Op één spoor met veiligheid

Op één spoor met veiligheid

Foto: Bouwwerkzaamheden winkelcentrum Piazza Center te Eindhoven

Invloed gemeenten op veiligheidsbeleid vervoer gevaarlijke stoffen over het spoor

Robert Polman MCDM leergang 8 Augustus 2006

Voorwoord De voorliggende scriptie met de titel “Op één spoor met veiligheid” is geschreven in het kader van de 8e leergang van de opleiding Master of Crisis and Disaster Management. Deze scriptie is geschreven als afsluiting van het 1e jaar van de opleiding en geeft recht op deelname aan het commandeursexamen. Sinds 2001 ben ik als commandant werkzaam bij de gemeentelijke brandweer van Zevenaar. Vanuit deze functie ben ik betrokken geraakt bij veiligheidsvraagstukken rond het vervoer van gevaarlijke stoffen over het spoor, aangezien de Betuweroute door de gemeente Zevenaar loopt. Regelmatig heb ik mij afgevraagd in hoeverre gemeenten invloed (kunnen) hebben op het veiligheidsbeleid van het vervoer van gevaarlijke stoffen over het spoor. Het was voor mij dan ook een leerzaam traject om onderzoek naar deze materie te doen en deze scriptie te schrijven. De binnenlandstage die ik bij ProRail heb mogen invullen heeft, met uitstapjes naar vervoerders en verschillende ministeries, een belangrijke basis gelegd voor deze scriptie. Mijn stagebegeleider, de heer Nout Verhoeven, wil ik daarvoor hartelijk dank zeggen. Een woord van dank gaat ook uit naar alle mensen van de rijksoverheid, de spoorbranche en de gemeentelijke overheid, die de tijd hebben genomen om al mijn vragen (en dat waren er veel!) te beantwoorden. Daarnaast gaat mijn dank ook uit naar de heer Menno van Duin, die mij tijdens het opstellen van deze scriptie regelmatig constructieve feedback heeft gegeven. Tot slot gaat mijn dank uit naar mijn gezin. Een man en vader die op 41-jarige leeftijd weer gaat studeren en daarmee veel tijd aan zijn studie moet besteden vraagt begrip en medewerking van het hele gezin. Wilma, Marloes, Pascal en Patrick, zonder jullie steun was deze scriptie er nooit gekomen. Bedankt! Ik hoop van harte dat de aandachtspunten uit deze scriptie worden opgepakt door de verschillende betrokken partijen bij het vervoer van gevaarlijke stoffen over het spoor. Ik wens u veel leesplezier en wijsheid toe. Robert Polman,

MCDM leergang 8, Augustus 2006.

Samenvatting In deze scriptie staat de vraag centraal in hoeverre gemeenten invloed (kunnen) hebben op het veiligheidsbeleid van het vervoer van gevaarlijke stoffen over het spoor. De aanleg van de Betuweroute voor louter goederenvervoer heeft veel discussie bij de rijksoverheid, gemeentelijke overheden en burgers losgemaakt. Tijdens de genoemde discussies is regelmatig de achterliggende vraag geweest welke verantwoordelijkheden en bevoegdheden gemeenten hebben inzake het veiligheidsbeleid van het vervoer van gevaarlijke stoffen over het spoor. Wanneer we kijken naar de organisatie van het vervoer van gevaarlijke stoffen over het spoor, en naar de van toepassing zijnde wettelijke regelgeving, dan kan gesteld worden dat het vervoer van gevaarlijke stoffen over het spoor tot in de technische details (op afsluiterniveau) gereguleerd is middels wet- en regelgeving. De Europese wet- en regelgeving is leidend voor het vervoer van gevaarlijke stoffen over het spoor en heeft daarmee grote invloed op het veiligheidsbeleid. Dat wil zeggen dat goederenvervoerders in principe vrij met elkaar moeten kunnen concurreren op het spoor en dat aan het goederenvervoer over het spoor geen verplichte routering mag worden opgelegd, zoals deze mogelijkheid wel aanwezig is voor het vervoer van gevaarlijke stoffen over de weg. De Nota vervoer gevaarlijke stoffen (De toekomstagenda, november 2005, ministerie van Verkeer en Waterstaat), met het daaraan gekoppelde Basisnet, loopt als een rode draad door deze scriptie heen. Het doel van de Nota vervoer gevaarlijke stoffen is een oplossing aan te dragen voor het feit dat de spanning tussen ruimte om te ontwikkelen, het vervoer van gevaarlijke stoffen en de veiligheid toeneemt. De overheid krijgt een andere rol. Er is maatschappelijke zorg over veiligheid. Zelfredzaamheid van de burgers is het sleutelwoord. Belangrijke aanleiding voor het opstellen van deze nota is het besluit van de gemeente Eindhoven, eind jaren 90, om het winkelcentrum Piazza Center uit te breiden en op te waarderen. Het winkelcentrum Piazza is vlak naast het spoor gebouwd (zie foto voorpagina), in het centrum van Eindhoven. Tijdens de bouw bleek dat de uitbreiding van het complex onverantwoorde veiligheidsrisico’s voor de burgers met zich meebrengt. Het winkelcentrum ligt te dicht bij het spoor waarover gevaarlijke stoffen worden vervoerd. De gemeente Eindhoven heeft, zonder rekening te houden met de externe veiligheid en zonder overleg te voeren met belanghebbenden van de spoorbranche, besloten om het winkelcentrum uit te breiden. Gevolg is dat de goederentreinen met gevaarlijke stoffen het winkelcentrum met een snelheid van minder dan 40 km/h moeten passeren. De volledig casus staat beschreven in bijlage 3. De belangrijkste partijen (actoren), die bij het veiligheidsbeleid van het vervoer gevaarlijke stoffen over het spoor zijn betrokken, worden hieronder weergegeven. Deze actoren zijn grofweg op te delen in beleidsmakers, beleidsuitvoerders, toezichthouders en overige partijen. Beleidsmakers: - Europese Unie (EU) - Ministerie van Verkeer en Waterstaat (V&W) - Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM) - Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) - Ministerie van Economische Zaken (EZ) - Provincie - Gemeenten

Beleidsuitvoerders: - ProRail - Vervoerders / Verladers / Wagenverhuurders / Ontvangers - NS-reizigers - Directoraat-generaal Rijkswaterstaat (RWS) Toezichthouders: - Inspectie Verkeer en Waterstaat (IVW), toezichteenheid Rail - ProRail, bedrijfseenheden Inframanagement en Verkeersleiding - Vervoerkamer Nederlandse Mededingingsautoriteit Overige partijen: - Vereniging Nederlandse gemeenten (VNG) - Onderzoeksraad voor de Veiligheid (OVV) - Project Railplan - Maatschappij Tijdens mijn onderzoek naar de invloed van gemeenten op het veiligheidsbeleid van het vervoer van gevaarlijke stoffen over het spoor werd al snel duidelijk dat alle partijen binnen het speelveld zich in een complex netwerk bevinden. De partijen die samenwerken in dit netwerk zijn wederzijds afhankelijk, en kunnen tegelijkertijd conflicterende belangen hebben. Bepalende factoren voor de samenwerking tussen, en de invloed van deze partijen, zijn het gedrag van de mensen die hier werkzaam zijn en het naleven van de geldende procedures. Als laatste is gebleken dat dezelfde mensen risicovol gedrag zoveel mogelijk mijden (anticipatie), terwijl de partijen van elkaar vinden dat ze meer veerkracht (juist nemen van risico’s) moeten tonen. Wanneer we kijken naar de vraag in hoeverre gemeenten invloed kunnen uitoefenen op het veiligheidsbeleid van het vervoer van gevaarlijke stoffen over het spoor, dan komen we tot de volgende opsomming: Gemeenten kunnen geen invloed uitoefenen op de hoeveelheid goederentreinen met gevaarlijke stoffen die in de betreffende gemeente over het spoor rijden. Dit ondanks het feit dat de hoeveelheid goederentreinen de risicocontouren in het kader van de externe veiligheid en daarmee de ruimtelijke ontwikkeling bepalen. Daarnaast kunnen gemeenten geen invloed uitoefenen op het traject (treinpad) dat de goederentreinen gaan rijden. Gemeenten hebben ook geen invloed op het toezicht of de controle van vervoerders, wagenverhuurders en wageneigenaren. Tot slot hebben gemeenten ook geen invloed op prognoses zoals deze door de spoorbranche worden samengesteld. Hierbij dient aangetekend te worden dat prognoses een indicatie weergeven waaraan geen rechten mogen worden ontleend. Gemeenten kunnen wel invloed uitoefenen op het veiligheidsbeleid van het vervoer van gevaarlijke stoffen over het spoor middels bouwvergunningen, gebruiksvergunningen, vergunningen in het kader van de Wet Milieubeheer en de Algemeen Plaatselijke Verordening (APV). Daarnaast kunnen gemeenten gebruik maken van de perceptie van onveiligheid van de maatschappij. Voorbeelden hebben aangetoond dat druk vanuit de maatschappij en media de politiek laat bewegen. Ondanks het feit dat de nota risiconormering vervoer gevaarlijke stoffen (RNVGS) en de circulaire risiconormering vervoer gevaarlijke stoffen niet wettelijk verankerd zijn, kan een gemeente, mits goed onderbouwd, invloed uitoefenen middels het externe veiligheidsbeleid. In de RNVGS staan normen voor plaatsgebonden risico en groepsrisico opgenomen, waaraan zowel gemeenten, rijksoverheid als spoorbranche moeten voldoen. Aangezien middels vervoersprognoses wordt ingeschat hoe groot de risicocontouren (veiligheidszone) zijn, en de prognoses geen garantie bieden, is een goede onderbouwing noodzakelijk. Middels bouwvergunningen, gebruiksvergunningen en milieuvergunningen kunnen gemeenten tevens nadere bouwkundige en (brand)veiligheidseisen opleggen aan producenten van gevaarlijke stoffen die deze stoffen vervoeren over het spoor (verladers).

Dit geldt overigens ook voor de bedrijven waarnaar deze stoffen vervoerd worden (ontvangers). Middels de milieuvergunning kunnen ook nadere eisen worden gesteld aan het rangeren en vullen respectievelijk legen van de wagens op het terrein van het betreffende bedrijf. Bouwvergunningen worden ook afgegeven voor tunnels die in spoortrajecten, zoals de Betuweroute, worden opgenomen. Doordat de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) middels een brief de vaste kamercommissies van Verkeer en Waterstaat en van Volkshuisvesting Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer heeft kunnen overtuigen van het feit dat gemeenten zorgvuldig betrokken moeten worden bij de ontwikkelingen van het Basisnet, kunnen gemeenten invloed uitoefenen op vervoersplafonds over spoortrajecten, ruimtelijke ontwikkelingen nabij het spoor en de daaraan gekoppelde veiligheidszones. Indien wordt besloten om alle emplacementen waar met gevaarlijke stoffen wordt gerangeerd bij het Basisnet te betrekken, moeten de rijksoverheid en de spoorbranche met gemeenten onderhandelen over de afzonderlijke milieuvergunningen voor deze emplacementen, zodat deze passen binnen de vervoersplafonds van het Basisnet. Hiermee kan de gemeentelijke overheid opnieuw invloed uitoefenen op het veiligheidsbeleid van het vervoer van gevaarlijke stoffen over het spoor. In de slotbeschouwing zijn enkele aandachtspunten voor de toekomst geformuleerd. Deze aandachtspunten hebben betrekking op de bevoegdheden en verantwoordelijkheden zoals deze momenteel in het kader van het toezicht op het vervoer van gevaarlijke stoffen zijn geregeld, de rol van de gemeenten, spoorbranche en rijksoverheid ten aanzien van het veiligheidsbeleid, de verkokering op ministerieel niveau, open en transparante communicatie naar burgers inzake zelfredzaamheid, het opnemen van goederenemplacementen in het Basisnet, de vergunningverlening met betrekking tot spoorwegemplacementen en de instrumenten die de Vereniging Nederlandse Gemeenten nodig heeft om haar rol goed in te kunnen vullen. In mijn persoonlijke visie geef ik onder andere aan dat mijn inziens de Europese regelgeving inzake het vervoer van gevaarlijke stoffen over het spoor meer problemen heeft veroorzaakt dan dat deze regelgeving tot oplossingen heeft geleid. Met name het opsplitsen van de spoorbranche heeft veel onrust veroorzaakt. Daarnaast zorgt de vrije marktwerking en het vrij gebruik mogen maken van het spoor voor de nodige veiligheidsproblemen. Niet iedereen spreekt dit met zoveel worden uit, maar deze perceptie is er wel degelijk. Het Basisnet kan een significant deel van deze problemen wegnemen. De scriptie wordt afgesloten met de stelling: Veiligheid met betrekking tot het vervoer van gevaarlijke stoffen over het spoor is niet te waarborgen met een getal, maar alleen met een verantwoordelijkheidsgevoel dat gedragen wordt door alle risicoveroorzakers !

Inhoudsopgave 1.

2.

3.

Inleiding

1

1.1 1.2 1.3 1.4 1.5

1 1 2 2 3

Organisatie vervoer gevaarlijke stoffen over het spoor

4

2.1 2.2 2.3

4 4 5

5.

8

3.1 3.2

8 8 8 10 12 13 15 17 18

Inleiding Management in netwerken 3.2.1 Kenmerken van netwerken 3.2.2 Besluitvorming in netwerken 3.2.3 Relatiemanagement: redundantie 3.2.4 Betrekken van actoren in netwerken Gedrag van mensen / naleving procedures Anticipatie versus veerkracht Operationalisering theoretisch kader

Nota vervoer gevaarlijke stoffen

19

4.1 4.2 4.3 4.4 4.5

19 20 22 23 24

Inleiding Het Basisnet Betere instrumenten voor veiligheid Rol gemeenten Laatste ontwikkelingen Basisnet

Actoren binnen het speelveld

25

5.1 5.2

25 25 25 27 28 29 30 30 35

5.3

6.

Inleiding Transportketen Wettelijke kaders

Theoretisch kader

3.3 3.4 3.5

4.

Aanleiding Doelstelling Vraagstelling Onderzoeksmethode en afbakening Leeswijzer

Inleiding Betrokken actoren 5.2.1 Beleidsmakers 5.2.2 Beleidsuitvoerders 5.2.3 Toezichthouders 5.2.4 Overige partijen Analyse van het speelveld 5.3.1 Rijksoverheid, gemeenten en spoorbranche 5.3.2 Maatschappij

Invloed gemeenten

38

6.1 6.2 6.3 6.4

38 38 40 43

Inleiding Vergunningen Externe veiligheid Rol Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG)

7.

Slotbeschouwing

45

7.1 7.2 7.3 7.4 7.5

45 45 48 49 50

Inleiding Synthese belangrijkste bevindingen Aandachtspunten voor de toekomst Beantwoording centrale vraag Persoonlijke visie

Literatuuropgave

52

Bijlage 1:

Veiligheidsattest

55

Bijlage 2:

Veiligheidsketen

57

Bijlage 3:

Dossier Piazza Center Eindhoven

58

Bijlage 4:

Krantenartikel “Treinramp kan Zevenaar zwaar treffen”

61

Bijlage 5:

Brief VNG aan commissie VROM / V&W inzake basisnet

62

Bijlage 6:

Externe veiligheid en transport

65

Bijlage 7:

Toetsingskader externe veiligheid in bestemmingsplannen

68

Bijlage 8:

Geïnterviewde personen

69

1. 1.1

Inleiding Aanleiding

Het Nederlandse spoorwegnet bestaat uit 6500 kilometer spoor met 3000 overwegen, 4500 kilometer bovenleiding, 8600 wissels, 385 stations en 102 emplacementen. Van deze 102 emplacementen zijn 52 emplacementen ingericht voor het goederenvervoer. Elke dag rijden 5.000 reizigerstreinen en 300 goederentreinen over het spoor. Die vervoeren dagelijks bij elkaar ruim 1 miljoen reizigers en meer dan 100.000 ton goederen. Jaarlijks worden 100 miljoen treinkilometers in Nederland afgelegd. Hiermee is het Nederlandse spoorwegnet het dichtst bereden net in Europa. De nieuwe dienstregeling (spoorboekje 2007) is gericht op de verwachte toename van het aantal reizigers en goederen op het spoor voor de komende jaren. Dat wil zeggen dat er meer treinen in de toekomst gaan rijden. De nieuwe dienstregeling voorziet in een effectievere benutting van de ruimte op het spoor door treinen sneller na elkaar te laten rijden. In de toekomst moet het mogelijk zijn om 6.000 of zelfs meer treinen te laten rijden over het huidige spoornet in Nederland. Ook nieuwe trajecten als de Betuweroute moeten bijdragen aan een effectievere benutting van de ruimte op het spoor. De aanleg van de Betuweroute voor louter goederenvervoer heeft veel discussie bij de rijksoverheid, gemeentelijke overheden en burgers losgemaakt. Als brandweercommandant van één van de negentien gemeenten langs de Betuweroute, en als voorzitter van het regionaal overleg Betuweroute Gelderland Midden, heb ik regelmatig de discussies tussen gemeenten, rijksoverheid en spoorbranche over veiligheidsvraagstukken inzake het vervoer van gevaarlijke stoffen over het spoor mogen bijwonen. Zowel tijdens de discussies over de noodzaak van preparatieve voorzieningen langs de Betuweroute, de discussies over externe veiligheidsvraagstukken, als de discussie over het plaatsen van sprinklers in de Betuweroutetunnels hebben rijksoverheid, gemeenten en deskundigen lijnrecht tegenover elkaar gestaan. Tijdens de genoemde discussies is regelmatig de achterliggende vraag geweest welke verantwoordelijkheden en bevoegdheden gemeenten hebben inzake het veiligheidsbeleid van het vervoer van gevaarlijke stoffen over het spoor. Met andere woorden, kunnen gemeenten überhaupt invloed uitoefenen op de veiligheid inzake het vervoer van gevaarlijke stoffen over het spoor. Het bovenstaande heeft mij nieuwsgierig gemaakt naar de rol die gemeentelijke overheden spelen bij het bepalen van het veiligheidsbeleid van het vervoer van gevaarlijke stoffen over het spoor en hoe de verschillende partners (rijksoverheid, gemeenten en spoorbranche) hieromtrent met elkaar omgaan.

1.2

Doelstelling

De doelstelling is om in kaart te brengen in hoeverre de gemeentelijke overheden invloed hebben op het veiligheidsbeleid van het vervoer van gevaarlijke stoffen over het spoor. Hierbij zal tevens in kaart gebracht worden op welke manier de rijksoverheid, de spoorbranche en de gemeentelijke overheden met elkaar omgaan wanneer het gaat over het veiligheidsbeleid van het vervoer van gevaarlijke stoffen over het spoor. De scriptie heeft een informerend en beschrijvend karakter en kan hierdoor mogelijk bijdragen aan de discussie voor optimalisatie van de invloed van gemeenten op het veiligheidsbeleid. Daarnaast kan de scriptie bijdragen aan een verdere verbetering van de relatie tussen de rijksoverheid, de spoorbranche en de gemeentelijke overheden.

Pag. 1

1.3

Vraagstelling

De volgende vraag staat in deze scriptie centraal: In hoeverre hebben de gemeenten invloed op het veiligheidsbeleid van het vervoer gevaarlijke stoffen over het spoor? Om antwoord te kunnen geven op de centrale vraag zijn de volgende deelvragen geformuleerd die in deze scriptie zijn beantwoord: • Hoe is het vervoer gevaarlijke stoffen over spoor georganiseerd? • Wat betekenen de ontwikkelingen omtrent het basisnet voor de veiligheid van het vervoer van gevaarlijke stoffen over spoor ? • Welke rol spelen de gemeenten in de ontwikkelingen van het basisnet ? • Welke actoren zijn betrokken bij het vervoer gevaarlijke stoffen over het spoor? • Hoe is de samenwerking tussen alle betrokken actoren? • Welke middelen staan de gemeenten ter beschikking om invloed uit te oefenen op het veiligheidsbeleid vervoer gevaarlijke stoffen over het spoor ?

1.4

Onderzoeksmethode en afbakening

Tijdens de binnenlandstage zijn interviews gehouden met deskundigen op het gebied van vervoer gevaarlijke stoffen over het spoor (zie bijlage 8). De volgende organisaties zijn tijdens het onderzoek bezocht: • Ministerie van Verkeer en Waterstaat • Inspectie van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat, Toezichteenheid Rail • ProRail • Rijkswaterstaat • Vereniging Nederlandse Gemeenten • Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties • Inspectie Openbare Orde en Veiligheid • Railion • Gemeenten • Nederlandse Spoorwegen Daarnaast is onder andere op advies van de geïnterviewde personen gebruik gemaakt van relevante literatuur en op internet gezocht naar artikelen en rapporten die een relatie hebben met de genoemde vraagstelling. Tijdens het empirisch onderzoek is regelmatig de relatie gelegd naar het vervoer van gevaarlijke stoffen over de weg en in mindere mate ook naar het vervoer over het water. Dit onderzoek beperkt zich echter tot het vervoer van gevaarlijke stoffen over het spoor. In het kader van het veiligheidsbeleid is hoofdzakelijk gekeken naar de voorkant van de veiligheidsketen (het veiligheidsmanagement); proactie en preventie (zie bijlage 2).

Afbakening: vervoer gevaarlijke stoffen over het spoor Pag. 2

1.5

Leeswijzer

In hoofdstuk 2 wordt beschreven hoe het vervoer van gevaarlijke stoffen is georganiseerd en welke wettelijke kaders van toepassing zijn. Het theoretisch kader, dat van toepassing is op het onderzoek, wordt aan de hand van verschillende theorieën weergegeven in hoofdstuk 3. Hoofdstuk 4 staat in het teken van de nieuwe nota “Vervoer gevaarlijke stoffen 1 ”, waarbij het Basisnet een belangrijke plaats inneemt. In hoofdstuk 5 wordt vervolgens aangegeven welke actoren binnen het speelveld van het vervoer gevaarlijke stoffen over het spoor zijn betrokken en hoe de samenwerking tussen de verschillende actoren verloopt. In hoofdstuk 6 wordt beschreven in hoeverre gemeenten invloed kunnen uitoefenen en welke middelen de gemeenten hiertoe ter beschikking staan. Ook wordt de rol van de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) in dit hoofdstuk belicht. In hoofdstuk 7 wordt afgesloten met een slotbeschouwing van de ervaringen die zijn opgedaan tijdens het onderzoek en een antwoord gegeven op de centrale vraag. Tevens worden in dit laatste hoofdstuk de belangrijkste aandachtspunten voor de toekomst en mijn persoonlijke visie weergegeven.

1

Nota Vervoer gevaarlijke stoffen, De toekomstagenda, november 2005, Ministerie van Verkeer en Waterstaat Pag. 3

2.

Organisatie vervoer gevaarlijke stoffen over het spoor

2.1 Inleiding Het vervoer van gevaarlijke stoffen over het spoor vindt plaats in speciaal geconstrueerde reservoirwagens (ketelwagens), tankcontainers en stukgoedcontainers. Bij het vervoerproces met ketelwagens, waarbij ook vullen, ledigen en rangeren plaatsvindt, zijn verschillende partijen betrokken. In de transportketen is sprake van een leverancier/opdrachtgever (tevens afzender/verlader), eigenaar/verhuurder van de wagen, vervoerder en ontvanger. Ieder heeft zijn eigen verantwoordelijkheid om het transport van gevaarlijke stoffen veilig te laten plaatsvinden. De Inspectie Verkeer en Waterstaat houdt toezicht op de naleving van de regels en geeft ontheffingen af. Het toezicht spitst zich toe op die momenten waar de verantwoordelijkheid voor de veiligheid van het transport wordt overgedragen aan een andere partij. Het goederenvervoer over het spoor is vraag gestuurd, dat wil zeggen dat de leverancier cq. opdrachtgever opdracht geeft om zijn product te vervoeren naar de ontvanger. Dit in tegenstelling tot het personenvervoer. Het personenvervoer is aanbod gestuurd. Dat wil zeggen dat het vervoer op bepaalde tijdstippen wordt aangeboden en dat reizigers er op die tijdstippen gebruik van kunnen maken. Voor het goederenvervoer geldt het regime van vrije toegang. Dat betekent dat de goederenvervoerders in principe vrij met elkaar kunnen concurreren op het spoor.

2.2 Transportketen In deze paragraaf wordt de organisatie van het vervoer gevaarlijke stoffen, de zogenaamde transportketen, beschreven. De leverancier (wagenvullers/verlader) wil haar goederen transporteren naar de ontvanger (wagen leegmakers/gebruiker). Hiertoe maakt de leverancier gebruik van eigen wagens, wageneigenaren en/of wagenverhuurders. De leverancier (in het vervolg verlader) is verantwoordelijk voor de veiligheid en het technisch goed in orde zijn van de wagens (controle op lekkage, pakkingen etc.). Het goed in orde zijn van de wagens staat omschreven in het Règlement concernant le transport International ferroviaire de marchandises Dangereuses (RID), bijlage 2 (zie verder hoofdstuk 2.3 Wettelijk Kaders). De verlader moet zich aan de regels houden zoals deze in de RID staan opgenomen, daarnaast beschikken alle verladers over opgeleide en gecertificeerde wagenmeesters die de wagens voor vertrekt controleren. De vervoerder (machinist) haalt de wagens (o.a. ketelwagons) op bij de verlader. De vervoerder controleert de wagens vervolgens steekproefsgewijs en wordt daarna toegelaten op een vrij treinpad. Toelating op een vrij treinpad wordt toegestaan door ProRail/Verkeersleiding. De vervoerder wordt alleen toegelaten op het spoor indien deze beschikt over een door de minister van Verkeer en Waterstaat afgegeven veiligheidsattest (zie bijlage 1). Een veiligheidsattest is een verklaring van de minister aan de vervoerder dat deze de bedrijfsprocessen dusdanig heeft georganiseerd dat veilig vervoer mogelijk is (vergelijkbaar met ISO-certificering). Er zijn drie verschillende soorten veiligheidsattesten: • veiligheidsattest zonder vervoer gevaarlijke stoffen • veiligheidsattest vervoer gevaarlijke stoffen, uitgezonderd klasse 1 en 7 • veiligheidsattest vervoer gevaarlijke stoffen, alle klassen Het vervoer van gevaarlijke stoffen over het spoor is verder niet aan vergunningen onderhevig.

Pag. 4

Treinpaden zijn er voor personen- en goederenvervoer. Het personenvervoer omvat ongeveer 94% van alle vervoersbewegingen. De treinpaden voor het personenvervoer liggen vast (aanbod gestuurd). De treinpaden voor het goederenvervoer worden hier tussendoor gepland. Dat wil zeggen dat goederenvervoer over het spoor veelal buiten de spits (rond het middaguur, in de weekenden, avonden en in nachtelijke uren) plaatsvindt. Alle treinpaden worden toegewezen door ProRail/Verkeersleiding. De treinpaden (herkomst-bestemmingspad) worden aangevraagd door de transportcontroller van de vervoerder bij de verkeersleiding van ProRail. De verkeersleiding moet het treinpad, indien dit vrij is, toewijzen. Middels de capaciteitstoedeling en de toegangsovereenkomst weten de vervoerders exact welke treinpaden voor goederenvervoer zijn toegewezen. Conform de Europese wetgeving mag geen verplichte routering (reguleren van vervoer) worden aangegeven en dient sprake te zijn van vrije marktwerking. Indien de vervoerder de wagens bij de verlader heeft opgehaald vertrekt de vervoerder in eerste instantie naar een emplacement. Op dit emplacement komen de wagens van meerdere verladers bij elkaar, waar vervolgens door de vervoerder de treinen worden samengesteld. Dit samenstellen van de wagens gaat onder leiding van de rangeerder (vaak de machinist van de betreffende trein). De rangeerder is verantwoordelijk voor het fysiek aan elkaar koppelen van de wagens en het doorvoeren van een remproef. De samengestelde treinen vervolgen hun treinpad naar de (verschillende) ontvanger(s). Het toezicht op de producent respectievelijk de ontvanger wordt uitgevoerd door de decentrale overheid (provincie of gemeente), aangezien deze bedrijven over een vergunning in het kader van de Wet Milieubeheer moeten beschikken.

2.3 Wettelijke kaders Het vervoer van gevaarlijke stoffen over het spoor kan gevaar voor de omgeving opleveren. Om de veiligheid te kunnen borgen moet daarom het vervoer voldoen aan nationale en internationale regels. Voor het Ministerie van Verkeer en Waterstaat is de Europese wet- en regelgeving leidend. Deze wet- en regelgeving is opgenomen in de nieuwe Spoorwegwet 2 die op 1 januari 2005 van kracht is geworden. Het vervoer van gevaarlijke stoffen over het spoor wordt internationaal geregeld in het Règlement concernant le transport International ferroviaire de marchandises Dangereuses (RID) 3 . Nationaal zijn de voorschriften vastgelegd in de Regeling vervoer over de spoorweg van gevaarlijke stoffen (VSG) 4 . In Nederland zijn genoemde regelingen uitgewerkt in de Wet vervoer gevaarlijke stoffen (WVGS) 5 die sinds 1 januari 1996 van kracht is. De Inspectie Verkeer en Waterstaat (toezichteenheid Rail) ziet toe op naleving van deze regels voor vervoerders, het materieel en het personeel. De Spoorwegwet bepaalt de rollen, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de bij het spoor betrokken partijen (overheid, infrabeheerder, vervoerders en toezichthouders). Doel van de wet is om een efficiënt en economisch gezond openbaar vervoer per spoor tot stand te brengen, waarbij de belangen van het publiek zijn gewaarborgd. Met de nieuwe Spoorwegwet worden de Europese richtlijnen met betrekking tot markttoegang en eerlijke beprijzing geïmplementeerd. Een belangrijke Algemene Maatregel van Bestuur (AmvB) in het kader van vervoer gevaarlijke stoffen over het spoor is de AmvB treintoedeling. Deze bevat ondermeer de capaciteitstoedeling van het vervoer van gevaarlijke stoffen over het spoor.

2

Spoorwegwet, 23 april 2003, ministerie van Verkeer en Waterstaat Vastgelegd in bijlage 1 van het Convention pour le Transport International Ferroviaire (COTIF) 4 Regeling vervoer over de spoorweg van gevaarlijke stoffen, 1997, ministerie van Verkeer en Waterstaat 5 Wet Vervoer Gevaarlijke Stoffen, 12 oktober 1995, ministerie van Verkeer en Waterstaat 3

Pag. 5

De Wet vervoer gevaarlijke stoffen (WVGS) heeft als doelstelling het bevorderen van de openbare veiligheid bij het vervoer van gevaarlijke stoffen. Dit betekent het voorkomen van schade, of hinder voor mens, dier en omgeving als gevolg van dit vervoer. De WVGS is een integrale kaderwet. Naast het vervoer zelf vallen ook handelingen gerelateerd aan het vervoer onder deze wet. In artikel 2 van de Wet vervoer gevaarlijke stoffen wordt in lid 1 bepaald dat deze wet van toepassing is op 6 : • het vervoeren van gevaarlijke stoffen met een vervoermiddel over land, per spoor en over binnenwateren; • het vervoer met een vervoermiddel over land, per spoor en over binnenwateren aanbieden en aannemen van gevaarlijke stoffen; • het laten staan en het laten liggen van een vervoermiddel, waarin of waarop zich gevaarlijke stoffen of resten daarvan bevinden; • het beladen van een vervoermiddel met gevaarlijke stoffen en het lossen van die stoffen daaruit; • het nederleggen van gevaarlijke stoffen tijdens het vervoer. Alle internationale regelgeving voor het vervoer van gevaarlijke stoffen wordt in de Nederlandse regelgeving geïmplementeerd door het Besluit vervoer gevaarlijke stoffen (BVGS) 7 . Het BVGS is laatstelijk vastgesteld op 5 juni 1996, en bevat nadere regels voor het vervoer van gevaarlijke stoffen. Deze nadere regels zijn gebaseerd op: • WVGS: Wet vervoer gevaarlijke stoffen; • ADR: Accord Européen relatif au transport international des marchandises dangereuses par route; • ADNR: Règlement pour le transport des matières dangereuses sur le Rhin; • RID: Règlement concernant le transport international ferroviaire des marchandises dangereuses; Hierbij is zowel de WVGS alsmede de RID van toepassing op het vervoer van gevaarlijke stoffen over het spoor. In deze twee regelgevingen zijn zaken geregeld ten aanzien van 8 : • De verplichte vervoersdocumenten die meegaan met ieder transport van gevaarlijke stoffen; • Het classificeren (UN-nummer, naam, gevaarsklasse etc.) van gevaarlijke stoffen en de voorschriften waaraan het vervoer moet voldoen; • De eisen aan het verpakken (goedgekeurde verpakkingen, etikettering e.d.) van gevaarlijke stoffen; • De eisen aan het beladen (laden, lossen, samenlading e.d.) van containers en wagens voor het vervoer over het spoor; • De eisen aan het vervoer (indeling wagens, traject, snelheid e.d.) van gevaarlijke stoffen over het spoor; • De opleidingseisen voor personeel (waarborgen van vakbekwaamheid gericht op het vervoer van gevaarlijke stoffen); • De veiligheidsadviseur, expert op het gebied van gevaarlijke stoffen, die ieder bedrijf dat gevaarlijke stoffen vervoert in dienst moet hebben. Middels de nota Risiconormering vervoer gevaarlijke stoffen (RNVGS) wordt de externe veiligheid geregeld (zie hoofdstuk 6.3). De nota RNVGS biedt echter geen wettelijk instrument om vervoer van gevaarlijke stoffen te beperken of te verbieden.

6

Website Inspectie verkeer en waterstaat (www.ivw.nl) Besluit vervoer gevaarlijke stoffen, 5 juni 1996, ministerie van Verkeer en Waterstaat 8 Website Inspectie Verkeer en Waterstaat (www.ivw.nl) 7

Pag. 6

Aanvullende Europese regelgeving wordt gevormd door het Convention pour le Transport International Ferroviaire (COTIF) 9 . Het COTIF is een Europees verdrag betreffende het internationale spoorwegvervoer en regelt zaken als de scheiding van infrastructuurbeheer en uitvoering van treindiensten, de opening van de vervoersmarkt voor nieuwe spoorvervoerders, de technische harmonisatie en de veiligheidszorg. Samengevat kan gesteld worden dat het vervoer van gevaarlijke stoffen over het spoor tot in de technische details (op afsluiterniveau) gereguleerd is middels wet- en regelgeving. De Europese wet- en regelgeving is leidend voor het vervoer van gevaarlijke stoffen over het spoor en heeft daarmee grote invloed heeft op het veiligheidsbeleid. Dat wil zeggen dat goederenvervoerders in principe vrij met elkaar moeten kunnen concurreren op het spoor en dat aan het goederenvervoer over het spoor geen verplichte routering mag worden opgelegd, zoals deze mogelijkheid wel aanwezig is voor het vervoer van gevaarlijke stoffen over de weg.

9

Verdrag internationaal spoorwegvervoer, laatste wijziging, 3 juni 1999, Commissie van Europese Gemeenschappen Pag. 7

3.

Theoretisch kader

3.1 Inleiding Bij het vervoer van gevaarlijke stoffen zijn verschillende organisaties (actoren) betrokken. De gemeenten zijn ook een actor binnen het speelveld van het vervoer van gevaarlijke stoffen over het spoor. In hoofdstuk 5 (Actoren binnen het speelveld) wordt hier verder op ingegaan. Over het algemeen zijn actoren binnen een netwerk wederzijds afhankelijk en kunnen tegelijkertijd conflicterende belangen hebben. Hierbij spelen tevens het gedrag van mensen en de cultuur van een organisatie een rol. Daarnaast is het van belang dat organisaties veerkracht (resilience) tonen. Veerkracht wordt gezien als een combinatie van slagkracht, flexibiliteit en variëteit 10 . Dit hoofdstuk beschrijft de theorie, die het onderzoek helpt met het aanbrengen van structuur in de aanpak. In paragraaf 3.2 wordt de Netwerkbenadering van De Bruijn en Ten Heuvelhof beschreven, waarbij ook nadrukkelijk naar relatiemanagement wordt gekeken. In paragraaf 3.3 wordt het gedragsmodel van Groeneweg, Hudson en Verschuur nader bekeken. Tenslotte wordt in paragraaf 3.4 de theorie van Wildavsky beschreven door veerkracht af te zetten tegen anticipatie en een relatie te leggen met risico’s die al dan niet worden genomen binnen organisaties.

3.2 Management in netwerken 3.2.1 Kenmerken van netwerken 11 De volgende beschouwing gaat over organisatienetwerken, dus over relaties tussen organisaties (actoren). Bepaalde organisaties kunnen ook beschouwd worden als netwerkorganisaties, maar daarbij gaat het over de relaties tussen organisatieonderdelen binnen één en dezelfde organisatie. Actoren die samenwerken in een netwerk hebben een wederzijdse afhankelijkheid, maar kunnen tegelijkertijd conflicterende belangen hebben. Vaak heeft de maatschappij, weliswaar indirect, invloed op besluitvorming in netwerken. De overheid maakt onderdeel uit van de maatschappij en is voor de effectiviteit en legitimiteit van haar functioneren sterk afhankelijk van maatschappelijke actoren. Alle actoren die te maken hebben met het vervoer van gevaarlijke stoffen over het spoor vormen een netwerk. Belangrijk binnen een netwerk is hoe een actor die iets wil realiseren de andere actoren binnen het netwerk stuurt. Besluitvorming en verandering zijn in een netwerk niet vanzelfsprekend. Een actor die iets wil veranderen is immers afhankelijk van de medewerking van de andere actoren. In de context van de vraagstelling betreffende de invloed van gemeenten op het veiligheidsbeleid kan men ook spreken van sturing van gemeenten op dit beleid. Vaak wordt een organisatienetwerk dan vergeleken met een hiërarchisch model. In een hiërarchisch model is sprake van een duidelijke boven- en onderschikking en duidelijke besluitvormingsprocessen. Afhankelijk van het vraagstuk zal een actor zich meer bovengeschikt voelen dan de ander. Het verschil tussen het hiërarchisch en netwerkmodel staat in de onderstaande tabel 12 weergegeven: Hiërarchie Uniformiteit Eénzijdige afhankelijkheden Openheid Stabiliteit in structuur domineert

Netwerk Pluriformiteit Wederzijdse afhankelijkheden Geslotenheid Dynamiek in structuur domineert

Tabel: Kenmerken hiërarchie en netwerk

De verschillende kenmerken van hiërarchie en netwerk worden hierna verder uitgewerkt. Tevens is aangegeven wat de barrières en kansen zijn bij sturing van netwerken. 10

Crisis: Oorzaken, gevolgen en kansen, 1998, Crisis Onderzoek Team / Universiteit Leiden Management in netwerken, 2004, J.A. de Bruijn en E.F. ten Heuvelhof, p 25-44 12 Management in netwerken, 2004, J.A. de Bruijn en E.F. ten Heuvelhof, p 30 11

Pag. 8

Uniformiteit – pluriformiteit In een hiërarchie is er één bovengeschikte actor, die beleid bepaalt en uitvoert. Hierbij wordt uitgegaan van de macht van de dominerende actor en de volgzaamheid van de overige uniforme actoren. In geval van netwerken verloopt besluitvorming gecompliceerder. Beleid kan niet onafhankelijk van andere actoren worden bepaald en geïmplementeerd. Er is sprake van pluriformiteit: veel verschillende actoren, producten, belangen, machtsmiddelen en doelstellingen. Een belangrijk aspect van deze pluriformiteit is dat de verschillende actoren in een netwerk een verschillende perceptie van de werkelijkheid kunnen hebben. Voorbeelden hiervan zijn verschillen in probleempercepties en interpretatieverschillen van beleid. Barrières bij sturing (pluriformiteit): • Hoe groter de pluriformiteit van het netwerk, hoe kleiner het bereik van de interventie door een sturende actor. • Als reactie op de pluriformiteit wordt in de sturing gekozen voor maatwerk: interventie wordt afgestemd op de kenmerken van de betrokken partijen. Hierbij kan men snel op de grenzen van de beheersbaarheid stuiten. • Vanwege pluriformiteit worden interventies vaak vervormd of geherinterpreteerd. Kansen bij sturing (pluriformiteit): • Trefkans bij een deel van de partijen wordt verhoogd. Bij veel variëteit is de kans dat er tenminste één of enkele actoren gevoelig zijn voor een stuursignaal groter en daarmee de kans op succes. Wanneer juist de variëteit belangrijke kansen biedt is het belangrijk deze variëteit niet te vernietigen • Sturen door verdeel en heers. Vooral in een groot netwerk is de samenwerking tussen partijen minder vanzelfsprekend. Dit kan voordelen hebben voor de sturende factor. • Herinterpretatie van stuursignalen. Partijen interpreteren een stuursignaal zodanig dat het effectiever is dan in zijn oorspronkelijke betekenis. De sturende actor kan hier gebruik van maken. Eénzijdige afhankelijkheden – wederzijdse afhankelijkheden (interdependenties) Een tweede kenmerk van een hiërarchie is dat een ondergeschikte afhankelijk is van de bovengeschikte. Hierdoor heeft de bovenschikte de macht in de besluitvorming of in een organisatie. Een netwerk gaat uit van wederzijdse afhankelijkheid, ofwel interdependentie: de actoren in een netwerk zijn van elkaar afhankelijk. Het kan voorkomen dat een actor op één bepaald moment niet afhankelijk is van de andere, waardoor hij op dat moment macht kan hebben. In een netwerk gaat men ervan uit dat deze rollen op andere momenten kunnen omdraaien. Actoren zullen hierdoor toch de wederzijdse afhankelijkheden voelen. Afhankelijkheden maken dat actoren meer met elkaar in onderhandeling gaan. Barrières bij sturing (wederzijdse afhankelijkheden): • Risico’s van hit-and-run en chaotisering netwerk. Uitbuiting van de andere partij op het moment dat deze van een partij afhankelijk is. Dit werkt opportunisme in de hand. Wanneer meer partijen deze hit-and-run werkwijze hanteren werkt dit chaotisering in de hand. • Onoverzichtelijkheid. Tegenover hit-and-run staat de stijl om eerst na te gaan wie van wie afhankelijk is, en vervolgens afspraken te maken. Het totaal van afhankelijkheden kan echter veel te complex zijn. Partijen kunnen niet meer overzien wie van wie op welk moment afhankelijk is. De gevolgen van interventies zijn dan niet altijd voorspelbaar, en leiden tot onvoorziene acties en reacties van andere partijen. • Stroperigheid. Als in de perceptie van de actoren het totaalbeeld van de afhankelijkheden erg complex is, kunnen ze zich hiervan afsluiten. Hierdoor kan een stroperige en chaotische besluitvorming ontstaan, die moeilijk kan worden onderbroken.

Pag. 9

Kansen bij sturing (wederzijdse afhankelijkheden): • Benutten van afhankelijkheden. Partijen kunnen op bepaalde momenten afhankelijk zijn van een sturende actor, die deze afhankelijkheid kan benutten (interdependentie). • Prikkel voor gematigd gedrag. Partijen kunnen elkaar in de toekomst wederom tegenkomen in andere verhoudingen. Dit prikkelt tot coöperatief gedrag. De sturende actor kan hier gebruik van maken. • Complexiteitverhoging betekent meer ruilmogelijkheden. Veel partijen zijn voor veel onderwerpen van elkaar afhankelijk. Ieder onderwerp is in principe een ruilobject (multi-issue-game). Dit kan een belangrijk smeermiddel zijn voor het verkeer tussen partijen. Openheid – geslotenheid In een hiërarchie staan ondergeschikten open voor sturing. In een besluitvormingsproces betekent dit dat de bovengeschikte actor het verloop van de besluitvorming bepaalt. In een netwerk gaat dit niet op. Actoren streven eigen doelen na. Op het moment dat deze in het gedrang dreigen te komen, zullen ze niet open staan voor signalen van de andere actor. Tegenwerking (hakken in het zand) kan het resultaat zijn. Barrières bij sturing (gesloten structuur): • Interventie ketst af op geslotenheid: sturing als ritueel. Dit kan resulteren in het negeren, zich verzetten tegen, het niet waarnemen, het vervormen, het ogenschijnlijk conformeren aan stuursignalen. Het hanteren van een hiërarchische stijl is hierbij geen oplossing. Het kost veel energie de geslotenheid te doorbreken en partijen zullen de besluiten vaak vervormen, zodat ze toch in hun referentiekader passen. • Stuursignaal sluit aan op referentiekader maar heeft hierdoor geen sturende werking. Sturing is verandering: wanneer een interventie zo goed aansluit op het referentiekader van de actor, is de kans aanwezig dat er geen verandering wordt bewerkstelligd. Kansen bij sturing (gesloten structuur): • Gesloten partijen zijn vaak krachtig: uiteindelijk verworven steun levert veel op. • Herinterpretatie naar eigen referentiekader. Wanneer een gesloten actor een bepaald stuursignaal niet kan negeren, zal hij trachten dit signaal te vervormen, zodat het in zijn eigen referentiekader past. De sturende actor kan vervolgens van de kracht van de gesloten actor gebruik maken. Stabiliteit in structuur domineert – dynamiek in structuur domineert In een hiërarchie is de structuur redelijk stabiel. Er komen geen actoren bij en er vallen geen actoren af, de onderlinge machtsverhoudingen wijzigen niet en ook de omgeving kent weinig dynamiek. In een netwerk geldt dat de actorenconstellatie en machtsverhoudingen wel dynamisch zijn. Hierdoor worden afhankelijkheden versterkt. Geconstateerd kan worden dat netwerken altijd in beweging zijn en bestaan uit een dynamisch geheel van actoren (pluriformiteit), die wederzijdse afhankelijk zijn, een onderlinge variëteit kennen en zich relatief gesloten ten opzichte van elkaar kunnen opstellen. Verandering in de omgeving van het netwerk kan relaties in het netwerk veranderen. Kansen en bedreigingen zijn dus ook aan veranderingen onderhevig.

3.2.2 Besluitvorming in netwerken 13 Uit de vorige paragrafen wordt duidelijk dat besluitvormingsprocessen in netwerken vaak grillig en ongestructureerd verlopen. Bij een hiërarchiemodel is sprake van een bovengeschikte actor, waardoor besluitvorming regelmatig en volgtijdelijk kan verlopen. De overige actoren gedragen zich coöperatief. Het 13

Management in netwerken, 2004, J.A. de Bruijn en E.F. ten Heuvelhof, p 44-53 Pag. 10

besluitvormingsproces start met een probleemformulering en verloopt via een aantal fasen naar een oplossing. Het besluit wordt genomen, uitgevoerd en geëvalueerd. In netwerken zijn verschillende actoren bij de besluitvorming betrokken. Deze actoren hebben verschillende belangen en zijn van elkaar afhankelijk. Dit betekent dat zij niet in staat zijn zelfstandig het probleem op te lossen. Ze moeten samenwerken om hun eigen doelstellingen en die van het netwerk te realiseren. Besluitvorming in netwerken is alleen effectief indien deze gezamenlijk plaatsvindt. Besluitvorming wordt bemoeilijkt door de onderlinge verschillen, de geslotenheid van sommige actoren (ongeïnteresseerdheid) en het in- en uittreden van actoren in het netwerk. In onderstaande tabel zijn de kenmerken opgesomd van besluitvorming in een hiërarchische structuur en een netwerkstructuur 14 : Hiërarchie Regelmatig en volgtijdelijk Fasen Actoren zijn stabiel, gedragen zich loyaal en zijn betrokken bij de probleemformulering en de keuze van de oplossing Duidelijk begin- en eindpunt Inhoud probleem stabiel Probleem → oplossing

Netwerk Onregelmatig en geen duidelijke opeenvolging van deelactiviteiten Ronden Actoren treden in en uit, gedragen zich strategisch; bij probleemformulering zijn er vaak winnaars en verliezers Geen geïsoleerd begin- en eindpunt Inhoud probleem verschuift Oplossing ↔ probleem

Tabel: Vergelijking besluitvorming in hiërarchie en netwerk

De verklaring voor het feit dat de besluitvorming in netwerken onregelmatig en grillig verloopt is dat de actoren in dit besluitvormingsproces strategisch gedrag vertonen: zij zijn niet uit op een ordentelijk verloop van het besluitvormingsproces, maar op het maximaliseren van het eigen belang. Vandaar dat de besluitvorming in ronden verloopt. In ronden komen actoren tijdens een gevecht tot een besluit, of trachten dit juist te voorkomen. Een ronde loopt op enig moment af en levert een voorlopig resultaat op, inclusief winnaars en verliezers. De besluitvorming lijkt hiermee beëindigd, maar er kan zich zomaar een nieuwe ronde aankondigen. De volgende twee aspecten van besluitvormingsprocessen komen naar voren: • De dynamiek in de mate van betrokkenheid van de actoren. Actoren die in de ene ronde meedoen, kunnen een volgende ronde verzuimen. Ze kunnen ook steeds wisselende rollen innemen (afzijdig, initiërend). • Besluitvormingsprocessen in een netwerk hebben geen duidelijk begin- en eindpunt. De verschillende besluitvormingsprocessen zijn op een nauwelijks te ontrafelen wijze in elkaar vervlochten. Het inhoudelijk verloop van het besluitvormingsproces laat zien dat de inhoud van het probleem steeds verschuift. Actoren herdefiniëren hun probleem na zekere tijd, bijvoorbeeld omdat er onvoldoende steun is voor hun probleem in het netwerk, om nieuwe coalities te sluiten of omdat geen oplossingen voor hun probleem voorhanden zijn. Beschikbare oplossingen kunnen daarom sterk bepalend zijn voor de problemen die aan de orde zijn. Belangrijkste regelmatigheid in netwerkbesluitvormingsprocessen is de conclusie dat deze besluitvorming grillig verloopt qua inhoud en qua tempo. Barrières voor besluitvorming: • Grilligheid vertraagt of verhindert integrale besluitvorming. • Besluitvormingsprocessen zijn niet transparant en niet toegankelijk voor partijen die op enig moment willen participeren in deze besluitvorming. • Resultaat van besluitvorming kan een onuitvoerbaar compromis zijn. 14

Management in netwerken, 2004, J.A. de Bruijn en E.F. ten Heuvelhof, p 45 Pag. 11

Kansen voor besluitvorming: • Serendipiteit: plotselinge kansen op doelrealisatie. Grilligheid heeft als voordeel dat zich in een besluitvormingsproces voor de partijen onverwachte mogelijkheden kunnen voordoen om de eigen doelstellingen te realiseren. Partijen kunnen hierop anticiperen (doelzoekende partijen stellen zich afwachtend op tot ze hun kans krijgen). • Een verliezer krijgt altijd een nieuwe kans. De besluitvorming verloopt immers vaak in rondes: nieuwe ronde, nieuwe kansen. In de volgende paragraaf wordt beschreven wat, gegeven de genoemde kenmerken van een netwerk, relatiemanagement voor een partij kan betekenen om de eigen doelstellingen te realiseren.

3.2.3 Relatiemanagement: redundantie 15 In een netwerk is een actor per definitie afhankelijk van de andere actoren. Deze afhankelijkheden zijn complex en vaak onoverzichtelijk (zie vorige paragrafen). Zoals aangegeven kunnen afhankelijkheden besluitvorming blokkeren, maar tegelijkertijd ook belangrijke kansen bieden voor besluitvorming. Dit betekent dat relaties een belangrijke factor vormen. Het voortdurend onderhouden van relaties heeft twee functies: ze zijn bevorderlijk voor een goede informatievoorziening voor de sturende actor en ze kunnen zijn strategische positie in het netwerk versterken. De relaties die een (sturende) actor onderhoudt, kunnen als volgt worden getypeerd 16 : • Functioneel. Deze relaties zijn van belang voor het uitvoeren van de kerntaak van de actor. • Extrafunctioneel. Deze relaties zijn niet van belang voor de kerntaak van een actor. • Strong ties. Deze relaties worden door een actor intensief gebruikt. • Weak ties. Deze relaties worden door een actor warm gehouden voor incidenteel gebruik. Een actor zal vaak relaties aangaan met partijen die hij nodig heeft (utilitaire connotatie). Echter vanwege de dynamiek in een netwerk, waarbij posities van actoren kunnen veranderen, is het van belang om alle genoemde typen relaties te onderhouden. Als dit het geval is spreken we van een redundant relatienetwerk. Een groot voordeel van een redundant relatienetwerk is het feit dat de actor een groot aantal informatiekanalen heeft. Dit is van belang vanwege de strategische informatie die de actor kan helpen om op het goede moment de koppeling tussen problemen en oplossingen aan te brengen. Daarnaast is het mogelijk om over hetzelfde onderwerp vanuit meerdere kanten informatie te krijgen. Dit levert de mogelijkheid van check-and-double-check. Tevens wordt de kans op het ontvangen van “toevallige” bruikbare informatie vergroot. Toeval speelt een belangrijke rol binnen besluitvormingsprocessen in netwerken; er zijn immers een groot aantal actoren betrokken die ieder eigenaar zijn van bepaalde problemen en oplossingen, zodat op onverwachte momenten onverwachte koppelingen kunnen worden gemaakt. Redundante relaties kunnen ook worden gebruikt voor het opbouwen van ervaringen (repertoire building), die vervolgens een rol spelen bij het interpreteren van de informatie. Dit is van belang vanwege het risico van informatie-overload. Andere voordelen van een redundant relatienetwerk zijn: • Het creëren van manoeuvreerruimte respectievelijk uitwijkmogelijkheden. • De voorspelbaarheid van een actor voor derden is beperkt. Voorspelbaarheid kan in een netwerk een belangrijk strategisch nadeel zijn. • De actor is een aantrekkelijke partner voor andere partijen, aangezien deze actor als toegangspoort tot een relatienetwerk kan fungeren. • Het dwingt andere actoren tot gematigd gedrag, omdat de kans groot is dat anderen deze actor in een aantal besluitvormingsprocessen wederom zullen ontmoeten. 15 16

Management in netwerken, 2004, J.A. de Bruijn en E.F. ten Heuvelhof, p 56-61 Management in netwerken, 2004, J.A. de Bruijn en E.F. ten Heuvelhof, p 57 Pag. 12

In de volgende paragraaf wordt, aan de hand van kernelementen voor het procesontwerp, beschreven welke actoren het beste bij het besluitvormingsproces in netwerken betrokken kunnen worden.

3.2.4 Betrekken van actoren in netwerken 17 Besluitvorming vindt vaak plaats in een context met een structuur variërend tussen hiërarchie en netwerk. Zeker als het gaat om besluitvorming in een netwerkstructuur is het van wezenlijk belang dat alle noodzakelijke partijen worden betrokken in de besluitvorming. Zoals eerder geconstateerd, kunnen de belangen van de actoren sterk uiteen lopen, waarmee het dus niet vanzelfsprekend is dat deze actoren tot een gezamenlijke oplossing komen. In de praktijk komt het voor dat actoren daarom niet worden benaderd om in het netwerk deel te nemen, waardoor op enig moment (bij het naar buitentreden met het beleid) enorme weerstand (hakken in het zand) ontstaat van de actoren die niet mee hebben mogen participeren in het netwerk. Overigens kan noodzakelijk maatwerk (de hoeveelheid actoren) stuiten op de grenzen van beheersbaarheid inzake de aansturing van het netwerk, waardoor het in sommige gevallen beter kan zijn om alleen de key-players deel uit te laten maken van het netwerk. In deze paragraaf wordt beschreven welke actoren op welke wijze betrokken kunnen worden in de besluitvorming. Hiervoor wordt de theorie over procesmanagement en procesontwerp gebruikt. Met de term proces wordt hier een besluitvormingsproces bedoeld. Het gaat dus om de stappen (processtappen), waaruit een besluitvormingsproces is opgebouwd. Bij procesontwerp worden deze stappen vooraf bepaald en afgesproken. Bij procesmanagement gaat het erom de al dan niet afgesproken processtappen zodanig te managen dat de sturende actor zijn doelstellingen bereikt. De theorie over procesmanagement is bruikbaar, omdat het betrekken van actoren in het besluitvormingsproces hierin één van de belangrijkste kernelementen is. De Bruijn, ten Heuvelhof en in ’t Veld 18 beschrijven vier kernelementen die ten grondslag liggen aan een goed procesontwerp.

Figuur: Kernelementen procesontwerp

17

Procesmanagement, Over procesontwerp en besluitvorming, 2004, de Bruijn J.A., ten Heuvelhof E.F., in ´t Veld R.J., p 51-66 18 Procesmanagement, Over procesontwerp en besluitvorming, 2004, de Bruijn J.A., ten Heuvelhof E.F., in ´t Veld R.J., p 54 Pag. 13

Openheid Dit is het kernelement dat gaat over het betrekken van actoren in de besluitvorming. Het principe is dat het besluitvormingsproces een open proces dient te zijn. Met open wordt bedoeld dat alle relevante partijen bij de besluitvorming worden betrokken, waarin ze allen een eerlijke kans hebben om de besluitvorming te beïnvloeden. Om de relevante actoren te betrekken bij de besluitvorming, moet ervoor gezorgd worden dat de actoren de noodzaak van participatie in het proces zien. Met andere woorden, er moet bij die actoren een sense of urgency gekweekt worden. De actoren moeten een reden hebben om te participeren. We hebben het hier over de volgende typen actoren: • Actoren die de besluitvorming kunnen blokkeren (beschikken over blokkademacht). • Actoren die de besluitvorming kunnen verrijken (beschikken over productiemacht). • Actoren die belangen hebben bij de besluitvorming. • Actoren die op morele gronden belang hebben bij het proces (getroffen kunnen worden door het besluit). Naast openheid zijn er nog een aantal kernelementen van een goed procesontwerp. Deze worden hieronder kort beschreven. Veiligheid Met veiligheid wordt gedoeld op bescherming van de centrale belangen, core values, van een betrokken actor. Actoren moeten er zeker van kunnen zijn dat, ongeacht de uitkomsten van het proces, de eigen kernwaarden niet worden aangetast. Hierdoor wordt het proces voor hen een veilige omgeving. Partijen zullen slechts bereid zijn om in een proces te participeren, wanneer zij er zeker van kunnen zijn dat hun centrale belangen niet in het geding zijn. Voortgang Openheid en veiligheid alleen zijn niet voldoende voor een goed procesontwerp. Ze brengen zelfs gevaren mee. Wanneer immers wordt besloten tot open besluitvorming, waarbij centrale belangen van partijen worden beschermd, is er een gerede kans dat weliswaar overleg wordt gepleegd en onderhandelingen worden gevoerd, maar dat het nooit tot besluitvorming komt. De kans bestaat dat er slechts stroperige processen ontstaan, die nooit een duidelijk resultaat opleveren. Het kernelement voortgang heeft betrekking op de noodzaak van besluitvorming binnen het proces. Garanties voor voldoende vaart in het proces moeten ingebouwd worden. Inhoud Door de betrokkenheid van partijen met verschillende belangen bestaat het gevaar dat de druk om consensus te bereiken zo groot is dat de uitkomst van het proces inhoudelijk gezien onjuist is. In het proces moeten elementen worden ingebouwd, die de inhoud waarborgen.

Pag. 14

3.3 Gedrag van mensen / naleving procedures In paragraaf 3.2 is omschreven hoe het theoretisch kader inzake management in netwerken eruit ziet. Een besluitvormingsproces binnen netwerken is sterk afhankelijk van gedrag van mensen en het naleven van procedures. Het gedrag van mensen heeft een directe relatie met de cultuur van een organisatie (actor). Naar het gedrag van mensen en naleving van procedures is reeds veel onderzoek gedaan. Het gedrags/oorzakenmodel “The Behavioral Cause Model” van Patrick Hudson en William Verschuur 19 geeft een duidelijke verklaring welke oorzaken een relatie hebben met het gedrag van mensen.

Figuur: Het gedrags/oorzakenmodel (pijl geeft oorzakelijk verband weer)

Het gedrags/oorzakenmodel is ontwikkeld om te verklaren waarom mensen zich op een bepaalde manier gedragen. Hudson en Verschuur geven hiervoor de volgende verklaring: Wanneer een werkplanning wordt gemaakt is de beslissing genomen om procedures wel of juist niet te doorlopen. Deze beslissing is genomen rekening houdend met: • Externe doelen, zoals beloningen en functie-eisen. • De intentie om zaken op een bepaalde manier uit te voeren. • De verwachting dat het werk op een bepaalde manier moet worden uitgevoerd. • Situatie afhankelijke factoren zoals de aanwezigheid van kansen om zaken sneller (of beter) te doen, of de afwezigheid van leiding (toezicht). Intenties en verwachtingen worden bepaald door de houding ten opzichte van het werk en ten opzichte van het overtreden van procedures, door sociale normen en door het gevoel de zaak onder controle te hebben. De houding ten opzichte van het overtreden van procedures wordt direct beïnvloed door de consequenties van dit gedrag. Zijn de consequenties groot, dan zal minder snel een regel worden overtreden.

19

Bending The Rules: Managing Violation in the Workplace, 2000, Hudson P.W.T. en Verschuur W.L.G. Pag. 15

Het gevoel de eigen acties onder controle te hebben of juist niet wordt ook wel het gevoel van macht en machteloosheid genoemd. Wanneer een persoon plotseling de controle kwijt raakt, kan dit zijn gedrag volledig veranderen. Het afwijken van de planning kan ook worden veroorzaakt wanneer situatie afhankelijke factoren iemand dwingen om onmiddellijk te reageren. Motivatie wordt gezien als de algemene drijfveer en beïnvloedt tot op bepaalde hoogte de externe doelstellingen. Gemotiveerde mensen zien kansen om zaken sneller of beter te doen. Ongemotiveerde mensen worden beïnvloed door het zien van kansen om zaken makkelijker te doen. De gedefinieerde onderdelen in het gedrags/oorzakenmodel zijn, door Hudson en Verschuur, empirisch getest middels vragenlijsten onder verschillend personeel. De resultaten gaven aan dat het gedrag het meest wordt beïnvloed door de verwachtingen, gevoel van controle hebben, gelegenheid (situatie afhankelijke factoren) en werkplanning. Tijdsdruk, gebrek aan alternatieven en/of slechte procedures zijn de belangrijkste redenen voor het niet nakomen van afgesproken procedures. Jop Groeneweg constateert in zijn boek Controlling the Controllable 20 het volgende over gedrag: • Gedrag is een intentie die wordt omgezet in een handeling. • Gedrag wordt vaak bepaald door het herkennen van een “opportunity”. • Slechte planning maakt van een overtreding (violation) een oplossing van een probleem. • Als er niets verandert, zullen mensen overtredingen blijven maken. • Overtreders werken op elk niveau van de organisatie. • Sommige mensen zien regels als “dwingend” voor anderen, maar slechts als “richtinggevend” voor zich zelf. • Er zijn veel ongevallen gebeurd doordat mensen zich aan slechte regels hielden. Daarnaast geeft Jop Groeneweg aan dat het niet zo moet zijn dat ieder initiatief wordt gesmoord door procedures. Het alleen bezig zijn met het feit dat er aan de wettelijke eisen wordt voldaan is reactief. De proactieve instelling komt beter tot zijn recht, ofwel het samenwerken en overleg voeren met alle actoren. Om deze stelling duidelijk te maken wordt door Jop Groeneweg de “bacteriemetafoor” gebruikt. De bacteriemetafoor geeft aan dat wanneer iemand regelmatig bij de huisarts komt met een keelontsteking, de huisarts de patiënt steeds weer met een antibioticakuur wegstuurt (deterministisch) in plaats van de patiënt te adviseren er een gezondere levensstijl (probabilistisch) op na te houden. In zijn boek gebruikt Job Groeneweg het Generic Error Modelling System (GEMS) om menselijk handelen te beschrijven. Het GEMS beschrijft de gedragssoorten zoals Jens Rasmussen 21 die heeft onderscheiden. Jens Rasmussen maakte onderscheid in drie soorten gedrag, elk met hun eigen sturing. In de eerste plaats is er ‘skill-based’ (vaardigheden) gedrag, waarbij de sturing volledig automatisch is. Het strikken van schoenveters valt hieronder, maar ook bijvoorbeeld het intrappen van het koppelingspedaal en het schakelen met behulp van de versnellingspook in een auto, wanneer je optrekt bij een stoplicht. Een tweede groep gedragingen zijn ‘rule-based’ (regels). Hier is de sturing niet volledig automatisch, maar wordt in gang gezet door een regel. Wanneer uit een zijstraat van rechts een auto nadert wordt een voorrangsregel geactiveerd, die vervolgens gedrag uitlokt in de vorm van stoppen en voorrang verlenen.

20 21

Controlling the controllable, preventing business upsets, 2002, Groeneweg J. Voormalig hoogleraar en onderzoeker te Kopenhagen Pag. 16

Bij ‘knowledge-based’ (kennis) gedrag tenslotte staat het gedrag onder bewuste controle en is algemene kennis nodig. De drie gedragssoorten zijn hieronder in een tabel weergegeven: Situations

Mainly conscious

Non-problematic situations (routine) Familiar or trained-for situations Novel or atypical Knowledge-based situations performance

Conscious and automatic

Mainly automatic Skill-based performance

Rule-based performance

Tabel: Rasmussen’s performance levels

Op basis van het Behavioural Cause Model en Rasmussen’s performance levels, zijn vier categorieën van type overtredingen (violations) te onderscheiden: • routine violations: ingeslopen, automatisch, afwijking van een regel. • optimising violations: afwijking van de regel om de taak spannender te maken of vanuit de overtuiging dat de regel overbodig is. • situational violations: schending van de regel als gevolg van omstandigheden waarin de taak moet worden uitgevoerd (tijdsdruk, hoge taakbelasting, te weinig personeel). • exceptional violations: schending van de regel als gevolg van zeer ongebruikelijke of onbekende omstandigheden. Bovengenoemde overtredingen worden opzettelijk (intentional) gemaakt. Daarnaast hebben Hudson en Verschuur zich ook gericht op niet opzettelijke (unintentional) overtredingen (errors). De volgende errors worden onderscheiden: • procedural errors: schending van de regel door goede bedoeling maar verkeerde uitvoering. • communication errors: schending van de regel doordat informatie verkeerd wordt doorgegeven of geïnterpreteerd. • proficiency errors: schending van de regel door gebrek aan kennis en/of vaardigheden. • operational decision errors: schending van de regel door een weloverwogen beslissing die niet bedoeld is als een schending van de regels, maar die wel leidt tot een onnodige vergroting van het risico. Zowel het gedrags/oorzakenmodel van Hudson en Verschuur, de uitleg van Groeneweg en de performance levels van Rasmussen verklaren waarom mensen/organisaties procedures niet naleven en waar oplossingen liggen om dit te verbeteren.

3.4 Anticipatie versus veerkracht Het durven nemen van risico’s of het juist mijden van risico’s bepaalt mede het gedrag van mensen en de cultuur van een organisatie. Aangezien het gedrag van mensen en de cultuur van een organisatie invloed hebben op besluitvormingsprocessen in een netwerk wordt de theorie van Aaron Wildavsky 22 in deze paragraaf toegelicht. Een klassieker op het gebied van veiligheidsonderzoek en risicoanalyses is Wildavsky. Hij onderscheidt twee manieren waarop door individuen, organisaties en de samenleving als geheel wordt omgegaan met risico’s. Enerzijds kan worden ingezet op het zoveel mogelijk vermijden van risico’s, anderzijds kan een zekere mate van risico geaccepteerd worden. Wildavsky hanteert hiervoor het joggersdilemma: wie jogt accepteert een klein verhoogd risico op een inspanningshartaanval tijdens het joggen, maar verhoogt gemiddeld gesproken zijn gezondheid. Evenzo heeft de samenleving zich volgens Wildavsky vooral kunnen ontwikkelen dankzij de risico’s die in de loop der eeuwen genomen zijn. Het mijden van risico’s - of juist risico’s durven nemen - vergt volgens hem derhalve een bewuste keuze tussen een tweetal strategieën: anticipatie versus veerkracht. 22

Searching for safety, 1988, Wildavsky A. Pag. 17

Anticipatie Anticipatie is gericht op het vermijden van onzekerheden en risico’s. Organisaties (actoren) proberen zoveel mogelijk maatregelen te nemen om bekende risico’s te vermijden (proactie), te voorkomen (preventie/preparatie), mogelijke risico’s zo goed mogelijk te bestrijden (respons). Veerkracht Veerkracht is daarentegen een geheel ander soort strategie. Hierbij accepteert een organisatie (beperkte) risico’s en organiseert men zich op zo’n manier, dat het mogelijk is flexibel te reageren op een eventueel incident of onregelmatigheid. Over het algemeen kenmerkt een “gezonde” organisatie zich door meer veerkracht, flexibiliteit en slagkracht ten opzichte van een “ongezonde” organisatie. In de praktijk is “anticipatie” een veel gekozen strategie. In essentie gaat het dan om situaties waarin er sprake is van een hoge kans of een groot (onomkeerbaar) effect. Brand komt bijvoorbeeld dermate vaak voor dat de maatschappij brandpreventieve eisen stelt. Door de eisen toe te passen, wordt de grote kans op brand teruggebracht naar een geaccepteerde kans. Een mogelijke ontsnapping van het pokkenvirus heeft een dermate groot effect, dat hiermee wereldwijd niet geëxperimenteerd mag worden. De afweging tussen de strategieën anticipatie en veerkracht wordt in de praktijk vaak niet bewust gemaakt. In de huidige westerse samenleving is anticipatie een zodanig dominante strategie dat de keuze voor veerkracht veelal slechts impliciet gemaakt wordt, met name wanneer anticiperende maatregelen onrealistisch duur zijn. Maatschappelijk gezien nemen we, als het even kan, liever het zekere voor het onzekere. One thing no one can have for sure is a guarantee that things will always turn out all right in the future! 23 Ondanks het feit dat in de huidige westerse samenleving anticipatie een dominante strategie is, stelt Wildavsky dat de maatschappij de vooruitgang te danken heeft aan risicovol gedrag (trial and error). Wildavsky is van mening dat bij onzekerheid een organisatie geen risicomijdend gedrag moet gaan vertonen, maar in die situatie juist vanuit zijn nieuwsgierigheid op onderzoek moet gaan. In zijn boek legt Wildavsky uit dat “trial without error” niet bestaat; een organisatie probeert nieuwe ontwikkelingen, maakt fouten en leert van zijn ervaringen.

3.5

Operationalisering theoretisch kader

Tijdens mijn onderzoek naar de invloed van gemeenten op het veiligheidsbeleid van het vervoer van gevaarlijke stoffen over het spoor werd al snel duidelijk dat alle actoren binnen het speelveld zich in een complex netwerk bevinden (paragraaf 3.2). De actoren die samenwerken in dit netwerk zijn wederzijds afhankelijk, en kunnen tegelijkertijd conflicterende belangen hebben. Bepalende factoren voor de samenwerking tussen, en de invloed van, deze actoren zijn het gedrag van de mensen die hier werkzaam zijn en het naleven van de geldende procedures (paragraaf 3.3). Als laatste is gebleken dat dezelfde mensen risicovol gedrag zoveel mogelijk mijden (anticipatie, paragraaf 3.4), terwijl de actoren van elkaar vinden dat ze meer veerkracht (juist nemen van risico’s) moeten tonen. Met betrekking tot de Nota vervoer gevaarlijke stoffen 24 (hoofdstuk 4) wordt middels de netwerktheorie geanalyseerd hoe afspraken omtrent het Basisnet (paragraaf 4.2 en 4.5) tot stand zijn gekomen en welke rol de gemeenten (paragraaf 4.4) hierbij speelden. Daarnaast wordt bij de analyse van de actoren binnen het speelveld van het veiligheidsbeleid van het vervoer van gevaarlijke stoffen over het spoor (paragraaf 5.3) de netwerktheorie in relatie tot het gedrag van mensen, naleving van procedures en het al dan niet tonen van veerkracht toegepast. Tenslotte is het theoretisch kader beschreven met als doelstelling dat alle actoren hieruit aandachtspunten voor de toekomst kunnen halen (paragraaf 7.3). 23

Searching for safety, 1988, Wildavsky A Nota Vervoer gevaarlijke stoffen, De toekomstagenda, november 2005, Ministerie Verkeer en Waterstaat 24

Pag. 18

4.

Nota vervoer gevaarlijke stoffen

4.1 Inleiding De Nota vervoer gevaarlijke stoffen 25 (NVGS) is op 11 november 2005 door de minister van Verkeer en Waterstaat aangeboden aan de Tweede Kamer. Belangrijke aanleiding voor het opstellen van deze nota is het besluit van de gemeente Eindhoven, eind jaren 90, om het winkelcentrum Piazza Center uit te breiden en op te waarderen. Het winkelcentrum Piazza is vlak naast het spoor gebouwd in het centrum van Eindhoven (zie foto voorpagina). Tijdens de bouw bleek dat de uitbreiding van het complex onverantwoorde veiligheidsrisico’s voor de burgers met zich meebrengt. Het winkelcentrum ligt te dicht bij het spoor waarover gevaarlijke stoffen worden vervoerd. De gemeente Eindhoven heeft, zonder rekening te houden met de externe veiligheid en zonder overleg te voeren met belanghebbenden van de spoorbranche besloten om het winkelcentrum uit te breiden. Gevolg is dat de goederentreinen met gevaarlijke stoffen het winkelcentrum met een snelheid van minder dan 40 km/h moeten passeren. De volledig casus staat beschreven in bijlage 3. Het doel van de Nota vervoer gevaarlijke stoffen is een oplossing aan te dragen voor het feit dat de spanning tussen ruimte om te ontwikkelen, het vervoer van gevaarlijke stoffen en de veiligheid toeneemt. De overheid krijgt een andere rol. Er is maatschappelijke zorg over veiligheid. Zelfredzaamheid van de burgers is het sleutelwoord. Dit sleutelwoord wordt echter nog niet door de burgers begrepen (zie paragraaf 5.3.2). Het bestaande beleidsinstrumentarium kent beperkingen, zo biedt bijvoorbeeld de risiconormering vervoer gevaarlijke stoffen geen wettelijke instrumenten om het vervoer gevaarlijke stoffen over het spoor te beperken of te verbieden. Allemaal redenen voor vernieuwing van het beleid voor het vervoer van gevaarlijke stoffen 26 . Uitgangspunt is een integraal beleidskader dat het interne en externe veiligheidsbeleid in samenhang beschouwt. De regering wil met de voorgestelde maatregelen in deze nota bereiken dat het vervoer van gevaarlijke stoffen mogelijk blijft, binnen de wettelijke en beleidsmatige kaders van veiligheid, milieu en leefomgeving. Uitgangspunt is de balans tussen belangen rondom het vervoer en de ruimtelijke ontwikkeling. Belangen van vervoer, ruimtelijke ontwikkeling en veiligheid moeten meer met elkaar in evenwicht komen. Kortom, de veiligheid van het vervoer van gevaarlijke stoffen moet worden vergroot. Om dit te bereiken zet de centrale overheid in op twee sporen die elkaar aanvullen. Het eerste spoor richt zich op het beheersen van de spanning tussen de verschillende belangen: het basisnet. Het tweede spoor heeft als doel de veiligheid permanent te verbeteren. Bij beide sporen staan decentrale regelingen voorop. Dat wil zeggen dat ook gemeenten zo veel mogelijk eigen verantwoordelijkheid krijgen binnen de door het Rijk gestelde kaders. Echter, de gemeenten vinden dat zij onvoldoende zijn betrokken bij de totstandkoming van de NVGS, terwijl de gemeenten weldegelijk belanghebbenden zijn. Dit laatste heeft de koepelorganisatie Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) doen besluiten om de vaste kamercommissie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu (VROM), evenals de vaste kamercommissie Verkeer en Waterstaat (V&W) een brief (zie bijlage 5) te sturen waarin men aangeeft dat men zich kan vinden in de totstandkoming van een basisnet van vervoer van gevaarlijke stoffen, maar dat de belangen van gemeenten hierin niet zorgvuldig zijn meegenomen (het Rijk stelt immers de kaders). De aanwijzing van routes voor het transport van gevaarlijke stoffen kan namelijk grote consequenties hebben voor de ruimtelijke opgaven van gemeenten. Naar aanleiding van het algemeen overleg van beide commissies op 31 januari 2006 heeft de tweede kamer besloten dat bij de uitwerking van het Basisnet alle belanghebbende actoren (waaronder de gemeenten) moeten worden betrokken. 25

Nota Vervoer gevaarlijke stoffen, De toekomstagenda, november 2005, Ministerie Verkeer en Waterstaat 26 Hoofdlijnen van deze beleidsvernieuwing staan in Nota Mobiliteit, september 2005 Pag. 19

In de volgende paragrafen worden het Basisnet, betere instrumenten voor veiligheid, de rol van de gemeenten en de huidige stand van zaken van het Basisnet verder uitgewerkt.

4.2 Het Basisnet De heren Hafkamp en Swanenvleugel constateren in hun rapport “Goederenvervoer over het spoor: Op weg naar een veilige economie” 27 dat in het ruimtelijk ordeningsbeleid, zoals neergelegd in de Nota Ruimte 28 , het Kabinet streeft naar verdichting in bestaand bebouwd gebied en intensivering van het ruimtegebruik. Met name op locaties die zich goed lenen voor intensief ruimtegebruik, maar waar risicobronnen als bijvoorbeeld het vervoer van gevaarlijke stoffen over het spoor aanwezig zijn, kan dit leiden tot conflicten. De doelstelling van het Basisnet is om de spanningen tussen vervoersbelangen en ruimtelijke ordening te verminderen. Het Basisnet zorgt ervoor dat het vervoer van gevaarlijke stoffen wordt gekoppeld aan gebruiksruimtes en veiligheidszones. Het Basisnet heeft alleen betrekking op die stoffen die bij een ongeval een (levens)bedreigend effect kunnen hebben op een ruime afstand van de bron. Het Basisnet is niet bedoeld voor stoffen die bij een ongeval voornamelijk nabij de bron gevaarlijk zijn. Daarnaast zal bij het vaststellen van het Basisnet rekening worden gehouden met het kabinetsstandpunt Ketenstudies ammoniak, chloor en LPG (2004). Met de huidige wettelijke instrumenten is het niet mogelijk om beperkingen op te leggen aan het maximum van gevaarlijke stoffen dat over het spoor mag worden vervoerd. Daarnaast is het niet mogelijk om de vervoerder een verplichte route met de wagens te laten rijden. Kortom de vervoerders kunnen momenteel alle routes nemen die ze willen om de gevaarlijke stoffen over spoor te vervoeren. Langs deze routes zijn geen externe veiligheidsstudies geweest, omdat vooraf niet bekend is welke hoeveelheden gevaarlijke stoffen over welke route worden vervoerd. Natuurlijk zijn er prognoses, maar aan deze prognoses kunnen geen rechten worden ontleend. Daarnaast bevinden deze prognoses zich vaak ver van de werkelijkheid. Met Basisnet wordt getracht bovenstaande zaken te reguleren binnen de Europese regelgeving. Basisnet wijst de routes gevaarlijke stoffen over het spoor aan. Dit gebeurt niet door de routes te reguleren (verboden conform Europese regelgeving), maar per route het vervoersplafond aan te geven. Het vervoersplafond bepaalt tevens de veiligheidszone (risicocontouren) rond het spoor, met daaraan gekoppeld de mogelijkheden of beperkingen tot ruimtelijke ontwikkelingen voor de gemeenten. Dit laatste impliceert lokaal maatwerk en grote betrokkenheid van gemeenten bij het bepalen van de vervoersplafonds. Bij de ontwikkeling van het Basisnet wordt zoveel mogelijk uitgegaan van drie hoofdcategorieën 29 : 1. Het vervoer van gevaarlijke stoffen krijgt geen beperkingen opgelegd, maar er gelden wel ruimtelijke beperkingen (bijvoorbeeld de Betuweroute). 2. Er gelden beperkingen voor het vervoer en voor ruimtelijke ontwikkelingen. 3. Er gelden alleen beperkingen voor het vervoer en er gelden geen ruimtelijke beperkingen. De beperkingen voor het vervoer worden neergelegd in een zogenaamde gebruiksruimte. De ruimtelijke beperkingen komen tot uitdrukking in vaste (niet veranderlijke) veiligheidszones (zie figuur).

27

Goederenvervoer over het spoor: Op weg naar een veilige economie, augustus 2004 Nota Ruimte, Ruimte voor ontwikkeling, deel 4, ministeries VROM, LNV, V&W, EZ, januari 2006 29 Nota Vervoer gevaarlijke stoffen, De toekomstagenda, november 2005, Ministerie Verkeer en Waterstaat, p 16 28

Pag. 20

Figuur: gebruiksruimte versus veiligheidszone

In de Gelderlander van 26 mei 2006 geeft de minister van Verkeer en Waterstaat aan dat met het in gebruik nemen van de Betuweroute het rijden met goederentreinen over alle tracés even duur wordt 30 . Dit om ervoor te zorgen dat de vervoerders de Betuweroute niet gaan mijden omdat overige tracés goedkoper zijn. Het intensief gebruik van de Betuweroute is één van de pijlers van het Basisnet. Opvallend is dat momenteel gedacht wordt om slechts enkele (onder andere emplacement Kijfhoek) van de 52 spoorwegemplacementen voor het rangeren met gevaarlijke stoffen in het Basisnet op te nemen. Tijdens de interviews 31 is meerdere malen aangegeven dat het merendeel van deze spoorwegemplacementen cruciaal zijn voor het vervoer van gevaarlijke stoffen en dat deze allemaal onderdeel uit zouden moeten maken van het Basisnet. De reden van het niet opnemen in het Basisnet is waarschijnlijk het feit dat op elk afzonderlijk emplacement een gemeentelijke of provinciale vergunning in het kader van de Wet Milieubeheer is afgegeven, met daarin opgenomen de veiligheidszones. Wanneer de 52 spoorwegemplacementen in het Basisnet worden opgenomen betekent dit dat met tientallen gemeentelijke overheden moet worden onderhandeld over hoe de vervoersplafonds op de emplacementen op die van de spoortrajecten kunnen worden afgestemd. Daarnaast moeten de vervoersplafonds degelijk worden onderbouwd met berekeningen in het kader van de externe veiligheid. Tevens moet worden nagedacht over goede handhaving van de vastgelegde afspraken. Aangezien het Basisnet vervoer en ruimte voor de langere termijn wil vastleggen en wettelijk verankeren, wordt het Basisnet gezien als een prima initiatief voor het evenwicht tussen ruimtelijke ontwikkeling en veiligheid. Het is dringend noodzakelijk om piketpaaltjes te slaan voor het vervoer van gevaarlijke stoffen over het spoor en de ruimtelijke ontwikkelingen. Dit is zowel van belang voor gemeenten, zodat men weet tot waar ruimtelijke ontwikkelingen mogelijk zijn, als voor de overheidshulpdiensten, zodat zij zich beter kunnen voorbereiden op de incidenten die kunnen plaatsvinden.

30 31

Gelderlander, Binnenland, vrijdag 26 mei 2006 met zowel respondenten van ProRail als het ministerie van Verkeer en Waterstaat Pag. 21

Zoals in de inleiding is geconstateerd, zijn de gemeenten in de beginfase onvoldoende bij de ontwikkelingen van het Basisnet betrokken. De Bruijn en Ten Heuvelhof 32 constateren dat besluitvormingsprocessen in netwerken alleen effectief zijn wanneer besluitvorming gezamenlijk plaatsvindt (paragraaf 3.2). Zoals geconstateerd, kennen de actoren echter veel onderlinge verschillen (pluriformiteit), waardoor samenwerking en gezamenlijke besluitvorming worden bemoeilijkt. Actoren kunnen in bepaalde situaties niet zijn geïnteresseerd in samenwerking bij besluitvorming (geslotenheid). Tenslotte kan het aantal betrokken actoren in de loop van het besluitvormingsproces veranderen (dynamiek). Het belangrijkste gevolg van dit alles is dat besluitvormingsprocessen vaak grillig en ongestructureerd verlopen. Zo ook binnen het speelveld van actoren die te maken hebben met de ontwikkelingen rond het Basisnet. Bij de besluitvorming over het Basisnet is duidelijk dat de actoren meer bezig zijn met hun eigen belang (meer ruimtelijke mogelijkheden versus meer vervoer gevaarlijke stoffen) dan met een ordentelijk verloop van het besluitvormingsproces.

4.3 Betere instrumenten voor veiligheid Het kabinet wil werken aan permanente verbetering van de veiligheid, uitdrukkelijk samen met bedrijfsleven, provincies en gemeenten 33 . Gestreefd wordt om met het Basisnet duidelijkheid te verschaffen omtrent de verantwoordelijkheden van het vervoer van gevaarlijke stoffen over het spoor. Vervoer wordt niet langer gezien als een op zichzelf staand fenomeen, maar als één van de schakels in de keten van productie, opslag, vervoer en eindgebruik. In de praktijk hebben de meeste partijen nog vooral oog voor hun eigen schakel in de vervoersketen en veel minder voor de overige schakels. Tevens moeten mogelijkheden worden gecreëerd voor partijen om elkaar aan te kunnen spreken op ieders verantwoordelijkheden. Hiervoor worden de volgende instrumenten ingezet 34 : • Zorgsystemen en registratie van incidenten Met behulp van zorgsystemen kunnen bedrijven veiligheid integreren in het bedrijfsproces. De veiligheidsadviseur, een verplichte functie in de vervoersregelgeving voor vervoer over het spoor, kan een rol binnen dit systeem spelen. Het registreren en analyseren van incidenten (incidentenregistratie) moet ertoe bijdragen dat oorzaken van incidenten beter kunnen worden aangepakt. Hiervoor wordt een beroep gedaan op het maatschappelijk verantwoord ondernemerschap van vervoerders, verladers en ontvangers. • Verbetering van de regelgeving Internationaal werkt Nederland aan een voortdurende verbetering van de veiligheid van het vervoer van gevaarlijke stoffen over het spoor. Het kabinet wil echter minder regels. Voorstellen voor nieuwe regelgeving zullen daarom kritisch worden bekeken. Dit geldt met name voor aanvullende nationale eisen boven op de internationale (Europese) voorschriften. Het kabinet wil, in internationaal verband, meer voorschriften opnemen waar het doel van de regel centraal staat (doelregelgeving) en niet meer de middelen. Bedrijven kunnen dan zelf bepalen hoe zij het doel het beste kunnen bereiken, zonder vast te zitten aan de door de wet genoemde middelen. Een voorbeeld van doelregelgeving is het voorschrift uit het RID 35 (zie paragraaf 2.3) dat in algemene zin stelt dat reservoirs die in aanraking kunnen komen met de inhoud van een ketel, geen stoffen mogen bevatten die op gevaarlijke wijze met de inhoud reageren of het materiaal aanzienlijk kunnen verzwakken. Dit voorschrift bepaalt dus niet welke stoffen het reservoir precies wel en niet mag bevatten (middelregelgeving). Daarnaast blijft het kabinet, nationaal en internationaal, inzetten op de harmonisatie en afstemming tussen vervoer en andere schakels in de keten, zoals productie, opslag en gebruik van gevaarlijke stoffen. Ook zal energie worden gestopt in het harmoniseren van het internationale externe veiligheidsbeleid. 32

Management in netwerken, 2004, J.A. de Bruijn en E.F. ten Heuvelhof Veiligheidsvisie Kabinet zoals neergelegd in Kabinetsstandpunt Ketenstudies, 2004 34 Nota Vervoer gevaarlijke stoffen, De toekomstagenda, november 2005, Ministerie Verkeer en Waterstaat, p 27-30 35 Règlement concernant le transport International ferroviaire de marchandises Dangereuses, bijl. 2 33

Pag. 22

• Communicatie over de risico’s Het vervoer van gevaarlijke stoffen over het spoor brengt risico’s met zich mee. Hoe de samenleving deze risico’s beleeft, is bepalend voor de mate van acceptatie ervan en speelt een grote rol in de politieke besluitvorming. Door een open en tijdige communicatie over de veranderingen en de risico’s van het vervoer van gevaarlijke stoffen over het spoor wil het kabinet het draagvlak voor beslissingen vergroten. Dit kan bij burgers het bewustzijn van de eigen verantwoordelijkheid vergroten. Ook moet duidelijk worden dat de overheid niet alle risico’s kan wegnemen. Een risicoloze maatschappij bestaat immers niet. De goede stap richting risicocommunicatiebeleid is de oprichting van het Expertisecentrum Risico- en Crisiscommunicatie (ERC) in 2005.

4.4 Rol gemeenten De rol van de rijksoverheid tegenover de gemeenten verandert. Het motto luidt: “Decentraal wat kan, centraal wat moet”. De rijksoverheid wil hiermee bereiken dat de gemeenten en de markt meer initiatieven nemen binnen de kaders die het Rijk stelt. Verder wil de rijksoverheid minder regels voor burgers, gemeenten en bedrijven. Dit om de concurrentiepositie van Nederland te versterken en de regelzucht te verminderen. Aangezien initiatieven die de gemeenten moeten nemen binnen de kaders van het Rijk moeten vallen, is het van belang dat de betrokken actoren mede kunnen bepalen hoe deze kaders eruit zien. De rijksoverheid vindt de rol die de gemeenten spelen binnen het beleid van vervoer gevaarlijke stoffen over het spoor lastig. Zo bouwen gemeenten, zonder enige vorm van veiligheidsstudie, de ruimte rondom het spoor vol. Voorbeelden hiervan zijn het winkelcentrum Piazza in Eindhoven (zie paragraaf 4.1 en bijlage 3). Door dit te doen wordt de centrale overheid beperkt in de mogelijkheden van het vervoer van gevaarlijke stoffen over het spoor. Vorenstaande geeft aan dat er meer en meer spanningen ontstaan tussen maatschappelijke ontwikkelingen, zoals economische groei en de rol van transport daarin, de ruimtelijke strategie van verdichting en de verhoogde aandacht voor veiligheid. Daarnaast zijn gemeenten bevoegd gezag in het kader van de Wet Milieubeheer wanneer het gaat over spooremplacementen. Geconstateerd is dat gemeenten hiertoe verschillende eisen opnemen in soortgelijke vergunningen 36 . Dit maakt het traject van vergunningen voor de rijksoverheid lastig. Ondanks dat het bovenstaande aangeeft dat beter tussen de centrale overheid en de gemeenten moet worden gecommuniceerd, vindt het ministerie van Verkeer en Waterstaat dat de rol van de gemeenten inzake het Basisnet “beperkt” moet zijn. Dit laatste is voor de VNG de reden geweest om de minister van Verkeer en Waterstaat een brief te sturen met daarin de zorg over de ontwikkelingen van het Basisnet (zie ook paragraaf 4.1). Hierdoor heeft de tweede kamer, tijdens de behandeling van de Nota vervoer gevaarlijke stoffen, besloten om er bij de minister op aan te dringen de vervoersplafonds en de consequenties voor de ruimtelijke ontwikkeling en rampenbestrijding op bestuurlijk niveau zorgvuldig met de gemeenten af te stemmen. In het uiteindelijke Basisnet krijgen gemeenten, evenals het bedrijfsleven en infrastructuurbeheerders, een belangrijke rol bij de communicatie over risico’s. Door een actief communicatiebeleid richting burgers kan een positieve bijdrage worden geleverd aan de kennis en de beleving van het vervoer van gevaarlijke stoffen.

36

Aldus respondenten van ProRail Pag. 23

4.5 Laatste ontwikkelingen Basisnet Naar aanleiding van de besluitvorming van de Tweede Kamer inzake de afstemming van het Basisnet met alle betrokken actoren is een aparte tussenfase ingelast om het draagvlak te verbreden. Er is een projectorganisatie ingericht, met vertegenwoordigers van alle betrokken actoren die discussiëren binnen welke kaders de uitvoering van het Basisnet het beste vorm kan worden gegeven. De projectorganisatie bestaat uit een projectgroep en een aantal werkgroepen. De werkgroepen bestaan uit vertegenwoordigers van het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, het ministerie van Verkeer en Waterstaat (directoraat-generaal Transport & Luchtvaart en het directoraat-generaal Rijkswaterstaat), de vervoerders en verladers, de provincies en de gemeenten. De projectgroep houdt de regie op de werkgroepen en rapporteert aan de stuurgroep Basisnet. Als de werkgroepen een gemeenschappelijk kader hebben gedefinieerd, zal de stuurgroep Basisnet bepalen of het vervolgproces kan starten. De doelstelling is om het finale Bestuurlijk Overleg in mei 2007 af te ronden. In het bestuurlijk overleg zullen ook alle bij Basisnet betrokken belangenhebbenden aan tafel te zitten. Dit betekent dat een vertegenwoordiging van provincies, gemeenten, verladers en vervoerders bij het bestuurlijke overleg betrokken zullen zijn. Het bestuurlijk overleg zal worden geleid door minister Peijs en staatsecretaris Van Geel. De gemeenten zijn zowel in de werkgroepen, de stuurgroep, als het Bestuurlijk Overleg vertegenwoordigd. Om ervoor te zorgen dat deze vertegenwoordiging de belangen van alle gemeenten kan vertegenwoordigen, worden regionale bijeenkomsten voor gemeenten georganiseerd. De genoemde aanpak kan ervoor zorgen dat de verschillende actoren in het “Basisnetnetwerk” dezelfde perceptie van de werkelijkheid krijgen, waardoor er geen interpretatieverschillen meer zijn inzake het veiligheidsbeleid dat met de Nota vervoer gevaarlijke stoffen wordt beoogt. Wel moet rekening worden gehouden met het feit dat de belangen van de actoren divers zullen zijn en elke actor zijn eigen doelen wil nastreven. Volgens De Bruijn en Ten Heuvelhof 37 (zie paragraaf 3.2.2) kan serendipiteit een grote rol bij de besluitvorming spelen. Doelzoekende partijen kunnen zich hierdoor afwachtend opstellen, totdat ze hun kans krijgen.

37

Management in netwerken, 2004, J.A. de Bruijn en E.F. ten Heuvelhof Pag. 24

5.

Actoren binnen het speelveld

5.1 Inleiding Met behulp van de analyse van het speelveld worden de belangrijkste partijen (actoren) in kaart gebracht, die bij het veiligheidsbeleid van het vervoer gevaarlijke stoffen over het spoor zijn betrokken. Deze actoren zijn grofweg op te delen in beleidsmakers (paragraaf 5.2.1), beleidsuitvoerders (paragraaf 5.2.2), toezichthouders (paragraaf 5.2.3) en overige partijen (paragraaf 5.2.4). Daarnaast worden de bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de verschillende actoren kort omschreven. Tot slot wordt in paragraaf 5.3 een analyse weergegeven van de huidige samenwerking tussen de verschillende actoren, waarbij een relatie wordt gelegd met het theoretisch kader, zoals deze in hoofdstuk 3 is omschreven.

5.2 Betrokken actoren 5.2.1 Beleidsmakers In deze eerste paragraaf worden de beleidsmakers, die betrokken zijn bij het vervoer van gevaarlijke stoffen over het spoor, beschreven. • Europese Unie (EU) De Europese Unie functioneert als een rechtsstaat. Dit betekent dat alle werkzaamheden van de Unie voortvloeien uit de verdragen, die alle lidstaten op vrijwillige en democratische basis hebben goedgekeurd. Na goedkeuring zijn de lidstaten gehouden aan de afgesloten verdragen. Eén van deze verdragen is het COTIF (Convention pour le Transport International Ferroviaire). Met dit verdrag beoogt de Europese Unie de voorschriften inzake het nationaal en intracommunautair vervoer van gevaarlijke goederen per spoor te harmoniseren. Dankzij de harmonisatie van de voorschriften is het mogelijk de obstakels voor het vrije verkeer van goederen tussen de lidstaten uit de weg te ruimen en voor optimale veiligheidsvoorwaarden te zorgen. • Ministerie van Verkeer en Waterstaat (V&W) Het beleid ten aanzien van het vervoer van gevaarlijke stoffen is de primaire verantwoordelijkheid van de minister van Verkeer en Waterstaat (V&W). Het ministerie van V&W is verantwoordelijk voor adequate vervoersverbindingen over het spoor. Daarnaast is de minister van V&W coördinerend bewindspersoon voor transportveiligheid. Het ministerie van V&W is verantwoordelijk voor het tot stand komen en handhaven van veiligheidsnormen voor transportmiddelen. De belangrijkste directoraten-generaal, die bij het vervoer van gevaarlijke stoffen over het spoor zijn betrokken, zijn het directoraat-generaal Personenvervoer, het directoraatgeneraal Transport & Luchtvaart en het directoraat-generaal Rijkswaterstaat 38 . Het directoraat-generaal Personenvervoer ontwikkelt beleid voor vervoer over het spoor, zoals de interne spoorveiligheid en het personenvervoer. Het directoraat-generaal Transport en Luchtvaart richt zich op het bevorderen van efficiënter, veiliger en duurzamer goederenvervoer over het spoor ten behoeve van de economische ontwikkeling van ons land. Het directoraat-generaal Rijkswaterstaat (RWS) zorgt voor de uitvoering van het V&Wbeleid en is onder meer verantwoordelijk voor de beheersing van grote projecten, zoals de aanleg van de Betuweroute. RWS is hier voor de volledigheid genoemd. Gezien RWS het beleid uitvoert, wordt deze nogmaals genoemd bij de beleidsuitvoerders (paragraaf 5.2.2). • Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM) Het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM) is coördinerend ten aanzien van de ruimtelijke inrichting van Nederland en daarmee betrokken bij het vervoer gevaarlijke stoffen over het spoor. De minister van VROM is bovendien coördinerend bewindspersoon inzake het externe veiligheidsbeleid. Het ministerie van VROM richt zich met andere woorden op de eventuele gevolgen van het vervoer van gevaarlijke stoffen over het spoor voor de omgeving. Daarnaast is het ministerie van VROM 38

Nadat mijn onderzoek was afgesloten is besloten om alle “spoorse” activiteiten binnen het ministerie van V&W onder te brengen bij het directoraat-generaal Personenvervoer Pag. 25

verantwoordelijk voor de veiligheid in relatie tot de milieuwetgeving, de bouwregelgeving en ruimtelijke ordening. De minister van VROM draagt in samenwerking met de bewindslieden van Binnenlandse Zaken & Koninkrijksrelaties (BZK) zorg voor de afstemming tussen externe veiligheid en andere onderdelen van het veiligheidsbeleid. • Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) Het ministerie van BZK is op grond van haar coördinerende verantwoordelijkheid voor integrale veiligheid betrokken bij het vervoer van gevaarlijke stoffen over het spoor. Deze coördinerende rol is vooral gericht op de bevordering van het vroegtijdig in de besluitvorming meewegen van alle veiligheidsaspecten en het bepalen van de noodzakelijke voorzieningen en maatregelen. Het ministerie van BZK stelt zich hier nadrukkelijk verantwoordelijk op ten aanzien van de voorzijde van de veiligheidsketen, te weten de onderdelen proactie en preventie (zie bijlage 2). Het ministerie van BZK is verantwoordelijk voor het integrale veiligheidsbeleid en integraal verantwoordelijk voor maatregelen ten behoeve van een goede rampenbestrijding (preparatie). In het kader van de code interbestuurlijke verhoudingen 39 , welke tot stand is gekomen in overeenstemming met de besturen van het InterProvincaal Overleg (IPO) en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), heeft de minister van BZK de systeemverantwoordelijkheid om te bemiddelen tussen andere ministeries en gemeenten bij knelpunten. Daarnaast geldt dat de minister van BZK in eerste instantie de helpende hand biedt aan provincies en gemeenten, zonodig een aanjagende functie vervult en interventies pleegt. • Ministerie van Economische Zaken (EZ) Het ministerie van EZ bevordert de duurzame economische groei in Nederland. Daarnaast stimuleert het ministerie van EZ markten waarin ondernemerszin zich kan ontplooien en waar iedere ondernemer gelijke kansen heeft, er voor consumenten optimale keuzevrijheid is en vitale publieke belangen goed geborgd zijn. Zoals we in hoofdstuk 2 gezien hebben, zijn er bij het vervoer van gevaarlijke stoffen meerdere ondernemers betrokken. We hebben te maken met producenten, verladers, vervoerders, wagenverhuurders, wageneigenaren, ontvangers, de Rotterdamse haven, etc. Het ministerie van EZ behartigt de belangen van al deze partijen en volgt, wanneer het gaat over het veiligheidsbeleid van vervoer gevaarlijke stoffen over het spoor, nauwlettend de ontwikkelingen en de invloed die deze ontwikkelingen hebben op de Nederlandse economie. • Provincie De provincie heeft de wettelijke taak om gemeentelijke bestemmingsplannen te toetsen op het aspect externe veiligheid (zie paragraaf 6.3). Daarnaast toetst de Provincie de gemeentelijke rampbestrijdingsplannen en het gemeentelijk rampenplan. De Provincie kan optreden als bevoegd gezag in het kader van de Wet Milieubeheer indien inrichtingen hiertoe conform bijlage 1 van het Inrichtingen- en vergunningen besluit (IVB) zijn aangewezen. Het IVB is onderdeel van de Wet Milieubeheer. Hieronder vallen onder andere BRZO - Besluit Risico en Zware Ongevallen - plichtige bedrijven. De producenten/ verladers die hun producten vervoeren over het spoor, en de bedrijven die de goederen ontvangen, kunnen hieronder vallen. Hiermee heeft de Provincie de bevoegdheid om in het kader van de milieuvergunning nadere eisen te stellen aan het verladen en rangeren op het terrein van de betreffende instellingen. Gemeenten hebben dezelfde taak voor inrichtingen die niet onder het Inrichtingen- en vergunningen besluit (IVB) van de Wet Milieubeheer vallen. Gezien deze scriptie onderzoekt in hoeverre gemeenten invloed hebben op het veiligheidsbeleid van het vervoer van gevaarlijke stoffen over het spoor, wordt in het vervolg van deze scriptie alleen de gemeente, als lokale overheid, beschouwd.

39

Code interbestuurlijke verhoudingen, november 2004, ministerie van BZK Pag. 26

• Gemeenten De verantwoordelijkheid voor veiligheid is vooral een gemeentelijke aangelegenheid. De burgemeester is verantwoordelijk voor de openbare orde en veiligheid en heeft daarbij handhavende bevoegdheden. Het college van burgemeester en wethouders is belast met de voorbereiding van de bestrijding van rampen en zware ongevallen in de betreffende gemeente. Dit komt overeen met het crisismanagement uit de veiligheidsketen (zie bijlage 2). Tijdens de bestrijding van een ramp of een zwaar ongeval heeft de burgemeester het opperbevel bij alle calamiteiten die op het grondgebied van zijn gemeente plaatsvinden. Het verlenen van onder andere bouwvergunningen (Bouwbesluit), milieuvergunningen voor instellingen en emplacementen, en gebruiksvergunningen (zie verder hoofdstuk 6 Invloed gemeenten) is een bevoegdheid van het college van burgemeester en wethouders.

5.2.2 Beleidsuitvoerders In deze paragraaf worden de uitvoerders van het veiligheidsbeleid van het vervoer van gevaarlijke stoffen over het spoor weergegeven. • ProRail ProRail is verantwoordelijk voor het beheren en onderhouden van de hoofdspoorweginfrastructuur, het aanleggen van nieuwe spoorwegen, het managen van de capaciteit en veiligheid op het spoor, en het aanbieden van veilige treinpaden aan personen- en goederenvervoerders (verkeersleiding). Het ministerie van V&W heeft een beheersconcessie afgesloten met ProRail. Concreet betekent dit dat ProRail voor haar taken een vergunning heeft van het ministerie van V&W. Daarnaast wordt ProRail voor haar taken door het ministerie van V&W gefinancierd. Voor het uitvoeren van haar taken is ProRail afhankelijk van het beleid dat wordt ontwikkeld door de beleidmakers (zie paragraaf 5.2.1). Tot slot heeft ProRail de taak om te toetsen of de vervoerder van gevaarlijke stoffen over een veiligheidsattest (zie bijlage 1) beschikt alvorens deze toe te laten op het spoornet. Hiermee heeft ProRail tevens een toezichthoudende taak. • Vervoerders / Verladers / Wagenverhuurders / Ontvangers Zowel de vervoerders, de verladers als de wagenverhuurders en wageneigenaren hebben als doel het transport van gevaarlijke stoffen over het spoor zo efficiënt mogelijk te laten plaatsvinden. De vervoerders beschikken over een locomotiefdienst (tractie) die door de verladers kan worden ingezet. De verlader is diegene die zijn producten vervoerd wil hebben. De verladers zijn verantwoordelijk voor het veilig aanbieden van de spoorketelwagens aan de vervoerder. Railion is momenteel de grootste vervoerder van gevaarlijke stoffen over het spoor in Nederland. Een vervoerder krijgt een netverklaring waarin het maximale aanbod van gevaarlijke stoffen staat vermeld. Daarnaast krijgt de vervoerder een toegangsovereenkomst waarin staat vermeld onder welke voorwaarden de vervoerder gebruik mag maken van het spoor. De verlader en ontvanger van gevaarlijke stoffen zijn vaak chemische bedrijven. Deze bedrijven zijn naast een veilig en efficiënt vervoer van gevaarlijke stoffen over het spoor tevens verantwoordelijk voor het naleven van de gemeentelijke en provinciale vergunningen. • NS-reizigers NS-reizigers heeft, middels een vervoersconcessie van het ministerie van V&W, tot 2015 het alleenrecht van het personenvervoer over het hoofdrailnet. Door de politieke aandacht van het spoorboekje 2007, kan geconstateerd worden dat het personenvervoer leidend is voor de belasting van het spoorwegnet en daarmee bepalend voor de treinpaden die vrij blijven voor het goederenvervoer. • Directoraat-generaal Rijkswaterstaat (RWS) RWS is de uitvoeringsorganisatie van het ministerie van V&W met als hoofdtaak het uitvoeren van het V&W-beleid. RWS heeft de verantwoordelijkheid voor de beheersing van grote projecten, zoals bijvoorbeeld de aanleg van de Betuweroute. Pag. 27

5.2.3 Toezichthouders In deze paragraaf worden de belangrijkste toezichthouders van het vervoer van gevaarlijke stoffen over het spoor beschreven. Gezien de toezichtfunctie van het Korps Landelijke Politiediensten, dienst spoorwegpolitie (KLPD) zich beperkt tot de openbare orde verstoringen op en rondom het spoor en verder niets van doen heeft met de spoorwegveiligheid en het vervoer gevaarlijke stoffen over het spoor is de KLPD hier verder buiten beschouwing gelaten. • Inspectie Verkeer en Waterstaat (IVW), toezichteenheid Rail De Inspectie Verkeer en Waterstaat, toezichteenheid Rail (IVW) is verantwoordelijk voor het bewaken en bevorderen van de veiligheid van het transport over het spoor. De inspectie geeft hiervoor vergunningen (veiligheidsattesten) af en ziet toe op de naleving van wet- en regelgeving. De Inspectie Verkeer en Waterstaat kent vier kerntaken, namelijk inspecties/handhaving, toelating en continuering (vergunningverlening), kennis en advies (kennis en expertisecentrum) en berichtgeving (periodieke rapportages). De IVW is verantwoordelijk voor het inspecteren van het vervoer van gevaarlijke stoffen op spooremplacementen, bij containerterminals en op bedrijfsterreinen met een spooraansluiting. Hierbij controleert de Inspectie Verkeer en Waterstaat de gevaarlijke lading die afzenders aanbieden (broncontroles) of waarvan het vervoer al is aangevangen. De inspectie controleert hierbij zowel op administratieve als op technische aspecten, via specifieke checklists. Er zijn verschillende soorten inspecties; reguliere inspecties (conform jaarplan), themacontrole (preventieve controle op thema) en reactieve inspecties (na ongeval/calamiteit). De IVW is niet verantwoordelijk voor het toezicht op de externe veiligheid, deze toezichtstaak wordt ingevuld door de inspectie Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM). Daarnaast ondersteunt de IVW bij het ongevallenonderzoek. Dit ongevallenonderzoek wordt uitgevoerd voor de minister van V&W en de Onderzoeksraad voor Veiligheid (zie paragraaf 5.2.4).

Inspectie: vervoer gevaarlijke stoffen over het spoor

• ProRail, bedrijfseenheden Inframanagement en Verkeersleiding De bedrijfseenheden Inframanagement en Verkeersleiding van ProRail hebben in het kader van het Besluit aanwijzing toezichthouders spoorwegen 40 , een toezichthoudende functie. Dit toezicht heeft betrekking op de dagelijkse praktijk inzake het treinverkeer. ProRail moet toetsen en controleren of treinpaden beschikbaar en vrij zijn, voordat een vervoerder wordt toegelaten. Daarnaast is ProRail verantwoordelijk voor het toetsen van een vervoerder op zijn beschikking over het juiste veiligheidsattest 41 , voordat deze op het spoorwegnet wordt toegelaten. Als laatste wordt toezicht gehouden op het verbod van zaken te bouwen, neer te leggen, op te richten of aan te leggen in de nabijheid van de hoofdspoorweg 42 . 40

Staatscourant 15 april 2005, nr 73 / pagina 20 Conform artikel 19 van de Spoorwegwet 42 Conform artikelen 20 en 21 van de Spoorwegwet 41

Pag. 28

• Vervoerkamer Nederlandse Mededingingsautoriteit De Vervoerkamer van de Nederlandse Mededingingsautoriteit is, op grond van de Spoorwegwet, verantwoordelijk voor het markttoezicht en heeft de volgende taken: - Toezicht op naleving door de infrabeheerder van een deel van de concessievoorschriften voor het beheer van het hoofdspoor. - Toezicht op non-discriminatoire toegang tot de spoorinfrastructuur. - Toezicht op het tijdig en juist opstellen en beschikbaar stellen van de netverklaring en de inhoud ervan. - Toezicht op non-discriminatoire toegang tot bijkomende diensten en voorzieningen op en om het spoor. - Toezicht op de nakoming van toegangsovereenkomsten. - Toezicht op de non-discriminatoire verdeling van de capaciteit van het spoorwegnet en andere noodzakelijke spoorvoorzieningen en kaderovereenkomsten. - Toezicht op de vergoeding voor het gebruik van het spoor (gebruiksvergoeding). - Goedkeuren meerjarige (meer dan 5 jaar) kaderovereenkomsten tussen beheerder en vervoerder. - Monitoring van de concurrentie op de markt van de spoorwegvervoersdiensten, met inbegrip van het goederenvervoer. De Vervoerkamer heeft bij overtreding van de regels de bevoegdheid om een partij een boete of een last onder dwangsom op te leggen.

5.2.4 Overige partijen In deze paragraaf worden de overige partijen genoemd die niet ondergebracht kunnen worden bij de beleidsmakers, de beleidsuitvoerders of de toezichthouders. • Vereniging Nederlandse gemeenten (VNG) De VNG is een koepelorganisatie en heeft tot doel de belangenbehartiging van en dienstverlening aan zelfstandige gemeenten te realiseren. In het kader van het veiligheidsbeleid van het vervoer van gevaarlijke stoffen over het spoor heeft de VNG, namens de gemeenten, een duidelijke visie neergelegd ten aanzien van het externe veiligheidsbeleid 43 . Daarnaast heeft de VNG, onder andere naar aanleiding van het treinincident in Amersfoort 44 , nogmaals bij de rijksoverheid aandacht gevraagd voor de veiligheid van het vervoer van gevaarlijke stoffen over het spoor. Op deze manier is de VNG partij inzake het veiligheidsbeleid van het vervoer van gevaarlijke stoffen over het spoor. • Onderzoeksraad voor de Veiligheid (OVV) De OVV (opvolger van de Raad voor Transportveiligheid) is een bij wet ingesteld zelfstandig bestuursorgaan, dat onafhankelijk en integraal onderzoek doet naar oorzaken en mogelijke gevolgen van rampen, zware ongevallen en incidenten van onder andere ongevallen op het spoor. De OVV brengt de leerpunten uit het onderzoek in kaart en doet aanbevelingen voor verbetering van de veiligheid aan verantwoordelijke partijen zoals overheden, bedrijfsleven en maatschappelijke organisaties. Daarnaast houdt de OVV de opvolging van aanbevelingen bij. • Project Railplan In 2007 worden de HSL-Zuid en de Betuweroute in gebruik genomen. Project Railplan is opgestart om optimaal voorbereid te zijn op incidenten en calamiteiten op deze routes. De doelstelling van het project Railplan is om een adequate operationele voorbereiding van hulpverlening voor alle betrokken gemeenten en regio’s langs beide routes op één uniforme wijze te regelen. De HSL-Zuid en de Betuweroute doorkruisen samen vier provincies, acht brandweer-, politie- en GHOR-regio's en 39 gemeenten. Railplan is een multidisciplinair project, waarbinnen nauw wordt samengewerkt en afgestemd tussen alle betrokken organisaties. 43 44

VNG-visie op Externe Veiligheid, oktober 2004, Vliet van R., VNG Den Haag Treinincident Amersfoort, 20 augustus 2002, lekkende acrylnitril ketelwagon Pag. 29

De samenwerkingspartners in Railplan zijn 8 veiligheidsregio’s (politie, brandweer en GHOR), 39 gemeenten (19 gemeenten langs de Betuweroute, 3 gemeenten langs de HSLZuid en Betuweroute en 17 gemeenten langs de HSL-Zuid), 8 waterschappen en ProRail. • Maatschappij Onder maatschappij wordt verstaan de burgers, media en actiegroepen. De burgers worden steeds mondiger, zodat deze steeds meer voor hun rechten, normen en waarden opkomen. Burgers zijn prima in staat om hun gevoel van “onveiligheid”, al dan niet via media, naar buiten te brengen. Dit geldt overigens ook voor actiegroepen. Indien de media de signalen van burgers, actiegroepen en gemeentelijke politiek oppakt en publiceert, worden al gauw kamervragen gesteld. Een voorbeeld hiervan is het krantenartikel “Treinramp kan Zevenaar zwaar treffen 45 ” (zie bijlage 4) in relatie tot de Betuweroute. Het resultaat van dit artikel waren 21 kamervragen. Door deze kamervragen wordt druk uitgeoefend op de betreffende minister om deze veiligheidssituatie nader te onderzoeken.

5.3 Analyse van het speelveld In de literatuur is veel geschreven over het analyseren van speelvelden. Wat hierbij opvalt, is dat de term “maatschappelijk speelveld” regelmatig wordt gebruikt. Geconstateerd kan worden dat nagenoeg in elk speelveld de maatschappij een belangrijke rol inneemt. Mevrouw Tammenoms Bakker, Directeur Generaal Goederenvervoer van het ministerie van Verkeer en Waterstaat, zegt hierover 46 : “De legitimiteit van het goederenvervoer is afhankelijk van de perceptie bij de burger dat het veilig gebeurt; is dit niet het geval dan ondergraaft het de acceptatie van het spoorgoederenvervoer als zodanig”. In deze paragraaf worden de samenwerking en betrokkenheid van de genoemde actoren geanalyseerd. Bij deze analyse zijn de ervaringen uit het empirisch onderzoek (onder andere interviews) en literatuurstudie geschetst.

5.3.1 Rijksoverheid, gemeenten en spoorbranche Geconstateerd kan worden dat de liberalisering van de Nederlandse Spoorwegen (NS) met als doelstelling een vrije marktwerking een grote invloed heeft gehad, en nog steeds heeft, op de organisatie en het functioneren van de spoorbranche. Uit interviews 47 is duidelijke geworden dat deze invloed merkbaar is geweest bij zowel de rijksoverheid als de gemeenten. Liberalisering Nederlandse Spoorwegen (strategische positie) Belangrijke aanleiding voor de liberalisering van de NS was de Europese regelgeving. De Europese Unie heeft, in verband met de benodigde vrije concurrentie op het spoor, ingestemd met het feit dat alle nationale spoorbedrijven opgesplitst zouden worden in een infrabeheerorganisatie (die valt onder de overheid), zelfstandige vervoersbedrijven die grensoverschrijdend moeten kunnen opereren, en een onafhankelijke toezichthouder die het vervoer over het spoor controleert. De Nederlandse Spoorwegen is daardoor onder andere opgedeeld in ProRail (infrabeheerder), NS-reizigers (personenvervoer), Railion (goederenvervoer) en de Inspectie Verkeer en Waterstaat toezichteenheid Rail (toezichthouder). De genoemde organisaties hebben de laatste 10 jaren veel energie moeten stoppen in de onderlinge relaties. Het empirisch onderzoek heeft uitgewezen dat er hierdoor (te) weinig tijd is geweest om de relaties met alle externe partners, zoals lokale overheden en overheidshulpdiensten, goed te onderhouden. Het redundante relatienetwerk dat de spoorbranche onderhield is daardoor verzwakt, met name met de partijen buiten de spoorbranche. In paragraaf 3.2.3 hebben we juist geconstateerd 48 dat in het kader van relatiemanagement een redundant relatienetwerk grote voordelen heeft voor een strategische positie binnen een netwerk. Tevens heeft de Europese Unie bij Verdrag geregeld dat het vervoer van gevaarlijke stoffen over het spoor niet mag worden gereguleerd; dat wil zeggen dat een vervoerder van gevaarlijke stoffen vrij is om een route (treinpad) te bepalen. 45

Gelderlander, 14 januari 2006 NT Achterland, 14 mei 2002 47 met respondenten van ProRail, Vervoerssector, gemeenten, ministerie V&W en BZK 48 Management in netwerken, 2004, J.A. de Bruijn en E.F. ten Heuvelhof 46

Pag. 30

Actor met de meeste invloed (macht) De actor met de meeste invloed op het vervoer van gevaarlijke stoffen over het spoor is NSreizigers. NS-reizigers bepaalt het spoorboekje inzake het personenvervoer over het spoor. Dit spoorboekje moet door ProRail worden geïmplementeerd op de “spoorse” infrastructuur. Verantwoordelijk voor het personenvervoer is het directoraat generaal Personenvervoer (DGP) van het ministerie van Verkeer en Waterstaat. Aangezien de politieke bemoeienis van de Tweede Kamer inzake het spoorboekje voor personenvervoer, zoals deze is opgesteld door NS-reizigers, krijgen de hierin genoemde treinpaden prioriteit. De treinpaden van het vervoer gevaarlijke stoffen moeten zich richten naar de treinpaden die voor personenvervoer noodzakelijk zijn. Dit wil zeggen dat het personenvervoer over het spoor bepaalt waar en wanneer vervoer van gevaarlijke stoffen over het spoor plaatsvindt. Dit heeft weer indirect invloed op de veiligheid. Geconstateerd kan worden, dat door de politieke bemoeienis, het DGP meer macht heeft (bovengeschikte actor) dan het Directoraat Generaal Transport en Luchtvaart (DGTL), waar het goederenvervoer onder valt. Het gedrags/oorzakenmodel van Hudson en Verschuur 49 (zie paragraaf 3.3) geeft aan dat er een oorzakelijk verband bestaat tussen actoren die de controle (macht) hebben (DGP) en de manier waarop zaken moeten worden uitgevoerd (intentie en verwachting). De ondergeschikte actoren (goederenvervoerders) zullen zich ongemakkelijk en machteloos voelen. Het vorenstaande heeft geleid tot spanningen tussen vervoerders van gevaarlijke stoffen, NS-reizigers en ProRail. Deze spanningen hebben te maken met de toewijzing van de treinpaden. Door de grote invloed van NS-reizigers vindt een natuurlijke verdringing van het vervoer van gevaarlijke stoffen naar de avond- en nachturen plaats. Ook de spitsuitsluiting (alle treinpaden voor NS-reizigers) van het goederenvervoer draagt hiertoe bij. ProRail wil echter ook tijdens de avond- en nachturen onderhoud plegen aan de infrastructuur, waardoor buitendienststellingen van trajecten noodzakelijk zijn. In het verleden zijn er diverse rechtszaken geïnitieerd door Railion inzake de capaciteitstoewijzing. De grondhouding is momenteel dat de genoemde actoren elkaar wantrouwen 50 . Merkbaar is dat door alle partijen veel energie wordt gestoken in het opbouwen van een vertrouwensrelatie. Discussie over capaciteitsverdeling gaat steeds over afstemming van belangen en het vinden van compromissen. Ondanks de macht die de sturende actor (DGP) in dit kader heeft, blijft het zaak zich te realiseren dat in een netwerk de ene actor per definitie afhankelijk is van de andere actoren. De Bruijn en Ten Heuvelhof 51 gebruiken hiervoor de term interdependenties (zie paragraaf 3.2.1). Het voortdurend onderhouden van relaties – redundantie - is daarbij belangrijk. Door autoritair gedrag van de ene actor ten opzichte van de andere actoren kan men verwachten dat de bal een keer terugkaatst en het vertrouwen in elkaar verdwijnt. Betuweroute (betrokkenheid actoren / naleving procedures) Het ministerie van Verkeer en Waterstaat heeft een (tijdelijke) stuurgroep Regie Betuweroute ingericht waarin alle beleidsdirectoraten en ProRail zijn vertegenwoordigd. Deze stuurgroep heeft als doel om knelpunten op weg naar de indienstneming van de Betuweroute, op beleidsmatig niveau, op de juiste koers te zetten. De vervoerders van gevaarlijke stoffen zijn niet in dit overleg vertegenwoordigd, terwijl zij een belangrijke actor zijn inzake de indienstneming van de Betuweroute. De vervoerders geven aan dat zij onvoldoende bij netwerken worden betrokken, ondanks het feit dat zij getroffen kunnen worden door de genomen besluiten. De Bruin en Ten Heuvelhof geven in hun boek 52 aan dat het noodzakelijk is om alle relevante actoren te betrekken bij de besluitvorming en daarbij voldoende openheid te betrachten (paragraaf 3.2.4).

49

Bending The Rules: Managing Violation in the Workplace, 2000, Hudson P.W.T. en Verschuur W.L.G. 50 Aldus respondenten uit de vervoers- en toezichtsector 51 Management in netwerken, 2004, J.A. de Bruijn en E.F. ten Heuvelhof 52 Procesmanagement, Over procesontwerp en besluitvorming, 2004, de Bruijn J.A., ten Heuvelhof E.F., in ´t Veld R.J. Pag. 31

Bovengenoemd voorbeeld komt veelvuldig voor binnen netwerken aangaande het veiligheidsbeleid van het vervoer van gevaarlijke stoffen over het spoor. Dat wil zeggen dat niet alle relevante partijen bij de besluitvorming worden betrokken. Geconstateerd kan worden dat de oorzaak hiervan veelal ligt in het niet naleven van procedures. Volgens Hudson en Verschuur 53 (gedrags/oorzakenmodel, paragraaf 3.3) worden intenties en verwachtingen om zaken op een bepaalde manier uit te voeren bepaald door de houding ten opzichte van het overtreden van procedures. Deze houding wordt direct beïnvloed door de consequenties van dit gedrag. Zijn de consequenties klein, dan zullen procedures steeds weer worden overschreden. Old-boys-network / verkokering (gesloten partijen) Geconstateerd is dat de verschillende organisaties binnen de spoorbranche elkaar goed kunnen vinden. Dit is verklaarbaar door het feit dat leidinggevende functionarissen van de verschillende organisaties elkaar kennen (old-boys-network) vanuit de tijd dat men nog één grote Nederlandse Spoorwegen-(NS)-organisatie was. Paradoxaal in deze is dat deze goede onderlinge relatie, en het feit dat men elkaar goed kan vinden, de reden is dat men elkaar te weinig aanspreekt op de aanwezige problemen, waardoor er weer een krampachtige situatie ontstaat. Kortom, de goede onderlinge relatie in de vorm van het oldboys-network staat een noodzakelijke zakelijke relatie in de weg. Tijdens de interviews 54 is naar voren gekomen dat het old-boys-network van invloed is op de handhavende taken van de toezichthouders, spanning geeft tussen de beleidsmakers en beleiduitvoerders en onbegrip oproept bij de overige actoren binnen het speelveld, zoals bijvoorbeeld de gemeenten, aangezien eigen doelen vaak in het gedrang komen. De Bruijn en Ten Heuvelhof zeggen hierover dat actoren eigen doelen nastreven. Op het moment dat deze in het gedrang dreigen te komen, zullen deze actoren niet open staan voor signalen van de andere actor, waardoor men gesloten gaat reageren. Aan de andere kant zeggen De Bruijn en Ten Heuvelhof hierover dat gesloten partijen krachtig zijn en dat uiteindelijk verworven steun veel oplevert. Geconstateerd kan worden dat een verkokering tussen de ministeries van Volkshuisvesting Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM), Verkeer en Waterstaat (V&W), Economische Zaken (EZ) en Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) wordt ervaren. Het ministerie van V&W 55 vindt de rol van het ministerie van BZK lastig, aangezien door het ministerie van BZK hoofdzakelijk gedacht wordt in effecten in plaats van de kans dat iets voorkomt. Dit geldt overigens ook voor gemeenten wanneer het gaat over de voorbereiding op de rampenbestrijding. Daarnaast wordt door het ministerie van BZK niet actief meegedacht over het vervoer van gevaarlijke stoffen over het spoor in relatie tot de ruimtelijke ontwikkeling en economische belangen 56 . Ook heeft het ministerie van V&W ervaren dat overeenstemming met het ministerie van BZK over een bepaald vraagstuk niet automatisch betekent dat alle gemeenten hiermee instemmen. In dit geval kan men onderkennen dat de verschillende ministeries hun eigen doelen nastreven. Op het moment dat deze in het gedrang komen, zullen ze niet openstaan voor signalen van de andere actor, waardoor besluitvorming moeizaam en stroperig verloopt 57 (paragraaf 3.2.1). Veiligheidsvraagstukken (pluriformiteit en veerkracht) Reeds eerder is geconstateerd dat de actoren, betrokken bij het veiligheidsbeleid van het vervoer van gevaarlijke stoffen over het spoor, een bepaald wantrouwen naar elkaar toe hebben. Dit wantrouwen heeft alles te maken met de vaak tegengestelde belangen en verschillende percepties van de werkelijkheid. De Bruijn en Ten Heuvelhof53 (paragraaf 3.2.1) noemen dit pluriformiteit en stellen hierbij dat hoe groter de pluriformiteit, hoe kleiner het bereik van de interventie door de sturende actor. Belangrijk hierbij is dat in de sturing wordt gekozen voor maatwerk. 53

Bending The Rules: Managing Violation in the Workplace, 2000, Hudson P.W.T. en Verschuur W.L.G. 54 met respondenten van ProRail en de vervoerssector 55 aldus respondenten van het ministerie van Verkeer en Waterstaat 56 aldus respondenten van ProRail en het ministerie van Verkeer en Waterstaat 57 Management in netwerken, 2004, J.A. de Bruijn en E.F. ten Heuvelhof Pag. 32

De rijksoverheid en de spoorbranche verwijten de gemeenten dat zij zich louter met hun eigen (veiligheids)belangen bezig houden en niet met het algemeen maatschappelijk belang 58 . Aan de andere kant verwijten de gemeenten de rijksoverheid en de spoorbranche dat men hun veiligheidsvraagstukken onvoldoende serieus behandelt en af laat hangen van financiële middelen en/of voldoende weerstand van de maatschappij 59 . In dit kader heeft het onderzoek uitgewezen dat het ministerie van V&W en ProRail regelmatig “nee” verkopen aan gemeenten wanneer belangrijke veiligheidsvraagstukken worden voorgelegd. Het “nee” wordt niet altijd ingegeven door de redelijkheid van het veiligheidsvraagstuk, maar door de precedentwerking die dit zou kunnen veroorzaken en het feit dat andere gemeenten ook aanspraak zouden kunnen maken op een oplossing voor een soortgelijk veiligheidsvraagstuk (risicomijdend gedrag) 60 . De genoemde houding van ProRail heeft ook te maken met het belang waar ProRail voor staat. Gemeenten laten zich vervolgens onvoldoende horen wanneer het gaat over het verdedigen van hun eigen belangen 61 . Geconstateerd kan worden dat zowel het ministerie van V&W als ProRail te weinig risico’s durven te nemen om redelijke veiligheidsvraagstukken direct op te lossen 62 . Meer veerkracht zou hier op zijn plaats zijn, ofwel zoals Widavsky stelt (zie paragraaf 3.4): “De maatschappij heeft de vooruitgang te danken aan risicovol gedrag”. Relatiemanagement (redundantie) Tijdens de interviews is regelmatig naar voren gekomen dat het relatiemanagement tussen de actoren aandacht behoeft. Hiermee wordt bedoeld dat de contacten tussen Rijksoverheid, de spoorbranche en gemeenten structureler vorm moeten gaan krijgen. Geconstateerd is dat momenteel het merendeel van de contacten tussen de rijksoverheid en de spoorbranche (o.a. ProRail) met de gemeenten gaan over knelpunten die zijn ontstaan inzake het vervoer van gevaarlijke stoffen over het spoor. Het is belangrijk om alle relaties in een netwerk juist en zorgvuldig te onderhouden om de strategische positie te versterken. Deze relaties hebben zowel betrekking op de functionele actoren, de extrafunctionele actoren, de strong ties als de weak ties 63 (paragraaf 3.2.3). In het kader van relatiemanagement, nauwe samenwerking en afstemming tussen alle belanghebbende actoren is, voor wat betreft het afstemmen van de operationele voorbereiding van de hulpverlening, gebleken dat het project Railplan hiervan een goed voorbeeld is. As Low As Reasonably Practicable (gedrags/oorzakenmodel) Binnen de spoorbranche is duidelijk dat men zich vragen stelt als “moeten we het vervoer van gevaarlijke stoffen over het spoor nog veiliger hebben?” of “wanneer is het veilig genoeg?”, “wat zijn we bereid om te betalen voor extra veiligheid?” en “investeren we doelmatig in veiligheid?”. Cijfers geven immers aan dat het reizen en transporteren via de trein zeer veilig is in Nederland (bron: Tweede kadernota railveiligheid 64 ), oftewel het spoor is de veiligste modaliteit. In een essay van ProRail 65 wordt gesteld dat voor veiligheid op het spoor meer winst te halen is door het investeren in gedrag van mensen dan in het investeren in nog betere technieken. Volgens Hudson en Verschuur 66 zijn oorzaken van treinincidenten veelal terug te voeren op het niet volgen van procedures door mensen en de veiligheidscultuur binnen (transport)organisaties. Het niet volgen van procedures heeft alles te maken met het gedrag. Situatie afhankelijke factoren, werkplanning en mate van controle bepalen, volgens het gedrags/oorzakenmodel (zie paragraaf 3.3), het gedrag van mensen. 58

Aldus respondenten van ProRail en het ministerie van Verkeer en Waterstaat Aldus respondenten van gemeente, VNG en ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties 60 Aldus respondenten van gemeente, VNG en ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties 61 Aldus respondenten van ProRail 62 Aldus respondenten van de VNG en het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties 63 Management in netwerken, 2004, J.A. de Bruijn en E.F. ten Heuvelhof 64 Veiligheid op de rails, Tweede kadernota railveiligheid, november 2004, Ministerie V&W 65 Essay, Veiligheid:”een veilige balans met kosten”, augustus 2004, ProRail strategie & innovatie 66 Bending The Rules: Managing Violation in the Workplace, 2000, Hudson P.W.T. en Verschuur W.L.G. 59

Pag. 33

Er is een duidelijke trend merkbaar dat bij discussies over het nemen van veiligheidsmaatregelen het ALARP-principe wordt toegepast: As low as reasonably practicable. Risico´s dienen zo laag te zijn als redelijkerwijs praktisch haalbaar is. Daarbij wordt de effectiviteit van de maatregelen afgewogen tegen de kosten. Rijksoverheid versus gemeenten (hiërarchisch bovengeschikte actor) Tevens is geconstateerd dat zowel de rijksoverheid als de gemeenten zich kunnen opstellen als bovengeschikte hiërarchische actor ten opzichte van de andere: •

Rijksoverheid als hiërarchisch bovengeschikte actor: Een voorbeeld hiervan is de besluitvorming rond het Basisnet (zie paragraaf 4.2) waar het ministerie van Verkeer en Waterstaat de gemeenten onvoldoende heeft betrokken bij het afstemmen van de vervoersplafonds van gevaarlijke stoffen over het spoor in relatie tot de ruimtelijke ontwikkeling binnen een gemeente. Gevolg is dat de Vereniging van Nederlandse gemeenten een boze brief naar de vaste kamercommissie heeft gestuurd, waardoor de procesgang van de Nota Vervoer gevaarlijke stoffen 67 (hoofdstuk 4) moet worden herzien.

•

Gemeente als hiërarchisch bovengeschikte actor: Een voorbeeld is de uitbreiding van het winkelcentrum Piazza Center in de gemeente Eindhoven (bijlage 3). De gemeente Eindhoven heeft, zonder rekening te houden met de externe veiligheid en zonder overleg te voeren met belanghebbenden van de spoorbranche besloten om het winkelcentrum uit te breiden tot enkele meters naast het spoor waarover ook gevaarlijke stoffen worden vervoerd. Gevolg is dat de goederentreinen met gevaarlijke stoffen het winkelcentrum met een snelheid van minder dan 40 km/h moeten passeren. Dit laatste heeft veel weg van de bacteriemetafoor zoals Jop Groeneweg 68 deze heeft omschreven (paragraaf 3.3), oftewel het bestrijden van de kwaal zonder de oorzaak weg te nemen.

In beide gevallen heeft dit geleid tot een hoop gedoe, omdat de overige actoren binnen het netwerk ongewild tot een oplossing hebben moeten komen voor de problemen die door anderen zijn veroorzaakt. Daarnaast constateren de Bruijn en Ten Heuvelenhof 69 (paragraaf 3.2.2) dat een verliezende partij altijd een nieuwe kans krijgt en dan zeker zal “afreageren” op de actoren die in een vorige situatie hebben gemeend zich hiërarchisch boven de anderen te moeten opstellen. Dit is dus een ongewenst proces en komt zorgvuldige en gedegen besluitvorming niet ten goede. Het door partijen opstellen als hiërarchisch bovengeschikte actor heeft ook een gedragscomponent in zich. De Bruijn en Ten Heuvelhof (paragraaf 3.2.1) stellen dat in een hiërarchie één bovengeschikte actor is die het beleid bepaald en uitvoert. Dit gebeurt omdat een bovengeschikte actor denkt de machtsmiddelen te bezitten om als zodanig te kunnen optreden. Volgens Hudson en Verschuur 70 (zie paragraaf 3.3) leidt macht rechtstreeks tot een bepaald soort gedrag van mensen (gedrags/oorzakenmodel). Toezicht versus veiligheid (naleving procedures) Geconstateerd is dat het toezicht en de controle op het vervoer van gevaarlijke stoffen over het spoor onvoldoende geborgd is. De onderzoeksraad voor veiligheid constateerde in haar onderzoek naar de lekkende trein in Amersfoort 71 dat er onvoldoende controle is op het vervoer van gevaarlijke stoffen over het spoor. Gebleken is dat het stelsel van afspraken, bijeengebracht in het Règlement concernant le transport International ferroviaire de marchandises Dangereuses (RID), fundamentele leemtes vertoont. Zo ontbreekt in het RID de ketenbenadering. Elke speler (eigenaar, verlader, vervoerder, ontvanger) is slechts verantwoordelijk voor zijn eigen schakel en niemand is verantwoordelijk voor het totaal. 67

Nota Vervoer gevaarlijke stoffen, De toekomstagenda, januari 2006, Ministerie V&W Controlling the controllable, preventing business upsets, 2002, Groeneweg J. 69 Management in netwerken, 2004, J.A. de Bruijn en E.F. ten Heuvelhof 70 Bending The Rules: Managing Violation in the Workplace, 2000, Hudson P.W.T. en Verschuur W.L.G. 71 Treinincident station Amersfoort, 20 augustus 2002, lekkende acrylnitril ketelwagon 68

Pag. 34

Daarnaast heeft de inspectie Verkeer en Waterstaat, toezichteenheid Rail, geen bevoegdheden wanneer het gaat om typekeuringen en periodieke keuringen van ketelwagens. De veiligheid van het vervoer van gevaarlijke stoffen over het spoor is een zaak van de beleidsmakers, beleidsuitvoerders en toezichthouders. Geconstateerd is dat de genoemde partijen, allen van belang voor de veiligheid op het spoor, elkaar niet de rol laten spelen die een ieder zou moeten hebben 72 . Iedereen doet een deel van de veiligheidsketen (zie bijlage 2), maar niemand lijkt aanspreekbaar voor de totale integrale veiligheid op het spoor. Uitvoeringsorganisaties zoals Rijkswaterstaat hebben bemoeienis met beleid middels een uitvoeringstoets. Een uitvoeringstoets is een toets van het door het ministerie van Verkeer en Waterstaat bedachte beleid op uitvoerbaarheid. Door de grote beleidsdrukte wordt regelmatig geprobeerd de uitvoeringstoets te verkorten of over te slaan, door met name planningsmatige problemen. In het gedrags/oorzakenmodel (paragraaf 3.3) geven Hudson en Verschuur 73 aan dat werkplanning één van de belangrijkste redenen is voor een bepaald gedrag en het niet nakomen van procedures. Ondanks dat processen, rollen en taken helder zijn, worden deze niet altijd goed doorlopen. Hierdoor is met name een spanningsveld merkbaar tussen beleidsmakers en beleidsuitvoerders.

5.3.2 Maatschappij 74 De samenleving heeft ‘iets’ met risico’s. Veel mensen zoeken de spanning van risico nemen op. Maar als we ons de aard en omvang realiseren van risico’s die zijn verbonden aan maatschappelijke en industriële activiteiten, moeten we er maar weinig van hebben. Niemand wil sterven door een uit de rails gelopen chloortrein. Niemand wil kanker krijgen door radioactiviteit in melkpoeder. Niemand wil een geliefde verliezen die zich bij vergissing bevond op de plaats waar een terreurbom ontplofte. We willen dat niet, ook al is de kans nog zo klein. De drie voorbeelden, die met velen zijn uit te breiden, hebben gemeen dat een individu maar weinig kan doen om de ongewenste gevolgen van ‘als het misgaat’ te ontlopen of te beperken. Dus wendt de burger zich tot de overheid en de politiek. Met een arsenaal aan maatregelen beoogt die overheid te doen wat het individu niet kan: risico’s zo ver mogelijk terugdringen en zo Nederlandse burgers te vrijwaren van narigheid veroorzaakt door allerhande maatschappelijke, in het bijzonder industriële, activiteiten: geen schade door vuurwerkexplosies, neerstortende vliegtuigen of gifwolken. Veiligheid wordt gezien als één van de meest prototypische taken van de overheid. Wanneer de perceptie ontstaat dat de overheid onmachtig 75 is om iets te doen aan het groeiende gevoel van onveiligheid, zou twijfel kunnen ontstaan aan de gehele overheid (omdat ze haar basistaken niet kan vervullen). Er wordt van de overheid verwacht dat zij deskundig, alert, grondig, betrouwbaar en open is. Verantwoordelijkheid overheid Dat veiligheid een overheidstaak is, is duidelijk. Het is echter nog niet duidelijk waar de verantwoordelijkheid van de overheid ophoudt en die van het bedrijfsleven of de burger zelf begint. Hierover bestaat nog geen eensluidend antwoord, maar een aantal trends geeft richting aan de discussie. Een belangrijke ontwikkeling is in dit kader de opkomst van de mondige burger. Oorzaken of katalysatoren van deze ontwikkelingen zijn onder andere de nieuwe media, internet en globalisering. Een mondige burger betekent in principe een burger die voor zijn rechten en normen en waarden opkomt en zelf zijn beslissingen neemt, daarbij gevoed en geholpen door grote hoeveelheden beschikbare informatie en snelle communicatiemiddelen. In dit kader is transparantie over het gevoerde beleid en de risico’s die de overheid neemt, van belang. 72

Essay, Veiligheid:”een veilige balans met kosten”, augustus 2004, ProRail strategie & innovatie Bending The Rules: Managing Violation in the Workplace, 2000, Hudson P.W.T. en Verschuur W.L.G. 74 Rijdende bommen of gecalculeerd risico, Essay over de beleving van veiligheid t.a.v. het vervoer van gevaarlijke stoffen, december 2002, Burson-Marsteller Int’l 75 Hudson en Verschuur constateren in hun gedrags/oorzakenmodel (paragraaf 3.3) dat machteloosheid een direct oorzakelijk verband heeft met het gedrag van mensen. 73

Pag. 35

Anderzijds kan tevens worden waargenomen dat de mondige burger meer en meer de verantwoordelijkheid afschuift en het beschuldigende (en claimende) vingertje opsteekt naar de overheid. Ook blijkt onverschilligheid te bestaan ten aanzien van bepaalde onderwerpen, waaronder het vervoer van gevaarlijke stoffen over het spoor. Het kan dus meerdere kanten op 76 . Maatschappelijk verantwoord ondernemen Een tweede belangrijke ontwikkeling is ‘maatschappelijk verantwoord ondernemen’ van bedrijven. De transportketen van het vervoer van gevaarlijke stoffen over het spoor ziet steeds meer in dat veiligheid niet te waarborgen is met getallen, maar alleen gewaarborgd kan worden met een verantwoordelijkheidsgevoel dat gedragen wordt door de risicoveroorzaker. Hierdoor kan zelfregulering op het gebied van het vervoer van gevaarlijke stoffen ontstaan, wat een ander licht zou kunnen werpen op de rol van de overheid. Ondanks dat de verantwoordelijkheden met betrekking tot het vervoer van gevaarlijke stoffen niet geheel uitgekristalliseerd zijn, wordt in ieder geval van de rijksoverheid verwacht dat zij de alternatieven zorgvuldig overweegt en afzet tegen de economische belangen van Nederland en de belangen op het gebied van ruimtelijke ordening. De rijksoverheid wordt gezien als de behartiger van het algemeen belang. Zij moet in kunnen schatten of het risico opweegt tegen de economische belangen en de belangen op het gebied van ruimtelijke ordening van Nederland en het welzijn van grote groepen burgers. Van de overheid wordt verwacht dat zij geen partij trekt en objectief de belangen afweegt. De overheid is hiermee degene die ongewenste NIMBY-effecten (not in my backyard) tegengaat. De NIMBY-reactie is begrijpelijk, maar de overheid moet toch uiteindelijk de verantwoordelijkheid nemen en knopen doorhakken. Risicomaatschappij (procesmanagement: veiligheid en openheid) Mensen realiseren zich dat wij in toenemende mate in een risicomaatschappij leven 77 . De overheid kan niet alle risico’s uitsluiten, maar moet wel preventief en handhavend optreden wanneer het gaat om door iedereen erkende risico’s. Van de overheid wordt verwacht dat zij de kaders schept of een visie laat zien. Om haar geloofwaardigheid en het vertrouwen van de burger te behouden moet de overheid een balans tussen veiligheid en de economische belangen en belangen op het gebied van ruimtelijke ordening zien te vinden. Besluitvorming op dit punt zal vaak onregelmatig en grillig verlopen door de vele actoren en belangen die op het spel staan. Van de overheid wordt verwacht dat deze zowel de voortgang (noodzaak van besluitvorming) als de inhoud (inhoudelijk juiste uitkomst van het proces) bewaakt en beslissingen neemt tegen de individuele belangen en dus de wens van bepaalde partijen in. Een zorgvuldige analyse van de alternatieven en belangen speelt een belangrijke rol in de discussie over het transport van gevaarlijke stoffen over het spoor. Het proces is hier vaak belangrijker dan de uitkomst; laten zien dat je het alternatief overwogen hebt en rekening hebt gehouden met de core values (centrale belangen) van de actoren is vaak belangrijk voor het gevoel van mensen serieus genomen te worden. Openheid (transparantie) is van groot belang in de communicatie met burgers en potentiële slachtoffers. Op dit moment zijn verschillende geluiden te horen dat de onwetendheid waarin men “gehouden wordt” tot ergernis leidt, en in het ergste geval tot wantrouwen. Citaten als: “We weten nooit wanneer de trein rijdt, zelfs de brandweer weet pas achteraf wanneer de trein gereden heeft.” en “De brandweer bereidt zich voor op ongelukken zoals de chloortrein, maar zegt niet hoe omvangrijk de ongelukken kunnen zijn.” geven aan dat men behoefte heeft aan eerlijke en volledige informatie. Daarbij geldt de stelregel dat ongewenste informatie altijd nog beter is dan onvolledige. Slecht nieuws wordt geprefereerd boven onzekerheid.

76

Rijdende bommen of gecalculeerd risico, Essay over de beleving van veiligheid t.a.v. het vervoer van gevaarlijke stoffen, december 2002, Burson-Marsteller Int’l 77 Ontwerpnota Risico’s in Balans, bijlage 2: Risicobeleving en risiconormering, maart 2006, Provincie Zuid-Holland Pag. 36

De Bruijn, Ten Heuvelhof en In ‘t Veld 78 (paragraaf 3.2.4) zien het rekening houden met core values (veiligheid) van actoren en het betrachten van openheid als kernelementen van het procesontwerp en daarmee als belangrijke pijlers voor de betrokkenheid van actoren binnen het speelveld. Verder stellen De Bruijn, Ten Heuvelhof en In ’t Veld dat het op de juiste wijze betrekken van actoren de weg openstelt voor adequate besluitvorming. Uit evaluaties van rampen en zware ongevallen in Nederland, zoals de vuurwerkramp in Enschede en de cafébrand in Volendam, is gebleken dat de handelingen van burgers van grote betekenis zijn voor het verloop en de gevolgen van incidenten. De overheid onderkent haar beperkingen bij de bestrijding van rampen en zware ongevallen. Hulpverleners en beleidsmakers verwijzen steeds vaker naar de zelfredzaamheid van burgers. Echter, wat zelfredzaamheid wel en niet behelst en wat ervan verwacht mag worden, blijft onduidelijk. In het vakblad Alert 79 wordt geconstateerd dat er een wederkerige relatie tussen handelen van de burgers (zelfredzaamheid) en het handelen van de overheid (veiligheidszorg) bestaat, die nog niet inzichtelijk is.

78

Procesmanagement, Over procesontwerp en besluitvorming, 2004, de Bruijn J.A., ten Heuvelhof E.F., in ´t Veld R.J., 79 Alert, nummer 9, september 2005, Burgerlijke zelfredzaamheid, Roel van den Brand Pag. 37

6.

Invloed van gemeenten

6.1 Inleiding Zoals reeds eerder geconstateerd, kunnen gemeenten geen invloed uitoefenen op de hoeveelheid goederentreinen die door de betreffende gemeente over het spoor rijden. Dit ondanks het feit dat de hoeveelheid goederentreinen de risicocontouren in het kader van de externe veiligheid en daarmee de ruimtelijke ontwikkeling bepalen. Bovenstaande heeft alles te maken met de Europese verdragen, waarin afspraken zijn opgenomen over vrij vervoer over de spoorweginfrastructuur. De aanleg van de spoorinfrastructuur valt onder een nationaal project op basis van een Tracéwet. In het kader van deze Tracéwet is de gemeente verplicht om het bestemmingsplan in overeenstemming met de Tracéwet aan te passen. Wel kan het gemeentebestuur zich, vanuit de verantwoordelijkheid inzake de preparatie op zware ongevallen en rampen, beraden op de consequenties van het vervoer van gevaarlijke stoffen over het spoor door de betreffende gemeente. Hierbij wordt getoetst aan de risicocontouren van het groepsrisico en het plaatsgebonden risico (zie bijlage 6). De circulaire Risiconormering vervoer gevaarlijke stoffen 80 is hiervoor een belangrijke richtlijn. In dit hoofdstuk wordt beschreven op welke manier gemeenten invloed uit kunnen oefenen op het veiligheidsbeleid van het vervoer van gevaarlijke stoffen over het spoor. Er wordt hier met name gekeken naar het vergunningentraject (preventieve en preparatieve maatregelen), naar de externe veiligheid (proactieve maatregelen) en de rol van de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) in dit geheel.

6.2 Vergunningen In dit hoofdstuk is uitgegaan van de huidige vergunningverlening. Er is geen rekening gehouden met de allesomvattende omgevingsvergunning, die het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer per 1 januari 2008 wil invoeren. De gemeenten kunnen invloed op het veiligheidsbeleid bouwvergunningen, gebruiksvergunningen, milieuvergunningen Plaatselijke Verordening (APV).

uitoefenen middels en de Algemeen

De invloed van de gemeenten op en rond het spoor (met name emplacementen) en binnen de eigen gemeentegrenzen is groot. Tijdens mijn onderzoek zijn duidelijk twee sporen te ontdekken in het kader van de vergunningverlening. Het eerste spoor (met name ingegeven door de spoorbranche) is dat de gemeentelijke vergunningen op en rond het spoor naar een hoger niveau moeten worden getild (provinciaal, veiligheidsregio, landelijk). Het tweede spoor is dat de autonomie van de gemeente (met name ingegeven door de VNG, gemeentelijke overheid) geen geweld mag worden aangedaan en de vergunningverlening bij de individuele gemeente moet blijven. Zoals uit het bovenstaande blijkt, hebben gemeenten, ondanks het feit dat ze geen invloed kunnen uitoefenen op de hoeveelheid goederentreinen die over het spoor rijden, enkele belangrijke instrumenten (vergunningen) in handen om invloed uit te oefenen op het veiligheidsbeleid van het vervoer van gevaarlijke stoffen over het spoor. • Bouwvergunningen Het Bouwbesluit en de gemeentelijke Bouwverordening geven de gemeenten een instrument om alle bouwaanvragen (ook spoortunnels en overige bouwwerken op en rond het spoor) te toetsen en al dan niet een bouwvergunning af te geven. In deze bouwvergunning kunnen eisen in het kader van veiligheid worden opgenomen, die middels deze vergunning gehandhaafd kunnen worden. Een bouwvergunning wordt afgegeven door het college van burgemeester en wethouders van de betreffende gemeente. 80

Circulaire Risiconormering vervoer gevaarlijke stoffen, ministerie van VROM, BZK en V&W, 2004 Pag. 38

Voor tunnels, stationsgebouwen, geluidsschermen en overige bouwwerken die binnen het spoortraject worden gebouwd, dient een bouwvergunning bij de betreffende gemeente aan te worden gevraagd. Dit geldt overigens ook voor de bouwwerken van producenten (verladers) van gevaarlijke stoffen die hun product over het spoor willen vervoeren. Voor het bouwen van tunnels is inmiddels het project Tunnelveiligheid 81 opgestart. Het project Tunnelveiligheid gaat spelregels opstellen voor de veiligheidseisen waaraan tunnels moeten voldoen, met als doelstelling deze spelregels wettelijk te verankeren. Nieuwe vormen van tunnelbouw en overkappingen vragen om hernieuwde regels voor de veiligheid ervan. Daarnaast is er behoefte aan meer transparantie ten aanzien van voorschriften en regels. • Gebruiksvergunningen Conform de gemeentelijke Bouwverordening is op grond van artikel 6.1.1 lid 1a een gebruiksvergunning vereist voor het in gebruik hebben of houden van een bouwwerk waarin: a. meer dan vijftig personen tegelijk aanwezig zullen zijn, anders dan in een één- of meergezinshuis; b. bedrijfsmatig de stoffen zullen worden opgeslagen die in de Regeling Bouwbesluit 2003 zijn omschreven als brandbaar, brandbevorderend en bij brand gevaar opleverend; c. aan meer dan vier personen bedrijfsmatig of in het kader van verzorging nachtverblijf zal worden verschaft; d. aan meer dan tien kinderen jonger dan twaalf jaar, of aan meer dan tien lichamelijk en/of verstandelijk gehandicapten dagverblijf zal worden verschaft. Dit geldt ook voor de bouwwerken om, rond en op het spoor. Hiermee heeft de gemeente een handhavinginstrument om ervoor te zorgen dat al deze bouwwerken aan de brandveiligheidseisen voldoen. Voor de vrije baan en tunnels, die bestemd zijn voor louter goederenvervoer, kan middels de gebruiksvergunning geen invloed worden uitgeoefend. Wel worden er gebruiksvergunningen afgegeven voor tunnels waarin zowel goederen- als personenvervoer plaatsvindt. Een gebruiksvergunning wordt afgegeven door het college van burgemeester en wethouders van de betreffende gemeente. • Milieuvergunningen Bedrijven waarvan de activiteiten nadelige gevolgen hebben voor het milieu, hebben in sommige gevallen een vergunning nodig. In zo'n milieuvergunning staan regels waaraan het bedrijf zich moet houden. Het is in principe verboden zonder vergunning een bedrijf, dat schade aan het milieu aanricht, op te richten of in werking te hebben. In het kader van de Wet Milieubeheer dienen spoorwegemplacementen, waar met gevaarlijke stoffen wordt gerangeerd, bouwwerken voor zover deze hinder naar de omgeving veroorzaken, producenten (verladers) en ontvangers van gevaarlijke stoffen aan de milieuregelgeving te voldoen. Middels een vergunning in het kader van de Wet Milieubeheer kan een gemeente (of provincie) (nadere) eisen opleggen aan een inrichting zoals hiervoor genoemd. Middels handhaving kan de gemeente controleren of de betreffende inrichting zich aan de regelgeving houdt. Voor tunnels is geen milieuvergunning noodzakelijk, aangezien deze bouwwerken onder de uitzonderingsregel van het Inrichtingen- en VergunningenBesluit (IVB) vallen. Middels het project Tunnelveiligheid (zie bij bouwvergunningen) worden de veiligheids- en milieu-eisen van tunnels voor de toekomst wettelijk verankerd. Geconstateerd is dat met name in de vergunningen voor goederenemplacementen door gemeenten veel verschillende eisen worden opgenomen 82 .

81 82

Gezamenlijk project van de ministeries V&W, VROM en BZK Aldus respondenten van ProRail Pag. 39

Zoals hierboven aangegeven zijn gemeenten het bevoegd gezag in het kader van de Wet Milieubeheer voor het verlenen van vergunningen voor spoorwegemplacementen. De gemeenten hebben echter geen invloed op de route en het volume van het transport dat gebruik maakt van het doorgaand spoor langs of over het emplacement. Dat betekent dat de instrumenten die gemeenten ter beschikking staan om maatregelen te nemen ten aanzien van het doorgaand spoor (vrije baan) beperkt zijn. Wel is het Besluit Geluidshinder Spoorwegen (BGS) van toepassing op de vrije baan van het spoornet en voor treinen die onder een dienstregeling vallen en emplacementen passeren. Treinen met rangeerdelen, die zich op een emplacement bevinden vallen onder de gemeentelijke vergunning Wet Milieubeheer. Het BGS is gebaseerd op het akoestisch spoorboekje. In dit boekje wordt per dagdeel en per categorie materieel aangegeven hoeveel bakken gemiddeld over een jaar per uur over een bepaald baanvak rijden. Deze gegevens zijn dan weer bepalend voor de gemiddelde geluidshinder op een baanvak. Geluidshinder wordt altijd bepaald in een rapportage achteraf, omdat aan de voorkant nooit exact bekend is hoeveel het vervoer over een bepaald baanvak zal zijn. Een milieuvergunning wordt verleend door het bevoegd gezag. Meestal is dat de gemeente, het college van burgemeester en wethouders. Soms is de provincie (Gedeputeerde staten) bevoegd. Dat is vooral het geval bij bedrijven met een grote omvang en bedrijven die veel overlast veroorzaken of waar veel gevaarlijke stoffen zijn opgeslagen (zie ook paragraaf 4.2). • Algemeen Plaatselijke Verordening (APV) Een APV is een regeling die geldt voor iedereen binnen de gemeente met als doelstelling ordeverstorend gedrag, dat irritatie opwekt en gedrag dat de gemeente geld kost, te voorkomen. Daarmee wordt beoogd de gemeente veilig en leefbaar te houden. De gemeenteraad stelt de APV van een gemeente vast. Afhankelijk van de ontheffing wordt deze door de burgemeester of het college van burgemeester en wethouders verleend. Middels de APV mag geen geluidshinder door bijvoorbeeld gebruik van bouwmachines plaatsvinden (voor zover de Wet Milieubeheer en de Wet Geluidshinder hier niet in voorziet), worden tijden van werkzaamheden geregeld, mogen geen (over)wegen worden afgesloten en dergelijke. Wil de spoorbranche (ProRail) werkzaamheden aan de spoorinfrastructuur uitvoeren, waarbij één van genoemde zaken aan de orde zijn, dan moet bij de betreffende gemeente een ontheffing van de APV worden aangevraagd. Ontheffingen van de APV zijn alleen noodzakelijk indien andere regelgeving hierin niet voorziet.

6.3 Externe veiligheid Externe veiligheid gaat in ons geval over het beheersen van de risico’s die ontstaan voor de omgeving ten gevolge van het vervoer van gevaarlijke stoffen over het spoor. De twee doelstellingen van het externe veiligheidsbeleid zijn ervoor te zorgen dat: 1. de kans op incidenten zo klein mogelijk is; 2. het schadelijk effect ten gevolge van een incident zo klein mogelijk is. Bij het externe veiligheidsbeleid zijn meerdere partijen betrokken, zoals rijksoverheid, lokale overheden (provincies/gemeenten), adviseurs en risicoveroorzakers. Vanuit de gemeenten bezien zijn de producenten/verladers, ontvangers, vervoerders en de infrabeheerder de risicoveroorzakers. De gemeenten kunnen echter zelf ook een risico veroorzaken. Een voorbeeld hiervan is de uitbreiding van het winkelcentrum Piazza Center in Eindhoven (zie paragraaf 4.1 en bijlage 3). Het externe veiligheidsbeleid voor inrichtingen is geregeld in het Besluit externe veiligheid inrichtingen 83 (Bevi). Het doel van het Bevi is om individuele burgers en groepen mensen een minimum beschermingsniveau te bieden tegen een ongeval met gevaarlijke stoffen. Het Bevi legt daartoe veiligheidsafstanden vast tussen bedrijven die risicovolle activiteiten met gevaarlijke stoffen verrichten en zogenoemde kwetsbare objecten (zoals huizen, ziekenhuizen, scholen en winkels). Spoorwegemplacementen, waar goederentreinen met gevaarlijke stoffen rangeren, vallen als inrichting nog niet onder het Bevi. Dat betekent dat voor het wettelijk kader formeel de Wet milieubeheer 84 van toepassing is (zie paragraaf 6.2). 83 84

In werking getreden op 27 oktober 2004 Op grond van artikel 8 van de Wet milieubeheer zijn spoorwegemplacementen vergunningsplichtig Pag. 40

Geconstateerd is dat het vervoer van gevaarlijke stoffen over het spoor een leemte kent in de wetgeving. Waar gemeenten voor inrichtingen met het Bevi een wettelijk kader hebben gekregen om de ruimtelijke ordening en externe veiligheid te reguleren en af te wegen, bevindt transport zich nog in een schemergebied. De Europese Unie staat een vrij verkeer van gevaarlijke stoffen over het spoor voor. Of dit past binnen dichtbevolkte stedelijke gebieden wordt echter in geen enkele afweging meegenomen. Het Basisnet (zie paragraaf 4.2) poogt daar, voor de toekomst, verandering in te brengen. Momenteel bieden, voor het vervoer van gevaarlijke stoffen over het spoor, slechts de niet-wettelijke Circulaire risiconormering vervoer gevaarlijke stoffen 85 en de Nota risiconormering vervoer gevaarlijke stoffen 86 (RNVGS) uitkomst. Hierin staan de normen voor het plaatsgebonden risico en groepsrisico, waaraan zowel gemeenten, rijksoverheid als spoorbranche moeten voldoen. Hierbij dient aangetekend te worden dat het groepsrisico geen harde norm is, maar een oriënterende waarde. Hiervan mag, mits goed gemotiveerd, afgeweken worden. Nota risiconormering vervoer gevaarlijke stoffen Met de nota RNVGS wordt het beleid weergeven inzake de afweging van veiligheidsbelangen die een rol spelen bij het vervoer van gevaarlijke stoffen in relatie tot de omgeving. In dit kader wordt middels rekenmodellen bepaald hoe groot de risicocontouren rondom het spoor zijn. Hierbij worden de termen groepsrisico en plaatsgebonden risico gebruikt (zie bijlage 6): •

Het groepsrisico zegt iets over de kans dat een groep personen overlijdt ten gevolge van een ongeval bij een risicovolle activiteit. Het gaat dus om het aantal mogelijke slachtoffers wanneer zich een ramp voordoet. Voor het vervoer van gevaarlijke stoffen per spoor wordt gerekend met de aantallen vervoersbewegingen per kilometer spoor, uitgaande van de drukste kilometer;

•

Het plaatsgebonden risico (vroeger aangeduid met individueel risico) geeft de kans op een ongeval met dodelijk afloop op een bepaalde locatie. Bij het plaatsgebonden risico wordt uitgegaan van hoeveelheden die per jaar op een bepaalde plaats over het spoor gaan.

Middels de vervoersprognoses kunnen de gemeenten inschatten of de risicocontouren, zoals deze zijn afgesproken, worden overschreden en kan, in het kader van openbare orde en veiligheid, invloed worden uitgeoefend op de hoeveelheid gevaarlijke stoffen die door een bepaalde gemeente worden vervoerd. Prognoses geven echter slechts een verwachting weer en bieden geen garanties 87 , waardoor de berekeningen van de risicocontouren louter indicatief zijn. De RNVGS zal door de Raad van State als toetsingsmedium worden gebruikt. Het biedt echter geen wettelijk instrument om het vervoer van gevaarlijke stoffen te beperken of te verbieden. In het kader van de openbare orde en veiligheid zal in eerste instantie gekeken worden naar de ruimtelijke ontwikkeling binnen de risicocontouren en dus niet naar het volume van het vervoer van gevaarlijke stoffen. De provincie heeft een wettelijke taak om gemeentelijke bestemmingsplannen te toetsen. Bij deze toetsing wordt gekeken of in het bestemmingsplan het aspect externe veiligheid in voldoende mate is meegenomen. Dit betreft de bestemmingsplannen met ruimtelijke ontwikkelingen die zijn geïnitieerd door de gemeenten. De aanleg van de spoorinfrastructuur valt immers onder een nationaal project op basis van een Tracéwet. In het kader van deze Tracéwet zijn gemeenten verplicht om het bestemmingsplan in overeenstemming met de Tracéwet aan te passen.

85

Circulaire Risiconormering vervoer gevaarlijke stoffen, ministerie van VROM, BZK en V&W, 2004 Risiconormering vervoer gevaarlijke stoffen, Tweede Kamer, 1995/1996, 24 611 nr.2 87 Brief minister van V&W aan 2e kamer, 26 april 2004, DGG/TR/04/002259-fvh 86

Pag. 41

Uit het vorenstaande blijkt dat de regelgeving in het kader van de externe veiligheid onvoldoende wettelijk is verankerd. Middels het Basisnet is het mogelijk om het externe veiligheidsbeleid inzake het vervoer van gevaarlijke stoffen over het spoor beter in te kaderen. Betere sturing op en constructievere afspraken over veiligheid op en rond het spoor met onder andere lokale overheden zijn dan mogelijk, waardoor meer transparantie en duidelijkheid ontstaat. Tweede kadernota railveiligheid Ook in de tweede kadernota railveiligheid 88 wordt gepleit voor een landelijk Basisnet voor het vervoer van gevaarlijke stoffen over het spoor. In de genoemde kadernota wordt externe veiligheid genoemd als één van de beleidsthema’s. Naast het ontwikkelen van een landelijk Basisnet, zodat externe veiligheid wettelijk kan worden verankerd, wordt tevens aangegeven dat op basis van een inventarisatie van verantwoordelijkheden, taken en bevoegdheden voorstellen gedaan zullen worden voor het versterken van de veiligheidsketen. Daarnaast wordt voorgesteld om een databank voor vervoersgegevens op te zetten en daarmee betere instrumenten te ontwikkelen om inzicht te krijgen in de externe veiligheidssituatie langs baanvakken en op emplacementen. Bij nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen binnen een gemeente moet een gedetailleerde risicoanalyse worden uitgevoerd, waarin van de specifieke lokale kenmerken met betrekking tot het transport van gevaarlijke stoffen wordt uitgegaan. Bij deze analyse zal ook rekening worden gehouden met mogelijke cumulatie-effecten als gevolg van andere transportmodaliteiten of stationaire inrichtingen. Wanneer de veiligheidscontouren worden overschreden, zullen passende maatregelen moeten worden genomen. Hierbij spelen tevens de veiligheidsperceptie van de maatschappij en de publieke opinie een belangrijke rol. Zoals uit het maatschappelijk krachtenveld is gebleken kunnen de veiligheidsperceptie van de maatschappij en de bemoeienis van de media een belangrijke ingang zijn bij de politiek om zaken te veranderen. De gemeenten Dordrecht en Zwijndrecht hebben in 2004 een pilotproject gestart om een toetsingskader voor externe veiligheid in bestemmingsplannen te ontwikkelen. Dit project is uitgevoerd door TNO en de TU Delft 89 en stond onder leiding van de regionale brandweer Zuid-Holland-Zuid. Middels dit toetsingskader (zie bijlage 7) kunnen ruimtelijke plannen langs de spoorzones niet alleen op geldende plaatsgebonden risico’s en groepsrisico’s worden getoetst maar ook aan de beheersbaarheid, zelfredzaamheid en eventuele te nemen bouwkundige en constructieve maatregelen. Het is aan de gemeenten om af te wegen of het overblijvende resteffect acceptabel is. Uit de evaluatie van de RNVGS (2005) blijkt dat betrokkenen niet altijd op de hoogte zijn van hun verantwoordelijkheden en de risico’s van het vervoer van gevaarlijke stoffen voor de omgeving. Wanneer ze hiervan wel op de hoogte zijn, komen ze daaraan vaak onbewust en soms bewust niet tegemoet. De belangrijkste oorzaak is het ontbreken van een wettelijke basis van het externe veiligheidsbeleid voor het vervoer van gevaarlijke stoffen. Afsluitend kan geconstateerd worden dat op het gebied van het externe veiligheidsbeleid momenteel veel ontwikkelingen gaande zijn, waarvan zowel het genoemde toetsingskader als het Basisnet belangrijke (toekomst)instrumenten zijn om het externe veiligheidsbeleid te verankeren in de wettelijke regelgeving. Daarnaast spelen de veiligheidsperceptie van de maatschappij en de publieke opinie een belangrijke rol bij de afweging van de politiek om maatregelen te treffen.

88 89

Ministerie van V&W, Tweede kadernota railveiligheid, Veiligheid op de rails, november 2004 Veilgheidsstudie spoorzone Dordrecht/Zwijndrecht, TNO-rapport R2004/104, maart 2004 Pag. 42

6.4

Rol Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG)

De Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) is een koepelorganisatie en heeft tot doel de belangenbehartiging van en dienstverlening aan zelfstandige gemeenten te realiseren. De VNG kan als koepelorganisatie geen besluiten nemen voor de individuele gemeenten. De voorzitter van het bestuur van de VNG kan gemeenten niet binden. Dat wil zeggen dat de VNG over een gering commitment power 90 beschikt. Voordeel van gering commitment power is dat de VNG meer ruimte heeft om te onderhandelen, makkelijker kan meebewegen en flexibeler is dan organisaties met volledig commitment power. De Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) heeft haar visie gegeven op het externe veiligheidsbeleid van het ministerie van Volkshuisvesting Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM) middels de “VNG-visie op externe veiligheid” 91 . Deze visie is in oktober 2004 uitgebracht. Met deze visie neemt de VNG duidelijk de regie in handen inzake de afstemming tussen de gemeenten en het rijk. In haar visie geeft de VNG aan dat externe veiligheid een integraal onderdeel is van het lokale (gemeentelijk) beleid en dat de organisatie van de uitvoering van externe veiligheid aan de gemeenten moet worden overgelaten. Daarnaast wordt in de aanbevelingen van de genoemde visie duidelijk aangegeven waar de knelpunten inzake het externe veiligheidsbeleid zitten en wat hieraan volgens de VNG zou moeten worden gedaan. Met externe veiligheid is de relatie naar het Basisnet, zoals deze staat verwoord in de Nota vervoer gevaarlijke stoffen (zie paragraaf 4.2), snel gelegd. De doelstelling van het Basisnet is om de spanningen tussen vervoersbelangen en ruimtelijke ordening te verminderen. Het Basisnet zorgt voor het vervoer van gevaarlijke stoffen, gekoppeld aan gebruiksruimtes en veiligheidszones. Deze veiligheidszones betekenen een beperking in de ruimtelijke ontwikkeling van gemeenten. De VNG vindt dat, in het kader van het Basisnet, de communicatie met de lokale overheden bedroevend is 92 . De VNG heeft zich ten doel gesteld mee te praten over de procesmatige kant en daarmee de verdere invulling van het Basisplan wanneer het gaat over vervoersplafonds en ruimtelijke ontwikkelingen. Door aandringen van de VNG (brief bijlage 2) heeft de Tweede Kamer aan de minister van Verkeer en Waterstaat opdracht gegeven om de gemeenten actief bij de verdere uitwerking te betrekken. Geconcludeerd kan worden dat de VNG is geslaagd in haar doelstelling. Volgens de VNG zijn organisaties als ProRail en het ministerie van V&W niet ingericht om met alle 120 gemeenten, als bevoegd gezag, langs het spoor voldoende af te stemmen. De VNG is hier helder over: “gemeenten zijn verschillend, behandel dit als een feit” 93 . Hiermee zegt de VNG concreet dat bovengenoemde organisaties zich zodanig moeten inrichten dat noodzakelijke afstemming met de betreffende gemeenten mogelijk is. Kortom, het ministerie van Verkeer en Waterstaat moet bij de gemeenten de noodzakelijk informatie halen en brengen. Bedrijven die in meerdere gemeenten zijn gevestigd, moeten dit immers ook. Wanneer het gaat over de invloed van gemeenten op het beleid van het vervoer van gevaarlijke stoffen over het spoor neemt de VNG de regierol steeds meer op zich. Voorwaarde is wel dat gemeenten voldoende animo tonen om mee te werken. De VNG wil graag praktijkvoorbeelden inzake veiligheidsvraagstukken van de gemeenten horen en meer naar buiten treden via de media. De VNG heeft ambassadeurs (oud bestuurders) ingesteld. Deze ambassadeurs (momenteel 11) hebben de opdracht om de gemeenten, waarvoor zij verantwoordelijk zijn zo breed mogelijk te vertegenwoordigen. Hiervoor heeft de VNG een strak werkplan opgesteld per provincie respectievelijk route van de betreffende ambassadeur. 90

Procesmanagement, Over procesontwerp en besluitvorming, 2004, de Bruijn J.A., ten Heuvelhof E.F., in ´t Veld R.J., 2e herziene druk, pag. 61 91 VNG-visie op Externe Veiligheid, oktober 2004 92 Richard van Vliet, VNG, beleidsmedewerker milieu, 30 januari 2006 93 Richard van Vliet, VNG, beleidsmedewerker milieu, 30 januari 2006 Pag. 43

Het behoeft geen betoog dat een goede samenwerking tussen alle betrokken partijen bij het veiligheidsbeleid van het vervoer van gevaarlijke stoffen over het spoor een bittere noodzaak is. De VNG zal hierin een steeds belangrijke rol gaan vervullen. Deze rol past prima binnen de visie van de VNG: “Samen met alle gemeenten stáát de VNG voor kracht en kwaliteit van het lokaal bestuur”.

Pag. 44

7.

Slotbeschouwing

7.1 Inleiding In deze slotbeschouwing wordt teruggeblikt op de gehouden interviews (zie bijlage 8) en de literatuurstudie door de synthese van de belangrijkste bevindingen weer te geven. Daarnaast worden aandachtspunten voor de toekomst geformuleerd en de centrale vraag beantwoord. Als laatste geef ik mijn persoonlijke visie op het vraagstuk “veiligheidsbeleid van het vervoer van gevaarlijke stoffen over het spoor”.

7.2 Synthese belangrijkste bevindingen Het vervoer van gevaarlijke stoffen over het spoor is tot in de technische details (op afsluiterniveau) gereguleerd middels wet- en regelgeving. De Europese wet- en regelgeving is leidend voor het vervoer van gevaarlijke stoffen over het spoor en heeft daarmee grote invloed heeft op het veiligheidsbeleid. Een vervoerder van gevaarlijke stoffen moet beschikken over een door de minister van Verkeer en Waterstaat afgegeven veiligheidsattest (Bijlage 1). De bedrijfseenheid Verkeersleiding van ProRail moet toetsen of de vervoerder over een veiligheidsattest beschikt alvorens deze toe te laten op de spoorweginfrastructuur. Met uitzondering van deze toetsing heeft ProRail geen controle op het voortraject inzake de veiligheid en het technisch goed in orde zijn van de goederenwagens. De inspectie Verkeer en Waterstaat - toezichteenheid Rail (IVW), heeft geen bevoegdheden wanneer het gaat om typekeuringen en periodieke keuringen van ketelwagens. De toedeling van de bevoegdheden en verantwoordelijkheden op het gebied van de veiligheid van het vervoer van gevaarlijke stoffen is in Nederland van elkaar gescheiden. De verantwoordelijkheid ligt voornamelijk bij de vervoerders, maar geen enkele bestuurslaag (gemeenten, provincies of de rijksoverheid) heeft enig wettelijk gezag om hierop toe te zien. Het toezicht op wageneigenaren en wagenverhuurders is momenteel niet wettelijk verankerd en daarom zorgwekkend 94 . Elke speler (eigenaar, verlader, vervoerder, ontvanger) is slechts verantwoordelijk voor zijn eigen schakel en niemand voor het totaal (ketenbenadering). Momenteel worden zowel toezichtfuncties uitgevoerd door ProRail als door de inspectie Verkeer en Waterstaat – toezichteenheid Rail. Wederzijdse afhankelijkheid De actoren die tezamen het netwerk inzake het veiligheidsbeleid van vervoer van gevaarlijke stoffen over het spoor vormen, zijn van elkaar afhankelijk. Dit betekent dat directieven van een actor door de andere actoren soms eenvoudigweg niet worden geaccepteerd. Dit geldt ook wanneer een actor zichzelf tijdelijk bovengeschikt beschouwt ten opzichte van de andere actoren. Afhankelijkheden kunnen in dit kader worden uitgedrukt in financiën, bevoegdheden, politieke belangen en dergelijke. Op een volgend moment is de andere actor ten aanzien van een aanpalend onderwerp de bovengeschikte actor, die haar gedrag vaak mede zal laten leiden door de wijze waarop de voorgaande actor zich heeft gedragen. Dit wederzijdse gedrag is een belangrijke oorzaak voor het spanningsveld tussen de rijksoverheid, de spoorbranche en de gemeentelijke overheden. De kernwaarden van het ministerie van Verkeer en Waterstaat (V&W) zijn het ontwikkelen van beleid aangaande het vervoer van gevaarlijke stoffen over het spoor en de daaraan gekoppelde vervoersplafonds. De kernwaarden voor de gemeenten zijn de ruimtelijke ontwikkelingen en de veiligheid rondom het spoor. De stuursignalen van het ministerie van V&W kunnen strijdig zijn met de kernwaarden van de gemeenten, waardoor de gemeenten zich zullen gaan verzetten. De geslotenheid van actoren in een netwerk is een faalfactor voor de sturende actor die zijn doelstellingen wil realiseren 95 . Deze onduidelijkheid in de wederzijdse communicatie (van elkaars belangen) is tevens een belangrijke oorzaak voor het spanningsveld tussen de rijksoverheid, de spoorbranche en de gemeenten. 94 95

Rapport onderzoeksraad voor veiligheid, n.a.v. treinincident Amersfoort 20 augustus 2002 Management in netwerken, 2004, J.A. de Bruijn en E.F. ten Heuvelhof Pag. 45

Vorenstaande geeft aan dat het de sturende actor niet vrij staat om vrijelijk partijen voor samenwerking te selecteren. De sturende actor bevindt zich in een netwerk en is dus van bepaalde partijen afhankelijk. Dit kan betekenen dat deze actoren aan de besluitvorming zullen meedoen, ongeacht de opvatting van de sturende actor hierover. Aangezien de posities van de actoren in een netwerk voortdurend wisselen spreken we van een dynamische structuur. Een actor, die in het verleden een onbetekenende rol speelde in het netwerk, kan plotseling een belangrijke positie innemen en voor de anderen van cruciaal belang zijn. Hiermee wordt de onderhandelingspositie van de actoren bepaald. Nieuwe actoren kunnen tot een netwerk toetreden en anderen kunnen uittreden. Elk netwerk kent zijn bedreigingen en zijn kansen waarmee actoren moeten omgaan. Dit vergt veerkracht van de actoren binnen het krachtenveld. Kortom, het netwerk inzake het veiligheidsbeleid van het vervoer van gevaarlijke stoffen over het spoor is een dynamisch geheel van actoren, die wederzijds afhankelijk zijn, een onderlinge pluriformiteit kennen en zich relatief gesloten ten opzichte van elkaar kunnen opstellen. Veel processen in het kader van relatiemanagement inzake het vervoer van gevaarlijke stoffen over het spoor zijn goed omschreven. Echter, vaak zijn het de houding, het gedrag en de cultuur die ervoor zorgen dat processen niet worden uitgevoerd zoals ze zijn bedoeld. Besluitvormingsprocessen in netwerken zijn alleen effectief wanneer de besluitvorming gezamenlijk plaatsvindt 96 . Zoals geconstateerd, kennen de actoren echter veel onderlinge verschillen (pluriformiteit), waardoor samenwerking en gezamenlijke besluitvorming worden bemoeilijkt. Bepaalde actoren kunnen in bepaalde situaties niet zijn geïnteresseerd in samenwerking bij besluitvorming (geslotenheid).Tenslotte kan het aantal betrokken actoren in de loop van het besluitvormingsproces veranderen (dynamiek). Het belangrijkste gevolg van dit alles is dat besluitvormingsprocessen vaak grillig en ongestructureerd verlopen. Zo ook binnen het speelveld van actoren die te maken hebben met het vervoer van gevaarlijke stoffen over het spoor. Vaak zijn de actoren meer bezig met hun eigen belang dan met een ordentelijk verloop van het besluitvormingsproces. Europese Unie De Europese Unie heeft, in verband met de benodigde vrije concurrentie op het spoor, ingestemd met de opsplitsing van alle nationale spoorbedrijven in een infrabeheerorganisatie (die valt onder de overheid), zelfstandige vervoersbedrijven die grensoverschrijdend moeten kunnen opereren en een onafhankelijke toezichthouder die het vervoer over het spoor controleert. De Nederlandse spoorwegen zijn daardoor onder andere opgedeeld in ProRail (infrabeheerder), NS-reizigers (personenvervoer), Railion (goederenvervoer) en de Inspectie Verkeer en Waterstaat - toezichteenheid Rail (toezichthouder). De genoemde organisaties hebben de laatste 10 jaren veel energie moeten stoppen in het zoeken naar de juiste onderlinge relaties. Het redundante relatienetwerk (paragraaf 3.2.3) dat de spoorbranche onderhield is daardoor, met name met de partijen buiten de spoorbranche, verzwakt. Doordat de leidinggevenden van de verschillende organisaties elkaar kennen (old-boysnetwork) vanuit de tijd dat men nog één grote Nederlandse Spoorwegen-(NS)-organisatie was, weet men elkaar goed te vinden. Paradoxaal in deze is dat deze goede onderlinge relatie, en het feit dat men elkaar goed kan vinden, de reden is dat men elkaar te weinig aanspreekt op de aanwezige problemen, waardoor weer een krampachtige situatie ontstaat. Kortom, de goede onderlinge relatie in de vorm van het old-boys-network staat een noodzakelijke zakelijke relatie in de weg. Aan de andere kant moet ervoor gewaakt worden dat, door wisseling van leidinggevende functies, de zakelijkheid van de relatie niet naar de andere kant doorslaat.

96

Management in netwerken, 2004, J.A. de Bruijn en E.F. ten Heuvelhof Pag. 46

Uit de gehouden interviews met alle respondenten bestaat de indruk dat het ministerie van Verkeer en Waterstaat, de spoorbranche en de gemeentelijke overheden zich steeds opener naar elkaar opstellen en steeds meer inzien dat samenwerken met alle partners de (enige) juiste oplossing is. Genoemde actoren zien in dat de onderlinge relaties moeten worden verbeterd. De Bruijn, Ten Heuvelhof en In ’t Veld noemen dit procesgericht relatiemanagement 97 (zie paragraaf 3.2.3) dat uitgaat van het in kaart brengen met wie welke informatie moet worden gedeeld (omgevingsscan) om draagvlak te creëren. Na de omgevingsscan kan het proces worden ingericht, zodat op een professionele manier met alle actoren wordt gecommuniceerd. Er is een duidelijke trend merkbaar dat bij discussies over het nemen van veiligheidsmaatregelen in het kader van het vervoer van gevaarlijke stoffen over het spoor het ALARPprincipe wordt toegepast: as low as reasonably practicable. Risico´s dienen zo laag te zijn als redelijkerwijs praktisch haalbaar is. Daarbij wordt de effectiviteit van de maatregelen afgewogen tegen de kosten. Dit in tegenstelling tot het ALARA-principe: As Low As Reasonably Achievable. Hierbij dienen risico’s zo laag te zijn als redelijkerwijs bereikbaar is. Hierbij wordt de effectiviteit van de maatregelen veel minder afgewogen tegen de kosten. Openheid (transparantie) is van groot belang bij communicatie naar de maatschappij 98 . Hierin speelt de vraag hoe zelfredzaamheid kan bijdragen aan een hoger veiligheidsniveau een grote rol. Handelingen van burgers zijn immers van grote betekenis voor het verloop en de gevolgen van incidenten. Echter, wat zelfredzaamheid wel en niet behelst en wat ervan verwacht mag worden, blijft onduidelijk. In het vakblad Alert 99 wordt geconstateerd dat er een wederkerige relatie tussen handelen van de burgers (zelfredzaamheid) en het handelen van de overheid (veiligheidszorg) bestaat, die nog niet inzichtelijk is. Het project Railplan is een gezamenlijk multidisciplinair project van alle 39 gemeenten langs de Betuweroute en de HSL-Zuid waarin de acht veiligheidsregio’s, ProRail, en waterschappen zijn vertegenwoordigd. Railplan heeft als doelstelling een adequate operationele voorbereiding van de hulpverlening op één uniforme wijze te regelen voor alle betrokken gemeenten en regio's langs beide routes. Ondanks dat het een moeizaam traject was om alle actoren/gesprekpartners om de tafel te krijgen, wordt Railplan als voorbeeld genoemd hoe het knelpunt van de communicatie tussen en betrokkenheid van de verschillende actoren kan worden opgelost. Het Basisnet, zoals deze staat omschreven in de Nota vervoer gevaarlijke stoffen 100 , beoogt de spanningen tussen vervoersbelangen en ruimtelijke ordening te verminderen. Het Basisnet zorgt ervoor dat het vervoer van gevaarlijke stoffen wordt gekoppeld aan gebruiksruimten en veiligheidszones met als doelstelling deze zaken wettelijk te verankeren. Met de huidige wettelijke instrumenten is het niet mogelijk om beperkingen op te leggen aan het maximum van gevaarlijke stoffen dat over het spoor wordt vervoerd. Na een valse start worden de gemeentelijke overheden in het vervolgtraject volop bij de ontwikkeling van het Basisnet betrokken. Opvallend is dat het ministerie van Verkeer en Waterstaat momenteel voornemens is slechts enkele van de 52 spoorwegemplacementen, waarop met gevaarlijke stoffen wordt gerangeerd, in het Basisnet op te nemen. Gemeenten zijn, in het kader van de Wet Milieubeheer, het bevoegd gezag voor het verlenen van vergunningen voor spoorwegemplacementen. Landelijk gezien worden in deze milieuvergunningen veel verschillende eisen opgenomen.

97

Procesmanagement, Over procesontwerp en besluitvorming, 2004, de Bruijn J.A., ten Heuvelhof E.F., in ´t Veld R.J. 98 Procesmanagement, Over procesontwerp en besluitvorming, 2004, de Bruijn J.A., ten Heuvelhof E.F., in ´t Veld R.J. 99 Alert, nummer 9, september 2005, Burgerlijke zelfredzaamheid, Roel van den Brand 100 Nota Vervoer gevaarlijke stoffen, De toekomstagenda, november 2005, Ministerie V&W Pag. 47

7.3 Aandachtspunten voor de toekomst In deze paragraaf worden de aandachtspunten voor de toekomst weergegeven met de doelstelling bij te dragen aan de brede discussie over het veiligheidsbeleid van het vervoer van gevaarlijke stoffen over het spoor. Belangrijk aandachtspunt zijn de bevoegdheden en verantwoordelijkheden zoals deze momenteel zijn geregeld inzake het toezicht op het vervoer van gevaarlijke stoffen over het spoor. De onderzoeksraad voor veiligheid heeft namelijk in haar onderzoek naar de lekkende trein in Amersfoort 101 geconstateerd dat het Règlement concernant le transport International ferroviaire de marchandises Dangereuses (RID) fundamentele leemtes vertoont. Zo ontbreekt in het RID de ketenbenadering. Elke speler (eigenaar, verlader, vervoerder, ontvanger) is slechts verantwoordelijk voor zijn eigen schakel en niemand is verantwoordelijk voor het totaal. Daarnaast heeft de inspectie Verkeer en Waterstaat, toezichteenheid Rail, geen bevoegdheden wanneer het gaat om typekeuringen en periodieke keuringen van ketelwagens. Daarnaast is het belangrijk de bevoegdheden en verantwoordelijkheden van beleidsmakers (zoals rijksoverheid en gemeentelijke overheden), beleidsuitvoerders (zoals vervoerders en beheersorganisatie ProRail) en de toezichthouders (Inspectie Verkeer en Waterstaat en ProRail/Verkeersleiding), die allen een rol spelen bij het veiligheidsbeleid van het vervoer van gevaarlijke stoffen over het spoor, goed op elkaar af te stemmen. De beleidsmakers moeten hierbij aangesproken worden op het verantwoord voldoen aan de veiligheidsnormen en het integraal werken aan veiligheid. Goede afspraken over bevoegdheden en verantwoordelijkheden zijn niet alleen de oplossing om dit spanningsveld te verkleinen. Volledige ondervanging van de overlapgebieden door meer regels is niet mogelijk. Het oprichten van platforms met actoren uit de drie terreinen (beleid, uitvoering en toezicht) zou het spanningsveld kunnen verminderen 102 . De netwerktheorie van De Bruijn en Ten Heuvelhof (paragraaf 3.2), het gedrags/oorzakenmodel van Hudson en Verschuur (paragraaf 3.3) en de theorie van Wildavsky (paragraaf 3.4) inzake veerkracht zijn bruikbaar om relaties tussen mensen en organisaties (actoren) die tezamen het netwerk vormen voor het veiligheidsbeleid van het vervoer van gevaarlijke stoffen over het spoor te verbeteren. Belangrijke aandachtspunten zijn dat alle actoren openheid naar elkaar betrachten, dat in het netwerk die actoren worden betrokken die belanghebbend zijn en dat de core values van elkaar worden gerespecteerd. Zowel de gemeentelijke overheden, de spoorbranche als de rijksoverheid moeten kunnen accepteren dat er situaties blijven bestaan waarin partijen het oneens zijn. Vaak leidt voorgaande tot onderlinge conflicten. Om deze conflicten te minimaliseren, is veerkracht (risico’s durven nemen) van alle partijen noodzakelijk, moet gedrag naar elkaar toe respect uitstralen en zijn redundante relatienetwerken (ook elkaar opzoeken wanneer er geen knelpunten zijn) van groot belang. Wildavsky zegt over een risicoloze maatschappij het volgende: “One thing no one can have for sure is a guarantee that things will always turn out all right in the future!” 103 . De paradox van de goede onderlinge relatie van de leidinggevenden binnen de spoorbranche (old-boys-network) en het feit dat daardoor een zakelijke relatie onvoldoende kan worden opgebouwd, is een aandachtspunt. Ook is de geconstateerde verkokering tussen de ministeries van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Verkeer en Waterstaat, Volkshuisvesting Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer en Economische Zaken een aandachtspunt.

101

Onderzoeksraad voor Veiligheid, Lekkage Acrylnitril station Amersfoort 20 augustus 2002, Den Haag, september 2004 102 Essay, Veiligheid:”een veilige belans me kosten”, augustus 2004, ProRail strategie en innovatie 103 Searching for safety, 1988, Wildavsky A Pag. 48

De open en transparante communicatie naar burgers inzake zelfredzaamheid verdient de aandacht. Met name wat van burgers wordt verwacht in het kader van zelfredzaamheid is nog steeds onduidelijk. In het vervolgtraject van het Basisnet is het van belang aandacht te schenken aan het opnemen van alle goederenemplacementen waar gerangeerd wordt met gevaarlijke stoffen. Daarnaast is het van belang aandacht te besteden aan het feit of alle emplacementen nog noodzakelijk zijn voor het rangeren met en samenstellen van wagens met gevaarlijke stoffen. Een aandachtspunt met betrekking tot de vergunningverlening in het kader van de Wet Milieubeheer voor spoorwegemplacementen is de veelheid aan verschillende eisen die door gemeenten als bevoegd gezag worden gesteld. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) vraagt aandacht voor een actievere houding van gemeenten inzake veiligheidsvraagstukken en problemen met het vervoer van gevaarlijke stoffen over het spoor richting de VNG, zodat de VNG hierop kan anticiperen en gemeenten kunnen ondersteunen met hun problematiek. Hiermee geeft de VNG impliciet aan de regierol op zich te willen nemen.

7.4 Beantwoording centrale vraag De vraag die in deze scriptie centraal staat is: In hoeverre hebben de gemeenten invloed op het veiligheidsbeleid van het vervoer gevaarlijke stoffen over het spoor? Het antwoord op deze vraag wordt hieronder geformuleerd: • Geen invloed: Gemeenten kunnen geen invloed uitoefenen op de hoeveelheid goederentreinen met gevaarlijke stoffen die in de betreffende gemeente over het spoor rijden. Dit ondanks het feit dat de hoeveelheid goederentreinen de risicocontouren in het kader van de externe veiligheid en daarmee de ruimtelijke ontwikkeling bepalen. Daarnaast kunnen gemeenten geen invloed uitoefenen op het traject (treinpad) dat de goederentreinen gaan rijden. Gemeenten hebben ook geen invloed op het toezicht of de controle van vervoerders, wagenverhuurders en wageneigenaren. Tot slot hebben gemeenten ook geen invloed op prognoses zoals deze door de spoorbranche worden samengesteld. Hierbij dient aangetekend te worden dat prognoses een indicatie weergeven waaraan geen rechten mogen worden ontleend. • Wel invloed: Gemeenten kunnen invloed uitoefenen op het veiligheidsbeleid van het vervoer van gevaarlijke stoffen over het spoor middels bouwvergunningen, gebruiksvergunningen, vergunningen in het kader van de Wet Milieubeheer en de Algemeen Plaatselijke Verordening (APV). Daarnaast kunnen gemeenten gebruik maken van de perceptie van onveiligheid van de maatschappij. Voorbeelden hebben aangetoond dat druk vanuit de maatschappij en media de politiek laten bewegen. Ondanks het feit dat de nota risiconormering vervoer gevaarlijke stoffen (RNVGS) en de circulaire risiconormering vervoer gevaarlijke stoffen niet wettelijk verankerd zijn, kan een gemeente, mits goed onderbouwd, invloed uitoefenen middels het externe veiligheidsbeleid. In de RNVGS staan normen voor plaatsgebonden risico en groepsrisico opgenomen, waaraan zowel gemeenten, rijksoverheid als spoorbranche moeten voldoen. Aangezien middels vervoersprognoses wordt ingeschat hoe groot de risicocontouren (veiligheidszone) zijn, en de prognoses geen garantie bieden, is een goede onderbouwing noodzakelijk. Middels bouwvergunningen, gebruiksvergunningen en milieuvergunningen kunnen gemeenten tevens nadere bouwkundige en (brand)veiligheidseisen opleggen aan producenten van gevaarlijke stoffen die deze stoffen vervoeren over het spoor (verladers). Pag. 49

Dit geldt overigens ook voor de bedrijven waarnaar deze stoffen vervoerd worden (ontvangers). Middels de milieuvergunning kunnen ook nadere eisen worden gesteld aan het rangeren en vullen respectievelijk legen van de wagens op het terrein van het betreffende bedrijf. Bouwvergunningen worden ook afgegeven voor tunnels die in spoortrajecten, zoals de Betuweroute, worden opgenomen. Doordat de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) middels een brief de vaste kamercommissies van Verkeer en Waterstaat en van Volkshuisvesting Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer heeft kunnen overtuigen van het feit dat gemeenten zorgvuldig betrokken moeten worden bij de ontwikkelingen van het Basisnet, kunnen gemeenten invloed uitoefenen op vervoersplafonds over spoortrajecten, ruimtelijke ontwikkelingen nabij het spoor en de daaraan gekoppelde veiligheidszones. Indien wordt besloten om alle emplacementen waar met gevaarlijke stoffen wordt gerangeerd bij het Basisnet te betrekken, moeten de rijksoverheid en de spoorbranche met gemeenten onderhandelen over de afzonderlijke milieuvergunningen voor deze emplacementen, zodat deze passen binnen de vervoersplafonds van het Basisnet. Hiermee kan de gemeentelijke overheid opnieuw invloed uitoefenen op het veiligheidsbeleid van het vervoer van gevaarlijke stoffen over het spoor. Uit het bovenstaande blijkt dat gemeenten, ondanks het feit dat ze geen invloed kunnen uitoefenen op de hoeveelheid goederentreinen die over het spoor rijden, enkele belangrijke instrumenten (vergunningen) in de hand hebben om invloed uit te oefenen op het veiligheidsbeleid van het vervoer van gevaarlijke stoffen over het spoor. Daarnaast is duidelijk geworden dat het externe veiligheidsbeleid nog veel vragen oproept. Hier geldt dat gemeenten afhankelijk zijn van het verantwoordelijkheidsgevoel van de rijksoverheid en de spoorbranche. Overigens geldt dit met betrekking tot ruimtelijke ontwikkeling ook omgekeerd. Bij de invloed die gemeenten kunnen uitoefenen op het veiligheidsbeleid van het vervoer van gevaarlijke stoffen over het spoor zijn de publieke opinie en de aandacht in de media een belangrijk breekijzer om zaken gedaan te krijgen. Ook biedt het toetsingskader Drechtsteden een belangrijke houvast om een externe veiligheidsstudie te verrichten. Middels het Basisnet kunnen gemeenten hun invloed laten gelden door mee te praten in project- en stuurgroepen over de vervoersplafonds over spoortrajecten in relatie tot de ruimtelijke ontwikkelingen in de gemeenten met de daaraan gekoppelde veiligheidszones.

7.5

Persoonlijke visie

Opvallend is het feit dat tijdens het empirisch onderzoek en de literatuurstudie veelvuldig de koppeling werd gelegd met het vervoer van gevaarlijke stoffen over andere modaliteiten. Met name de vergelijking met het aantal ongevallen en incidenten op de weg in relatie tot het minimaal aantal ongevallen op het spoor is vaak punt van discussie. Mijn persoonlijke visie is dat met een vergelijking van ongevals- en incidentstatistieken niet kan worden aangetoond hoe het met de veiligheid is gesteld. Daarnaast mogen statistieken mijn inziens niet worden gebruikt als dekmantel om achterover te gaan leunen. Veiligheid is immers niet te waarborgen met een getal, maar alleen met een verantwoordelijkheidsgevoel dat gedragen wordt door de risicoveroorzaker. Dit verantwoordelijkheidsgevoel is gekoppeld aan het gedrag van de mensen en het cultuur van de organisatie van deze risicoveroorzaker. Mijn mening is dat een groot deel van de spanningen tussen rijksoverheid, spoorbranche en gemeentelijke overheden kan worden voorkomen door het opbouwen van een redundant relatienetwerk. Wezenlijk hierbij is dat energie wordt gestoken in relatiemanagement; de actoren moeten elkaar niet alleen opzoeken wanneer er problemen of knelpunten zijn, zoals nu veelvuldig gebeurt, maar structureel contact onderhouden waarbij ervaringen en ontwikkelingen onderling kunnen worden uitgewisseld.

Pag. 50

Aangezien een keten net zo sterk is als de zwakste schakel ben ik van mening dat prioriteit moet worden gegeven aan de aanbevelingen zoals deze zijn verwoord door de onderzoeksraad voor veiligheid in het kader van het incident met de lekkende acrylnitril ketelwagon op het station in Amersfoort 104 . Het kan niet zo zijn dat elke schakel (eigenaar, verlader, vervoerder en ontvanger) slechts verantwoordelijk is voor zijn eigen schakel en dat niemand verantwoordelijk is of zich verantwoordelijk voelt voor de veiligheid van de totale keten. Tijdens de gehouden interviews is duidelijk naar voren gekomen dat de wil om tot betere samenwerking te komen bij alle actoren aanwezig is. Het oprichten van een platform Rail met vertegenwoordigers van de overheidshulpdiensten, gemeenten, ProRail en het ministerie van Verkeer en Waterstaat zou hiervoor een oplossing kunnen zijn. Het project Railplan heeft aangetoond dat een dergelijke constructie prima werkt. In dit kader moeten gemeenten hun expertise bundelen en koepelorganisaties oprichten die de belangen van de individuele gemeenten behartigen. Het Basisnet is mijns inziens een belangrijk product en een prima initiatief voor het evenwicht tussen vervoersplafonds, de ruimtelijke ontwikkeling en de veiligheid. Het is dringend noodzakelijk om piketpaaltjes te slaan voor het vervoer van gevaarlijke stoffen over het spoor, de ruimtelijke ontwikkelingen nabij de spoorinfrastructuur en het veiligheidsbeleid. In het kader van de verkokering tussen de ministeries van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Verkeer en Waterstaat, Volkshuisvesting Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer en Economische Zaken ben ik van mening dat één van de ministeries het voortouw moet nemen en een coördinerende rol moet oppakken. Zowel voor de spoorbranche als voor de gemeentelijke overheden is het van groot belang dat de verschillende ministeries eensluidend zijn inzake het veiligheidsbeleid van het vervoer van gevaarlijke stoffen over het spoor. Voor wat betreft de vergunningverlening van spoorwegemplacementen is het zinvol om te werken met landelijke kaders, waarbij gemeenten de mogelijkheid hebben om marginaal gemeentespecifieke eisen aan te vullen. Wel is het van belang dat de gemeenten als bevoegd gezag blijven optreden. De gemeenten weten immers het beste hoe de lokale situatie en daarmee risico’s van een spoorwegemplacement zijn. Ik ben van mening dat de Europese regelgeving inzake het vervoer van gevaarlijke stoffen over het spoor meer problemen heeft veroorzaakt dan dat deze regelgeving tot oplossingen heeft geleid. Met name het opsplitsen van de spoorbranche heeft veel onrust veroorzaakt. Daarnaast zorgt de vrije marktwerking en het vrij gebruik mogen maken van het spoor voor de nodige veiligheidsproblemen. Niet iedereen spreekt dit met zoveel worden uit, maar deze perceptie is er wel degelijk. Het Basisnet kan een significant deel van deze problemen wegnemen.

Veiligheid met betrekking tot het vervoer van gevaarlijke stoffen over het spoor is niet te waarborgen met een getal, maar alleen met een verantwoordelijkheidsgevoel dat gedragen wordt door alle risicoveroorzakers !

104

Onderzoeksraad voor Veiligheid, Lekkage Acrylnitril station Amersfoort 20 augustus 2002, Den Haag, september 2004 Pag. 51

Literatuuropgave Bruijn de J.A en Heuvelhof ten E.F.

Management in Netwerken, tweede geheel herzien druk, derde oplage, Utrecht 2004

Bruijn de J.A, Heuvelhof ten E.F, Veld in ‘t R.J

Procesmanagement, Over procesontwerp en besluitvorming, 2e herziene druk, 4e oplage

Burson-Marsteller bv

Rijdende bommen of Gecalculeerd Risico, Essay over de beleving van veiligheid ten aanzien van het vervoer van gevaarijke stoffen, december 2002, Den Haag

Dijkstra G.J., Poortvliet van A.

Essay Veiligheid:”een veilige balans met kosten”, ProRail Strategie & Innovatie, augustus 2004

Egten van C., Vergeer R., Vos W.

Samenwerken aan externe veiligheid, Een hulpmiddel voor gemeenten, Slagen voor veiligheid, VNG, 2005

Groeneweg J.

Controlling the controllable, preventing business upsets, Fifth edition, 2002, Global Safety Group

Hafkamp W.A., Swanenvleugel B.

Publicatie Goederenvervoer over het spoor, Op weg naar een veilige economie, Erasmus Universiteit Rotterdam, 26 augustus 2004

Hudson P.T.W., Verschuur W.L.G.

Publicatie Bending the Rules: Managing Violation in the Workplace, Leiden University 2000

Leeuwendaal advies bv

De bochtige weg naar beheerst risico, naar een evenwichtige besluitvorming bij grote infrastructurele projecten, november 2001

Ministerie van Binnenlandse Zaken & Koninkrijksrelaties

Code interbestuurlijke verhoudingen, november 2004

Ministerie van Verkeer en Waterstaat

Nota risiconormering vervoer gevaarlijke stoffen, 1996

Ministerie van Verkeer en Waterstaat,

Spoorwegwet, 23 april 2003

Ministerie van Verkeer en Waterstaat

Veiligheid op de rails, Tweede kadernota railveiligheid, november 2004

Ministerie van Verkeer en Waterstaat,

Besluit aanwijzing toezichthouders spoorwegen, 15 april 2005

Ministerie van Verkeer en Waterstaat

Nota Vervoer gevaarlijke stoffen, De toekomstagenda, november 2005

Pag. 52

Ministerie van Verkeer en Waterstaat, Ministerie van Binnenlandse Zaken & Koninkrijksrelatie, Ministerie van Volkshuisvesting Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer

Circulaire Risiconormering vervoer gevaarlijke stoffen, 2004

Ministeries Volkshuisvesting Ruimtelijke Ordening en Milieu, Landbouw Natuur en Voedselkwaliteit, Economische Zaken

Nota Ruimte, Ruimte voor ontwikkeling, deel 4, januari 2006

Ministeries Volkshuisvesting Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer en Verkeer & Waterstaat

Nota Mobiliteit, Naar een betrouwbare en voorspelbare bereikbaarheid, september 2005

Nibra

Readers MCDm, leergang 8, 2005/2006

Onderzoeksraad voor Veiligheid (voorheen Lekkage acrylnitril station Amersfoort 20 Raad voor de Transportveiligheid) augustus 2002, Den Haag, september 2004 Polman R.A.M.

Verslag binnenlandstage MCDm leergang 8, Op één spoor met calamiteiten, maart 2006

Provincie Zuid-Holland, DCMR MilieuOntwerpnota Risico’s in balans, Provinciale dienst Rijnmond, gemeente Rotterdam, visie op externe veiligheid met regionale Havenbedrijf Rotterdam n.v., Regionale uitwerking voor het Rijnmondgebied, maart 2006 Hulpverleningsdienst Rotterdam-Rijnmond Stadsregio Rotterdam Raad voor Verkeer en Waterstaat, VROM-raad

Verantwoorde risico’s, veilige ruimte, juni 2003

Rasmussen J.

Skills, rules, and knowledge; Signals, signs, and symbols, and other distinctions in human performance models, 1983

Rosenthal U, en anderen

Publicatie Crisis: oorzaken, gevolgen, kansen, Crisis Onderzoek Team / Universiteit Leiden, 1998

Smallenburg N.E.

Externe veiligheid, Het beleid in de praktijk, SDU uitgevers b.v., 2005

Stallen P.J.M.

Publicatie Risico’s, retorica en railtransport, Universiteit Leiden, 2004

Tutert A.

Onderzoeksrapport “Op het juiste spoor?”, Onderzoek naar de informatiebehoefte van Nederlandse spoorgemeenten omtrent het railvervoer van gevaarlijke stoffen, Universiteit Twente, juni 2005

Vliet van R.

VNG-visie op Externe Veiligheid, VNG, oktober 2004

Vries de A.

Toezichtvisie Rail, Het toezicht op de spoorwegveiligheid onder de nieuwe Spoorwegwet, Inspectie Verkeer en Waterstaat, november 2004 Pag. 53

Welters H.W.H.

Publicatie Nederland op het pad van de duurzame economische verankering, Erasmusuniversiteit Rotterdam, 2004

Wiersma T., Molag M, Jap A Joe K.E., Suddle S.I.

Veiligheidsstudie spoorzone Dordrecht/ Zwijndrecht, TNO Rapport R2004/104, maart 2004

Wildavsky A.

Searching for Safety, New Brunswick CT, 1988, Transaction Books USA

Pag. 54

BIJLAGE 1: Veiligheidsattest

VeiIigheidsattest De Minister van Verkeer en Waterstaat, GELET OP artikel 32 eerste lid en artikel 33 eerste en vierde lid van de Spoorwegwet (Stb. 2003,264), de artikelen 15, 16 eerste en tweede lid en 19 van het Besluit bedrijfsvergunning en veiligheidsattest hoofdspoorwegen (Stb.2004.661) en Besluit mandaat, volmacht en machtiging Inspectie Verkeer en Waterstaat 2005 (Stcrt. 2005,138, Stcrt. 2004, 252), OVERWEGENDE dat Bedrijfsnaam een aanvraag heeft ingediend voor wijziging van het veiligheidsattest en de Inspectie Verkeer en Waterstaat bij Bedrijfsnaam een inspectie heeft uitgevoerd, waarvan de resultaten zijn vastgelegd in het inspectierapport met kenmerk IVWTER/KAB- TC/05/K20.vlg nr BESLUIT een veiligheidsattest als bedoeld in artikel 32 eerste lid van de Spoorwegwet te verlenen onder beperkingen en voorwaarden zoals genoemd in blad 2 van deze beschikking aan

Bedrijfsnaam voor het op hoofdspoorwegen verrichten van

goederenvervoer. Dit veiligheidsattest is geldig tot ..... 2008

Utrecht, ........... 2005 DE MINISTER VAN VERKEER EN WATERSTAAT, Namens deze, DE MANAGER VAN DE UNIT KENNIS, ADVIES EN BERICHTGEVING - TOELATING EN CONTINUERING RAIL,

Mr. P. Hoekstra

Belanghebbenden kunnen bezwaar maken tegen dit besluit door binnen zes weken na de dag waarop deze beschikking is verzonden een bezwaarschrift in te dienen bij de Minister van Verkeer en Waterstaat. Dit bezwaarschrift wordt gezonden aan de Hoofdinspecteur Toezichteenheid Rail van de Inspectie Verkeer en Waterstaat, Postbus 1511, 3500 BM Utrecht. Bij onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, kunnen belanghebbenden die bezwaar hebben gemaakt binnen de hiervoor genoemde termijn, voorlopige voorziening vragen aan de President van de Rechtbank te Rotterdam.

IVW divisie Rail Unit Bedrijven Voertuigen en Infrastructuur Postbus 1511

T 030 2363 175 F 030 2363 190

Duplicaat conform origineel Kenmerk: IVW-TER/KAB-TC/05/K20.vlg nr Blad 1 van 2

www ivw nl

3500 BM Utrecht

Pag. 55

Beperkingen en voorwaarden bij het veiligheidsattest van Bedrijfsnaam 1. Niet toegestaan is het vervoeren van gevaarlijke stoffen volgens RID/VSG gevarenklasse 1 (ontplofbare stoffen en voorwerpen) en 7 (radioactieve stoffen), voorzover zij niet vallen onder een vrijstelling volgens de paragrafen 1.1.3.2, 1.1 .3.3, 1.1.3.4 of 1.1.3.4.2 van deel I van het RID/VSG en het vervoer van chloor: GEVI 268 STID 1017. 2. Alle geconstateerde tekortkomingen zoals beschreven in het inspectierapport (kenmerk IVW-TER/KAB- TC/05/K20.vlg nr) d.d .............2005 dienen conform het gestelde in §4.3 van het inspectierapport te zijn opgeheven. 3. De voorschriften zoals bepaald in artikel 15, 16, eerste en tweede lid en artikel 19 van het Besluit bedrijfsvergunning en veiligheidsattest hoofdspoorwegen (Stb. 2004, 661). 4. Het veiligheidsattest van Bedrijfsnaam d.d 2005 kenmerk IVW-DR/BVI/05/K20.vlg nr is vervallen.

IVW divisie Rail

T 0302363 175

Duplicaat conform origineel Kenmerk:

Unit Bedrijven Voertuigen en Infrastructuur Postbus 1511

F 030 2363 190

IVW-TER/KAB-TC/05/K20.vlg nr Blad 2 van 2

3500 BM Utrecht

www ivw nl

Pag. 56

BIJLAGE 2: Veiligheidsketen 105 De veiligheidsketen bestaat uit de schakels pro-actie, preventie, preparatie, respons en Herstel (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Integrale Veiligheidsrapportage 1993) Puntsgewijs betekenen de onderdelen van de veiligheidsketen: • Pro-actie kan gedefinieerd worden als het wegnemen van structurele oorzaken van incidenten ter voorkoming van het ontstaan ervan. • Preventie kan gedefinieerd worden als het nemen van maatregelen vooraf ter voorkoming van het ontstaan van incidenten en beperken van de gevolgen indien zij zich toch voordoen. Te denken valt aan wettelijke kaders, voorlichting en toezicht. • Preparatie omvat al datgene dat moet worden voorbereid om incidenten te kunnen bestrijden. In dit verband moet men denken aan het opstellen van plannen en procedures, het opleiden van personeel, etc. • Respons is de daadwerkelijke bestrijding van incidenten gericht op stabilisering van de gevolgen van het incident. • Herstel omvat al hetgeen nodig is om zo snel mogelijk de gevolgen te beperken en in de ‘normale’ situatie en verhoudingen terug te keren. Hieronder valt continuering van de zorg, verantwoording afleggen en evaluatie ter verbetering van het veiligheids- en crisismanagement.

Uit de definities hierboven wordt meteen al duidelijk dat er sprake is van een zekere overlap tussen pro-actie en preventie evenals tussen respons en herstel.

105

Model Crisis Onderzoek Team (COT)

Pag. 57

BIJLAGE 3: Dossier Piazza Center Eindhoven Het winkelcentrum Piazza - vijf minuten van het NS-station in het centrum van Eindhoven - bestaat al jaren. Eind jaren ’90 van de vorige eeuw besloot de gemeente Eindhoven tot het opwaarderen en uitbreiden van het winkelcentrum ‘tot een aansprekend en kwalitatief winkelcentrum met een bovenregionaal verzorgingsgebied’. Het ontwerp voor de uitbreiding van de Italiaanse architect Massimiliano Fuksas voorziet in totaal in 24000 m2 bedrijfsvloeroppervlak voor winkels (vier etages) en kantoren (twee etages). De uitbreiding houdt ook in dat het nieuwe Piazza Center door middel van een loopbrug wordt verbonden met het nieuw te bouwen filiaal van Mediamarkt en met de reeds aanwezige parkeergarage. Hieronder volgt een verkorte chronologische beschrijving van de realisatie van het plan van de gemeente Eindhoven: 1997: Voorontwerp van het Piazza Center goedgekeurd door de Provinciale Planologische Commissie (PPC) van Noord Brabant; het ontwerp voorziet onder andere in de behoefte aan meer vierkante meters vloeroppervlak voor winkelruimten; in deze behoefte kan eigenlijk alleen worden voorzien door een uitbreiding van de bestaande bebouwing in de richting van de spoorlijn; de afstand van de gevel van het winkelcentrum tot het hart van het meest nabijgelegen spoor (spoor 35a) bedraagt in het ontwerp 14 meter; de afstand tussen de spoordijk en de nieuwbouw is ongeveer 2 meter. 1998 Oktober: De gemeenteraad van Eindhoven stelt het globale bestemmingsplan voor de Eindhovense binnenstad (“Eindhoven binnen de Ring”) vast, waaronder de plannen voor uitbreiden van winkelcentrum Piazza; in het plan wordt geen aandacht besteed aan externe veiligheidsaspecten; dat betekent volgens een latere (2003) verklaring van de gemeente Eindhoven dat ‘moet worden aangenomen dat bij de goedkeuring van het bestemmingsplan is geoordeeld dat de eisen van externe veiligheid er niet aan in de weg stonden dat bebouwing op korte afstand van het spoor plaats zou kunnen vinden’. 1999 Juli: Gedeputeerde Staten van Noord Brabant keuren het globale bestemmingsplan goed. 2000 Januari: Railinfrabeheer (nu: Prorail) verleent voor de uitbreiding van Piazza ontheffing voor de bepalingen ex artikel 39 Spoorwegwet (dit houdt in dat er gebouwd mag worden binnen de door de wet minimaal voorgeschreven afstand); een dergelijke ontheffing kan alleen verleend worden als de bouw ‘zonder nadeel voor de openbare veiligheid en voor het spoor kan geschieden’. 2000 December: Projectontwikkelaar Rodamco dient een schetsplan voor het Piazza Center in bij de gemeente Eindhoven. Gedeputeerde Staten (GS) van Noord Brabant verklaren - in overeenstemming met de Inspectie voor Ruimtelijke Ordening (IRO) - artikel 19-2 Wet Ruimtelijke Ordening (RO) van toepassing op het bouwplan voor Piazza; kernpunt voor de verklaring is dat de uitbreiding van het winkelcentrum volgens GS geen ‘majeur werk’ is; de IRO schaart zich zonder commentaar achter dit standpunt; wel signaleert de provincie dat de uitbreidingsplannen binnen de PR-contour van de spoorlijn liggen; de gemeente constateert later (2003) dat op grond van de vrijstellingsverlening ‘de eisen van externe veiligheid er niet aan in de weg stonden dat bebouwing op korte afstand van het spoor plaats zou kunnen vinden’; de gemeente concludeert dat de weg vrij is om de realisering van het bouwplan vrij te stellen van inpassing in het geldende bestemmingsplan. 2001 April: Rodamco dient de bouwaanvraag in bij de gemeente Eindhoven; de bouwaanvraag bevat geen gegevens over externe veiligheid maar daarvoor bestaat ook geen voorschrift. 2002 Juni: De gemeente verleent de bouwvergunning voor het plan van Rodamco en maakt gebruik van de vrijstelling de provincie te raadplegen, ex artikel 19-2 Wet RO, zoals door de provincie in overeenstemming met de IRO in december 2000 toegestaan; de gemeente voldoet echter niet geheel aan de vereiste procedure (o.a. het aan het plan toevoegen van een goede ruimtelijke onderbouwing met aandacht aan het aspect externe veiligheid). 2003: Start van de uitbreiding van het Piazza Center.

Pag. 58

2003 Mei: Gedeputeerde Staten van Noord Brabant verklaren - in overeenstemming met de VROM Inspectie - artikel 19-1 Wet Ruimtelijke Ordening (RO) van toepassing op het bouwplan voor de nieuwe Mediamarkt, inclusief het plan voor de bouw van de loopbrug naar het Piazza Center; in de brief aan de gemeente Eindhoven merkt de provincie over het aspect externe veiligheid op dat er ‘voor de externe veiligheid geen wettelijke normen zijn vastgesteld waaraan wij het project behoren te toetsen’ (het enige beschikbare en enigszins gezaghebbende toetsingsinstrumentarium is te vinden in de Circulaire Risiconormering Gevaarlijke Stoffen) en ‘dat de VNG in 1998 een handreiking heeft opgesteld dienaangaande’; verder maakt de provincie melding van het feit dat ‘uit nog niet afgerond onderzoek naar de externe veiligheidssituatie rond het Piazzacomplex zou blijken dat het vervoer van gevaarlijke stoffen over het spoor op het grondgebied van de gemeente Eindhoven in de omgeving van de spoorlijn een probleem met externe veiligheid veroorzaakt’; verder constateert de provincie dat uit in opdracht van de Eindhovense brandweer uitgevoerd onderzoek (door het bureau SAVE) blijkt dat ‘het plaatsgebonden risico binnen de normen blijft doch bij het groepsgebonden risico de oriënterende waarde wordt overschreden, zowel in de huidige als in de toekomstige situatie’; de provincie stemt er tenslotte mee in dat de gemeente ‘de uitbreiding van de voorzieningen en de kwaliteitsverhoging van het centrumgebied zwaarder laat wegen dan de - marginale - overschrijding van de oriënterende waarde volgens de VNG brochure’; de brief meldt tenslotte dat ‘de inspecteur van de ruimtelijke ordening op 14 mei 2003 inzake het project is gehoord’. 2003 Augustus: De VROM Inspectie beoordeelt - in het kader van de daarvoor geldende procedure ex artikel 19-1 Wet RO - het bouwplan voor de nieuwe Mediamarkt; de inspectie keurt het bouwplan voor de Mediamarkt af omdat de gemeente ten onrechte meent dat het groepsgebonden risico aanvaardbaar is én omdat uit een op verzoek van de VROM Inspectie door het RIVM gemaakte beoordeling van het eerder genoemde SAVE-onderzoek blijkt dat de nieuwe Mediamarkt binnen de 10-6 contour van het plaatsgebonden risico (PR) is gepland; de afstand ten opzichte van de spoorbaan is volgens het RIVM 15 meter terwijl 25 meter is toegestaan; het RIVM maakt voor de berekeningen evenals SAVE - gebruik van Richtlijn 18 van de Commissie Preventie Rampen (CPR 18: richtlijn voor het opstellen van risicoanalyses voor inrichtingen en vervoer van gevaarlijke stoffen; het zg. Paarse Boek); deze richtlijn is niet eenduidig in de rekenmethodes voor risico’s langs spoorlijnen; de inspectie ziet twee oplossingsmogelijkheden: sloop of veranderen van de bestemming van het gebouw; in de daaropvolgende discussies tussen de gemeente Eindhoven en de VROM Inspectie wordt gekozen voor dat laatste (wijzigen van winkelbestemming in magazijn). 2003 September: Lopende de procedure rond de Mediamarktplannen constateert de VROM Inspectie dat ook de uitbreiding van het Piazza Center binnen de genoemde PR-contour wordt gerealiseerd; de inspectie informeert de minister en de staatssecretaris van VROM over de situatie, dat de gemeente Eindhoven voor de uitbreiding van het winkelcentrum in strijd met het veiligheidsbeleid een bouwvergunning heeft verleend; de inspectie stelt ook hier twee mogelijkheden voor oplossing van het probleem voor: de bouw onmiddellijk stopzetten en de reeds aanwezige constructies slopen of de bestemming van de nieuwbouw wijzigen, in lijn met de voorstellen voor de Mediamarkt. 2003 September/oktober: De problemen rond Piazza komen in de openbaarheid (vragen tijdens AO in de Tweede Kamer; het Eindhovens Dagblad interviewt staatssecretaris Van Geel). 2003 November: Eerste bestuurlijk overleg over de situatie; aanwezig minister en staatssecretaris van VROM, inspecteur-generaal VROM, ambtelijk VenW en BZK, burgemeester en wethouders gemeente Eindhoven, ambtelijk provincie Noord Brabant, Prorail; uitkomst: o.a besluit tot nader onderzoek naar risicosituatie door TNO; vernietigen van de bouwvergunning is niet mogelijk omdat er nog een aantal gebouwen binnen de PR-contour staan. 2003 December: Bezoek van minister VROM aan Piazza Eindhoven. Tweede bestuurlijk overleg; aanwezig: minister en staatssecretaris VROM, ambtelijk VROM, incl. VROM-inspectie Zuid, burgemeester en wethouder Eindhoven, ambtelijk VenW en BZK, ambtelijk provincie Noord Brabant; uitkomst: besluit tot instellen van een Task Force met de opdracht om uiterlijk 31 januari 2004 voorstellen te formuleren om ‘de veiligheidssituatie rond Piazza in overeenstemming te brengen met het veiligheidsbeleid zoals geformuleerd in de Nota Risiconormering vervoer gevaarlijke stoffen (RNGVS)’; burgemeester Eindhoven zit de Task Force voor, leden zijn o.a. de dg Milieu van VROM en de dg Goederenvervoer van VenW; Prorail participeert niet meer omdat men ‘zich geen partij voelt in het oplossen van het probleem’.

Pag. 59

2004 April: Publicatie advies Task Force (gezamenlijk persbericht VROM en VenW; zie hieronder). 2004 Mei: Opening van het vernieuwde Piazza Center.

Persbericht (6 april 2004): Piazza Center met extra maatregelen veilig Dit is gezamenlijk persbericht van de ministeries van VROM en Verkeer en Waterstaat De veiligheidssituatie van winkelcentrum Piazza in Eindhoven is verantwoord, mits aanvullende maatregelen worden uitgevoerd. Dat blijkt uit het advies van de Taskforce externe veiligheid aan minister Dekker van VROM. De maatregelen kosten in totaal ruim een miljoen euro. Het winkelcentrum Piazza wordt gebouwd langs het spoor in het centrum van Eindhoven. Tijdens de bouw bleek dat de uitbreiding van het complex onverantwoorde veiligheidsrisico's met zich meebrengt. Het winkelcentrum ligt volgens VROM te dicht bij het spoor waarover gevaarlijke stoffen worden vervoerd. Om te voorkomen dat burgers onnodig in gevaar komen, heeft minister Dekker van VROM het probleem laten onderzoeken door een taskforce onder voorzitterschap van de burgemeester Sakkers van Eindhoven. In de taskforce zitten vertegenwoordigers van de ministeries van VROM en Verkeer en Waterstaat (V&W) en de gemeente Eindhoven. Minister Dekker heeft het advies van de taskforce overgenomen. Maatregelen Belangrijkste voorwaarde om ernstige gevaren te voorkomen, is het beperken van de rijsnelheid van treinen met gevaarlijke stoffen in de omgeving van het Piazza Center tot maximaal 40 kilometer per uur. Hieraan kan worden voldaan door een instructie voor de machinisten en er zullen borden worden geplaatst langs het spoor. Daarnaast moet worden voorkomen dat er tijdens een ongeval grote plasbranden ontstaan. Hiervoor wordt de spoorombouw afgedicht zodat de brandbare vloeistof niet van het hoger gelegen spoor naar beneden kan stromen. Ook kan een incident volgens de taskforce bestreden worden via extra maatregelen aan het winkelcomplex zelf. Voorbeeld hiervan is een hittewerende muur in het Piazza-gebouw vlak achter de glazen wand aan de spoorzijde. Via deze muur wordt het winkelende publiek extra beschermd. Daarnaast moet er een branddetectie aan de buitenkant van het complex worden aangebracht. Deze detectie zorgt ervoor dat de brandweer en personen in het Piazza Center bij een eventuele brand snel worden gealarmeerd. De aanleg van een droge blusleiding maakt het tenslotte mogelijk dat de brandweer in korte tijd veel water kan aanvoeren. Voor de veiligheid van het winkelende publiek moet er eveneens een aanvullend rampenbestrijdingsplan komen. Voorkomen Wanneer de maatregelen conform het advies worden uitgevoerd, zal minister Dekker zich niet verzetten tegen de opening van het pand. Hoewel de veiligheid voor de gebruikers van Piazza met de aanvullende maatregelen voldoende is gewaarborgd, wil de taskforce een herhaling van deze gang van zaken voorkomen. Binnen een paar weken brengt de taskforce daarom een aanvullend advies uit aan de minister van VROM. Dit advies gaat in op het veiligheidsdenken bij ruimtelijke planontwikkeling en -uitvoering.

Pag. 60

BIJLAGE 4: Krantenartikel “Treinramp kan Zevenaar zwaar treffen”

De Gelderlander - zaterdag 14 januari 2006

Treinramp kan Zevenaar zwaar treffen Door JOOST AERTS en ROB VAN DER VELDEN

Een treinramp op de Betuweroute bij Zevenaar kan veel levens eisen. Dat blijkt uit een studie van brandweerinstituut Nibra. Het ministerie van Verkeer heeft jarenlang onderzoek achterwege gelaten. Op aandringen van Zevenaar heeft het Nibra alsnog de gevolgen doorgerekend van een treinongeluk met gevaarlijke lading bij wat wel ‘het vergeten deel van de Betuweroute’ wordt genoemd: daar waar het goederenspoor ophoudt en overgaat op bestaand spoor naar Duitsland. De Gelderlander heeft het Nibra-rapport via een beroep op de Wet openbaarheid van bestuur in handen. Ontsnapt bijvoorbeeld ‘s nachts een gifwolk uit de wagons dan kunnen er drieduizend doden vallen. De Zevenaarse burgemeester De Ruiter vindt de veiligheidsmaatregelen voor de Betuweroute, die dwars door zijn gemeente loopt, onvoldoende. Hij noemt de rampenscenario’s ‘ een heel kwetsbaar punt’. Daarom hamert hij op het verlengen van de Betuweroute in Duitsland. Dat maakt wachtsporen bij Zevenaar overbodig en houdt personen- en goederentreinen gescheiden. Die verlenging laat nog jaren op zich wachten. De Ruiter uit zijn kritiek een jaar nadat hij minister Peijs van Verkeer persoonlijk wees op de precaire situatie in Zevenaar. Eind dit jaar wordt de 160 kilometer lange goederenspoorlijn tussen Rotterdam en Zevenaar opgeleverd. Peijs heeft bij herhaling gezegd op 2 januari 2007 de lijn te openen. Dat is onzeker als Zevenaar voet bij stuk houdt; als bewaker van de openbare orde en veiligheid voor zijn inwoners kan de burgemeester ingebruikname tegenhouden. Rijk en de Betuwelijngemeenten onderhandelen nog of er één gebruiksvergunning voor de hele lijn wordt afgegeven of dat burgemeesters dat afzonderlijk moeten doen. „De autonomie van de gemeente is groot, de verantwoordelijkheid van de burgemeester is groot. Hij staat voor de camera als er een ramp is gebeurd. Voor dit spoor geldt dat de zwakste schakel de sterkte van de keten bepaalt“, zegt De Ruiter. Onlangs is een laatste pakket veiligheidsmaatregelen afgesproken met het ministerie. De Ruiter en brandweercommandant Polman benadrukken de toezegging dat dit helemaal uitgevoerd moet zijn voordat er een goederentrein rijdt. Projectmanager Boeree van het ministerie van Verkeer verwacht echter binnenkort een aannemer dit werk te gunnen. Maar ook daarmee blijft de riskante aansluiting op het oude spoor bestaan. Zevenaars eerste burger betwijfelt of alle verbeteringen nog dit jaar doorgevoerd zijn. Hij vraagt zich bovendien af of hulpdiensten vóór openstelling nog kunnen oefenen. De Ruiter: „Ik durf niet nu al te zeggen dat alle lichten op groen staan.“ Boeree erkent dat eerder afgesproken veiligheidsmaatregelen niet (volledig) zijn uitgevoerd. Bovendien zitten er ‘nog enkele witte vlekken’ in het oefenschema. Het goederenspoor haakt vlak voor de grens aan aan de spoorlijn naar Duitsland. Daardoor komen gevaarlijke stoffentransporten en personentreinen samen. Dat levert verhoogd risico op, zegt het Nibra, evenals de wachtsporen. De afstand tussen het spoor en huizen en stacaravans – er liggen enkele campings langs het spoor – voldoet aan de wettelijke norm. Zevenaar kan de minister daarom niet juridisch dwingen tot nieuwe concessies.

Pag. 61

BIJLAGE 5: Brief VNG aan commissie VROM / V&W inzake basisnet

Vaste commissie voor Verkeer en Waterstaat en de vaste commissie voor Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer uit de Tweede Kamer der Staten-Generaal Postbus 20018 2500 EA DEN HAAG

doorkiesnummer (070) 373 8656

uw kenmerk

onderwerp VNG-reactie Nota Vervoer gevaarlijke stoffen

ons kenmerk FEI/U200600045

bijlage(n) 1 datum 19 januari 2006

Geachte commissieleden, De gezamenlijke commissies hebben op 31 januari aanstaande een Algemeen Overleg over de Nota Vervoer gevaarlijke stoffen met de staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer en de minister van Verkeer en Waterstaat. Het vervoer van gevaarlijke stoffen (VGS) leidt in veel gemeenten tot beperkingen in de ontwikkelingsmogelijkheden en tot hogere kosten voor de rampenbestrijding. Wij zijn het daarom eens met het vormen van een basisnet dat duidelijkheid biedt aan burgers, gemeenten en vervoerders. Wij maken ons echter wel zorgen dat bij de afweging om tot een basisnet (met een categorieaanwijzing) te komen, de gemeentelijke belangen niet goed worden meegenomen. De Nota Vervoer gevaarlijke stoffen maakt geen melding van een integrale afweging in overleg met gemeenten, terwijl gemeentelijke RO-belangen een even groot of groter economisch belang dienen dan het VGS. Hoofdpunt uit de Nota is, dat het VGS de komende jaren met tientallen procenten zal stijgen en dat gevaarlijke stoffen vervoerd moeten worden over vaste routes door middel van een basisnet. Het basisnet wordt onderverdeeld in drie categorieën: categorie 1 geeft het VGS geen beperkingen, categorie 2 geeft beperkingen voor de ruimtelijke ordening en het VGS en categorie 3 geeft de ruimtelijke ordening geen beperkingen.

Pag. 62

Routes van categorie 1 en 2 leggen langs wegen, spoor en vaarwegen aan beide zijden veiligheidszones op van minimaal dertig meter (bij LPG-transport) tot maximaal honderd meter, waarin geen kwetsbare bestemmingen zoals woningen geprojecteerd mogen worden, en een zone van tweehonderd meter waarin het groepsrisico moet worden afgewogen. Er worden gebruiksruimten ingesteld voor vervoerders die deze veiligheidszones niet mogen overschrijden.

Momenteel is het VGS geheel vrij te gaan waar de markt om vraagt. Een gemeente kan hier letterlijk niet op bouwen omdat de aantallen vrachtwagens en wagons die gevaarlijke stoffen vervoeren slechts indicatief zijn. Met indicatieve aantallen is niet duidelijk waar de grens van een veiligheidszone loopt. Dit is een cruciaal gegeven voor bouwplannen rondom transportassen. Duidelijkheid is daarom van groot belang, niet alleen voor burgers en gemeenten, maar ook voor vervoerders die eveneens investeringen op de lange termijn maken. Hieronder is met twee voorbeelden verduidelijkt waartoe een aanwijzing tot categorie 1- of 2-route kan leiden. Voorbeeld Venlo De gemeente Venlo krijgt na ingebruikname van de Betuweroute te maken met een categorie 2-route over het spoor. De wagons worden gerangeerd op het emplacement met voornamelijk woningen in de directe omgeving. De aanbevelingen van de regionale brandweer komen erop neer dat de stedelijke ontwikkelingen binnen het invloedsgebied volledig tot stilstand moeten worden gebracht en dat de organisatie van evenementen in de omgeving van het emplacement (waaronder het centrum van Venlo) onmogelijk wordt. Voorbeeld Utrecht Utrecht wordt volgens de huidige informatie ingedeeld in categorie 2 voor spoorvervoer. Dit is veel meer vervoer dan wat eerder als prognose is gebruikt bij de risicoanalyse van het Utrechts stationsgebied. Voor wegvervoer is in Utrecht sprake van categorie 1-routes met onbeperkt VGS. Dit houdt in dat de gemeente over een oppervlak ter grootte van het gehele (ramp)effectgebied rekening moet houden met het groepsrisico. Utrecht wacht een forse inspanning bij het beheren van bestaande knelpuntsituaties waar ook geen nieuwe ontwikkelingen meer mogelijk zijn. Twee belangrijke tekortkomingen Een belangrijke tekortkoming van de Nota Vervoer gevaarlijke stoffen is, dat is nagelaten een actief modal shift-beleid op te nemen om het VGS zo veel mogelijk met de veiligste modaliteit te laten vervoeren. Het wordt geheel aan de vervoerder overgelaten of hij kiest voor vervoer over de weg, het water of het spoor. Een actief modal shift-beleid ten gunste van spoor (zoals de Betuweroute) en water is op zijn plaats. Tijdens de behandeling van de Nota Mobiliteit in de Kamer is door meerdere partijen een pleidooi gehouden voor een actief modal shift-beleid voor goederenvervoer in het algemeen.

Pag. 63

Een andere tekortkoming is dat buisleidingen geheel buiten beschouwing zijn gelaten. Naar ons idee is dat onterecht. Buisleidingen voor aardgastransport veroorzaken veel grotere risico’s dan eerder berekend. Burgers worden onnodig blootgesteld aan deze risico’s. Een oplossing op korte termijn is noodzakelijk, maar laat op zich wachten. Conclusie De aanwijzing van de VGS-routes hebben grote consequenties voor de gemeenten die langs die routes liggen. Wij vragen u de minister van V&W en de staatssecretaris van VROM te manen om de routebepaling en de consequenties voor de ruimtelijke omgeving en rampenbestrijding op bestuurlijk niveau met de gemeenten vast te stellen. Het VGS is van belang voor de Nederlandse economie. Gemeentelijke ruimtelijke opgaven zijn dat echter ook. In de bijlage hebben we ons overige commentaar weergegeven. Hoogachtend, Vereniging van Nederlandse Gemeenten

Pag. 64

BIJLAGE 6: Externe veiligheid en transport In het externe veiligheidsbeleid draait het om het begrip “risico”. Risico kan hierbij worden omschreven als “de mogelijkheid dat een zich (kwade) gebeurtenis voordoet”. Dit wordt ook wel kort samengevat in de formule: risico= kans x effect. Bij een rekenkundige benadering zijn de risico’s van een calamiteit met een grote kans van vóórkomen en een klein effect even groot als de risico’s van een calamiteit met een kleine kans van vóórkomen en grote gevolgen. Dit wordt geïllustreerd met onderstaande tabel.

Tabel: Risico = kans x effect

Deze twee aspecten komen ook weer terug in de berekening van risico’s met betrekking tot externe veiligheid en transport. Hiervoor is een tweetal begrippen in gebruik: het Plaatsgebonden Risico (PR) en het Groepsrisico (GR).

Plaatsgebonden Risico (PR) De definitie van plaatsgebonden risico luidt: de kans dat per jaar een willekeurig persoon die zich continu onbeschermd op een bepaalde plaats bevindt, dodelijk wordt getroffen door een incident met gevaarlijke stoffen in een bedrijf en / of op een transportroute. Het plaatsgebonden risico zegt dus niets over het mogelijke aantal slachtoffers. Het plaatsgebonden risico wordt op een kaart aangegeven in de vorm van contouren. Plaatsen met een gelijk risico kunnen door zogenaamde risicocontouren op een kaart worden weergegeven (figuur 2.1). Het PR leent zich daarmee goed voor het vaststellen van een veiligheidszone tussen een route en kwetsbare bestemmingen, zoals woonwijken.

Pag. 65

Groepsrisico (GR) Het groepsrisico geeft aan wat de kans is op een ongeval met tien of meer dodelijke slachtoffers in de omgeving van de beschouwde transportroute. Het aantal personen dat in de omgeving van de route verblijft, bepaalt daardoor mede de hoogte van het groepsrisico. In het groepsrisico is nadrukkelijk het aspect “ effect” verwerkt. Het groepsrisico wordt bijvoorbeeld gebruikt om vast te stellen of de woningdichtheid in een bepaald gebied nog kan worden vergroot. Het groepsrisico wordt via een grafiek weergegeven (de F-N-curve, zie figuur 2.2) waarbij de kans op een ongeluk met het vervoer van gevaarlijke stoffen (frequentie F) wordt uitgezet tegen het aantal mensen dat omkomt (N). Voor antwoord op de vraag of een bepaalde situatie m.b.t. transport toelaatbaar is, worden de risiconormen gehanteerd, die door de rijksoverheid zijn vastgesteld in de Circulaire risiconormering Vervoer gevaarlijke Stoffen. Deze normen hebben (nog) geen wettelijke status. Voor nieuwe situaties is de grenswaarde voor het plaatsgebonden risico voor het vervoer van gevaarlijke stoffen gesteld op een niveau van 10-6/jr. Voor bestaande situaties is dit een streefwaarde. De waarde “106/jaar” wil zeggen dat een persoon die zich onafgebroken, onbeschermd op die bepaalde plaats bevindt de kans heeft van één miljoenste per jaar om te overlijden door een ongeluk met gevaarlijke stoffen op het betreffende stuk spoor. Hierbij is het niet van belang of en hoe vaak er mensen op die bepaalde locatie werkelijk aanwezig zijn. De oriënterende waarde voor het groepsrisico langs transportassen is bepaald op 10-2/N2, dat wil zeggen een frequentie van 10-4/jr voor 10 slachtoffers, 10-6 /jr voor 100 slachtoffers per strekkende kilometer, etc. en geldt vanaf het punt met 10 slachtoffers. Deze waarde wijkt overigens af van de waarde voor het groepsrisico rond inrichtingen, omdat het groepsrisico langs transportassen per kilometer-route of -tracé wordt bepaald. Bij de berekening van het groepsrisico wordt uitgegaan van het daadwerkelijke aantal (potentiële) slachtoffers langs de transportas. De oriënterende waarde wordt weergegeven via een lijn in de eerder genoemde grafiek. Als de F-N-curve deze lijn niet kruist (zie figuur 2.2) wordt de oriënterende waarde niet overschreden. In het voorbeeld in figuur 2.2 wordt dus voldaan aan de waarde.

Figuur 2.2.: Voorbeeld resultaat GR-berekening (F-N-curve)

Pag. 66

Bij het beoordelen van het groepsrisico wordt het (lokale) bevoegd gezag de mogelijkheid geboden om gemotiveerd van de oriënterende waarde af te wijken. Er moet sprake zijn van een openbare en goed inzichtelijke belangenafweging, waarin moet zijn aangegeven waarom in het specifieke geval daarvan is afgeweken. De beslissing om van de oriënterende waarde af te wijken is vatbaar voor beroep. Overigens moet het groepsrisico altijd verantwoord worden.

Pag. 67

BIJLAGE 7: Toetsingskader Externe Veiligheid in bestemmingsplannen De rol van de gemeente verder gaat dan alleen een normatieve toetsing van de externe veiligheid bij bestemmingsplannen. Er zal ook verantwoordelijkheid genomen moeten worden voor het eventueel toevoegen van risico en het beheersen hiervan. Over het spoor door Dordrecht/Zwijndrecht vindt het meest intensieve transport van gevaarlijke stoffen in Nederland plaats. Om op een verantwoorde wijze te kunnen bepalen of stedelijke intensivering in deze spoorzone mogelijk is, heeft TNO voor de gemeenten Dordrecht en Zwijndrecht het Toetsingskader Externe Veiligheid in bestemmingsplannen ontwikkeld. De veiligheidsstudie voor de Drechtsteden had de status van een nationaal pilotproject. Ze is uitgevoerd met medewerking van de provincie Zuid-Holland en de ministeries van VROM, V&W en BZK. Het ontwikkelde Toetsingskader Externe Veiligheid heeft de instemming van de betrokken overheidspartijen; het was oorspronkelijk ontwikkeld voor risico’s. In onderstaande figuur zijn de veiligheidscriteria aangegeven, die beschouwd worden bij de toetsing van de externe veiligheid in bestemmingsplannen. In de cirkel zijn de vijf criteria weergegeven, daarmee kan de externe veiligheidssituatie worden beoordeeld. Naast de traditionele criteria plaatsgebonden risico en groepsrisico, zijn de volgende criteria toegevoegd:

Figuur: Veiligheidscriteria toetsing externe veiligheid

Zelfredzaamheid: Geeft aan in welke mate de aanwezigen in staat zijn om op eigen kracht zich in veiligheid te brengen. Elementen die hierbij van belang zijn, betreffen onder anderen vluchtwegen, indeling gebied, fysieke gesteldheid van de gebruikers en de mate van voorbereiding op ontruiming. Beheersbaarheid: Richt zich op de inzetbaarheid van de hulpverleningsdiensten en in hoeverre zij in staat zijn om hun taken goed uit te voeren en daarmee verdere escalatie van het incident kunnen voorkomen. Elementen die hierbij van belang zijn, betreffen bereikbaarheid, beschikbaarheid en inzetmogelijkheden van middelen, opstelmogelijkheden, capaciteit en mate van voorbereiding. Resteffect: Dit geeft de gevolgen van een aantal maatgevende scenario’s weer in termen van aantal doden, gewonden en materiële schade. Dit criterium is met name voor de hulpverleningsdiensten van belang in het kader van de preparatie op de calamiteiten. Daarnaast is het van belang voor de risicocommunicatie.

Pag. 68

BIJLAGE 8: Geïnterviewde personen •

Monique Berrevoets

•

Reinier Boeree

• •

Eric van Breemen Michaël den Brok

•

Hans Bruggink

•

Rob van den Burg

•

Ronald Corporaal

•

Christine Davidse

• •

Wielco Fiechter Frank van Heijst

•

Tanja Koenen

•

Godelieve Kok

•

Roeland Lourijsen

•

Ronald Lucardie

•

Sjirk Meijer

• •

John Monsieurs Aad Oosterlee

•

Bert van de Padt

• • •

Jan de Ruiter Sjoerd Sjoerdsma Ben Smit

• • • •

Ton Stad Nout Verhoeven Richard van Vliet Peter van der Vlist

beleidsmedewerker veiligheid, stafafdeling Veiligheid & Milieu, ProRail projectmanager Railplan, procesmanager Betuweroute, ministerie BZK projectleider Productontwerp Logistiek, NS Reiziger manager Quality, Safety and Environmental affairs, Railion Nederland NV algemeen leider calamiteitenorganisatie, ProRail Verkeersleiding Regio Noord-Oost procesmanager spoorwegveiligheid Directoraat Generaal Personenvervoer, ministerie van Verkeer en Waterstaat (V&W) adviseur/projectleider, inspectie V&W, toezichteenheid Rail, unit Kennis, Advies en Berichtgeving Toelating en Continuering adviseur productieprocessen, ministerie van Verkeer en Waterstaat, Rijkswaterstaat materieel- en infrabeleid, NS Reizigers senior beleidsmedewerker Directoraat Generaal Transport en Luchtvaart, ministerie van V&W senior beleidsmedewerker Milieu, afdeling handhaving gemeente Zevenaar coördinator veiligheid, raad van bestuur ProRail, bedrijfsstrategie Veiligheid & Milieu hoofd sector milieucapaciteit, bedrijfseenheid Capaciteitmanagement, ProRail senior inspecteur cluster brandweerzorg, inspectie openbare orde en veiligheid, projectleider onderzoek “Voorbereiding Brandweer bij Spoorwegongevallen” proactie/preventie/BRZO gemeenschappelijke brandweer westelijke mijnstreek regiostafmedewerker Verkeersleiding Regio Zuid, ProRail medewerker directie Crisisbeheersing, afdeling Risicobeleid Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties adviseur productieprocessen, ministerie van Verkeer en Waterstaat, Rijkswaterstaat burgemeester gemeente Zevenaar programmadirecteur ProRail plaatsvervangend hoofd Departementaal Coördinatiecentrum Crisisbeheersing, ministerie van Verkeer en Waterstaat adviseur calamiteitenorganisatie ProRail manager calamiteitenorganisatie / hoofd LCVL ProRail beleidsmedewerker milieu/externe veiligheid VNG hoofd cluster spoorwegveiligheid, stafafdeling Veiligheid & Milieu, ProRail

Pag. 69