op resultaten H. Buurma en L. Doornbos

6.14

Subsidies richten

op resultaten AUTEURS: H. Buurma en L. Doornbos H. Buurma is managing consultant van het bureau SOCRES Consult in Amsterdam en gastdocent bij de vakgroep Marketing van de Universiteit van Gent. L. Doornbos is zelfstandig organisatieadviseur en partner in Concern/BMW Marketing en Organisatie.

In het redactiekatern 4.3 is een aantal trends gesignaleerd op het gebied van de nonprofitsector en de subsidiërende overheid. Verwacht wordt dat na de invoering van outputsturing geleidelijk meer behoefte zal ontstaan aan meting van de resultaten die gesubsidieerde instellingen bereiken in de maatschappij. Dat roept enkele interessante vragen, zo niet dilemma’s op. We vatten in dit artikel de trends samen. Bovendien geven we aan welke strategische vragen zij oproepen en hoe u daarmee kunt omgaan.

~ Het streven naar maatschappelijke resultaten vraagt een meer actieve benadering van de gebruikers van de output in de doelgroepen.

~ Het belang van de subsidiegever is dat de invloed van de non-profitorganisatie op het beoogde effect helder wordt.

~ Het is juist een uitdaging om je adequaat aan te passen aan je financier, partners en markt en binnen dat raamwerk een eigen beleid te voeren.

VEO 15/

Veranderend ondernemen in de non-profitsector

1

subsidies richten op resultaten

Inleiding Het begrotingstekort van de overheid heeft al geleid tot bezuiniging in subsidies en een meer kritische opstelling van de financier ten aanzien van de doelen die nonprofitorganisaties nastreven. Zij moeten voor het behoud en de verkrijging van subsidies veel meer dan voorheen aan de politiek duidelijk maken welke maatschappelijke resultaten hun activiteiten kunnen opleveren. De concurrentie neemt toe omdat er voor de resterende subsidiepotjes veel meer aanvragers zijn. De spoeling wordt dun. De aansturing van overheidsactiviteiten is geleidelijk verschoven van input-sturing (jaren tachtig) naar outputsturing (jaren negentig). Veel instellingen werken inmiddels met outputfinanciering, omdat hun financier meer output- of resultaatgericht is geworden. Sinds ongeveer 2000 zijn in de overheid het sturen op beleidsresultaten en maatschappelijke effecten in opkomst. Die verschuivende oriëntatie heeft ook invloed op de eisen van de overheid aan gesubsidieerde instellingen. De verschuiving naar effecten heeft tot gevolg dat zowel de non-profitorganisatie als haar financier op zoek moeten naar een methode waarmee de financier maatschappijgerichte beleidsdoelen formuleert en op basis van prestatie-indicatoren of kengetallen vaststelt in hoeverre de gesubsidieerde non-profitorganisatie bijdraagt aan de realisatie van beleidsdoelen. Verschuiving van subsidies naar gebruikers, zoals bij naschoolse opvang. Om voldoende gebruikers aan te trekken zal de non-profitorganisatie duidelijk moeten maken welke diensten zij voor de bijdragen van de gebruikers kan leveren. De relatie met gebruikers krijgt meer een win-winkarakter en stelt hogere eisen aan de marketing. Zie ook katern 2.7 over segmentatie. Samenwerking van overheid met partners en aansturing van netwerken en ketens komen meer in zwang om gecompliceerde maatschappelijke vraagstukken (zoals dat van jeugd en jongeren) samen op te lossen. In dergelijke samenwerkingsvormen kan de overheid de rol van regisseur op zich nemen. De instelling zal meer gaan optreden als intermediair tussen politiek en burger, waarbij de output door de overheid meer zal worden gezien als een vorm van uitvoering van politiek gestuurd beleid. Deze ontwikkelingen leiden ertoe dat de non-profitsector en de overheid zich intensiever moeten gaan bezighouden met de resultaten van gesubsidieerde activiteiten ten behoeve van deelnemers (gebruikers of klanten) en de maatschappij. Dat

2


VEO 15/


werpt zowel voor de gesubsidieerde instellingen als de financiers vragen op die een nieuwe strategie vereisen. In dit artikel gaan we in op de volgende vragen: 1 Resultaatverantwoordelijkheid: Hoe ver gaat de verantwoordelijkheid van gesubsidieerde instellingen voor de resultaten die hun werk in de maatschappij hebben? Deze vraag komt voort uit het begrotingstekort en de aansturing van de overheid die zich meer richt op effecten. 2 Resultaatmeting: Welke doelstellingen en indicatoren kan een non- profitorganisatie gebruiken om haar resultaten te meten en te verantwoorden aan de financier die zelf ook op dergelijke resultaten aanstuurt? 3 Autonomie: Komt bij afspraken over maatschappelijke resultaten en vooral bij de rol van intermediair die overheidsbeleid uitvoert de autonomie van de nonprofitorganisatie en haar activiteiten niet in het geding? Hoe kan zij deze beschermen als haar resultaten deel uitmaken van het overheidsbeleid? 4 Rolverdeling: Veranderingen in resultaatgerichtheid en samenwerking hebben een andere rolverdeling tussen non-profitorganisaties en overheid tot gevolg. Hoe liggen de competenties en wat is een werkbare rolverdeling? 5 Netwerken en ketens: Welke gevolgen hebben samenwerking en partnerschap voor de subsidiëring van instellingen in een keten of netwerk? 6 Concurrentie: De bezuiniging, de resultaatgerichtheid van de financier en de verschuiving van subsidies naar gebruikers zullen de concurrentie tussen instellingen om subsidies, sponsors en klanten verhogen. Voor wie is deze marktwerking nuttig en hoe gaan betrokkenen ermee om zonder in strijd te komen met de maatschappelijke (niet-commerciële) missie van de instelling. 7 Bedrijfsvoering: Hoe kunnen overheid en de non-profitsector hun bedrijfsvoering zodanig inrichten dat zij adequaat op deze en andere trends (kansen en bedreigingen) kunnen inspelen.

1 Resultaatverantwoordelijkheid De non-profitsector is bezig met een zoektocht naar eenvoudig meetbare outputresultaten. Direct kondigt zich het volgende avontuur aan: hoe kun je de resultaten van je werk in de maatschappij zodanig aan de overheid duidelijk maken en verantwoorden dat ze aansluiten bij de ontwikkelingen in het financieel beleid van de overheid? Als dat lukt, kunnen gesubsidieerde instellingen politieke bestuurders helpen hun beleidsdoelstellingen te realiseren en kunnen ze aantonen dat de overheid waar voor haar geld krijgt.

VEO 15/


3


Evenals de overheid streven non-profitorganisaties expliciet of impliciet naar zinvolle bijdragen aan (effecten in) de samenleving. Een basaal verschil is dat de overheid haar doelen kiest in een democratisch, openbaar politiek proces, terwijl doelstellingen in de maatschappelijke sector een autonome zaak zijn van de instellingen zelf, zonder openbaarheid en democratische toetsing. Dat maakt ze niet minder zinvol, maar het geeft een overheidsbestuur wel reden om kritisch te kijken naar de politieke relevantie van de doelstellingen van instellingen die een subsidie aanvragen. Soms is het genoeg dat de overheid de doelstellingen in algemene zin onderschrijft, zonder nadere voorwaarden of verantwoording. Veel non- profitorganisaties hebben momenteel hun missie wel op een of andere manier omschreven in termen van globale doelen, die weliswaar niet goed meetbaar en te verantwoorden zijn, maar die wel aangeven op welk gebied men een bijdrage wil leveren aan de maatschappij. Voorbeelden hiervan zijn: ‘eenzaamheid van ouderen verminderen’, ‘het welzijn van kinderen en jongeren bevorderen’ en ‘bijdragen aan de integratie van vluchtelingen’. Een volstrekt andere overheidsvisie is dat de overheidsinstelling kiest voor een bepaalde subsidie een non-profitorganisatie die het overheidsbeleid helpt uitvoeren en haar doelstelling dus volstrekt onderschrijft. We verwachten dat steeds meer overheidsinstellingen overstappen naar deze visie. Dat is zeker het geval voor overheidsinstellingen die hun eigen maatschappelijke doelgerichtheid aanscherpen en dat meer met de beschikbare middelen in overeenstemming brengen. Dan zal men een subsidie en een subsidiebeschikking opvatten als instrumenten om politieke doelen te bereiken en zal men dus ook hogere eisen stellen aan de meetbaarheid van maatschappelijke resultaten van de gesubsidieerde instellingen. De meeste instellingen zijn inmiddels gewend aan het formuleren van doelstellingen op het niveau van activiteiten, producten en aantallen deelnemers. Doelstelling en resultaten worden vastgelegd in een activiteitenplan en verschaffen medewerkers en de subsidiegever inzicht in wijze waarop de non-profitorganisatie haar beleid ten uitvoer brengt. Op het niveau van beleidsdoelstellingen verloopt dit proces echter moeizamer. Doelstellingen op activiteitenniveau zijn te beperkt en te specifiek om als richtsnoer voor de organisatie te dienen. Ze verleiden als het ware de subsidieverstrekker om veel invloed uit te oefenen op de uit te voeren activiteiten van de instelling. Het andere uiterste vormen de hiervoor genoemde abstracte beleidsdoelstellingen die meting en verantwoording van beleidsresultaten lastig, zo niet onmogelijk maken. In dergelijke omschrijvingen komen zaken voor die we hier omschrijven als maatschappelijke effecten die een aspect van de kwaliteit van de

4


VEO 15/


samenleving belichten: eenzaamheid van ouderen, welzijn van kinderen en jongeren, integratie van immigranten. Effecten zijn vaak niet maakbaar voor overheid en de non-profitsector, omdat ze worden gevormd door het gedrag van autonome burgers. Instellingen kunnen dit gedrag proberen te veranderen, maar de burgers bepalen het uiteindelijk toch zelf. Mocht een non-profitinstelling willen streven naar maatschappelijke resultaten (in relatie tot output), dan bevelen we aan om meer accent te leggen op datgene wat doelgroepen van de non-profitorganisatie met de output doen: actief deelnemen, meewerken, gebruiken, toepassen, gedrag veranderen en dergelijke. Als veel mensen uit doelgroepen dat doen, ontstaan uiteindelijk ook de maatschappelijke effecten die in de globale mission statement zijn aangestipt. Deze worden veroorzaakt door de doelgroepen zelf en niet door de activiteiten van de instelling. De rol van de non-profitorganisatie is beperkt tot het aanbieden van activiteiten (of output) en het stimuleren van mensen in doelgroepen om er gebruik van te maken en hun situatie te veranderen. Het maatschappelijk resultaat van een non-profitorganisatie is daarom niet het maatschappelijke effect, maar de mate waarin zij erin slaagt haar doelgroepen te bewegen tot actie die voor het beoogde effect nodig is. Vaak is haar invloed beperkt tot het activeren van deelname aan activiteiten; soms gaat zij verder omdat de non-profitorganisatie door interactie met deelnemers meer kan bewerkstelligen. Zo kan een welzijnsinstelling de eenzaamheid van ouderen verminderen door hen te stimuleren om regelmatig naar ontmoetingsbijeenkomsten te komen en aan andere activiteiten deel te nemen, maar ook om te stimuleren dat deelnemers daarbuiten met elkaar hebben. Jongerenwerkers kunnen hangjongeren activiteiten aanbieden en afspraken maken over hun gedrag op hangplekken, waardoor de overlast voor de leefomgeving afneemt. Een non-profitorganisatie die vrouweninformatie beschikbaar stelt, kan in het streven naar emancipatie echter niet verder gaan dan het aantrekken van zoveel mogelijk gebruikers van aangeboden informatie en het voeden van wetenschappelijk onderzoek met vrouweninformatie. Kortom: het streven naar maatschappelijke resultaten vraagt een meer actieve benadering van de gebruikers van de output in de doelgroepen; gebruikers moeten worden aangetrokken en worden gestimuleerd in het feitelijk gebruik. Voor een actief en effectief doelgroepbeleid biedt de marketing uitstekende instrumenten. Zie onder andere katern 2.2 Marketingplan en marketingplanning en katern 2.13 De toepassing van marktonderzoek.

VEO 15/


5


De subsidiërende overheid kan gesubsidieerde instellingen weliswaar aanspreken op de gevolgen van hun eigen invloed, maar niet op de uiteindelijke effecten, zoals het feitelijk terugdringen van het aantal eenzame ouderen. Niet alleen is de non-profitorganisatie afhankelijk van de medewerking van senioren, maar ook kunnen andere invloeden, zoals die van de overheid zelf, het effect weer teniet doen. Zo kan vermindering van de taxivergoeding aan ouderen of het intrekken van subsidie aan de buurtbus de eenzaamheid van ouderen juist weer vergroten. Bij het verwerven van subsidies en het maken van afspraken over subsidiebeschikkingen met overheidsinstellingen die waarde hechten aan maatschappelijke resultaten, is het zinvol duidelijk vast te stellen welke politieke doelen de subsidiegever nastreeft en welke gedeelten daarvan door de subsidievrager kunnen worden gerealiseerd. Het gaat er niet om dat de doelstellingen precies met die van de overheid moeten overeenkomen, maar dat de non-profitorganisatie duidelijk maakt dat zij waardevolle bijdragen aan de maatschappij levert met een politieke relevantie, vanuit eigen initiatieven, autonomie en deskundigheid. Bij het inschrijven op specifieke projecten moet de non-profitorganisatie een stap verder gaan en laten zien dat zij het politieke doel onderschrijft, dat het niet in strijd is met haar eigen doelen (een typisch onderwerp voor een bestuursvergadering) en welke kwaliteiten zij kan inzetten (deskundigheid, netwerken, inzicht in de markt, enzovoort) om met deze subsidie het beleid van de overheid met succes uit te voeren.

2 Resultaatmeting De vraag is in welke mate van detail de non-profitorganisatie verantwoording aflegt aan de subsidiegever over bereikte resultaten. Welke informatie is relevant? In de vorige paragraaf hebben we opgemerkt dat een instelling naast een globale mission statement ook meetbare doelstellingen kan hanteren voor output en maatschappelijke resultaten. Daarnaast vindt uiteraard ook resultaatmeting plaats op het gebied van de bedrijfsvoering en het functioneren van de organisatie. Daartoe behoort onder meer het beheer van de eigen begroting, waarover in het kader van de budgetfinanciering ook verantwoording kan worden afgelegd aan de subsidieverstrekker. We onderscheiden zodoende vier soorten doelen, die elk een belang voor de nonprofitorganisatie en de subsidieverstrekker vertegenwoordigen en die elk een eigen soort resultaatmeting hebben.

6


VEO 15/


1 Mission statement en andere verbale strategische beleidsdoelstellingen, waaronder bijdragen aan de kwaliteit van of effecten in de samenleving op het eigen werkgebied. Voorbeelden: welzijn, opleidingsniveau of gezondheid van kinderen, jongeren, volwassenen, senioren en andere doelgroepen, bijdragen aan de emancipatie van ZMV-vrouwen, behoud van een bepaald cultureel erfgoed. Het belang voor de non-profitorganisatie is dat duidelijk wordt gemaakt welke koers zij vaart, ook zonder precies aan te geven in welke haven en op welk tijdstip zij wil aankomen. Meten van resultaten is niet aan de orde; wel moeten de hieronder genoemde meer specifieke doelstellingen de non-profitorganisatie op de uitgezette koers houden. Koerswijzigingen kunnen worden aangegeven door verandering van de mission statement. Als de subsidiegever wil weten of deze nonprofitorganisatie dezelfde koers vaart als hijzelf is voor hem het meten van de mission niet nodig. 2 Outputdoelstellingen met betrekking tot activiteiten, producten en diensten. Voorbeelden: aantallen bijeenkomsten, cursussen, begeleidingstrajecten, kinderopvangplaatsen, manifestaties, tentoonstellingen, beheerde erfgoedcollecties. De non-profitorganisatie heeft er belang bij om de dagelijkse productie doelgericht aan te sturen, hetgeen ook inhoudt dat beoogde en bereikte output en kosten binnen het budget moeten worden gemeten en verantwoord. Als de subsidiegever een outputsubsidie heeft verstrekt, wil ook hij weten welke output beoogd werd en uiteindelijk bereikt is om te kunnen afrekenen. Productsubsidiëring voor het welzijnsbeleid wordt behandeld in katern 6.13. 3 Beoogde doelgroepresultaten als maatstaf voor het maatschappelijk succes van de non-profitorganisatie. Van belang voor de non-profitorganisatie is dat wordt aangetoond in hoeverre zij met de geleverde output via gebruikers in doelgroepen de gewenste bijdrage levert aan de effecten uit de mission statement. Aangezien het vooral gaat om succes in het werven van gebruikers en omgaan met deelnemers, zullen deze resultaten vaak een marketingkarakter hebben: aantallen (actieve) deelnemers, marktaandeel (bereikte gedeelte van de gehele doelgroep), mening van deelnemers over toepasbaarheid en kwaliteit, eventueel zelfs de mate waarin deelnemers bereid zijn om het aangeboden product zodanig toe te passen dat hun maatschappelijke situatie (welzijn, opleidingsniveau, gezondheid, emancipatie) er beter van wordt. Het belang van de subsidiegever is dat de invloed van de non-profitorganisatie op het beoogde effect helder wordt, zodat hij ook in zijn eigen overheidsbegroting een verband kan leggen tussen subsidie en maatschappelijke resultaten. Dit soort doelstellingen en resultaat-

VEO 15/


7


metingen is voor de meeste overheidsinstellingen en de non-profitsector voorlopig nog niet aan de orde, maar als de effectgerichtheid van de overheid doorzet mogen we ze wel in de nabije toekomst verwachten. 4 Organisatiedoelstellingen wat betreft het functioneren en de gezondheid van de non-profitorganisatie zelf. Voorbeelden: financiële resultaten in de begroting en jaarcijfers en al of niet meetbare doelstellingen op het gebied van het personeelbeheer (functioneren, tevredenheid, ARBO), huisvesting (waaronder verhuur aan derden) en andere organisatieaspecten, waaronder ontwikkeling en verandering van de organisatie. Het belang voor de non-profitorganisatie is duidelijk: zorgen voor een goed draaiende club is voorwaarde voor de overige resultaten. De subsidiegever die een non-profitorganisatie op meerjarenbasis financiert, heeft ook belang bij een goed inzicht in de gezondheid van de organisatie. Bij projectfinanciering is dit gegeven irrelevant. De mogelijkheden zijn dermate talrijk en vaak ook kostbaar en arbeidsintensief, dat het goed is om te streven naar een goed samenhangend geheel van doelstellingen voor gesubsidieerde activiteiten dat niet alleen in evenwicht verkeert, maar ook tot een werkbaar minimum wordt beperkt. De methode van de Balanced Score Card (katern 8.1) is daarvoor een goed hulpmiddel. Zie ook katern 10.1 Informatiemanagement en katern 4.1 Kwaliteit en informatie.

3 Autonomie Bij de klassieke subsidiëring was de non-profitorganisatie autonoom wat betreft haar activiteiten, maar liep zij financieel aan de leiband van de subsidieverstrekker. De budgetfinanciering heeft dat veranderd; daarmee werden gesubsidieerde instellingen redelijk autonoom, maar uiteraard wel afhankelijk van de overheidsfinanciering als zodanig. De outputsubsidie echter werpt weer beperkingen op, zeker als de gesubsidieerde instelling beleidsruimte en geld nodig heeft om nieuwe activiteiten te ontwikkelen die oude activiteiten kunnen vervangen. Het is dan maar de vraag of de subsidiegever de noodzaak van innovaties onderschrijft, of dat andere bronnen moeten worden gezocht om innovaties te realiseren. Zo kan een welzijnsorganisatie met de gemeente afspreken dat eenzaamheidsbestrijding van ouderen zich onder meer vertaalt in de opzet en ondersteuning van een afgesproken aantal telefooncirkels. In hoeverre behoudt de welzijnsorganisatie autonomie over de inzet of het afbouwen van dergelijke diensten? Stel dat de organisatie enkele telefooncirkels wil opheffen

8


VEO 15/


om budget vrij te krijgen voor een experiment met huisbezoek. In hoeverre gaat de financier daarmee akkoord? Als er zeer specifieke outputafspraken zijn gemaakt, bijvoorbeeld aantallen telefooncirkels, moet de financier voor een afwijking daarop steeds toestemming geven. Zijn meer algemene outputindicatoren afgesproken, bijvoorbeeld ‘diensten voor eenzaamheidsbestrijding’ of ‘activiteitseenheden voor senioren’, dan heeft de non-profitorganisatie meer eigen beleidsvrijheid. In het kader van het streven naar een redelijke autonomie zijn beter afspraken te maken over outputcategorieën per doelgroep dan over zeer specifieke producten. Het kan op het gebied van innovatie trouwens ook andersom gaan: de overheid wordt geconfronteerd met maatschappelijke veranderingen en wil dat de gesubsidieerde instelling daarop adequaat inspeelt. Dat hoeft geen bedreiging te zijn voor de autonomie, mits de instelling zelf ook aan verandering toe is. Non-profitorganisaties aanspreken op maatschappelijke resultaten, hen als intermediair inschakelen om overheidsbeleid uit te voeren of ze inlijven in een keten van partners zet de autonomie van organisaties nog meer onder druk. Toch zijn wij van mening dat een ondernemende non-profitorganisatie haar autonomie in geen enkel opzicht behoeft prijs te geven om in dergelijke omstandigheden goed te functioneren. Integendeel: een maatschappelijk gerichte organisatie kan nimmer een volledig autonome koers varen; zij is afhankelijk van andere partijen en van haar doelgroepen. Het is juist een uitdaging om je adequaat aan te passen aan je financier, partners en markt en binnen dat raamwerk van strokende en strijdige belangen een eigen beleid te voeren. Dat spel is sterker naarmate de non-profitorganisatie haar eigen koers beter kent en weet hoe zij samen met anderen tot resultaten moet komen. Ze betrekt de belangen van anderen in het autonoom sturen op resultaten en speelt daar zodanig op in dat beide partijen er voordeel bij hebben. De alom bekende win-winbenadering is hier zeer nuttig.

4 Rolverdeling Hoe veranderingen in de opvattingen over doel en missie kunnen doorwerken in de relatie tussen de lokale overheid en een non-profitinstelling laat zich het beste illustreren via een voorbeeld. De commissie Meijer en de Raad voor Cultuur gaf het advies om bibliotheken om te vormen tot basisbibliotheken, zodat de bibliotheek zou veranderen van een gebouw waar men boeken kan lenen tot een plein waar informatiestromen samenkomen en ontspringen. De gevolgen van dit advies laten zien hoe landelijke en provinciale

VEO 15/


9


ontwikkelingen de relatie tussen subsidiegever en ontvanger ingrijpend kunnen wijzigen. In de oude situatie ontving de bibliotheek gemeentelijke subsidie gerelateerd aan het aantal vestigingen, openingstijden, de omvang van de collectie, activiteiten, bezoekersaantallen en leesbevorderende activiteiten voor het basisonderwijs. Het initiatief tot omvorming van bibliotheken naar basisbibliotheken lag bij het Ministerie van OCW en vervolgens bij de provincies. De extra gelden voor die omvorming werden via de provincie en de lokale gemeente beschikbaar gesteld aan de bibliotheken. Het Ministerie van OCW, de VNG en IPO formuleerden in samenspraak met de NBLC (de branchevereniging voor bibliotheken) de ambities voor een toekomstig bibliotheekstelsel. De eerste drie punten luiden. – Openbare bibliotheken dienen deel uit te maken van een samenhangend stelsel, gebaseerd op gelijke uitgangspunten, samenwerkingsafspraken en een minimumniveau van kwaliteit. Hierdoor kunnen vergaande doelmatigheid, kwaliteit en pluriformiteit in het belang van gebruikers worden verwezenlijkt. – De bestuurlijke betrokkenheid bij het functioneren van openbare bibliotheken dient vergroot te worden en tot uitdrukking te komen in een actieve rol van overheden bij het voorbereiden en formuleren van het beleid en de onderlinge afstemming daarvan. Overheden betrekken daarbij uitdrukkelijk de bibliotheekvoorzieningen. – De openbare bibliotheek dient zich verder te ontwikkelen tot een centraal knooppunt van de lokale culturele, educatieve en maatschappelijke infrastructuur. Het eerste punt is de opmaat naar schaalvergroting met als doel de verbetering van de kwaliteit, effectiviteit en de efficiency van de bibliotheken. Het derde punt behandelt de netwerkfunctie van de bibliotheek. De bibliotheek richt zich niet alleen meer tot het (basis)onderwijs maar ook op de lokale culturele instellingen, welzijn, ouderenzorg, jeugd- en jongerenwerk. Het tweede punt organiseert de bestuurlijke betrokkenheid. De lokale overheid dient de bibliotheek te betrekken bij de beleidsformulering en de afstemming ervan. De nieuwe rol van zowel het lokale bestuur, als de lokale bibliotheek gaan verder dan de verandering van klassieke subsidiëring naar output-financiering. Het werkterrein van de bibliotheek wordt verbreed en de lokale overheid dient een nieuw beleid ten opzichte van de basisbibliotheek te ontwikkelen, terwijl ze in veel gevallen te maken heeft met dezelfde stichting. De rolverdeling tussen subsidiegever en ontvanger vraagt van beiden andere competenties. De transformatie van bibliotheek naar basisbibliotheek speelt zich vooral af in kleine gemeenten waar de geringe

10


VEO 15/


omvang van het gemeentelijk apparaat beperkingen oplegt aan de absorptiecapaciteit voor veranderingen. De veranderingen in de relatie tussen de bibliotheek en de lokale overheid was voor de provincie Noord-Holland aanleiding voor een project kwartiermakers. In een workshop-achtige setting worden wethouders en beleidsambtenaren van kleine gemeenten bijgespijkerd op het terrein van de nieuwe bibliotheek en de gevolgen van de ontwikkelingen voor de subsidieovereenkomsten. Het voorbeeld laat zien dat de verhouding tussen non-profitorganisaties en overheid niet alleen verandert van intermediair of uitvoerder van overheidsbeleid, met subsidies die van projectsubsidies veranderen tot meerjarensubsidies. Er ontstaat een verhouding waarbij de gesubsidieerde instelling netwerken met anderen vormt waarmee ze samen uitvoering geeft aan lokaal beleid.

5 Netwerken en ketens Voor een deel van de non-profitorganisaties geldt tegenwoordig dat zij hun beleid samen met anderen moeten ontwikkelen en uitvoeren voorzover zij in een zogenaamde keten of netwerk functioneren. Voorbeelden zijn participatie van een welzijnsinstelling in de Brede School, of de wonen-welzijn- zorgzones. Zij opereren deels autonoom buiten de keten en deels als toeleverancier binnen de keten, waarbij de doelstellingen van de organisatie ondergeschikt wordt gemaakt aan de doelstelling van de gehele keten. De subsidieverstrekker van de non-profitorganisatie en de financier van de keten zijn niet altijd dezelfde overheidsinstelling. Ook hoeft de regie van de keten niet per se bij die financier te liggen. Zulke organisaties werken in een complexe omgeving waarbij verschillende opdrachtgevers verschillende doelstellingen hanteren en op verschillende wijze geïnformeerd willen worden over output, kosten en andere resultaten. Een non-profitorganisatie heeft daarom competenties nodig om beleidswensen van opdrachtgevers te vertalen in beleid van de verschillende onderdelen van de organisatie. Ketenbenadering vraagt om een bredere focus dan die ene subsidiestroom. De woonzorgzone is een goed voorbeeld van ketenzorg waarbij niet alleen naar AWBZgefinancierde diensten gekeken wordt, maar ook naar de gemeentelijke ouderensubsidies, subsidie voor vervoer en andere geldstromen. Voor veel subsidieverleners is het nog moeilijk om samen te werken aan opdrachtverstrekking en doelrealisatie. Voor een wonen-welzijn-zorgzone in Apeldoorn-Zuid werd een samenwerkingsvorm gevonden waarin bewoners, zorgverleners, dienstverleners, woningbouwcorporaties, zorgkantoor en de maatschappelijke instellingen samen de wonen-welzijn-

VEO 15/


11


zorgketen vorm gaven. Dat vraagt van de instellingen creativiteit en inventiviteit in het ontwikkelen van diensten, en van de financiers enige flexibiliteit in de formulering van prestatie-indicatoren zodat al te knellende schotten tussen subsidiestromen verlaagd konden worden. De Brede School is de jeugdvariant, waarbij gemeente, jeugdzorg, politie, onderwijs, welzijn en jongerenwerk samenwerken. Het is een goed voorbeeld van projecten waar voor de zogenaamde ketenbenadering wordt gekozen. Iedere organisatie is verantwoordelijk voor een of meer schakels in de keten. De prestatie-indicatoren voor de keten zijn andere dan voor de separate partijen binnen de keten. De ketenbenadering kan een succesvolle vorm zijn om maatschappelijke resultaten te behalen als: 1 partijen niet sturen op basis van een hiërarchisch model (de ander dwingt zijn succes af), maar op basis van een ruilmodel (elkaar helpen tot succes); 2 partijen weten tot waar de ‘eigen verantwoordelijkheid’ strekt als onderdeel van een bredere verantwoordelijkheid (lokaal strategisch beleid); 3 partijen een ontwikkelingsgerichte benadering kiezen en om die reden open kaart spelen: machtsstrategieën worden onderhandelingsstrategieën; 4 partijen zich goed in de verschillende perspectieven kunnen inleven: het perspectief van doelgroepen/klanten, het perspectief van de financier/beleidsmaker, het perspectief van de andere leveranciers en het eigen perspectief; 5 beleidsverantwoordelijke centra een scherp onderscheid kunnen maken tussen de rol van opdrachtgever en de rol van regisseur. Vanuit de strategische marketingoptiek gaat het om de transformatie van een op structuur en middelen gerichte benadering naar een beleids- of doelgerichte benadering. En van een product- of dienstengericht en gefragmentariseerde stelsel van weten regelgeving naar een geïntegreerde en persoonsgerichte dienstverlening. Daarmee wordt de relatie tussen doelgroep en doelstellingen benadrukt en worden structuren, diensten, regels, en dergelijke gezien als middelen om klanttevredenheid en doelstellingen te realiseren. Het gevolg daarvan is dat het oude pakket van producten en diensten gerelativeerd wordt. Om de doelstelling te behalen met klanten kunnen ook andere middelen, dienstverleningsarrangementen of andere dienstverleners worden ingezet. De huidige praktijk wijst uit dat de focus bij een ketenbenadering nog nadrukkelijk ligt bij de bekende aanbieders van diensten. De wens van de beleidsmaker om een

12


VEO 15/


sluitend en gedifferentieerd aanbod te realiseren is gebaat bij een laterale benadering waarbij ook gekeken wordt naar nieuwe partijen in de non-profitsector en commerciële organisaties, bijvoorbeeld uit het midden- en kleinbedrijf. Zo wil het buurtrestaurant wellicht participeren binnen de woon-zorgzone door maaltijden te bieden tegen een gereduceerd tarief op tijdstippen dat het restaurant matig bezet is.

6 Concurrentie Neelie Kroes zei bij haar aantreden als eurocommissaris Mededinging in 2004 dat eerlijke concurrentie een betere situatie voor de consument schept. Ze geeft daarmee een adagium aan dat politiek breed wordt gedragen, zeker wat betreft de profitsector. Maar gaat dit ook op voor de non-profitsector? Gesubsidieerde instellingen die hun inkomen zowel uit hun doelgroepen als uit de overheid (en wellicht sponsors) werven, ondervinden op een breder terrein concurrentie dan commerciële ondernemingen die elkaar alleen op de markt bestrijden. De concurrentie in doelgroepen wijkt ons inziens weinig af van die in de profitsector. Omdat het winststreven ontbreekt en er extra financiële middelen zijn, zal een nonprofitorganisatie vaak voor marktconforme producten (zoals cursussen, voorstellingen en kinderopvang) een prijs kunnen vragen die iets onder het marktniveau ligt en daarmee commerciële aanbieders aftroeven. Gaat het om producten en diensten die voor de commerciële sector niet interessant zijn, dan zal er vermoedelijk concurrentie zijn met andere gesubsidieerde instellingen. Als deze leidt tot een beter aanbod en een lagere eigen bijdrage voor deelnemers, dan gaat ook hier het adagium op dat concurrentie een betere situatie schept voor de consument, in dit geval de deelnemers of bezoekers. Katern 8.7 Concurreren en/of samenwerken in de non-profitsector gaat in op concurrentiestrategieën van de non-profitsector. Katern 8.6 Regionale samenwerking belicht dit vraagstuk op een andere manier, namelijk: ga niet met elkaar concurreren in een regio, maar ga een samenwerking of strategische alliantie aan. Daarnaast ondervinden gesubsidieerde instellingen concurrentie bij de werving van (project)subsidies en sponsorgelden. Ook hier kan de mening verdedigd worden dat concurrentie goed is, en nu voor de belastingbetaler. Aanvragers van subsidies en sponsorgeld worden zo gestimuleerd om de beste output tegen de laagste kosten aan te bieden. Een ondernemende instelling die goed functioneert, goede zakelijke resultaten boekt, betrouwbaar kan calculeren en overtuigend kan presenteren, staat dan sterker dan een instelling die weinig aandacht besteedt aan efficiency, kwaliteit en effectiviteit.

VEO 15/


13


Toch zijn hiervoor bedenkingen aan te voeren. Want concurrentie betekent ook: het recht van de sterkste, niet alleen op het gebied van kwaliteit en kosten, maar ook van lobbyen en goede contacten met de overheid. Budgetovereenkomsten worden meestal automatisch in de plaats gesteld van oude overeenkomsten. De financier en de maatschappelijke non-profitorganisatie gaan met elkaar aan tafel om het activiteitenplan te herschrijven. Bij de ontwikkeling van nieuw beleid kijkt de subsidieverstrekker vaak alleen naar de bekende organisaties. Dit leidt tot frustratie van nieuwkomers die soms op zeer effectieve wijze en met finaciële projectondersteuning door een fonds zich met succes inzetten voor een gemeentelijk beleidsdoel. Ook gesubsidieerde instellingen worden soms over het hoofd gezien. De productgerichte benadering is een belangrijke veroorzaker daarvan. Zo heeft de financier niet door dat de lokale bibliotheek een bijdrage kan leveren aan buitenschoolse opvang. Want de bibliotheek leent toch alleen boeken en media uit? Omgekeerd laat de bibliotheek zich niet zien als een scholengemeenschap besluit een jeugdcollectie binnen de muren van de school te halen, want het is geen activiteit van de bibliotheek. Daarom is het goed om hier een accent te leggen op eerlijke concurrentie. De overheid kan dat verwezenlijken door bij het uitgeven van subsidies zorgvuldig te werk te gaan, op dezelfde manier als bij het aantrekken van leveranciers. De non-profitsector kan de overheid daarop aanspreken, al zal een instelling die volgens een vast patroon wordt gesubsidieerd dat niet snel doen. In ieder geval is het in een economisch moeizame tijd van groot belang dat een non-profitorganisatie in staat is om relevante subsidiebronnen te vinden en te benutten door het indienen van goede voorstellen die aansluiten bij de doelstellingen van de aanbieders. Zie hiervoor ook katern 3.7 Het werven van subsidies.

7 Bedrijfsvoering In de vorige paragraaf werd al genoteerd dat het streven naar resultaatgerichte subsidiëring consequenties heeft voor de bedrijfsvoering van zowel beleidsmakers als gesubsidieerde organisaties. Voor een succesvol samenspel tussen beleidsmakers en de non-profitsector is een drietal competenties te formuleren die nodig zijn voor resultaatgerichte subsidiëring. 1 Strategisch denken en handelen. Beleidsmakers en de non-profitsector worden verondersteld zich periodiek een beeld te vormen van het werkterrein, in dit geval het signaleren van maatschappelijke trends, het in kaart brengen van mogelijke doelgroepen, het ontwikkelen van een strategie en formulering van de

14


VEO 15/


gewenste resultaten. Beleidsmakers en instellingen organiseren periodiek marktonderzoek gericht op de evaluatie van het huidige beleid en het signaleren van trends. Financiers en gesubsidieerde instellingen discussiëren periodiek met elkaar over de gewenste richting van het beleid en uitvoering. Een dergelijk strategisch gesprek of onderzoek markeert de start van een nieuwe planperiode. 2 Klantgerichte benadering. Professionals kiezen per definitie bijna altijd voor een product of dienstengerichte benadering. Resultaatgerichte subsidiëring vereist een doelgroepgerichte of klantgerichte benadering. Elke instelling en financier zal zich telkens weer moeten afvragen: •

Welke doelgroepen willen wij bereiken?

•

Welke problemen ervaart de doelgroep, welke wensen en behoeften hebben zij?

•

Hoe kan mijn instelling hierop anticiperen, met welke producten en diensten?

3 Gebiedsgerichte aanpak of een ketenbenadering. Deze vereist zelfs het loslaten van de productgerichte of dienstengerichte benadering. In de ketenbenadering zijn producten en diensten ondergeschikt aan het gezamenlijk te behalen resultaat bij de doelgroep. 4 Resultaatgerichte bedrijfsvoering. De behoefte aan resultaatgerichte subsidiëring houdt automatisch het verzamelen van kengetallen in die doelrealisatie kunnen onderbouwen. Binnen de non-profitsector wordt steeds meer geteld en geturft. Subsidiegever en -ontvanger hebben prestatie-indicatoren nodig en voortschrijdend inzicht in doelrealisatie gekoppeld aan methoden om tussentijds te kunnen bijsturen. Daarbij moet onderscheid gemaakt worden tussen de informatie die de subsidiegever nodig heeft (of de ketenregisseur) en de managementinformatie voor een adequate aansturing van de eigen organisatie. Beide dienen een ander doel. Zo is het mogelijk dat een organisatie intern een ambitieuzere doelstelling hanteert dan wordt overeengekomen met de financier. De eerste dient als motivatiedoelstelling voor de interne organisatie. Afwijkingen van deze doelstelling zijn, mits goed onderbouwd, geen probleem. De tweede doelstelling is overeengekomen met de financier. Zij dient wel behaald te worden.

8 Conclusie Ontwikkelingen in de overheid en de non-profitsector stellen hogere eisen aan de resultaatgerichtheid, bedrijfsvoering en het ‘ondernemerschap’ van zowel leiding-

VEO 15/


15


gevenden als medewerkers in gesubsidieerde instellingen. Wat betreft hun productie en beheer gaan non-profitorganisaties steeds meer lijken op ondernemingen. Het grote verschil zit in de missie en beleidsdoelstellingen, want die zijn niet gericht op winst en aandeelhouders, maar op het (blijven) leveren van de beoogde bijdragen aan het functioneren van de samenleving. Ook in dan zal een organisatie een beroep doen op bijvoorbeeld marketingtechnieken en doelgroepbeleid om meetbare resultaten te bereiken. Toch accentueert de toenemende aandacht voor de maatschappelijke impact van de non-profitsector het fundamentele verschil tussen een onderneming en een ‘ondernemende’ gesubsidieerde instelling.

Dit is katern nummer 6.14 van de uitgave Veranderend ondernemen in de non-profitsector. © 2004 Elsevier Gezondheidszorg, Maarssen. Elsevier gezondheidszorg is een imprint van Reed Business Information, Postbus 1110, 3600 bc Maarssen. Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand of openbaar gemaakt in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, hetzij mechanisch, door fotokopieën, opnamen of enige andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever. Voorzover het maken van kopieën uit deze uitgave is toegestaan op grond van artikel 16b Auteurswet 1912 juncto het besluit van 20 juni 1974, Stb. 351 zoals gewijzigd bij Besluit van 23 augustus 1985, Stb. 471 en artikel 17 Auteurswet 1912, dient men de daarvoor wettelijk verschuldigde vergoedingen te voldoen aan de Stichting Reprorecht, Postbus 882, 1180 AW Amstelveen. Voor het overnemen van één of meer gedeelten uit deze uitgave in bloemlezingen, readers en andere compilatiewerken (artikel 16 Auteurswet 1912) dient men zicht tot de uitgever te wenen. De in deze uitgave opgenomen gegevens zijn door de auteur(s) met uiterste zorgvuldigheid verzameld. Voor informatie die nochtans onvolledig of onjuist is opgenomen, aanvaarden auteur(s), redactie en uitgever geen aansprakelijkheid. Voor eventuele verbeteringen van de opgenomen gegevens houden zij zich gaarne aanbevolen. Distributie en facturering Klantenservice Reed Business Information, Doetinchem. Tel: (0314) 35 83 58 Fax: (0314) 34 90 48 ISBN 90 352 1890 6 NUR 801

16


VEO 15/

op resultaten H. Buurma en L. Doornbos

Recommend Documents