Rapport Gemeentelijke Ombudsman
Onterechte termijn voor aanvragen kwijtschelding Gemeente Diemen
10 maart 2009 RA0935709
Samenvatting Een inwoonster van Diemen is niet in staat om de afvalstoffenheffing te betalen en vraagt kwijtschelding. De gemeente reageert niet op haar verzoek, maar stuurt wel een dwangbevel en een deurwaarder. Als zij daarover een klacht indient, nodigt de wethouder haar uit voor een gesprek. Dat verloopt voor de vrouw onbevredigend. Ze meldt zich bij de ombudsman, die verneemt dat de kwijtschelding te laat is aangevraagd en daarom niet alsnog in behandeling kan worden genomen. Dat argument overtuigt de ombudsman niet. Naar zijn mening handelt Diemen in strijd met de algemeen geldende belastingregels en de Gemeentewet door zo’n termijn vast te stellen. Het lijkt erop dat de gemeente onvoldoende oog heeft voor die kwetsbare groep burgers waarvoor het kwijtscheldingsbeleid bij uitstek bedoeld is. Terecht neemt de gemeente het verzoek alsnog in behandeling. Het vorenstaande is voor de ombudsman aanleiding een aanbeveling aan zijn oordeel te verbinden
Oordeel De onderzochte gedraging is onbehoorlijk.
Aanbevelingen De Gemeentelijke Ombudsman beveelt het college van burgemeester en wethouders op juridische gronden en in het kader van het armoedebeleid aan, om bij de beoordeling van een verzoek om kwijtschelding geen fatale termijn voor het indienen van een aanvraag te stellen. Wel is het aan te bevelen om termijnen te bepalen om het tijdig en ordelijk afhandelen van verzoeken te kunnen garanderen.
Rapportnummer: RA0935709 Datum : 10 maart 2009 Pagina : 2/8
Verzoek Het verzoek tot onderzoek is op 3 januari 2008 schriftelijk ingediend en betreft de gemeente Diemen. Het gevraagde onderzoek heeft betrekking op: • het reageren op e-mails; • het niet behandelen van een verzoek om kwijtschelding; • de behandeling van een klacht hierover.
Bevindingen achtergrond van het verzoek de beantwoording van e-mails met een verzoek om kwijtschelding Verzoekster vraagt al jaren kwijtschelding van gemeentebelastingen (afvalstoffenheffing); dit leidt meestal tot volledige kwijtschelding. De gemeente Diemen heeft in haar Verordening afvalstoffenheffing 2007 bepaald dat de burger binnen zes maanden na het opleggen van de belastingaanslag een verzoek om kwijtschelding moet hebben ingediend. Verzoekster had volgens die regeling in 2007 tot eind augustus de tijd om kwijtschelding aan te vragen. Zij neemt begin september contact op met de gemeente en vraagt of ze nog kwijtschelding kan aanvragen voor de aanslag 2007. De reden van haar verlate verzoek is dat haar exechtgenote (de vader van haar dochter) begin augustus na een zwaar ziekbed is overleden. De medewerker van de gemeente zegt dat verzoekster een brief moet sturen. Zij verzoekt de gemeente in een mail op 10 september te overwegen om alsnog een verzoek om kwijtschelding in behandeling te nemen. Zij legt de reden van haar verlate aanvraag nogmaals uit. De gemeente bevestigt de ontvangst van haar verzoek maar neemt geen beslissing. Wel ontvangt zij een dwangbevel en krijgt zij bezoek van de deurwaarder. de behandeling van een klacht en een gesprek hierover met de wethouder en een medewerkster Verzoekster beklaagt zich in een e-mail van 3 januari 2008 bij de gemeente over de gang van zaken en over het dwangbevel. Tegelijk legt ze aan de Gemeentelijk Ombudsman voor dat ze maar geen reactie heeft gehad van de gemeente op haar e-mails. De klachtencoördinator van Diemen laat desgevraagd weten dat de klacht in behandeling genomen wordt en dat de invordering wordt opgeschort. De verantwoordelijke wethouder nodigt verzoekster uit voor een gesprek. Deze lijkt volgens verzoekster niet goed op de hoogte van haar situatie. Verzoekster begrijpt van de wethouder dat een uitzondering alleen in bijzondere gevallen gemaakt kan worden. Zij vertelt dat het overlijden van een dierbare voor haar heel bijzonder is. De medewerkster belastingen die bij het gesprek aanwezig is, reageert dat dat geen excuus is, omdat haar echtgenoot ook is overleden en zij wel gewoon normaal kon functioneren. Dit grieft verzoekster. Zij ervaart de houding van de gemeente als nonchalant en ongeïnteresseerd. de beslissing een verzoek om kwijtschelding niet te behandelen De gemeente stuurt verzoekster 3 maart 2008 een schrijven waarin het gesprek met de wethouder kort is weergeven. De gemeente laat daarin weten dat op de toelichting van het kwijtscheldingsformulier staat dat dit tot eind augustus aangevraagd kon worden. Daarom kon haar verzoek niet in behandeling worden genomen. De wethouder heeft verzoekster dit nogmaals uitgelegd. De termijn geldt voor alle belastingplichtigen en daarom kan volgens de gemeente geen uitzondering gemaakt worden. Verzoekster kan zich hierin niet vinden, omdat zij volhoudt dat de termijnoverschrijding gezien haar omstandigheden verschoonbaar zou moeten zijn. reactie gemeente Diemen De ombudsman legt het relaas van verzoekster aan de gemeente voor en vraagt wat erop tegen is enige souplesse te tonen met de termijn waarbinnen om kwijtschelding wordt verzocht. Voor wat betreft het uitblijven van een reactie op verzoekster mails laat de gemeente in een eerste reactie aan de ombudsman weten dat er een brief van begin november is waarin de gemeente inhoudelijk ingaat op de e-mails.
Rapportnummer: RA0935709 Datum : 10 maart 2009 Pagina : 3/8 de beantwoording van e-mails met een verzoek om kwijtschelding In de aanslag, maar ook in de aanmaning van juli 2007 stond geschreven dat verzoekster tot 28 augustus kwijtschelding kon aanvragen. Verzoekster vroeg op 10 september of ze alsnog kwijtschelding kon aanvragen. Het is niet te achterhalen of en hoe deze mail is beantwoord. De in- en uitgaande mails zijn niet geregistreerd. Op haar rappel van 2 november geeft de gemeente op 9 november 2007 per brief antwoord. Ook deze brief is niet op de gebruikelijke wijze als uitgaande post geregistreerd. de behandeling van een klacht en een gesprek hierover met de wethouder en een medewerkster In tegenstelling tot de indruk die bij verzoekster bestond was de wethouder bij het gesprek goed op de hoogte van de zaak. Hij heeft samen met de medewerkster geprobeerd uit te leggen waarom het verzoek om kwijtschelding niet meer behandeld kon worden. De gemeente erkent dat de medewerkster de gewraakte opmerking niet had mogen maken. De medewerkster heeft verzoekster op een ongelukkige manier duidelijk willen maken dat zij wel haar post had kunnen openen. De wethouder bestrijdt dat hij gezegd zou hebben dat een uitzondering alleen in bijzondere gevallen mogelijk is. het niet verlenen van kwijtschelding De gemeente blijft bij haar standpunt. Verzoekster had ruim voor augustus een verzoek om kwijtschelding kunnen indienen. Bovendien is het niet de eerste keer dat verzoekster pas in actie komt nadat zij aanmaningen of een dwangbevel heeft ontvangen. Verzoekster moet al jaren weten hoe de procedure is en daarom is de termijnoverschrijding niet verschoonbaar. Het College heeft in november 2008 besloten verzoekster alsnog in de gelegenheid te stellen kwijtschelding aan te vragen voor de aanslag afvalstoffenheffing 2007. Het College heeft daarnaast uitdrukkelijk bepaald dat de indieningtermijn van verzoeken om kwijtschelding de komende jaren strikt zal worden gehandhaafd. De indieningtermijn is gesteld op uiterlijk 6 maanden na de datum van het opleggen van de aanslag. 1 reacties op bevindingen Het resultaat van het onderzoek is als verslag van bevindingen naar verzoekster en naar de gemeente gestuurd om een nadere reactie mogelijk te maken. Verzoekster kon zich vinden in het verslag. De gemeente heeft laten weten geen feitelijke aanvullingen te hebben op het verslag. De reactie van het College is, voor zover relevant, in het verslag verwerkt en in de Bijlage (B) opgenomen.
Behoorlijkheidsvereisten De ombudsman toetst de gedragingen van gemeentelijke instanties aan behoorlijkheidsvereisten. In dit onderzoek is getoetst aan vereiste van adequate organisatorische voorzieningen, het redelijkheidvereiste en het vereiste van correcte bejegening.
Overwegingen het reageren op e-mails Het vereiste van adequate organisatorische voorzieningen houdt in dat een bestuursorgaan zijn administratieve beheer en organisatorische functioneren dient in te richten op een wijze die een behoorlijke dienstverlening aan burgers verzekert. Dat betekent dat de gemeente zorgvuldig omgaat met de behandeling van brieven en e-mails en zorg draagt voor een deugdelijke organisatie en registratie van inkomende en uitgaande post.
1
Zie Bijlage - B
Rapportnummer: RA0935709 Datum : 10 maart 2009 Pagina : 4/8
Verzoekster beklaagt zich erover dat de gemeente niet reageert op haar e-mails. De gemeente erkent dat er niet op de e-mail van 10 september 2007 gereageerd is en dat deze niet is opgenomen in het postregistratiesysteem. Datzelfde geldt voor een brief van begin november 2007 van de gemeente aan verzoekster. Ook deze brief is niet in het postregistratiesysteem van de gemeente opgenomen. Een en ander bevreemd te meer nu de gemeente meent verzoekster aanwijzingen te moeten geven over de wijze waarop zij haar post dient te behandelen. De gemeente heeft in strijd met genoemd vereiste gehandeld. het niet behandelen van een verzoek om kwijtschelding Het redelijkheidvereiste houdt in dat het bestuursorgaan bij elk handelen (rechtshandelingen en feitelijke handelingen) alle relevante feiten en omstandigheden tegen elkaar afweegt. De uitkomst van die belangenafweging mag niet onredelijk zijn. Verzoekster beklaagt zich erover dat de gemeente haar verzoek om kwijtschelding niet in behandeling genomen heeft omdat deze te laat is ingediend en omdat er geen bijzondere omstandigheden zijn die afwijking van de indieningtermijn rechtvaardigt. De gemeente wijst erop dat verzoekster voldoende tijd heeft gehad een verzoek in te dienen en dat het niet de eerste keer is dat zij op het laatste moment reageert. De door de gemeente aangevoerde argumenten overtuigen niet en lijken op gespannen voet te staan met het eigen minimabeleid van de gemeente (zie Bijlage - A). Enerzijds bepleit het College van burgemeester en wethouders extra inspanning om het bereik van het minimabeleid te vergroten en anderzijds bemoeilijkt datzelfde college door het stellen van termijnen het aanvragen van kwijtschelding van gemeentebelastingen. Deze handelwijze getuigt van onvoldoende begrip en inlevingsvermogen voor de kwetsbare groep burgers waarvoor het kwijtscheldingsbeleid bij uitstek bedoeld is en miskent ook dat de aanleiding om kwijtschelding te vragen zich in de loop van het belastingjaar kan voordoen door een acute terugval in inkomsten of verlies van vermogen. Met instemming heeft de ombudsman er kennis van genomen dat verzoekster alsnog in de gelegenheid gesteld wordt een aanvraag kwijtschelding afvalstoffenheffing 2007 in te dienen. Overigens stelt de Gemeentelijke Ombudsman zich, net als de Nationale ombudsman 2 , op het standpunt dat het stellen van een fatale termijn strijdig is met de algemeen geldende belastingregels. Daarnaast constateert de Gemeentelijke Ombudsman dat de handelwijze van de gemeente Diemen in strijd is met de Gemeentewet 3 . Dit is voor de ombudsman aanleiding een aanbeveling aan zijn oordeel te verbinden. de behandeling van een klacht hierover Het vereiste van correcte bejegening houdt onder meer in dat bestuursorganen burgers respecteren en hen beleefd behandelen. Dat geldt te meer bij gesprekken naar aanleiding van een klacht. Verzoekster voelde zich gegriefd door een opmerking aangaande haar wijze van reageren op het overlijden van een dierbare. De gemeente erkent dat de gewraakte opmerking niet gemaakt had mogen worden. Excuses aan verzoekster zijn op zijn plaats. Er is niet in overeenstemming met het vereiste van correcte bejegening gehandeld.
Oordeel De onderzochte gedraging is onbehoorlijk.
2 3
zie Bijlage - D: rapport 2008/113 dd. 1 juli 2008 zie www.nationaleombudsman.nl zie Bijlage – C/E
Rapportnummer: RA0935709 Datum : 10 maart 2009 Pagina : 5/8
Aanbevelingen De Gemeentelijke Ombudsman beveelt het College van burgemeester en wethouders op juridische gronden en in het kader van het armoedebeleid aan,0 om bij de beoordeling van een verzoek om kwijtschelding geen fatale termijn voor het indienen van een aanvraag te stellen. Wel is het aan te bevelen om termijnen te bepalen om het tijdig en ordelijk afhandelen van verzoeken te kunnen garanderen.
Rapportnummer: RA0935709 Datum : 10 maart 2009 Pagina : 6/8
Bijlage A. Onderzoeksrapport van de rekenkamer DOUW naar de effectiviteit van het Diemense minimabeleid en de bestuurlijke reactie daarop (juni 2008) Rapport van de rekenkamer DOUW pag. 12, 3e alinea: De gemeente Diemen heeft ondervonden dat er sprake is van onbekendheid met inkomensondersteunende voorzieningen bij inwoners die geen bijstanduitkering van de gemeente ontvangen. Ook zijn de drempels om gebruik te maken van voorzieningen voor sommige mensen hoog en schamen mensen zich om gebruik te maken van voorzieningen. Bovendien is het vaak moeilijk om armoede op te sporen. Vandaar dat de belangrijkste conclusie van de nota herijking minimabeleid is dat de grootste uitdaging qua verbeteringen ligt in de detectie, communicatie, verruiming en het wegnemen van drempels om niet-gebruik tegen te gaan. In zijn bestuurlijke reactie van 8 juli 2008 op het onderzoeksrapport van de rekenkamer wijst het college erop dat ook al in een eerder onderzoek aanbevolen is extra inspanningen te verrichten om het bereik van het armoedebeleid te vergroten. B. reactie gemeente Diemen Het verslag van bevindingen stond in september 2008 ter bespreking op de agenda van het College. Ondermeer was aan de orde de vraag of de bevindingen aanleiding gaven om structurele maatregelen te nemen. Daarbij was voor de gemeente een punt van overweging dat de Invorderingswet 1990 en verder wet- en regelgeving geen termijn voor kwijtschelding stellen. Als de wet daarin niet voorziet, kan de gemeente in zijn verordeningen en beleidsregels nadere regels stellen. Het niet stellen van termijnen heeft tot gevolg dat aanvragers de moeite niet meer nemen tijdig kwijtschelding aan te vragen. Bovendien wordt voorkomen dat de gemeente onnodig deurwaarderskosten maakt, die niet meer verhaald kunnen worden. Uit oogpunt van efficiënte bedrijfsvoering en doelmatige inzet van mensen en middelen is het stellen van de termijn gewenst. De gemeente kan afwijken van het advies van de Vereniging Nederlandse Gemeenten, omdat een en ander niet in de wet is geregeld en er slechts sprake is van een richtlijn. Dit agendapunt is twee keer uitgesteld. Uiteindelijk heeft het college van burgemeester en wethouders uit coulanceoverwegingen besloten om verzoekster alsnog de gelegenheid te bieden om kwijtschelding aan te vragen over 2007. Daarbij wordt benadrukt dat de indientermijn van zes maanden in voorkomende gevallen strikt zal worden gehandhaafd. De gemeente laat desgevraagd ook weten dat in de verordening van 2008 een termijn van maximaal drie maanden gesteld werd waarbinnen kwijtschelding kon worden aangevraagd. Deze termijn gold voor alle personen die kwijtschelding aanvragen. De Gemeenteraad heeft op 6 november 2008 de verordening voor 2009 vastgesteld. Daarin is de termijn verlengd naar zes maanden. C. regelgeving m.b.t. kwijtschelding Ingevolge art. 26 van de Invorderingswet 1990 kan gehele of gedeeltelijke kwijtschelding worden verleend als de belastingschuldige niet in staat is anders dan met buitengewoon bezwaar de belastingaanslag geheel of gedeeltelijk te betalen. De Uitvoeringsregeling Invorderingswet 1990 bepaalt dat dit onder andere wordt getoetst aan de hand van de zogenaamde betalingscapaciteit. Artikel 26 lid 1 van de Invorderingswet 1990: Bij ministeriële regeling worden regels gesteld krachtens welke aan de belastingenschuldige die niet in staat is anders dan met buitengewoon bezwaar een belastingaanslag geheel of gedeeltelijk te betalen, gehele of gedeeltelijke kwijtschelding kan worden verleend.
Rapportnummer: RA0935709 Datum : 10 maart 2009 Pagina : 7/8
Artikel 8 van de Uitvoeringsregeling Invorderingswet 1990 somt op wanneer kwijtschelding kan worden verleend. In dat artikel staat ook: Geen kwijtschelding wordt verleend, indien niet aan eventueel door de ontvanger gestelde voorwaarden is voldaan. Dit artikel-lid doelt echter op het eventueel stellen van voorwaarden voor kwijtschelding voor een aanvraag die al in behandeling is genomen. Zie art. 1b, eerste lid van de Uitvoeringsregeling. In de Kennisbank Locale Heffingen van Reed Elsevier staat over ‘termijn voor het kwijtscheldingsverzoek’ het volgende redactionele commentaar te lezen: ‘de Invorderingswet 1990 noch de Uitvoeringsregeling hebben iets bepaald met betrekking tot de termijn voor kwijtscheldingsverzoeken; zuiver juridisch gezien zou kwijtschelding kunnen worden gevraagd zolang de vordering bestaat (dus ongeacht of de dwanginvordering is verjaard). Uit praktische overweginmgen hebben de meeste lokale overheden bepaald dat binnen een bepaalde termijn na de laatste betaaltermijn kwijtschelding moet zijn gevraagd. De rechtsverwijzing hiervoor wordt gezocht in art. 8, eerste lid onderdeel g. van de Uitvoeringsregeling Invorderingswet 1990. Bij de behandeling van het wetsvoorstel van de Wet versterking fiscale rechtshandhaving (30322) werd o.a. de bankvordering geïntroduceerd. De volksvertegenwoordiging was van mening dat, ondanks de zwaarte van dit nieuwe rechtsmiddel, de belastingschuldige voldoende rechtszekerheid had middels de kwijtscheldingsregeling van art. 26 Invorderingswet 1990. hiermee wordt al aangegeven dat – los van de ‘praktische overwegingen’ – het stellen van een termijn niet gewenst is.’ Gemeentewet artikel 255 1. De in artikel 26 van de Invorderingswet 1990 bedoelde kwijtschelding wordt met betrekking tot gemeentelijke belastingen verleend door de in artikel 231, lid 2, onderdeel c, bedoelde gemeenteambtenaar. 2. Met betrekking tot het verlenen van gehele of gedeeltelijk kwijtschelding zijn de krachten artikel 26 van de Invorderingswet 1990 door Onze Minister van Financiën bij ministeriële regeling gestelde regels van toepassing. 3. De raad kan bepalen dat, in afwijking van de in het tweede lid bedoelde regels, in het geheel geen dan wel gedeeltelijk kwijtschelding wordt verleend. 4. Met inachtneming van de door Onze Minister, in overeenstemming met Onze Minister van Financiën, te stellen regels kan de raad met betrekking tot de wijze waarop de kosten van bestaan in aanmerking worden genomen afwijkende regels stellen die ertoe leiden dat in ruimere mate kwijtschelding wordt verleend”. D. rapport 2008/113 van de Nationale ombudsman en het wettelijk kader De Nationale ombudsman publiceert op 1 juli 2008 een rapport waarin hij concludeert dat een hoogheemraadschap in strijd handelt met het redelijkheidsvereiste door een fatale termijn in te stellen voor het indienen van een verzoek om kwijtschelding. In het begeleidende persbericht geeft de ombudsman aan dat gemeenten en waterschappen zo’n termijn niet mogen instellen. De Nationale ombudsman baseert zich bij zijn oordeel op de geldende belastingregels. De Nationale ombudsman overweegt: “Het redelijkheidsvereiste brengt met zich mee dat een bestuursorgaan bij een verzoek om kwijtschelding van een heffing geen eisen stelt aan de termijn voor het indienen van een dergelijk verzoek, die verder gaan dan de bepaling hierover in de Leidraad Invordering 1990.” […]
Rapportnummer: RA0935709 Datum : 10 maart 2009 Pagina : 8/8 “De Leidraad Invordering 1990 bevat, met een uitzondering, geen bepalingen ten aanzien van de termijn waarbinnen een verzoek om kwijtschelding moet zijn ingediend. Is de aanslag voldaan dan geldt er wel een termijn van drie maanden na de laatste betaling waarbinnen de aanvraag moet zijn ingediend. De Nationale ombudsman concludeert dat de vrijheid van het waterschap –om te besluiten al dan niet belasting geheel of gedeeltelijk kwijt te schelden – de heffing raakt waarvan al dan niet kwijtschelding kan worden aangevraagd, maar niet een bevoegdheid geeft om een termijn te stellen waarbinnen een aanvraag om kwijtschelding moet worden ingediend. Immers, indien een waterschap kwijtschelding van een bepaalde belasting mogelijk heeft gemaakt, dan gelden bij de beoordeling van een verzoek om kwijtschelding de bepaling van de Leidraad Invordering 1990. De Leidraad bevat echter geen termijn voor het indienen van een aanvraag met uitzondering van een termijn van drie maanden bij een al betaalde aanslag”. E. De Gemeentewet 4 Artikel 121 De bevoegdheid tot het maken van gemeentelijke verordeningen blijft ten aanzien van het onderwerp waarin door wetten, algemene maatregelen van bestuur of provinciale verordeningen is voorzien, gehandhaafd, voor zover de verordeningen met die wetten, algemene bepalingen van bestuur en provinciale verordeningen niet in strijd zijn. Commentaar: …… Er moet op gewezen worden dat art. 121 van de huidige Gemeentewet geen bevoegdheid attribueert. De bevoegdheid om verordeningen in het belang van de huishouding te maken is reeds erkend in art. 124 lid 1 Grondwet en nog eens herhaald in art. 149 Gem.wet. Art. 121 voegt daaraan niets toe, doch geeft uiting aan het verlangen naar (neer) zekerheid voor hen die anders mochten twijfelen. De bepaling heeft dus een informatieve betekenis. De bepaling acht aanvulling mogelijk ‘voor zover de verordeningen met die wetten, algemene maatregelen van bestuur en provinciale verordeningen niet in strijd zijn’. De bepaling zegt dat de bevoegdheid (…) blijft (…) voor zover. Ook als aan die bevoegdheid uitdrukking is gegeven op een wijze waarbij het ‘voor zover’ overschreden is, neemt dit niet weg dat waar geen overschrijding heeft plaatsgevonden, de rechter de verordening zal hebben toe te passen. Dit betekent dat van de rechter in voorkomende gevallen mag worden verwacht dat hij zo mogelijk splitst in een gedeelte waarvoor de desbetreffende posterieure verordening wel en voor een gedeelte waarvoor zij niet in strijd is met een hogere regeling. Artikel 122 De bepalingen van gemeentelijke verordeningen in wier onderwerp door een wet, algemene maatregel van bestuur of een provinciale verordening wordt voorzien, zijn van rechtswege vervallen.
4
De Gemeentewet en haar toepassing; artikelsgewijs commentaar Kluwer (2008) www.kluwer.nl
