Onderzoeksrapportage Bestuurscultuur Maasdriel Rapport Gemeente Maasdriel

Onderzoeksrapportage Bestuurscultuur Maasdriel

Rapport Gemeente Maasdriel

BMC december 2010 drs. J. Diepeveen dr. E.J.Th. van Hout mr.dr. C. Riezebos

ONDERZOEKSRAPPORTAGE BESTUURSCULTUUR MAASDRIEL

INHOUD SAMENVATTING HOOFDSTUK 1

HOOFDSTUK 2

HOOFDSTUK 3

HOOFDSTUK 4

HOOFDSTUK 5

HOOFDSTUK 6

INLEIDING EN KADER

3 6

1.1

Inleiding en aanleiding

6

1.2

Kader voor analyse bestuurscultuur

7

1.3

Opzet van de rapportage

8

DE WORTELS VAN DE BESTUURLIJKE CULTUUR

10

2.1

Inleiding

10

2.2

Gemeenschapszin

10

2.3

Ondernemerschap

11

DE MORES VAN HET POLITIEKE SPEL

13

3.1

Inleiding

13

3.2

Klantgerichtheid en cliëntelisme

13

3.3

Spelcultuur

14

3.4

Omgangsvormen

16

SAMENSPEL IN RAAD EN COLLEGE

19

4.1

Inleiding

19

4.2

De gemeenteraad

19

4.3

Het college

20

POLITIEK-AMBTELIJKE VERHOUDINGEN

22

5.1

Inleiding

22

5.2

Ambtelijke organisatie

22

5.3

Verhouding ambtelijke organisatie met college en raad

23

5.4

De rol van de ambtelijke organisatie in de bestuurscultuur

25

DE RISICO’S EN EFFECTEN VAN DE BESTUURSCULTUUR IN MAASDRIEL 27 6.1

Inleiding

27

6.2

Afwijkende opvatting van integer handelen

27

6.3

Verpersoonlijking van politiek

28

6.4

Scheefgegroeide politiek-ambtelijke verhouding

29

6.5

Conclusies

30

1/40


HOOFDSTUK 7

AANGRIJPINGSPUNTEN VOOR VERANDERING

31

7.1

Inleiding

31

7.2

Bestuurlijke cultuur is ‘gevangen’

33

7.3

Cultuurinterventies in Maasdriel

34

7.4

Tot slot

40

2/40


Samenvatting Onderzoek Het functioneren van de gemeente Maasdriel wordt belemmerd door een aantal factoren die vooral te maken hebben met de bestuurscultuur. De provincie Gelderland heeft BMC gevraagd deze in kaart te brengen. Het doel van het onderzoek is drieledig: (1) het inzichtelijk maken van de bestaande bestuurscultuur, (2) het trekken van conclusies en (3) het doen van aanbevelingen om hierin een verbetering aan te brengen. De focus ligt op de bestuurscultuur van raad en college. De verhouding tot het ambtelijk apparaat is daarbij uiteraard van betekenis, maar het onderzoek gaat niet over het functioneren van de ambtelijke organisatie als zodanig. Het onderzoek naar de bestuurscultuur van de gemeente Maasdriel bestond uit een serie interviews met de meest betrokken personen en de bestudering van enkele relevante documenten van onafhankelijke experts over de bestuurscultuur van de gemeente Maasdriel. In het onderzoek hebben we in individuele gesprekken gesproken met de waarnemend burgemeester, de vier zittende collegeleden, de gemeentesecretaris, de griffier, de vijf fractievoorzitters van de politieke partijen in de gemeenteraad en een representatieve afspiegeling van de ambtelijke organisatie (vijftien ambtenaren gedifferentieerd naar hiërarchisch niveau en de afdelingen). Bestuurlijke cultuur De bestuurlijke cultuur van de gemeente Maasdriel lijkt geworteld in een karakteristieke maatschappelijk-culturele onderstroom. De maatschappelijke cultuur van Maasdriel wordt gekarakteriseerd als (1) een gemeenschapscultuur: een hechte en sociale gemeenschapsband binnen de dorpen en kernen en (2) een ondernemerscultuur: ondernemerschap dat gepaard gaat aan zelfredzaamheid en regeldédain. De sterke gemeenschapszin en maatschappelijke verwevenheid zien we terug in de sterke relatie tussen politici en samenleving. Die laat zich kenmerken door een sterke klantgerichtheid en receptiviteit. In het politieke bedrijf van Maasdriel overheersen politieke doeleinden de inhoudelijke discussie: het spel lijkt belangrijker dan de inhoud. Dit politieke spel wordt gekenmerkt door een harde afreken- en vechtcultuur en wordt gedomineerd door getroebleerde persoonlijke invullingen. De omgangsvormen zijn ruw, grof en onfatsoenlijk. Politiek gedrag staat vooral in dienst van het bereiken van politieke, niet-inhoudelijke, doelen. Voortdurend worden de grenzen van het toelaatbare opgezocht. Risico’s Politiek bedrijven wordt in de bestuurlijke cultuur van Maasdriel opgevat als ‘er zijn voor de burgers’ en ‘benaderbaar zijn’. Deze opvatting van integer handelen schiet in Maasdriel echter door. Het leidt tot cliëntelisme en regeldédain. ‘Goed bestuur’ wordt gezien als bestuur dat ‘wat voor elkaar krijgt’, ‘resultaten boekt’. In Maasdriel lijkt deze uit te monden in een resultaatgerichtheid waarbij vrijwel alle mogelijke middelen zijn geoorloofd om politieke doelen te bereiken. Ingegeven door het persoonlijke karakter van de bestuurscultuur van Maasdriel is politiek verengd tot een spel waarin het draait om macht en de poppetjes en niet om de inhoud.

3/40


Persoonlijke twisten blokkeren inhoudelijke samenwerking. In de bestuurscultuur van Maasdriel voelen velen zich niet veilig. Dit beïnvloedt de professionaliteit negatief en tast de kwaliteit van beleidsvoering aan. Het optreden van het bestuur en de raadsleden schaadt het imago van het openbaar bestuur en dat van de gemeente Maasdriel in het bijzonder. Dit schaadt de vitaliteit van de gemeente. Het zou goed kunnen dat bedrijven en potentiële inwoners de gemeente zullen gaan mijden. Er lijkt in Maasdriel een situatie te ontstaan waarin de samenleving zich schaamt voor haar eigen bestuur. Er lijkt een breed gedeeld gevoel: ‘dat het zo niet langer kan’.

spelcultuur, arenacultuur, vechtcultuur, ruwe en onfatsoenlijke omgangsvormen verpersoonlijkte politiek, afrekencultuur, onveiligheid en wantrouwen, suggestie en dreiging doorgeschoten klantgerichtheid, cliëntelisme, doorgeschoten doelgerichtheid, grenzen zoekend gemeenschapscultuur, gemeenschapszin, verwevenheid, ondernemerscultuur, eigenzinnigheid, regeldédain, sterke betrokkenheid bij de eigen dorpskern (‘dorp-isme’)

Politiek-bestuurlijke Bovenstroom

Maatschappelijke Onderstroom

Figuur 1. Bestuurscultuur Maasdriel

Oplossingsmogelijkheden Elke oplossing in Maasdriel begint met het inzicht dat verandering noodzakelijk is: een gevoel van urgentie. Cruciaal in de verandering van de bestuurscultuur is dat ook de dieper ingesleten normen en waarden van het bestuurlijke bedrijf worden aangepakt. Kern van de veranderaanpak is het ondernemerschap en de sterke betrokken van de samenleving bij het bestuur van Maasdriel in goede banen te leiden: te kanaliseren, te stroomlijnen en ervoor te zorgen dat deze niet doorschiet. Naar mate van radicaliteit beschrijven we mogelijke interventies. I. Radicaal (generiek): instellen van een regeringscommissaris die de bevoegdheid heeft om radicaal in te grijpen in de gemeente en haar politiek-bestuurlijke functioneren. In deze lijn van radicaliteit ligt ook de mogelijkheid om de gemeente op te heffen: haar te laten samengaan met een andere gemeente of opnieuw te verdelen in kleinere dorpsgemeenten. II. Radicaal (personeel): vervangen van de mensen die bestuurscultuur het sterkste dragen. Dat kan door het instellen van een afspiegelingscollege gevormd door externe wethouders die van buiten de regio komen. Een variant hierop is om een afspiegelingscollege te vormen, waarbij de belangrijkste cultuurdragers te vervangen door andere wethouders, al dan niet van buiten de regio. Aanpalend is het organiseren van voldoende tegenkracht in de positie van de burgemeester en de ambtelijke top van de organisatie III. Geleidelijk: het veranderen van bestuurscultuur duurt lang: normen en waarden kunnen niet worden opgelegd, maar moeten worden begrepen en omarmd. Dat proces begint met benoemen van de aangrijpingspunten van verandering.

4/40


Als die zijn geaccepteerd kan er in een lang proces worden gewerkt aan de verandering daarvan. Opleiding, coaching, intervisie- en dilemmagesprekken, en integriteitstrainingen zijn mogelijkheden. Die moeten worden opgepakt door alle betrokken partijen. Politieke partijen hebben de directe taak te investeren in eigen kader. Dat vormt de rekruteringsbasis voor de bestuurders en raadsleden van de toekomst. Cultuurverandering in de Maasdrielse gemeenschap kan een cruciale ondersteuning bieden aan de verandering van de bestuurlijke cultuur. Dat is noodzakelijk, omdat zij er indirect deel van uitmaakt. De samenleving vormt de maatschappelijk-culturele onderstroom waarin de bestuurlijke cultuur is geworteld en waarin het politiek-bestuurlijke bestel helaas is doorgeschoten. We adviseren dan ook om de Maasdrielse samenleving, de ondernemers, de maatschappelijke organisaties, de lokale politieke partijen de scholen, de media en individuele burgers nadrukkelijk bij de cultuuromslag te betrekken. Hoe verder Als onderzoekers spreken wij geen oordeel uit wat er moet gebeuren. Het is aan de actoren in Maasdriel om te bepalen hoe hoog het urgentiebesef is en wat er moet gebeuren. Zij zijn bij uitstek degenen die ervoor kunnen zorgen dat er daadwerkelijk veranderingen plaatsvinden. Niet door te blijven ‘hangen’ in het verleden, niet door naar de ander te wijzen maar bij zichzelf te rade te gaan en de vraag te beantwoorden hoe zorg ik (zorgen wij) ervoor dat: 1. de normen van behoorlijk bestuur vanzelfsprekend zijn; 2. fatsoenlijke omgangsvormen normaal gedrag zijn; 3. ik (wij) een voorbeeld ben (zijn) voor de Maasdrielse gemeenschap.

5/40


Hoofdstuk 1 Inleiding en kader 1.1

Inleiding en aanleiding Aanleiding Maasdriel is een plattelandsgemeente met circa 23.800 inwoners en is sinds de herindeling eind jaren negentig van de vorige eeuw opgebouwd uit elf kernen. De provincie Gelderland heeft de indruk dat het functioneren van de gemeente wordt belemmerd door een aantal factoren die vooral te maken hebben met de bestuurscultuur. Daarbij gaat het onder meer om onheldere verhoudingen tussen raad, college en organisatie, uiteenlopende opvattingen en verwachtingen over rollen, verschil in waardering van omgangsvormen, invulling van het principe van collegiaal besturen en het belang van de verschillende dorpen in relatie tot het algemene gemeentelijke belang. De provincie is van mening dat de gemeente Maasdriel, ook in de afgelopen maanden, te vaak in negatieve zin in het nieuws komt. Dit schaadt het imago van het openbaar bestuur in het algemeen en dat van de gemeente Maasdriel in het bijzonder. Doelstelling De verhoudingen in de gemeente Maasdriel zijn complex. Dit betreft het samenspel in brede zin van zowel raad, college, ambtelijk management en ambtelijke organisatie. De Commissaris van de Koningin van de provincie Gelderland heeft de behoefte dit samenspel te onderzoeken. Gelet op de verhoudingen werd het functioneel geacht daartoe gebruik te maken van de diensten van BMC, die met haar expertise en een kritische en onafhankelijke blik in staat is om raadsleden, bestuurders, managers en personeel ‘een spiegel voor te houden’ en met conclusies en aanbevelingen te komen. Een onderzoek naar de bestuurscultuur kan bijdragen aan het krijgen van meer zicht op de aard en kenmerken van bestaande patronen en aan het leggen van een basis voor een verandertraject. Dit is dan ook het doel van het onderzoek: het inzichtelijk maken van de bestaande bestuurscultuur, het trekken van conclusies en het doen van aanbevelingen om hierin een verbetering aan te brengen. De focus ligt op de bestuurscultuur van raad en college. De verhouding tot het ambtelijk apparaat is daarbij uiteraard van betekenis, maar het onderzoek gaat niet over het functioneren van de ambtelijke organisatie als zodanig. Opzet Het onderzoek naar de bestuurscultuur van de gemeente Maasdriel bestond uit een serie interviews met de meest betrokken personen en de bestudering van enkele relevante documenten van onafhankelijke experts over de bestuurscultuur van de gemeente Maasdriel. In het onderzoek hebben we in individuele gesprekken gesproken met de waarnemend burgemeester, de vier zittende collegeleden, de gemeentesecretaris, de griffier, de vijf fractievoorzitters van de politieke partijen in de gemeenteraad en een representatieve afspiegeling van de ambtelijke organisatie (vijftien ambtenaren gedifferentieerd naar hiërarchisch niveau en de afdelingen).

6/40


De gesprekken hadden de vorm van een interview, gebaseerd op een semigestructureerde vragenlijst die is gebaseerd op het analytisch kader dat we in de volgende paragraaf (1.2) beschrijven. In elk interview is nagegaan (1) hoe de bestuurscultuur kan worden gekenmerkt, (2) hoe dit het functioneren van de gemeente beïnvloedt (dan wel wat de risico’s van de bestuurscultuur zijn) en, indien daartoe aanleiding voor werd gevonden, (3) wat aangrijpingspunten voor verbetering zouden kunnen zijn. De interviews namen een uur tot anderhalf uur in beslag. De interviews hadden een vertrouwelijk karakter. De interviewresultaten zijn op geaggregeerd niveau en niet herleidbaar in de onderzoeksrapportage opgenomen. De interviews zijn afgenomen in de tweede helft van de maand november 2010. De analyses en de rapportage hebben plaatsgevonden eind november en de eerste helft van december van dat jaar. 1.2

Kader voor analyse bestuurscultuur Bestuurlijke verhoudingen Het onderwerp van het onderzoek was de bestuurscultuur: de cultuur die het politiek-bestuurlijk functioneren van de gemeente Maasdriel kenmerkt. De ambtelijke cultuur wordt alleen daar meegenomen waar het de verhouding betreft van de ambtelijke organisatie met respectievelijk de gemeenteraad en het college. We hebben de bestuurlijke cultuur in kaart gebracht als karakterisering van: • het functioneren van de gemeenteraad; • het functioneren van het college; • de verhouding tussen het college en de gemeenteraad; • de verhouding tussen het college en de ambtelijke organisatie; • de verhouding tussen de raad en de ambtelijke organisatie. De verhoudingen hebben betrekking op (de opvattingen over) de rol die de partijen ten opzichte van elkaar spelen. Cultuur De bestuurscultuur van de gemeente Maasdriel betreft de waarden en normen van het politiek-bestuurlijke samenspel. Cultuur betreft de geschreven en ongeschreven regels, de formele en informele opvattingen over de rollen en onderlinge verhoudingen. Een breed, wetenschappelijk geaccepteerd analysekader is dat waarin cultuur enerzijds wordt onderverdeeld in een onderstroom en een bovenstroom en anderzijds in een maatschappelijke cultuur en een organisatiecultuur. Voor het doel van dit onderzoek schuiven we deze kaders in elkaar en beschrijven we de bestuurlijke cultuur van Maasdriel in termen van een maatschappelijke onderstroom waarin de politiek-bestuurlijke culturele bovenstroom is geworteld.

7/40


•

•

In de maatschappelijke onderstroom wordt bepaald hoe mensen in de gemeenschap in het algemeen met elkaar horen om te gaan. De onderstroom geeft de grenzen aan van wat mag en kan. De onderstroom bepaalt wat fatsoenlijk, behoorlijk, eerlijk en integer is, maar vooral ook: wat niet. Veel van wat de onderstroom bepaalt is ongeschreven en eigenlijk zo ‘gewoon’ dat men zich er nauwelijks nog bewust van is: ‘dat is gewoon zo’ of ‘dat hoort gewoon zo’. De bovenstroom van de bestuurlijke cultuur is de manier waarop de maatschappelijke culturele onderstroom zich uit. In ons geval gaat het om de specifieke (on)geschreven regels die de onderlinge omgang in de gemeenteraad bepalen of de manier waarop het college en de ambtelijke top met elkaar omgaan. De bovenstroom van de bestuurscultuur is vaak veel concreter en duidelijker waarneembaar dan de onderstroom. De cultuur van een organisatie (de bovenstroom) wordt voor een belangrijk deel bepaald in wisselwerking met de cultuur van de regio waarin die organisatie zich bevindt (de maatschappelijke onderstroom). Dat gaat twee kanten op. Aan de ene kant zien we dat de organisatiecultuur geneigd is zich aan te passen aan de cultuur van de maatschappelijke omgeving waarin zij zich bevindt. Aan de andere kant zien we dat de individuele leden van de organisatie (elk met hun eigen maatschappelijke cultuurkenmerken) de overallcultuur van de organisatie bepalen. Dat geldt heel expliciet voor overheden en met name voor hun politieke organen, omdat die voor een belangrijk deel worden gevormd door mensen uit de gemeente.

Analyse bestuurscultuur In onze analyse van de bestuurscultuur van de gemeente Maasdriel is het onderscheid tussen maatschappelijke onderstroom en politiek-bestuurlijke bovenstroom belangrijk om twee redenen. In de eerste plaats helpt het ons om een beter en diepgaander begrip te krijgen van het politiek-bestuurlijke samenspel in Maasdriel. Indien de bestuurscultuur mogelijk leidt tot een disfunctioneren van de gemeente, is het van belang om heel precies te kunnen aangeven of dat probleem te maken heeft met een maatschappelijke onderstroom of met de bovenstroom van de specifieke bestuurcultuur van de gemeente. In de tweede plaats ondersteunt het onderscheid ook een verandering van cultuur. Cultuurverandering van de maatschappelijke onderstroom vergt namelijk een interventie van geheel andere orde dan cultuurverandering van de bovenstroom. Cultuurverandering van de bestuurlijke bovenstroom zonder iets te doen aan de maatschappelijke onderstroom waarin zij is geworteld is vaak een kortetermijnoplossing. 1.3

Opzet van de rapportage In het voorliggende rapport doen we verslag van de bevindingen en analyse van ons onderzoek naar de bestuurscultuur van de gemeente Maasdriel.

8/40


Het rapport is als volgt opgebouwd: Deel I. Beschrijving bestuurscultuur • We beginnen met de beschrijving van de maatschappelijk culturele onderstroom van de gemeente Maasdriel (hoofdstuk 2). Daarna gaan we dieper in op de bestuurlijke culturele bovenstroom. We doen dat in drie stappen. • Eerst gaan we in op het ‘politieke spel’ dat de verhouding tussen raad, college en organisatie bepaalt (hoofdstuk 3). • Dan besteden we bijzondere aandacht aan de interne bestuurscultuur van de raad en van het college (hoofdstuk 4). • Vervolgens beschrijven we hoe college en raad omgaan met de ambtelijke organisatie: de politiek-ambtelijke verhoudingen (hoofdstuk 5). Deel II. Risico’s bestuurscultuur en cultuurverandering • We geven weer welke risico’s de gemeente loopt als gevolg van de bestuurscultuur. Daarbij tekenen we op welke risico’s de gemeente Maasdriel zelf ziet. Indien daartoe aanleiding bestaat, zullen we ook de risico’s opnemen die naar ons inzicht zouden kunnen optreden. Waar dit het geval is, zullen we steeds duidelijk onze overwegingen en ons referentiekader opnemen (hoofdstuk 6). • Tenslotte zullen we aangeven wat naar ons inzicht de aangrijpingspunten voor de verandering van de bestuurscultuur zijn. We maken daarbij, zoals hierboven is aangeduid, een onderscheid in cultuurinterventies in een bovenstroom en die in de onderstroom (hoofdstuk 7).

9/40


Hoofdstuk 2 De wortels van de bestuurlijke cultuur 2.1

Inleiding De bestuurlijke cultuur van de gemeente Maasdriel lijkt geworteld in een karakteristieke maatschappelijk-culturele onderstroom. In de maatschappelijkculturele onderstroom wordt bepaald hoe mensen in de lokale gemeenschap met elkaar omgaan/horen om te gaan. De maatschappelijk-culturele onderstroom geeft daarbij de grenzen aan van fatsoen, ordelijkheid, eerlijkheid en integriteit. In dit hoofdstuk geven we aan wat de normen en waarden zijn die volgens de respondenten in ons onderzoek de onderlinge omgang in de Maasdrielse samenleving bepalen. De maatschappelijke cultuur van Maasdriel wordt enerzijds gekarakteriseerd door een hechte en sociale gemeenschapsband (zie 2.2) en anderzijds door een sterke ondernemerszin (zie 2.3). We werken dat hieronder uit.

2.2

Gemeenschapszin Gemeenschapscultuur De gemeente Maasdriel is een plattelandsgemeente met circa 23.800 inwoners en is sinds de herindeling eind jaren negentig van de vorige eeuw opgebouwd uit elf kernen. In de beleving van de Maasdrielse samenleving spelen de kernen een belangrijke rol. ‘Maasdriel’ wordt ervaren als kunstmatige koepel. De inwoners associëren zich in de eerste plaats met hun eigen dorp. De kernen zijn hechte woonen leefgemeenschappen. De inwoners van de kernen kennen elkaar en elkaars familie. De sociale banden worden gekoesterd en voortdurend aangehaald. De inwoners van de kernen delen een sterk collectief geheugen. Nieuws of gebeurtenissen die het dorp, een familie of een individuele inwoner aangaan worden aan elkaar doorverteld. Men blijft bovendien geassocieerd en emotioneel verbonden aan de kern als men er geboren en getogen is, ook als men er niet meer woont. Verweven samenleving: transparant en betrokken In de gemeenschapscultuur van de kernen zou sprake zijn van een sterke sociale controle in positieve zin. Men houdt elkaar onderling goed in de gaten. De kernen kennen een transparante cultuur: individuen zijn zichtbaar in de samenleving. De inwoners tonen een directe betrokkenheid bij het persoonlijk leven van hun dorpsgenoten, zowel bij hun privé- als bij hun werkomstandigheden. De beperkte schaal van de kernen en de sterke gemeenschapsbinding hebben tot gevolg dat privé en zakelijk sterk zijn verweven. Inwoners die in hun eigen kern of in de bredere gemeente Maasdriel een gemeenschapsfunctie bekleden, zoals winkeliers, onderwijzers, politieagenten of politici, hebben een dubbelrol: ze hebben niet alleen een functionele taak voor de gemeenschap, maar maken er tegelijkertijd ook deel van uit. Dit wordt niet als problematisch ervaren maar normaal gevonden. Familiaire, vriendschappelijke en andere sociale verbanden zijn nauw verweven met zakelijke en professionele relaties.

10/40


‘Dorp-isme’ De sterke gemeenschapszin in de kernen van Maasdriel bestaat onder meer uit een hoge mate van onderling vertrouwen. Dat vloeit logischerwijze voort uit de sterke sociale verbanden (familie, vrienden, dorpsgenoten) die de kernen kenmerken. Het vertrouwen in eigen kring heeft echter ook tot gevolg dat men personen daarbuiten enigszins wantrouwt. Hoe sterker de verbinding met de kernen, hoe steviger de ‘tegencultuur’. Die moet doorgaans niet worden overdreven: vaak is er sprake van karikaturale vooroordelen die zelden leiden tot conflicten. Echter, de herindeling van de dorpen tot de gemeente Maasdriel is nog zo vers en de gemeenschapszin in de afzonderlijke kernen is zo sterk dat dit wel degelijk een sterke invloed heeft, bijvoorbeeld op het openbaar bestuur. Men hecht sterk aan het verenigingsleven in de eigen kernen en aan de instituties die dat ondersteunen, zoals sport- en muziekverenigingen, dorpshuizen en middenstand. Ook wordt de gelijke behandeling van de kernen scherp in de gaten gehouden. Deze cultuur wordt vaak aangeduid als ‘dorp-isme’. Het houdt in dat dorpsgerelateerde overwegingen een rol horen te spelen in zakelijke of openbare professionele besluiten in de herindeelde gemeente Maasdriel. 2.3

Ondernemerschap Ondernemerscultuur Alhoewel er verschillen zijn tussen de kernen, wordt de Maasdrielse samenleving doorgaans gekenmerkt door een ondernemerscultuur. Daaronder worden verschillende waarden en normen geplaatst. Het ontwikkelen van een goed product en het opzetten van een bedrijf worden zeer gewaardeerd. In de regio Bommelerwaard, waarvan de gemeente Maasdriel deel uitmaakt, hebben zich tal van grote en kleinere ondernemingen gevestigd. Kenmerk van goed ondernemerschap is een sterk doelgerichte manier van werken en een heel stevige vasthoudendheid aan gestelde doelen. Die zeer sterke doeloriëntatie legitimeert een pragmatische aanpak. In procesmatig opzicht worden creativiteit en flexibiliteit dan ook gezien als belangrijke ondersteunende maatschappelijke waarden: ‘het maakt niet uit hoe, áls het doel maar wordt bereikt’. Als de doeloriëntatie zo sterk wordt dat deze op gespannen voet komt te staan met wet- en regelgeving ontstaan er echter maatschappelijke risico’s. Eigenzinnigheid en regeldédain De gemeente Maasdriel wordt in generieke zin gekenschetst als pendant van een eilandcultuur. De Bommelerwaard, waarvan Maasdriel deel uitmaakt, is pas recentelijk en relatief laat verkeerstechnisch ontsloten. Zelfredzaamheid en een bepaalde mate van ‘eigenzinnigheid’ karakteriseren de bevolking. Dit moet niet worden overdreven, maar mag zeker ook niet worden genegeerd. Het houdt in dat de inwoners van Maasdriel in zekere mate een ‘anti-establishmenthouding’ aannemen en daar ook trots op zijn. Mensen die van buiten of van bovenaf interveniëren in de Maasdrielse samenleving worden met enige argwaan bejegend. Wetgeving wordt niet in de eerste plaats gezien als een set generieke en onwrikbare gedragsnormen. Regels zijn veeleer een deel van de werkelijkheid waarmee je als burger of ondernemer hebt te dealen.

11/40


Dit wil niet zeggen dat men zich in Maasdriel per definitie niet aan de wet wenst te houden en ook niet dat men regels breekt om te breken. Er is echter wel sprake van een sterk ‘regeldedain’, dat echter erg afhankelijk is van de situatie. Als het specifieke doel daarom vraagt, wordt het zelfbewuste, doelgerichte en pragmatische ondernemerschap belangrijker gevonden dan regelgehoorzaamheid.

12/40


Hoofdstuk 3 De mores van het politieke spel 3.1

Inleiding In dit hoofdstuk geven we weer wat de mores zijn van het politieke bedrijf in de gemeente. We beschrijven de normen en waarden die de manier bepalen waarop politici in de gemeenteraad en het college van burgemeester en wethouders met elkaar omgaan. We maken in dit hoofdstuk geen onderscheid tussen gemeenteraad en college. Het betreft de culturele patronen die we konden optekenen door onze respondenten te vragen naar hun opvattingen over en uitleg van het politiekbestuurlijke gedrag in de gemeente Maasdriel. De maatschappelijk-culturele onderstroom van Maasdriel is de voedingsbodem voor de manier waarop in deze gemeente politiek wordt bedreven. De sterke gemeenschapszin en maatschappelijke verwevenheid zien we terug in de sterke relatie tussen politici en samenleving. Die laat zich beschrijven als een sterke klantgerichtheid en receptiviteit, die doorschiet naar vormen van cliëntelisme (3.2). In het politieke bedrijf van Maasdriel overheersen politieke doeleinden de inhoudelijke discussie: het spel lijkt belangrijker dan de inhoud. Dat politieke spel wordt voorts gekenmerkt door een harde afreken- en vechtcultuur en wordt gedomineerd door getroebleerde persoonlijke invullingen (3.3). De omgangsvormen en politieke strategieën staan vooral in dienst van het bereiken van politieke, niet-inhoudelijke, doelen (3.4). In het hieropvolgende hoofdstuk 4 gaan we specifiek in op de bestuurlijke cultuur in de gemeenteraad en in het college. Hoofdstuk 5 beschrijft de culturele patronen in de politiek-ambtelijke verhoudingen.

3.2

Klantgerichtheid en cliëntelisme Politiek is klantgericht De verhouding tussen politici en de samenleving weerspiegelt de maatschappelijke culturele onderstroom van Maasdriel, die we in het vorige hoofdstuk hebben gekenschetst als een in de dorpskernen zeer nauw verweven samenleving (zie hiervoor paragraaf 2.2). De nauwe band van de politici met de samenleving bepaalt hun politieke attitude, die open en receptief is. Politiek hoort naar de mening van de respondenten te gaan over het bieden van oplossingen voor de problemen waarmee de inwoners worstelen. De manier waarop daar in Maasdriel politiek invulling aan wordt gegeven is echter vaak ‘issue-driven’, situationeel of gerelateerd aan een individueel probleem. Er wordt veel werk gemaakt van persoonlijke vraagstukken van burgers en bedrijven. Dit wordt vanuit de samenleving ook van politici verwacht en versterkt door de persoonlijke (vriendschappelijke, familiaire en anderszins sociale) band die politici met hun inwoners hebben. Politiek als ‘maatwerk’ overvleugelt voor een belangrijk deel politiek als ‘collectief, openbaar bestuur’, dat strategisch opereert en integrale afwegingen maakt.

13/40


Dorpspolitieke cultuur in een heringedeelde gemeente Nu is ‘politiek als maatwerk’ niet ongewoon in kleinere gemeenten. Voorwaarde hiervoor is dat er sprake is van een uitgebalanceerde en sterke sociale gemeenschap, waarin men elkaar (ook privé) kent, waarin onderling vertrouwen heerst en men elkaar een voordeel gunt, mits dat openlijk en transparant in evenwicht is. Met de herindeling en de vergroting van de bestuurlijke reikwijdte kan het politieke bedrijf in Maasdriel echter niet meer rekenen op deze randvoorwaarde. Maasdriel is een heringedeelde gemeente: het bestaat uit meerdere kernen. De gemeenschapszin is weliswaar onverminderd, maar bovenal versplinterd over de kernen. Het dorp-isme en het daarmee gepaard gaande wantrouwen drijft een wig tussen de leden van de (bestuurlijke) vertegenwoordiging van de Maasdrielse gemeenschap. Persoonlijke bemoeienis en betrokkenheid van wethouders of raadsleden bij een individueel probleem of een specifieke situatie worden niet meer beschouwd op hun meerwaarde voor de gemeenschap. Het deelbelang overvleugelt het algemeen belang, waardoor het kan worden uitgelegd als oneigenlijke bevoordeling en als cliëntelisme. Cliëntelisme De klantgerichtheid in de Maasdrielse bestuurlijke cultuur schiet geregeld door naar vormen van cliëntelisme. Wij hebben dat ook in ons onderzoek kunnen constateren. De meest in het oog springende voorbeelden bereiken de media en het grotere publiek. Cliëntelisme lijkt zich in Maasdriel te beperken tot de beleidsvelden die zich het meest lenen voor maatwerk: ruimtelijke ordening en handhaving. Het lijkt daarbij te gaan om incidenten. De respondenten in ons onderzoek hebben verschillende opvattingen over de omvang van cliëntelisme in Maasdriel. Zij zijn echter eensgezind in hun opvatting dat de bestuurlijke cultuur, waarin politiek wordt genormeerd als directe vertegenwoordiging en het leveren van maatwerk, voortdurend het gevaar van cliëntelisme in zich meedraagt. Men geeft aan dat een directe benadering van wethouders of oppositieleden en in een enkel geval ook ambtenaren door individuele burgers of ondernemers, in de hoop hun individuele belang behartigd te krijgen, eerder usance dan afwijkend is. De verwevenheid met de samenleving is klaarblijkelijk de voedingsbodem voor de maatschappelijkculturele opvatting dat dit hoort bij het politieke bedrijf. Zeer recentelijk is een gedragscode aangenomen in de gemeenteraad waarin onder andere aandacht wordt besteed aan integriteit van handelen. Dit is wellicht een begin van veranderende houding. 3.3

Spelcultuur Spel boven inhoud: een arenacultuur In het politiek-bestuurlijke functioneren van de gemeente Maasdriel worden inhoudelijke discussies overschaduwd door het politieke spel. Het lijkt erop dat de politici het spel interessanter vinden dan de inhoudelijke vraagstukken. Dit spel is erop gericht bestuurlijke macht te winnen of te saboteren. Politiek in Maasdriel vindt plaats in blokken of kampen die met elkaar strijden en het op voorhand grotendeels met elkaar oneens zijn. Opvallend is de ongemene felheid waarmee het spel gespeeld wordt.

14/40


Het doel daarin lijkt ‘winnen’, voorkomen dat men ‘verliest’ of voorkomen dat een andere partij wint. Inzet van de Maasdrielse manier van politiek bedrijven zijn bestuurlijke posities, beslissingsmacht en het moedwillig beschadigen over en weer van persoonlijke en partijpolitieke imago’s. Dit is opmerkelijk, omdat de politieke actoren aangeven inhoudelijk en programmatisch weinig tot geen grote verschillen met elkaar te vertonen. We karakteriseren de manier van opereren in de politiek van Maasdriel dan ook als een arenacultuur. Dit impliceert een persoonlijke invulling van professionele politiek en een sterke vecht- en afrekencultuur. Politiek is persoonlijk In de eerste plaats draait het politieke debat in Maasdriel voor het overgrote deel om personen, persoonlijke belangen en persoonlijke vetes en twisten. Inhoudelijke debatten worden gefrustreerd of überhaupt niet gevoerd, omdat individuele politici, zowel wethouders als raadsleden, weigeren om met elkaar een constructief gesprek aan te gaan. Oorzaak hiervan zijn niet hun inhoudelijke verschillen van mening, maar hun machtspolitieke twisten en in een aantal gevallen ook een persoonlijk conflict. In de politieke omgang wordt ‘op de man gespeeld’: privéaspecten van politici (familie- en vriendschapsrelaties) worden erbij betrokken en openlijk geadresseerd in het politieke debat en maken deel uit van de politieke besluitvorming (we gaan hieronder nog dieper in op de omgangsvormen). De vraag is echter of de persoonlijke invulling van het politieke bedrijf een oppervlakkig patroon is dat afhankelijk is van de huidige politieke spelers of dat het een diep ingesleten normatieve opvatting is. Immers, de vermenging van professie en privé is in Maasdriel geworteld in een sterke maatschappelijk-culturele onderstroom (zie paragraaf 2.2). Vecht- en afrekencultuur Conflicten uit het verleden worden bij de huidige vraagstukken en debatten betrokken. Daden, misstappen van politici en hun sociale relaties maken expliciet deel uit van het politieke spel. Dit onmiskenbaar historische besef wordt gecultiveerd, zij het dat het in Maasdriel deel uitmaakt van een vecht- en afrekencultuur. Politiek, zo lijkt de breedgedragen opvatting, draait in Maasdriel om ‘punten scoren’ en elkaar ‘proberen te pakken’. Rancune en onwrikbare persoonlijke twisten zijn voor enkele belangrijke actoren in de politieke arena sterke drijfveren. Opvallend daarbij is dat respondenten uit politieke en bestuurlijke kring het wel eens zijn over het algemene beeld van een vecht- en afrekencultuur, maar dat zij die cultuur grotendeels wijten aan hun politieke of persoonlijke tegenstrevers. De afrekencultuur in Maasdriel is een zichzelf versterkend normatief patroon. Elk politiek conflict voedt de tegenstellingen, de twisten en de gevoelens van rancune. Los van welke maatschappelijke onderstroom ook graven de diverse kampen in Maasdriel zich op deze manier steeds verder in. Het doel heiligt de middelen In de door de respondenten geschetste politieke spelopvatting in Maasdriel ontstaat het beeld: het doel heiligt de middelen. Het voedt de heftigheid waarmee het politieke spel wordt gespeeld.

15/40


Geworteld in een sterke ondernemerscultuur is het normatieve kader van de Maasdrielse politici tamelijk rigide wat betreft hun doelgerichtheid. Ze zijn daarentegen zeer vindingrijk en pragmatisch in tactieken om hun doelen te bereiken. In hun doelgerichtheid spelen raadsleden en bestuurders het politieke spel tamelijk rücksichtslos. De zojuist beschreven persoonlijke invulling van politiek geeft ruimte om persoonlijke beschadiging deel te laten uitmaken van de tactiek. Komen de partijen er in het politieke debat niet uit, dan worden andere velden opgezocht. In de bestuurscultuur van Maasdriel wordt voortdurende indirecte electorale dreiging uitgeoefend via de media. Daarmee verplaatst het debat zich van het gemeentehuis naar de straat. Nota bene: deze houding verhoudt zich niet goed met de persoonlijke invulling van het politieke bedrijf. Dit wordt breed erkend: de persoonlijke twisten worden gezien als een hinderlijke, belemmerende factor in het politieke bedrijf. Opzoeken van grenzen In Maasdriel worden de formele regels van het politieke spel voortdurend getart. Dat kent ten minste twee oorzaken. In de eerste plaats moet dit worden gezien als onderdeel van het politieke spel: regels buigen als dat het politiek doel dient. Zo zien we in Maasdriel de situatie waarin ambtenaren soms expliciet wordt gevraagd af te wijken van wetgeving en af te zien van handhaving van wetgeving en beleid. Ook de omgangsregels en politieke procedures worden soms met voeten getreden; vertrouwelijkheid wordt geschonden. In de tweede plaats wordt het regeldedain in de hand gewerkt, doordat in Maasdriel niet de regel maar degene die de regel handhaaft wordt gezien als maatstaf. ‘Het mag zolang het wordt toegestaan’ of ‘men vraagt hier geen toestemming maar vergiffenis’ worden gezien als typerende uitspraken voor de bestuurscultuur in Maasdriel. Het opzoeken van de grenzen van de wet, het tarten van de handhavende capaciteit (van burgemeester, de politie, de ambtenaren in functie) en opzoeken van de grenzen van de algemeen betamelijke fatsoensregels wordt in de politiek, in de bestuurlijke cultuur van Maasdriel door menigeen gezien als een deugd: een teken van politieke kracht en politieke intelligentie. 3.4

Omgangsvormen Wantrouwen en paranoia De mores van het politieke spel in Maasdriel hebben geleid tot een politiekbestuurlijke situatie die wordt gekenmerkt door wantrouwen dat in sommige gevallen doorschiet naar paranoia. Samenwerking tussen politieke tegenstrevers wordt belemmerd door een totaal gebrek aan onderling professioneel vertrouwen. De basis van het wantrouwen ligt in politieke en persoonlijke conflicten die niet worden vergeten maar juist opgeslagen en die deel uitmaken van een afrekencultuur. Lokale politiek staat of valt met een veilige professionele omgeving, waarin politici met elkaar de politieke ‘strijd’ aangaan op basis van ordentelijke procedures en vertrouwen hebben in democratische principes. Die veiligheid is in de Maasdrielse bestuurscultuur voor een belangrijk deel verdwenen. De transparantie van de politieke besluitvorming wordt aan verschillende zijden van het politieke spectrum misbruikt voor politieke doeleinden.

16/40


Vertrouwelijke gesprekken of documenten worden gelekt naar de media, waardoor het politieke functioneren wordt gefrustreerd. Sterker nog, dit lekken is een middel tot het publiek beschadigen van politici en ambtenaren. Het gaat daarbij lang niet altijd om feitelijke mistappen; suggestie of roddel is voldoende. Mede tegen deze achtergrond wordt politiek gedrag in Maasdriel voortdurend geïnterpreteerd als machtspolitiek. Uitspraken van politici worden niet gezien als pendant van hun inhoudelijke opvatting, maar geïnterpreteerd als strategie en beoordeeld als een verborgen agenda. Dit heeft op zijn beurt weer tot gevolg dat politici de wijk nemen naar achterkamers en tactieken die zich aan de openbaarheid onttrekken. Gegeven de bestuurlijke cultuur van Maasdriel zijn echter ook achterkamers maar betrekkelijk veilig. Suggestie en dreiging Door het regeldedain en de onduidelijkheid van rolopvattingen ontstaat ruimte voor andere manieren van beïnvloeding dan die van de inhoudelijke argumentatie. Deze hebben in Maasdriel ruim postgevat als een cultureel patroon. We hebben al eerder gewezen op het inzetten van persoonlijke beschadiging van politici of ambtenaren als stuurmiddel (zie hiervoor paragraaf 3.3). De Maasdrielse bestuurscultuur kenmerkt zich tevens door het inzetten van de suggestie, de indirecte dreiging en de roddel als instrumenten. Deze vorm van beïnvloeding is zowel subtiel als zeer krachtig. Vanuit de verschillende politieke ‘kampen’ lijkt het primaire doel van het politieke bedrijf te zijn: politieke tegenstanders neer te zetten als onbetrouwbaar, oneerlijk en onfatsoenlijk. De dreiging van de persoonlijke schade werkt verstikkend in elk inhoudelijk debat (waarin niet de argumenten worden betwist, maar de persoonlijke of machtspolitieke intenties waarmee die worden uitgesproken). Verpersoonlijking van de politiek De onduidelijke rolopvattingen, het regeldedain en de ondernemerscultuur laten toe dat niet alleen privéomstandigheden maar ook persoonskenmerken het politieke debat overheersen. Sociale status, sociale relaties en netwerken doen ertoe in Maasdriel. De bestuurscultuur laat bovendien toe dat de verschillen in persoonlijke capaciteiten van politici bepalend zijn in hun onderlinge omgang. Politici die onmiskenbaar status en charisma hebben of intelligenter of welbespraakter zijn dan anderen domineren het politieke spel in Maasdriel. Het gedrag van sommige wethouders wordt gepercipieerd als zeer intimiderend en zelfs manipulerend. Er wordt geen tegenwicht gegeven of gecreëerd tegen de suggestie, het regeldedain, het pragmatisme en de onveiligheid. Procedurele regels worden niet of niet voldoende gehandhaafd. Geheel in lijn met andere aspecten van de bestuurscultuur in Maasdriel lijkt het erop dat de legitimiteit van wet- en regelgeving wordt bepaald door de personen die er invulling aan geven.

17/40


Omgang De manier waarop politici in Maasdriel met elkaar omgaan wordt ‘rauw’ genoemd, maar ook direct en recht-door-zee. Dit wordt gepercipieerd als eerlijk en volwassen: ‘op de man af zeggen waar het op staat’ en als het nodig is niet schromen ‘man en paard te noemen’. Het taalgebruik en de onderlinge omgang in Maasdriel schiet echter door. Het wordt ‘ruw’ en ‘grof’ genoemd en ook wel ‘ongenuanceerd’, ‘zwartwit’, ‘bot’ en vaak gewoonweg ‘onfatsoenlijk’. Er wordt in raadsdebatten, in de wandelgangen en in communicatie via de media onder de gordel gestoten, beledigd en beschadigd. Desgevraagd herkennen de respondenten deze typering, maar voegen daar veelal aan toe dat die meer is toe te rekenen aan anderen dan aan henzelf. De meningen verschillen tussen degenen die menen dat de omgangsvormen ‘stevig’ zijn en degenen die zeggen zich te schamen voor de politiek-bestuurlijke omgangsvormen. Deze laatste groep geeft aan dat deze schaamte langzaam doordruppelt naar de gemeentelijke organisatie en de Maasdrielse samenleving. Los van en wellicht belangrijker dan het fatsoensaspect is wellicht dat de bestuurscultuur geen onderscheid maakt tussen het professionele politieke debat en de persoonlijke mening. Men maakt niet of nauwelijks onderscheid tussen de politicus als professionele functionaris en de politicus als persoon. Op die manier voeden de ruwe en volgens velen onfatsoenlijke omgangsvormen het conflictueuze karakter van de bestuurlijke cultuur in Maasdriel.

18/40


Hoofdstuk 4 Samenspel in raad en college 4.1

Inleiding In het vorige hoofdstuk hebben we de bestuurlijke cultuur van het politieke spel in Maasdriel in zijn algemeenheid weergegeven. Daarop voortbouwend gaan we in dit hoofdstuk specifiek in op de normen en waarden die het functioneren van de gemeenteraad (4.2) en het college van burgemeester en wethouders (4.3) kenmerken. Dit betreft een precisering van de al genoemde bestuurscultuur en op een aantal punten een aanvulling.

4.2

De gemeenteraad Blokdenken Het functioneren van de raad wordt in hoge mate bepaald door een sterk ‘blokdenken’: coalitie versus oppositie; voor- versus tegenstanders, oud-tegenstander in een vorige periode versus de huidige tegenstander. De 9-10-stemverhouding tussen oppositie en coalitie versterkt de neiging bij raadsleden om permanent te bewaken dat de troepen bijeen blijven dan wel juist een enkele tegenstander over te halen naar het eigen oppositiekamp. Juist bij gebrek aan grote inhoudelijke meningsverschillen is de politieke focus gericht op het breken van elkaars ‘blok’. Politiek gaat vooral over het spel om de macht, niet over inhoudelijke keuzes. Dat oude vijanden nu vrienden zijn en andersom voegt een persoonlijk element aan dit blokdenken toe. Het CDA maakt nu voor het eerst in dertig jaar geen deel uit van het college. Dit speelt volgens veel respondenten een rol in de huidige politieke verhoudingen. Omgang: hard en niet respectvol De toon van de politieke debatten is stevig, soms hard en niet respectvol. De gekozen bewoordingen zijn ongenuanceerd en weerspiegelen de politieke vechtcultuur en de neiging om ten koste van alles het politieke spel te willen winnen, te scoren. Er bestaat een sterke interruptiecultuur, passend bij een cultuur waarin wederzijds respect niet dominant is. Er wordt geregeld op de man gespeeld, waarbij ook dédain richting de organisatie niet onder stoelen of banken wordt gestoken. Alles moet en mag immers worden gezegd als daardoor het gewenste resultaat beter wordt bereikt. Een belangrijke rol speelt daarbij het gegeven dat verhoudingen tussen raadsleden worden beheerst door persoonlijke sentimenten en zelfs afkeer. De verhoudingen hebben zich vaak al langgeleden vastgezet. In het collectieve geheugen van de raad zijn vetes goed opgeslagen. Zo nodig worden zij weer naar boven gehaald om impliciet of expliciet als historisch geschut in de actuele politieke schermutselingen te dienen. Op enig moment moet er immers worden ‘afgerekend’. Er heerst een uitgesproken afrekencultuur met een politiek maar ook een persoonlijk karakter in de raad.

19/40


Cliëntelisme en verbondenheid samenleving De band van de raadsleden met de samenleving is sterk. Zij zijn sterk betrokken bij het wel en wee van burgers en ondernemers. Raadsleden worden gemakkelijk benaderd door mensen die ontevreden zijn met politieke en bestuurlijke voornemens of besluiten. Zij stellen zich daar ook voor open en zien het als behorend bij hun volksvertegenwoordigende rol om op te komen voor (een deel van) de bevolking. Het dorp-isme is ook in de raad herkenbaar. Raadsleden letten op het belang van de eigen kernen en worden daar ook op aangesproken door hun dorpsgenoten. Alhoewel het dorp-isme wel deel uitmaakt van de bestuurscultuur, wordt het functioneren van de gemeenteraad van Maasdriel niet dominant geregeerd door tegenstellingen tussen de dorpen. 4.3

Het college College als team De leden van het college typeren het college als een team, enkelen beschouwen het als een vriendenclub. De verhoudingen zijn goed en professioneel. Dit overigens in weerwil van de beelden die daarvan buiten het college bestaan (zie het volgende hoofdstuk). Ondanks het teamgevoel valt op dat twee wethouders dominant zijn in het college. Zij hebben veeljarige politieke en bestuurlijke ervaring. Bovendien zijn zij daadkrachtig, welbespraakt, hebben ervaring en kennis van zaken en een groot netwerk in Maasdriel. In discussies over het functioneren van het college in het afgelopen jaar gaat het ook meestal om deze twee wethouders, die met hun doen en laten de toon zetten. Overigens gaat het ook om een recent afgetreden wethouder. De beide andere wethouders staan minder op de voorgrond. De huidige waarnemend burgemeester heeft in het college een bijzondere positie. Zijn waarnemende rol geeft hem enerzijds een afstandelijke positie; anderzijds is hij verantwoordelijk voor fatsoenlijk bestuur (hetgeen ook nadrukkelijk zijn opdracht was bij zijn benoeming) en moet hij positie kiezen om dat te borgen. Dat er niettemin een teamgevoel bestaat hangt samen met het eerdergenoemde ‘blokdenken’. De wethouders zitten in hetzelfde kamp: samen met de coalitie tegenover de huidige oppositie, maar ook tegen het vorige college en tegen het CDA en Groen Links. Dat schept mogelijk een gevoel van saamhorigheid. Running government like a business De wijze waarop het college bestuurt draagt de kenmerken van het politieke spel zoals dat hierboven is beschreven en is geworteld in de regionaal dominante ondernemerscultuur. Het college profileert zich als ambitieus zowel waar het gaat om de maatschappelijke opgaven als waar het gaat om de ontwikkeling van de organisatie. Doelen en de aanpak om die doelen te bereiken worden zakelijk en scherp neergezet. Dat past bij de pragmatische manier waarop wordt bestuurd: de dingen moeten worden geregeld, problemen opgelost.

20/40


Deze ondernemingsmentaliteit komt in de bestuursstijl van het college sterker naar voren dan in het functioneren van de raad, zij het dat zij het meest typerend is voor de twee hierboven genoemde dominante wethouders in het college. Het meest zichtbaar is de bestuurlijke ondernemersmentaliteit op het terrein van ruimtelijke ordening en handhaving. Passend bij het heersende regelpragmatisme melden ondernemers zich gemakkelijk bij wethouders met verzoeken om de zaak te regelen, bijvoorbeeld waar het gaat om een handhavingsverzoek of een vergunning. Het komt voor dat sommige wethouders soms een oplossing toezeggen zonder ruggespraak met hun ambtelijke organisatie, waardoor het risico bestaat dat de toezegging niet past binnen de geldende regels. Dat leidt soms tot botsingen binnen het college en soms ook tot moeilijkheden binnen de organisatie, die aan een oplossing moet meewerken die tegen haar professionele opvattingen ingaat. In dit klimaat gedijt cliëntelisme, waarvan dan ook meer voorbeelden zijn gegeven in de interviews. Het is niet zo dat regels doelbewust worden overtreden, of dat het college tegen regels is. In het licht van de resultaatgerichtheid hebben regels echter een minder prominente rol in het bestuurlijke referentiekader van sommige wethouders in Maasdriel. Als ambtsdrager zijn de wethouders echter gebonden aan democratisch-rechtsstatelijke normen, die dwingen tot prudent en afgewogen gedrag. Normen als transparantie van bestuurlijk opereren en het gebod van objectieve belangenafweging (verbod van willekeur) komen in de bestuurscultuur van Maasdriel gemakkelijk in gevaar. Inmiddels wordt gewerkt aan een handhavingsprogramma dat een bijdrage kan gaan leveren een systematische aanpak en transparante werkwijze.

21/40


Hoofdstuk 5 Politiek-ambtelijke verhoudingen 5.1

Inleiding Alhoewel het onderzoek naar de bestuurscultuur van de gemeente Maasdriel vooral betrekking heeft op de normen en waarden in het politiek-bestuurlijke functioneren, hebben ook ambtenaren hierin een duidelijk rol. In de voorgaande hoofdstukken zijn opvattingen over hun positie al meermalen aan de orde geweest. In het voorliggende hoofdstuk gaan we expliciet in op de rol van de ambtelijke organisatie in de bestuurscultuur van Maasdriel. We geven eerst weer hoe de ambtelijke organisatie in zijn algemeenheid de bestuurlijke cultuur ervaart en typeert (5.2). Vervolgens gaan we in op de verhouding van de ambtelijke organisatie met college en raad (5.3). We eindigen dit hoofdstuk met een verdieping van de rol van de ambtelijke organisatie in de bestuurscultuur van Maasdriel (5.4).

5.2

Ambtelijke organisatie Trots en schaamte Ambtenaren in Maasdriel zijn in de kern trots op hun gemeente. Ze doen zinvol werk, dat voor de burgers van belang is. Hun trots heeft betrekking op hun ambtelijk functioneren en hun dienstverlening aan burgers. De ambtenaren kennen de normen van goed, integer bestuur en willen zich daarnaar gedragen. Bestuur moet immers voldoen aan de democratische en juridische normen. De organisatie heeft naar eigen zeggen de laatste jaren veel voor de kiezen gehad. In 1999 is de organisatie ‘gekanteld’ naar een afdelingenmodel, met alle verschuivingen van dien. Over de resultaten van de kanteling bestaat weinig duidelijkheid bij ambtenaren. Zodra ambtenaren het politiek-bestuurlijke functioneren in hun beoordeling meewegen slaat de trots om in schaamte. Er heerst een negatief beeld over het college, soms over het gehele college, soms over enkele collegeleden. De recente affaires rond enkele wethouders hebben in hun (ambtelijke) ogen het imago van de gemeente aangetast. Datzelfde geldt voor de openlijke vechtcultuur die in de verhouding tussen raad en college en binnen de raad heerst. Deels is die via de kabel te volgen tijdens raadsvergaderingen. ‘Ik durf op een verjaardag niet meer te vertellen dat ik bij de gemeente Maasdriel werk’ is een veelgehoorde uitspraak. Ook wordt de situatie in de breedte bondig getypeerd als ‘bestuurlijk dramatisch’ en als ‘schaamteloos handjeklap’. De ambtenaren vrezen het cynisme dat in de samenleving ontstaat over politiek en bestuur. Ze worden daar persoonlijk op aangesproken. Ambtenaren storen zich aan de recente incidenten en het gedrag van sommige wethouders en sommige raadsleden dat daarvan de oorzaak was. Die irritatie culmineert in discussies over een gedragscode voor integer handelen. De medewerkers moeten daarvoor tekenen, terwijl raad en college niet collectief het goede voorbeeld geven. De bestuurlijke cultuursituatie en de schaamte en de bestuurlijke druk (waar we hierna nader op ingaan) die daardoor is ontstaan bij het ambtelijke apparaat is niet van de ene op de andere dag ontstaan.

22/40


Door de constante bestuurlijke druk, de incidenten die de laatste maanden de publiciteit haalden en de gevolgen die deze voor betrokken ambtenaren hadden, is een sterk gevoel van onveiligheid ontstaan. De werksfeer verslechtert snel; medewerkers zijn terneergeslagen, futloos, hun motivatie is tanende. Angst regeert op alle niveaus in de organisatie; niet alleen angst voor politiek en bestuur, maar ook voor de ambtelijke top. Het gerede risico bestaat dat ambtenaren om al deze redenen hun heil elders gaan zoeken. 5.3

Verhouding ambtelijke organisatie met college en raad Directe contacten met wethouders De ambtenaren zien het college niet als een eenheid. Zij onderscheiden de zeer ervaren en de minder ervaren wethouders. Er bestaat een beeld van een college waarbinnen twee wethouders sterk dominant zijn, en waar onderling wantrouwen heerst. Als een wethouder individueel iets terugkoppelt uit de collegevergadering, moet je erop bedacht zijn dat een andere wethouder daar nog eens tussendoor komt met zijn eigen invulling. De problematiek van Maasdriel is politiek-bestuurlijk, niet ambtelijk, zo is de perceptie van velen. ‘Het is een normaal bedrijf, met een abnormale top.’ Het optreden van enkele wethouders veroorzaakt bij veel ambtenaren het gevoel geschoffeerd te worden. Soms doordat zij opdrachten krijgen die zij volgens ambtelijk-professionele en juridische maatstaven niet kunnen of mogen uitvoeren, soms doordat zij voor voldongen feiten worden gesteld doordat een wethouder op eigen houtje, zonder ambtelijke ondersteuning, zaken regelt of toezeggingen doet. Ambtenaren ervaren dat ontevreden burgers gemakkelijk naar de wethouder lopen om zaken daar geregeld te krijgen die ambtelijk op een negatief advies stuiten. Sommige wethouders tonen zich ontvankelijk voor dergelijke kritiek en schermen de ambtenaar niet af. Eerder vergroten zij de druk op de ambtenaar om zijn negatieve advies bij te stellen of in strijd met juridische regels toch een vergunning te verlenen. Overigens zijn over dat laatste recent afspraken gemaakt; uitgangspunt is dat wethouders niet meer in hun eentje burgers ontvangen, maar alleen begeleid door een ambtenaar. De kwestie rond het gedogen van Van Herwijnen (zie Elsevier) wordt door veel ambtenaren gezien als het bewijs dat wethouders niet ongenegen zijn om tegemoet te komen aan wensen van burgers en ondernemers uit hun maatschappelijke netwerk, die ambtelijk-professioneel bezien behoren te worden afgewezen, bijvoorbeeld omdat de wet erbij in de weg staat. Zonder ambtelijke ondersteuning werden bestuurlijk toezeggingen gedaan; nadat de handhavingsambtenaren met geweld van het toneel waren verwijderd, hield het college vol dat de handhaving niet zou worden voortgezet; ook al past dat niet binnen de juridische kaders van het gedogen. Deze gang van zaken leidt tot inconsistentie in (handhavings)beleid, die niet past bij de ambtelijk-professionele en juridische normen.

23/40


Bestuurlijke druk op de ambtelijke organisatie De druk die wethouders op de organisatie leggen is groot. Zij zijn ambitieus, zij hebben een stevige agenda en willen ‘scoren’. Die agenda is deels maatschappelijk en deels gericht op de interne bedrijfsvoering, verbetering van de organisatie. Wethouders sturen tamelijks rechtstreeks in de organisatie, dat wil zeggen: zonder tussenkomst van de ambtelijke leiding. Deze bestuurlijke druk leidt vaak tot onduidelijkheid en soms tot stress bij sommige ambtenaren, terwijl andere ambtenaren op zoek gaan naar ‘pragmatische’ oplossingen, ook als die niet in de geest van de betreffende regelgeving zijn. Alhoewel in sommige delen van de organisatie afspraken zijn gemaakt om het contact tussen bestuur en ambtelijk apparaat via de afdelingshoofden te laten verlopen, worden deze afspraken niet altijd nagekomen. De bestuurlijke druk op de ambtelijke organisatie wordt nog steeds gepercipieerd. Daarbij speelt een rol dat in de afgelopen periode ambtenaren zijn ‘meegesleept’ in bestuurlijke affaires, soms met naam en toenaam vermeld in de media. Twee collega’s zijn inmiddels vertrokken, in de ogen van velen in de organisatie omdat zij door wethouders onheus zijn bejegend en zijn bezweken onder de druk. Andere betrokken ambtenaren hebben nog steeds problemen met de wijze waarop zij ‘zijn afgeserveerd’ in het kader van de affaires. In de ogen van de ambtelijke organisatie gaat het college hier niet goed mee om. In het algemeen voelen veel ambtenaren zich gekoeioneerd door enkele collegeleden: zij laten zich negatief uit over ambtenaren, rechtstreeks of in de media. Het weblog dat een van de wethouders als raadslid bijhield heeft bij ambtenaren een gevoel van onveiligheid opgeroepen. Er bestaat nog steeds bij velen wantrouwen tegen deze wethouder. Ten slotte wijzen we nog op het vermeende bestaan van een hitlist van ambtenaren die volgens het college voor ontslag in aanmerking zouden komen. Dat maakt medewerkers angstig en onzeker. De waarnemend burgemeester Ten opzichte van de waarnemend burgemeester bestaan weinig expliciete verwachtingen. Hij wordt gekenschetst als zakelijk en afstandelijk. Wel heeft men de hoop dat hij iets ten goede kan keren. Slechte communicatie De communicatie tussen college en organisatie is slecht. Er zijn weinig ingesleten vaste, geformaliseerde communicatieprocessen vanuit het college naar het managementteam (MT) en de medewerkers. Daardoor heeft er zich een wandelgangencircuit ontwikkeld, dat mede bepalend is voor de sfeer binnen de organisatie. Er is immers ruimte voor vrije interpretatie van schaarse informatie. De wandelgangen hebben zodoende lange tijd het formele informatievacuüm gevuld.

24/40


Dit, gevoegd bij het gevoel van onveiligheid dat medewerkers de mentale vrijheid ontneemt om zaken bespreekbaar te maken, versterkt het ‘ondergronds’ gaan met verhalen die vaak betrekking hebben op het college of leden daarvan. De medewerkers zijn zich hiervan zeer goed bewust; niettemin lijkt er nog niet te worden gestuurd op terugdringen van het wandelgangencircuit. Wel sturen afdelingshoofden meer dan eerder aan op formalisering van de communicatie. Imagoschade gemeenteraad straalt af op het ambtelijke apparaat Er is weinig rechtstreeks contact met raadsleden. Ambtelijk wordt geen rechtstreekse druk van hen ervaren. Wel voelen ambtenaren, zoals gezegd, de last van de imagoschade als gevolg van de vechtcultuur in de Maasdrielse politiek. Er wordt niet geïnvesteerd in de relatie tussen raad en college. 5.4

De rol van de ambtelijke organisatie in de bestuurscultuur MT = MO Van de ambtelijke top (algemeen directeur en MT) bestaat geen scherp geprofileerd beeld in de organisatie. Van de vijf hoofden zijn er twee extern; daarnaast zijn er twee ziektegevallen. Tot voor kort was het gebruikelijk dat wethouders rechtstreeks zaken deden met de ambtenaren. De informatielijnen waren kort, maar er was geen borg voor de deugdelijkheid van de informatie. Bovendien belandde deze niet vanzelfsprekend bij de afdelingsleiding of de directie. In de ambtelijke typering van de politiek-ambtelijke verhoudingen ontbreekt het MT. Dat lijkt een kwijnend bestaan te leiden. Het is geen eenheid, geen team. Daarbij speelt het verloop onder de afdelingshoofden een belangrijke rol. Het sterke verloop in deze groep wordt door ambtenaren mede toegeschreven aan de moeizame verhoudingen van het MT met het college en met de directeur, en soms aan de relatie tussen het huidige college en de directeur. De politiek-bestuurlijke afrekencultuur heeft zich vertaald in een ambtelijke pendant in het MT, zeggen sommigen. Het MT is geen veilige omgeving. Het MT komt wel bijeen, maar is meer een overleg dan een orgaan dat beslissingen neemt. Men volgt de waan van de dag. De agenda is die van vier bilateralen met de directeur. Er is geen gezamenlijke, afdelingoverstijgende agenda. De aansluiting met de bestuurlijke ontwikkelingen is zwak. Pas sinds kort komen ook de besluitenlijsten van het college naar de afdelingshoofden. Momenten van reflectie op het eigen functioneren of op de politiek-ambtelijke verhoudingen zijn er niet. De directeur zoekt positie in de moeizame relaties in het politiek-ambtelijke krachtenveld waarin hij functioneert. Daarin is hij in de ogen van de gemeentelijke organisatie tamelijk eenzaam. Hij heeft geen team van afdelingshoofden om zich heen staan, terwijl de relatie met de leden van het college gespannen is. De organisatie lijkt, gegeven deze constellatie, weinig van hem te verwachten als het gaat om het verbeteren van de verhouding tussen college en organisatie. Sommigen menen dat de directeur duidelijker voor de organisatie zou moeten opkomen. Anderen stellen dat de directeur te dicht op het bestuur zit en de organisatie daardoor te weinig aandacht geeft. Waardering is er voor de ronde langs de afdelingen die de directeur maakte naar aanleiding van de raadsvergadering in november, waarin het BING-rapport is besproken.

25/40


Hij heeft toen zijn zorgen over de situatie met de organisatie gedeeld. Tussen de OR en de gemeentesecretaris bestaat een goede en professionele relatie. Zij staan zelden of nooit tegenover elkaar. In de OR is ‘Organisatie’ een vast agendapunt. De OR bespreekt dat open met de gemeentesecretaris, die zich ook ontvankelijk toont voor de moeilijkheden waar de medewerkers mee zitten. Bestuurlijk-ambtelijke verhoudingen Door het ontbreken van een ambtelijke buffer aan de top is de ruimte voor het college om diep in de organisatie te interveniëren groot. Wethouders krijgen de gelegenheid om op de stoel van de directie te gaan zitten. Op individuele basis maken afdelingshoofden afspraken over bestuurlijke terughoudendheid jegens de organisatie. Ambtelijk wordt deze terughoudendheid nog niet gevoeld. De bestuurlijke druk op individuele dossiers leidt verder tot de ambtelijke neiging om zich in te dekken. De respondenten in ons onderzoek ervaren vrijwel allemaal een sterke onbalans tussen college en organisatie. Een deel van de oplossing zou kunnen bestaan uit het maken van goede afspraken over het functioneren van het MT. Ook dient er duidelijkheid te komen over de wederzijdse rollen: de ambtenaar adviseert, de bestuurder kiest. Nu lopen die rollen te veel door elkaar.

26/40


Hoofdstuk 6 De risico’s en effecten van de bestuurscultuur in Maasdriel 6.1

Inleiding In de voorgaande hoofdstukken hebben we een beschrijving gegeven van de bestuurscultuur van de gemeente Maasdriel. We hebben de patronen in de normen en waarden benoemd die het politieke bedrijf en de politiek-ambtelijke verhoudingen in Maasdriel bepalen. We hebben deze cultuurschets gebaseerd op de recente onderzoeksrapporten en de antwoorden van de respondenten in het onderzoek. In het voorliggende hoofdstuk maken we de balans op. We zullen aangeven wat de risico’s zijn van deze bestuurscultuur. We zullen steeds de referentiekaders duidelijk benoemen: aangeven waarom de bestuurscultuur een risico vormt. We signaleren een drietal risico’s. Eerst gaan we in op de afwijkende integriteitsopvatting die in Maasdriel voor een belangrijk deel is gebaseerd op een sterk klantgerichte instelling en ondernemerscultuur (6.2). Vervolgens zullen we aangeven welke effecten de verweving van politiek en samenleving heeft en zal kunnen hebben (6.3). We zullen de effecten van de bestuurscultuur op de ambtelijke organisatie benoemen (6.4), evenals de gevolgen die de bestuurlijke cultuur heeft voor de relatie tussen politiek en samenleving (6.5). In het daaropvolgende en afsluitende hoofdstuk zullen we aangeven welke interventies mogelijk zijn om de problematiek aan te pakken (hoofdstuk 7).

6.2

Afwijkende opvatting van integer handelen Cliëntelisme en doorgeschoten doelgerichtheid De bestuurlijke cultuur van Maasdriel wordt getypeerd door een sterke klantgerichtheid. Dit kleurt de heersende opvatting van bestuurlijk integer opereren. De integriteitsopvatting in Maasdriel is voor een belangrijk deel gebaseerd op cliëntelistische overwegingen: maatwerk leveren, servicegericht en klantgericht zijn. De opvatting van goed bestuur is navenant: het doel moet zijn om burgers met zo veel mogelijk maatwerk te bedienen. Politiek bedrijven gaat erom actief de burgers op te zoeken en contacten met hen onderhouden. Dit wordt in de bestuurlijke cultuur van Maasdriel ervaren als ‘er zijn voor de burgers’ en ‘benaderbaar zijn’. Deze opvatting van integer handelen schiet in Maasdriel echter door. Het leidt tot cliëntelisme en regeldédain. Aansluitend hierbij heerst er de opvatting dat ‘goed bestuur’ bestuur is dat ‘wat voor elkaar krijgt’, ‘resultaten boekt’ en ‘aantoonbaar iets voor de samenleving kan betekenen’. Dit aspect van de bestuurscultuur past in de ondernemerscultuur die de regio kenschetst. Deze opvatting van integriteit is regionaal bepaald en diepgeworteld. In Maasdriel lijkt deze uit te monden in een resultaatgerichtheid waarbij vrijwel alle mogelijke middelen zijn geoorloofd om politieke doelen te bereiken. De doeloriëntatie schiet door.

27/40


Grenzen zoeken Vanuit hun eigen bestuurscultuur bezien is de intentie van politiek functioneren integer te noemen. Als de (individuele) burger ermee gediend is en concrete resultaten kunnen worden geboekt, kunnen/hoeven wet- en regelgeving niet per se in de weg te staan. De creativiteit die wordt aangewend om klant- en resultaatgericht te kunnen werken benadert wettelijke grenzen. ‘Grenzen opzoeken’ is een dominant kenmerk van de bestuurscultuur in Maasdriel. Het opzoeken van grenzen draagt twee grote risico’s met zich mee. In de eerste plaats wordt de maatschappelijke orde bepaald door de mate waarin ordebewakers de regels kunnen handhaven. In de bestuurlijke cultuur van Maasdriel wordt dat niet ontkend, maar het heeft ook geen prioriteit. In de tweede plaats wordt de ordelijkheid van de samenleving bepaald door de mate waarin burgers en hun vertegenwoordigers in de geest van de wet leven. De bestuurscultuur in Maasdriel botst op en schuurt aan tegen de elementaire beginselen van het openbaar bestuur dat in haar rechtsvorm gericht is op het collectief en niet in eerste instantie op het individu. Het gaat om publieke dienstverlening, collectieve goederen die voor iedereen in gelijke mate en met gelijke toegang beschikbaar moeten zijn. Vanuit de bestuurscultuur van Maasdriel dreigen beginselen als gelijkheid van behandeling, solidariteit en zelfs wettelijke legitimiteit (dat wil zeggen dat al het politiek-bestuurlijke handelen gebaseerd moet zijn op wet- en regelgeving) op grotere schaal dan nu het geval is met voeten te worden getreden. Morrelen aan de beginselen van de rechtstaat is, zelfs als dat met de beste bedoelingen gebeurt, spelen met vuur. 6.3

Verpersoonlijking van politiek Privé en politiek zijn verweven In de gemeente Maasdriel zijn samenleving en politiek sterk met elkaar verweven, zij het met name binnen de kernen. De afstand tussen politici en inwoners is relatief klein: men kent elkaar, men weet elkaar te vinden. Politici zijn zichtbaar en benaderbaar: in hun sociale relaties en privéomstandigheden en in hun professionele, politieke standpunten. In de bestuurscultuur van Maasdriel worden privéomstandigheden verweven met politieke vraagstukken en gemeentepolitiek. Politiek in Maasdriel is persoonlijk. Een dergelijke situatie werkt echter alleen goed als samenleving en bestuur in balans zijn en er onderling een groot vertrouwen bestaat. Dit is niet het geval in Maasdriel, waar we veel van de mogelijke negatieve effecten van deze bestuurscultuur in de gemeentelijke praktijk terugzien. Het persoonlijke karakter schiet door in persoonlijke twisten en ruzies, die soms naar langgeleden teruggaan. De zichtbaarheid schiet door in onveiligheid. Gevoed door een pragmatische en doelgerichte attitude worden privéomstandigheden van politici onderdeel van het politieke debat. Dat wordt hierdoor getroebleerd en gefrustreerd. Niet de inhoud, maar het spel en de poppetjes Ingegeven door het persoonlijke karakter van de bestuurscultuur van Maasdriel is politiek bedrijven verworden tot het politieke spel waarin het draait om personen en het verwerven (of blokkeren) van machtspolitieke invloed. Dit politieke spel wordt gedomineerd door persoonlijke twisten die inhoudelijke samenwerking blokkeren en het politieke gesprek erg moeilijk maken.

28/40


Dit is des te opmerkelijker aangezien breed wordt erkend dat de politieke partijen in Maasdriel inhoudelijk geen grote programmatische verschillen kennen. Het spel wordt ongemeen hard en fel gespeeld. Het wordt gespeeld om te winnen, waarbij alle middelen geoorloofd lijken te zijn. Er is sprake van een arenacultuur, met spelers die in grote mate worden gedreven door macht, rancune en opportunisme. Er tekent zich een duidelijk patroon af in de beweging, waarin men erop uit is om politieke tegenstanders te beschadigen en hun geloofwaardigheid aan te tasten, te schofferen en te beledigen. De bestuurlijke cultuur in Maasdriel wordt gekenmerkt door een hoge mate van onveiligheid. Politiek wordt voornamelijk bedreven en gedomineerd door degenen die zich goed in deze bestuurscultuur kunnen handhaven. De overige politiek-bestuurlijke actoren zijn hiervan goeddeels uitgesloten. De bestuurscultuur van Maasdriel leidt ertoe dat politiek wordt verengd tot persoonlijke twisten. 6.4

Scheefgegroeide politiek-ambtelijke verhouding Ambtelijk functioneren negatief beïnvloed In delen van de ambtelijke organisatie, met name in kringen van ruimtelijke ordening en handhaving, voelt men zich in de huidige bestuurscultuur van Maasdriel grotendeels onveilig of opereert men op zijn minst zeer behoedzaam. De sfeer en werkmotivatie zijn slecht. Dit alles beïnvloedt de creativiteit en professionaliteit negatief en tast de kwaliteit van beleidsvoering aan. Deze situatie is des te ernstiger aangezien de bestuurscultuur van Maasdriel voornamelijk monistisch is. Hierdoor werkt de sterk geconflicteerde oppositie-coalitieverhouding door in de relatie tussen raad en college. Delen van het ambtelijke apparaat ervaren het gedrag van enkele wethouders als intimiderend. Er is sprake van de usance dat ambtenaren zonder tussenkomst van de ambtelijke top worden aangestuurd. Ook ziet de ambtelijke organisatie dat met enige regelmaat sommige collegeleden zonder ruggespraak met de ambtelijke organisatie besluiten nemen. In enkele gevallen wordt door sommige wethouders gevraagd om flexibel met regels om te gaan, waardoor professionaliteitsconflicten ontstaan. Het ambtelijk apparaat loopt het risico van een hoog verloop en loopt een wervingsrisico. De ambtelijke organisatie heeft de indruk dat althans haar bestuurders geen vertrouwen hebben in haar kwaliteit. Ruimte voor politieke spel De ambtelijke top van de gemeente Maasdriel geeft raadsleden en wethouders de ruimte om hun typerende bestuurspolitieke gedrag te vertonen. Voorrang geven aan het spel en niet aan de inhoud, het uitvechten van persoonlijke vetes of het publiekelijk en met naam en toenaam beschadigen van ambtenaren is weliswaar een gedragspatroon dat moet worden toegeschreven aan de politici, maar het ambtelijk apparaat is op haar beurt niet opgewassen tegen deze cultuur of huldigt de opvatting dat te allen tijde ambtelijke loyaliteit moet worden nagestreefd. De bestuurlijke cultuur van Maasdriel is van dien aard (ambitieus, ondernemend, grenzen opzoekend) dat een ambtelijk apparaat zou moeten fungeren als hitteschild en buffer. In plaats daarvan lijkt het ambtelijk apparaat direct of indirect te worden meegezogen in het politiek-bestuurlijke spel.

29/40


6.5

Conclusies Negatieve beeldvorming Het optreden van het bestuur en de raadsleden schaadt het imago van het openbaar bestuur en dat van de gemeente Maasdriel in het bijzonder. De opeenvolgende bestuurlijke affaires die getuigen van cliëntelisme, maar ook de ruwe, grove, onfatsoenlijke en door vele betrokkenen als respectloos aangeduide omgangsvormen bepalen de publieke opinie ten aanzien van de gemeente Maasdriel. Dit straalt niet alleen af op de inwoners van de gemeente, maar ook op het openbaar bestuur als geheel. In een tijdsgewricht dat wordt gekenmerkt door een groeiende kloof en een groeiend wantrouwen tussen politiek en samenleving, wat de maatschappelijke orde ernstig bedreigt, lijken politiek-bestuurlijke taferelen zoals die in Maasdriel dit beeld slechts te bevestigen. Ook de gemeente en de Maasdrielse gemeenschap lopen risico’s. Het zou goed kunnen dat bedrijven en potentiële inwoners de gemeente zullen gaan mijden, wat effect heeft op de vitaliteit. Ook zien we een risico wat betreft de bestuurlijke positie van de gemeenten in de regio of de samenwerking met andere (regionale) partijen. Samenleving keert zich af: democratie onder druk Ondanks de gemeenschapszin in de kernen van Maasdriel en de sterke binding tussen politici en de inwoners lijkt er in Maasdriel een situatie te ontstaan waarin de samenleving zich afkeert van haar bestuur. Vrijwel alle respondenten geven aan dat zij in hun omgeving van inwoners opvangen dat zij zich schamen voor de politiek in de gemeente. Er lijkt een breed gedeeld gevoel te ontstaan ‘dat het zo niet langer kan’. Door de rücksichtsloze doelgerichtheid, het voortdurend opzoeken van grenzen, de verpersoonlijking van politiek (en de persoonlijke twisten) en de grove en onfatsoenlijke omgangsvormen loopt Maasdriel een risico met betrekking tot de democratie. De bestuurscultuur die het politiek-bestuurlijk functioneren kenmerkt kan leiden tot het isolement van de politiek. Naar aangrijpingspunten voor verandering Door haar bestuurlijke cultuur loopt de gemeente Maasdriel het risico dat de continuïteit van haar openbaar bestuur in gevaar komt. Verandering van de bestuurlijke cultuur is noodzakelijk. We hebben aangegeven dat de bestuurlijke cultuur van Maasdriel wortelt in een maatschappelijk-culturele onderstroom. De bestuurlijke cultuur is hierop gegroeid. In de voorgaande hoofdstukken hebben we laten zien dat sommige aspecten van de bestuurscultuur sterker verbonden zijn aan de maatschappelijk-culturele onderstroom dan andere. Dit is van eminent belang voor een eventuele verandering van de bestuurlijke cultuur van Maasdriel. We gaan hierop in het volgende en afsluitende hoofdstuk dieper in.

30/40


Hoofdstuk 7 Aangrijpingspunten voor verandering 7.1

Inleiding De boven- en onderstroom van bestuurscultuur van Maasdriel De bestuurlijke cultuur in Maasdriel hebben we verdeeld in een maatschappelijkculturele onderstroom en een culturele bovenstroom. De onderstroom bevat de maatschappelijke kernwaarden die diep geworteld zijn in de samenleving. We hebben de maatschappelijke onderstroom van de bestuurscultuur van Maasdriel beschreven aan de hand van kernwoorden als gemeenschapscultuur, gemeenschapszin, verweven, ondernemerscultuur, eigenzinnigheid, regeldédain en sterke betrokkenheid bij de eigen dorpskern en daaruit voortvloeiend ‘dorp-isme’ (zie hiervoor hoofdstuk 2). De bovenstroom bevat de culturele uitingen van de onderstroom in een specifiek domein; in het geval van dit onderzoek: het politiekbestuurlijke functioneren van Maasdriel (zie hiervoor hoofdstukken 3, 4 en 5). De bovenstroom bevat de culturele patronen die minder diep zijn ingeslepen. In Maasdriel hebben we mogen constateren dat sommige culturele patronen sterker zijn verbonden met de maatschappelijk-culturele onderstroom en andere daar weer verder van zijn verwijderd. We hebben de kernanalyses hieronder weergegeven. Uit de figuur hieronder wordt duidelijk dat de doorgeschoten klantgerichtheid een sterkere relatie heeft met de culturele onderstroom dan bijvoorbeeld de ruwe omgangsvormen.

spelcultuur, arenacultuur, vechtcultuur, ruwe en onfatsoenlijke omgangsvormen verpersoonlijkte politiek, afrekencultuur, onveiligheid en wantrouwen, suggestie en dreiging doorgeschoten klantgerichtheid, cliëntelisme, doorgeschoten doelgerichtheid, grenzen zoekend gemeenschapscultuur, gemeenschapszin, verwevenheid, ondernemerscultuur, eigenzinnigheid, regeldédain, sterke betrokkenheid bij de eigen dorpskern (‘dorp-isme’)

Figuur 1. Bestuurscultuur Maasdriel

31/40

Politiek-bestuurlijke Bovenstroom

Maatschappelijke Onderstroom


Voorwaarde voor cultuurverandering (1): urgentiegevoel Culturele patronen gaan over een patroon van gedeelde normen en waarden. Die bestaan niet zonder meer, maar worden gedragen door mensen. Het zijn mensen die opvattingen hebben over hoe men zich dient te gedragen: over wat goed en wat fout is, over wat hoort en wat niet hoort. Die opvattingen kunnen veranderen. Mensen zijn in staat om andere opvattingen te ontwikkelen. Mensen zijn de dragers van cultuur. Indien we cultuur willen beïnvloeden zijn de cultuurdragers ons aangrijpingspunt. Ingrijpen in cultuur is hoe dan ook geen sinecure. Het gaat immers om het veranderen van opvattingen van mensen die richting geven aan hun handelen. De normen en waarden van de cultuur geven hoe dan ook houvast en veiligheid. Daarvan afscheid nemen is, menselijkerwijs, vaak lastig. Het hangt ervan af hoe vatbaar, hoe ontvankelijk mensen, de cultuurdragers, zijn voor verandering. Dit staat of valt met hun inzicht dat verandering noodzakelijk is: een gevoel van urgentie. Cultuurinterventies moeten daarop worden afgestemd. Voorwaarde voor cultuurverandering (2): verbinding onder- en bovenstroom Hoe dieper een cultureel patroon is ingeslepen, hoe moeilijk het te veranderen is. De maatschappelijk-culturele onderstroom bestaat uit zeer diep ingesleten culturele patronen, die erg moeilijk te veranderen zijn. De verandering van de bovenstroom van cultuur is eveneens geen sinecure, maar omdat de patronen minder diep zijn ingesleten is de veranderbaarheid groter. Bovendien moet worden beseft dat onderstroom en bovenstroom van de cultuur met elkaar zijn verbonden. De volgende vuistregel is cruciaal. Naarmate de culturele patronen in de bovenstroom sterker zijn verbonden met de maatschappelijk-culturele onderstroom zijn deze moeilijker of langzamer te veranderen. Met de keuze voor cultuurinterventies moet daarmee rekening worden gehouden. Een veelvoorkomende fout is dat men cultuur alleen of voornamelijk tracht te veranderen in de bovenstroom. Vergeten wordt dat die is geënt in een zeer sterke, diep ingesleten maatschappelijk-culturele onderstroom, die elke cultuurverandering tenietdoet. Een goede cultuurverandering speelt op meerdere velden en combineert een aanpak zowel in de boven- als in de onderstroom van de cultuur. Cultuurinterventies We onderscheiden voor het doel van dit onderzoek twee vormen van verandering: een zeer snelle en radicale verandering en een verandering die geleidelijk, stapje voor stapje, incrementeel, tot stand komt. Radicale verandering komt tot stand door cultuurdragers, mensen dus, uit de groep te plaatsen en die te vervangen door mensen met andere, meer gewenste, nomen en waarden. Radicale verandering komt ook tot stand door een groep onder directe controle te plaatsen van een bovengeschikte en er met harde hand voor te zorgen dat het ongewenste culturele patroon de kop wordt ingedrukt. Een tussenvorm die ook wel wordt gekozen bij radicale verandering is het inzetten van nieuwe cultuurdragers op invloedrijke posities en hun als opdracht mee te geven de nieuwe cultuur zo snel mogelijk in te voeren. Geleidelijke verandering van cultuur vindt plaats door te proberen de opvattingen van mensen te veranderen. Dat kan door hen op te leiden, te trainen en te laten oefenen om nieuwe normen en waarden in praktijk te brengen.

32/40


Een andere vorm van geleidelijke cultuurverandering is die te laten ontstaan door een natuurlijk verloop van een groep te koppelen aan het introduceren van vervangers met andere, meer gewenste, normatieve opvattingen. 7.2

Bestuurlijke cultuur is ‘gevangen’ Groeiend urgentiegevoel De bestuurscultuur in Maasdriel heeft zodanige negatieve uitwerkingen dat ingrijpen daarin noodzakelijk is. We hebben dit uitgebreid beschreven in hoofdstuk 6 van deze rapportage. Daarin hebben we ook naar voren laten komen dat de noodzaak daartoe ook in alle geledingen wordt onderschreven. Vrijwel alle respondenten hebben aangegeven dat ‘het eigenlijk zo niet langer kan’. Zij krijgen vanuit de samenleving te horen dat men zich zo langzamerhand begint te schamen voor het politieke bestuur. De betrokken spelers in Maasdriel trekken zich dat aan en hebben hierop in het verleden ook wel actie ondernomen. Zo heeft het college maatregelen genomen om het cliëntelisme terug te dringen en geeft het sinds kort de besluiten van het college door aan het MT. De politieke partijen geven aan de situatie vrijwel onmogelijk te vinden. De ambtelijke top geeft aan geen tegenwicht te kunnen bieden aan het college. De ambtelijke organisatie heeft bij monde van de OR zeer recentelijk te kennen gegeven zich ernstige zorgen te maken over de toekomst van de organisatie en de verstoorde politiek-ambtelijke verhoudingen. Het lijkt erop dat er in Maasdriel langzamerhand draagvlak ontstaat voor een ingrijpende verandering. Cultureel gevangenschap Gegeven de urgentie en de ontvankelijkheid voor verandering worden in de gemeente Maasdriel pogingen gedaan om veranderingen door te voeren. Zelfs in de loop van ons onderzoek wordt er voor en achter de schermen geprobeerd een aanzet tot verandering te geven. We constateren echter dat de pogingen om een nieuwe cultuur tot stand te brengen stranden in de oude cultuur. Nader beschouwd probeert men culturele artefacten aan de buitenkant, de oppervlakte van de bestuurscultuur, te veranderen zonder aandacht te besteden aan de dieper ingesleten bestuursculturele patronen. Het is alsof men een nieuwe cultuur wil bewerkstelligen maar daarvoor teruggrijpt op middelen en instrumenten die juist passen in de huidige cultuur. We geven daarvan een aantal voorbeelden: • Het college heeft de stellige ambitie om de gemeente Maasdriel wat bedrijfsmatiger te laten werken. Die poging wordt gefrustreerd door het als intimiderend en wantrouwenwekkend ervaren optreden van sommige wethouders ten aanzien van ambtenaren. Hierdoor wordt de onveiligheid vergroot, hetgeen juist voorkomt dat de gemeenteambtenaren meer ondernemend en bedrijfsmatig gaan opereren. • Er is een breed draagvlak voor de aanscherping van de handhaving. Tegelijkertijd geeft men aan ruimte te willen houden om ‘ondernemend’ te kunnen optreden dan wel om de burgers te kunnen bedienen. De verwevenheid van de samenleving en de bestuurscultuur die hieruit is ontstaan wordt in de huidige veranderpogingen onderschat (we hebben dit eerder uitgewerkt in paragraaf 6.2).

33/40


•

•

•

7.3

Raad en college geven te kennen graag inhoudelijke debatten te willen voeren. Tegelijkertijd huldigen zij de opvatting dat in de politieke omgang veel zo niet alles geoorloofd is om een doel te bereiken. Door op de man spelen, onder-degordelopmerkingen te maken en elkaar onfatsoenlijk, met grof taalgebruik en niet-respectvol te bejegenen bereiken zij het tegenovergestelde. Men geeft aan dat de verpersoonlijking van het politieke bedrijf niet positief bijdraagt aan het politieke debat en het functioneren van de gemeenten. Tegelijkertijd geven alle betrokken spelers toe dat men in de debatten, de onderlinge omgang of in de politiek-ambtelijke verhoudingen de persoonlijke aspecten van de professionele politici en ambtenaren niet goed los kan laten. Men wil graag van de persoonlijke twisten af die het politieke bedrijf op een aantal vlakken frustreren, maar men stelt daarvoor zulke harde en onmogelijke voorwaarden dat de twist zich hierdoor slechts verdiept.

Cultuurinterventies in Maasdriel Basisuitgangspunten voor de cultuurverandering in Maasdriel Naar ons inzicht is verandering van de bestuurlijke cultuur in Maasdriel noodzakelijk. De door ons voorgestelde cultuurinterventies houden rekening met de gelaagdheid van de bestuurlijke cultuur. We adviseren een aanpak die zowel de dieperliggende als de meer oppervlakkige cultuurelementen betreft. We stellen voorop dat de bestuurscultuur van Maasdriel op een aantal aspecten zodanig diep is ingesleten dat er van een radicale verandering op korte termijn geen sprake kan zijn. De aanpak die we adviseren heeft echter wel de intentie daarvan onmiskenbaar het begin te zijn. Hiervoor zijn enkele radicale ingrepen in het politiek-bestuurlijke bestel noodzakelijk. Het is van het grootste belang aan te geven dat de bestuurlijke cultuur de cultuur is van democratisch gekozen politici. Cultuurverandering dient daarom voor alles te beginnen met een groot gevoel van urgentie: van binnenuit en met de vastbeslotenheid om daaraan ook harde consequenties te verbinden. Ten slotte geven we aan dat welke interventies er in de bestuurscultuur ook worden gekozen, men daarbij steeds dient te beseffen dat deze cultuur deel uitmaakt van een maatschappelijk-culturele onderstroom. Voor een werkelijk effectieve aanpak van de bestuurscultuur dient dan ook nadrukkelijk de samenleving erbij te worden betrokken. Culturele interventies in Maasdriel Voor de verandering van de bestuurlijke cultuur in de gemeente Maasdriel zijn vier niveaus van interventie mogelijk, variërend naar radicaliteit van ingrijpen. We beschrijven die hieronder De interventies maken deel uit van een palet aan mogelijkheden. Ze zijn aanvullend ten opzichte van elkaar en ondersteunen elkaar. De keuze voor de interventies hangt voor een belangrijk deel af van de perceptie van de betrokkenen en van de opdrachtgever, en van de ernst van de situatie. Het zij herhaald, maar voor alles geldt dat radicale ingrepen (bijvoorbeeld persoonswisselingen) in de bestuurscultuur altijd vergezeld dienen te gaan met maatregelen die de bestuurscultuur ook van binnenuit veranderen.

34/40


I. Radicaal (generiek): regeringscommissaris of opheffen In de meest radicale vorm kan bij specifieke wet een regeringscommissaris worden aangesteld. Deze heeft de bevoegdheid om radicaal in te grijpen in de gemeente en haar politiek-bestuurlijke functioneren in volle omvang; dus zowel waar het gaat om autonome taken als om medebewindstaken. Hiervoor dient tot het inzicht gekomen te zijn dat de bestuurlijke cultuur van Maasdriel heeft geleid tot grove taakverwaarlozing. Iets minder ver gaat het overnemen van specifieke medebewindstaken die bij B&W berusten door het college van GS. De Gemeentewet biedt reeds die mogelijkheid. In deze lijn van radicaliteit ligt ook de mogelijkheid om de gemeente op te heffen: haar te laten samengaan met een andere gemeente of opnieuw te verdelen in kleinere dorpsgemeenten. II. Radicaal (personeel): zorgen voor nieuwe cultuurdragers Door de meest invloedrijke cultuurdragers te vervangen door mensen met andere, meer gewenste, bestuursculturele normen en waarden kan op korte termijn een aanzet worden gegeven tot radicale verandering. De nieuwe cultuurdragers dienen hun referentiekader ten aanzien van integriteit en goed bestuur buiten Maasdriel te hebben. Ze moeten tegelijkertijd wel de capaciteit hebben om te kunnen handelen in de huidige cultuur. In kernwoorden zouden we dit willen typeren als: stevige persoonlijkheden, die niet alleen strikt binnen de grenzen van de wet handelen, maar ook ervaring hebben met de ondernemerscultuur. Hiervoor staan de volgende mogelijkheden te boek. •

35/40

Nieuw te vormen afspiegelingscollege Een nieuw college waarin alle politieke partijen zijn vertegenwoordigd en dat wordt gevormd door externe wethouders die bovendien van buiten de regio komen. Deze radicale mogelijkheid biedt meerdere oplossingen tegelijkertijd. Het breekt met de verwevenheid van politiek en samenleving, waardoor risico’s van cliëntelisme worden voorkomen en persoonlijke twisten die te maken hebben met collegeleden worden beëindigd. Van het nieuwe college wordt verwacht dat het in samenwerking met de raad en de ambtelijke organisatie de regels van het politieke spel herdefinieert en nieuwe normen zet voor zowel de politieke als de politiek-ambtelijke verhoudingen. Het college wordt door velen in de volle breedte geadresseerd als een van de belangrijkste dragers van de huidige bestuurscultuur en wordt daarmee direct verbonden aan de risico’s en negatieve effecten daarvan (ook al worden sommige wethouders gezien als sterkere cultuurdragers dan andere). Door deze functionarissen, die zijn verbonden aan de huidige cultuur, in hun zeer invloedrijke posities te laten loopt elke andere cultuurinterventie een zeer reëel risico te sneuvelen. Zelfs als deze cultuurdragers in staat zullen blijken om zelf het roer om te gooien, dan nog zullen zij altijd gepercipieerd blijven en beoordeeld op hun oude gedragingen. Het wantrouwen en de onveiligheid die men voelt jegens deze personen is bij velen in de organisatie diep ingesleten.


We tekenen daarbij aan dat wij, binnen de kaders van dit onderzoek, niet met zekerheid durven te stellen dat deze cultuurdragers daadwerkelijk in staat zullen zijn om de huidige bestuurscultuur te veranderen. Ondanks hun intenties om de bestuurscultuur van Maasdriel te veranderen, zien wij hun persoonlijke betrokkenheid daarbij als een groot risico. De voorwaarde voor deze mogelijkheid is dat het college zelf opstapt of dat de raad besluit het college naar huis te sturen, om ruimte te maken voor nieuwe wethouders. Het urgentiegevoel moet daarvoor hoog zijn. Zo lang de gemeenteraad en/of het college de politieke twisten en het persoonlijke gezichtsverlies belangrijker achten dan de negatieve effecten en risico’s van de huidige bestuurscultuur (waar zij zelf, naar eigen zeggen, onder gebukt gaan) heeft deze mogelijkheid geen kans van slagen. Een dergelijke radicale ingreep valt zwaar. Het perspectief op verbetering dient daarom helder te zijn: de lokale politieke partijen trekken samen op in het opstellen van een profiel en in de selectie van nieuwe collegeleden. •

Bestaande college ontdoen van sterkste cultuurdragers en een afspiegelingscollege vormen Een variant op deze oplossing is om een afspiegelingscollege te vormen, maar daarbij de belangrijkste cultuurdragers te vervangen door andere wethouders, al dan niet van buiten de regio. In onze rapportage hebben we consistent aangegeven dat sommige wethouders sterkere pendanten zijn van de huidige bestuurscultuur dan anderen. Alhoewel het college vaak in de breedte wordt geadresseerd, geven vrijwel alle respondenten aan dat er sprake is van een dominante positie van enkele wethouders. De negatieve perceptie, de feitelijk negatieve effecten en potentiële risico’s hebben voor een belangrijk deel op hen betrekking. Ook van dit college in de nieuwe samenstelling wordt verwacht dat het openlijk breekt met cliëntelisme en persoonlijke twisten afwijst. Ook van dit college wordt verwacht dat het in samenwerking met de raad en de ambtelijke organisatie de regels van het politieke spel herdefinieert en nieuwe normen zet voor zowel politieke als politiek-ambtelijke verhoudingen. Aansluitend bij de voorwaarden in de hierboven genoemde mogelijkheid: afhankelijk van de perceptie van de gemeenteraad (hoe zij de relevantie van de cultuurdragers voor het in stand houden van de huidige bestuurscultuur zien) dient de raad daaraan consequenties te verbinden.

•

Organiseren van politiek en ambtelijke tegenwicht en leiderschap Een aanpalende mogelijkheid in radicale, personele zin, is het organiseren van voldoende tegenkracht zowel in het politieke spel als in de politiek-ambtelijke verhoudingen. In het politiek-bestuurlijke spel van het college, tussen raad en college en in de raad, is de positie van de burgemeester cruciaal. Zijn of haar functie als voorzitter in beide gremia maakt dat de burgemeester een stempel kan drukken op de bestuurlijke cultuur. Wat we hierboven in zijn algemeenheid stelden over de nieuw aan te trekken functionarissen geldt meer dan voor wie ook voor de opvolger van de waarnemend burgemeester.

36/40


Deze moet krachtig genoeg zijn om in de stevigheid van het politieke debat van Maasdriel te opereren. Hij of zij heeft kennis van en ervaring met de ondernemerscultuur. De burgemeester is in staat de daadkracht, creativiteit en eigenzinnigheid daarvan in goede banen te leiden, zonder daarbij in te gaan tegen de maatschappelijk-culturele onderstroom. De burgemeester heeft de opdracht om zijn of haar eigen zuivere opvattingen van integriteit en goed bestuur te laten landen in de Maasdrielse samenleving en haar gemeenteraad. In lijn hiermee stellen we de mogelijkheid voor om een ambtelijke top van de organisatie samen te stellen die in staat is tegenspel te bieden aan raad en college. We hebben immers vastgesteld dat de ambtelijke top de ruimte biedt voor bestuurders om, directer dan zij eigenlijk zouden mogen, de ambtelijke organisatie aan te sturen of zonder ruggespraak besluiten te nemen. Dat daarin stappen moeten worden ondernomen hebben we zojuist aangegeven. Echter, van een ambtelijke top mag en moet worden verwacht dat deze, in de eigen rol, deel uitmaakt van het politieke bestel. Die rol bestaat eruit om politieke besluitvorming kritisch te volgen, van de juiste input te voorzien en te beoordelen. Een deel van de overwegingen van deze cultuurinterventie is de inschatting in hoeverre de huidige leden van de ambtelijk top deel zijn gaan uitmaken van de bestuurlijke cultuur. De samenstelling van een ambtelijke top is deels afhankelijk van de keuzes die worden gemaakt ten aanzien van een nieuw college. Vanuit de kaders van ons onderzoek kunnen wij aangeven dat in het samenspel met het huidige college met name de gemeentesecretaris niet voldoende tegenwicht kan bieden en daarmee feitelijk onderdeel is van de huidige, te veranderen bestuurscultuur. Voorwaarde voor deze mogelijkheden is dat in het belang van de omslag in de bestuurlijke cultuur een waarnemend burgemeester zich voor een periode van circa drie jaar committeert aan Maasdriel en aan een expliciete veranderopdracht. III. Geleidelijk incrementeel (gedrag veranderen) Een derde cohort van mogelijkheden bestaat eruit de bestaande cultuur te veranderen door samen met de huidige politiek-bestuurlijke actoren te werken aan een verandering van hun opvattingen over goed bestuur en integriteit. Dat zal per definitie een proces zijn dat langere tijd in beslag neemt. Hiervoor kunnen vele verschillende instrumenten worden ingezet. In de eerste plaats is het voor cultuurverandering noodzakelijk dat de mensen die daarvan deel uitmaken zelf inzien dat een verandering noodzakelijk is. Normen en waarden kunnen niet worden opgelegd, maar moeten worden geïnternaliseerd: begrepen, ondersteund en omarmd. Een dergelijk proces begint vaak bij het voorhouden van een spiegel en het benoemen van de pijnpunten: de aangrijpingspunten van verandering. Als die zijn geaccepteerd kan er in een lang proces worden gewerkt aan de verandering daarvan. Opleiding, training en coaching zijn mogelijkheden. Waar het gaat om integriteitsissues wordt vaak gebruikgemaakt van dilemmagesprekken en Integriteitstraining.

37/40


Voorbeeldgedrag van de burgemeester, collegeleden, raadsleden of de ambtelijke top is algemeen bekend, maar blijft ook een van de meest effectieve instrumenten in cultuurverandering. Zij zijn ook degenen die de goede voorbeelden elders in het politieke en ambtelijke bestel kunnen benadrukken. Onderdeel van deze mogelijkheid tot cultuurverandering is het gehele politiek-bestuurlijke bestel. Het genoemde instrumentarium geldt vanzelfsprekend voor college, ambtelijke top en gemeenteraad. We vragen echter bijzondere aandacht voor de gemeenteraad. •

Cultuurverandering in de gemeenteraad Dat is niet omdat Maasdriel door het gedrag van de gemeenteraad de meeste risico’s loopt, maar omdat de geleidelijke verandering eigenlijk de enige mogelijkheid is voor verandering van de bestuurscultuur in de raad. Immers, de gemeenteraad is een democratisch gekozen orgaan, dat een geografisch vastgelegde groep mensen, de Maasdrielse gemeenschap(pen), vertegenwoordigt. Dat is voor de verandering van de bestuurscultuur van Maasdriel belangrijk, omdat een deel van de problemen die hieruit voortkomen nu juist gerelateerd is aan de verwevenheid van de politiek en de Maasdrielse samenleving. Om aan deze cirkelgang te ontsnappen is het noodzakelijk om met de lokale politieke partijen een traject op te zetten waarin zij gezamenlijk werken aan hun invulling van het politieke bedrijf. Dit is een proces van lange adem en het vergt het vermogen van de zittende en toekomstige raadsleden om zich kwetsbaar op te stellen. Een van de typerende bestuursculturele problemen van Maasdriel is echter juist dat kwetsbaarheid in de huidige politiek vaak wordt opgezocht om het te misbruiken in het politieke spel. Uit ons onderzoek is gebleken dat er wel een bereidheid is om te veranderen binnen de gemeenteraad. We voegen daaraan toe dat de persoonlijke politieke twisten tussen de belangrijkste cultuurdragers een behoorlijke grote dam kunnen opwerpen. We kunnen binnen de kaders van ons onderzoek niet garanderen dat hun openlijk uitgesproken receptiviteit voor verandering ook in de praktijk zal blijken.

•

Cultuurverandering in de gemeenschap De Maasdrielse samenleving kan een cruciale ondersteuning bieden aan de verandering van de bestuurlijke cultuur. Dat is noodzakelijk, omdat zij er indirect deel van uitmaakt. De samenleving vormt de maatschappelijk-culturele onderstroom waarin de bestuurlijke cultuur is geworteld en waarin het politiekbestuurlijke bestel helaas is doorgeschoten. Het is belangrijk er geen misverstand over te laten bestaan dat de Maasdrielse samenleving beschikt over waarden en normen die zeer prijzenswaardig zijn. Ondernemerschap, creativiteit, resultaatgerichtheid, een sterke gemeenschapszin en betrokkenheid bij de politiek zijn stuk voor stuk waarden die zonder twijfel bijdragen aan de vitaliteit van een gemeente.

38/40


Dat het bestuur en de raad van de gemeente, en in hun kielzog ook een klein deel van het ambtelijke apparaat, daarin doorschieten gaat ook twee kanten op. Bij cliëntelisme zijn immers ook ‘cliënten’ betrokken: individuele burgers en ondernemers. Bij de verpersoonlijking van de politiek zijn ook de sociale relaties (vrienden, familie, dorpsgenoten, zakenrelaties) betrokken. De media zijn onmiskenbaar onderdeel van de Machiavellistische cultuur en geven een podium voor politieke twisten of voeden die zelfs direct. We adviseren dan ook om de Maasdrielse samenleving, de ondernemers, de maatschappelijke organisaties, de lokale politieke partijen de scholen, de media en individuele burgers nadrukkelijk bij de cultuuromslag te betrekken. De verandering van de bestuurscultuur is niet alleen een zaak van politici, maar is geworteld in de sociaal sterk verweven Maasdrielse samenleving. Er lijkt daarvoor een momentum te zijn. Hoewel de omgeving van het politiek-bestuurlijke bestel van Maasdriel buiten de kaders van dit onderzoek viel, kunnen wij, gebaseerd op ons onderzoek, onze kennis en onze expertise, ons niet aan de indruk onttrekken dat ook voor de inwoners van Maasdriel de maat vol is. Het erbij betrekken van de samenleving gebeurt bijvoorbeeld door een duidelijke en transparante band op te bouwen met ondernemers, zodat die zich niet genoodzaakt zien direct contact op te nemen met individuele politici. Ook zien we mogelijkheden waarin politici samen met ambtenaren de gemeenschappen opzoeken om precies aan te geven hoe de gemeentelijke (en dus politieke) organisatie werkt. Ook adviseren we contacten met scholen te verstevigen en die op te laten zoeken door politici. Het directe contact en de zichtbaarheid dempt niet alleen de heftige (negatieve) perceptie, maar verhoogt ook de druk op politici. Ten slotte is het aanbevelenswaardig om in het gehele spectrum van mogelijkheden een goed gesprek aan te gaan met de lokale pers. Immers, ook de pers heeft een publieke verantwoordelijkheid. IV. Evolutionair: maatschappelijke druk ondersteunt cultuurverandering We hebben eerder al gewezen op de maatschappelijke onrust en de morele verontwaardiging die in de Maasdrielse samenleving is ontstaan. Het is niet onwaarschijnlijk dat die zal doordringen tot de nu zittende politici: via de achterban, via het maatschappelijk debat en via de reguliere contacten met de gemeenschap(pen), wat de druk op politiek en bestuur zal opvoeren, waardoor men wellicht geneigd is alsnog de stappen te ondernemen die hierboven zijn weergegeven. We hebben in hoofdstuk 6 een aantal risico’s opgesomd die samenhangen met de huidige bestuurlijke cultuur. Een deel daarvan heeft betrekking op het negatieve imago van de gemeente Maasdriel, waardoor bedrijven moeite hebben om aan goed personeel te komen, orders teruglopen, banen op het spel komen te staan, de gemeente niet langer aantrekkelijk is voor nieuwe bedrijven en nieuwe bewoners wegblijven. Ook van dit proces van ‘Verelendung’ mag wellicht worden verwacht dat dit de druk zo hoog zal opvoeren dat men eventueel zelf stappen onderneemt. Een tweede, zij het onvoorspelbaar, effect is mogelijk dat door een proces van evolutie de belangrijkste cultuurdragers uiteindelijk de politiekbestuurlijke arena zullen verlaten en zullen worden vervangen door andere, jongere mensen, die minder met de huidige bestuurscultuur zijn verbonden.

39/40


7.4

Tot slot Als onderzoekers spreken wij geen oordeel uit wat er moet gebeuren in Maasdriel. Wij hebben op basis van wat betrokkenen ons verteld hebben de spiegel geconstrueerd die zij zich nu zelf kunnen voorhouden. Op basis van deze reflectie is het aan de actoren in Maasdriel om te bepalen hoe hoog de nood is en wat er moet gebeuren. Zij zijn ook bij uitstek degenen die ervoor kunnen zorgen dat er daadwerkelijk veranderingen plaatsvinden. Niet door te blijven ‘hangen’ in het verleden, niet door naar de ander te wijzen maar bij zichzelf te rade te gaan en de vraag te beantwoorden hoe zorg ik (zorgen wij) ervoor dat: 1. de normen van behoorlijk bestuur vanzelfsprekend zijn; 2. fatsoenlijke omgangsvormen normaal gedrag zijn; 3. ik (wij) een voorbeeld ben (zijn) voor de Maasdrielse gemeenschap.

40/40

Onderzoeksrapportage Bestuurscultuur Maasdriel Rapport Gemeente Maasdriel

Recommend Documents