oneigenlijk gebruik van het bestuursrecht Hoe moet er mee worden omgegaan

Misbruik/oneigenlijk gebruik van het bestuursrecht Hoe moet er mee worden omgegaan

Opsteller: Ronald van Loon Studentnummer: 622560 Master: Rechtsgeleerdheid, accent Staats- en Bestuursrecht Datum: Bergen op Zoom/Tilburg, december 2014

 

1  

Verbeteringen in het Bestuursrecht Misbruik/oneigenlijk gebruik van het bestuursrecht

Functie auteur Ronald van Loon: Opsteller en onderzoeker Studentnummer: 622560 Administratienummer: u1252241

Tilburg University Faculteit: Tilburg Law School Master: Rechtsgeleerdheid, accent Staats- en Bestuursrecht Scriptiebegeleider: De heer prof. mr. B.W.M de Waard Tweede begeleider: mevrouw mr. dr. W.M.C.J Rutten Bergen op Zoom/Tilburg, december 2014

 

2  

Voorwoord Al vanaf het begin van mijn studie rechtsgeleerdheid/rechten, ging mijn persoonlijke voorkeur uit naar het Staats- en Bestuursrecht. Toen ik een scriptie mocht schrijven was het logisch dat ik een onderwerp zocht in dit rechtsgebied. Tijdens mijn zoektocht naar een interessant onderwerp, stuitte ik op een artikel in het NRC Handelsblad over de zaak van de huisjesmelker uit Dordrecht. Door dit artikel raakte ik geïnteresseerd in deze zaak en ging ik me meer verdiepen in het misbruik/oneigenlijk gebruik van het recht. Het viel me op dat er weinig geschreven is over het misbruik/oneigenlijk gebruik van het recht, zeker gezien het feit dat gemeentes veelvuldig bij de Tweede Kamer aan de bel trokken over dit misbruik/oneigenlijk gebruik. In de zaak van de huisjesmelker viel me ook op dat het proces al jaren duurt en er geen einde lijkt te komen aan het misbruik/oneigenlijk gebruik. Voor mij was het duidelijk dat het onderwerp van mijn scriptie moest worden: Hoe kan het misbruik/oneigenlijk gebruik van het recht in het bestuursrecht worden tegengegaan en wat zouden de wetgever, het bestuursorgaan en de rechter kunnen doen? In dit onderzoeksrapport vindt u mijn bevindingen en aan de hand daarvan mijn aanbevelingen. Graag wil ik de heer prof. mr. B.W.M de Waard bedanken voor de begeleiding tijdens het maken van deze scriptie/thesis. Met de gedetailleerde positieve feedback heeft hij me uitstekend geholpen met de totstandkoming van mijn Master scriptie/thesis. Verder wil ik graag mevrouw mr. dr. W.M.C.J Rutten bedanken, om als tweede corrector op te treden. Ronald van Loon Bergen op Zoom/Tilburg, december 2014

 

3  

Inhoudsopgave Samenvatting  ........................................................................................................................................  9   Afkortingenlijst  .....................................................................................................................................  10   1 Inleiding  ............................................................................................................................................  11   1.1 Verklaring van gebruik termen  ...............................................................................................  11   2 Onderzoeksopzet  ............................................................................................................................  13   2.1 Aanleiding/probleemstelling  ...................................................................................................  13   2.2 Onderzoeksdoel  .......................................................................................................................  14   2.3 Onderzoeksvraag  .....................................................................................................................  14   2.4 Deelvragen  ................................................................................................................................  14   2.5 Verantwoording deelvragen en de onderzoeksmethode  ...................................................  14   2.5.1 Deelvraag 1: Oneigenlijk gebruik en het Burgerlijk Procesrecht  ...............................  14   2.5.2 Deelvraag 2: Het eenvoudig afdoen van verzoeken, aanvragen en bezwaarschriften en biedt een veroordeling in de proceskosten een oplossing?  .............  15   2.5.3 Deelvraag 3: Mediation in Bestuursrecht & invoeren extra griffierechten  ................  16   2.6 Theoretisch Kader  ....................................................................................................................  16   2.7 Maatschappelijke en wetenschappelijke relevantie  ............................................................  17   2.7.1 Maatschappelijke Relevantie  ..........................................................................................  17   2.7.2 Wetenschappelijke Relevantie  ........................................................................................  17   3 Wetgeschiedenis en het Oneigenlijk gebruik van het Procesrecht  ..........................................  18   3.1 Oneigenlijk gebruik in het Burgerlijkprocesrecht  .................................................................  18   3.1.1 Betekenis van het oneigenlijke gebruik/misbruik van bevoegdheid  .........................  18   3.1.2 Wat kan er in het Burgerlijk Recht als misbruik van het recht gekwalificeerd worden?  .......................................................................................................................................  19   3.1.3 Misbruik van het recht: In het Burgerlijke Recht  ...........................................................  19   3.1.4 Misbruik van het recht in het Burgerlijk Recht: Hoe gaat de rechter om met misbruik van het recht  ................................................................................................................  20   3.1.5 Misbruik van het recht: Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en Europees Hof voor de Rechten van de Mens  ........................................................................  21   3.1.6 Misbruik van het recht: Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en het Europees Hof voor Justitie van de Europese Unie  .........................................................  21   3.1.7 Misbruik van het recht in het Burgerlijk Recht: commentaar  ......................................  22   3.2 Misbruik/oneigenlijk gebruik van het Bestuursrecht  ............................................................  23  

 

4  

3.2.1 Misbruik/oneigenlijk gebruik van het Bestuursrecht: Wetsgeschiedenis Algemene wet bestuursrecht  .......................................................................................................................  23   3.2.2 Misbruik/oneigenlijk gebruik van het bestuursrecht: Artikel 3:3 Awb en artikel 8:75 Awb  ...............................................................................................................................................  24   3.2.3 Misbruik/oneigenlijk gebruik van het Bestuursrecht: Oneigenlijk gebruik in Awb?  .  24   3.2.4 Misbruik/oneigenlijk gebruik van het bestuursrecht: Voorbeelden  ............................  25   3.2.5 Misbruik/oneigenlijk gebruik van het Bestuursrecht: Wetsgeschiedenis Wet Dwangsom bij niet tijdig beslissen  ...........................................................................................  25   3.2.6 Misbruik/oneigenlijk gebruik van het Bestuursrecht: Wetsgeschiedenis Wet aanpassing bestuursprocesrecht  .............................................................................................  26   3.2.7 Misbruik/ongeigenlijk gebruik van het bestuursrecht: Conclusie  ...............................  26   3.3 Misbruik/oneigenlijk gebruik van het Bestuursrecht: Bestuursorganen  ...........................  27   3.4 Misbruik/oneigenlijk gebruik van het Bestuursrecht: Rechtspraak  ...................................  27   3.4.1 Misbruik/oneigenlijk gebruik van het procesrecht: Vonnis van casus naar aanleiding voor scriptie  ..............................................................................................................  27   3.4.2 Misbruik/oneigenlijk gebruik van het Bestuursrecht: Uitspraken bestuursrechters in andere zaken  ...............................................................................................................................  28   3.4.3 Misbruik/oneigenlijk gebruik van het Bestuursrecht: het College van Beroep voor het bedrijfsleven  ..........................................................................................................................  29   3.4.4 Misbruik/oneigenlijk gebruik van het Bestuursrecht: Afdeling Bestuursrechtspraak Raad van State en Centrale Raad van Beroep  ......................................................................  29   3.4.5 Misbruik/oneigenlijk gebruik van het Bestuursrecht: EVRM en Europese Handvest Voor de Europese Unie  .............................................................................................................  30   3.4.6 Misbruik/oneigenlijk gebruik van het Bestuursrecht: Conclusie  .................................  30   3.4.7 Misbruik/oneigenlijk gebruik van het Bestuursrecht: Commentaar  ...........................  31   3.5 Conclusie van hoofdstuk 3  .....................................................................................................  31   3.5.1 Conclusie van hoofdstuk 3: Commentaar  .....................................................................  33   4 Mogelijkheden in de huidige Awb?  ...............................................................................................  34   4.1 Buiten behandeling laten van aanvragen en verzoeken  ....................................................  34   4.1.1 Buiten behandeling laten van aanvragen of verzoeken  ..............................................  34   4.1.2 Conclusie bij buiten behandeling laten van aanvragen of verzoeken  .......................  35   4.1.3 Biedt de Awb mogelijkheden om verzoeken/aanvragen buiten behandeling te laten?  ............................................................................................................................................  35   4.2 De Bezwaarschriftprocedure  ..................................................................................................  37   4.2.1 Bezwaarschriftprocedure: Buiten behandeling laten van bezwaarschriften  ............  37   4.2.2 Bezwaarschriftprocedure: Hoorplicht  .............................................................................  37   4.2.2.1 Kennelijk ongegrondheid  ..............................................................................................  38    

5  

4.2.3 Bezwaarschriftprocedure: Conclusie  .............................................................................  38   4.2.3.1 Bezwaarschriftprocedure: Conclusie: Wetswijziging noodzakelijk?  .......................  39   4.2.3.2 Bezwaarschriftprocedure: Conclusie: Taak voor de rechter?  .................................  39   4.3 De beroepsfase: Artikel 8:75 Awb: Veroordeling in de proceskosten  ..............................  39   4.3.1 De beroepsfase: Artikel 8:75 Awb: Wetsgeschiedenis  ................................................  40   4.3.2 De beroepsfase: Artikel 8:75 Awb: Reactie Raad van State  ......................................  41   4.3.3 Beroepsfase: Artikel 8:75 Awb: Hoe beoordeelt de rechter 8:75 Awb in de praktijk  .......................................................................................................................................................  41   4.3.4 De beroepsfase: Artikel 8:75 Awb: Veroordeling van gemachtigde?  ........................  42   4.3.5 De Beroepsfase: Artikel 8:75 Awb: Conclusie  ..............................................................  43   4.3.6 De beroepsfase: Artikel 8:75 Awb: Commentaar  .........................................................  44   4.4 Conclusie van hoofdstuk 4  .....................................................................................................  45   4.4.1 Conclusie van hoofdstuk 4: Wat kan de wetgever doen?  ...........................................  46   4.4.2 Conclusie van hoofdstuk 4: Wat kan het bestuur doen?  ............................................  47   4.4.3 Conclusie van hoofdstuk 4: Wat kan de bestuursrechter doen?  ...............................  47   4.4.4 Conclusie van hoofdstuk 4: Commentaar  .....................................................................  47   5 Mogelijke oplossingen in de voorfase  ..........................................................................................  49   5.1 Waarom wordt er gekeken naar mediation  ..........................................................................  49   5.2 Initiatiefwetsvoorstel Wet bevordering van mediation in het bestuursrecht  ....................  49   5.2.1 Wet bevordering van mediation in het bestuursrecht: Doel van het wetsvoorstel  ..  49   5.2.2 Wet bevordering van mediation in het bestuursrecht: Wijzigingen in de Awb  .........  49   5.2.3 Wet bevordering van mediation in het bestuursrecht: Werkwijze in bezwaar  .........  50   5.2.4 Wet bevordering van mediation in het bestuursrecht: Werkwijze in beroep  ............  50   5.2.5 Wet bevordering van mediation in het bestuursrecht: Afdeling Advisering RvS  .....  51   5.2.6 Wet bevordering van mediation in het bestuursrecht: Afdeling Advisering RvS: Conclusie  .....................................................................................................................................  52   5.2.7 Wet bevordering van mediation in het bestuursrecht: Aanpassingen na Raad van State  .............................................................................................................................................  53   5.2.8 Wet bevordering van mediation in het bestuursrecht: Toevoeging om misbruik tegen te gaan?  ............................................................................................................................  53   5.3 Griffiegelden  .............................................................................................................................  54   5.3.1 Griffiegelden: Doel griffierechten  ....................................................................................  54   5.3.2 Griffiegelden: EVRM en EHRM  ......................................................................................  54   5.3.3 Griffiegelden: Raad van State  .........................................................................................  55   5.3.4 Invoeren griffiegelden: bij aanvragen of verzoeken  .....................................................  55    

6  

5.3.5 Invoeren griffiegelden: bij bezwaarschriften  .................................................................  56   5.3.6 Invoeren griffiegelden: Conclusie  ...................................................................................  56   5.3.7 Invoeren griffiegelden: Commentaar  .............................................................................  57   5.4 Maatregel WOB-verzoeken  ....................................................................................................  58   5.4.1 Maatregel WOB-verzoeken: Voorstel Minister  .............................................................  58   5.4.2 Maatregel WOB-verzoeken: Reacties op het Voorstel  ................................................  59   5.4.3 Maatregel WOB-verzoeken: oplossing?  ........................................................................  60   5.5 Conclusie van hoofdstuk 5  .....................................................................................................  61   5.5.1 Conclusie van hoofdstuk 5: Commentaar  .....................................................................  61   6.1 Zaak huisjesmelker Dordrecht: De zaak  ...............................................................................  63   6.2 Zaak huisjesmelker Dordrecht: Eindoordeel van de burgerlijke rechter  ..........................  63   6.3 Zaak huisjesmelker Dordrecht: Reactie op het vonnis  .......................................................  65   6.4 Zaak huisjesmelker Dordrecht: Oplossing voor andere zaken?  .......................................  65   6.5 Zaak huisjesmelker Dordrecht: Commentaar  ......................................................................  66   7 Conclusie & Aanbevelingen  ...........................................................................................................  67   7.1 Belangrijkste conclusie uit hoofdstuk 3  .................................................................................  67   7.2 Belangrijkste conclusie uit hoofdstuk 4  .................................................................................  68   7.3 Belangrijkste conclusies uit hoofdstuk 5  ...............................................................................  69   7.4 Belangrijkste conclusies uit hoofdstuk 6  ...............................................................................  69   7.5 Aanbevelingen  ..........................................................................................................................  70   7.5.1 Aanbevelingen: Wat kan de wetgever doen?  ...............................................................  70   7.5.2 Aanbevelingen: Wat kan het bestuur doen?  .................................................................  72   7.5.3 Aanbevelingen: Wat kunnen de bestuursrechter en de burgerlijke rechter doen?  .  73   7.5.4 Aanbevelingen: Commentaar  .........................................................................................  74   Bronnen  ................................................................................................................................................  75   Artikelen uit Tijdschriften  ...........................................................................................................  75   Boeken  .........................................................................................................................................  75   Europese jurisprudentie  .............................................................................................................  75   Jurisprudentie  ..............................................................................................................................  75   Kamerstukken  .............................................................................................................................  76   Nationale Ombudsman  ..............................................................................................................  76   Websites  ......................................................................................................................................  76   Wetten en Verdragen  .................................................................................................................  77  

 

7  

 

8  

Samenvatting Het lijkt erop dat sinds de invoering van de Wet Dwangsom en Beroep er steeds meer misbruik/oneigenlijk gebruik gemaakt wordt van het bestuursrecht. Burgers en bedrijven dienen verzoeken en aanvragen in, in de hoop dat het bestuur te laat reageert zodat er een dwangsom verbeurd kan worden. Het misbruik/oneigenlijk gebruik lijkt vooral te zijn toegenomen bij de Wet openbaarheid van bestuur, maar ook op andere gebieden binnen het bestuursrecht wordt misbruik gepleegd/oneigenlijk gebruik gemaakt. In dit onderzoek wordt aangegeven wat er verstaan kan worden onder dit misbruik/oneigenlijk gebruik, er wordt gekeken naar voorgestelde maatregelen uit artikelen en verder wordt er bekeken wat de wetgever, het bestuur of de bestuursrechter kan doen om het misbruik/oneigenlijk gebruik van het recht tegen te gaan. Belangrijkste resultaten: Gebleken is dat de Algemene wet bestuursrecht geen artikel bevat dat aangeeft wat er kan vallen onder misbruik/oneigenlijk gebruik van het recht. Dit heeft tot gevolg dat het bestuur, maar ook de bestuursrechter gebruik moet maken van het artikel dat gaat over misbruik van het recht in het burgerlijk recht. Dit artikel 3:13 Burgerlijk Wetboek geeft geen eenduidige definitie van misbruik. De rechter moet daarom kwalificeren of er in die desbetreffende zaak sprake is van misbruik/oneigenlijk gebruik. Tevens is gebleken dat de burgerlijke rechter en de bestuursrechter anders omgaan met het toepassen van artikel 3:13 BW. De burgerlijke rechters gaan er veel terughoudender mee om, terwijl de bestuursrechter wel sneller misbruik vaststellen, maar geen sancties (kunnen) opleggen. Gebleken is ook dat er een taak is weggelegd voor zowel de wetgever als de rechter (zowel de burgerlijke als de bestuursrechter) om het misbruik/oneigenlijk gebruik tegen te gaan. Belangrijkste advies Gebleken is dat de beste optie is dat de wetgever de Wet Dwangsom afschaft. Dit zal een positief effect hebben op de aanvragen, mensen zullen minder verzoeken indienen in de hoop een dwangsom te verbeuren. Afschaffing van Wet Dwangsom zal ervoor zorgen dat er minder aanvragen komen die enkel en alleen zijn ingediend om een dwangsom te kunnen krijgen. Dit zal over de hele linie zorgen voor minder procedures. Als de wetgever niet wil overgaan tot het afschaffen van de Wet Dwangsom, dan is het beste wat de wetgever zou kunnen doen: 1) Een artikel opnemen dat bestuursorganen de mogelijkheid geeft om aanvragen, verzoeken of bezwaarschriften te beperken, 2) Een artikel opnemen om misbruik dat gepleegd wordt door gemachtigden aan te pakken, 3) Artikel 8:75 Awb verruimen, zodat een burger ook veroordeeld kan worden in de kosten, ook als er geen sprake is van misbruik van het recht en 4) Een standaardformulier invoeren bij een WOB-verzoek. Een combinatie van de hierboven genoemde mogelijkheden zou het beste zijn. Tot die tijd is er een taak voor de bestuursrechter en de burgerlijk rechter weggelegd. Zowel de bestuursrechter als burgerlijke rechter moeten het misbruik/oneigenlijk gebruik van het recht strenger bestraffen en bij constatering hiervan de burger veroordelen in de proceskosten.

 

9  

Afkortingenlijst Afdeling Advisering Raad van State Afdeling Bestuursrechtspraak Raad van State Algemene wet bestuursrecht Burgerlijk Wetboek College voor Beroep voor het bedrijfsleven Centrale Raad van Beroep Europees Hof voor de Rechten van de Mens Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens Hoge Raad Hof van Justitie voor de Europese Unie Raad van de Europese Unie Vereniging van Nederlandse Gemeentes Wet Dwangsom en beroep

 

RvS Afdeling Bestuursrechtspraak Awb BW CBb CRvB EHRM EVRM HR HvJ Raad VNG Wet Dwangsom

10  

1 Inleiding In dit onderzoeksrapport worden er conclusies getrokken over wat de wetgever, het bestuur of de rechter kan doen om het misbruik van het recht/oneigenlijke gebruik in het Bestuursrecht terug te dringen. Sinds de Wet Dwangsom en Beroep (hierna Wet Dwangsom) is het voor kwaadwillende burgers interessant om misbruik te maken van het (proces)recht. Dit misbruik komt vooral voor in het Sociaal Zekerheidsrecht en bij Wet Openbaarheid van Bestuur-verzoeken. In dit onderzoek wordt onderzocht welke mogelijkheden er zijn om misbruik van het procesrecht tegen te gaan. In NRC Handelsblad, april tweeduizenddertien1, stond een artikel over een man die op dat moment meer dan 2000 procedures had lopen tegen de gemeente Dordrecht. Na onderzoek bleek dat dit geen uitzondering is, maar dat dit zich veel vaker voordoet. De bestuursorganen in Nederland (vooral de gemeentes) ervaren dit als een (groot) probleem: er moeten extra ambtenaren op worden gezet, want als ze niet binnen de wettelijke termijn beslissen, kost dit de gemeente geld; vanwege Wet Dwangsom. Dit onderzoeksrapport bestaat uit zeven hoofdstukken. Hoofdstuk één bevat de inleiding. In hoofdstuk twee is het onderzoeksplan uitgewerkt. Hoofdstuk drie geeft aan wat oneigenlijk gebruik of misbruik van het recht inhoudt, hoe er in het Burgerlijk recht mee wordt omgegaan en hoe er in het bestuursrecht mee wordt omgegaan. In hoofdstuk vier wordt er gekeken naar hoe het misbruik kan worden tegen gegaan, met de mogelijkheden die al in de wet zijn opgenomen. In hoofdstuk vijf wordt vooral gekeken naar maatregelen die genomen kunnen worden in de voorfase en hoofdstuk zes gaat in op andere mogelijke oplossingen. Hoofdstuk 7 geeft een algehele conclusie. Achter in het onderzoeksrapport staat een bronvermelding.

1.1 Verklaring van gebruik termen In het rapport worden de termen misbruik van het recht en oneigenlijk gebruik door elkaar gebruikt. Hier wordt hetzelfde mee bedoeld. Gebleken is dat oneigenlijk gebruik een synoniem is van misbruik2. Oneigenlijk gebruik betekent het gebruiken op een andere manier dan waarvoor het bedoeld is3. Bij misbruik blijkt dat het oneigenlijk gebruik een onderdeel is van misbruik4. Ook in juridische zin betekenen de termen hetzelfde. Dat de termen door elkaar gebruikt worden heeft te maken met het feit dat de burgerlijke rechter het voornamelijk heeft over misbruik van het recht en de bestuursrechter het begrip oneigenlijk gebruik hanteert. Het burgerlijk recht spreekt ook vaker van misbruik van het recht5, terwijl het bestuursrecht in de Awb het vaker heeft over oneigenlijk gebruik6.

                                                                                                                        1

http://www.nrc.nl/rechtenbestuur/2013/04/04/de-uitspraak-hoeveel-bezwaarprocedures-mag-een-burgerbeginnen-tegen-de-gemeente/ (laatst geraadpleegd op 14 november 2013). 2 http://www.mijnwoordenboek.nl/vertaal/NL/DE/Misbruik. 3 http://www.encyclo.nl/begrip/ONEIGENLIJK. 4 http://www.encyclo.nl/begrip/misbruik%20van%20recht. 5 Artikel 3:13 BW. 6 O.a. Artikel 8:75 Awb.

 

11  

 

12  

2 Onderzoeksopzet 2.1 Aanleiding/probleemstelling Het artikel in het NRC Handelsblad7 was de aanleiding voor dit onderzoek naar de problemen in het Bestuursrecht. Dit artikel beschreef een rechtszaak8 tussen de Gemeente Dordrecht en een pandjesbaas uit Dordrecht. De eigenaar van de panden had ruzie met het gemeentebestuur gekregen, omdat het college van burgemeester en wethouders (hierna te noemen: college) een aantal panden van de eigenaar had gesloten en enkele van deze panden geveild had, omdat de eigenaar diverse dwangsommen nog niet betaald had. De eigenaar was hier zo boos over dat hij meer dan 2247 procedures startte tegen het college. In deze rechtszaak ging het over de vraag of bezwaarschriften die de eigenaar had ingediend buiten behandeling mochten worden gelaten vanwege misbruik van het recht om bezwaarschriften in te dienen. Het college stelde dat de eigenaar misbruik maakte van het recht door zo’n groot aantal bezwaarschriften in te sturen. Ambtenaren waren alleen maar bezig met de bezwaarschriften van deze meneer. Daardoor konden de ambtenaren niet genoeg tijd besteden aan processtukken die in andere zaken waren ingediend. De gemeente beschikt over onvoldoende personele capaciteit, met als gevolg dat zij niet binnen zes weken een beslissing heeft kunnen nemen op de bezwaarschriften, dat betekent dat zij op basis van de Wet Dwangsom een bedrag aan belanghebbende moeten betalen. Het college geeft aan dat de eigenaar geld ontvangt, omdat hij zoveel processtukken heeft ingediend. De gemeente is van mening dat dit niet alleen oneigenlijk gebruik is van de Wet Dwangsom, maar ook van de Algemene wet bestuursrecht. De gemeente wilde dat de bestuursrechter uitspraak deed over deze zaak. De zaak in Dordrecht staat niet op zichzelf. Bestuursorganen uit verschillende gemeentes klagen al jaren over deze gang van zaken in het bestuursprocesrecht. Dit soort praktijken zijn sinds oktober tweeduizendnegen met de invoering van de Wet Dwangsom alleen maar toegenomen. Een van de problemen, zo zeggen de bestuursorganen, is dat het bestuursrecht te laagdrempelig is, wat het gemakkelijk maakt om een procedure te starten. Vooral bij aanvraagprocedures zoals bij sociale verzekeringszaken of bij de Wet Openbaarheid van Bestuur (WOB) komt dit regelmatig voor, aan deze procedures zijn namelijk geen kosten verbonden. Het bestuursprocesrecht is van oorsprong laagdrempelig, omdat er geen verplichte procesvertegenwoordiging is en in bepaalde gebieden van het recht bijvoorbeeld in het sociale verzekeringsrecht zijn de griffiegelden tamelijk laag9. Er zijn verschillende plannen die er voor moeten gaan zorgen dat misbruik tegen wordt gegaan. Zo is er een plan om het beroepsrecht te beperken, waardoor mensen minder vaak beroep in kunnen stellen (belanghebbende begrip), griffiegelden te verhogen of griffiegeld te vragen bij het instellen van bezwaar. Een plan van de Minister van Binnenlandse Zaken om de WOB te wijzigen, zodat er geen dwangsom meer betaald hoeft te worden, is al naar de Tweede Kamer gestuurd10. Het misbruik van het bestuursprocesrecht kan een probleem vormen voor de verschillende bestuursorganen, de rechtbanken, de gerechten in hoger beroep (Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna Afdeling Bestuursrechtspraak), de Centrale Raad van Beroep (CRvB) en College van Beroep voor het Bedrijfsleven (CBB)), de Hoge Raad bij belastingzaken (HR) en voor de burgers in Nederland.                                                                                                                         7

http://www.nrc.nl/rechtenbestuur/2013/04/04/de-uitspraak-hoeveel-bezwaarprocedures-mag-een-burgerbeginnen-tegen-de-gemeente/ (laatst geraadpleegd op 14 november 2013). 8 Rb. Rotterdam 21 maart 2013, ECLI:NL:RBROT: 2013:BZ4905. 9 http://www.rechtspraak.nl/organisatie/crvb/regelsenprocedures/pages/procedure.aspx#TOCHeadingRichHtmlFiel d13 (laatst geraadpleegd op 15 november 2013). 10 http://www.nrc.nl/nieuws/2014/06/26/plasterk-schrapt-dwangsom-voor-trage-overheden-uit-wob/ (laatst bekeken op 1 juli 2014).

 

13  

2.2 Onderzoeksdoel Het doel van dit onderzoek is te kijken naar mogelijkheden om misbruik/oneigenlijk gebruik van het bestuursrecht en het bestuursprocesrecht tegen te gaan. De gemeentes hebben al enkele voorstellen gedaan om dit oneigenlijke gebruik van het bestuursprocesrecht in te dammen. Ook in het artikel “Misbruik van het (proces)recht in het bestuursrecht”11 worden oplossingen aangedragen. De onderzoeker wil deze voorstellen toetsen aan de hand van de Nederlandse wetten, Europese Verdragen12/verordeningen/richtlijnen (enkele voorbeelden Handvest voor de Grondrechten voor de Europese Unie (hierna Handvest EU), het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (hierna VWEU), het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (hierna EVRM), de jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna EHRM) en aan de uitspraken van het Europees Hof van Justitie voor de Europese Unie (hierna Europees Hof). 2.3 Onderzoeksvraag Biedt het burgerlijk procesrecht oplossingen voor het oneigenlijk gebruik van bestuurs(proces)recht, of moet de huidige wetgeving worden aangepast om misbruik tegen te gaan? 2.4 Deelvragen Ø Wat is oneigenlijk gebruik (misbruik) van het bestuursprocesrecht en verschilt deze uitleg met die van het burgerlijk procesrecht? o Hoe gaan de burgerlijke rechters om met het begrip misbruik van het procesrecht? Ø Geeft de Awb de mogelijkheid om misbruik van het recht tegen te gaan? o Is het eenvoudig afdoen van de bezwaarschriften een oplossing? o Is het mogelijk om een verzoek of aanvraag niet in behandeling te nemen? o Biedt artikel 8:75 Awb een mogelijkheid? Ø Zijn er mogelijke oplossingen om het misbruik/oneigenlijk gebruik tegen te gaan? o Is het invoeren van griffiegelden wenselijk? o Kan het wetsvoorstel voor de nieuwe wet: Wet bevordering van mediation in het bestuursrecht een oplossing bieden? o Biedt de wetswijziging van de WOB mogelijkheden om het misbruik tegen te gaan? 2.5 Verantwoording deelvragen en de onderzoeksmethode 2.5.1 Deelvraag 1: Oneigenlijk gebruik en het Burgerlijk Procesrecht Om er achter te komen welke problemen het oneigenlijk gebruik van het bestuursprocesrecht met zich meebrengt, moet duidelijk zijn wanneer er sprake is van oneigenlijk gebruik. Hoe denkt de wetgever hierover, is er bij het maken van de wet aan gedacht? Het doel van dit onderzoek is om een duidelijk beeld te krijgen van wat de wetgever voor ogen had, met de invoering van de Wet aanpassing Bestuursprocesrecht1314, wat de wetgever voor ogen had bij het bezwaar en beroep begrip in de Awb15.

                                                                                                                        11

T.A. Willems-Dijkstra & D.T. van der Leek, “Misbruik van (proces)recht in het bestuursrecht”, Nederlands Tijdschrift voor Bestuursrecht februari 2013, aflevering 3, p. 48-55. (NTB 2013/7 (afl. 3, p. 48-55)). 12 Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (VwEU) en Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU). 13 Kamerstukken II 2009/2010, 32450. 14 Kamerstukken I 2011/2012, 32450. 15 Kamerstukken II 1988/1989, 21221.

 

14  

En wat de Wet aanpassing Bestuursprocesrecht1617 heeft veranderd aan de Awb. Waarom heeft de wetgever er niet voor gekozen het bezwaar en beroepsrecht zodanig aan te passen om oneigenlijk gebruik van het bestuursprocesrecht te voorkomen? Om hier antwoord op te krijgen, worden de memorie van toelichting en de adviezen van de Afdeling Advisering van de Raad van State (hierna Afdeling Advisering)1819 bestudeerd. Daarnaast wordt er gekeken naar wat oneigenlijk gebruik inhoudt binnen het burgerlijk procesrecht en hoe de Hoge Raad omgaat met deze problematiek. Vervolgens wordt er onderzocht of de oplossingen vanuit het burgerlijk procesrecht toepasbaar zijn in het bestuurs(proces)recht. Om tot een conclusie te komen, wordt er gebruik gemaakt van rechtsvergelijk binnen het Nederlands recht. Er wordt ook gekeken of er mogelijkheden zijn, om de problemen van het oneigenlijk gebruik van het Bestuursprocesrecht op te lossen conform de jurisprudentie van de Hoge Raad. Om te bepalen wat nu oneigenlijk gebruik is, vindt er onderzoek plaats aan de hand van vonnissen van de rechtbanken, wat de hoogste bestuursrechters (de ABRvS, de CRvB, de CBb en de Hoge Raad) zeggen op dit gebied en aan de hand van tijdschriften en handboeken van het bestuursrecht. Om een goed beeld te krijgen wat oneigenlijk gebruik in het burgerlijk procesrecht is en om een goede rechtsvergelijking te kunnen maken, worden de arresten van de Hoge Raad20 boeken zoals Het Nederlands burgerlijk procesrecht21 en verschillende tijdschriften bestudeerd22. Dan is duidelijk welke oplossingen er zijn en wordt er gekeken of deze ook toepasbaar zijn in het bestuursprocesrecht. Deze vraag moet beantwoord zijn om een duidelijk en goed advies te kunnen geven over het tegengaan van het oneigenlijk gebruik. 2.5.2 Deelvraag 2: Het eenvoudig afdoen van verzoeken, aanvragen en bezwaarschriften en biedt een veroordeling in de proceskosten23 een oplossing? Als duidelijk is wat misbruik van het recht is, hoe de rechters daar over denken, kan er gekeken worden naar mogelijke oplossingen. Biedt de huidige Awb oplossingen om het misbruik of oneigenlijk gebruik tegen te gaan? Er wordt gekeken naar het eenvoudig afdoen van verzoeken en aanvragen, het eenvoudig afdoen van bezwaarschriften en er wordt gekeken naar het veroordelen in de proceskosten. Als eerste wordt onderzocht of het eenvoudig afdoen van verzoeken of aanvragen mogelijk is, en of een burger een verbod kan krijgen om aanvragen of verzoeken in te dienen. Daarna wordt er gekeken of de eenvoudige afdoening van bezwaarschriften mogelijk is, en of dit een oplossing kan bieden, om het oneigenlijk gebruik tegen te gaan. Artikel 4:6 Awb24 gaat over eenvoudig afdoen van bezwaarschriften. Waarom heeft de wetgever gekozen om bezwaarschriften niet eenvoudig af te doen? Daarnaast wordt er gekeken naar vonnissen van de ABRvS, CRvB en de CBb met als doel te weten wat de hoogste bestuursrechters vinden van de vraag wanneer er wel en niet gebruik gemaakt mag worden van eenvoudig afdoen van een bezwaarschrift. Om te kunnen constateren of de rechten van de bezwaarmaker niet worden geschonden, moet er ook getoetst worden aan de verschillende Europese Verdragen. En valt de bezwaarfase wel onder artikel 6 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM)?

                                                                                                                        16

Kamerstukken II 2009/2010, 32450. Kamerstukken I 2011/2012, 32450. 18 Kamerstukken II 2011/2012, 33071, nr. 4 19 Kamerstukken II 2012/2013, 33455 nr. 4. 20 HR 27 september 2002, ECLI:NL:HR: 2002:AE3389. 21 H.J. Snijders, C.J.M. Klaassen & G.J. Meijer, Nederlands burgerlijk procesrecht, Deventer: Kluwer 2011. 22 Menno Bruning, Misbruik van procesrecht in burgerlijke zaken; alleen een rechtvaardig doel heiligt de middelen, (http://lawyers-specialist.blogspot.nl/2013/10/misbruik-van-procesrecht-in-burgerlijke.html). 23 Besluit proceskosten bestuursrecht. 24 Kamerstukken II 1988/1989, 21221. 17

 

15  

Een van de mogelijkheden om oneigenlijk gebruik van het bestuursprocesrecht tegen te gaan is al opgenomen in de Awb: veroordeling in de proceskosten of griffierechten (artikel 8:75 Awb). De onderzoeker wil weten wat de wetgever voor ogen had met de veroordeling tot de kosten in het bestuursrecht. De onderzoeker wil ook kijken of het toepassen van proceskostenveroordeling en griffiegelden, de rechter een mogelijkheid bieden om het oneigenlijk gebruik tegen te gaan, wanneer hij aanleiding ziet te veronderstellen dat de appellant het bezwaar- en/of beroepsschrift enkel en alleen heeft ingediend om het bestuursrecht oneigenlijk te gebruiken. 2.5.3 Deelvraag 3: Mediation in Bestuursrecht & invoeren extra griffierechten Er is door een lid van de Tweede Kamer een initiatief wetsvoorstel ingediend: Wet bevordering mediation in het Bestuursrecht. Onderzocht wordt of dit wetsvoorstel, als het aangenomen wordt, een oplossing kan bieden om het misbruik/oneigenlijk gebruik tegen te gaan. Eerst wordt gekeken wat de wet precies inhoudt en wat het doel is van de wet. Daarna wordt gekeken of het een effectieve methode is om misbruik te voorkomen. In het artikel van Willems-Dijkstra & Van der Leek25 wordt aangegeven dat de griffierechten laag zijn en dat er overwogen moet worden om griffierechten te gaan heffen bij aanvragen of bij bezwaar. Onderzocht wordt of dit plan wel haalbaar is. Aangezien de wetgever ervoor gekozen heeft om geen griffiegeld te heffen in de bezwaarfase of bij het doen van aanvragen of verzoeken. Om een goed inzicht te krijgen in waarom de wetgever dit besloten heeft, zijn de totstandkoming van de Awb en de aanpassingen die gedaan zijn middels de Wet aanpassing Bestuursprocesrecht van belang. Wanneer duidelijk is waarom de wetgever geen griffiegelden wilde heffen in de bezwaarfase, kan er gekeken worden of deze speciale redenen nog steeds van toepassing zijn en of er op dit moment wél aanleiding is voor het invoeren. Tevens dient gekeken te worden of het invoeren van griffiegelden wel in overeenstemming is met de huidige verdragen en of het geen beperking is van het recht op een effectief rechtsmiddel26. De onderzoeker wil er achter komen of misbruik- en oneigenlijk gebruik van het bestuursrecht worden beperkt wanneer klager griffiegelden moet betalen in de bezwaarfase. Eind juni 2014 heeft de Minister van Binnenlandse Zaken & Koninkrijksrelaties een wetsvoorstel ingediend, met als doel de WOB uit te zonderen van Wet Dwangsom. Onderzocht wordt of deze maatregelen toegepast kunnen worden in het gehele bestuursrecht.

2.6 Theoretisch Kader De centrale vraag in dit onderzoek is hoe er in een mogelijke oplossing voor een bepaald probleem kan worden voorzien. Het theoretische kader moet de mogelijkheden aangeven om deze vraag te beantwoorden. Er worden in de theorie diverse mogelijkheden aangedragen, deze worden kritisch tegen het licht gehouden. De oplossingen dienen bruikbaar te zijn, dus dient er precies beschreven te worden wat er onder dit begrip wordt verstaan. In dit onderzoek is dat: een wettelijke regeling vinden waarmee het oneigenlijk gebruik van Bestuursprocesrecht kan worden tegengegaan, met de garantie dat de toegang voor de burger tot het bestuursprocesrecht voldoende gewaarborgd blijft. Dit zal onderzocht worden aan de hand van huidige wetgeving (Grondwet, overige Nederlandse wetten, EUverdragen /verordeningen/richtlijnen en het EVRM) en jurisprudentie.In dit onderzoek wordt gekeken naar onderzoeken die zijn vermeld in het hierboven genoemde artikel27. Zijn deze oplossingen in te voegen in de huidige wetgeving of moet de wetgeving worden aangepast?                                                                                                                         25

T.A. Willems-Dijkstra & D.T. van der Leek, “Misbruik van (proces)recht in het bestuursrecht”, Nederlands Tijdschrift voor Bestuursrecht februari 2013, aflevering 3, p. 48-55. (NTB 2013/7 (afl. 3, p. 48-55)). 26 Artikel 6 jo. artikel 13 Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens. 27 T.A. Willems-Dijkstra & D.T. van der Leek, “Misbruik van (proces)recht in het bestuursrecht”, Nederlands Tijdschrift voor Bestuursrecht februari 2013, aflevering 3, p. 48-55. (NTB 2013/7 (afl. 3, p. 48-55)).

 

16  

2.7 Maatschappelijke en wetenschappelijke relevantie 2.7.1 Maatschappelijke Relevantie Dit onderzoek is maatschappelijk relevant, omdat dit probleem onevenredig drukt op het ambtenarenapparaat van het betreffende bestuursorgaan. Het bestuursorgaan moet zorgen dat deze verzoeken/processtukken goed behandeld en op tijd afgehandeld worden, namelijk binnen de wettelijk termijn van de Algemene Wet Bestuursrecht (Awb). Als burgers onbeperkt processtukken of verzoeken kunnen indienen, betekent dit dat bestuursorganen niet meer binnen de redelijke termijn gesteld kunnen beslissen. Dit kan ervoor zorgen dat bij publiekrechtelijke lichamen (o.a. gemeentes, provincies en rijksoverheid28) meer ingebrekestellingen komen en dat het deze overheidslichamen veel geld kost op grond van de Wet Dwangsom. Ook moeten bestuursorganen meer ambtenaren inzetten om die verzoeken/processtukken te verwerken en er een passend vervolg aan te geven. Er zijn meer ambtenaren nodig om alle ingediende stukken op tijd te kunnen behandelen, de kosten die dat met zich meebrengt, moeten door de samenleving worden opgebracht. Tevens kan het tot gevolg hebben dat mensen makkelijker gebruik gaan maken van de Wet Dwangsom. 2.7.2 Wetenschappelijke Relevantie Dit onderzoek is wetenschappelijk relevant, omdat de aangedragen oplossingen om het oneigenlijke gebruik van het bestuursprocesrecht tegen te gaan bestudeerd worden vanuit een theoretisch kader. Gekeken wordt ook of deze oplossingen niet in strijd zijn met de Nederlandse wetgeving, de Europese Wetgeving en met wetgeving en jurisprudentie van de Raad van Europa (EVRM en EHRM). Indien dat niet het geval is, er zal worden nagegaan of de wetgeving aangepast zou moeten worden.

                                                                                                                        28

 

Artikel 2:1 Burgerlijk Wetboek.  

17  

3 Wetgeschiedenis en het Oneigenlijk gebruik van het Procesrecht Het belangrijkste onderwerp in dit hoofdstuk is: wat is oneigenlijk gebruik? Om die vraag te beantwoorden, wordt er gekeken naar wanneer er sprake is van oneigenlijk gebruik van het bestuursprocesrecht. Waar levert het problemen op? Om dit te onderzoeken wordt gebruik gemaakt van de wetsgeschiedenis van de Algemene wet Bestuursrecht, maar ook naar van uitspraken en vonnissen van de verschillende bestuursrechters in Nederland. Tevens wordt onderzocht wat misbruik /oneigenlijk gebruik van het recht is in het burgerlijkprocesrecht, komt dit overeen met het bestuursprocesrecht of zijn er verschillen?

3.1 Oneigenlijk gebruik in het Burgerlijkprocesrecht De Hoge Raad heeft aangegeven wanneer er volgens het burgerlijk procesrecht sprake is van oneigenlijk gebruik. De wet geeft geen definitie van oneigenlijk gebruik van het recht, de wet geeft alleen aan wanneer er sprake kan zijn van misbruik van het recht. Het hangt dus af van de omstandigheden van het geval of er sprake is van misbruik van het recht. De Hoge Raad heeft enkele uitspraken gedaan die de rechters meer houvast geven met betrekking tot misbruik van het recht. Om te zien hoe misbruik van het bestuursprocesrecht tegen gegaan kan worden, moet gekeken worden of er een definitie van misbruik of oneigenlijk gebruik is in de Awb. Eerst wordt er gekeken wat de wet hierover aangeeft. Er wordt ook gekeken naar het oordeel van de Hoge Raad om te bezien of deze “oplossingen” toepasbaar zijn in het bestuursprocesrecht. 3.1.1 Betekenis van het oneigenlijke gebruik/misbruik van bevoegdheid In boek 3 van het Burgerlijk Wetboek (hierna BW) geeft de wet voorbeelden van misbruik van bevoegdheid in het burgerlijk recht. Artikel 3:13 BW zegt: “Degene aan wie de bevoegdheid toekomt, kan haar niet inroepen, voor zover hij haar misbruikt”29. Lid 2 geeft aan wat misbruik van de bevoegdheid inhoudt: “Een bevoegdheid kan onder meer worden misbruikt door haar uit te oefenen: 1) met geen ander doel dan een ander te schaden, of 2) met een ander doel dan waarvoor zij is verleend of in geval men, in aanmerking nemende de onevenredigheid tussen het belang bij de uitoefening en 3) het belang dat daardoor wordt geschaad, naar redelijkheid niet tot die uitoefening had kunnen komen”30. Volgens het Burgerlijk Wetboek kan er sprake zijn van misbruik van bevoegdheid als je de bevoegdheid gebruikt anders dan waarvoor hij bedoeld is, een belang geschaad is, naar redelijkheid niet tot die uitoefening had kunnen komen of dat deze bevoegdheid enkel en alleen gebruikt wordt om een ander schade toe te brengen. Ondanks deze bepalingen zal de rechter naar de omstandigheden van het geval moeten kijken om te bezien of er daadwerkelijk sprake is van misbruik van het recht/ bevoegdheid. De rechter zal dit niet ambtshalve controleren, diegene die zich beroept op deze bepaling moet aantonen dat er sprake is van misbruik31. Er is geen definitie van het oneigenlijk gebruik/misbruik van het recht. De rechter moet in iedere zaak kijken of in die zaak blijkende uit de feiten en omstandigheden sprake is van misbruik van het recht. Artikel 3:13 BW wordt vaak gebruikt bij een onrechtmatige daad claim (artikel 6:162 BW). Als er sprake is van misbruik van het recht/bevoegdheid, dan kan het zijn dat de wederpartij schade heeft geleden door de rechtszaak. Ook de proceskosten zouden er onder kunnen vallen. Als er sprake is van misbruik van het recht, heeft de wederpartij kosten gemaakt die hij anders niet gemaakt zou hebben.                                                                                                                         29

Artikel 3:13 lid 1 Burgerlijk Wetboek. Artikel 3:13 lid 2 Burgerlijk Wetboek. 31 http://www.amsadvocaten.nl/woordenboek/verbintenissenrecht/misbruik-van-bevoegdheid/ (laatst bezocht op 19 juni 2014). 30

 

18  

3.1.2 Wat kan er in het Burgerlijk Recht als misbruik van het recht gekwalificeerd worden? Zoals beschreven in 3.1.1 is er geen limitatief imperatief stelsel. Het is aan de rechter om te bepalen of en wanneer er sprake is van misbruik van het recht. Enkele voorbeelden van misbruik van het recht: o Faillissementsfraude: De faillissementswet gebruiken om goedkoop van personeel af te komen32; o Misbruik van het procesrecht: Procesrecht gebruiken om tijd te rekken, zodat de tegenpartij op kosten gejaagd wordt; o Misbruik van het civielrecht: Het recht op een manier gebruiken, om een ander dwars te zitten. Bijvoorbeeld het eigendomsrecht gebruiken om de buurman dwars te zitten33; o Misbruik maken van omstandigheden: Ook dit valt onder misbruik van het recht, doordat je gebruik maakt van de omstandigheden van de tegenpartij en je speelt daarop in om er beter uit te komen; o Misbruik van executie: er is een geldige executoriale titel, maar deze mag nog niet gebruikt worden en dan toch overgaan tot executie. Of executoriale titel is verloren gegaan, dit is bekend bij de eisende partij, maar niet bij de tegenpartij en dan toch over gaan tot executie; o Aanspannen procedure zonder grond34; o Verzekeringsfraude; o Misbruik maken van de bevoegdheden als voogd of bewindvoerder: De wet gebruiken om er zelf beter van te worden. De tegenpartij/wederpartij kan bij de rechter vragen om een Anti-suit actie. Deze Anti-suitacties zijn rechterlijke of arbitrale verboden tot het starten en/of continueren van gerechtelijke procedures. Het feit dat het weinig voorkomt in Nederland, neemt niet weg dat gevraagd kan worden om deze actie35. Er is geen zelfstandige grond hiervoor, deze vordering moet gebruik maken van artikel 3:13 BW of 6:162 BW. 3.1.3 Misbruik van het recht: In het Burgerlijke Recht De Hoge Raad heeft in een arrest van 6 april 2012 de volgende uitsprak gedaan: “Er is sprake van misbruik van het recht als het instellen van de vordering, gelet op de evidente ongegrondheid ervan, in verband met de betrokken belangen van de wederpartij achterwege had behoren te blijven” 36. Volgens de Hoge Raad kan hier sprake van zijn als de eiser door de feiten en omstandigheden de onjuistheid kende of behoorde te kennen of op basis van deze feiten en omstandigheden moest weten dat hij geen kans van slagen had37 en de vordering achterwege had moeten blijven. Vervolgens zegt de Hoge Raad dat, met het aannemen van misbruik van het procesrecht of bevoegdheid terughoudend moet worden omgegaan, omdat er anders geen sprake meer is van een effectief rechtsmiddel en toegang tot de rechter niet meer is gewaarborgd op grond van het EVRM38.

                                                                                                                        32

http://www.vmt.nl/nieuws/vmt-nieuws/2014/cnv-en-fnv-dagen-heijploeg-voor-de-rechter.245630.lynkx (laatst bezocht op 19 augustus 2014). 33 HR 13-03-1936, NJ 1936, 415 (Berg en Dalse Watertoren 1). 34 HR 6 april 2012, ECLI:NL:HR:2012:BV7828. 35 M.C. van Leyenhorst, “Anti-suit injuctions in nationaal en Europees perspectief”, Tijdschrift voor Arbitrage (TVA 2009, 28). 36 HR 6 april 2012, ECLI:NL:HR:2012:BV7828. 37 HR 29 juni 2007, ECLI:NL:HR:2007:BA3516. 38 Artikel 6 Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens.

 

19  

Het Gerechtshof Arnhem-Leeuwaarden heeft bepaald: dat het wegvallen van een beroepsgrond door het uitvoeren van een eerder vonnis, maar het beroep doorzetten niet per se misbruik van het recht betekent. Dit komt omdat een vonnis nog vernietigd kan worden. Als een vonnis vernietigd wordt, herleeft de beroepsgrond. De beroepsgrond is dan dat die partij een schadevergoeding39 wil op grond van een onrechtmatige daad, vanwege de geleden schade. Het gerechtshof verwees naar de eerder genoemde arresten van de Hoge Raad. De kantonrechter in Leeuwaarden heeft op 4 februari 2014 gezegd dat handelen in strijd met het rechtsbeginsel dat een rechtsstrijd op een gegeven moment moet zijn beëindigd, misbruik van het recht kan opleveren40. Deze zaak die speelde bij de kantonrechter ging over dat de verzoeker al in een eerder stadium alle rechtsmiddelen benut had. De kantonrechter gaf aan dat het gesloten rechtsmiddelensysteem ervoor zorgt, dat een rechtsstrijd op een gegeven moment moet eindigen (rechtsbeginsel). Het handelen in strijd met dit rechtsbeginsel, kan er toe leiden dat er sprake is van misbruik van het recht. De voorzieningenrechter van het Gerechtshof ’s-Gravenhage41 heeft in januari 2014 geoordeeld dat een bevoegdheid die de burger heeft om aanvragen en verzoeken in te dienen bij de overheid kan worden misbruikt en dat het aanvragen en verzoeken doen bij misbruik in kort geding verboden kan worden. Dit kan omdat dergelijk misbruik van het recht gezien kan worden als een onrechtmatige daad tegenover de overheidsinstelling. Vanwege artikel 6 EVRM moet terughoudendheid worden betracht door de rechter, de burger moet een geschil kunnen voorleggen aan de rechter42. 3.1.4 Misbruik van het recht in het Burgerlijk Recht: Hoe gaat de rechter om met misbruik van het recht De Hoge Raad heeft in verschillende uitspraken aangegeven dat er terughoudend moet worden omgegaan met het aannemen van misbruik van het procesrecht, voornamelijk in uitspraken na 2007. Daarvoor werd door een enkele rechter wel misbruik van het recht aangenomen en volgden verschillende acties. In 2002 heeft de rechtbank Almelo43 een vader en dochter een procesverbod opgelegd. Ze mochten van de rechter geen proceshandelingen meer uitoefenen tegenover de tegenpartij. Dit vanwege het feit dat ze meerdere zaken gestart waren tegen de wederpartij over hetzelfde onderwerp. De rechter was van mening dat steeds nieuwe zaken beginnen niet bijdroeg aan de beëindiging van het conflict, het steeds aanbrengen van nieuwe zaken is derhalve misbruik van het procesrecht. De rechter legde de vader en dochter een procesverbod op en bij overtreding van het procesverbod moesten ze een dwangsom betalen aan de tegenpartij44. Ook de voorzieningenrechter ’s-Gravenhage heeft aangegeven dat anit-suit acties gebruikt kunnen worden in het Nederlands recht. In deze zaak ging het over twee bedrijven die een conflict hadden. Ondanks het feit dat de bodemprocedure nog liep, wilde een partij in een kort-geding zijn gelijk halen. De voorzieningenrechter oordeelde dan ook dat er sprake was van misbruik van het recht, daar het volstrekt kansloos was om een kort geding te starten. De rechter legde ook een procesverbod op aan het concern, dat tevens gold voor alle dochterbedrijven45.                                                                                                                         39

Gerechtshof Arnhem-Leeuwaarden 15 oktober 2013, ECLI:NL:GHARL:2013:7709. Kantonrechter Noord-Nederland 4 februari 2014, ECLI:NL:RBNNE:2014:650. 41 Gerechtshof ’s-Gravenhage 28 januari 2014, ECLI:NLGHDHA:2014:75. 42 Gerechtshof ’s-Gravenhage 28 januari 2014, ECLI:NLGHDHA:2014:75, Gst. 2014/59, m.nt C.N. van der Sluis en M.A.J. West. 43 Rechtbank Almelo 14 augustus 2002, ECLI:NL:RBALM:2002:AF0553. 44 M.C. van Leyenhorst, “Anti-suit injuctions in nationaal en Europees perspectief”, Tijdschrift voor Arbitrage (TVA 2009, 28). 45 Voorzieningenrechter van de rechtbank 's-Gravenhage 5 augustus 2004, NJ 2004, 597 (Medinol/Cordis). 40

 

20  

3.1.5 Misbruik van het recht: Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en Europees Hof voor de Rechten van de Mens Artikel 6 van het EVRM is geen absoluut recht. Dit betekent dat deze bepaling beperkt mag worden als er sprake is van een noodzakelijke belemmering om een bepaald doel te bereiken46. In een uitspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) van 21 juni 2012 (Olsby v. Sweden) heeft het EHRM bepaald dat toegang tot de rechter geen absoluut recht is en dat het beperkt kan worden als dat noodzakelijk is. De beperkingen mogen er echter niet toe leiden dat de essentie van het recht wordt aangetast. De beperking kan alleen als het gaat over de voorwaarde tot ontvankelijkheid van het beroep. Als de toegang voor een individu wordt beperkt, dan mag dit alleen met een wet. De voorwaarden die in de wet zijn opgenomen zijn niet in strijd met artikel 6 EVRM als de essentie van het recht niet wordt aangetast, er een legitiem doel wordt nagestreefd en er een redelijke relatie is tussen de evenredigheid en de gebruikte middelen om het nagestreefde doel te bereiken47. 3.1.6 Misbruik van het recht: Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en het Europees Hof voor Justitie van de Europese Unie Ook het Europees Hof voor de Europese Unie heeft zich uitgelaten over de toegang tot de rechter. In het Johnston arrest heeft het Hof aangegeven dat een effectieve toegang tot de rechter en rechtsbescherming beginselen zijn van het Gemeenschapsrecht48. De maatregelen die genomen worden door de lidstaat moeten wel doeltreffend zijn. Het Hof verwijst ook naar uitspraken van het EHRM en de teksten uit het EVRM. Het Europees Hof heeft zich ook uitgelaten over de anti-suit actie. Een procesverbod geldt ook voor soortgelijke zaken die gestart worden in andere Europese landen. Het Europees Hof heeft aangegeven dat dit verbod in strijd is met het EEX-verdrag. Volgens het Europees Hof verbiedt het EEX-verdrag dat lidstaten verboden opleggen die ook gelden voor andere lidstaten, zelfs als iemand te kwade trouw een rechtszaak is gestart in een ander land. De lidstaten moeten vertrouwen hebben in elkaars rechtspraak en elkaars rechtelijke instanties49. Dit zorgt ervoor dat volgens Europees Recht een procesverbod alleen geldt in Nederland en dat als partijen een rechtszaak starten in België met hetzelfde onderwerp, dit niet valt onder het verbod. 3.1.7 Misbruik van het recht in het Burgerlijk Recht: Conclusie Artikel 3:13 van het Burgerlijk Wetboek geeft geen definitie voor oneigenlijk gebruik van het procesrecht of misbruik van bevoegdheden. Artikel 3:13 BW geeft alleen aan dat er sprake kan zijn van misbruik als er een beroep wordt gedaan op een bepaling met het oogmerk om de tegenpartij schade toe te brengen, of een bepaling anders gebruikt dan waarvoor hij bedoeld is. De Hoge Raad heeft geprobeerd om in verschillende arresten uit te leggen hoe artikel 3:13 BW gebruikt dient te worden. De Hoge Raad geeft aan dat een vordering achterwege moet blijven als uit de feiten en omstandigheden blijkt of had moet blijken dat het instellen van de vordering kansloos is50, als vast komt te staan dat dit vooraf bekend was dan kan er sprake zijn van misbruik van het recht.

                                                                                                                        46

EHRM 21 juni 2012, nr. 36124/06 (OLSBY v. SWEDEN). EHRM 21 juni 2012, nr. 36124/06 (OLSBY v. SWEDEN) en EHRM 28 mei 1985, nr. 8225/78 (Ashingdane v. The United Kingdom). 48 HvJ EG 15 mei 1986, zaak 222/84, Johnston, Jur. 1986, p. 1663. 49 HvJ EG 27 april 2004, C-159/02, NJ 2007,152 (Turner/Grovit; m.nt. P. Vlas). 50 HR 6 april 2012, ECLI:NL:HR:2012:BV7828. 47

 

21  

Ondanks artikel 3:13 BW en de uitspraken van de Hoge Raad is er geen eenduidig antwoord te geven op de vraag wanneer er sprake is van misbruik van het recht. Dit komt, omdat artikel 3:13 BW geen definitie geeft of een limitatieve opsomming, van wanneer er sprake is van misbruik. De rechter moet derhalve per zaak kijken of er sprake is van misbruik van het recht of bevoegdheden. Ondanks het feit dat er verschillende arresten en vonnissen zijn, is er nog steeds geen eenduidig beeld van wanneer er sprake is van misbruik van het recht. Dit komt ook omdat er fundamentele rechten in het geding zijn. Iedereen heeft het recht om naar de rechter te gaan, maar de tegenpartij moet ook beschermd worden tegen nodeloze vertraging of onnodige rechtszaken. Er moet een afweging gemaakt worden door de rechter, welk fundamenteel recht gaat in die zaak voor: het recht op toegang tot de rechter of het recht om beschermd te worden tegen nodeloze en tijdrovende rechtszaken. Vanwege het fundamentele karakter van deze rechten moet de rechter goed motiveren waarom hij het ene fundamenteel recht verkiest boven het andere fundamenteel recht. De rechter moet elke keer een goede afweging maken welk fundamenteel recht voor het andere gaat, hij mag dit echter niet ambtshalve doen. De tegenpartij moet inroepen dat er sprake is van misbruik van het recht en dat hij beschermd wil worden. Dat in veel zaken dit niet heeft geleid tot misbruik van het recht komt, omdat bewezen moet worden dat er daadwerkelijk sprake is van misbruik. Dit maakt het lastig voor deze partij, hij moet bewijzen dat de tegenpartij de zaak is gestart enkel en alleen om hem schade toe te brengen, of dat hij wist dat het een kansloze vordering was of behoorde te weten dat dit kansloos was. Ook als bewezen kan worden dat er sprake is van misbruik, dan nog moet de rechter van de Hoge Raad terughoudend zijn in het aannemen van misbruik51. De burger die recht zoekt heeft immers geen toegang meer tot de rechter (artikel 6 EVRM) en geen effectief rechtsmiddel (artikel 13 EVRM) meer om zijn gelijk te halen. Gebleken is volgens het EHRM en het Europees Hof dat het recht op toegang tot de rechter niet absoluut is en beperkt kan worden. Dan moet er wel voldaan worden aan de volgende eisen: 1) er moet een legitiem doel zijn, 2) de beperking moet effectief zijn om het doel te bereiken en 3) er moet sprake zijn van een noodzakelijke maatregel52. Een procesverbod in een lidstaat van de Europese Unie betekent dat een partij in een ander EU-land een rechtszaak kan starten over hetzelfde onderwerp. De lidstaten moeten vertrouwen hebben in elkaars rechtsinstellingen en uitspraken. 3.1.7 Misbruik van het recht in het Burgerlijk Recht: commentaar Uit bovenstaande blijkt dat de Hoge Raad veel terughoudender is dan nodig. Dit blijkt uit de uitspraken van het EHRM en het Europees Hof. De toegang tot de rechter is geen absoluut recht en kan beperkt worden. De terughoudende houding van de Hoge Raad en de andere burgerlijke rechters is merkwaardig. De rechter moet ook de tegenpartij beschermen. Het is een fundamenteel recht van de tegenpartij om beschermd te worden tegen onnodig uitstel en tegen rechtszaken die alleen bedoeld zijn om de tegenpartij op kosten te jagen. Er moet dus een goede afweging gemaakt worden en deze moet goed gemotiveerd worden. Waarom is er wel of geen sprake van misbruik van het recht en waarom weegt het ene fundamenteel recht zwaarder dan het andere fundamentele recht? Uit bovenstaande arresten en vonnissen blijkt dat de Hoge Raad aangeeft dat het misbruik van het recht kan leiden tot problemen, maar dat de rechter terughoudend moet zijn met het aannemen van het misbruik. Deze conclusie is, mijns inziens, te kort door de bocht. Het geeft aan dat de tegenpartij niet de bescherming krijgt die het nodig heeft. Dit vanwege het feit dat toegang tot de rechter in het EVRM staat.                                                                                                                         51 52

 

HR 29 juni 2007, ECLI:NL:HR:2007:BA3516. EHRM 21 juni 2012, nr. 36124/06 (OLSBY v. SWEDEN).

22  

Ondanks de terughoudendheid van de Hoge Raad zijn er wel rechters die iets bedenken om misbruik van het recht tegen te gaan. In januari 201453 heeft de voorzieningsrechter van het Gerechtshof ’s-Gravenhage aangegeven dat bij herhaaldelijk misbruik van het recht om een verbod kan worden gevraagd om nieuwe zaken te starten. Dit zou dan in een kort geding kunnen op grond van artikel 6:162 BW de onrechtmatige daad. De rechter volgt in grote lijnen daarbij nog steeds de lijn van de Hoge Raad, omdat het heeft aangegeven misbruik van het recht terughoudend zou moeten worden toegepast vanwege het EVRM. De voorzieningenrechter was op de goede weg in zijn vonnis, maar door de toevoeging van terughoudend zijn met het aannemen van misbruik van het recht, slaat hij toch nog de plank mis. In deze zaak ging het over een geschil tussen een overheidsinstelling en een burger54. Het EVRM geeft inderdaad aan dat een burger zijn geschil aan de rechter moet kunnen voorleggen, maar dat neemt niet weg dat de rechter ook oog moet hebben voor de tegenpartij. Een overheidsinstelling kan ook onevenredig getroffen worden door het misbruik. Kortom de Hoge Raad geeft terecht aan dat vanwege artikel 6 EVRM terughoudendheid betracht moet worden om misbruik aan te nemen. Er moet echter wel ook rekening worden gehouden met een ander fundamenteel recht, namelijk bescherming van burgers tegen nodeloze rechtszaken. De rechter mag niet alle misbruikclaims afwijzen op grond van 6 EVRM. Er moet een goede belangenafweging plaatsvinden en mocht het zo zijn dat een rechter tot de conclusie komt dat er sprake is van misbruik van het recht, dan kan dit beperkt worden op grond van uitspraken van zowel het EHRM als het Europees Hof.

3.2 Misbruik/oneigenlijk gebruik van het Bestuursrecht In deze paragraaf wordt gekeken naar wat oneigenlijk gebruik of misbruik van het recht in het bestuursrecht betekent. Verder wordt er gekeken naar de wetsgeschiedenis van de Awb, maar ook naar de verschillende wetten die tot gevolg hadden dat de Awb veranderd werd. Hoe moet er worden omgegaan met het misbruik van het recht in het Bestuursrecht? 3.2.1 Misbruik/oneigenlijk gebruik van het Bestuursrecht: Wetsgeschiedenis Algemene wet bestuursrecht In het bestuursrecht zijn de verhoudingen tussen partijen anders dan in het burgerlijk recht. In het bestuursrecht is er geen sprake van gelijkwaardige partijen, dit komt omdat er twee partijen zijn, waarvan altijd een partij de overheid of een instelling van de overheid is. Er is een bijzondere verhouding, omdat een burger iets nodig heeft van de overheid (een vergunning, een uitkering of een ontheffing), wat hij niet op een andere manier kan krijgen. Ook hebben de partijen verschillende belangen te behartigen. De overheid die het algemeen belang behartigt binnen een democratisch bestel en de burger die op komt voor zijn eigen belangen. Toch dienen beide partijen rekening te houden met elkaars positie55, dit blijkt uit de memorie van toelichting van de Awb. In de memorie van toelichting van de Awb wordt er niet veel over misbruik van het recht gesproken. Bij de bespreking van het wetsvoorstel Eerste Tranche heeft de SGP haar zorgen geuit over het misbruik of oneigenlijk gebruik bij subsidies56. Er werd aandacht besteed aan de zorgen van de SGP, bij de invoering van de Derde Tranche van de Awb zijn er regels ingevoerd met betrekking tot subsidies, daarmee waren de zorgen van de SGP weggenomen.

                                                                                                                        53

Gerechtshof ’s-Gravenhage 28 januari 2014, ECLI:NLGHDHA:2014:75. Gerechtshof ’s-Gravenhage 28 januari 2014, ECLI:NLGHDHA:2014:75, Gst. 2014/59, m.nt C.N. van der Sluis en M.A.J. West. 55 Kamerstukken II 1988 /89, 21 221, MvT, p. 13 56 http://pgawb.nl/pg-awb-digitaal/eerste-tranche-awb/iii-opzet-en-indeling-aanbouwwetgeving/ 54

 

23  

Artikel 6.2.6 wetsvoorstel Eerste Tranche Awb (Artikel 6:12 lid 3 Awb) staat dat een bezwaar of beroep niet-ontvankelijk wordt verklaard als het onredelijk laat is ingesteld. Men dacht dat deze regel afdoende was om misbruik van het procesrecht tegen te gaan57. Er werd ook vanuit gegaan dat door de bijzondere relatie, er geen misbruik of beperkt misbruikt zou worden gemaakt58. Er wordt wel gesproken over misbruik maar vooral bij subsidies en ze veronderstelde dat artikel 6.2.6 van het wetsvoorstel Eerste Tranche Awb afdoende zou zijn om eventuele misbruik van het recht tegen te gaan. 3.2.2 Misbruik/oneigenlijk gebruik van het bestuursrecht: Artikel 3:3 Awb en artikel 8:75 Awb De Awb geeft in artikel 3:3 een definitie van misbruik van bevoegdheid. Dit artikel is alleen geschreven voor bestuursorganen. Het doel van dit artikel is dat bestuursorganen of leden van bestuursorganen geen beslissingen nemen op basis van een andere bevoegdheden dan waarvoor deze bedoeld zijn. Of dat leden van bestuursorganen geen misbruik maken van zijn bevoegdheden, door bevriende burgers of bedrijven te bevoordelen met hun beslissingen. Door dit artikel is er in verschillende colleges een regel opgenomen dat een bevoegd lid geen besluit mag nemen als het gaat om burgers die dicht bij het desbetreffende lid staan. Dit artikel is duidelijk geschreven voor bestuursorganen, om te voorkomen dat deze colleges beslissingen nemen die anderen bevoordelen. Om deze reden kan dit artikel niet gebruikt worden om het misbruik van het recht tegen te gaan, zoals het in dit onderzoek bedoeld is. Artikel 8:75 Awb zou kunnen worden opgevat als het artikel voor misbruik van bevoegdheden. Dit artikel geeft aan dat bij misbruik of oneigenlijk gebruik een natuurlijk persoon door de rechter veroordeeld kan worden om de gerechtelijke kosten te vergoeden. Deze mogelijke oplossing om het misbruik tegen te gaan, wordt in hoofdstuk 4 uitgebreid behandeld. Eerst moet er bekeken worden wat misbruik van het recht of oneigenlijk gebruik in het bestuursrecht is, daarna kunnen mogelijke oplossingen worden besproken. 3.2.3 Misbruik/oneigenlijk gebruik van het Bestuursrecht: Oneigenlijk gebruik in Awb? In een rechtszaak die gevoerd werd bij rechtbank Rotterdam over een dwangsom bij niet tijdig reageren op een Wet openbaarheid van bestuur (hierna WOB) verzoek, wordt verwezen naar artikel 3:13 BW voor het misbruik van het recht59. Doordat er geen bestuursrechtelijke weg is opgenomen, wordt door de rechter gekeken naar het burgerlijke recht. Artikel 3:13 BW kan gebruikt worden, omdat artikel 3:15 BW aangeeft dat dit artikel ook gebruikt kan worden buiten het vermogensrecht, tenzij de aard van de regelingen zich ertegen verzet. Er is geen bestuurlijke bepaling opgenomen in de Awb, waardoor de burgerlijke versie de enige bepaling is die leidend is voor de rechter. Dit heeft ook het gerechtshof gezegd in een arrest60. In artikel 8:75 Awb wordt er wel gesproken over oneigenlijk gebruik, maar er wordt niet aangegeven wat er onder verstaan kan worden. De rechter verwijst daarom naar het Burgerlijk recht. In deze zaak ging het erover of er een ongeoorloofde doorkruising van Awb (twee wegenleer) was, de rechter vond van niet, omdat de wetgever geen aanvullende rechtsbescherming heeft opgenomen in de Awb en artikel 4:5 Awb, zodat de bepaling uit het Burgerlijkrecht de enige bepaling is voor misbruik van omstandigheden.

                                                                                                                        57

Kamerstukken II 1988 /89, 21 221, nr. 3 (Vakstudie nieuws, Algemeen; Wetsvoorstel. Algemene regels van het Bestuursrecht (V-N 1991/501, 3)). 58 K.J de Graaf, “Misbruik van het bestuursprocesrecht”, Nederlands Tijdschrift voor Bestuursrecht februari 2006, aflevering 6 (NTB 2006, 6) 59 Rechtbank Rotterdam 12 december 2013, ECLI:NL:RBROT:2013:9756. 60 Gerechtshof ’s-Gravenhage 28 januari 2014, ECLI:NLGHDHA:2014:75.

 

24  

3.2.4 Misbruik/oneigenlijk gebruik van het bestuursrecht: Voorbeelden In het bestuursrecht zijn er verschillende situaties die misbruik het bestuursrecht in de hand werken. Hier zijn enkele voorbeelden: • Verzoeken/aanvragen indienen; • Bezwaarschriften indienen terwijl je geen belanghebbende bent; • In beroep gaan, wetende dat het beroep kansloos is; • In bezwaar gaan, wetende dat het bezwaar kansloos is; • Wob-verzoeken indienen; • Verzoeken doen op beroep van bijzondere bijstand op grond van de Wet werk en beroep. Op zichzelf zullen deze verzoeken niet leiden tot misbruik van het recht. Er is pas sprake van misbruik van het recht als dit in grote getale gebeurt. Een voorbeeld van wanneer er sprake kan zijn van misbruik van het bestuursrecht is: veel verzoeken indienen op de bijzondere bijstand. Van misbruik van het bestuursrecht zou gesproken kunnen worden als door de vele verzoeken of bezwaarschriften het bestuur niet op tijd kan reageren. Het lijkt erop dat het misbruik van het recht is toegenomen na invoering van de Wet Dwangsom. Aangezien de burger geld kan krijgen als het bestuur zich niet houdt aan de wettelijke termijnen. Het is daardoor interessant geworden voor burgers om vele verzoeken in te dienen. 3.2.5 Misbruik/oneigenlijk gebruik van het Bestuursrecht: Wetsgeschiedenis Wet Dwangsom bij niet tijdig beslissen De achterliggende gedachte van de Wet Dwangsom is burgers een effectief rechtsmiddel geven tegenover een traag bestuur61. De wet beoogt het bestuur te sanctioneren bij het niet naleven van de wettelijke termijnen. Deze wettelijke termijnen zijn opgenomen in de Awb om de burger te beschermen tegen onbehoorlijk gedrag van de overheid. De memorie van toelichting zegt dat het de burgers meer rechtszekerheid geeft, de burger weet binnen welke termijn het bestuur een besluit moet hebben genomen62. De wet is ingevoerd omdat gebleken was, dat het bestuur veelvuldig de wettelijke termijnen overschreed. Er kwamen veel klachten bij de ombudsman binnen over de trage afhandeling door het bestuur. Verder blijkt uit de memorie dat in bezwaar of beroep gaan tegen het niet tijdig nemen van het besluit, in de praktijk weinig effect had. De wetgever vond dit geen goede gang van zaken, omdat bij overschrijden van de wettelijke termijnen door de burger onherroepelijk en niet-ontvankelijkverklaring moet volgen. De indieners van de wet dachten dat de wet geen gevolgen zou hebben voor de financiële huishouding van het bestuur. De indieners gingen ervan uit dat het bestuur allerlei maatregelen konden nemen om overschrijding tegen te gaan63. Daarnaast was er bescherming ingesteld om te voorkomen dat er te snel gebruik gemaakt zou worden van de Wet Dwangsom. De wettelijke termijn moet overschreden zijn, als deze overschreden is, moet de burger een ingebrekestelling sturen. Uit artikel 4:17 lid 5 Awb blijkt dat deze ingebrekestelling vorm vrij is. Er is geen termijn voor indiening van de ingebrekestelling, alleen dat het niet onredelijk laat mag worden ingediend64.

                                                                                                                        61

Kamerstukken II 2004-2005, 29 934, nr. 6 (memorie van toelichting). Kamerstukken II 2004-2005, 29 934, nr. 6, p. 1. 63 Kamerstukken II 2004-2005, 29 934, nr. 6, p. 6. 64 Kamerstukken II 2004-2005, 29 934, nr. 6, p. 8. 62

 

25  

In de wet zijn uitzonderingen opgenomen wanneer er geen dwangsom betaald hoeft te worden. Dit is vooral als er misbruik wordt gemaakt van de wet (artikel 4:17 lid 5 Awb). Een van de maatregelen die genomen is, is dat er geen lange tijd tussen mag zitten voor het indienen van de ingebrekestelling. Ook hoeft er geen dwangsom betaald te worden, als de indiener ervoor gezorgd heeft dat het bestuur te laat is met het beslissen op de aanvraag. Ook kan er geen sprake zijn van een dwangsom als de indiener: geen belanghebbende is, niet ontvankelijk is, aanvraag of bezwaar ongegrond is, meegewerkt heeft met uitstel of als er sprake is van overmacht aan de zijde van het bestuur65. Door deze artikelen blijkt dat de indieners van de wet niet voorzien hadden dat er misbruik gepleegd zou worden door een beroep te doen op deze wet. Vooraf werd gedacht dat de maatregelen die zijn opgenomen in artikel 4:17 lid 5 Awb voldoende waren. 3.2.6 Misbruik/oneigenlijk gebruik van het Bestuursrecht: Wetsgeschiedenis Wet aanpassing bestuursprocesrecht In de Wet aanpassing bestuursprocesrecht wordt niet gesproken over het voorkómen van misbruik. Ook wordt er geen maatregel genomen om het misbruik tegen te gaan. Het is onduidelijk waarom dit niet is meegenomen bij de invoering van deze wet. Juist in deze wet had de wetgever een artikel of maatregel moeten opnemen om mogelijk misbruik tegen te gaan. Dit is jammer genoeg niet gebeurd. Het niet opnemen van maatregelen in deze nieuwe wet kan verschillende oorzaken hebben: 1) de wetgever ervaart het misbruik van het recht/procesrecht niet als een probleem of 2) het ervaart het wel als een probleem, maar vindt de oplossingen die in de wet zijn opgenomen voldoende om het probleem op te lossen66. 3.2.7 Misbruik/ongeigenlijk gebruik van het bestuursrecht: Conclusie Er is geen bepaling opgenomen in de Awb die een definitie inhoudt van het misbruik van het recht, al zou artikel 8:75 Awb opgevat kunnen worden als definitie (verdere toelichting op 8:75 Awb, zie hoofdstuk 4). Ook de aanpassingswetten die de laatste jaren zijn ingevoerd, zoals Wet Dwangsom of Wet aanpassing bestuursprocesrecht heeft er niet voor gezorgd dat er een soort van definitie van misbruik van het recht kwam. Ook is er geen kapstok artikel ingevoerd, waar misbruik van het recht aan opgehangen kan worden, zoals de bepaling uit het burgerlijk recht wel is (artikel 3:13 BW). Artikel 3:13 BW is door het ontbreken van een bestuursrechtelijke variant ook van toepassing in het Bestuursrecht. Dit komt door artikel 3:15 BW. Dit artikel geeft aan dat de artikelen die genoemd worden in de titel van 3:13 BW ook buiten het vermogensrecht gebruikt kunnen worden, tenzij de aard van de bepaling zich ertegen verzet. Artikel 3:13 BW is ook van toepassing in het bestuursrecht, toch zijn er wel verschillen67. Het lijkt erop dat misbruik van het recht of het oneigenlijk gebruik toegenomen is na invoering van de Wet Dwangsom. Sinds de invoering van de Wet Dwangsom is het voor kwaadwillende burgers interessant om veel verzoeken in te dienen, want als het bestuur zich niet houdt aan de wettelijke termijn, kan dit een dwangsom opleveren. Er zijn bij de invoering van de Wet Dwangsom wel maatregelen opgenomen die het misbruik van de wet moeten tegengaan, maar die maatregelen blijken in de praktijk niet altijd op te gaan. Als een indiener ervoor gezorgd heeft dat het bestuur door die aanvragen in gebreke is gebleven, wordt dit niet altijd bestempeld als misbruik/oneigenlijk gebruik van het recht en bestaat er toch recht op een dwangsom. Dit komt voornamelijk omdat er geen definitie is van misbruik van het recht en door de bijzondere relatie van de burger met de overheid. In de volgende paragrafen wordt er dieper ingegaan op over hoe bestuursorganen en rechters omgaan met het misbruik/oneigenlijk gebruik van het recht.

                                                                                                                        65

Kamerstukken II 2004-2005, 29 934, nr. 6, p. 9. Kamerstukken II 2009-2010, 32 450. 67 zie 3.4 voor meer informatie hier over 66

 

26  

3.3 Misbruik/oneigenlijk gebruik van het Bestuursrecht: Bestuursorganen Hoe moet het bestuur omgaan met het misbruik/oneigenlijk gebruik van het recht? Er zijn uitspraken van rechters die ervoor zorgen dat als het bestuursorgaan van plan is om het bezwaarschrift of een indiening af te wijzen of buiten behandeling te laten, er een verzwaard motiveringsvereiste is. Dit heeft te maken met het feit dat een burger die een conflict heeft met de overheid moet kunnen opkomen voor zijn belang68. Ook het EVRM en het Handvest voor de Grondrechten van de Europese Unie schrijven dit voor: er moet een effectief rechtsmiddel zijn om op te kunnen treden tegen beslissingen van de overheid69. De uitspraken van de verschillende rechters en vooral de uitspraken van het EHRM en Europees Hof hebben er wel voor gezorgd dat een bestuursorgaan niet veel kan doen tegen het misbruik van het recht, dit is voornamelijk een taak van de rechter. In hoofdstuk 4 wordt er uitgebreider ingegaan over wat een bestuursorgaan wel en niet kan doen als er in hun ogen sprake is van misbruik van het recht. 3.4 Misbruik/oneigenlijk gebruik van het Bestuursrecht: Rechtspraak Zoals in 3.2 is gebleken, is er geen bestuurlijke variant op artikel 3:13 BW. Daarom wordt er ook in het bestuursrecht gebruik gemaakt van dit artikel als rechtsbron voor misbruik van het recht. De bestuursrechter volgt in grote mate de lijn die is ingezet door de Hoge Raad en de lagere burgerlijke rechters. Maar er zijn ook grote verschillen tussen de Hoge Raad en de uitwerkingen van de bestuursrechter. In deze paragraaf wordt gekeken naar hoe bestuursrechters om gaan met het begrip misbruik van het recht en er wordt ook gekeken naar de verschillen met uitspraken van de Hoge Raad. Het eerste deel van de paragraaf behandelt de rechtszaak die de aanleiding vormde voor dit onderzoek. Eind december 2013 heeft de bestuursrechter in Rotterdam uitspraak gedaan in deze zaak. 3.4.1 Misbruik/oneigenlijk gebruik van het procesrecht: Vonnis van casus naar aanleiding voor scriptie De rechter kwam tot de volgende conclusie: De rechtbank stelt voorop dat de bestuursrechter slechts overgaat tot het rechterlijk oordeel dat sprake is van misbruik van procesrecht in het uitzonderlijke geval waarin een natuurlijk persoon kennelijk onredelijk gebruik maakt van het bestuurs(proces)recht, bijvoorbeeld omdat voor hem evident moest zijn dat het instellen van het rechtsmiddel kansloos was. Voorts kan misbruik van de bevoegdheid om beroep in te stellen worden aangenomen als, in aanmerking nemende de onevenredigheid tussen het belang bij de uitoefening van de bevoegdheid en het belang dat daardoor wordt geschaad, aannemelijk is dat eiser in redelijkheid niet tot uitoefening van diens bevoegdheid had kunnen komen. Nu de laagdrempeligheid van het bestuursrecht steeds uitgangspunt dient te zijn en misbruik daarvan uitzondering, concludeert de rechtbank dat niet zonder meer mag worden aangenomen dat eiser op zó een buitensporige wijze gebruik heeft gemaakt van zijn wettelijke mogelijkheden om beroepschriften in te dienen, dat hem in álle beroepszaken die aan de orde zijn op voorhand misbruik van (proces)recht kan worden tegengeworpen70. De rechter zegt in deze zaak dat de laagdrempeligheid van het Bestuursrecht, en het feit dat de eiser/verzoeker gebruik maakt van zijn bevoegdheid en dus veel bezwaar- en beroepschriften indient, niet bij voorbaat tegen hem gebruikt kan worden. Het is wel mogelijk dat er sprake is van misbruik van het procesrecht, maar het enkele feit dat de eiser/verzoeker een veelvoud aan bezwaar- en beroepschriften heeft gestuurd, betekent niet dat al zijn verzoeken misbruik van het procesrecht zijn.

                                                                                                                        68

Rechtbank Oost-Brabant 26 april 2013, ECLI:NL:RBORB:2013:CA3250. Gerechtshof ’s-Gravenhage 28 januari 2014, ECLI:NLGHDHA:2014:75, Gst. 2014/59, m.nt C.N. van der Sluis en M.A.J. West. 70 Rechtbank Rotterdam, 19 december 2013, ECLi:NL:RBROT:2013:10171. 69

 

27  

Er moet dus per geval worden bekeken of het voor hem evident was dat het instellen van een rechtsmiddel kansloos was en het doorzetten van het rechtsmiddel kan gezien worden als misbruik van het procesrecht71. De rechter heeft aangegeven dat in deze zaak de bezwaarschriften waren ingediend, ruim voor een kort geding dat plaats vond in maart 2013. Ook konden de bestuursorganen niet aannemelijk maken dat de burger in veel bezwaar, beroep of hoger beroepszaken in het ongelijk was gesteld. Hij had niet kunnen weten dat hij kansloos was. Als hij door zou procederen, waren de bezwaarschriften onterecht niet ontvankelijk verklaard72. 3.4.2 Misbruik/oneigenlijk gebruik van het Bestuursrecht: Uitspraken bestuursrechters in andere zaken In 2004 heeft de rechtsbank Zutphen een voor die tijd een opvallende uitspraak gedaan. Het misbruik/oneigenlijk gebruik van het recht werd normaal gesproken aangepakt door een misbruikende partij te veroordelen in de kosten, maar in deze uitspraak verklaarde de rechter de partij die misbruik maakte van het recht niet-ontvankelijk73. De in 3.2.3 genoemde uitspraak van de rechtbank van Rotterdam, ging over een WOBverzoek en of dit verzoek wel verzonden was, het bestuursorgaan was van mening van niet. Dit was van belang voor de gevraagde schadevergoeding (artikel 4:17 Awb) bij niet tijdig reageren op het WOB-verzoek. Het bestuursorgaan was van mening dat er sprake was van misbruik van bevoegdheden of oneigenlijk gebruik van het bestuursrecht, omdat de eiser een klein jaar heeft gewacht met het reageren op een brief van het Bestuursorgaan. Hij had eerder kunnen en moeten reageren. De rechter was het niet eens met deze stelling van het bestuursorgaan, de bestuursrechter zei: “geen rechtsmiddel verplicht(te) de eiser anders of sneller te reageren, zodat van misbruik [] geen sprake kan zijn” 74. Uiteindelijk moest het bestuursorgaan de schadevergoeding op basis van 4:17 Awb betalen. Onlangs heeft de rechtbank Rotterdam een belangrijke uitspraak gedaan, het gaat hier dus om eerste aanleg, het is niet duidelijk of de eiser in hoger beroep gaat. Deze uitspraak is van december 201375. De eisers (acht man in totaal) in deze zaak hadden een gemachtigde die namens zijn cliënten bezwaar- en beroepschriften indienden bij verschillende bestuursorganen. De gemachtigde deed dit beroepsmatig. Het waren meerdere zaken die gevoegd waren. Een van de zaken was een WOB-verzoek, omdat het bestuursorgaan niet op tijd gereageerd had, vroeg eiser schadevergoeding (artikel 4:17 Awb). Het bestuursorgaan is van mening dat er sprake is van misbruik/oneigenlijk gebruik van het recht. De gemachtigde adverteert doormiddel van zijn website, dat hij kosteloos in bezwaar gaat tegen verkeersboetes van zijn cliënten. De gemachtigde zegt dat hij dit kosteloos kan doen, omdat de officier de kosten toch moet vergoeden76. De bestuursrechter vond dat in deze zaak sprake was van misbruik van het procesrecht, daar de gemachtigde namens zijn cliënten, zoveel verzoeken had ingediend dat het bestuursorgaan in alle redelijkheid niet meer binnen de gestelde termijnen kon reageren, waardoor de gemachtigde ingebrekestellingen kon indienen en schadevergoeding kon eisen. Het gevolg was dat de cliënten niet hoefden te betalen (no cure no pay). De bestuursrechter vond deze werkwijze niet correct, aangezien de gemachtigde zijn geld verdiende aan het sturen van bezwaar- en beroepschriften. Door deze handelswijze kon het bestuursorgaan niet voldoen aan de wettelijke termijnen. De gemachtigde was hiervan op de hoogte, daardoor er sprake is van misbruik van het recht op grond van artikel 3:13 BW.                                                                                                                         71

Rechtbank Rotterdam, 19 december 2013, ECLi:NL:RBROT:2013:10171. Gerechtshof ’s-Gravenhage 28 januari 2014, ECLI:NLGHDHA:2014:75, Gst. 2014/59, m.nt C.N. van der Sluis en M.A.J. West. 73 Rechtbank Zutphen 30 december 2004, ECLI:NL:RBZUT:2004:AR8495 (Gst. 2005, 125). 74 Rechtbank Rotterdam 12 december 2013, ECLI:NL:RBROT:2013:9756. 75 Rechtbank Rotterdam 12 december 2013, ECLI:NL:RBROT:2013:10241. 76 Rechtsoverweging 1 Rechtbank Rotterdam 12 december 2013, ECLI:NL:RBROT:2013:10241. 72

 

28  

In mei 2014 heeft de bestuursrechter Oost-Brabant77 gezegd, dat de afspraken die gemaakt worden tussen eiser en gemachtigde (financiering/betaling voor geleverde diensten) vrij zijn en daardoor niet kunnen leiden tot misbruik van het recht. Het bestuursorgaan had aangevoerd, dat het no cure, no pay systeem, zoals de eiser in deze zaak had afgesproken met de gemachtigde leidt tot misbruik van het recht, omdat de gevraagde kosten niet naar de eiser gaan, maar naar de gemachtigde en verwees naar de uitspraak van de bestuursrechter in Rotterdam. De Bestuursrechter Oost-Brabant is van mening dat deze bepaling vrij is en geen rol speelt in het geding tussen eiser en bestuursorgaan78. Het no cure, no pay systeem is volgens de bestuursrechters niet bij voorbaat onrechtmatig. Het no cure, no pay systeem kan onrechtmatig zijn, maar dit heeft te maken met de uitvoering ervan. Dit verschilt per geval. 3.4.3 Misbruik/oneigenlijk gebruik van het Bestuursrecht: het College van Beroep voor het bedrijfsleven In een vonnis van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (hierna CBb) is een uitspraak gedaan over het misbruik van het recht. De eiser had een verzoek ingediend om geld terug te krijgen, omdat hij door uitspraken van het Europees Hof van Justitie (Hierna Hof) ten onrechte een terugvordering zou hebben ontvangen en in een verkeerde categorie zou zijn ingedeeld. Het bestuursorgaan had het verzoek afgewezen. Het CBb stelde in deze zaak voor de terugvordering een prejudiciële vraag aan het Hof en verklaarde de tweede grond: ‘de verkeerd ingedeelde categorie’ ongegrond. Het CBb verklaarde het beroep ongegrond, omdat de beschikking niet binnen de gestelde beroepstermijn was aangevochten. Ook zag het CBb geen aanleiding om een uitzondering te maken op de formele rechtskracht van de beschikking. Eiser had aangegeven dat er geen beroepschrift werd ingediend binnen de beroepstermijn, omdat volgens de toen geldende houding van het CBb, dit beroep volstrekt kansloos zou zijn geweest. Het toch indienen van een beroepschrift zou dan gezien kunnen worden als misbruik van het procesrecht op grond van artikel 3:13 BW, arresten van de Hoge Raad en de uitspraken van het CBb. Het CBb heeft het beroep op dit punt ongegrond verklaard, omdat het CBb op grond van de door de eiser genoemde zaak, niet ziet of niet kan zien, waarom eiser geen gebruik heeft gemaakt van de openstaande beroepsmogelijkheid. Het CBb geeft aan dat het waarschijnlijker is dat eiser het arrest Voogd gebruikt om alsnog onder een gunstiger tarief geplaatst te worden. Het CBb zei dat het niet gebruiken van het beroepsrecht en een later gewezen positief vonnis, niet betekent dat een beschikking herzien moet worden door het bestuursorgaan, dit gaat tegen het begrip van rechtskracht in, ondanks het feit dat de opgelegde beschikking achteraf gezien onjuist zou zijn geweest. Ook beoordeelde het CBb dat eiser tijdig beroep kon en moest instellen. Nu de eiser dit niet gedaan heeft, komt dat voor eigen risico en rekening79. Deze uitspraak is begrijpelijk op grond van het beginsel van de formele rechtskracht. Het CBb suggereert met deze uitspraak dat eiser altijd in beroep moet gaan tegen een gewezen beschikking. 3.4.4 Misbruik/oneigenlijk gebruik van het Bestuursrecht: Afdeling Bestuursrechtspraak Raad van State en Centrale Raad van Beroep De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna Afdeling) houdt dezelfde lijn aan als de Hoge Raad, de lagere bestuursrechters en de burgerlijke rechters: als de uitslag bij voorbaat al vast stond en als dit bekend is, dat het eventuele beroep kansloos is, had het beroep daardoor achterwege moeten blijven80. In deze zaak had de verweerder op grond van de feiten en omstandigheden moeten weten dat een beroep kansloos zou zijn geweest, in tegenstelling tot de rechtbank, deze had geoordeeld dat er geen sprake was van misbruik van het procesrecht.                                                                                                                         77

Rechtbank Oost-Brabant 16 mei 2014, ECLI:NL:RBOBR:2014:2511. Rechtbank Oost-Brabant 16 mei 2014, ECLI:NL:RBOBR:2014:2511. 79 Rechtsoverweging 2.2 College van Beroep voor het Bedrijfsleven 19 juni 2008, ECLI:NL:CBB:2008:DB5032. 80 Afdeling Bestuursrechtspraak Raad van State 14 augustus 2013, ECLI:NL:RVS:2013:709. 78

 

29  

De Centrale Raad van Beroep (hierna CRvB) heeft in een vonnis gezegd dat als je in hoger beroep dezelfde feiten en bewijzen levert, als in beroep, een gemachtigde had moeten weten dat het hoger beroep kansloos zou zijn. Het toch doorzetten van het beroep grenst volgens het CRvB aan het kennelijk onredelijk gebruik van het recht81. 3.4.5 Misbruik/oneigenlijk gebruik van het Bestuursrecht: EVRM en Europese Handvest Voor de Europese Unie Hierbij gelden over het algemeen dezelfde eisen als bij het burgerlijk recht. Al is er wel een verschil tussen het bestuursrecht en het burgerlijk recht. Om die reden gelden er meer regels voor het bestuursrecht. Dit komt voornamelijk door de bijzondere relatie. Bij burgerlijk recht zijn het over het algemeen twee gelijkwaardige partijen, in het bestuursrecht zijn er geen gelijke partijen. Dit komt omdat burgers alleen bij de overheid/bestuursorgaan bepaalde vergunningen of uitkeringen kunnen krijgen. Een burger moet op kunnen komen tegen de overheid als hij een conflict heeft met de overheid. Desondanks is het geen absoluut recht en kan het wel beperkt worden. Er geldt echter altijd een verzwaarde motiveringseis. De beperking moet noodzakelijk en een bepaald doel nastreven dat effectief is. 3.4.6 Misbruik/oneigenlijk gebruik van het Bestuursrecht: Conclusie De bestuursrechters houden grotendeels dezelfde lijn aan als de Hoge Raad en de lagere burgerlijke rechters. Als de eiser moest of had kunnen weten dat het doorzetten van het beroep of hoger beroep kansloos zou zijn, dan moet hij terughoudend zijn met het doorzetten van zijn rechtsmiddel. Dit kan namelijk gezien worden als misbruik van het recht of oneigenlijk gebruik van het recht. Echter moet de rechter wel terughoudend zijn met het toekennen van het misbruik van het recht vanwege het EVRM, de toegang tot de rechter en een effectief rechtsmiddel hebben. Het bestuursrecht is laagdrempelig en als daardoor iemand veel gebruik maakt van zijn wettelijke bevoegdheden om bezwaar of beroepschriften in te dienen, betekent dit niet dat al deze schriftelijke stukken op voorhand als misbruik kunnen worden bestempeld82. Het bestuursorgaan en de rechter moeten dus per geval kijken of er sprake is van het procesrecht of niet. Een eerder geval van misbruik van recht mag niet worden tegenworpen bij een nieuwe of ander zaak. Er kan sprake zijn van misbruik/oneigenlijk gebruik van het recht als een gemachtigde namens meerdere cliënten bezwaren, beroepen en WOB-verzoeken indient, wetende dat het bestuursorgaan daardoor niet op tijd kan reageren83. Dit is op zichzelf niet meteen misbruik van het recht, omdat je als burger recht hebt om een gemachtigde naar keus te kiezen, maar als dit gebeurt in combinatie met no cure, no pay kan dit aangemerkt worden als misbruik van het recht. Als een gemachtigde het no cure, no pay systeem gebruikt, is dat niet per definitie misbruik van het recht, de omstandigheid van het geval kan er dus voor zorgen dat er sprake is van misbruik84. Als een burger niet direct reageert op een brief van een bestuursorgaan en later alsnog reageert, kan het bestuursorgaan dit niet zien als misbruik van het recht, omdat de wet niet beschrijft binnen welke tijd de burger moet reageren of sneller had moeten reageren85. Het CBb heeft in een vonnis een uitspraak gedaan die vragen oproept. In deze zaak had iemand geen beroep ingesteld, omdat diegene dacht dat ze op die manier misbruik van het procesrecht pleegde, doordat ze wist dat ze kansloos zou zijn op grond van de toenmalige lijn van het CBb. Toen er een uitspraak kwam van het Europees Hof heeft diegene alsnog een verzoek ingediend bij het bestuursorgaan, omdat deze uitspraak in haar voordeel was. Het CBb oordeelde dat het niet inroepen van het beroepsrecht voor eigen rekening en risico komt. Dit is een logisch gevolg van de formele rechtskracht.                                                                                                                         81

Centrale Raad van Beroep 29 juni 2006, ECLI:NL:CRVB:2006:AZ3951. Rechtbank Rotterdam, 19 december 2013, ECLi:NL:RBROT:2013:10171. 83 Rechtbank Rotterdam, 19 december 2013, ECLi:NL:RBROT:2013:10171. 84 Rechtbank Oost-Brabant 16 mei 2014, ECLI:NL:RBOBR:2014:2511. 85 Rechtbank Rotterdam 12 december 2013, ECLI:NL:RBROT:2013:9756. 82

 

30  

Maar het CBb suggereert wel met deze uitspraak dat er altijd in beroep moet worden gegaan, ook al is het evident dat een beroep kansloos zou zijn, wat volgens de huidige lijn en ook de toenmalige lijn misbruik van het recht kan opleveren. Het CBb zei dat een uitspraak nooit vast staat en dat de gevolgde lijn altijd kan veranderen. Het CBb geeft dus aan dat ze niet heel streng is met het toepassen van de misbruik/oneigenlijk gebruik van het recht, terwijl dat de lijn is die de Nederlandse rechters volgen. Dit kan te maken hebben met artikel 6 EVRM, dat iemand altijd toegang moet hebben tot de rechter, juist als er een conflict is tussen de burger en de overheid86. 3.4.7 Misbruik/oneigenlijk gebruik van het Bestuursrecht: Commentaar Als er in zijn algemeenheid gekeken wordt naar hoe er in het bestuursrecht wordt omgegaan met het misbruik/oneigenlijk gebruik van het recht, dan zie je dat de bestuursrechter anders omgaat met het misbruik dan de burgerlijke rechter. Dit komt voornamelijk omdat volgens de rechter er geen sancties bestaan in het bestuursrecht om dit misbruik te bestraffen87. Al bestaat er een route 8:75 Awb om het misbruik te bestraffen, niet elke rechter maakt hier gebruik van (hier wordt in hoofdstuk 4 verder op ingegaan). Ook gaat niet elke bestuursrechter op dezelfde manier met het misbruik om. Vermoedelijk komt dit vooral omdat er geen bestuursrechtelijke variant van artikel 3:13 BW is of een duidelijke sanctie is opgenomen in de Awb. De ene rechter kan het bezwaar of beroep bestempelen als misbruik of oneigenlijk gebruik van het recht en het bestraffen, terwijl een hogere rechter het misschien wel bestempelt als misbruik of oneigenlijk gebruik, maar het toch niet bestraft. Vooral het CBb heeft een opmerkelijke opmerking gemaakt in een uitspraak van 19 juni 2008. Natuurlijk kan een besluit dat formele rechtskracht heeft niet jaren later opnieuw worden aangevochten, omdat op dat moment de regels veranderd zijn en die in het voordeel zijn voor de eiser. Maar de opmerking die het CBb gaf, is gezien de houding van de Hoge Raad opmerkelijk. De Hoge Raad voert als lijn dat als je wist/weet dat het beroep kansloos zou zijn, je dit beroep achterwege moet laten. Volgens het CBb zou een burger altijd in beroep moeten gaan, ook al wist of behoorde de burger te weten, dat het beroep kansloos zou zijn. Het CBb zegt dat een burger altijd in beroep moet gaan, omdat niet van te voren vast staat hoe een rechter het beroep beoordeelt. Aangezien een rechter elke zaak apart behandelt kan vooraf niet vast staan hoe een rechter de zaak beoordeelt. Dit is een vreemde opmerking, aangezien het standpunt van het CBb vóór dit beroep was, dat als een beroep kansloos is, een burger niet in beroep moet gaan. Hieruit zou geconcludeerd kunnen worden dat het CBb met deze uitspraak een andere weg is ingeslagen. Het standpunt is dus veranderd en het CBb is nu klaarblijkelijk van mening dat een burger altijd in beroep moet gaan. Een reden voor deze standpunt wijziging zou kunnen zijn; het ontbreken van echte sanctie in de Awb. Hierdoor kan de rechter in elk geval anders beslissen. Maar gezien de stand van zaken bij de bestuursrechters blijft het een vreemde passage in deze uitspraak. Juist vanwege het feit dat verschillende bestuursrechters anders om gaan met het misbruik, lijkt het noodzakelijk om verschillende maatregelen te nemen. Zodat er meer rechtsgelijkheid is op bij de verschillende rechtscolleges. Hier wordt in de volgende hoofdstukken verder op ingegaan.

3.5 Conclusie van hoofdstuk 3 Zowel in het burgerlijk recht als in het bestuursrecht wordt gebruik gemaakt van de beschrijving voor misbruik van het recht van artikel 3:13 BW. Dat dit artikel gebruikt kan worden in het bestuursrecht komt door de schakelbepaling van artikel 3:15 BW, dit artikel geeft aan dat het gebruikt kan worden buiten het vermogensrecht, tenzij de aard van de bepaling zich er tegen verzet. Artikel 3:13 BW geeft geen limitatieve opsomming van wat misbruik van het recht is, er wordt alleen aangegeven wat er verstaan kan worden als misbruik van het recht.                                                                                                                         86

Rechtsoverweging 2.2 College van Beroep voor het Bedrijfsleven 19 juni 2008, ECLI:NL:CBB:2008:DB5032. Gerechtshof ’s-Gravenhage 28 januari 2014, ECLI:NLGHDHA:2014:75, Gst. 2014/59, m.nt C.N. van der Sluis en M.A.J. West.

87

 

31  

Het is mogelijk dat er andere vormen bestaan van misbruik of oneigenlijk gebruik van het recht. In de Awb is geen bepaling opgenomen voor misbruik van bevoegdheden voor burgers, alleen voor bestuursorganen. Tijdens de parlementaire behandeling bij de totstandkoming van de Awb is er nog overwogen om een definitie op te nemen, maar uiteindelijk is dit niet gebeurd. Destijds werd gedacht dat het huidige 6:12 lid 3 Awb voldoende zou zijn om misbruik van het bestuursrecht tegen te gaan. Er werden wel vragen gesteld over misbruik van het recht bij subsidies, maar op die vragen werd niet ingegaan, omdat in de derde tranche van de Awb regels opgenomen zouden worden die dit misbruik moesten tegengaan. Overigens is in de derde tranche dit niet opgenomen. Sinds de invoering van Wet Dwangsom is het misbruik van het bestuursrecht ogenschijnlijk toegenomen. Sinds die wet van kracht werd in december 2009 lijkt het erop dat er meer rechtszaken zijn, die gaan over misbruik/oneigenlijk gebruik van het recht. Er is wel een artikel opgenomen, artikel 4:17 Awb, om eventuele misbruik/oneigenlijk gebruik tegen te gaan. Maar schijnbaar zijn deze maatregelen niet effectief. Ondanks de problemen met de wet Dwangsom en het misbruik van het recht heeft ook Wet aanpassing bestuursprocesrecht, geen oplossing geboden. Er wordt in die wet helemaal niets gezegd over misbruik van het recht; alsof er geen problemen zijn. De bestuursrechters nemen artikel 3:13 BW ook op als ze van mening zijn dat er sprake is van misbruik van bevoegdheden. Artikel 3:13 BW zegt dat er sprake kan zijn van misbruik van het recht, als een bevoegdheid wordt gebruikt enkel en alleen om een ander schade toe te brengen en als het gebruikt wordt anders dan waar de bepaling voor bedoeld is. Al passen de rechters deze bepaling niet hetzelfde toe. De burgerlijke rechter hanteert deze bij de onrechtmatige daad, de bestuursrechter geeft aan dat het toch lastiger is om een sanctie toe te wijzen. De Hoge Raad heeft aangegeven dat er ook sprake is van misbruik van bevoegdheden/recht als het evident is dat een eventueel beroep of hoger beroep kansloos zou zijn. Als er dan toch in beroep wordt gegaan, kan er sprake zijn van misbruik van bevoegdheden. Ook kan het beroepsrecht ingeperkt worden doormiddel van een kort geding, als er misbruik wordt gemaakt, dan is dat een onrechtmatige daad tegenover de overheid. Bij het inperken van het beroepsrecht en bij het aannemen van misbruik van het recht terughoudendheid worden betracht, omdat een burger recht heeft op een effectief rechtsmiddel en zich tot de rechter moet kunnen wenden op grond van het EVRM. Ook al heeft het EHRM gezegd dat de toegang tot de rechter beperkt kan worden (geen absoluut karakter), dan nog blijft deze bepaling een belangrijke rol spelen. De rechter moet een goede afweging maken of in dit geval, dit fundamentele artikel beperkt kan worden. Ook moet er rekening gehouden worden met de tegenpartij. Ook deze heeft recht op fundamentele rechtsbescherming. De rechter moet de burger beschermen tegen onnodige rechtszaken en onnodige vertraging. De rechter zal dus steeds een afweging moeten maken, welk fundamenteel recht in de zaak boven het andere gaat, dit moet hij goed motiveren. Zoals hier boven blijkt is het recht op toegang tot de rechter geen absoluut recht en mag/kan het beperkt worden. Deze beperkingen liggen vooral in de voorwaarde voor ontvankelijkheid bij de rechter. De beperking mag, als het beschreven is in een (formele) wet, er een legitiem doel wordt nagestreefd en er evenredigheid is tussen de maatregelen en het nagestreefd doel. Dit betekent dat bij misbruik van het recht door een individu de toegang tot de rechter beperkt kan worden. Het EHRM laat dus ruimte aan overheden om in geval van misbruik van het recht, de toegang tot de rechter van een individu te beperken. Ook het Europees Hof voor justitie van de Europese Unie heeft uitspraken gedaan over het begrip toegang tot de rechter. Volgens het Europees Hof is het een beginsel dat hoort bij het gemeenschapsrecht.

 

32  

De Hoge Raad heeft aangegeven dat de toegang tot de rechter beperkt kan worden door de rechter, bij misbruik van het recht. Hij moet wel rekening houden met de bewoording van artikel 6 EVRM en terughoudend zijn. Maar uit de uitspraken van het EHRM is de toegang tot de rechter een belangrijk beginsel, dat bij een noodzakelijk doel beperkt kan worden. Uitspraken van de Hoge Raad vallen onder het begrip “wet” dat gebruikt wordt door het EHRM. 3.5.1 Conclusie van hoofdstuk 3: Commentaar Misbruik van het procesrecht is geen makkelijk begrip, omdat er geen definitie is. Er is alleen een kapstokartikel dat aangeeft wat verstaan kan worden onder misbruik, maar het geeft geen limitatieve opsomming van het begrip. Er is in het bestuursrecht ook geen definitie te vinden. Maar gebleken is dat de burgerlijke rechter en de bestuursrechter gebruik maken van hetzelfde artikel en dat er ondanks dat er wel verschillen zitten in de uitwerking. Dit komt vooral omdat een aantal bestuursrechters heeft aangegeven dat er niet altijd een mogelijkheid bestaat in het bestuursrecht om het misbruik ook daadwerkelijk te bestraffen. Ook is gebleken dat de toegang tot de rechter geen absoluut begrip is en daardoor beperkt kan worden, dat biedt mogelijkheden om misbruik van het recht tegen te gaan. Naar mijn mening moet de rechter per geval kijken welk recht voor gaat. De toegang tot de rechter of de bescherming van de burger tegen nodeloze rechtszaken. Al speelt in het bestuursrecht wel een rol dat er geen twee burgers in het spel zijn, maar er een verhouding overheidburger is. Ook dan kan de toegang tot de rechter beperkt worden, maar dan gelden wel extra eisen. Als ik goed kijk naar de verschillende uitspraken is het zinvol om te zoeken naar mogelijkheden om het misbruik tegen te gaan. In de volgende hoofdstukken worden maatregelen besproken. En wordt tevens gekeken of deze mogelijkheden wel effectief zijn.

 

33  

4 Mogelijkheden in de huidige Awb? Nu het duidelijker is wat misbruik van het recht oftewel oneigenlijk gebruik inhoudt en hoe de verschillende rechters omgaan met dit begrip, wordt besproken welke mogelijkheden er zijn om het misbruik tegen te gaan. In dit hoofdstuk wordt voornamelijk gekeken naar die mogelijkheden waarvoor de wet niet hoeft te worden aangepast. Mogelijkheden die daarvoor misschien niet geschreven zijn, maar misschien wel zo gebruikt kunnen worden. Zo wordt gedacht aan het eenvoudiger afdoen van een bezwaarschrift. Ook wordt gekeken of een aanvraag of verzoek buiten behandeling kan worden gelaten door het bestuursorgaan. Er wordt ook verder ingegaan op artikel 8:75 Awb. Geeft dit artikel een handvat om het misbruik te ontmoedigen? Biedt de huidige Awb mogelijkheden of kan er misschien hier iets over opgenomen worden in de Awb? De opbouw van dit hoofdstuk is: aanvraag (buiten behandeling laten), bezwaarfase (eenvoudig afdoen) en dan de beroepsfase (artikel 8:75 Awb).

4.1 Buiten behandeling laten van aanvragen en verzoeken Biedt de Awb, bij misbruik van het recht, de mogelijkheid om een aanvraag of verzoek buiten behandeling te laten? Bekeken wordt of de Awb de mogelijkheid biedt aan bestuursorganen om verzoeken en aanvragen buiten behandeling te laten. Mocht het zijn dat de Awb deze mogelijkheid niet biedt, wordt er besproken of het noodzakelijk is, om de mogelijkheid op te nemen in de Awb. 4.1.1 Buiten behandeling laten van aanvragen of verzoeken De Awb biedt de mogelijkheid om een aanvraag buiten behandeling te laten. Dit kan alleen als er voldaan is aan de eisen van artikel 4:5 Awb. Dit artikel geeft limitatief aan wanneer een aanvraag of verzoek buiten behandeling kan worden gelaten en wanneer niet. Artikel 4:5 Awb stelt dat een bestuursorgaan een aanvraag buiten behandeling kan laten als: (1) de aanvraag niet voldoet aan een wettelijke voorschrift voor in behandeling nemen88, (2) als er niet voldaan is aan de eisen van artikel 2:15 Awb89 of (3) er gegevens ontbreken om tot een goede beslissing te kunnen komen90. Mocht een aanvrager niet voldoen aan een van deze punten, dan moet deze wel in de gelegenheid gesteld worden om de aanvraag te herstellen. Het bestuur moet de aanvrager deze gelegenheid bieden! In januari 2014 heeft het gerechtshof ’s-Gravenhage het volgende gezegd over het buiten behandeling laten van verzoeken of aanvragen: dat belanghebbenden een bevoegdheid hebben om een aanvraag in te dienen, maar dat de betrokkenen bij het indienen van verzoeken of aanvragen misbruik zouden kunnen maken van het recht. Als er te veel aanvragen of verzoeken worden gedaan, kan het gezien worden als een onrechtmatige daad jegens het bestuur. De rechter heeft gezegd dat als daar sprake van is, het bestuur in een kort geding een verbod kan vragen tegen deze burger. Zodat deze niet of minder verzoeken of aanvragen mag indienen91. De rechter voegde er aan toe dat er alleen terughoudend gebruik van gemaakt mag worden, in verband met artikel 6 EVRM. Het verbod voor een burger op het indienen van verzoeken of aanvragen zou de toegang tot de rechter voor die burger immers kunnen beperken (Zoals uit hoofdstuk 3 is gebleken kán de toegang tot de rechter wel beperkt worden). Een burger moet in de gelegenheid worden gesteld om een geschil voor te leggen aan de rechter, zeker als het gaat om een conflict met de overheid.                                                                                                                         88

Artikel 4:5 lid 1 onder a Awb. Artikel 4:5 lid 1 onder b Awb. 90 Artikel 4:5 lid 1 onder c Awb. 91 Gerechtshof ’s-Gravenhage 28 januari 2014, ECLI:NLGHDHA:2014:75, Gst. 2014/59, m.nt C.N. van der Sluis en M.A.J. West. 89

 

34  

Een verbod op het indienen van verzoeken of aanvragen kan dus een beperking betekenen van dit fundamentele recht, het verbod moet om deze reden noodzakelijk en evenredig zijn. De rechter voegde eraan toe dat het bestuur niet de mogelijkheid heeft om een al ingediende aanvraag of verzoek niet in behandeling te nemen, dit zou een doorkruising zijn van het wettelijke systeem en de in artikel 4:5 Awb opgenoemde mogelijkheden om een verzoek niet in behandeling te nemen. Het bestuur kan wel vooraf beperkingen tegen de burger vragen voor het indienen van verzoeken en/of aanvragen, hierover is in de Awb niets opgenomen. Het bestuursrecht biedt geen mogelijkheid om een verzoek of aanvraag te verbieden of te beperken, moet er gebruik gemaakt worden van de privaatrechtelijke weg. De tweewegenleer geeft aan dat het bestuur gebruik kan maken van de privaatrechtelijke weg. Het bestuur kan er gebruik van maken als er géén bestuursrechtelijke variant is opgenomen in de Awb of aanverwante wetgeving, of de privaatrechtelijke weg moet de burger meer bescherming bieden. Maar het is de vraag of dit toegepast kan worden. Dit komt voornamelijk, omdat de privaatrechtelijke weg vooral het bestuur bescherming biedt. In een uitspraak van de Rechtbank Oost-Brabant kwam de rechter tot dezelfde conclusie. De rechter concludeerde dat de Awb het bestuur niet de mogelijkheden biedt om een aanvraag of verzoek buiten behandeling te laten92. Indiening van verzoeken kan daarom nooit op voorhand misbruik van het recht zijn. Of er sprake is van misbruik van het recht moet per geval bekeken worden93. Dit betekent dat het bestuursrecht minder ver gaat dan het burgerlijk recht, dit is ook in de lijn van de CRvB. 4.1.2 Conclusie bij buiten behandeling laten van aanvragen of verzoeken Geconcludeerd kan worden dat de Awb geen mogelijkheden biedt aan het bestuur om een aanvraag of verzoek niet in behandeling te nemen bij misbruik van het recht. De wet geeft geen mogelijkheden, maar vanuit de rechtspraak zijn die er wel. Het gerechtshof van ’sGravenhage heeft aangegeven dat nu er in de Awb niks is beschreven over het buiten behandeling laten van verzoeken of aanvragen, dat de privaatrechtelijke weg openstaat bij misbruik van het recht. Dit is geen doorkruising van de tweewegenleer, aangezien er in de Awb hierover niks is opgenomen. Ondanks het feit dat de privaatrechtelijke weg open staat, is dit wel een lastige weg. Het misbruik van het recht moet bewezen worden via de onrechtmatige daad bepaling. Het bestuur moet eerst bewijzen dat er sprake is van misbruik van het recht, daarna moet dit misbruik gekwalificeerd kunnen worden als een onrechtmatige daad jegens het bestuur en als dit allemaal gelukt is, kan het bestuur vragen om een verbod of beperking voor de betrokkene tot het doen van verzoeken of aanvragen. Toch moet er wel rekening gehouden worden met het recht op toegang tot de rechter. De toegang tot de rechter kan beperkt worden, maar er zijn wel extra eisen, omdat het gaat om een zaak tussen de burger en de overheid. Als er een beperking wordt opgelegd aan de burger, moet deze beperking noodzakelijk zijn en een evenredig doel hebben. 4.1.3 Biedt de Awb mogelijkheden om verzoeken/aanvragen buiten behandeling te laten? De huidige Awb biedt het bestuur geen mogelijkheid om bij misbruik/oneigenlijk gebruik een aanvraag of verzoek buiten behandeling te laten. Gedacht kan worden om het misbruik/oneigenlijk gebruik van het recht tegen te gaan, aan het toevoegen van een artikel in de Awb dat het bestuur de mogelijkheid geeft om aanvragen niet in behandeling te nemen. Ook kan er gedacht worden om een extra lid aan artikel 4:5 Awb toe te voegen, dat het bestuur de mogelijkheid geeft om bij misbruik/oneigenlijk gebruik een verzoek/aanvraag buiten behandeling te laten. De noten die bij de boven genoemde uitspraken staan, suggereren dat het wenselijk is om zo’n artikel op te nemen in de Awb.                                                                                                                         92 93

 

Rechtbank Oost-Brabant 26 april 2013, ECLI:NL:RBOBR:CA3250, m.nt C.N. van der Sluis. Rechtbank Oost-Brabant 26 april 2013, ECLI:NL:RBOBR:CA3250, m.nt R. Stijnen (AB 2013/323).

35  

Maar de vraag is of het probleem daarmee is opgelost. Aangezien dit artikel een kapstok artikel wordt. De wetgever moet in de memorie van toelichting aangeven wat er zoal onder dit artikel zou moeten vallen. Dit komt omdat er niet één vorm van misbruik/oneigenlijk gebruik van het recht is. Bij het opnemen van dit artikel of lid is het dan ook de vraag wanneer het bestuur er gebruik van mag maken. De bestuursrechter moet duidelijk aangeven wat er onder verstaan kan worden. Het blijft heel lastig om te bepalen of iemand bewust misbruik maakt van het recht. Er spelen nog meer factoren een rol bijvoorbeeld: wordt er gebruik gemaakt van een gemachtigde, zijn er eerdere uitspraken geweest enz. Het opnemen van een artikel is wenselijk, maar zal niet afdoende zijn. Ook het EVRM maakt het opnemen van een dergelijk artikel lastiger. Een dergelijk artikel is een beperking van de toegang tot de rechter. De toegang tot de rechter is geen absoluut recht en kan daardoor beperkt worden. Mocht de wetgever een beperking willen opnemen moet deze wel noodzakelijk en evenredig zijn en de wetgever moet een bepaald doel nastreven. Om het gewenste doel te bereiken moet er worden aangegeven dat er veel problemen zijn en dat dit artikel een effectieve maatregel is om het probleem misbruik/oneigenlijk gebruik van het recht op te lossen. Om de beperking van de toegang tot de rechter evenredig te laten zijn, moet er een mogelijkheid zijn om het niet in behandeling nemen van het verzoek of de aanvraag te laten toetsen door de bestuursrechter. Deze controleert dan of het bestuur juist heeft gehandeld of anders had moeten of kunnen handelen. Als het besluit niet getoetst kan worden door een bestuursrechter, dan kan er sprake zijn van overtreding van artikel 6 EVRM en 13 EVRM (zie paragraaf 3.5). Gedacht kan worden om in dit artikel aan te geven, dat er afgeweken zal worden van de normale procedure van artikel 8:1 jo 7:1 Awb. Dit betekent dat er geen bezwaar open zal staan, aangezien het bestuur niet tot een andere conclusie zal komen. Het bestuur is van mening dat er sprake is van misbruik/oneigenlijk gebruik. Het volgen van de normale procedure is tijdrovend, om het probleem snel te kunnen oplossen kan gedacht worden aan beroep in eerste en enige aanleg bij bijvoorbeeld de Afdeling bestuursrechtspraak RvS, Centrale Raad van Beroep, College van Beroep voor het bedrijfsleven of de Hoge Raad. Dit zou voor de rechtsbescherming goed zijn en ook het EHRM zal het waarschijnlijk een effectief middel vinden. Om een mogelijke oplossing te bieden om het misbruik/oneigenlijk van het recht tegen te gaan, zou de wetgever een artikel of lid moeten opnemen in de Awb dat het bestuur de mogelijkheid geeft om een verzoek of aanvragen niet in behandeling te nemen. Als de wetgever daartoe overgaat, moet er wel een mogelijkheid zijn voor de burger om tegen dit besluit in beroep te gaan. Om toch een redelijke snelle oplossing te bewerkstellen, zou de wetgever ervoor kunnen kiezen dat dit beroep in eerste en enige aanleg plaatst vindt bij de Afdeling bestuursrechtspraak RvS, de Centrale Raad van Beroep, College van Beroep voor het bedrijfsleven of de Hoge Raad. De rechter is afhankelijk van de competentie van de verschillende rechters. Zo zal de Centrale Raad van Beroep de aangewezen rechter zijn in sociale zekerheidszaken en de Hoge Raad in belastingzaken. Er wordt afgeweken van de normale procedure (bezwaar, beroep en hoger beroep) artikel 8:1 Awb jo. 7:1 Awb. Deze procedure is vergelijkbaar met de procedure bij het vaststellen van de kieslijsten bij verkiezingen. Ook dan wordt er afgeweken van de normale procedure. De normale procedure is een tijdrovende procedure. Afwijken van de normale procedure bespaart tijd en geld. Tevens is er rechtsbescherming voor mensen waarvan het bestuur ten onterecht denkt dat ze misbruik maken/oneigenlijk gebruik maken van het recht. Notoire misbruikers gaan altijd door met het indienen van verzoeken of aanvragen. Het artikel moet dan ook de bestuursrechter de mogelijkheid geven om notoire misbruikers een verbod op te opleggen. Hiermee zal die notoire misbruiker voor een langere tijd eruit gehaald kunnen worden, waardoor het bestuur meer tijd en aandacht kan besteden aan de overige procedures.

 

36  

4.2 De Bezwaarschriftprocedure De bezwaarschriftprocedure is de procedure voorafgaand aan de mogelijkheid van beroep bij de rechter. In de bezwaarschriftprocedure wordt het gehele besluit opnieuw overwogen. Deze heroverweging vindt meestal plaats bij hetzelfde bestuur. De wet geeft soms uitzonderingen op deze hoofdregel, waardoor de bezwaarschriftprocedure kan/moet worden overgeslagen of niet noodzakelijk is vanwege de gekozen voorprocedure, zoals de Uniforme openbare voorbereidingsprocedure94. Om te kunnen bepalen of misbruik kan worden tegen gegaan, moet er gekeken worden of de Awb mogelijkheden biedt om bezwaarschriften buiten behandeling te laten of eenvoudig af te doen. Wanneer kan het bestuursorgaan dit doen en is dit überhaupt wel een oplossing om het misbruik van het procesrecht tegen te gaan? 4.2.1 Bezwaarschriftprocedure: Buiten behandeling laten van bezwaarschriften De Awb geeft in artikel 6:5 en 6:6 aan dat het bestuur de mogelijkheid heeft om bezwaarschriften buiten behandeling te laten als ze niet voldoen aan de eisen van de wet. Artikel 6:5 Awb geeft aan wat er in een bezwaarschrift (beroepschrift) moet staan. Er moet het volgende vermeld worden: Datum (dagtekening), naam en adres van de indiener (als er een gemachtigde is, moet de machtiging ook overgelegd worden95), tegen welk besluit bezwaar (of beroep) wordt gemaakt en op welke gronden er bezwaar (of beroep) wordt gemaakt96. Artikel 6:6 Awb geeft aan dat een bestuursorgaan het bezwaarschrift niet ontvankelijk verklaart, of buiten behandeling laat als; a) er niet voldaan wordt aan de eisen van artikel 6:5 Awb of een andere wettelijke bepaling97 of b) geheel of gedeeltelijk geweigerd is op basis van artikel 2:15 Awb98. Net als bij aanvragen of verzoeken moet het bestuur de indiener wel de mogelijkheid bieden om het gebrek te herstellen. Het bestuur moet kunnen aantonen dat ze de betrokkenen de mogelijkheid heeft geboden om het gebrek te herstellen99. Net als bij het indienen van verzoeken en aanvragen kan een bezwaarschrift door het bestuur alleen niet ontvankelijk worden verklaard, als er niet voldaan wordt aan de in de Awb genoemde bepaling. In dit geval is dit artikel 6:6 Awb. Deze bepaling zegt dus niks over misbruik/oneigenlijk gebruik van het recht en het bestuur kan dus niet een bezwaarschrift niet ontvankelijk verklaren op basis van misbruik of oneigenlijk gebruik van het recht. 4.2.2 Bezwaarschriftprocedure: Hoorplicht In afdeling 7:2 Awb heeft de wetgever bijzondere regels ten opzichte van de bezwaarschrift procedure opgenomen. Artikel 7:2 Awb geeft aan dat de belanghebbende in eerste instantie altijd gehoord moet worden in de bezwaarprocedure. Het bestuur moet alle belanghebbenden die betrokken zijn bij het bezwaar horen, tenzij er voldaan wordt aan artikel 7:3 Awb. Artikel 7:3 Awb. Dit artikel geeft aan dat afgezien kan worden van hoorplicht als: a) het bezwaarschrift kennelijk niet ontvankelijk is, b) het bezwaarschrift kennelijk ongegrond is, c) belanghebbende afziet om gehoord te worden, d) belanghebbende niet op tijd aangeeft dat hij gehoord wil worden en e) het bestuursorgaan in de procedure volledig tegemoet wordt gekomen, tenzij de belangen van belanghebbende niet geschaad worden. Voor dit onderwerp is eigenlijk alleen punt b van toepassing, het bezwaar is kennelijk ongegrond. Als het bestuur oordeelt dat een bezwaarschrift kennelijk ongegrond is, dan kan het afzien van de hoorplicht.

                                                                                                                        94

Artikel 8:1 Awb jp. 7:1 Awb. Hoge Raad 17 december 2010, ECLI:NL:2010:BO7505. 96 Artikel 6:5 lid 1 Awb. 97 Artikel 6:6 onder a Awb. 98 Artikel 6:6 onder b Awb. 99 Centrale Raad van Beroep 9 oktober 2012, ECLi:NL:CRVB:2012:BY0837. 95

 

37  

4.2.2.1 Kennelijk ongegrondheid Kennelijk ongegrondheid van een bezwaarschrift staat geregeld in artikel 7:3 onder b Awb. Artikel 7:3 Awb regelt wanneer er kan worden afgezien van horen van de belanghebbende100. Het horen van belanghebbende is een essentieel recht. Als er twijfel is, moet er altijd gehoord worden door het bestuur, vanwege de restrictieve uitleg van dit artikel volgens de ombudsman101. Het bestuur moet altijd deugdelijk motiveren, waarom naar zijn mening kan worden afgezien van het horen van de belanghebbende102. Deze bepalingen van artikel 7:3 Awb zijn opgenomen als het horen van de belanghebbende niet nodig of zeer bezwaarlijk is. Er kan van kennelijke ongegrondheid worden gesproken als het bezwaarschrift ongegrond is en daar geen twijfel over mogelijk is. Het biedt het bestuur de mogelijkheid om het vereenvoudigd af te doen, het wordt dan inhoudelijk afgedaan. Een bestuursorgaan kan tot het oordeel komen van kennelijk ongegrondheid als er geen verschil van mening is over juistheid en uitkomst van het primaire besluit103. De Nationale Ombudsman heeft aangegeven dat er sprake is van kennelijk ongegrond: als uit het geschrift zelf al, zonder enig verder onderzoek, blijkt dat de aangevoerde bezwaren ongegrond zijn104. Bij een verschil van mening over de Europese wetgeving en de Nederlandse wetgeving kan er niet worden afgezien van horen van de belanghebbende, omdat de uitkomst niet vast staat105. 4.2.3 Bezwaarschriftprocedure: Conclusie De kennelijke ongegrondheid van een bezwaarschrift zou gebruikt kunnen worden als er sprake is van misbruik van het recht. Als het bestuur van oordeel is dat het evident is en dat er geen enkele discussie meer over bestaat, kan het bestuur het bezwaarschrift vereenvoudigd afdoen. Dit zorgt ervoor dat er dus minder druk komt op het ambtelijke apparaat. Alleen moet het dan wel duidelijk zijn dat het bezwaar ongegrond is en het bestuur moet ook gemotiveerd aangeven waarom het bestuur van mening is dat het kennelijk ongegrond is. Er moet wel terughoudendheid worden betracht; al bij lichte twijfel kan het niet eenvoudig worden afgedaan en moet de belanghebbende gehoord worden. Dit is een mogelijkheid, maar het zal lastig zijn om aan te tonen dat het bezwaar inderdaad ongegrond is. Ook is het maar de vraag of op basis hiervan misbruik van het recht op bezwaarschrift inderdaad zal worden teruggedrongen. Het aantal procedures zal zeker niet verminderen, als het bestuur het bezwaarschrift kennelijk ongegrond verklaart, kan de belanghebbende namelijk alsnog in beroep gaan tegen deze beslissing. Ook bij twijfel mag het bestuur het bezwaarschrift niet kennelijk ongegrond verklaren en ook het bestuur moet terughoudend zijn met het toepassen, zeker in verband met artikel 6 EVRM (toegang tot de rechter). Het bestuur zal altijd goed moeten motiveren, waarom een bezwaarschrift vereenvoudigd moet worden afgedaan om de toegang tot de rechter niet te beperken. Als ze in de motivering duidelijk aangeven waarom ze overgaan tot dit middel zou het een geoorloofde beperking zijn.

                                                                                                                        100

Artikel 7:2 Awb. Nationale Ombudsman 26 september 1997, ECLI:NL:XX:1997:AN5494 (VR 1998, 160). 102 artikel 7:12 lid 1 Awb. 103 Kamerstukken II 1988/89, 21 221, nr. 3, p. 146. (Fiscale Encyclopedie De Vakstudie AlgemeenDeel, Aantekening 2.3.1 Inhoudelijke beoordeling bij: Algemene wet bestuursrecht, Artikel 7:3 [Afzien van horen]) 104 Nationale Ombudsman 26 september 1997, ECLI:NL:XX:1997:AN5494 (VR 1998, 160). 105 Centrale Raad van Beroep 14 januari 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:345. 101

 

38  

4.2.3.1 Bezwaarschriftprocedure: Conclusie: Wetswijziging noodzakelijk? Op de vraag of een wetswijziging noodzakelijk is om misbruik van het recht tegen te kunnen gaan? Is het antwoord nee. De wetgever hoeft geen artikel op te nemen om een bezwaarschrift vereenvoudigd af te doen. Er is al een artikel dat het bestuur de mogelijkheid geeft om het vereenvoudigd af te doen. Vereenvoudigd afdoen van een bezwaarschrift zorgt ervoor dat het bestuur het bezwaarschrift niet inhoudelijk hoeft te beoordelen. Toch is het voor het bestuur in de praktijk heel lastig om een bezwaarschrift daadwerkelijk als oneigenlijk te bestempelen. Bij lichte twijfel mag het niet en moet er gehoord worden. Wat de wetgever daarom zou moeten doen is een apart artikel opnemen of een extra lid toevoegen aan artikel 7:3 Awb. In dit artikel zou moeten staan dat als er sprake is van misbruik van het recht of oneigenlijk gebruik, het bestuur het bezwaarschrift mag bestempelen als oneigenlijk. Mocht de wetgever dit artikel opnemen, dan moet uit het artikel blijken dat er een verzwaarde motiveringsplicht bestaat voor het bestuur. Deze verzwaarde motiveringsplicht zorgt ervoor dat het bestuur niet elk bezwaarschrift zomaar kan bestempelen als oneigenlijk, en het geeft ook rechtszekerheid voor de bezwaarmaker. De bezwaarmaker weet waarom zijn bezwaar als oneigenlijk is bestempeld en de bestuursrechter kan controleren of het bestuur de juiste keuze heeft gemaakt. Als de wetgever dit artikel opneemt in de Awb, zou de wetgever kunnen kiezen voor dezelfde procedure als die is voorgesteld bij het beperken van aanvragen en verzoeken, beroep open te zetten in eerste en enige instantie bij de Afdeling bestuursrechtspraak RvS, de Centrale Raad van Beroep, College van Beroep voor het bedrijfsleven en de Hoge Raad (afhankelijk van de competentie van de rechter). Hiermee wordt veel tijd en geld bespaard. Er zullen minder procedures zijn, maar er is wel een gerechtelijke toetsing voor de burger. 4.2.3.2 Bezwaarschriftprocedure: Conclusie: Taak voor de rechter? Mocht de wetgever toch besluiten dat het niet noodzakelijk is om een apart artikel op te nemen en dat de huidige wetgeving volstaat, dan moet de bestuursrechter deze taak oppakken. Dan moet de bestuursrechter oordelen wanneer het bestuur mag overgaan tot het passeren van een bezwaarschrift. Deze taak is op de eerste plaats weggelegd voor de wetgever, maar mocht het uitblijven of langer duren voordat de wet gewijzigd wordt, zou de bestuursrechter deze rol moeten overnemen. De rechter kan dan oordelen wanneer het bestuur het bezwaarschrift als oneigenlijk mag beschouwen.

4.3 De beroepsfase: Artikel 8:75 Awb: Veroordeling in de proceskosten 8:75 Awb luidt: De bestuursrechter is bij uitsluiting bevoegd een partij te veroordelen in de kosten die een andere partij in verband met de behandeling van het beroep bij de bestuursrechter, en van het bezwaar of van het administratief beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. Een natuurlijke persoon kan slechts in de kosten worden veroordeeld in geval van kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht106. Artikel 8:75 Awb geeft aan dat alleen de bestuursrechter bevoegd is om een partij te veroordelen in de kosten, als er sprake is van kennelijk onredelijk gebruik van het procesrecht. De bestuursrechter mag een bestuursorgaan altijd veroordelen in de proceskosten, als ze dat noodzakelijk vindt. Volgens artikel 8:75 Awb kan een natuurlijk persoon (burger) alleen veroordeeld worden in de proceskosten, als er sprake is van misbruik van het recht. Waarom er voor dit onderscheid is gekozen, wordt later in deze paragraaf besproken. Nu dit artikel een mogelijkheid geeft aan de bestuursrechter om het misbruik van het recht of oneigenlijk gebruik te bestraffen, kan dit een oplossing zijn om het misbruik tegen te gaan. De wet biedt de bestuursrechter weliswaar een mogelijkheid om misbruik te bestraffen, maar dit kan alleen achteraf. Nog steeds moet de gehele procedure doorlopen worden.                                                                                                                         106

 

Artikel 8:75 Awb.

39  

Alleen de bestuursrechter is immers bevoegd om een partij in de proceskosten te veroordelen. Hierna wordt aangegeven wat de wetgever voor ogen had bij de invoering van dit artikel en hoe de bestuursrechter hiermee omgaat. 4.3.1 De beroepsfase: Artikel 8:75 Awb: Wetsgeschiedenis Om er achter te komen waarom de wetgever artikel 8:75 Awb zo heeft ingevuld, moet er gekeken worden naar de wetsgeschiedenis van dit artikel en dan voornamelijk naar de Wet Voltooiing Eerste Fase Herziening Rechtelijke Organisatie, die gelijktijdig met de eerste en tweede tranche van de Awb is ingevoerd. Er wordt vooral gekeken naar artikel 8.2.6.9 van Wet Voltooiing Eerste Fase Herziening Rechtelijke Organisatie107, omdat dit artikel bij de implementatie in de Awb is omgezet in het huidige 8:75 Awb. Uit de wetsgeschiedenis van artikel 8:75 Awb blijkt dat de regering, als indiener van het wetsvoorstel, het noodzakelijk vond dat er een vorm van proceskostenveroordeling in het bestuursrecht werd ingevoerd. Het moest vooral een uitgangspunt zijn, omdat altijd één partij een rechtszaak verliest. Het starten van een rechtszaak brengt een partijrisico met zich mee en daarom is het niet redelijk om de winnende partij voor de kosten te laten opdraaien. Er wordt wel rekening gehouden met het bijzondere karakter van het bestuursrecht en het bestuursprocesrecht. Juist vanwege deze bijzondere verhouding ten opzichte van het burgerlijk recht, vond de regering het noodzakelijk om onderscheid te maken. Zo kwam er een bepaling voor een bestuursorgaan en een bepaling voor de burger. Een bestuursorgaan kan bij elke zaak veroordeeld worden in de proceskosten en een natuurlijk persoon (burger) kon alleen veroordeeld worden als er sprake was van misbruik van het recht of oneigenlijk gebruik van het recht. De regering heeft in haar wetsvoorstel aangegeven dat dit artikel alleen mocht worden toegepast door de bestuursrechter. Uiteindelijk heeft de wetgever dit overgenomen. Het is aan de bestuursrechter om als hij erop gewezen wordt, te onderzoeken of een proceskostenveroordeling noodzakelijk is. De bestuursrechter kan op eigen initiatief een van de partijen veroordelen in de kosten. Als het bestuur de rechter wijst (beroep op doen) op misbruik van het recht, moet hij dit onderzoeken. Naar aanleiding van een debat met de Tweede Kamer heeft de regering het wetsvoorstel aangepast en mag de bestuursrechter ook ambtshalve overgaan tot een veroordeling in de proceskosten108. De regering was van mening dat de andere maatregelen voldoende waren om nodeloze procedures te voorkomen. De ministers gaven een voorbeeld wanneer er sprake zou zijn van misbruik van het recht en de bestuursrechter over zou gaan tot veroordeling in de proceskosten. Dit zou zijn als een burger wist dat een beroep kansloos zou zijn en hij dan toch beroep instelt. De regering dacht ook dat een burger geen nodeloze rechtszaken zou starten, daarom was een volledige proceskostenveroordeling niet noodzakelijk. Tevens gaven ze aan dat bij een volledige proceskostenveroordeling de toegang tot de rechter te veel beperkt zou worden, omdat de burger dan niet meer naar de rechter durft te gaan. Het partijrisico moet niet te hoog worden. De kosten voor de voorprocedures zijn volgens de regering laag voor burgers en dit kan leiden tot een heroverweging van het besluit, wat niet betekent dat het eerste besluit onrechtmatig is. Daarom vindt de regering dat het nu niet moet worden opgenomen. Het zijn voornamelijk de kosten die gemaakt worden bij de rechter. Mocht de burgerlijke of de bestuursrechter van mening zijn dat de kosten van de voorprocedures er onder kunnen vallen, dan moet er beoordeeld worden of het noodzakelijk is om het alsnog op te nemen in de wet109.                                                                                                                         107

Kamerstukken II 1991/92, 22 495. Memorie van Antwoord II (http://pgawb.nl/pg-awb-digitaal/hoofdstuk-8/8-2-behandeling-van-het-beroep/8-2-6uitspraak/artikel-875/) 109 Kamerstukken II 1991/92, 22 495. 108

 

40  

4.3.2 De beroepsfase: Artikel 8:75 Awb: Reactie Raad van State De Raad van State stond kritisch tegenover dit wetsvoorstel110. Het voorstel is niet evenredig genoeg. Voor natuurlijke personen geldt er een zwaardere eis wanneer een proceskostenveroordeling plaats zou vinden, terwijl het bestuur al veroordeeld kan worden, als ze de zaak verliezen. Dan kan de bestuursrechter aangeven dat de proceskosten die de burger maakt geheel of gedeelte vergoed moeten worden. De Raad van State vindt dat de regering te veel voorbij gaat aan het gegeven dat de burger wel degelijk nodeloze rechtszaken start. De regering denkt dat de voorprocedures een remmende werking hebben en burgers zal doen inzien dat ze kansloos zijn en niet door moeten procederen. De Raad van State deelt deze mening niet en zegt dat burgers ook wanneer een beroep kansloos zou zijn, ze toch in beroep gaan. Daarom is de Raad van State van mening dat een (gedeeltelijke) proceskostenveroordeling bij verlies, een rem zet op de ontwikkeling dat mensen nodeloos beroep in stellen. 4.3.3 Beroepsfase: Artikel 8:75 Awb: Hoe beoordeelt de rechter 8:75 Awb in de praktijk Is er sprake van misbruik van het recht, als je je rechtszaak doorzet en de aanslag een dag voor de rechtszaak vernietigd wordt? De Hoge Raad vond in een belastingzaak uit september 2005111 dat dit niet het geval is. Er is geen sprake meer van een procesbelang, maar dat betekent nog niet dat er per definitie sprake is van misbruik van het recht. In deze zaak werd een verordening een dag voordat het gerechtshof de zaak in behandeling zou nemen, vernietigd door het bevoegde orgaan. Normaal gesproken zou er sprake zijn van misbruik van het recht, aangezien een rechtszaak wordt doorgezet, terwijl er geen rechtsgrond meer is112 113. De belanghebbenden hebben bereikt wat ze wilden: de vernietiging van het besluit. Toch ging het gerechtshof (de Hoge Raad bekrachtigt deze uitspraak) niet over tot een veroordeling van de proceskosten van het bestuursorgaan. Dit had verschillende redenen: 1) vanwege het late tijdstip. Het bestuursorgaan had het besluit eerder kunnen of zelfs moeten vernietigen/intrekken, 2) dat vanwege het late tijdstip het belang is ontvallen en 3) gemachtigde van belanghebbende de voorbereidingen op de zaak al hadden afgerond114. De Hoge Raad geeft met dit arrest aan dat de rechtszaak voorkomen had kunnen worden door het bestuur. Is er sprake van misbruik van het recht als je steeds opnieuw hetzelfde verzoek blijft indienen, terwijl het al meerdere keren is afgewezen? De Centrale Raad van Beroep (CRvB) heeft in een uitspraak van november 2006115 daar antwoord op gegeven. In deze zaak ging het over een gehandicapte vrouw die een aanvraag had ingediend voor een gesloten buitenwagen. Het verzoek werd afgewezen, ook in bezwaar en beroep kreeg de vrouw nul op het rekest. Een aantal maanden later diende de vrouw opnieuw een verzoek in voor een gesloten buitenwagen. Ook dit verzoek werd afgewezen. Mevrouw ging in bezwaar en beroep. In eerste aanleg kreeg mevrouw gelijk en werd het besluit op bezwaar vernietigd door de rechter. In hoger beroep kwam de CRvB tot de conclusie dat deze uitspraak niet juist was. Dit kwam omdat de artsen van mevrouw hadden verklaard dat ze in een elektrische rolstoel moest en dat het onverantwoord zou zijn dat mevrouw in een gesloten buitenwagen zou rijden in verband met de veiligheid. Daarop verklaarde de CRvB het beroep gegrond en vernietigde ze de uitspraak van de rechtbank. Vervolgens werd er opnieuw een verzoek ingediend op basis van het WGV-protocol. Het verzoek werd weer afgewezen, ook in bezwaar en beroep werd het afgewezen. Vervolgens kwam het bij de CRvB. Deze verklaarde het beroep ongegrond en veroordeelde appellant tot betaling van de proceskosten.                                                                                                                         110

www.pgawb.nl (http://pgawb.nl/pg-awb-digitaal/hoofdstuk-8/8-2-behandeling-van-het-beroep/8-2-6uitspraak/artikel-875/) (PG Awb II, p. 481-499). 111 Hoge Raad 23 september 2005, ECLI:NL:HR:2005:AU3158 (BNB 2005/370). 112 Hoge Raad 23 september 2005, ECLI:NL:HR:2005:AU3158 (BNB 2005/370). 113 Afdeling Bestuursrechtspraak Raad van Staten 23 juni 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BM8842. 114 Hoge Raad 23 september 2005, ECLI:NL:HR:2005:AU3158 (BNB 2005/370). 115 Centrale Raad van Beroep 29 november 2006, ECLI:NL:CRVB:AZ3951.

 

41  

De gemachtigde had namelijk moeten weten, dat het instellen van hoger beroep kansloos was. De CRvB heeft ambtshalve de appellant veroordeeld in de kosten op grond van artikel 8:75 Awb. Volgens de CRvB grenst dit aan misbruik van het procesrecht116. In een andere zaak ging het over gemaakte kosten voor een psychiatrisch onderzoek. De CRvB had in eerdere zaken gezegd dat deze kosten niet in aanmerking kwamen voor vergoeding onder artikel 8:75 Awb. Dit is meerdere keren bevestigd door de CRvB. In deze uitspraak merkte de CRvB op dat de gemachtigde in deze zaak, dezelfde was als in eerdere zaken. Daardoor oordeelde de CRvB dat de gemachtigde had moeten weten dat een beroep kansloos zou zijn en veroordeelde de appellant tot betaling van de proceskosten. Bij deze zaak veroordeelde de CRvB de appellant in de kosten, nadat er om gevraagd was door het bestuur (in dit geval het UWV)117. De Afdeling Bestuursrechtspraak RvS (hierna Afdeling Bestuursrechtspraak) heeft in een uitspraak van 23 juni 2010118 aangegeven wat er onder oneigenlijk gebruik (misbruik van het recht) moet worden verstaan zoals bedoeld in artikel 8:75 Awb. De Afdeling Bestuursrechtspraak geeft aan: “Van kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht is sprake, indien op grond van bijzondere omstandigheden kan worden vastgesteld dat ten tijde van het instellen van het (hoger) beroep het voor appellant evident was dat van de ingestelde procedure geen positief resultaat viel te verwachten”. Deze zaak ging over een bouwvergunning waartegen door een omwonende bezwaar werd gemaakt. Dit bezwaar werd ongegrond verklaard. Ook het daarop volgende beroep werd door de bestuursrechter ongegrond verklaard. De aanvrager van de bouwvergunning had gevraagd om een veroordeling in de kosten, maar de Afdeling heeft dit afgewezen, daar de uitkomst van de zaak vooraf niet duidelijk was119. Het College van Beroep voor het bedrijfsleven (hierna CBb) heeft in een zaak van november 1996 een uitspraak gedaan met betrekking tot artikel 8:75 Awb. In deze zaak werd de appellant veroordeeld in de kosten, na verzoek van derde belanghebbende. Het CBb oordeelde dat appellant wist dat het besluit op zijn bezwaarschrift terecht was genomen, maar toch had appellant beroep ingesteld en het doorgezet. Het CBb zei dat het erop leek dat appellant alleen maar beroep heeft ingezet om de ten uitvoerlegging van een arbitraal vonnis te vertragen. Daardoor is er sprake van kennelijk onredelijk gebruik en daarom veroordeelde zij appellant tot het vergoeden van de kosten van de derde belanghebbende120. 4.3.4 De beroepsfase: Artikel 8:75 Awb: Veroordeling van gemachtigde? Kan het veroordelen in de kosten voor de gemachtigde een oplossing zijn? Uit de wetgeschiedenis en de Awb lijkt het erop dat een gemachtigde niet veroordeeld kan worden in de kosten. Uit de wetsgeschiedenis van artikel 8:75 Awb wordt alleen gesproken over een natuurlijke persoon of het bestuur. Maar toch laat de Awb en de wetsgeschiedenis de mogelijkheid open om een gemachtigde te veroordelen in de kosten. Vanwege de formulering natuurlijk persoon. Het gebruikt niet appellant of belanghebbende maar natuurlijk persoon. Als de gemachtigde optreedt niet namens een BV of NV kan deze gezien worden als een natuurlijk persoon.

                                                                                                                        116

Centrale Raad van Beroep 29 november 2006, ECLI:NL:CRVB:AZ3951. Centrale Raad van Beroep 20 februari 2008, ECLI:NL:CRVB:2008:BC5177. 118 Afdeling Bestuursrechtspraak Raad van Staten 23 juni 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BM8842. 119 Afdeling Bestuursrechtspraak Raad van Staten 23 juni 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BM8842 (rechtsoverweging 2.12.2). 120 College van Beroep voor het bedrijfsleven 14 november 1996, ECLI:NL:CBB:1996:ZG0146 (AB 1997, 63). 117

 

42  

Er zijn uitspraken gedaan door de CRvB en de bestuursrechter in Rotterdam, waarin de gemachtigde werd aangewezen als diegene die misbruik maakte van het recht, maar de cliënten werden in de kosten veroordeeld. De CRvB heeft geoordeeld dat de werkwijze van de gemachtigde grensde aan misbruik van het recht121, dat de gemachtigde kon weten dat het beroep kansloos zou zijn. De CRvB veroordeelde de gemachtigde, omdat deze vroeg om een vergoeding voor een onderzoek, terwijl de gemachtigde bij een eerdere zaak bij de CRvB hetzelfde vroeg en de CRvB dit afwees. De gemachtigde had daardoor kunnen weten dat zijn cliënt kansloos was bij de CRvB, omdat hij geen nieuwe feiten of omstandigheden kon aantonen. De CRvB veroordeelde zijn cliënt tot veroordeling in de kosten. Ook de bestuursrechter in Rotterdam heeft een gemachtigde aangewezen als diegene die misbruikt maakt van het recht122. Deze gemachtigde adverteerde op zijn site dat hij kosteloos de zaak tegen een bestuursorgaan zou starten. Mocht zijn cliënt de zaak winnen zou een gedeelte van de opbrengst voor de gemachtigde zijn en als het bestuursorgaan te laat zou reageren dan zouden de dwangsommen voor hem zijn. De bestuursrechter kwam tot de conclusie dat de handelswijze van de gemachtigde misbruik van het recht is, maar vond dat het niet-ontvankelijk verklaren van de verschillende beroepschriften voldoende was. De bestuursrechter veroordeelde de cliënten van de gemachtigde daarom niet in de kosten. In april 2014 heeft de bestuursrechter van ’s-Gravenhage een interessante uitspraak gedaan tot een mogelijke veroordeling in de kosten van de gemachtigde123. In deze zaak was prematuur beroep ingesteld door de gemachtigde namens zijn cliënt. De bestuursrechter had de gemachtigde laten weten dat het een vervolgberoep was, omdat er nog geen uitspraak was. De gemachtigde had hierbij aangegeven dat het beroep prematuur was en dat hij het vervolgberoep zou intrekken. De gemachtigde heeft het niet ingetrokken. Uiteindelijk stuurde de bestuursrechter de stukken op. Hier heeft de gemachtigde inhoudelijk op gereageerd, maar niet aangegeven dat het beroep zou moeten worden ingetrokken. Ook gaf hij niet aan waarom hij het niet zou intrekken. De bestuursrechter heeft aangegeven dat de gemachtigde genoeg gelegenheid heeft gehad om het beroep in te trekken. Nu hij dit niet heeft gedaan en niet heeft aangegeven wat de reden was om het niet in te trekken, heeft de bestuursrechter geoordeeld dat er onnodig beroep is ingesteld. Gebleken is dat dit niet de eerste keer is dat de gemachtigde heeft nagelaten om een beroep in te trekken. Toch oordeelde de bestuursrechter dat er geen sprake was van misbruik van het recht, hij heeft de gemachtigde er wel op gewezen dat dit in de toekomst wel tot de mogelijkheden behoort. Uit de uitspraak van de bestuursrechter ’s-Gravenhage in 2014 blijkt dat een gemachtigde wel degelijk veroordeeld kan worden in de kosten als deze zijn werk niet goed doet of als de gemachtigde misbruik maakt van het recht. Maar dat het wel heel lastig is. De bestuursrechters zullen niet snel de gemachtigde veroordelen in de proceskosten. Maar de vraag blijft of het niet noodzakelijk is om de gemachtigde die (doelbewust) misbruik maakt, te veroordelen in de kosten in plaats van zijn cliënt. Nu oordeelt de bestuursrechter vaak dat de beroepen niet-ontvankelijk zijn, maar verbindt er geen consequentie aan voor de gemachtigde. 4.3.5 De Beroepsfase: Artikel 8:75 Awb: Conclusie Artikel 8:75 Awb kan zeker een oplossing bieden om het misbruik/oneigenlijk gebruik tegen te gaan. Maar het probleem bij dit artikel is, dat alleen de bestuursrechter hiervan gebruik kan maken. Daardoor is het een oplossing achteraf. Artikel 8:75 Awb mag niet gebruikt worden door het bestuur. Ook is het nog maar de vraag of er daadwerkelijk een afschrikwekkende werking van uitgaat.                                                                                                                         121

Centrale Raad van Beroep 20 februari 2008, ECLI:NL:CRVB:2008:BC5177 (AB 2008, 339). Rechtsoverweging 1 Rechtbank Rotterdam 12 december 2013, ECLI:NL:RBROT:2013:10241. 123 Rechtbank ’s-Gravenhage 29 april 2014, ECLI:NL:RBDHA:2014:10098. 122

 

43  

Aangezien er geen standaard definitie is van misbruik van het recht, waardoor de omstandigheden van het geval daadwerkelijk een rol zullen gaan spelen. Heeft de appellant een gemachtigde of heeft het bestuur wel voldoende voorlichting gegeven. Dit kan ertoe leiden dat in de ene zaak waar de appellant een gemachtigde heeft, wel sprake is van misbruik, omdat de gemachtigde had moeten weten dat het kansloos zou zijn, terwijl bij een andere appellant die geen gemachtigde heeft hier geen sprake van is. Dit betekent dat appellanten de gok toch wagen, dat de bestuursrechter in hun zaak oordeelt dat het geen misbruik is. De financiële situatie van de appellant kan een rol spelen bij misbruik van het recht. Daardoor kan het bedrag dat de appellant moet betalen in elke zaak anders zijn. Het is mogelijk dat een vermogende appellant de gehele proceskosten moet betalen, terwijl iemand die in de bijstand zit, maar een gedeelte van de proceskosten betaalt. Uit de wetsgeschiedenis en uit de vonnissen blijkt dat de gemaakte kosten in bezwaar zelden of nooit vergoed kunnen worden. Dit betekent dat het bestuur bij misbruik/oneigenlijk gebruik alleen een gedeelte van de proceskosten vergoed krijgt die het moet maken voor het beroep bij de bestuursrechter. Het bestuur is altijd verplicht om naar de bestuursrechter te gaan. De proceskosten die het bestuur moet maken, liggen altijd hoger dan de eventuele vergoeding die het bestuur kan krijgen. Artikel 8:75 Awb is een oplossing, maar biedt geen garanties. Dit komt vooral door de omstandigheden van het geval, waardoor het ook geen afschrikkende werking heeft of kan hebben. Samen met het feit dat alleen de bestuursrechter deze sanctie kan opleggen, zorgt dit ervoor dat artikel 8:75 Awb een goede optie is, maar het biedt absoluut geen garanties dat het misbruik/oneigenlijk gebruik van het recht vermindert. Er moet altijd gekeken worden naar de situatie van de appellant, die situatie bepaalt wat er aan proceskosten bij misbruik/oneigenlijk gebruik van het recht betaald moet worden. 4.3.6 De beroepsfase: Artikel 8:75 Awb: Commentaar Artikel 8:75 Awb kan een oplossing bieden voor misbruik van het recht. De wetgever moet dan toch nog dingen veranderen: 1) 8:75 Awb aanpassen, zodat een burger niet alleen bij misbruik van het recht veroordeeld kan worden in de kosten of 2) de bestuursrechter de mogelijkheid geven om een gemachtigde die (doelbewust) misbruik/oneigenlijk gebruik maakt van het recht, te veroordelen in de proceskosten. Op dit moment kan een gemachtigde veroordeeld worden in de proceskosten bij misbruik van het recht. Maar toch zal sneller de cliënt van de gemachtigde worden aangepakt en veroordeeld worden in de proceskosten of de bestuursrechter veroordeelt de cliënt niet tot de proceskosten, maar verklaart zijn beroep niet ontvankelijk. De gemachtigde kan zo gewoon door gaan met zijn praktijken, er is geen (financiële) druk om zijn handelen aan te passen. Als de gemachtigde veroordeeld wordt in de proceskosten, kost hem dit geld, hij zal dan eerder geneigd zijn, zijn handelen aan te passen om een nieuwe veroordeling te voorkomen. De wetgever kan er ook voor kiezen om een artikel op te nemen om geen dwangsommen uit te keren bij misbruik van het recht of oneigenlijk gebruik van het recht. Mocht de wetgever niet overgaan tot het opnemen van dit artikel, ligt er een taak voor de bestuursrechter. De bestuursrechter zou bij misbruik of oneigenlijk gebruik van het recht, de gemachtigde moeten veroordelen in de proceskosten en niet zijn cliënt. Mocht de bestuursrechter de indruk hebben dat de cliënt op de hoogte was van het handelen van de gemachtigde, dan moet de bestuursrechter de cliënt ook veroordelen tot het vergoeden van de gemaakte proceskosten. Ook kan de wetgever artikel 8:75 Awb aanpassen. Op dit moment kan een burger alleen veroordeeld worden in de kosten, als er sprake is van misbruik/oneigenlijk gebruik van het recht. Als artikel 8:75 Awb wordt aangepast kan een burger veroordeeld worden in de proceskosten, als hij een zaak verliest. De burger zal langer nadenken of een beroep daadwerkelijk wel haalbaar is en het niet bij voorbaat kansloos is. Deze aanpassing kan leiden tot minder misbruik en minder zaken.  

44  

Aangezien het een partijrisico is, dat je een gestarte rechtszaak verliest. Maar het mag er natuurlijk niet toe leiden, dat de burger niet of nauwelijks meer in beroep gaat. De wetgever moet daardoor de bestuursrechter de mogelijkheid geven om tot een veroordeling in de proceskosten te komen. Mocht het een automatisme worden, zal dit gezien worden als een onnodige beperking van artikel 6 EVRM. De bestuursrechter kan hierin niet het voortouw nemen, aangezien artikel 8:75 Awb en de memorie van toelichting duidelijk aangeven dat er alleen bij misbruik/oneigenlijk gebruik van het recht mag worden over gegaan tot veroordeling in de proceskosten.

4.4 Conclusie van hoofdstuk 4 De Awb biedt het bestuur geen mogelijkheden om het misbruik tegen te gaan, maar deze wet biedt de bestuursrechter wel een mogelijkheid om het misbruik te sanctioneren. De Awb biedt het bestuur geen mogelijkheden om aanvragen of verzoeken te verminderen of te beperken. Er is geen artikel opgenomen, om verzoeken of aanvragen van een burger te beperken, met als gevolg dat bestuursorganen gebruik moeten maken van artikel 6:162 BW (onrechtmatige daad). Ze moeten aantonen dat ze schade lijden door het indienen van al die verzoeken. De rechter zal zeer terughoudend zijn met het toepassen van deze bepaling. Deze terughoudendheid komt voornamelijk door het EVRM; een maatregel moet evenredige en noodzakelijk zijn. Daar komt ook nog bij dat er in het bestuursrecht zware eisen gelden, vanwege het feit dat het gaat om een overheidsinstelling124. Als de wetgever een artikel opneemt om verzoeken van een burger te beperken, kan dat een oplossing bieden voor het misbruik van het recht. Wanneer de wetgever dit toevoegt aan de Awb, moet ook duidelijk worden aangegeven wanneer het bestuur gebruik mag maken van deze bepaling (gedacht kan worden aan een limitatieve opsomming). Mocht de wetgever het bestuur een mogelijkheid geven om verzoeken te beperken of juist te verbieden, dan moet er wel nog een procedure openstaan. Als de burger het er niet mee eens is, moet hij op grond van artikel 6 EVRM in beroep kunnen gaan. Het bestuur moet gecontroleerd worden door de bestuursrechter. Deze bepaling zal derhalve waarschijnlijk niks toevoegen. Het aantal procedures zal niet afnemen. Toch is er wel een mogelijkheid om het aantal procedures terug te dringen, namelijk door aan te geven dat bij dit wetsartikel een bijzondere rechtsbeschermingsprocedure open zal staan. Een mogelijkheid is om de bezwaarprocedure over te slaan, het bestuur zal immers niet tot een andere gedachte komen. En dat er een beroepsprocedure openstaat in eerste en enige instantie bij de afdeling bestuursrechtspraak, Centrale Raad van Beroep, het College van Beroep voor het bedrijfsleven of de Hoge Raad. Zo wordt er voldaan aan de eisen van het EVRM: een rechterlijke controle op het bestuur. Om een bezwaarschrift eenvoudig te kunnen afdoen, moet er sprake zijn van een evidente ongegrondheid van het bezwaar. Als er enige vorm van twijfel is, mag het bestuur dit niet kennelijk ongegrond verklaren en moet er voldaan worden aan de hoorplicht van 7:3 Awb. Het bestuur moet gemotiveerd aangeven waarom het bestuur vindt dat het kennelijk ongegrond is. Omdat de belanghebbende tegen deze beslissing in beroep kan gaan. Het bestuur moet terughoudend omgaan met het kennelijk ongegrond verklaren van een bezwaarschrift. De Nationale Ombudsman heeft aangegeven dat als uit het bezwaarschrift blijkt dat het kennelijk ongegrond is, een bestuursorgaan het zonder onderzoek mag afdoen. Artikel 8:75 Awb geeft mogelijkheden. Maar het nadeel van dit artikel is, dat alleen de bestuursrechter misbruik mag sanctioneren. Dit kan wel een oplossing zijn, maar er moet nog steeds de gehele procedure gevolgd worden. Ook geeft de rechtspraak geen eenduidige lijn, waardoor het nog maar de vraag is of er daadwerkelijk een afschrikwekkende werking van uit gaat. De omstandigheden van het geval maken het lastig om een definitie te geven van misbruik. Niet in alle zaken wordt hetzelfde “misbruik” ook daadwerkelijk als misbruik gekwalificeerd.                                                                                                                         124

 

Rechtsoverweging 6 Rechtbank Rotterdam 12 december 2013, ECLI:NL:RBROT:2013:10241.

45  

4.4.1 Conclusie van hoofdstuk 4: Wat kan de wetgever doen? Er is een mogelijkheden om het misbruik of oneigenlijk gebruik van het recht tegen te gaan: het afschaffen van de Wet Dwangsom. Als er gekozen wordt voor afschaffing van de Wet Dwangsom, zal dit ervoor zorgen dat burgers die alleen het oogmerk hebben dwangsommen te verbeuren minder of geen verzoeken/aanvragen indienen. Als er minder verzoeken/aanvragen worden ingediend, zal dit ook gevolgen hebben voor de bezwaarschriftprocedure en de beroepsprocedure. Er komen dan minder bezwaarschriften bij het bestuur binnen, dus zijn er ook minder rechtszaken. Het afschaffen van Wet Dwangsom zal waarschijnlijk een ontlasting betekenen voor het ambtenaren apparaat. Natuurlijk is het doel van Wet Dwangsom om het bestuur te dwingen snel beslissingen te nemen en er niet onnodig lang over te doen. Maar de manier waarop dat nu geregeld is, werkt fraude alleen maar in de hand. Er moet een goede balans gevonden worden om het bestuur te dwingen sneller beslissingen te nemen, maar ook dat fraude wordt tegengegaan. Mocht de wetgever niet over gaan tot het afschaffen van de Wet Dwangsom, dan kan de wetgever kiezen voor de volgende mogelijkheden die het misbruik/oneigenlijk gebruik tegengaan.1) Het mogelijk maken voor bestuursorganen om aanvragen of verzoeken af te wijzen op grond van misbruik/oneigenlijk gebruik van het recht, 2) een artikel opnemen om bezwaarschriften eenvoudig af te wijzen bij misbruik of oneigenlijk gebruik, 3) aanpassing van artikel 8:75 Awb of 4) opnemen van een nieuw artikel of lid om gemachtigde aan te pakken bij (bewust) misbruik/oneigenlijk gebruik. Als er gekozen wordt voor de eerste optie dan moet er ook een beroepsprocedure worden opengesteld. Het bestuur moet gecontroleerd worden in een democratische rechtstaat. Daarom zal er altijd een beroepsmogelijk moeten openstaan bij de bestuursrechter. Het opnemen van zo’n artikel is een beperking van artikel 6 EVRM, er moet altijd een mogelijkheid zijn voor een rechtelijke toetst. Om toch te bereiken dat door het opnemen van dit artikel er minder procedures komen, moet er bepaald worden om dit beroep in eerste en enige aanleg bij de Afdeling Bestuursrechtspraak RvS, de Centrale Raad van Beroep, College van Beroep voor het bedrijfsleven of de Hoge Raad open te stellen. En de bezwaarprocedure overslaan, aangezien het bestuur niet tot een andere conclusie zou komen. Als er gekozen wordt voor de tweede optie, dan moet er ook een beroepsprocedure openstaan. Het bestuur moet goed motiveren waarom ze het bezwaarschrift bestempelt als misbruik/oneigenlijk gebruik van het recht. De wetgever kan ervoor kiezen om in geval van misbruik/oneigenlijk gebruik, niet de standaard procedure te volgen, maar beroep open te stellen in eerste en enige instantie bij Afdeling Bestuursrechtspraak RvS, de Centrale Raad van Beroep, College van Beroep voor het bedrijfsleven of de Hoge Raad. Dan is er een gerechtelijke procedure en zal het aantal procedures (hoogst waarschijnlijk) afnemen. De derde optie zou de wetgever sowieso moeten overwegen. Op dit moment geeft artikel 8:75 Awb aan dat een burger alleen veroordeeld kan worden in de kosten, als er sprake is van misbruik/oneigenlijk gebruik van het recht. Terwijl het een partijrisico is, als een gestarte zaak verloren wordt. De wetgever zou daarom artikel 8:75 Awb moeten aanpassen, zodat een burger ook als er geen sprake is van misbruik/oneigenlijk gebruik veroordeeld kan worden in de proceskosten. De burger zal op die manier twee keer nadenken alvorens in beroep te gaan. Het moet echter niet zo zijn, dat de bestuursrechter de burger altijd veroordeeld in de kosten. Dit zal tot gevolg hebben dat veel burgers geen gebruik meer maken van de beroepsmogelijkheid. Het moet alleen toegepast worden, als het bestuur erom vraagt en dan moet de bestuursrechter oordelen of deze vraag noodzakelijk is in die zaak.

 

46  

De vierde optie is misschien wel de lastigste. Aangezien in dit geval moet worden aangetoond dat de gemachtigde (bewust) misbruik/oneigenlijk gebruik maakt van het recht. Als de burger misbruik/oneigenlijk gebruik wil maken, mag van een (professionele) gemachtigde verwacht worden dat hij hier niet aan mee werkt. Doet de gemachtigde dat wel, dan maakt hij doelbewust misbruik van het recht. Deze mogelijkheid zorgt er wel voor dat gemachtigden minder snel misbruik zullen plegen. Dit wordt financieel aangepakt. Er zou ook opgenomen kunnen worden, dat wanneer een gemachtigde herhaaldelijk misbruik maakt van het recht hij geschorst kan worden. De gemachtigde kan en mag (tijdelijk) zijn werk niet meer uitvoeren. Hiermee zal er voor de gemachtigde zeker een prikkel ontstaan, om niet mee te werken aan misbruik van het recht of oneigenlijk gebruik. Denk aan een vergelijkbare procedure bij advocaten (Orde van Advocaten). 4.4.2 Conclusie van hoofdstuk 4: Wat kan het bestuur doen? Het bestuur mag/kan misbruik/oneigenlijk gebruik volgens de Awb niet sanctioneren. Hiervoor is bewust gekozen door de wetgever. De wetgever heeft alleen de rechter en de bestuursrechter de mogelijkheid gegeven om het misbruik/oneigenlijk gebruik te sanctioneren. Het bestuur zelf kan met de huidige Awb niets doen om het misbruik/oneigenlijk gebruik te beperken. De Awb biedt het bestuur geen mogelijkheden, alleen bij nieuwe artikelen die de wetgever zou invoeren kan het bestuur verschil maken. Wel kan het bestuur een bezwaarschrift oneigenlijk verklaren. Dan mag er geen enkele twijfel bestaan, dit moet uitgebreid aangegeven worden. Bij geringe twijfel mag het hier geen gebruik van maken en moet er gehoord worden. Op dit moment kan het bestuur alleen vragen bij de bestuursrechter om de burger te veroordelen in de proceskosten (artikel 8:75 Awb) als het van mening is dat de burger misbruik/oneigenlijk gebruik maakt van het recht. Dan moet de bestuursrechter beslissen of er sprake is van misbruik/oneigenlijk gebruik of niet. Als er sprake is van misbruik/oneigenlijk gebruik dan kan de bestuursrechter de burger veroordelen in de kosten. 4.4.3 Conclusie van hoofdstuk 4: Wat kan de bestuursrechter doen? De bestuursrechter kan meer actie ondernemen om het misbruik/oneigenlijk gebruik van het recht te sanctioneren. Zolang de wetgever geen maatregelen neemt kan de bestuursrechter het voortouw nemen en het misbruik/oneigenlijk gebruik strenger bestraffen. Op dit moment wordt, als de bestuursrechter constateert dat er sprake is van misbruik of oneigenlijk gebruik van het recht, het beroep niet-ontvankelijk verklaart. Natuurlijk wordt ook de burger veroordeeld in de proceskosten, maar vaak wordt het niet-ontvankelijk verklaren van het beroepschrift al gezien als een straf. Dit heeft geen afschrikwekkend effect, wat wel de bedoeling is. Het bestuur kan sneller de misbruik makende partij (de burger) veroordelen in de kosten. Ook kan de bestuursrechter op grond van de huidige wetgeving de gemachtigde bestraffen als vast komt te staan dat hij (bewust) misbruik/oneigenlijk gebruik maakt van het recht. Op dit moment geeft de bestuursrechter een berisping, maar dit leidt niet tot minder misbruik door gemachtigde125. 4.4.4 Conclusie van hoofdstuk 4: Commentaar Mijns inziens is de beste optie dat de wetgever de Wet Dwangsom af schaft. Dit zal een positief effect hebben op de aanvragen, mensen zullen minder verzoeken indienen in de hoop een dwangsom te verbeuren. Ook de voormalige ombudsman Alex Brenninkmeijer is van mening dat de Wet Dwangsom beter afgeschaft kan worden126. Afschaffing van Wet Dwangsom zal ervoor zorgen dat er minder aanvragen komen die enkel en alleen zijn ingediend om een dwangsom te verbeuren. Dit zal over de hele linie zorgen voor minder procedures.Mocht de wetgever niet zo ver willen gaan om de Wet Dwangsom af te schaffen, dan moet hij wel actie ondernemen.                                                                                                                         125

Rechtbank ’s-Gravenhage 29 april 2014, ECLI:NL:RBDHA:2014:10098. http://www.allepersberichten.nl/persbericht/20964/1/Ombudsman-betreurt-instandhouding-Wet-dwangsom-enberoep/ (laatst bezocht op 26 augustus 2014).

126

 

47  

Het is een probleem, dat veel geld kost en veel tijd vergt. Het is daarom noodzakelijk dat dit probleem wordt aangepakt. Mijn advies luidt dan ook:1) Neem een artikel op dat bestuursorganen de mogelijkheid geeft om aanvragen of verzoeken te beperken, 2) Neem een artikel op om misbruik dat gepleegd wordt door gemachtigden aan te pakken en 3) Verruim artikel 8:75 Awb, zo dat een burger ook veroordeeld kan worden in de kosten, ook als er geen sprake is van misbruik van het recht. Een combinatie van de hierboven genoemde mogelijkheden zou het beste zijn: Werk alle vier de maatregelen uit in één wetgeving. Tot die tijd is er een taak voor de bestuursrechter weggelegd. De bestuursrechter zou misbruik/oneigenlijk gebruik van het recht strenger moeten bestraffen en bij misbruik/oneigenlijk gebruik de burger moeten veroordelen in de proceskosten.

 

48  

5 Mogelijke oplossingen in de voorfase Welke oplossingen zijn er in de voorprocedure om te voorkomen dat er minder “misbruik” gemaakt wordt van het procesrecht en de bestuurlijke en rechterlijke druk minder wordt, zonder dat het beroepsrecht daardoor wordt beperkt. En zijn deze oplossingen wel uitvoerbaar. Zoals gebleken is, moet er terughoudend worden omgegaan met het aannemen van misbruik/oneigenlijk gebruik van het recht in verband met artikel 6 en 13 EVRM. Er wordt in dit hoofdstuk gekeken naar het initiatiefvoorstel Wet bevordering mediation in het bestuursrecht en of het invoeren van griffierechten in de bezwaarfase mogelijkheden biedt om ervoor te zorgen dat er minder misbruik wordt gemaakt van het recht.

5.1 Waarom wordt er gekeken naar mediation Mediation zou het onderliggende probleem zou kunnen oplossen. Meestal is er bij misbruik/oneigenlijk gebruik sprake van een onderliggend probleem tussen de burger en het bestuur. Mediation zou dit kunnen oplossen en zo een oplossing en daarmee een oplossing bieden om misbruik/oneigenlijk gebruik van het recht tegen te gaan. 5.2 Initiatiefwetsvoorstel Wet bevordering van mediation in het bestuursrecht In mei 2013 heeft Tweede Kamerlid Van der Steur namens de Tweede Kamer een wetsvoorstel Mediation ingediend. Dit voorstel bevat drie verschillende wetten: 1) Wet registermediator, 2) Wet bevordering van mediation in het burgerlijk recht en 3) Wet bevordering van mediation in het bestuursrecht127. Hier wordt alleen de derde wet van het wetsvoorstel mediation besproken. De andere wetten zijn interessant, maar niet relevant voor de vraag hoe misbruik/oneigenlijk gebruik van het bestuursrecht tegen te gaan. Er wordt gekeken wat het wetsvoorstel beoogd en of de wet kan bijdragen om het misbruik/oneigenlijk gebruik terug te dringen. Het wetsvoorstel dat is ingediend door Van der Steur, betekent dat de Awb (bestuursrecht) en de Algemene wet inzake rijksbelasting (belastingrecht) moet worden gewijzigd. De artikelen over mediation moeten worden toegevoegd aan de bestaande wetten. Er wordt verder voornamelijk ingegaan op de wijzigingen van de Awb. 5.2.1 Wet bevordering van mediation in het bestuursrecht: Doel van het wetsvoorstel Buitengerechtelijke oplossingen kunnen leiden tot snelle, effectieve oplossingen waar beide partijen zich in kunnen vinden. De indiener van de wetsvoorstellen heeft voor ogen om met mediation een goed, gelijkwaardig en effectief alternatief te bieden voor de gewone geschilbeslechting128. Wat goed is voor de indiener, overheid en belanghebbenden. De indiener heeft bewust gekozen voor drie afzonderlijke wetten en niet voor één wet, zodat de wetten niet afhankelijk van elkaar zijn en dus apart van elkaar kunnen worden ingevoerd. Volgens de indiener wordt er te weinig gebruik gemaakt van mediation in het bestuursrecht. Het oplossen van geschillen met mediation kan ook bijdragen aan het benodigde vertrouwen van en in het bestuur. 5.2.2 Wet bevordering van mediation in het bestuursrecht: Wijzigingen in de Awb Als dit wetsvoorstel zou worden aangenomen, dan zal de Awb gewijzigd worden. Zo zal er een artikel 2:4a worden toegevoegd, dat zegt, dat het bestuur zich moet inspannen, als daar aanleiding toe is, om in contact te treden met de belanghebbenden129. Ook wordt artikel 7:3a dan toegevoegd. Dit artikel geeft aan, dat er gebruik gemaakt kan worden van de mediationovereenkomst, als er besloten wordt tot mediation (artikel 7:224a BW, dit artikel wordt toegevoegd aan het Burgerlijk Wetboek als de Wet bevordering van mediation in het burgerlijk recht wordt ingevoerd). Lid 2 van dit nieuwe artikel (artikel 7:3a Awb) zal luiden, dat het bestuur, de indiener of belanghebbende op de hoogte stelt bij gebruik van mediation.                                                                                                                         127

Kamerstukken II 2012/13, 33727, nr. 2. Memorie van Toelichting Wetsvoorstel bevordering van mediation in het bestuursrecht. 129 Artikel 1 onder a initiatiefvoorstel Wet bevordering van mediation in het Bestuursrecht. 128

 

49  

Ook wordt aan artikel 7:12 lid 1 Awb toegevoegd, dat als er geen gebruik wordt gemaakt van mediation, dit gemotiveerd moet worden130. Artikel 8:32a Awb voegt een artikel toe voor de beroepsfase. De rechter kan partijen in de gelegenheid stellen om deel te nemen aan mediation131. 5.2.3 Wet bevordering van mediation in het bestuursrecht: Werkwijze in bezwaar Als de wet wordt aangenomen dan zal volgens de nieuwe Awb een proces van aanvraag, bezwaar en beroep er iets anders uit gaan zien. Vooral door de invoering van nieuwe artikelen. Zo geeft het nieuwe artikel 2:4a Awb het bestuursorgaan de opdracht om actief (spant zich in) problemen met burgers te voorkomen, dit kunnen ze doen door voldoende voorlichting en communicatie132. De indiener van dit initiatiefwetsvoorstel is van mening dat actieve communicatie en goede informatie voorziening met de burger irritatie en onbegrip wegneemt en zal zorgen voor minder bezwaar en beroepschriften. In het verlengde van dit artikel ligt dan ook (nieuw) artikel 7:1b Awb. Dit artikel geeft aan dat het bestuur actief communiceert met de indiener van het bezwaarschrift133. De indiener geeft aan dat deze actieve communicatie van een bestuursorgaan ervoor kan zorgen dat de burger zijn bezwaarschrift alsnog intrekt134. Artikel 7:3a Awb (nieuw) geeft het bestuur de gelegenheid om belanghebbende deel te laten nemen aan mediation. Lid 2 geeft aan dat de indiener op de hoogte moet worden gesteld als een belanghebbende wenst deel te nemen aan mediation. Dan kan de indiener ook beslissen om deel te nemen. Er wordt uitgegaan van een onderzoek uit 2007, waaruit blijkt dat bij goede communicatie ervoor zorgt dat 60% van de bezwaarschriften werden ingetrokken door de indiener, ook liep de doorlooptijd voor behandelingen van bezwaarschriften door het bestuur met 37% terug. Deze aanpak wordt beoordeeld met een 7,3 als eindcijfer, terwijl de bezwaarschriftprocedure werd beoordeeld door de burgers met een 4,8135. Het wetsvoorstel spreekt van een ja tenzij, principe. Het bestuur moet gebruik maken van deze nieuwe wet, het bestuur moet een actieve informatievoorziening en communicatie onderhouden en voorstellen doen om mee te werken aan mediation. Dit blijkt ook uit artikel 7:12 lid 1 (nieuw) Awb: een bestuursorgaan moet gemotiveerd aangeven waarom er geen gebruik is gemaakt van mediation; de reden moet vermeld worden. Ook voor de eventuele beroepsprocedure kan dit van belang zijn. De indiener denkt dat de uitbreiding van de motiveringplicht van artikel 8:12 Awb er toe zal leiden dat het bestuur meer gebruik gaan maken van mediation. In de memorie van toelichting staat beschreven dat mocht dit niet het geval zijn, overwogen zal worden om een zwaardere plicht op te nemen. 5.2.4 Wet bevordering van mediation in het bestuursrecht: Werkwijze in beroep Als dit initiatiefwetsvoorstel wordt ingevoerd komt er in de Awb een artikel bij voor de beroepsfase. Artikel 8:32a Awb geeft de rechter de mogelijkheid aan partijen om gebruik te maken van mediation. Volgens de indiener is dit artikel een uiterste mogelijkheid die de rechter kan gebruiken om aan partijen de gelegenheid te geven om er onderling met mediation uit te komen. De rechter kan dit aanbieden omdat de bestuursrechter alleen uitspraken kan doen die de Awb hem biedt en die leiden niet altijd tot het gewenste resultaat. Mediation kan wel leiden tot het gewenste resultaat volgens de indiener136. De rechter kan, als hij denkt dat het een oplossing is mediation voorstellen, ondanks afwijzingen in eerdere stadia.                                                                                                                         130

Artikel 1 onder e initiatiefvoorstel Wet Bevordering van mediation in het Bestuursrecht. Artikel 1 onder f initiatiefvoorstel Wet Bevordering van mediation in het Bestuursrecht 132 (nieuw) artikel 2:4a Awb. 133 (nieuw) artikel 7:1b Awb. 134 Memorie van Toelichting Kamerstukken II 2012/13, 33727. 135 Memorie van Toelichting Kamerstukken II 2012/13, 33727, pagina 19-20. 136 Memorie van Toelichting Kamerstukken II 2012/13, 33727, pagina 23. 131

 

50  

5.2.5 Wet bevordering van mediation in het bestuursrecht: Afdeling Advisering RvS Afdeling Advisering RvS (hierna RvS) heeft haar licht laten schijnen over dit initiatief wetsvoorstel137138139. Ze hebben de drie wetten gezamenlijk beoordeeld, maar gingen ook in op de afzonderlijke wetten. Er wordt voornamelijk gekeken naar de Wet bevordering van mediation in het bestuursrecht. De RvS heeft aangegeven dat ze het eens zijn met de gedachten dat burgers en bedrijven samen hun problemen oplossen en als ze er zelf niet uit komen, dan de rechter uitkomst moet bieden. De RvS is net als de indiener van het wetsvoorstel van mening dat mediation een uitkomst kan bieden. Al hebben ze wel enkele op- en aanmerkingen bij het huidige wetsvoorstel. De RvS is het er niet mee eens, dat de kosten per definitie omlaag gaan door gebruik van alternatieve geschillenbeslechting zoals de indiener betoogt in zijn toelichting op het wetsvoorstel. Dit komt volgens de RvS omdat door de invoering van dit wetsvoorstel het allemaal onnodig moeilijk wordt en dat het leidt tot een verdere juridisering van mediation. Dit alles zal alleen maar leiden tot onnodige vertraging en juist tot kostenverhoging voor de partijen en de overheid. Terwijl het doel van deze wet is om de kosten te verlagen en de omlooptijd van zaken te verkorten. Tevens geven ze aan dat de kosten omhoog gaan, omdat de mediations die deze wetsvoorstellen voor ogen hebben verplicht zijn. Dit druist in tegen het beginsel van mediation, namelijk dat mediation alleen succesvol is als beide partijen vrijwillig mee werken. De kans is groter dat ze achter het uiteindelijke resultaat staan en daarmee het conflict uit de wereld is verholpen. De RvS is van mening dat mediation alleen maar meer kosten en onbegrip zal opleveren. Ook zal het aantal procedures niet afnemen door deze verplichting140. De RvS is van mening dat het bestuursrecht minder ruimte biedt voor mediation dan het burgerlijk recht. Toch vinden zij het een aanvulling op de huidige mogelijkheden. Al zal in veel gevallen mediation niet gebruikt kunnen worden vanwege de bijzondere verhouding die in het bestuursrecht bestaat tussen overheid en burger. Het bestuur kán soms niet afwijken van zijn beslissing. In dergelijke gevallen zal mediation niet toereikend zijn, het bestuur kan ook na de mediation niet tot een andere conclusie komen141. Ook bij conflicten tussen twee burgers (Een burger die bezwaar maakt tegen een verleende vergunning van een andere burger) heeft de overheid een andere rol en zal mediation niet per se leiden tot een resultaat dat bevredigend is voor partijen142. Mediation zal volgens de RvS vooral gebruikt kunnen worden bij problemen tussen de overheid en de burger die niet gaan over een specifiek geschil. Als er onderliggende problemen zijn dan zou mediation een oplossing kunnen bieden en ook om juist te voorkomen dat er andere problemen ontstaan. Ook vraagt de RvS zich af of alternatieve geschilbeslechting (in dit geval mediation) altijd iets toevoegt en of het in elke geschil een goed alternatief is voor de gewone geschilbeslechting. Soms is een andere laagdrempelige methode beter om problemen op te lossen. Zo maken bestuursorganen vaker gebruik van de “informele aanpak”. Deze informele aanpak betekent dat bestuursorganen burgers en belanghebbenden beter inlicht, meer informatie geeft en informeel contact heeft om meer begrip te krijgen143. Artikel 2:4a Awb (nieuw) geeft bestuursorganen de opdracht om informeel contact te zoeken met indieners en belanghebbende, de RvS heeft twijfel over de noodzaak om dit artikel op te nemen in de Awb, aangezien bestuursorganen al gebruik maken van de informele aanpak. Verplichting tot motiveren waarom er geen gebruik gemaakt is van mediation, levert volgens de RvS dwang op tot gebruik van mediation. Bestuursorganen moeten in hun beslissing op bezwaar aangeven waarom er geen gebruik gemaakt is van mediation.                                                                                                                         137

Kamerstukken II 2012/13, 33727, nr. 4. Kamerstukken II 2012/13, 33722, nr. 4. 139 Kamerstukken II 2012/13, 33723, nr. 4. 140 Kamerstukken II 2012/13, 33727, nr. 4, pagina 2. 141 Kamerstukken II 2012/13, 33727, nr. 4, pagina 41. 142 Kamerstukken II 2012/13, 33727, nr. 4, pagina 12. 143 Kamerstukken II 2012/13, 33727, nr. 4, pagina 12. 138

 

51  

De RvS is van mening dat partijen sneller zullen instemmen met mediation om eventuele procesbelangen niet te schaden. Partijen zullen sneller denken dat als ze niet instemmen dit nadelige gevolgen kan hebben voor hun bij de eventuele gang naar de rechter. Ook dit zorgt er volgens de RvS voor dat er enige dwang bestaat om gebruik te maken van mediation en niet op vrijwillige basis; een voorwaarde bij mediation144. Deze verplichting tot motiveren kan ook zorgen voor escalatie van het probleem, aangezien inhoudelijk aangegeven moet worden waarom iemand niet wil meewerken of waarom het bestuursorgaan niet wil meewerken. Dit voorstel raakt volgens de RvS de vrije bepaling van de proceshouding door partijen en de vrije toegang tot de rechter145. Hoewel de toegang tot de rechter niet een absoluut recht is en dus beperkt kan worden. Deze beperkingen moeten noodzakelijk zijn en ze moeten een redelijk doel hebben. Volgens de RvS is dat in dit wetsvoorstel niet het geval, er is geen daadkrachtige motivering die de noodzaak tot beperking mogelijk maakt. In het voorstel staat nergens wanneer het bestuur mag afzien van mediation. Nu is er in elke zaak een “verplichting” aan het bestuursorgaan om mediation voor te stellen. Het voorstel geeft aan dat ieder beslissing op bezwaar gemotiveerd moet worden waarom er geen gebruik gemaakt is van mediation. Net als de uitzonderingen staat nergens beschreven voor welke problemen bij uitstek mediation tot een oplossing zou kunnen leiden. De RvS mist de Uniforme Openbare Voorbereidingsprocedure in het gehele voorstel, terwijl juist bij deze procedures het gebruik van mediation een belangrijke rol kan spelen. Artikel 7:3a Awb (nieuw) zegt dat bestuursorganen belanghebbenden de gelegenheid geven om deel te nemen aan mediation, maar nergens in de wet staat wanneer het bestuursorgaan dit moet doen en wat er gebeurt als een belanghebbende niet wenst mee te werken aan mediation. Mediation is alleen mogelijk als alle partijen mee werken146. Ook is het niet duidelijk wat er gebeurt met de kosten volgens de RvS. Moet het bestuur de kosten voor mediation betalen of moeten belanghebbenden de kosten delen? 5.2.6 Wet bevordering van mediation in het bestuursrecht: Afdeling Advisering RvS: Conclusie Uit bovenstaande blijkt dat de RvS zeer kritisch is ten aanzien van het huidige voorstel. Er is veel onduidelijk volgens de RvS. De RvS vindt dat er duidelijker gemotiveerd moet worden waarom er voor bepaalde zaken gekozen is. Aangezien de RvS vindt dat er veel verplichtingen zijn opgenomen in het wetsvoorstel, terwijl mediation alleen werkt als partijen vrijwillig meewerken aan mediation. Dit wetsvoorstel voldoet volgens de RvS dan ook niet aan de beperkingsclausule van 6 EVRM. Het bestuursrecht is minder geschikt voor mediation dan het burgerlijk recht, al kan mediation ook in het bestuursrecht een toevoeging zijn. In veel gevallen heeft het bestuur weinig keus en moet het de beslissing nemen die het neemt, in zulke zaken zal mediation niet toereikend zijn.

                                                                                                                        144

Kamerstukken II 2012/13, 33727, nr. 4, pagina 17. Artikel 17 Grondwet en artikel 6 EVRM. 146 Kamerstukken II 2012/13, 33727, nr. 4, pagina 45. 145

 

52  

5.2.7 Wet bevordering van mediation in het bestuursrecht: Aanpassingen na Raad van State Naar aanleiding van de kritieken van de RvS heeft de initiatiefnemer het wetsvoorstel aangepast. Er zijn enkele aanpassingen gemaakt in het oorspronkelijke wetsvoorstel147. De term ja, tenzij is veranderd door: Een positieve houding tegenover een mediation verzoek van een belanghebbende. Volgens het nieuwe voorstel hoort deze positieve houding bij behoorlijk bestuur van een bestuursorgaan. Het bestuur zou wel redelijke voorwaarden moeten kunnen stellen bij dit verzoek. Aangezien het bestuur moet onderzoeken of zo’n verzoek niet alleen gedaan is om de procedure onnodige te vertragen148. Tevens moet het bestuur gaan onderzoeken of het geschil wel geschikt is voor mediation. Het bestuur mag niet op voorhand nee zeggen. Ze moeten dus ja, zeggen tenzij de aard van de wet of regeling zich ertegen verzet. Een voorbeeld van zo’n regeling is: wanneer is er sprake van een zuivere rechtsvraag. Een bestuursorgaan hoeft alleen zijn besluit te motiveren als hij niet van plan is om mee te werken aan mediation. Dan moet worden aangegeven waarom ze niet willen meewerken. Dit kan zijn omdat het geschil niet geschikt is voor mediation. Artikel 7:10 Awb (nieuw) is nieuw, dit artikel zegt dat de beslistermijn van een bestuursorgaan wordt opgeschort zolang er gebruik wordt gemaakt van mediation. Ook is artikel 8:41a Awb (nieuw) herschreven. Dit artikel zou de codificatie moeten zijn van de nieuwe zaak behandeling die in de praktijk wordt toegepast door de rechters. Een van de mogelijkheden zou zijn het zoeken naar een minnelijke schikking ,daarvoor zou mediation een oplossing kunnen zijn149. 5.2.8 Wet bevordering van mediation in het bestuursrecht: Toevoeging om misbruik tegen te gaan? Ondanks de goede bedoelingen van deze wet zal deze wet geen goede oplossing kunnen bieden om het misbruik/oneigenlijk gebruik van het recht tegen te gaan. Mediation kan in sommige gevallen een oplossing bieden, maar in veel gevallen niet. Dit komt vooral omdat bij mediation partijen moeten instemmen om te proberen een oplossing te bedenken. Natuurlijk kan mediation het achterliggende probleem blootleggen en kan er naar een oplossing gezocht worden om het misbruik/oneigenlijk gebruik tegen te gaan. In zaken zoals de huisjesmelker in Dordrecht kan mediation leiden tot een oplossing, maar voor mensen die misbruik maken van het recht door op professionele wijze mensen te “helpen” zullen niet ophouden door een mediation. Aangezien ze geld kunnen verdienen met het indienen van veel verzoeken en aanvragen. Voor burgers en bedrijven die problemen met de overheid hebben op bepaalde punten zou mediation een oplossing kunnen zijn. Voor professionele bedrijfjes die geld verdienen aan het doen van vele verzoeken en aanvragen zal deze wet geen uitkomst bieden.

                                                                                                                        147

Kamerstukken II 2012/13, 33727, nr. 6. Kamerstukken II 2012/13, 33727, nr. 6, pagina 16. 149 Kamerstukken II 2012/13, 33727, nr. 6, pagina 20. 148

 

53  

5.3 Griffiegelden Het bestuursrecht is laagdrempelig. Er zijn weinig ontvankelijkheidsdrempels en er is geen sprake van verplichte procesvertegenwoordiging. Daarom is de Awb in tegenstelling tot het Burgerlijk Wetboek eenvoudig geschreven. Juist vanwege het feit dat het bestuursrecht laagdrempelig is en dat iedereen in beroep kan tegen een beslissing of besluit van een bestuursorgaan, zonder advocaat, is er voor gekozen om de griffierechten ook laag te houden. In vergelijking met het burgerlijk recht zijn de tarieven lager en is de gang naar de rechter toegankelijker voor iedereen150. Vooral in het sociale zekerheidsrecht (uitkeringen en toeslagen) en bij WOB-verzoeken zijn de griffierechten laag. Willems-Dijkstra & Van der Leek denken dat juist deze lage griffiegelden mede verantwoordelijk zijn voor het vele misbruik/oneigenlijk gebruik van het bestuursrecht151. Zij geven aan dat het invoeren van griffierechten bij het aanvragen van verzoeken of bij bezwaar misschien wel een oplossing kan bieden. 5.3.1 Griffiegelden: Doel griffierechten Het heffen van griffierecht heeft verschillende doelen. Een van de doelen is het voorkomen van rechtszaken. Aangezien burgers dan eerst goed nadenken of een rechtszaak noodzakelijk is en of het wel kans van slagen heeft. Het is een drempel, zodat mensen niet voor ieder probleem naar de rechter stappen, als het ook eenvoudiger kan worden opgelost. Deze drempel zorgt ervoor dat de rechters ontlast worden. Een andere doel van het heffen van griffiegelden is het betaalbaar houden van het rechtssysteem. Rechtspraak kost de samenleving veel geld, maar juist omdat het zo van belang is, wordt er een bedrage gevraagd152. Het heffen van griffierechten is belangrijk voor het goed functioneren van de rechtstaat. Het is daarom belangrijk dat er griffiegelden geheven worden. 5.3.2 Griffiegelden: EVRM en EHRM Zoals eerder is gebleken (zie 3.4) is de toegang tot de rechter geen absoluut recht en kan het dus door de overheid beperkt worden als het, noodzakelijk is om een bepaald doel te bereiken en de maatregelen evenredig zijn. Er moet gekeken worden wanneer het EHRM vindt dat er nog sprake is van toegang tot de rechter. Wanneer vindt het EHRM dat er geen sprake meer is van een noodzakelijke maatregel? De toegang tot de rechter mag niet zo beperkt worden, dat alleen in theorie de toegang tot de rechter gewaarborgd is. Het EHRM heeft in een eerder stadium aangegeven dat, wil er sprake zijn van vrije toegang tot de rechter, er ook sprake moet zijn van gesubsidieerde rechtsbijstand zeker als er griffierechten betaald moeten worden, zodat er voor iedereen vrije toegang is tot de rechter153. Dit betekent volgens de rechter niet dat een lidstaat verplicht is om deze rechtsbijstand kosteloos te maken. Het niet aanbieden van kosteloze rechtsbijstand of een kleine eigen bijdrage, kan leiden tot een overtreding van het beginsel “equality of arms”154. Al wordt het aan de lidstaten overgelaten om een goede invulling te geven aan beide beginselen. Dit alles betekent dat de griffiegelden verhoogd kunnen worden, alleen niet onbeperkt. Zowel het EVRM als het Europees Recht zegt dat het mogelijk is, wel moet de toegang tot de rechter voor iedereen mogelijk blijven. Ook al is de toegang tot de rechter geen absoluut recht, toch mogen de griffiegelden niet te hoog worden.

                                                                                                                        150

http://www.rechtspraak.nl/Procedures/Tarieven-griffierecht/Pages/Griffierecht-bij-de-rechtbank.aspx. T.A. Willems-Dijkstra & D.T. van der Leek, “Misbruik van (proces)recht in het bestuursrecht”, Nederlands Tijdschrift voor Bestuursrecht februari 2013, aflevering 3, p. 48-55. (NTB 2013/7 (afl. 3, p. 48-55)). 152 Kamerstukken II 2011/12, 33071, nr. 4, pagina 2. 153 EHRM 9 oktober 1979, zaak 6289/73 (Airey vs Ierland). 154 EHRM 15 februari 2005, zaak 68416/01 (Steel and Morris vs UK). 151

 

54  

Als de griffiegelden te hoog worden, kunnen burgers of kleine bedrijven niet meer hun gelijk halen bij de rechter, dit zal niet worden geaccepteerd door het EHRM of Europees Hof. Er moet voor mensen met een kleine portemonnee of kleine bedrijfjes dan gesubsidieerde rechtsbijstand bestaan. De toegang tot de rechter kan beperkt worden, maar er is niet aangegeven wanneer dit ophoudt. Bezuinigingen is geen legitiem doel om de toegang tot de rechter te beperken155. 5.3.3 Griffiegelden: Raad van State De afdeling advisering van de Raad van State heeft haar licht laten schijnen over verhogingen van griffierechten, dit omdat er de afgelopen jaren enkele wetsvoorstellen zijn ingediend, met als doel het verhogen van de griffierechten. Daarop heeft de RvS aangegeven wat er belangrijk is bij het verhogen van de griffierechten en waar absoluut rekening mee gehouden moet worden. In een advies aan de regering geeft de RvS aan dat de toegang tot de rechter dan wel geen absoluut recht is, maar wel noodzakelijk in een goed functionerende rechtstaat en democratie156. Dat is noodzakelijk, omdat het voorkomt dat mensen hun eigen rechter spelen en het vergroot het vertrouwen in de overheid. De raad begrijpt dat er griffiegelden worden geheven en zegt dat het heffen van griffiegelden noodzakelijk is, maar er moet er voor gewaakt worden dat de griffiegelden niet te hoog worden. Daarom geeft de raad aan dat er sprake moet zijn van een zekere kostenbegrenzing. De griffiegelden mogen niet te hoog worden, want dan wordt de drempel voor de burgers te hoog157. De RvS vindt dat de griffiegelden die op dit moment worden geheven niet onevenredig hoog zijn, maar dat een verdere verhoging een gevaar kan vormen voor de rechtsstaat. Mensen kunnen dan hun gelijk niet meer halen bij de rechter. 5.3.4 Invoeren griffiegelden: bij aanvragen of verzoeken Het invoeren van griffiegelden bij aanvragen of verzoeken kan een oplossing zijn, om te voorkomen dat er misbruik wordt gemaakt van het recht. Dit zal niet bij elke procedure leiden tot een oplossing. Sommige procedures zijn namelijk van essentieel belang. Zo zal griffierechten betalen voor het aanvragen van een uitkering niet leiden tot minder procedures, burgers moeten bij verlies van baan toch gewoon een bestaanszekerheid hebben, om deze reden is het bij deze procedures niet wenselijk. Het toch invoeren van griffierechten bij deze procedures kan ertoe leiden dat mensen geen uitkeringen meer aanvragen, wat weer grotere problemen is in de samenleving en het kan ook een bedreiging vormen voor de democratische rechtsstaat. Het invoeren van griffierechten bij bijvoorbeeld vergunningen kan wel leiden tot minder procedures, burgers gaan nadenken of zo’n vergunning wel noodzakelijk is. Het invoeren van griffierechten kan ook leiden tot problemen. Een burger die een bepaalde omgevingsvergunning wil hebben, kan bij het invoeren van griffierechten geen vergunning aanvragen en toch de activiteiten uitvoeren waarvoor eigenlijk een vergunning noodzakelijk is. Aangezien de gemeente zal moeten handhaven, zal dit weer leiden tot meer procedures, de burger zal dit op haar beurt niet zomaar accepteren. Ook kan het invoeren van griffierechten bij aanvragen leiden tot onvrede bij bedrijven. Sommige wetten geven aan dat een bepaalde vergunning vereist is voor het uitvoeren van de activiteit. Dit zal gezien worden als een extra belasting en leiden tot onbegrip en frustraties. Bij WOB-verzoeken kan het positief zijn, maar ook negatief. Als je bij elk verzoek een bepaald bedrag moet betalen, zullen mensen zich afvragen of ze de gevraagde gegevens echt wel nodig hebben en misschien van de aanvraag afzien. Met als gevolg: minder procedures en minder belasting van het ambtenaren apparaat.                                                                                                                         155

EHRM 26 juli 2005, zaak 39199/98 (Podbielski en PPU Polpure tegen Polen). Kamerstukken II 2011/12, 33071, nr. 4, pagina 2. 157 Kamerstukken II 2011/12, 33071, nr. 4, pagina 2. 156

 

55  

Het heeft ook een negatief effect. Vooral journalisten maken veelvuldig gebruik van deze verzoeken, zij hebben deze gegevens nodig om hun werk goed uit te voeren. Zij moeten de burgers informeren over hoe de overheid en de bestuursorganen omgaan met hun taken. Dit is noodzakelijk in een goed functionerende democratische rechtsstaat. Het invoeren van griffierechten bij de aanvragen van deze verzoeken zal dan een onevenredige zware last vormen voor journalisten. Zij zullen minder verzoeken doen en zo zal de burger minder goed geïnformeerd worden over de taken die het bestuursorgaan moet uitvoeren en over de kosten daarvan. 5.3.5 Invoeren griffiegelden: bij bezwaarschriften Het invoeren van griffiegelden bij het bezwaar maken tegen een besluit van het bestuur kan het misbruik tegen gaan vooral in de deelgebieden waar veel misbruik wordt gemaakt. Het invoeren van deze nieuwe griffiegelden sluit aan bij de doelen van het heffen van griffiegelden. Het kan ervoor zorgen dat als je een bezwaar indient er eerst goed over gaat nadenken of het wel echt noodzakelijk is en of je wel enige kans hebt. Als je kansloos bent, zal je in dit geval dan geen bezwaar maken. Dit kan ervoor zorgen dat de druk op het bestuur minder wordt. Het heffen van griffiegelden kan bijdragen aan de kosten die bestuursorganen moeten maken bij de afhandeling van het bezwaar. Al is het nog maar de vraag of dit echt zal werken, als de griffiegelden lager liggen dan de verschillende dwangsommen die verbeurd kunnen worden, bij niet tijdig reageren, zal het niet leiden tot het gewenste effect. Ook zal het een doorkruising zijn van de doelstellingen van de Awb. Het bezwaar is een heroverweging van het besluit. Onderzocht moet worden of er een juiste beslissing is genomen. Er moet een volledige heroverweging gemaakt worden. Als er griffiegelden gevraagd worden bij het indienen van bezwaar, zal dit gevolgen kunnen hebben voor de besluitvorming van het bestuur. Het kan bijvoorbeeld voorkomen dat er geen rekening gehouden is met alle omwonenden of belanghebbenden. De bezwaarprocedure verliest daardoor een belangrijke functie. Sommige burgers zullen geen bezwaar meer maken tegen de beslissing. Het vertrouwen in de overheid zal daardoor afnemen, aangezien de burger moet betalen, voordat het bestuur naar zijn bezwaren wil kijken. Het heffen van griffiegelden kan ook grote gevolgen hebben voor de burger en/of het bestuur. Als een omgevingsvergunning (activiteit bouwen) wordt geweigerd, kan de burger de bezwaarprocedure laten voor wat het is en gewoon beginnen met bouwen, waardoor er meer onrust kan ontstaan. 5.3.6 Invoeren griffiegelden: Conclusie Het EHRM heeft aangegeven in de zaak Podbielski en PPU Polpure tegen Polen158, dat het te rechtvaardigen is om een financiële drempel in te voeren, om er voor te zorgen dat een goede rechtsspraak gewaarborgd blijft. Het toevoegen van griffiegelden te rechtvaardigen is als het noodzakelijk en evenredig is om een bepaald doel te bereiken. Deze financiële drempel moet wel proportioneel zijn, want het vragen van een financiële bijdrage kan een beperking zijn voor de toegang tot de rechter. Het EHRM merkt op dat een individu wel gebruik kan maken van zijn recht op toegang tot de rechter, door het vragen van griffierechten. In een concreet geval kan het heffen van griffierechten ervoor zorgen dat er sprake is van een niet gerechtvaardigde beperking van de toegang tot de rechter159. Er moet rekening gehouden worden met minder draagkrachtige burgers . Het invoeren van griffiegelden bij aanvragen of verzoeken zal niet in elke procedure een oplossing zijn. Sommige procedures zijn van essentieel belang. Iemand die werkloos raakt, zal een verzoek tot een uitkering moeten doen. Hij zal dit niet achterwegen laten vanwege het feit dat hij griffierechten moet betalen. Maar bij sommige procedures zou het invoeren wel kunnen leiden tot een oplossing.                                                                                                                         158 159

 

EHRM 26 juli 2005, zaak 39199/98 (Podbielski en PPU Polpure vs Polen). Rechtoverweging 64 EHRM 26 juli 2005, zaak 39199/98 (Podbielski en PPU Polpure vs Polen).

56  

Het hangt af van de hoogte van deze griffierechten. Er moet steeds rekening gehouden worden met Wet Dwangsom. Dit betekent dat met invoeren van griffierechten er wel degelijk een drempel komt, maar misbruik wordt hier niet altijd mee tegengegaan. Zeker niet als blijkt dat de te verbeuren dwangsommen hoger kunnen zijn dan het griffierecht. Sommige burgers zullen nog steeds het risico nemen in de hoop dat het bestuur de tijdslimiet overschrijdt. Als iemand meer dan dertig verzoeken indient en dit bedrag makkelijk terug te verdienen is, als het bestuur er te lang over doet, zal de burger die misbruik wil maken van het recht nog steeds gebruik maken van de regelingen. In sommige gevallen kan het wel leiden tot minder aanvragen, zoals bij bijzondere bijstand, mensen hebben al minder geld te besteden. Het Podbielski en PPU Polpure tegen Polen arrest heeft er wel voor gezorgd, dat in veel gevallen het heffen van griffierechten een niet rechtvaardige beperking is van het recht op toegang tot de rechter. Bij aanvragen voor uitkeringen zal het heffen van griffierechten al bij voorbaat een beperking zijn van artikel 6 EVRM, omdat zo’n aanvraag essentieel belang is voor een burger. Het invoeren van griffierechten in bezwaar kan een oplossing bieden, omdat burgers dan wel twee keer nadenken voor het indienen van bezwaar. Er moet wel terughoudendheid worden betracht met deze maatregel. In bezwaar moet het bestuur een volledige besluit heroverwegen. Dit komt de kwaliteit van het besluit alleen maar ten goede en ook de belanghebbenden zullen er sneller vrede mee hebben als ze weten dat er zorgvuldig is omgegaan met het bezwaar en dat er geluisterd is naar hun bezwaren, waardoor er misschien extra restricties zijn opgelegd. Ook is het nog maar de vraag of het daadwerkelijk een oplossing biedt voor het groot aantal procedures, want net zoals bij het indienen van aanvragen of verzoeken zullen mensen bezwaar maken als ze niet de uitkering krijgen waar ze denken recht op te hebben. Burgers zullen bezwaar maken als ze de uitkering niet hoog genoeg vinden. Wat zou er gebeuren als de griffierechten te hoog worden, zullen mensen die een vergunning niet krijgen dan wel bezwaar maken en bijvoorbeeld in dat geval niet gewoon gaan bouwen? Daar moet rekening mee worden gehouden, aangezien er dan alleen maar meer procedures, klachten en problemen ontstaan. Maar net als bij indiening van verzoeken en aanvragen geldt opnieuw dat griffierechten noodzakelijk kunnen zijn, maar dat in sommige gevallen moet worden afgeweken van griffierechten160. Het is noodzakelijk dat er geen of minder griffierechten betaald hoeven te worden bij sommige procedures, omdat anders de toegang tot de rechter in het geding is. Het invoeren van griffierechten kan volgens het EVRM en EHRM, alleen als het noodzakelijk is, proportioneel is en er geen andere maatregelen mogelijk zijn om het gewenste effect/doel te bereiken. Als er aan deze eisen voldaan is, dan nog moet er rekening gehouden worden met het feit dat in sommige gevallen het niet wenselijk is, omdat anders de toegang tot rechter niet gegarandeerd is. 5.3.7 Invoeren griffiegelden: Commentaar Het is mijns inziens geen goed idee om griffierechten in te voeren bij aanvragen of bezwaarprocedures. Dit komt voornamelijk omdat de meeste burgers of bedrijven te goeder trouw een aanvraag indienen of in bezwaar gaan tegen verschillende besluiten. Het is een minderheid die misbruik maakt van deze bepalingen. Het lijkt daarom niet juist om alle burgers te straffen voor dit misbruik. Zeker niet omdat bij essentiële besluiten zoals uitkeringen, het niet wenselijk is om eerst griffierecht te betalen, voordat er eventueel een bijstandsuitkering of WW-uitkering aangevraagd kan worden. Ook bij verschillende Wabovergunningen is het niet wenselijk, aangezien een burger wil bouwen waar een vergunningsplicht geldt, dan moet hij deze kunnen aanvragen. Anders gaat hij dit bouwen zonder vergunning en worden de kosten alleen maar hoger voor de samenleving en het zorgt er alleen maar voor dat er meer problemen ontstaan tussen buurtbewoners.                                                                                                                         160

 

EHRM 26 juli 2005, zaak 39199/98 (Podbielski en PPU Polpure vs Polen).

57  

Ook vanwege het EVRM en het EHRM wordt het invoeren van deze griffierechten wel heel lastig. Dit komt vooral omdat er een noodzakelijk doel moet zijn, dat proportioneel is en er moet geen andere mogelijkheid zijn om het doel te bereiken. Het invoeren van deze griffierechten voldoet mijns inziens om deze reden niet aan het EVRM. Er is sprake van een onnodige belemmering in de toegang tot de rechter. Het zal niet leiden tot minder misbruik of oneigenlijk gebruik. Dit komt vooral door de Wet Dwangsom. Als er griffierecht wordt geheven kan dit niet al te hoog zijn, omdat anders het systeem van de Awb en het bestuursrecht wordt doorkruist. Zolang de dwangsommen uit de Wet Dwangsom hoger zijn dan het te betalen griffierecht, zal het geen effect hebben, burgers en bedrijven blijven het risico nemen in de hoop dat het bestuur de termijn overschrijdt waarop zij op verzoek of bezwaar moet reageren. Mijn conclusie is, dat het effectiever is om Wet Dwangsom af te schaffen in plaats van extra griffierechten in te voeren.

5.4 Maatregel WOB-verzoeken Op 26 juni 2014 heeft de minister van Binnenlandse Zaken & Koninkrijksrelaties in een brief aan de kamer aangegeven dat hij de Wet Openbaar Bestuur en de Wet Dwangsom wilde wijzigen. Hij wil met name de Wet Dwangsom wijzigen en dan vooral het gedeelte dat betrekking heeft op de WOB-verzoeken161162. Hij geeft aan dat hij uit het land verschillende signalen heeft gekregen, dat er vooral misbruik wordt gemaakt met de WOB-verzoeken. In het najaar van 2014 zou hij het wetsvoorstel voor wijziging Wet Dwangsom sturen naar de kamer. Bij het schrijven van deze scriptie heeft de minister het voorstel nog niet naar de kamer gestuurd, de definitieve maatregelen zijn nog niet bekend. Toch wordt er wel gekeken naar wat de maatregelen kunnen inhouden en wat er in de media is verschenen, naar aanleiding van interviews met de minister. 5.4.1 Maatregel WOB-verzoeken: Voorstel Minister Naar aanleiding van verschillende berichtgevingen van onder andere gemeentes163, heeft de minister van Binnenlandse Zaken & Koninkrijksrelaties het plan opgepakt om de Wet Dwangsom aan te passen. Hij heeft dit in eerste instantie gedaan door een vooraankondiging te sturen naar de Tweede Kamer. In deze vooraankondiging geeft de minister aan voornemens te zijn de WOB-verzoeken uit de Wet Dwangsom te halen. De minister geeft aan dat er vooral misbruik plaatsvindt met de WOB-verzoeken, omdat deze vormvrij kunnen worden ingediend bij een bestuursorgaan. Hierdoor kan het voorkomen dat het verstopt zit in bijvoorbeeld in een verkapte sollicitatiebrief. Of ze sturen twee soortgelijke verzoeken via de fax, waardoor het lijkt alsof het over hetzelfde gaat, waardoor het bestuur daar niet op reageert of niet tijdig, ze zijn dan voor het tweede verzoek een dwangsom verschuldigd. De Tweede Kamer had eerder al een motie aangenomen, om de regering te sommeren om actie te ondernemen tegen dit misbruik. De dwangsommen kosten de overheid 8-14 miljoen per jaar164.

                                                                                                                        161

http://www.nrc.nl/nieuws/2014/06/26/plasterk-schrapt-dwangsom-voor-trage-overheden-uit-wob/ (laatst bezocht op 17 september 2014). 162 http://www.nu.nl/politiek/3812422/plasterk-schrapt-dwangsom-wob.html (laatst bezocht op 17 september 2014). 163 http://www.vng.nl/onderwerpenindex/recht/wet-openbaarheid-van-bestuur/nieuws/terugdringen-misbruik-wob (laatst bezocht op 22 september 2014). 164 http://www.rijksoverheid.nl/nieuws/2014/07/22/in-internetconsultatie-einde-misbruik-wob.html (laatst bezocht op 22 september 2014).

 

58  

De minister stelt de volgende drie maatregelen voor : 1) De WOB loskoppelen van de Wet Dwangsom (schrappen uit artikel 4:17 Awb), 2) de mogelijkheid om termijnen aan te passen bij rechtstreeks beroep en 3) geen vergoeding proceskosten en griffierechten bij onwillige opstelling verzoeker165. De bedoeling is dat een rechter gaat beoordelen in beroep, wat een redelijke termijn is waaraan het bestuur moet voldoen, voordat er een dwangsom verbeurt kan worden. Ook moet een verzoeker meewerken in alle redelijkheid, om een beslistermijn eventueel te verplaatsen. Als dit niet gebeurt, kan het bestuur niet veroordeeld worden in de kosten op grond van artikel 8:75 Awb. De minister is van mening dat deze maatregelen noodzakelijk zijn, maar dat er vooral sprake is van misbruik van het recht bij WOBverzoeken, andere maatregelen buiten de WOB zijn daarom niet nodig166. 5.4.2 Maatregel WOB-verzoeken: Reacties op het Voorstel Er zijn al organisaties die gereageerd hebben op deze vooraankondiging. Vooral journalisten zijn niet blij met de nieuwe plannen van de minister167. Zij zien zichzelf als waakhond van de samenleving. Ze houden de politici scherp en informeren burgers. Ze wijzen erop dat het recht op nieuwsvergaring een fundamenteel recht is. De journalisten vinden dat de nieuwe maatregelen van de minister inbreuk maken op dit recht. Dit inbreuk komt vooral door: 1) dat alle verzoeken worden aangewezen als misbruik/oneigenlijk gebruik en daardoor alle verzoeken worden uitgezonderd op artikel 4:17 Awb en 2) de verwachting is dat de beslistermijn van 4 naar 18 weken gaat, omdat er dringende reden meer is168. Dit komt vooral omdat journalisten naar de rechter moeten wanneer het bestuur niet tijdig reageert op hun verzoeken. Waardoor de informatie achterhaald kan zijn en de kosten voor de journalisten omhoog gaan, daar ze griffierechten moeten betalen. Ook vinden zij dat ze door deze maatregelen worden beperkt in de uitoefening van hun beroep. Hoewel de gemeentes gevraagd hebben om aanpassingen van de Wet Dwangsom en de Wet Openbaarheid van Bestuur is ook de Vereniging Nederlandse Gemeentes (VNG) niet blij met deze vooraankondiging. Ze vinden de wet niet ver genoeg gaan! De VNG is tevreden over de maatregelen die genomen worden, maar mist een algemene anti-misbruik regeling. De VNG vindt (wat ook gebleken is uit hoofdstuk 3 en 4) dat er geen mogelijkheden zijn, om verzoeken of aanvragen niet in behandeling te nemen als er sprake is van misbruik169. Er moet een anti-misbruik regeling in de wet worden opgenomen, die bij elk misbruik van toegepast, kan worden. De Raad voor de Rechtspraak heeft een wetgevingsadvies gegeven over het voorstel van de minister van Binnenlandse Zaken om de Wet Dwangsom uit de WOB te schrappen170. De Raad voor de Rechtspraak meent dat met het wetsvoorstel niet alleen de kwaadwillende gepakt worden door deze maatregelen. En raadt de minister aan om te kijken naar alternatieven. De Raad voor de Rechtspraak heeft geconcludeerd dat de Wet Dwangsom geleid heeft tot hoge maatschappelijke kosten voor zowel het bestuur als de rechtspraak. De Raad voor de Rechtspraak vindt dat de maatregelen die genomen worden, te veel uit gaan van kwaadwillende personen. Niet elke burger of bedrijf maakt misbruik van de WOB. Ook geeft de Raad voor de Rechtspraak aan dat met de maatregelen het bestuur minder adequaat zal reageren op de verzoeken.                                                                                                                         165

http://www.vng.nl/files/vng/brieven/2014/20140812-adviesaanvraag-wob_0.pdf (laatst bezocht op 22 september 2014). 166 http://www.wieringa-advocaten.nl/nl/weblog/2014/06/26/plasterk-dwangsom-weg-bij-wobverzoek (laatst bezocht op 22 september 2014). 167 http://nos.nl/artikel/688187-kritiek-op-verslechtering-wob.html (laatst bezocht op 22 september 2014). 168 Brief Journalisten (http://content1b.omroep.nl/urishieldv2/l27m27cbda93304c77110054201d64000000.8b4c16c62f84409495a78564 5c64629e/nos/docs/190814_wobbrief.pdf) (laatst bezocht op 22 september 2014). 169 http://www.vng.nl/files/vng/brieven/2014/20140812-adviesaanvraag-wob_0.pdf (laatst bezocht op 22 september 2014). 170 http://www.rechtspraak.nl/Organisatie/Raad-Voor-De-Rechtspraak/Nieuws/Pages/Raad-goeden-lijden-onderkwaden-bij-schrappen-dwangsom-uit-Wob.aspx (laatst bezocht op 2 oktober 2014).

 

59  

Immers is de Wet Dwangsom ingevoerd om een traag bestuursorgaan te dwingen sneller besluiten te nemen, op straffen van een dwangsom. Ook vindt de raad dat de drempel te hoog wordt voor de burger om rechtstreeks in beroep te gaan bij de bestuursrechter. De Raad voor de Rechtspraak geeft ook alternatieven aan: 1) langere termijn voor beslissen op het verzoek en 2) een speciaal formulier introduceren en alleen op basis van dit formulier is een dwangsom mogelijk. 5.4.3 Maatregel WOB-verzoeken: oplossing? De maatregelen die de minister wil nemen, kunnen een oplossing zijn, maar er zitten veel haken en ogen aan. Deze maatregelen betreffen alle WOB-verzoeken en niet alleen die van personen die misbruik willen maken van de wet. Ook is het bestuur niet meer gedwongen om binnen een redelijke termijn een beslissing te nemen op het verzoek. Dit is slecht voor zowel de overheid als de politiek. Tevens is het denkbaar dat gegevens die op dat moment noodzakelijk zijn voor journalisten, niet snel geleverd worden door het bestuur. De functie van waakhond wordt hierdoor bemoeilijkt bovendien druist het in tegen het recht op nieuwsvergaring. Het is goed dat er een beroepsmogelijkheid openstaat, als het bestuur er te lang over doet, maar dit kost geld (vanwege de griffierechten) en levert vertraging op (vanwege de verschillende wachttijden en beslistermijnen), waardoor het nieuws al weer achterhaald is. De taak van journalisten is om zo goed mogelijk in beeld te brengen wat de overheid doet. Deze taak kan door deze wet in het geding komen. Tevens zorgt de nieuwe wet ervoor dat iedere WOB-verzoeker als een potentiele misbruiker wordt gezien. Dit is natuurlijk niet het geval. Deze maatregelen treffen alle verzoekers en niet alleen de misbruikers. De maatregelen zijn vooral in het voordeel van het bestuur en de politiek en slecht voor burgers en journalisten. Het lijkt meer op een bezuinigingsmaatregel dan een maatregel om het misbruik tegen te gaan. Aangezien de dwangsommen zo’n 8-14 miljoen kosten. Een anti-misbruik regeling die de VNG voorstelt, lijkt ook een mogelijkheid om het probleem op te lossen. Maar zoals al aangegeven in hoofdstuk 4, moet er bij zo’n regeling altijd een beroepsmogelijkheid zijn, zodat het bestuur toch gecontroleerd wordt door de bestuursrechter. Er kan dan wel gekozen worden om de bezwaarschriftprocedure over te slaan en het beroep in eerste en enige instantie bij of de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State of de Centrale Raad van Beroep te behandelen. Dit zorgt voor minder procedures en zou toch een afschrikwekkende werking kunnen hebben. Het invoeren van een standaardbrief wat de Raad voor de Rechtspraak voorstelt, kan zeker leiden tot het terugdringen van misbruik/oneigenlijk gebruik. Op dit moment wordt er veel misbruik gemaakt van de WOB omdat het indienen van een WOB-verzoek vorm vrij is. Het invoeren van een standaardmodel heeft voor – en nadelen. De voordelen van dit alternatief zijn dat er geen verkapte verzoeken kunnen worden ingediend, dat de beslistermijn gelijk blijft en verder kunnen journalisten hun taak niet goed uitvoeren. Een groot nadeel van het standaardmodel is, dat kwaadwillende nog steeds veel verzoeken kunnen indienen. Het kan een oplossing bieden, als er samen met het invoeren van het standaardmodel een antimisbruik artikel ingevoerd wordt wat de VNG voorstelt. Het bestuur langere termijnen geven lijkt geen goede maatregel. Het duurt dan nog langer voordat het bestuur, urgente informatie verstrekt. Het zal bovendien niet leiden tot minder misbruik of oneigenlijk gebruik. Het bestuur heeft wel meer tijd om te reageren, maar als een kwaadwillende burger veel verzoeken indient, blijft het probleem bestaan. Om het misbruik/oneigenlijk gebruik echt tegen te gaan is een combinatie van maatregelen nodig: Ten eerste dient de Wet Dwangsom afgeschaft te worden en moet men op zoek gaan naar een andere manier om het bestuur te dwingen om binnen een redelijke termijn een beslissing te nemen. Ten tweede: overgaan tot het invoeren van een standaardmodel en ten derde een anti-misbruik artikel opnemen in de Awb.  

60  

5.5 Conclusie van hoofdstuk 5 Uit bovenstaande blijkt dat het invoeren van griffierechten bij aanvragen of verzoeken en het invoeren van griffierechten bij bezwaarschriften wel mogelijk zijn, maar niet wenselijk. In veel bestuursrechtelijke procedures kan je alleen bij de overheid terecht. Zo kan een burger die een uitkering wil, alleen terecht bij het desbetreffende bestuursorgaan. Het is niet wenselijk om deze burger eerst griffierechten te laten betalen. Zowel het EHRM en het Europees Hof voor Justitie zeggen dat het wel mogelijk is om verschillende griffierechten in te voeren, maar dat in een concreet geval het heffen van griffierechten ervoor kan zorgen dat er sprake is van een niet gerechtvaardigde beperking van de toegang tot de rechter171. Er moet rekening gehouden worden met minder draagkrachtige burgers. Het wetsvoorstel bevordering mediation in het bestuursrecht, kan een oplossing zijn. Het nadeel van mediation is, dat het alleen werkt als beide partijen vrijwillig meewerken. Als een partij niet meewerkt, is het traject gedoemd te mislukken. Het wetsvoorstel suggereert dat er van mediation gebruik gemaakt moet worden, om verder te kunnen in de procedure. De kosten van deze mediation zijn voor beide partijen. Het wetsvoorstel zorgt er voor dat in sommige gevallen het alleen maar duurder wordt en dat de omlooptijd van de procedure alleen maar langer wordt. Het voorstel van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties kan een oplossing zijn, maar de vraag is of deze maatregel ook wel wenselijk is. Het voorstel behandelt elk WOB-verzoek als potentieel misbruik. Dit is niet het geval. Er zijn wel degelijk burgers en bedrijven die geen misbruik maken van de regeling. De verwachting is dat deze maatregel ervoor zorgt dat het bestuur minder snel reageert op verzoeken. Dit is funest voor met name journalisten. 5.5.1 Conclusie van hoofdstuk 5: Commentaar In dit hoofdstuk zijn de volgende voorstellen genoemd: 1) invoeren Wet bevordering van mediation in het bestuursrecht, 2) invoeren van griffierechten bij verzoeken/aanvragen en bezwaar, 3) wijziging van de Wet Dwangsom met betrekking tot de WOB. Al deze voorstellen kunnen een bijdrage leveren, geen van de voorstellen is afdoende om het misbruik daadwerkelijk tegen te gaan. Misbruik zal in sommige gevallen zeker afnemen, maar het grote probleem blijft bestaan. Mensen blijven erop speculeren, dat het bestuur te laat is met beslissen, zodat er een dwangsom verbeurd kan worden. Zolang de Wet Dwangsom van kracht blijft, zal elke maatregel een bijdrage kunnen leveren, maar het echte misbruik/oneigenlijk gebruik zal absoluut niet afnemen. Daarom is mijn voorstel dat de wetgever met een andere wet komt, die de Wet Dwangsom vervangt. In die wet moet een regel opgenomen worden die het bestuur dwingt om op tijd beslissingen te nemen. De huidige wet nodigt te veel uit om er misbruik van te maken. Mocht de wetgever niet zover willen gaan om de Wet Dwangsom af te schaffen, dan kan hij ook andere maatregelen nemen. Sommige maatregelen zou de wetgever sowieso moeten invoeren te weten: 1) een standaardformulier voor WOB-verzoeken invoeren, zodat alleen met dit formulier een aanvraag in behandeling wordt genomen en 2) een anti-misbruik artikel invoeren (zie hoofdstuk 4).

                                                                                                                        171

 

Rechtsoverweging 64 EHRM 26 juli 2005, zaak 39199/98 (Podbielski en PPU Polpure vs Polen).

61  

Als de wetgever kiest voor het invoeren van een standaardformulier, zal dat zeker leiden tot minder misbruik/oneigenlijk gebruik van de WOB. Aangezien er dan alleen een dwangsom mogelijk is als het formulier op de juiste wijze is ingediend. Dit zorgt ervoor dat de huidige praktijken niet meer kunnen plaatst vinden. Het is dan niet meer mogelijk om een dwangsom te krijgen als er in een verkapte sollicitatiebrief een WOB verzoek wordt gedaan. Deze maatregel zal veel effectiever zijn, dan de huidige voorstellen die de minister van Binnenlandse Zaken & Koninkrijksrelaties wil invoeren. Met die voorstellen wordt iedereen gepakt, terwijl de WOB-verzoeken ook kunnen leiden tot beter bestuur. Als de wetgever de Wet bevordering van mediation in het bestuursrecht invoert, wat nu nog een initiatiefwetsvoorstel is, kunnen problemen vroegtijdig worden opgelost. Dit komt doordat mediation ervoor kan zorgen dat het onderliggende probleem wordt opgelost. Er wordt vaak misbruik gepleegd of oneigenlijk gebruik gemaakt van de wetgeving als er een probleem is met het bestuur. Als dit probleem niet goed of niet is opgelost, kan er meer irritatie ontstaan, dat kan uitlopen tot een tweede geval zoals bij de huisjesmelker in Dordrecht. Maar toch zal dit huidig initiatiefwetsvoorstel geen oplossing bieden voor het misbruik/oneigenlijk gebruik van het recht, dit initiatiefwetsvoorstel verplicht te veel het gebruik van mediation. Terwijl mediation alleen maar werkt als beide partijen er mee instemmen en proberen tot een oplossing te komen. Het huidige voorstel zal alleen maar leiden tot meer irritatie en alleen maar meer tijd verlies opleveren. Het voorstel kan een oplossing bieden, als het wordt aangepast en de verplichte mediation wordt geschrapt. Ook dit voorstel zal op zichzelf niet leiden tot minder misbruik/oneigenlijk gebruik, doordat er altijd misbruik is dat niet voorkomen kan worden met mediation.

 

62  

6 Uitspraak Rechtbank Rotterdam in zaak huisjesmelker Dordrecht

Op 25 september 2014172 heeft de rechtbank Rotterdam een uitspraak gedaan in de zaak tussen de gemeente Dordrecht en de huisjesmelker uit Dordrecht. De berichtgeving over deze zaak was de aanleiding voor deze scriptie. Gekeken wordt of de maatregelen die de burgerlijke rechter heeft genomen in deze zaak gebruikt kunnen worden in soortgelijke zaken.

6.1 Zaak huisjesmelker Dordrecht: De zaak Op 21 maart 2013 heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank Rotterdam geoordeeld dat er in deze zaak sprake is van misbruik van recht/bevoegdheid. De voorzieningenrechter verbood de gedaagde om gedurende twee jaar meer dan tien brieven, faxen of e-mails per maand te sturen op straffe van een dwangsom van driehonderd euro met een maximum van tienduizend euro. Dit verbod was niet van toepassing op de aangevraagde vergunningen door of namens de gedaagde. Ook het reageren op een beschikking van de gemeente viel niet onder dit verbod173. Gedaagde heeft in verschillende kranten aangegeven dat hij boos is, omdat de gemeente verschillende panden van hem geveild heeft. Ook gaf hij aan dat hij in beroep zou gaan tegen dit vonnis. Op 28 januari 2014 heeft het gerechtshof ’s-Gravenhage uitspraak gedaan174. Het hof bevestigde het vonnis van de voorzieningenrechter, maar verhoogde wel de dwangsommen tot 1260 euro per keer met een maximum van 300.000 euro. Op 28 februari 2014 heeft de gemeente via een deurwaardersexploot het bedrag van 300.000 euro laten verbeuren. De gemeente Dordrecht wil dat de gedaagde geduurde vijf jaar niet meer dan twee verzoeken per maand mag versturen, tenzij het een aanvraag voor een vergunning is of een reactie op een beschikking van de gemeente. Voorts stelt de gemeente Dordrecht dat lijfsdwang als dwangmiddel is gerechtvaardigd. De gemeente vindt lijfsdwang gerechtvaardigd, omdat gedaagde eerdere rechterlijke uitspraken naast zich neer heeft gelegd. De gemeente geeft tevens aan dat eerdere prikkels tot nakoming van die rechterlijke uitspraken en opgelegde dwangsommen niet hebben gewerkt. Ook geeft de gemeente aan dat de gedaagde niet in gesprek wil met de gemeente om samen tot een oplossing te komen. De gedaagde geeft aan dat de burgerlijke rechter niet bevoegd is om een beslissing te nemen.

6.2 Zaak huisjesmelker Dordrecht: Eindoordeel van de burgerlijke rechter De burgerlijke rechter verwerpt dat hij niet bevoegd is om tot een oordeel te komen in deze zaak. De burgerlijke rechter geeft aan dat: “De vorderingen van de gemeente Dordrecht zijn gebaseerd op misbruik van recht en onrechtmatige daad (artikel 3:13 BW en artikel 6:162 BW) en derhalve op het vermogensrecht. Daarbij komt dat de civiele rechter tevens optreedt als restrechter voor zaken waarin in een concreet geval geen met voldoende waarborgen omklede rechtsgang beschikbaar is. Dit geldt ook voor de (civiele) voorzieningenrechter in kort geding. Een bestuursrechtelijke kort gedingprocedure (een voorlopige voorziening bij de bestuursrechter) staat voor de gemeente Dordrecht niet open. Een dergelijke rechtsgang staat slechts open voor de wederpartij van een bestuursorgaan dat een appellabel besluit neemt, maar niet voor het bestuursorgaan zelf. Dat de rechtsbetrekking tussen partijen, zoals [gedaagde] aanvoert, niet vermogensrechtelijk maar bestuursrechtelijk is, doet derhalve niet af aan de bevoegdheid van de voorzieningenrechter in kort geding om kennis te nemen van het onderhavige geschil” 175.                                                                                                                         172

Rechtbank Rotterdam 25 september 2014, ECLI:NL:RBROT:2014:7826. Voorzieningenrechter Rotterdam 21 maart 2013, ECLI:NL:RBROT:2013:BZ4905. 174 Gerechtshof ’s-Gravenhage 28 januari 2014, ECLI:NLGHDHA:2014:75. 175 Rechtbank Rotterdam 25 september 2014, ECLI:NL:RBROT:2014:7826 (rechtsoverweging 4.1). 173

 

63  

Vervolgens gaat de burgerlijke rechter inhoudelijk in op de zaak. Hij geeft aan dat de gemeente Dordrecht niet vraagt om het verzoek niet in behandeling te nemen, maar om een beperking van de indiening. Dit kan niet bewerkstelligd worden via de bestuursrechtelijke variant, dit komt omdat er in de Awb geen artikel is opgenomen dat het bestuur de mogelijkheid biedt om de indiening te beperken. De rechter geeft aan dat voldoende aannemelijk is gemaakt dat de gedaagde misbruik heeft gepleegd; uit wrok tegen de veiling van zijn panden heeft hij buitenproportioneel veel beslag gelegd op het gemeentelijke apparaat. Volgens de rechter is voldoende aannemelijk gemaakt dat de gedaagde dit gedaan heeft, enkel en alleen om de gemeente Dordrecht schade toe te brengen. De rechter komt tot deze conclusie doordat de gedaagde van januari 2014 tot juni 2014: 219 WOB-verzoeken, 444 bezwaarschriften, 106 ingebrekestellingen heeft ingediend en 121 keer beroep heeft ingesteld. Terwijl over dezelfde periode van andere burgers van de gemeente Dordrecht in totaal: 42 WOB-verzoeken, 139 bezwaarschriften en 16 ingebrekestellingen zijn ingediend. Dit in ogenschouw nemende is volgens de rechter voldoende aannemelijk gemaakt dat de gedaagde buitenproportioneel veel beslag heeft gelegd op het gemeentelijke apparaat. Ook de uitspraken die de gedaagde heeft gedaan in de pers worden meegenomen in de beslissing van de rechter. De rechter geeft aan dat in kort geding vanwege het “spoedeisend belang” van het geding, een voorziening niet langer kan duren dan twee jaar. Het is niet meer spoedeisend als de voorziening langer duurt dan twee jaar. Dit is de reden dat de rechter niet mee kan gaan in de eis van vijf jaar die gemeente stelt. Ook ging de rechter in op het verzoek om lijfsdwang toe te passen. Lijfsdwang is een dwangmiddel dat alleen kan worden ingesteld als het aannemelijk is dat andere dwangmiddelen onvoldoende uitkomst bieden (subsidiariteit) en het belang van de schuldeiser (gemeente in dit geval) erom vraagt (proportionaliteit). De rechter vervolgt: “gedaagde] is ter zitting, ondanks het vonnis in kort geding van 21 maart 2013 en de bekrachtiging daarvan in hoger beroep bij arrest van 28 januari 2014, blijven volharden in zijn (onjuiste) standpunt dat het hem vrij zou staan onbeperkt brieven en dergelijke tot de gemeente Dordrecht te blijven richten en heeft tevens aangevoerd dat een vonnis geen remedie daartegen is. Aldus geeft [gedaagde] blijk het rechtsbeginsel dat rechterlijke uitspraken nagekomen dienen te worden niet te zullen respecteren. Oplegging van een dwangmiddel om [gedaagde] nakoming van het vonnis te bewegen is derhalve aangewezen”176. De rechter oordeelt dat de gedaagde gedurende 2 jaar maximaal twee keer per maand contact op mag nemen met de gemeente Dordrecht. Daaronder vallen brieven, faxen en emails maar ook sms’jes, telefonisch contact en contact aan de balie. Een uitzondering op dit verbod is als de gedaagde een vergunningaanvraag doet, bezwaar- en beroepschriften indient tegen beschikkingen die betrekking hebben op een last onder dwangsom, of last onder bestuursdwang opgelegd door de gemeente en bezwaar en voor beroepschriften tegen beschikkingen van gemeentelijke belastingen die gericht zijn aan de gedaagde. Tevens mag de gedaagde twee jaar lang niet optreden als gemachtigde of bijstand verlenen bij aanvragen en het instellen van procedures waarbij de gemeente Dordrecht betrokken is. De rechter verklaart tevens dat het vonnis uitvoerbaar is bij lijfsdwang, als de gedaagde het verbod overtreedt. Het gezamenlijke maximum voor beide verboden is één jaar. De gedaagde wordt ook veroordeeld in de proceskosten van de gemeente Dordrecht.

                                                                                                                        176

 

Rechtbank Rotterdam 25 september 2014, ECLI:NL:RBROT:2014:7826 (rechtsoverweging 4.12).

64  

6.3 Zaak huisjesmelker Dordrecht: Reactie op het vonnis De gemeente is blij met de uitspraak, maar hoopt toch dat het niet nodig is om de gedaagde te gijzelen bij overtreding van het verbod. De gemeente vindt het een middel en geen doel. De gemeente wil dat de brieven stoppen. Tevens geeft de gemeentewoordvoerder aan dat ook deze gijzeling de gemeente geld kost. De kosten bedragen per dag 11,30 euro voor de huur van de cel177. De gedaagde zegt dat dit vonnis geen oplossing biedt voor het conflict. Hij geeft aan dat het conflict doorgaat en dat hij slimmere manieren zal moeten vinden om toch zijn doel te bereiken. Hij geeft aan dat hij ook door andere mensen of onder een andere naam verzoeken kan indienen. Hij geeft ook aan dat hij trots is op het vonnis. Hij vindt het leuk dat zo’n uniek vonnis zijn naam draagt178. 6.4 Zaak huisjesmelker Dordrecht: Oplossing voor andere zaken? Deze uitspraak staat op zichzelf. Ik denk niet dat dit daadwerkelijk een oplossing biedt voor het probleem van misbruik van het recht in het burgerlijk recht. Het probleem blijft namelijk bestaan, bovendien was dit een op zichzelf staande zaak, het bestuur schiet er niks mee op en het is geen bestuursrechtelijke oplossing. Lijfsdwang is het zwaarste dwangmiddel dat er bestaat in het burgerlijk recht. De rechter past het zeer terughoudend toe. Het proportionaliteit en het subsidiariteit principe moet toegepast worden. Is lijfsdwang rechtvaardig en noodzakelijk en zijn er geen lichtere straffen die hetzelfde effect sorteren? In deze zaak zal ook door het toepassen van lijfsdwang het onderliggende probleem niet worden opgelost. De man weigert om met de gemeente in gesprek te gaan om tot een oplossing te komen. Deze huisjesmelker heeft in verschillende media al aangegeven dat het probleem blijft bestaan en dat het geen oplossing is. Hij is er zelfs trots op dat een unieke uitspraak is gedaan en dat de zaak zijn naam draagt. Ook heeft hij aangegeven dat hij door blijft gaan met het versturen van brieven. Al is het onder een andere naam of hij vraagt andere om verzoeken te doen. Lijfsdwang schiet in dit opzicht niets op. Lijfsdwang moet afschrikwekkend zijn voor diegene die het krijgt opgelegd. Dat is hier niet het geval, ook al omdat de rechter heeft aangegeven dat bij lijfsdwang de gemeente de kosten daarvan moeten dragen. De huisjesmelker heeft al aangegeven dat hij gerust een jaar in de gevangenis wil zitten, zodat de gemeente nog meer schade lijdt. Hij geeft aan dat hij zijn zaken ook vanuit de gevangenis kan uitvoeren. Lijfsdwang zoals de rechter hier heeft opgelegd, zal derhalve geen oplossing bieden. De lijfsdwang had een oplossing kunnen zijn, als de rechter had aangegeven dat niet de gemeente, maar de huisjesmelker voor de kosten daarvan zou moeten opdraaien. Dan wordt hij in zijn portemonnee geraakt en dat zou de grote stroom aan verzoeken kunnen stoppen. Deze uitspraak pakt het onderliggende probleem niet aan. Het is een kortgeding zaak, maar het kan wel tot een oplossing leiden. Er worden verboden opgelegd, maar dat lost het onderliggende probleem, dat de huisjesmelker boos is, omdat hij meerdere panden kwijt is, niet op. Hij wil de schade vergoed zien. Hij blijft doorgaan tot de gemeente inziet dat het eindeloos is en gaat betalen. De gemeente Dordrecht schiet er uiteindelijk ook niks mee op. Zij moet de lijfsdwang betalen. De rechter had kunnen beslissen dat niet de gemeente, maar de huisjesmelker de kosten moet vergoeden. Dan zou er wel degelijk een prikkel ontstaan, om zijn houding en werkwijze te wijzigen. Met deze uitspraak ontstaat die prikkel niet. Zoals eerder is geconstateerd, is er geen bestuursrechtelijke variant opgenomen. De rechter stipt het in deze uitspraak ook nog eens aan. Wil het bestuur dat er verboden worden opgelegd aan een notoire misbruiker dan moet het naar de burgerlijke rechter als restrechter. Dit betekent dat het bestuur op grond van een onrechtmatige daad jegens het bestuur moet bewijzen dat er sprake is van misbruik/oneigenlijk gebruik, dat er schade is/ is geleden en dat er een causaal verband is tussen het misbruik en de geleden schade.                                                                                                                         177

http://www.nrc.nl/nieuws/2014/09/25/veelschrijver-dordrecht-gaat-cel-in-bij-meer-dan-twee-brieven-aangemeente/ (laatst bezocht op 8 oktober 2014). 178 http://www.nrc.nl/nieuws/2014/09/25/veelschrijver-dordrecht-gaat-cel-in-bij-meer-dan-twee-brieven-aangemeente/ (laatst bezocht op 8 oktober 2014).

 

65  

6.5 Zaak huisjesmelker Dordrecht: Commentaar Deze uitspraak zal niet één op één kunnen worden toegepast op soortgelijke zaken. Dit vanwege het feit dat het zich bij de burgerlijke rechter afspeelt en er dus gekeken wordt naar de omstandigheden van de zaak. Lijfsdwang is het zwaarste dwangmiddel in het bestuursrecht. Dit zorgt er ook voor dat het niet standaard gebruikt kan worden in andere zaken. Aangezien lijfsdwang gebruikt kan worden als de zaak het rechtvaardigt en minder zware dwangmiddelen niet werken. Dit zorgt er ook voor dat het een lang traject is, want lijfsdwang zal niet gelijk bij de eerste rechtszaak worden opgelegd door de rechter. Ook heeft lijfsdwang geen afschrikwekkende werking meer als de tegenpartij voor de kosten moet opdraaien. Het zal niet veel oplossen; het bestuur lijdt nog steeds schade. Maar bovenal lost het toepassen van lijfsdwang niet veel op, als het onderliggende probleem niet wordt aangepakt. Als het onderliggende probleem niet wordt opgelost, staan de partijen een aantal maanden later weer voor de rechter. Misschien voor een andere probleem, maar het zal voornamelijk gaan over hetzelfde onderwerp. Zoals eerder in hoofdstuk 4 al aangegeven, is het noodzakelijk dat de wetgever een artikel opneemt dat het bestuur de mogelijkheid geeft om misbruik te bestraffen. Hiermee zal het onderliggende probleem niet opgelost zijn. Er moeten meer dingen gebeuren, maar het is wel een begin.

 

66  

7 Conclusie & Aanbevelingen In dit hoofdstuk wordt gekeken naar de belangrijkste conclusies uit dit onderzoek. Er wordt aangegeven wat de belangrijkste bevindingen zijn, wat de tekortkomingen zijn van de huidige wetgeving. Ook wordt aangegeven wat de wetgever, het bestuur en de bestuursrechter kunnen doen om het misbruik/oneigenlijk gebruik tegen te gaan.

7.1 Belangrijkste conclusie uit hoofdstuk 3 Zowel in het burgerlijk recht als in het bestuursrecht wordt gebruik gemaakt van de beschrijving voor misbruik van het recht van artikel 3:13 BW. Dat dit artikel gebruikt kan worden in het bestuursrecht komt door de schakelbepaling van artikel 3:15 BW, dit artikel geeft aan dat het gebruikt kan worden buiten het vermogensrecht, tenzij de aard van de bepaling zich er tegen verzet. Artikel 3:13 BW geeft geen limitatieve opsomming van wat misbruik van het recht is, er wordt alleen aangegeven wat er verstaan kan worden als misbruik van het recht. Het is mogelijk dat er andere vormen bestaan van misbruik of oneigenlijk gebruik van het recht. In de Awb is geen bepaling opgenomen voor misbruik van bevoegdheden voor burgers, alleen voor bestuursorganen. Tijdens de parlementaire behandeling bij de totstandkoming van de Awb is er nog overwogen om een definitie op te nemen, maar uiteindelijk is dit niet gebeurd. Destijds werd gedacht dat het huidige 6:12 lid 3 Awb voldoende zou zijn om misbruik van het bestuursrecht tegen te gaan. Er werden wel vragen gesteld over misbruik van het recht bij subsidies, maar op die vragen werd niet ingegaan, omdat in de derde tranche van de Awb regels opgenomen zouden worden die dit misbruik moesten tegengaan. Overigens is in de derde tranche dit niet opgenomen. Sinds de invoering van Wet Dwangsom is het misbruik van het bestuursrecht ogenschijnlijk toegenomen. Sinds die wet van kracht werd in december 2009 lijkt het erop dat er meer rechtszaken zijn, die gaan over misbruik/oneigenlijk gebruik van het recht. Er is wel een artikel opgenomen, artikel 4:17 Awb, om eventuele misbruik/oneigenlijk gebruik tegen te gaan. Maar schijnbaar zijn deze maatregelen niet effectief. Ondanks de problemen met de wet Dwangsom en het misbruik van het recht heeft ook Wet aanpassing bestuursprocesrecht, geen oplossing geboden. Er wordt in die wet helemaal niets gezegd over misbruik van het recht; alsof er geen problemen zijn. De bestuursrechters nemen artikel 3:13 BW ook op als ze van mening zijn dat er sprake is van misbruik van bevoegdheden. Artikel 3:13 BW zegt dat er sprake kan zijn van misbruik van het recht, als een bevoegdheid wordt gebruikt enkel en alleen om een ander schade toe te brengen en als het gebruikt wordt anders dan waar de bepaling voor bedoeld is. Al passen de rechters deze bepaling niet hetzelfde toe. De burgerlijke rechter hanteert deze bij de onrechtmatige daad, de bestuursrechter geeft aan dat het toch lastiger is om een sanctie toe te wijzen. De Hoge Raad heeft aangegeven dat er ook sprake is van misbruik van bevoegdheden/recht als het evident is dat een eventueel beroep of hoger beroep kansloos zou zijn. Als er dan toch in beroep wordt gegaan, kan er sprake zijn van misbruik van bevoegdheden. Ook kan het beroepsrecht ingeperkt worden doormiddel van een kort geding, als er misbruik wordt gemaakt, dan is dat een onrechtmatige daad tegenover de overheid. Bij het inperken van het beroepsrecht en bij het aannemen van misbruik van het recht terughoudendheid worden betracht, omdat een burger recht heeft op een effectief rechtsmiddel en zich tot de rechter moet kunnen wenden op grond van het EVRM. Ook al heeft het EHRM gezegd dat de toegang tot de rechter beperkt kan worden (geen absoluut karakter), dan nog blijft deze bepaling een belangrijke rol spelen. De rechter moet een goede afweging maken of in dit geval, dit fundamentele artikel beperkt kan worden. Ook moet er rekening gehouden worden met de tegenpartij.  

67  

Ook deze heeft recht op fundamentele rechtsbescherming. De rechter moet de burger beschermen tegen onnodige rechtszaken en onnodige vertraging. De rechter zal dus steeds een afweging moeten maken, welk fundamenteel recht in de zaak boven het andere gaat, dit moet hij goed motiveren. Zoals hier boven blijkt is het recht op toegang tot de rechter geen absoluut recht en mag/kan het beperkt worden. Deze beperkingen liggen vooral in de voorwaarde voor ontvankelijkheid bij de rechter. De beperking mag, als het beschreven is in een (formele) wet, er een legitiem doel wordt nagestreefd en er evenredigheid is tussen de maatregelen en het nagestreefd doel. Dit betekent dat bij misbruik van het recht door een individu de toegang tot de rechter beperkt kan worden. Het EHRM laat dus ruimte aan overheden om in geval van misbruik van het recht, de toegang tot de rechter van een individu te beperken. Ook het Europees Hof voor justitie van de Europese Unie heeft uitspraken gedaan over het begrip toegang tot de rechter. Volgens het Europees Hof is het een beginsel dat hoort bij het gemeenschapsrecht. De Hoge Raad heeft aangegeven dat de toegang tot de rechter beperkt kan worden door de rechter, bij misbruik van het recht. Hij moet wel rekening houden met de bewoording van artikel 6 EVRM en terughoudend zijn. Maar uit de uitspraken van het EHRM is de toegang tot de rechter een belangrijk beginsel, dat bij een noodzakelijk doel beperkt kan worden. Uitspraken van de Hoge Raad vallen onder het begrip “wet” dat gebruikt wordt door het EHRM.

7.2 Belangrijkste conclusie uit hoofdstuk 4 De Awb biedt het bestuur geen mogelijkheden om het misbruik tegen te gaan, maar deze wet biedt de bestuursrechter wel een mogelijkheid om het misbruik te sanctioneren. De Awb biedt het bestuur geen mogelijkheden om aanvragen of verzoeken te verminderen of te beperken. Er is geen artikel opgenomen, om verzoeken of aanvragen van een burger te beperken, met als gevolg dat bestuursorganen gebruik moeten maken van artikel 6:162 BW (onrechtmatige daad). Ze moeten aantonen dat ze schade lijden door het indienen van al die verzoeken. De rechter zal zeer terughoudend zijn met het toepassen van deze bepaling. Deze terughoudendheid komt voornamelijk door het EVRM; een maatregel moet evenredige en noodzakelijk zijn. Daar komt ook nog bij dat er in het bestuursrecht zware eisen gelden, vanwege het feit dat het gaat om een overheidsinstelling179. Als de wetgever een artikel opneemt om verzoeken van een burger te beperken, kan dat een oplossing bieden voor het misbruik van het recht. Wanneer de wetgever dit toevoegt aan de Awb, moet ook duidelijk worden aangegeven wanneer het bestuur gebruik mag maken van deze bepaling (gedacht kan worden aan een limitatieve opsomming). Mocht de wetgever het bestuur een mogelijkheid geven om verzoeken te beperken of juist te verbieden, dan moet er wel nog een procedure openstaan. Als de burger het er niet mee eens is, moet hij op grond van artikel 6 EVRM in beroep kunnen gaan. Het bestuur moet gecontroleerd worden door de bestuursrechter. Deze bepaling zal derhalve waarschijnlijk niks toevoegen. Het aantal procedures zal niet afnemen. Toch is er wel een mogelijkheid om het aantal procedures terug te dringen, namelijk door aan te geven dat bij dit wetsartikel een bijzondere rechtsbeschermingsprocedure open zal staan. Een mogelijkheid is om de bezwaarprocedure over te slaan, het bestuur zal immers niet tot een andere gedachte komen. En dat er een beroepsprocedure openstaat in eerste en enige instantie bij de afdeling bestuursrechtspraak, Centrale Raad van Beroep, het College van Beroep voor het bedrijfsleven of de Hoge Raad. Zo wordt er voldaan aan de eisen van het EVRM: een rechterlijke controle op het bestuur.

                                                                                                                        179

 

Rechtsoverweging 6 Rechtbank Rotterdam 12 december 2013, ECLI:NL:RBROT:2013:10241.

68  

Om een bezwaarschrift eenvoudig te kunnen afdoen, moet er sprake zijn van een evidente ongegrondheid van het bezwaar. Als er enige vorm van twijfel is, mag het bestuur dit niet kennelijk ongegrond verklaren en moet er voldaan worden aan de hoorplicht van 7:3 Awb. Het bestuur moet gemotiveerd aangeven waarom het bestuur vindt dat het kennelijk ongegrond is. Omdat de belanghebbende tegen deze beslissing in beroep kan gaan. Het bestuur moet terughoudend omgaan met het kennelijk ongegrond verklaren van een bezwaarschrift. De Nationale Ombudsman heeft aangegeven dat als uit het bezwaarschrift blijkt dat het kennelijk ongegrond is, een bestuursorgaan het zonder onderzoek mag afdoen. Artikel 8:75 Awb geeft mogelijkheden. Maar het nadeel van dit artikel is, dat alleen de bestuursrechter misbruik mag sanctioneren. Dit kan wel een oplossing zijn, maar er moet nog steeds de gehele procedure gevolgd worden. Ook geeft de rechtspraak geen eenduidige lijn, waardoor het nog maar de vraag is of er daadwerkelijk een afschrikwekkende werking van uit gaat. De omstandigheden van het geval maken het lastig om een definitie te geven van misbruik. Niet in alle zaken wordt hetzelfde “misbruik” ook daadwerkelijk als misbruik gekwalificeerd.

7.3 Belangrijkste conclusies uit hoofdstuk 5 Uit bovenstaande blijkt dat het invoeren van griffierechten bij aanvragen of verzoeken en het invoeren van griffierechten bij bezwaarschriften wel mogelijk zijn, maar niet wenselijk. In veel bestuursrechtelijke procedures kan je alleen bij de overheid terecht. Zo kan een burger die een uitkering wil, alleen terecht bij het desbetreffende bestuursorgaan. Het is niet wenselijk om deze burger eerst griffierechten te laten betalen. Zowel het EHRM en het Europees Hof voor Justitie zeggen dat het wel mogelijk is om verschillende griffierechten in te voeren, maar dat in een concreet geval het heffen van griffierechten ervoor kan zorgen dat er sprake is van een niet gerechtvaardigde beperking van de toegang tot de rechter180. Er moet rekening gehouden worden met minder draagkrachtige burgers. Het wetsvoorstel bevordering mediation in het bestuursrecht, kan een oplossing zijn. Het nadeel van mediation is, dat het alleen werkt als beide partijen vrijwillig meewerken. Als een partij niet meewerkt, is het traject gedoemd te mislukken. Het wetsvoorstel suggereert dat er van mediation gebruik gemaakt moet worden, om verder te kunnen in de procedure. De kosten van deze mediation zijn voor beide partijen. Het wetsvoorstel zorgt er voor dat in sommige gevallen het alleen maar duurder wordt en dat de omlooptijd van de procedure alleen maar langer wordt. Het voorstel van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties kan een oplossing zijn, maar de vraag is of deze maatregel ook wel wenselijk is. Het voorstel behandelt elk WOB-verzoek als potentieel misbruik. Dit is niet het geval. Er zijn wel degelijk burgers en bedrijven die geen misbruik maken van de regeling. De verwachting is dat deze maatregel ervoor zorgt dat het bestuur minder snel reageert op verzoeken. Dit is funest voor met name journalisten.

7.4 Belangrijkste conclusies uit hoofdstuk 6 De uitspraak die centraal staat in hoofdstuk 6 staat op zichzelf. Ik denk niet dat dit daadwerkelijk een oplossing biedt voor het probleem van misbruik van het recht in het burgerlijk recht. Het probleem blijft namelijk bestaan, bovendien was dit een op zichzelf staande zaak, het bestuur schiet er niks mee op en het is geen bestuursrechtelijke oplossing. Lijfsdwang is het zwaarste dwangmiddel dat er bestaat in het burgerlijk recht. De rechter past het zeer terughoudend toe. Het proportionaliteit en het subsidiariteit principe moet toegepast worden. Is lijfsdwang rechtvaardig en noodzakelijk en zijn er geen lichtere straffen die hetzelfde effect sorteren? In deze zaak zal ook door het toepassen van lijfsdwang het onderliggende probleem niet worden opgelost. De man weigert om met de gemeente in gesprek te gaan om tot een oplossing te komen.                                                                                                                         180

 

Rechtsoverweging 64 EHRM 26 juli 2005, zaak 39199/98 (Podbielski en PPU Polpure vs Polen).

69  

Deze huisjesmelker heeft in verschillende media al aangegeven dat het probleem blijft bestaan en dat het geen oplossing is. Hij is er zelfs trots op dat een unieke uitspraak is gedaan en dat de zaak zijn naam draagt. Ook heeft hij aangegeven dat hij door blijft gaan met het versturen van brieven. Al is het onder een andere naam of hij vraagt andere om verzoeken te doen. Lijfsdwang schiet in dit opzicht niets op. Lijfsdwang moet afschrikwekkend zijn voor diegene die het krijgt opgelegd. Dat is hier niet het geval, ook al omdat de rechter heeft aangegeven dat bij lijfsdwang de gemeente de kosten daarvan moeten dragen. De huisjesmelker heeft al aangegeven dat hij gerust een jaar in de gevangenis wil zitten, zodat de gemeente nog meer schade lijdt. Hij geeft aan dat hij zijn zaken ook vanuit de gevangenis kan uitvoeren. Lijfsdwang zoals de rechter hier heeft opgelegd, zal derhalve geen oplossing bieden. De lijfsdwang had een oplossing kunnen zijn, als de rechter had aangegeven dat niet de gemeente, maar de huisjesmelker voor de kosten daarvan zou moeten opdraaien. Dan wordt hij in zijn portemonnee geraakt en dat zou de grote stroom aan verzoeken kunnen stoppen. Deze uitspraak pakt het onderliggende probleem niet aan. Het is een kortgeding zaak, maar het kan wel tot een oplossing leiden. Er worden verboden opgelegd, maar dat lost het onderliggende probleem, dat de huisjesmelker boos is, omdat hij meerdere panden kwijt is, niet op. Hij wil de schade vergoed zien. Hij blijft doorgaan tot de gemeente inziet dat het eindeloos is en gaat betalen. De gemeente Dordrecht schiet er uiteindelijk ook niks mee op. Zij moet de lijfsdwang betalen. De rechter had kunnen beslissen dat niet de gemeente, maar de huisjesmelker de kosten moet vergoeden. Dan zou er wel degelijk een prikkel ontstaan, om zijn houding en werkwijze te wijzigen. Met deze uitspraak ontstaat die prikkel niet. Zoals eerder is geconstateerd, is er geen bestuursrechtelijke variant opgenomen. De rechter stipt het in deze uitspraak ook nog eens aan. Wil het bestuur dat er verboden worden opgelegd aan een notoire misbruiker dan moet het naar de burgerlijke rechter als restrechter. Dit betekent dat het bestuur op grond van een onrechtmatige daad jegens het bestuur moet bewijzen dat er sprake is van misbruik/oneigenlijk gebruik, dat er schade is/ is geleden en dat er een causaal verband is tussen het misbruik en de geleden schade.

7.5 Aanbevelingen Wat zijn de belangrijkste aanbevelingen voor de wetgever, het bestuur en de bestuursrechter om het misbruik/oneigenlijk gebruik tegen te gaan. 7.5.1 Aanbevelingen: Wat kan de wetgever doen? Er is een mogelijkheden om het misbruik of oneigenlijk gebruik van het recht tegen te gaan: het afschaffen van de Wet Dwangsom. Als er gekozen wordt voor afschaffing van de Wet Dwangsom, zal dit ervoor zorgen dat burgers die alleen het oogmerk hebben dwangsommen te verbeuren minder of geen verzoeken/aanvragen zullen indienen. Als er minder verzoeken/aanvragen worden ingediend, zal dit ook gevolgen hebben voor de bezwaarschriftprocedure en de beroepsprocedure. Er komen dan minder bezwaarschriften bij het bestuur binnen, dus zijn er ook minder rechtszaken. Het afschaffen van de Wet Dwangsom zal waarschijnlijk een ontlasting betekenen voor het ambtenaren apparaat. Natuurlijk is het doel van de Wet Dwangsom om het bestuur te dwingen om snel beslissingen te nemen en er niet onnodig lang over te doen. Maar de manier waarop dat nu geregeld is, werkt fraude alleen maar in de hand. Er moet een goede balans gevonden worden om het bestuur te dwingen sneller beslissingen te nemen, maar zo dat fraude wordt tegengegaan.

 

70  

Mocht de wetgever niet over gaan tot het afschaffen van de Wet Dwangsom, kan de wetgever kiezen voor andere mogelijkheden die het misbruik/oneigenlijk gebruik tegengaan. 1) Het mogelijk maken voor bestuursorganen om aanvragen of verzoeken af te wijzen op grond van misbruik/oneigenlijk gebruik van het recht, 2) een artikel opnemen om bezwaarschriften eenvoudig af te wijzen bij misbruik of oneigenlijk gebruik, 3) aanpassing van artikel 8:75 Awb of 4) opnemen van een nieuw artikel of lid om gemachtigde aan te pakken bij (bewust) misbruik/oneigenlijk gebruik, 5) een standaardformulier voor WOBverzoeken invoeren, zodat alleen met dit formulier een aanvraag in behandeling wordt genomen, 6) invoering van de Wet bevordering mediation in het bestuursrecht. Als er gekozen wordt voor de eerste optie dan moet er ook een beroepsprocedure worden opengesteld. Het bestuur moet gecontroleerd worden in een democratische rechtstaat. Daarom zal er altijd een beroepsmogelijk moeten openstaan bij de bestuursrechter. Het opnemen van zo’n artikel is een beperking van artikel 6 EVRM, er moet altijd een mogelijkheid zijn voor een rechtelijke toetst. Om toch te bereiken dat door het opnemen van dit artikel er minder procedures komen, moet er bepaald worden om dit beroep in eerste en enige aanleg bij de Afdeling Bestuursrechtspraak RvS, de Centrale Raad van Beroep, College van Beroep voor het bedrijfsleven of de Hoge Raad open te stellen. En de bezwaarprocedure overslaan, aangezien het bestuur niet tot een andere conclusie zou komen. Als er gekozen wordt voor de tweede optie, dan moet er ook een beroepsprocedure openstaan. Het bestuur moet goed motiveren waarom ze het bezwaarschrift bestempelt als misbruik/oneigenlijk gebruik van het recht. De wetgever kan ervoor kiezen om in geval van misbruik/oneigenlijk gebruik, niet de standaard procedure te volgen, maar beroep open te stellen in eerste en enige instantie bij Afdeling Bestuursrechtspraak RvS, de Centrale Raad van Beroep, College van Beroep voor het bedrijfsleven of de Hoge Raad. Dan is er een gerechtelijke procedure en zal het aantal procedures (hoogst waarschijnlijk) afnemen. De derde optie zou de wetgever sowieso moeten overwegen. Op dit moment geeft artikel 8:75 Awb aan dat een burger alleen veroordeeld kan worden in de kosten, als er sprake is van misbruik/oneigenlijk gebruik van het recht, terwijl het een partijrisico is, als een gestarte zaak verloren wordt. De wetgever zou daarom artikel 8:75 Awb moeten aanpassen, zodat een burger ook als er geen sprake is van misbruik/oneigenlijk gebruik veroordeeld kan worden in de proceskosten. De burger zal op die manier twee keer nadenken alvorens in beroep te gaan. Het moet echter niet zo zijn, dat de bestuursrechter de burger altijd veroordeeld in de kosten. Dit zal tot gevolg hebben dat veel burgers geen gebruik meer maken van de beroepsmogelijkheid. Het moet alleen toegepast worden, als het bestuur erom vraagt en dan moet de bestuursrechter oordelen of deze vraag noodzakelijk is in de betreffende zaak. De vierde optie is misschien wel de lastigste. Aangezien in dit geval moet worden aangetoond dat de gemachtigde (bewust) misbruik/oneigenlijk gebruik maakt van het recht. Als de burger misbruik/oneigenlijk gebruik wil maken, mag van een (professionele) gemachtigde verwacht worden dat hij hier niet aan mee werkt. Doet de gemachtigde dat wel, dan maakt hij doelbewust misbruik van het recht. Deze mogelijkheid zorgt er wel voor dat een gemachtigde minder snel misbruik zal plegen. Dit wordt dan financieel aangepakt. Er zou ook opgenomen kunnen worden, dat wanneer een gemachtigde herhaaldelijk misbruik maakt van het recht hij geschorst kan worden. De gemachtigde kan en mag (tijdelijk) zijn werk niet meer uitvoeren. Hiermee zal er voor de gemachtigde zeker een prikkel ontstaan, om niet mee te werken aan misbruik van het recht of oneigenlijk gebruik. Hierbij kan gedacht worden aan een vergelijkbare procedure als bij advocaten (Orde van Advocaten).  

71  

Als de wetgever de vijfde mogelijkheid invoert, zal dat zeker leiden tot minder misbruik/oneigenlijk gebruik van de WOB. Aangezien er dan een standaard formulier bestaat en er alleen een dwangsom mogelijk is als het formulier op de juiste wijze is ingediend. Dit zorgt ervoor dat de huidige praktijken niet meer kunnen plaatst vinden. Het zal er toe leiden dat er minder misbruik/oneigenlijk gebruik gepleegd wordt, omdat het veel lastiger is om een verzoek in te dienen dat verstopt is. Deze maatregel zal veel effectiever zijn, dan de huidige voorstellen die de minister van Binnenlandse Zaken & Koninkrijksrelaties wil invoeren. Met die voorstellen wordt iedereen gepakt, terwijl de WOB-verzoeken ook kunnen leiden tot beter bestuur. Als de wetgever de Wet bevordering van mediation in het bestuursrecht invoert, kunnen problemen vroegtijdig worden opgelost. Dit komt omdat mediation ervoor kan zorgen dat het onderliggende probleem wordt opgelost. Er wordt vaak misbruik gepleegd of oneigenlijk gebruik gemaakt van de wetgeving als er een probleem is met het bestuur. Dit probleem is niet goed of niet opgelost, waardoor er veel meer irritatie ontstaat. Maar toch zal dit huidig initiatiefwetsvoorstel geen oplossing bieden voor het misbruik/oneigenlijk gebruik van het recht, dit initiatiefwetsvoorstel verplicht te veel het gebruik van mediation. Terwijl mediation alleen maar werkt als beide partijen er vrijwillig mee instemmen en proberen tot een oplossing te komen. Het huidige voorstel zal leiden tot meer irritatie en alleen maar meer tijd verlies opleveren. Het voorstel kan een oplossing bieden, als het wordt aangepast en de verplichte mediation wordt geschrapt. Ook dit voorstel zal op zichzelf niet leiden tot minder misbruik/oneigenlijk gebruik, doordat er altijd misbruik is, dat niet voorkomen kan worden met mediation. 7.5.2 Aanbevelingen: Wat kan het bestuur doen? Het bestuur mag/kan misbruik/oneigenlijk gebruik volgens de Awb niet sanctioneren. Hiervoor is bewust gekozen door de wetgever. De wetgever heeft alleen de rechter en de bestuursrechter de mogelijkheid gegeven om het misbruik/oneigenlijk gebruik te sanctioneren. Het bestuur zelf kan met de huidige Awb niets doen om het misbruik/oneigenlijk gebruik te beperken. De Awb biedt het bestuur geen mogelijkheden, alleen bij nieuwe artikelen die de wetgever zou invoeren kan het bestuur verschil maken. Wel kan het bestuur een bezwaarschrift oneigenlijk verklaren. Dan mag er geen enkele twijfel bestaan, dit moet uitgebreid aangegeven worden. Bij geringe twijfel mag het hier geen gebruik van maken en moet er gehoord worden. Op dit moment kan het bestuur alleen vragen bij de bestuursrechter om de burger te veroordelen in de proceskosten (artikel 8:75 Awb) als het van mening is dat de burger misbruik/oneigenlijk gebruik maakt van het recht. Dan moet de bestuursrechter beslissen of er sprake is van misbruik/oneigenlijk gebruik of niet. Als er sprake is van misbruik/oneigenlijk gebruik dan kan de bestuursrechter de burger veroordelen in de kosten. Als de wetgever een van de mogelijkheden invoert, die genoemd worden in paragraaf 7.5.1, zal het bestuur er ook wel gebruik van moeten maken. Alleen op die manier kan die wetgeving er daadwerkelijk voor zorgen dat er minder misbruik wordt gemaakt/oneigenlijk gebruik wordt gepleegd.

 

72  

7.5.3 Aanbevelingen: Wat kunnen de bestuursrechter en de burgerlijke rechter doen? De bestuursrechter kan meer actie ondernemen om het misbruik/oneigenlijk gebruik van het recht te sanctioneren. Zolang de wetgever geen maatregelen neemt, kan de bestuursrechter het voortouw nemen en het misbruik/oneigenlijk gebruik strenger bestraffen. Op dit moment wordt, als de bestuursrechter constateert dat er sprake is van misbruik of oneigenlijk gebruik van het recht, hij alleen het beroep niet-ontvankelijk verklaren. Natuurlijk wordt ook de burger veroordeeld in de proceskosten, maar vaak wordt het niet-ontvankelijk verklaren van het beroepschrift al gezien als een straf. Dit heeft geen afschrikwekkend effect, wat wel de bedoeling is. Hij kan daardoor sneller de misbruik makende partij (de burger) veroordelen in de kosten. Ook kan de bestuursrechter op grond van de huidige wetgeving de gemachtigde bestraffen als vast komt te staan dat hij (bewust) misbruik/oneigenlijk gebruik maakt van het recht. Op dit moment geeft de bestuursrechter een berisping, maar dit leidt niet tot minder misbruik door gemachtigde181. De burgerlijke rechter kan als de wetgever maatregelen heeft genomen en artikelen in de Awb heeft opgenomen niet veel meer doen, aangezien er dan een bestuursrechtelijke variant. De burgerlijke rechter is een rest rechter en zal dus alleen een beslissing kunnen nemen als de bestuursrechter geen besluit kan of mag nemen. Maar zolang de wetgever nog geen maatregelen heeft genomen is er een taak weggelegd voor de burgerlijke rechter. De burgerlijke rechter zou de huidige lijn in jurisprudentie moeten loslaten. De rechter moet niet alleen kijken naar artikel 6 EVRM en de rechten van de (eventuele) misbruiker, maar ook kijken naar de rechten van de wederpartij. De rechter is verplicht om een uitspraak rekening houdend met met de omstandigheden van het geval. Daarbij hoort dus ook een goede afweging van de fundamentele rechten van beide partijen. Op dit moment wordt misbruik te weinig aangepakt, met de vrees dat hun uitspraak wordt overruled door de Hoge Raad of het EHRM. Dat is geen goede houding. Een van de taken van de rechtspraak en zeker in het burgerlijk recht is, zorgen dat er een eind komt aan de zaak. Er moet een beslissing genomen worden, zodat een rechtszaak niet jaren doorloopt, maar op een gegeven moment stopt. Ook moet het zeker kijken naar de uitwerking van de straffen. De uitspraak die de voorzieningenrechter in Rotterdam heeft opgelegd zal niet één op één kunnen worden toegepast op soortgelijke zaken. De voorzieningenrechter legde lijfsdwang op en lijfsdwang is het zwaarste dwangmiddel in het burgerlijk recht. Dit zorgt er ook voor dat het niet standaard gebruikt kan worden in andere zaken. Aangezien lijfsdwang gebruikt kan worden als de zaak het rechtvaardigt en minder zware dwangmiddelen niet werken. Daardoor is het opleggen van lijfsdwang een lang traject, want lijfsdwang zal niet gelijk bij de eerste rechtszaak worden opgelegd door de rechter. Ook heeft lijfsdwang geen afschrikwekkende werking meer als de eisende partij voor de kosten moet opdraaien. Het zal niet veel oplossen; het bestuur lijdt nog steeds schade. Maar bovenal lost het toepassen van lijfsdwang niet veel op, als het onderliggende probleem er niet mee wordt opgelost. Als het onderliggende probleem niet wordt opgelost, staan de partijen een aantal maanden later weer voor de rechter. Misschien voor een andere probleem, maar het zal voornamelijk gaan over hetzelfde onderwerp. Het opleggen van lijfsdwang is in deze vorm dus geen goed idee. Het kan zeker helpen in zeer vergaande zaken zoals deze in Dordrecht, maar dan moet diegene die lijfsdwang krijgt opgelegd, ook voor de kosten van de lijfsdwang opdraaien. Anders zal het geen afschrikwekkende werking hebben.

                                                                                                                        181

 

Rechtbank ’s-Gravenhage 29 april 2014, ECLI:NL:RBDHA:2014:10098.

73  

7.5.4 Aanbevelingen: Commentaar Mijns inziens is de beste optie dat de wetgever de Wet Dwangsom af schaft. Dit zal een positief effect hebben op de aanvragen, mensen zullen minder verzoeken indienen in de hoop een dwangsom te verbeuren. Ook de voormalige ombudsman Alex Brenninkmeijer was van mening dat de Wet Dwangsom beter afgeschaft kan worden182. Afschaffing van Wet Dwangsom zal ervoor zorgen dat er minder aanvragen komen die enkel en alleen zijn ingediend om een dwangsom te verbeuren. Dit zal over de hele linie zorgen voor minder procedures. Mocht de wetgever niet zo ver willen gaan, dan moet hij wel actie ondernemen. Het is een probleem, dat veel geld en tijd kost. Het is daarom noodzakelijk dat dit probleem wordt aangepakt. Mijn advies luidt dan ook:1) Neem een artikel op dat bestuursorganen de mogelijkheid geeft om aanvragen, verzoeken of bezwaarschriften te beperken, 2) Neem een artikel op om misbruik dat gepleegd wordt door gemachtigden aan te pakken, 3) Verruim artikel 8:75 Awb, zodat een burger ook veroordeeld kan worden in de kosten, ook als er geen sprake is van misbruik van het recht en 4) voer een standaardformulier in bij een WOB-verzoek. Een combinatie van de hierboven genoemde mogelijkheden zou het beste zijn: Werk alle vier de maatregelen uit in één wetgeving. Tot die tijd is er een taak voor de bestuursrechter en de burgerlijk rechter weggelegd. Zowel de bestuursrechter en burgerlijke rechter moeten het misbruik/oneigenlijk gebruik van het recht strenger bestraffen en bij misbruik/oneigenlijk gebruik de burger veroordelen in de proceskosten.

                                                                                                                        182

http://www.allepersberichten.nl/persbericht/20964/1/Ombudsman-betreurt-instandhouding-Wet-dwangsom-enberoep/ (laatst bezocht op 26 augustus 2014).

 

74  

Bronnen Artikelen uit Tijdschriften • T.A. Willems-Dijkstra & D.T. van der Leek, “Misbruik van (proces)recht in het bestuursrecht”, Nederlands Tijdschrift voor Bestuursrecht februari 2013, aflevering 3, p. 48-55. (NTB 2013/7 (afl. 3, p. 48-55)). • M.C. van Leyenhorst, “Anti-suit injuctions in nationaal en Europees perspectief”, Tijdschrift voor Arbitrage (TVA 2009, 28). • K.J de Graaf, “Misbruik van het bestuursprocesrecht”, Nederlands Tijdschrift voor Bestuursrecht februari 2006, aflevering 6 (NTB 2006, 6) • Rechtbank Oost-Brabant 26 april 2013, ECLI:NL:RBOBR:CA3250, m.nt R. Stijnen (AB 2013/323). • Menno Bruning, Misbruik van procesrecht in burgerlijke zaken; alleen een rechtvaardig doel heiligt de middelen, (http://lawyers-specialist.blogspot.nl/2013/10/misbruik-vanprocesrecht-in-burgerlijke.html). Boeken • Snijders, Klaassen & Meijer 2011 H.J. Snijders, C.J.M. Klaassen & G.J. Meijer, Nederlands burgerlijk procesrecht, Deventer: Kluwer 2011. Europese jurisprudentie • EHRM 21 juni 2012, nr. 36124/06 (OLSBY v. SWEDEN). • EHRM 28 mei 1985, nr. 8225/78 (Ashingdane v. The United Kingdom). • HvJ EG 15 mei 1986, zaak 222/84, Johnston, Jur. 1986, p. 1663. • HvJ EG 27 april 2004, C-159/02, NJ 2007,152 (Turner/Grovit; m.nt. P. Vlas). • EHRM 9 oktober 1979, zaak 6289/73 (Airey vs Ierland). • EHRM 15 februari 2005, zaak 68416/01 (Steel and Morris vs UK). • EHRM 26 juli 2005, zaak 39199/98 (Podbielski en PPU Polpure tegen Polen). Jurisprudentie • HR 27 september 2002, ECLI:NL:HR: 2002:AE3389. • HR 5 december 2003, ECLI:NL:HR:2003:AL7059. • HR 5 oktober 1990, nj 1991, 6 • Rb. Rotterdam 21 maart 2013, ECLI:NL:RBROT: 2013:BZ4905. • HR 13 maart 1936, NJ 1936, 415 (Berg en Dalse Watertoren 1). • HR 6 april 2012, ECLI:NL:HR:2012:BV7828. • HR 6 april 2012, ECLI:NL:HR:2012:BV7828. • HR 29 juni 2007, ECLI:NL:HR:2007:BA3516. • Gerechtshof Arnhem-Leeuwaarden 15 oktober 2013, ECLI:NL:GHARL:2013:7709. • Kantonrechter Noord-Nederland 4 februari 2014, ECLI:NL:RBNNE:2014:650. • Gerechtshof ’s-Gravenhage 28 januari 2014, ECLI:NLGHDHA:2014:75. • Gerechtshof ’s-Gravenhage 28 januari 2014, ECLI:NLGHDHA:2014:75, Gst. 2014/59, m.nt C.N. van der Sluis en M.A.J. West. • Rechtbank Almelo 14 augustus 2002, ECLI:NL:RBALM:2002:AF0553. • Voorzieningenrechter van de rechtbank 's-Gravenhage 5 augustus 2004, NJ 2004, 597 (Medinol/Cordis). • HR 6 april 2012, ECLI:NL:HR:2012:BV7828. • HR 29 juni 2007, ECLI:NL:HR:2007:BA3516. • Rechtbank Rotterdam 12 december 2013, ECLI:NL:RBROT:2013:9756. • Rechtbank Oost-Brabant 26 april 2013, ECLI:NL:RBORB:2013:CA3250. • Rechtbank Rotterdam, 19 december 2013, ECLi:NL:RBROT:2013:10171. • Rechtbank Zutphen 30 december 2004, ECLI:NL:RBZUT:2004:AR8495 (Gst. 2005, 125). • Centrale Raad van Beroep 29 juni 2006, ECLI:NL:CRVB:2006:AZ3951.

 

75  

• • • • • • • • • • •

Rechtbank Oost-Brabant 16 mei 2014, ECLI:NL:RBOBR:2014:2511. College van Beroep voor het Bedrijfsleven 19 juni 2008, ECLI:NL:CBB:2008:DB5032. Hoge Raad 17 december 2010, ECLI:NL:2010:BO7505. Centrale Raad van Beroep 9 oktober 2012, ECLi:NL:CRVB:2012:BY0837. Centrale Raad van Beroep 14 januari 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:345. Hoge Raad 23 september 2005, ECLI:NL:HR:2005:AU3158 (BNB 2005/370). Afdeling Bestuursrechtspraak Raad van Staten 23 juni 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BM8842. Centrale Raad van Beroep 29 november 2006, ECLI:NL:CRVB:AZ3951. Centrale Raad van Beroep 20 februari 2008, ECLI:NL:CRVB:2008:BC5177. College van Beroep voor het bedrijfsleven 14 november 1996, ECLI:NL:CBB:1996:ZG0146 (AB 1997, 63). Rechtbank Rotterdam 25 september 2014, ECLI:NL:RBROT:2014:7826.

Kamerstukken • Eerste Kamer o Kamerstukken I 2011/2012, 32450. • Tweede Kamer o Kamerstukken II 1988/1989, 21221. o Kamerstukken II 1988 /89, 21 221, MvT, p. 13 o Kamerstukken II 1988 /89, 21 221, nr. 3 (Vakstudie nieuws, Algemeen; Wetsvoorstel. Algemene regels van het Bestuursrecht (V-N 1991/501, 3)). o Kamerstukken II 1988/89, 21 221, nr. 3, p. 146. o Kamerstukken II 1991/92, 22 495. o Memorie van Antwoord II (http://pgawb.nl/pg-awb-digitaal/hoofdstuk-8/8-2behandeling-van-het-beroep/8-2-6-uitspraak/artikel-875/) o Kamerstukken II 2004-2005, 29 934, nr. 6 (memorie van toelichting). o Kamerstukken II 2009/2010, 32450. o Kamerstukken II 2011/12, 33071, nr. 4, pagina 2. o Kamerstukken II 2012/2013, 33455 nr. 4. o Kamerstukken II 2012/13, 33727, nr. 2. o Memorie van Toelichting Wetsvoorstel bevordering van mediation in het bestuursrecht. Nationale Ombudsman • Nationale Ombudsman 26 september 1997, ECLI:NL:XX:1997:AN5494 (VR 1998, 160). Websites • http://www.nrc.nl/rechtenbestuur/2013/04/04/de-uitspraak-hoeveel-bezwaarproceduresmag-een-burger-beginnen-tegen-de-gemeente/ (laatst geraadpleegd op 14 november 2013). • http://www.mijnwoordenboek.nl/vertaal/NL/DE/Misbruik. • http://www.encyclo.nl/begrip/ONEIGENLIJK. • http://www.encyclo.nl/begrip/misbruik%20van%20recht. • http://www.amsadvocaten.nl/woordenboek/verbintenissenrecht/misbruik-vanbevoegdheid/ (laatst bezocht op 19 juni 2014). • http://www.vmt.nl/nieuws/vmt-nieuws/2014/cnv-en-fnv-dagen-heijploeg-voor-derechter.245630.lynkx (laatst bezocht op 19 augustus 2014). • http://pgawb.nl/pg-awb-digitaal/eerste-tranche-awb/iii-opzet-en-indelingaanbouwwetgeving/ • http://www.allepersberichten.nl/persbericht/20964/1/Ombudsman-betreurtinstandhouding-Wet-dwangsom-en-beroep/ (laatst bezocht op 26 augustus 2014). • http://www.rechtspraak.nl/Procedures/Tarieven-griffierecht/Pages/Griffierecht-bij-derechtbank.aspx. • http://www.nrc.nl/nieuws/2014/06/26/plasterk-schrapt-dwangsom-voor-trage-overhedenuit-wob/ (laatst bezocht op 17 september 2014).

 

76  

• • • • • • •

• •

•

http://www.nu.nl/politiek/3812422/plasterk-schrapt-dwangsom-wob.html (laatst bezocht op 17 september 2014). http://www.vng.nl/onderwerpenindex/recht/wet-openbaarheid-vanbestuur/nieuws/terugdringen-misbruik-wob (laatst bezocht op 22 september 2014). http://www.rijksoverheid.nl/nieuws/2014/07/22/in-internetconsultatie-einde-misbruikwob.html (laatst bezocht op 22 september 2014). http://www.vng.nl/files/vng/brieven/2014/20140812-adviesaanvraag-wob_0.pdf (laatst bezocht op 22 september 2014). http://www.wieringa-advocaten.nl/nl/weblog/2014/06/26/plasterk-dwangsom-weg-bijwobverzoek (laatst bezocht op 22 september 2014). http://nos.nl/artikel/688187-kritiek-op-verslechtering-wob.html (laatst bezocht op 22 september 2014). Brief Journalisten (http://content1b.omroep.nl/urishieldv2/l27m27cbda93304c77110054201d64000000.8b4c 16c62f84409495a785645c64629e/nos/docs/190814_wobbrief.pdf) (laatst bezocht op 22 september 2014). http://www.vng.nl/files/vng/brieven/2014/20140812-adviesaanvraag-wob_0.pdf (laatst bezocht op 22 september 2014). http://www.rechtspraak.nl/Organisatie/Raad-Voor-De-Rechtspraak/Nieuws/Pages/Raadgoeden-lijden-onder-kwaden-bij-schrappen-dwangsom-uit-Wob.aspx (laatst bezocht op 2 oktober 2014). http://www.nrc.nl/nieuws/2014/09/25/veelschrijver-dordrecht-gaat-cel-in-bij-meer-dantwee-brieven-aan-gemeente/ (laatst bezocht op 8 oktober 2014).

Wetten en Verdragen • Algemene wet bestuursrecht o Artikel 2:4 § (nieuw) artikel 2:4a Awb. o Artikel 4:5 § Artikel 4:5 lid 1 onder a Awb. § Artikel 4:5 lid 1 onder b Awb. § Artikel 4:5 lid 1 onder c Awb. o Artikel 6:5 § Artikel 6:5 lid 1 Awb. o Artikel 6:6 § Artikel 6:6 onder a Awb. § Artikel 6:6 onder b Awb. o Artikel 7:1 § (nieuw) artikel 7:1b Awb. o Artikel 7:2 o Artikel 7:3 o Artikel 7:5 o Artikel 7:6 o Artikel 7:12 o Artikel 8:1 o Artikel 8:45 o Artikel 8:75 • Burgerlijk Wetboek o Artikel 1 van boek 2 van het Burgerlijk Wetboek o Artikel 13 van boek 3 van het Burgerlijk Wetboek o Artikel 15 van boek 3 van het Burgerlijk Wetboek • Grondwet: o Artikel 17 • Verdrag betreffende de Rechten van de Mens o Artikel 6 o Artikel 13 • Handvest voor de Grondrechten van de Europese Unie

 

77