Onderzoeksrapport. Implementatie en monitoring van het VN-Verdrag inzake de rechten van personen met een handicap

Onderzoeksrapport Implementatie en monitoring van het VN-Verdrag inzake de rechten van personen met een handicap

Fiona Ang (Vormen vzw), april 2010 in opdracht van GRIP vzw

2

INHOUDSOPGAVE DEEL I. Het Verdrag inzake de rechten van personen met een handicap gekaderd

5

DEEL II. Implementatie en monitoring van het Verdrag

7

Hoofdstuk 1. Artikel 33 VRPH

7

1.1. Omzettingsverdrag

8

1.2. Paragrafen 1 en 2

8

1.3. Paragraaf 3

9

Hoofdstuk 2. Implementatie van het Verdrag 2.1. Contactpunt(en)

9 10

a) De entiteit: "contactpunt(en)"

10

b) Het doel (mandaat): "voor aangelegenheden die betrekking hebben op de uitvoering van dit Verdrag"

12

c) De aard: "binnen hun bestuurlijke organisatie"/"within government"

13

d) De draagwijdte van de statelijke verplichting: "De Staten die Partij zijn wijzen [...] aan"/"States Parties, in accordance with their system of organization, shall designate [...]"

14

e) Andere kenmerken: het aantal: "één of meer"

15

2.2. Coördinatiesysteem

15

a) De entiteit: "een coördinatiesysteem"

16

b) Het doel (mandaat): "voor aangelegenheden die betrekking hebben op de uitvoering van dit Verdrag"

16

c) De aard: "binnen de overheid"

16

d) De draagwijdte van de statelijke verplichting: "De Staten die Partij zijn [...] besteden naar behoren aandacht aan het instellen [...]"

17

2.3. Betrokkenheid van personen met een handicap

17 3

Hoofdstuk 3. Monitoring, bevordering en bescherming van de implementatie van het Verdrag 3.1. Het kader

18

19

a) Het doel (mandaat): "om de uitvoering van dit Verdrag te bevorderen, 20 te beschermen en op te volgen" b) De entiteit: "een kader, met onder meer 1 of meerdere onafhankelijke instanties, al naargelang"

21

c) Draagwijdte van de statelijke verplichting: "[verdragsstaten zullen] 21 in overeenstemming met hun rechts- en administratieve systeem [... dit] kader onderhouden, versterken, aanwijzen of oprichten" d) Aard: "op hun grondgebied"

22

e) Verdere voorwaarde: rekening houdend met de beginselen betreffende de status en het functioneren van nationale instellingen voor de bescherming en bevordering van de rechten van de mens

22

f) Een voorstel van besluit over de vereiste monitoringstructuur

24

3.2. Betrokkenheid van personen met een handicap

24

DEEL III. Enkele aandachtspunten voor de uitvoering van artikel 33 VRPH in België

27

Hoofdstuk 1. Bij de aanstelling en de werking van het contactpunt en het coördinatiesysteem (implementatie door de overheid)

27

Hoofdstuk 2. Bij de aanstelling en de werking van het kader (bevordering, bescherming en monitoring)

28

BIJLAGEN Bijlage 1: vergelijking instellingen in België Bijlage 2: vergelijking buitenland

4

DEEL I. Het Verdrag inzake de rechten van personen met een handicap gekaderd1 Mensenrechten gelden voor alle mensen. Het gaat immers om die rechten die eenieder heeft, enkel en alleen omdat zij/hij mens is. Een specifieke, aparte benadering van bepaalde groepen van mensen lijkt stigmatisering en minstens etikettering nochtans in de hand te werken. Alsof sommige mensen - kinderen, vrouwen, leden van een etnische minderheid, personen met een handicap,... - geen mensen zouden zijn, en daarom een apart systeem nodig hebben. Alsof we bij het deel "mensen" uit "mensenrechten" automatisch alleen aan twintig- tot vijftigjarige, blanke, niet-gehandicapte mannen zouden kunnen denken. Zo zou het natuurlijk niet mogen zijn. Allicht zal één mensenrechteninstrument voor àlle mensen altijd het ultieme streefdoel blijven. Zodra we in staat zijn om bij het begrip "mensen" aan de hele mensheid in al haar diversiteit te denken, kunnen we alle specifieke mensenrechtenverdragen overboord kieperen. Eén verdrag zou volstaan, op voorwaarde dat het waarlijk "holistisch", alomvattend, is, niet alleen qua rechten (sociale, burgerlijke, economische, politieke, culturele,...), maar ook qua mensen (vrouw en man, met en zonder een handicap, gekleurd en niet-gekleurd, jong en oud,...). De praktijk wijst echter uit dat we daar nog lang niet zijn. Hele groepen mensen vallen uit de boot. De rechten van deze mensen worden massaal geschonden, over de hele wereld, vaak om het loutere feit dat ze niet tot het gemiddelde of de doorsnede behoren. Dit ligt niet alleen aan het huidige denkkader rond "normaliteit", "anders zijn", "diversiteit", dat onze interpretatie van het internationale recht van de mensenrechten (dat toch over "eenieder" spreekt) inkleurt. De Universele Verklaring van de Rechten van de Mens, een VN-document uit 1948 dat de moeder is geworden van alle mensenrechtenverdragen, is zelf op pijnlijk niet-participatieve wijze tot stand gekomen. Wat er in de UVRM en daaruit voortvloeiende verdragen staat, wat er niet in staat, hoe het er staat, zelfs het loutere feit dat er als oplossing voor "nooit meer deze mensonwaardige ontkenning van het menszijn van medemensen" (de Tweede Wereldoorlog) gekozen is voor een papier met neergeschreven compromissen als resultaat van om 9 uur 's morgens startende vergaderingen die in een gebouw rond de tafel plaatsvonden: dat is allemaal volledig bepaald door die mensen die de pen vasthielden. En het valt niet te ontkennen dat hier niet veel blinde tienjarige inheemse meisjes bij waren. Zij hadden het misschien wel helemaal anders aangepakt. Het recht moet dus bijgestuurd worden. Enerzijds dienen de bestaande mensenrechtenverdragen zo begrepen te worden dat zij niet alleen in theorie maar ook in de feiten op "eenieder" van toepassing zijn. Anderzijds is er soms - en liefst bij wijze van overgangsmaatregel - een apart verdrag nodig voor bepaalde groepen van mensen, zodat niemand zou vergeten dat het hier ook over mensen gaat. Zo zijn er mensenrechtenverdragen rond raciale discriminatie, vrouwendiscriminatie en 1

Aangenomen door de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties op 13 december 2006 (bijlage bij resolutie UN Doc. A/ES/61/106). Geratificeerd door België (en dus internationaal bindend voor België) op 2 juli 2009 en voor België in werking getreden (en dus tot gevolgen leidend voor inwoners van België) op 1 augustus 2009 (zie instemmingswet van 13 mei 2009, BS 22 juli 2009).

5

kinderen. En nu dus ook het Verdrag inzake de rechten van personen met een handicap (VRPH). Dit werd in 2006 aangenomen door de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties (VN) en door België geratificeerd op 1 augustus 2009. Het VRPH is een bijzonder verdrag, ook al creëert het geen nieuwe mensenrechten (doch wel nieuwe statelijke verplichtingen, en het verduidelijkt ook wat mensenrechten betekenen in de context van handicap (vb. het recht op wonen)). Het maakt personen met een handicap en hun mensenrechten - eindelijk - zichtbaar2 en belichaamt de paradigmaverschuiving van medisch zorgmodel naar sociaal rechtenmodel. Bovendien is het Verdrag op spectaculaire wijze tot stand gekomen. Ten eerste ging alles zeer snel: eind 2001 richtte de Algemene Vergadering van de VN een werkgroep op om de mogelijkheid van een verdrag inzake de rechten van personen met een handicap te bekijken, en 5 jaar later reeds was dat verdrag een feit (ter vergelijking: het Internationale Verdrag voor de bescherming van alle personen tegen gedwongen verdwijningen werd pas na 14 jaar onderhandelen aangenomen door de VN). Er was van bij de start een opmerkelijke algemene goodwill, niet alleen bij NGO's, maar ook bij zowat alle staten. Of zoals één auteur het zegt: "If ratified and implemented nationally with as much good will and enthusiasm as was demonstrated during and especially towards the end of the negotiation, people with disabilities around the world have a much brighter future than they would ever have had without the Convention."3 Ten tweede waren er nooit eerder meer rechtstreeks betrokkenen van een bepaald mensenrechtenverdrag effectief zo rechtstreeks betrokken bij zijn totstandkoming.4 In de ontstaansgeschiedenis van het VN-Kinderrechtenverdrag, bijvoorbeeld, was geen kind te bespeuren. De sessies van het Ad Hoc-Committee dat zich boog over het schrijven van het Verdrag, daarentegen, werden bewust opengesteld voor NGO's (waaronder in de eerste plaats organisaties van en voor personen met een handicap). Het ontwerpproces was een inclusief proces. Het is te hopen dat het ontwerp van het VRPH een precedent schept voor toekomstige mensenrechtenverdragen: een dergelijke participatieve, inclusieve ontwikkeling is de beste (en eigenlijk de enige) garantie op een echte mensenrechtenbenadering van (bepaalde groepen van) mensen. Maar wat misschien wel de essentie uitmaakt van dit verdrag, is dat het de wijze expliciteert waarop verdragsstaten de mensenrechten van personen met een handicap moeten waarmaken. Uit diepgaand onderzoek is immers gebleken dat het feit dat deze rechten disproportioneel vaak geschonden worden niet zozeer voortvloeit uit een ontkenning dat personen met een handicap rechten hebben (al gebeurt ook dat nog al te vaak op al te veel plaatsen in de wereld), maar vooral omdat deze rechten niet effectief gerealiseerd worden in de praktijk. Het VRPH is dus eigenlijk een "omzettingsverdrag":5 het moet ervoor zorgen dat de theorie omgezet wordt in de praktijk. Staten worden 2 3

4 5

G. Quinn en T. Degeneres, The current use and future potential of United Nations human rights instruments in the context of disability, United Nations, New York/Geneva, 2002, p. 294. H. Kallehauge, "General Themes Relevant to the Implementation of the UN Disability Convention into Domestic Law: Who is Responsible for the Implementation and how should it be Performed?", in O. M. Arnardoóttir en G. Quinn (eds.), The UN Convention on the Rights of Persons with Disabilities, Martinus Nijhoff Publishers, Leiden/Boston, 2009, (201) 213. T. J. Melish, "The UN Disability Convention: Historic Process, Strong Prospects, and Why the U.S. Should Ratify", Human Rights Brief Vol. 14 Nr. 2, (42) 43. Travaux préparatoires van de Zesde Sessie van het Ad Hoc-Comité: Daily Summary of Discussions Vol. 7 Nr. 9 (1 August 2005 afternoon session), samenvatting door de Voorzitter: "States have stressed the need for effective monitoring because this is an "implementation Convention", dealing with existing, though neglected, rights set out in other treaties, and how to help people with disabilities realize their rights".

6

verplicht om structuren te creëren die dit mogelijk maken. Dit verdrag is het eerste mensenrechtenverdrag dat gedetailleerde bepalingen bevat over de oprichting en het functioneren van systemen voor nationale monitoring en implementatie.6 Wat voor het internationaal recht van de mensenrechten bijzonder opvallend is, is de prominente rol die nationale monitoring toebedeeld gekregen heeft. Traditioneel werd monitoring immers voornamelijk als een zaak van toezichthoudende VN-Comités beschouwd. Met het VRPH is het zwaartepunt weer komen te liggen op de verantwoordelijkheid van staten om zelf voor monitoringstructuren te zorgen.7 En dat is het onderwerp van dit onderzoeksrapport. Artikel 33 VRPH, dat implementatie (omzetting in de praktijk) en monitoring (internrechtelijk, niet-gerechtelijk toezicht) omvat, wordt in detail juridisch geanalyseerd zodat we te weten komen wat de precieze draagwijdte is van deze bepaling. Wat houden de statelijke verplichtingen precies in? Wat betekent dit voor België en Vlaanderen? Deze juridische analyse is in overeenstemming met de verdragsinterpretatieregels uit het Weens Verdragenverdrag: in de eerste plaats geldt de gewone betekenis van de tekst, in de context en het licht van het doel van het Verdrag.8 Als aanvullende bron wordt een beroep gedaan op de travaux préparatoires van het VRPH en gezaghebbende rechtsleer.

DEEL II. Implementatie en monitoring van het Verdrag Hoofdstuk 1. Artikel 33 VRPH

Artikel 33 VRPH luidt als volgt: "Nationale tenuitvoerlegging en toezicht 1. De Staten die Partij zijn wijzen binnen hun administratieve organisatie een of meer contactpunten aan voor aangelegenheden die betrekking hebben op de uitvoering van dit Verdrag en besteden naar behoren aandacht aan het instellen van een coördinatiesysteem binnen de overheid teneinde het nemen van maatregelen in verschillende sectoren en op verschillende niveaus te vergemakkelijken. 2. In overeenstemming met hun rechts- en administratieve systeem onderhouden en versterken de Staten die Partij zijn op hun grondgebied een kader, met onder meer een of meer onafhankelijke instanties, al naargelang, om de uitvoering van dit Verdrag te bevorderen, te beschermen en op te volgen of wijzen daarvoor een instantie aan of richten die op. Bij het aanwijzen of oprichten van een dergelijke instantie houden de Staten die Partij zijn rekening met de beginselen betreffende de status en het functioneren van nationale instellingen voor de bescherming en bevordering van de rechten van de mens. 6

7

8

OHCHR, Thematic Study by the Office of the High Commissioner for Human Rights on enhancing awareness and understanding of the Convention on the Rights of Personsn with Disabilities (UN Doc. A/HRC/10/48), 26 januari 2009 (hierna: OHCHR Thematic Study 2009), para. 59. G. Quinn, "Resisting the 'Temptation of Elegance': Can the Convention on the Rights of Persons with Disabilites Socialise States ot Right Behaviour?", in O. M. Arnardoóttir en G. Quinn (eds.), The UN Convention on the Rights of Persons with Disabilities, Martinus Nijhoff Publishers, Leiden/Boston, 2009, (215) 247 en 250. Sectie 3 van het Verdrag inzake het verdragenrecht (Wenen, 23 mei 1969).

7

3. Het maatschappelijk middenveld, in het bijzonder personen met een handicap en de organisaties die hen vertegenwoordigen, wordt betrokken bij en participeert volledig bij de opvolging. 1.1. Omzettingsverdrag Dit artikel, geroemd als één van de interessantste verdragsbepalingen,9 werd in het verdrag opgenomen als maatregel die het institutionele kader schept dat nodig is om de realisatie van de verdragsrechten te verzekeren. Zodoende belichaamt deze bepaling het hierboven vermelde omzettingskarakter van het VRPH. Het regelt de nationale (internrechtelijke) toepassing en opvolging van het Verdrag.10 De uitdrukkelijke verplichting om structuren (binnen en buiten de overheid) op te richten met het oog op de implementatie en monitoring van een mensenrechtenverdrag is uniek.11 Zoals gezegd is het VRPH het eerste mensenrechtenverdrag dat zulke gedetailleerde bepalingen bevat rond de oprichting en het functioneren van nationale toezichts- en implementatiestructuren.12 Het Facultatief Protocol bij het VN-Antifolterverdrag13 vereist ook de oprichting van een bepaalde structuur (het nationale preventiemechanisme), maar dit heeft enkel preventie (van foltering en andere vormen van wrede, onmenselijke of vernederende behandeling of bestraffing) tot doel. Dit kan niet echt vergeleken worden met de structuren die onder het VRPH gecreëerd moeten worden: deze gaan veel verder dan enkel preventie van 1 bepaalde mensenrechtenschending. Artikel 33 omvat contactpunten, een coördinatiemechanisme en een kader voor de bevordering, bescherming en monitoring van de implementatie van het ganse verdrag. Staten krijgen een ruime beleidsvrijheid voor de invulling van hun implementatie- en monitoringverplichtingen; uit de formulering van artikel 33 blijkt dat de VN zich niet wenst te mengen in de exacte manier waarop het VRPH geïmplementeerd wordt.14 Maar dit geldt enkel gesteld dat de omzetting "effectief en progressief" gebeurt.15 Staten mogen dus niet niks doen. Artikel 33(1) VRPH brengt een onmiddellijke verplichting met zich mee voor staten. De progressieve (dus niet-onmiddellijke) realisatie van de economische, sociale en culturele rechten uit het Verdrag is niet van toepassing op artikel 33. Onmiddellijke actie is nodig en verplicht om deze bepaling waar te maken. 1.2. Paragrafen 1 en 2 De structuur en de titel van artikel 33 VRPH verduidelijken de 2 componenten van omzetting: enerzijds implementatie van de verdragsbepalingen, anderzijds monitoring van de implementatie. Beide werden bewust in onderscheiden paragrafen opgenomen.16 In tegenstelling tot wat soms wordt aangenomen, verloopt de scheidingslijn tussen beide 9 10 11 12 13 14 15

J. Arsenjeva, European Foundation Centre and European Disability Forum joint seminar on national implementaing and monitoring bodies, 28 October 2009, Brussels: Seminar Report (hierna: Arsenjeva Seminar Report 2009), p. 1. Guidelines on treaty-specific document to be submitted by states parties under article 35; paragraph 1, of the Convention on the Rights of Persons with Disabilities (Bijlage 1 bij UN Doc. CRPD/C/2/3)(hierna: Richtlijnen VRPH-Comité), p. 19. S. Veldkamp, Het "stille" Verdrag inzake de Rechten van Personen met een Handicap, ENABLE, p. 52. OHCHR Thematic Study 2009 (cf. supra voetnoot 6), para. 59. Aangenomen door de Algemene Vergadering van de VN op 18 december 2002 (UN Doc. A/RES/57/199). Cf. infra. Kallehauge (cf. supra voetnoot 3), (201) 212.

16 Travaux préparatoires van de Zevende Sessie van het Ad Hoc-Comité: Daily Summary of Discussions Vol. 8 Nr. 10 (27 January 2006 afternoon session), samenvatting door de Voorzitter: implementatie is niet hetzelfde als monitoring, vandaar de nood aan een duidelijker verdeling over 2 onderscheiden paragrafen.

8

componenten (en paragrafen) niet geheel volgens het onderscheid "overheid" "onafhankelijke entiteit". Implementatie (paragraaf 1) moet inderdaad door de overheid gedaan worden, maar niet alles uit paragraaf 2 is enkel voor niet-gouvernementele, onafhankelijke entiteiten. Ook de overheid moet immers zelf initiatieven nemen op het vlak van monitoring.17 We mogen niet uit het oog verliezen dat hoe dan ook zonder enige twijfel vaststaat wie verantwoordelijk is voor de implementatie en de monitoring van de implementatie van het VRPH: de overheid.18 1.3. Paragraaf 3 Paragraaf 3 van artikel 33 VRPH expliciteert de rol van personen met een handicap in het monitoringproces. In artikel 4, dat de algemene verplichtingen van verdragsstaten verduidelijkt, wordt in paragraaf 3 al het volgende gestipuleerd: "Bij de ontwikkeling en tenuitvoerlegging van wetgeving en beleid tot uitvoering van dit Verdrag en bij andere besluitvormingsprocessen betreffende aangelegenheden die betrekking hebben op personen met een handicap, plegen de Staten die Partij zijn nauw overleg met personen met een handicap, met inbegrip van kinderen met een handicap, en betrekken hen daar via hun representatieve organisaties actief bij." Deze bepaling is van toepassing op het volledige verdrag. Dat artikel 33 toch nog expliciet de betrokkenheid van personen met een handicap bij de monitoring van de implementatie vereist, is onder andere19 het resultaat van het ontwerpproces van het VRPH. Bijna van in het begin van de onderhandelingen over "nationale monitoring" werd de participatie door personen met een handicap door alle partijen immers nadrukkelijk naar voren geschoven.20 Deze betrokkenheid van personen met een handicap wordt hieronder besproken, in de context van zowel de implementatie van het VRPH als de monitoring van de implementatie van het VRPH.

Hoofdstuk 2. Implementatie van het Verdrag Implementatie wordt algemeen gedefinieerd als het proces waarbij verdragsstaten actie ondernemen om de realisatie van alle verdragsrechten op hun grondgebied te verzekeren.21 Hier moet wel een kanttekening bij gemaakt worden. Uit de voorbereidende werken van het VRPH blijkt immers onomstotelijk dat "implementatie" in de context van het VRPH ruimer gezien dient te worden.22 Het gaat niet enkel om de implementatie van de rechten uit het Verdrag, maar ook om alle andere bepalingen die het VRPH rijk is. Niet alle verdragsartikelen omvatten immers een recht: zo omschrijft artikel 31 VRPH hoe staten (statistische en andere) gegevens moeten verzamelen, en artikel 35 VRPH het rapportageproces voor het VN-Comité voor de rechten van personen met een handicap. Beide bepalingen moeten uitgevoerd worden, terwijl hier geen sprake is van een mensenrecht van personen met een handicap. Ook artikel 33 VRPH is hier een voorbeeld van. Daarom spreekt het Verdrag zelf van de "uitvoering van dit Verdrag". 17 18 19 20

Cf. infra. Kallehauge (cf. supra voetnoot 3), (201) 212. Cf. infra. Travaux préparatoires van de Tweede Sessie van het Ad Hoc-Comité: Compilation of proposals (UN Doc. A/AC.265/2003/CRP/13), voorstel Quito bij artikel 17 van de Mexicaanse Working Paper), Views submitted by Governments, International Governmental Organisations and United Nations Bodies (UN Doc. A/AC.265/2003/4 (+ Corr. 1)), voorstel Pacific Islands Forum en NGO contributions (UN Doc. A/AC.265/2003/CRP/13/Add. 1), voorstel DPI. 21 OHCHR Thematic Study 2009 (cf. supra voetnoot 6), para. 21. 22 Travaux préparatoires van de Zevende Sessie van het Ad Hoc-Committee: Summary of Records Vol. 8 Nr. 10 (27 January 2006 afternoon session), statement Rusland.

9

Voor de duidelijkheid is het dus beter om implementatie te omschrijven als het proces waarbij verdragsstaten actie ondernemen om de realisatie van alle verdragsbepalingen op hun grondgebied te verzekeren. De implementatie van het VRPH is het expliciete onderwerp van 2 verdragsbepalingen. Artikel 4 VRPH schuift de algemene statelijke verplichtingen naar voren, nodig voor de uitvoering van de rest van het Verdrag. Zo moeten verdragsstaten alle relevante wetgevende, bestuurlijke en andere maatregelen voor de implementatie van de verdragsrechten aannemen (artikel 4(1)). Artikel 33(1) vraagt de oprichting van bepaalde overheidsstructuren die de implementatie van het VRPH (te beginnen met de uitvoering van artikel 4 VRPH) in goede banen moeten leiden: één of meer contactpunten en een coördinatiemechanisme. Nu artikel 33(1) VRPH onmiskenbaar een onderdeel vormt van het implementatieproces, moet dit samengelezen worden met het hoger geciteerde artikel 4(3) VRPH. Bij de aanwijzing van het contactpunt (of de contactpunten) en de instelling van een coördinatiesysteem moeten verdragsstaten nauw overleg plegen met personen met een handicap en hen daar actief bij betrekken, via hun representatieve organisaties. Dit geldt ook voor het verdere functioneren van de contactpunten en het coördinatiesysteem.23 Globaal gesproken legt artikel 33(1) de voorafgaande voorwaarden vast waaraan voldaan moet worden om aan de (verdere) implementatie van het VRPH te kunnen beginnen. Ten eerste moet "iemand" van de overheid het initiatief nemen en het ganse implementatieproces superviseren (één of meer contactpunten). Ten tweede zou er best een coördinatiemechanisme bestaan dat alle relevante overheidsactoren bij het implementatieproces betrekt (coördinatiesysteem).

2.1. Contactpunt(en)

De Staten die Partij zijn wijzen binnen hun bestuurlijke organisatie een of meer contactpunten aan voor aangelegenheden die betrekking hebben op de uitvoering van dit Verdrag [...].

States Parties, in accordance with their system of organization, shall designate one or more focal points within government for matters relating to the implementation of the present Convention [...].

Les Etats Parties désignent, conformément à leur système de gouvernement, un ou plusieurs points de contact pour les questions relatives à l'application de la présente Convention [...].

a) De entiteit: "contactpunt(en)" Letterlijk betekent het Engelse begrip "focal point" brandpunt, convergentiepunt, daar waar alles samenkomt. Het wordt gebruikt om degene te omschrijven die verantwoordelijk is voor de coördinatie van activiteiten en taken van verschillende groepen. De Franse en Nederlandse term "contactpunt" lijkt niet geheel overeen te komen met dit begrip. 23 Cf. infra onder 2.3.

10

In de context van handicap werd het begrip "focal point" overgenomen uit de VNStandaardregels betreffende gelijke kansen voor personen met een handicap.24 De Standaardregels zijn juridisch niet bindend, maar wel een gezaghebbende bron, die ook een rechtstreekse invloed had op het ontstaan en de inhoud van het VRPH.25 Standaardregel 17 luidt als volgt: Rule 17. Coordination of work States are responsible for the establishment and strengthening of national coordinating committees, or similar bodies, to serve as a national focal point on disability matters. 1. The national coordinating committee or similar bodies should be permanent and based on legal as well as appropriate administrative regulation. 2. A combination of representatives of private and public organizations is most likely to achieve an intersectoral and multidisciplinary composition. Representatives could be drawn from concerned government ministries, organizations of persons with disabilities and non-governmental organizations. 3. Organizations of persons with disabilities should have considerable influence in the national coordinating committee in order to ensure proper feedback of their concerns. 4. The national coordinating committee should be provided with sufficient autonomy and resources to fulfil its responsibilities in relation to its decision-making capacities. It should report to the highest governmental level. Standaardregel 17 vraagt dus aan staten om een coördinerend comité op te richten dat als nationaal contactpunt voor handicapgerelateerde zaken dient, met als mandaat de deelname aan de ontwikkeling van beleid (en andere taken). Het gaat om een permanent, bij wet opgericht orgaan, dat samengesteld is uit overheidsactoren en nietgouvernementele actoren (waaronder organisaties van en voor personen met een handicap). Uit een bevraging over de implementatie van de Standaardregels is gebleken dat de overgrote meerderheid van de responderende staten een nationaal contactpunt heeft opgericht dat rapporteert aan een ministerie (meestal van Sociale Zaken). Net zoals het "national focal point" uit de Standaardregels moet het contactpunt uit het VRPH een permanente entiteit zijn26 die opgericht wordt bij wet,27 of volgens bepaalde bronnen toch minstens op basis van bestuurlijke of andere regelgeving.28 Het precieze doel van het "national focal point" lijkt echter te verschillen van het VPRH-contactpunt. Zoals later duidelijk zal worden, vertoont het "national focal point" kenmerken van de 3 structuren uit artikel 33 VRPH: het contactpunt, het coördinatiesysteem en het kader voor de bevordering, bescherming en monitoring van de implementatie. Uit de term "focal point"/"contactpunt" valt dus niet meteen af te leiden wat deze entiteit precies inhoudt. Voor een helder begrip zal elk element van artikel 33 VRPH apart besproken worden. 24 Aangenomen door de Algemene Vergadering van de VN op 4 maart 1994 (bijlage bij resolutie UN Doc. 48/96). 25 Zie VRPH-Preambule ad litt. (f). 26 UN, OHCHR en Inter-Parliamentary Union, From Exclusion to Equality: Realizing the rights of persons with disabilities. Handbook for Parliamentarians on the Convention on the Rights of Persons with Disabilities and its Optional Protocol, UN/OHCHR/InterParliamentary Union, New York/Geneva, 2007 (hierna: Parliamentary Handbook), p. 94. 27 OHCHR Thematic Study 2009 (cf. supra voetnoot 6), para. 62. 28 Parliamentary Handbook (cf. supra voetnoot 26), p. 94.

11

b) Het doel (mandaat): "voor aangelegenheden die betrekking hebben op de uitvoering van dit Verdrag"

Het doel van het contactpunt is ruim geformuleerd. Zoals hoger vermeld, slaat de implementatie niet enkel op de verdragsrechten maar ook op die verdragsbepalingen die geen rechten inhouden (zoals artikel 33 zelf).29 Bovendien dient het contactpunt niet enkel voor de uitvoering zelf van het Verdrag maar voor "alle aangelegenheden die betrekking hebben op" de uitvoering van het Verdrag. Dit betekent dat het contactpunt een hele lijst van verantwoordelijkheden heeft:30 • overheidsactiviteiten coördineren • ervoor zorgen dat personen met een handicap deelnemen aan beleidsontwikkeling • oprichting van en inzet voor organisaties van en voor personen met een handicap aanmoedigen • zorgen voor en coördineren van de verzameling van gegevens • capaciteitsuitbouw van de overheid • bewustmaking rond het VRPH, vertalingen aanmoedigen, een actieplan voor de implementatie van het VRPH maken, de uitvoering van dit actieplan monitoren • beleidsmakers adviseren • strategie en beleid herzien • wetgeving maken, herzien, amenderen Samengevat hebben contactpunten dus een coördinerende functie. Het mandaat van elk contactpunt zou ondubbelzinnig de nood aan een coherent en gecoördineerd overheidsbeleid rond handicap moeten aanpakken.31 Dit zou tot verwarring kunnen leiden, nu de tweede structuur uit artikel 33 VRPH een "coördinatiesysteem" is. Het verschil qua "coördinerende functie" tussen beide structuren is dat het contactpunt de implementatie van het VRPH gecentraliseerd aanpakt, terwijl het coördinatiesysteem ervoor zorgt dat alle relevante overheidsactoren hun initiatieven rond de implementatie van het VRPH op elkaar afstemmen - logischerwijs onder leiding van het contactpunt. De term "contactpunt" lijkt in een bijkomende richting te wijzen. Vanuit het maatschappelijk middenveld, in het bijzonder personen met een handicap, klinkt de roep om een contactpunt binnen de overheid dat aangesproken kan worden door personen met een handicap die vragen hebben, en door internationale organen (zoals het VRPH-Comité) in het rapportageproces en mogelijke andere internationale dynamieken. Een contactpunt zou de link kunnen zijn enerzijds tussen "het terrein" (personen met een handicap en hun dagdagelijkse ervaringen, ook in het kader van de gegevensverzameling) en de overheid32 en anderzijds tussen het internationale kader en de overheid.33 Dit hangt samen met de notie van rekenschap en eindverantwoordelijkheid dat men "iemand" zou moeten kunnen aanspreken op de implementatie van het Verdrag. De Engelse term "focal point" omvat enkel het coördinerende karakter van deze functie. 29 Cf. supra. 30 Parliamentary Handbook (cf. supra voetnoot 26), p. 95. 31 OHCHR Thematic Study 2009 (cf. supra voetnoot 6), para. 62. 32 Voorstel van de Nationale Hoge Raad voor Personen met een Handicap (punt 3). 33 Travaux préparatoires van de Zevende Sessie van het Ad Hoc-Comité: Daily Summary of Discussions Vol. 8 Nr. 10 (27 January 2006 afternoon session), statement Amnesty International.

12

"Contactpunt" daarentegen impliceert ook een verbindingsdimensie. De link met het internationale niveau is gesuggereerd tijdens de verdragsonderhandeling maar werd niet bevestigd noch verworpen. De link met het terrein kwam enkel expliciet aan de orde in het kader van de bespreking van artikel 31 VRPH (gegevensverzameling). Het lijkt dus weinig waarschijnlijk dat een dergelijke verbindingsfunctie van het contactpunt rechtstreeks af te leiden valt uit artikel 31(2) VRPH. Desondanks betekent dit niet dat de Belgische contactpunten deze functie niet op zich zouden kunnen nemen (naast de verplichte coördinerende functie): het past volledig in de geest van het Verdrag en zou een gevoelige verbetering kunnen betekenen voor personen met een handicap in de praktijk.

c) De aard: "binnen hun bestuurlijke organisatie"/"within government"

Het is logisch dat het contactpunt een overheidsorgaan moet zijn. In overeenstemming met het concept van het internationaal recht van de mensenrechten, waarbij het staten (en geen privé-actoren) zijn die verbintenissen aangaan, en zoals hoger vermeld, is het de overheid die de eindverantwoordelijkheid draagt voor de implementatie van het VRPH.34 De formulering van artikel 33(1) VRPH laat hier geen twijfel over bestaan - dit geldt alleszins voor de Engelse ("within government") en Spaanse ("uno o más organismos gubernamentales") versies van dit artikel. Beide teksten zijn officieel. Helaas vermeldt de eveneens officiële Franse versie niet dat het contactpunt tot de overheid dient te behoren. De Nederlandse versie laat dit ook weg. Uitgaande van de regel dat authentieke teksten (in dit geval de Engelse/Spaanse enerzijds en de Franse anderzijds) geacht worden dezelfde betekenis te hebben, is het standpunt van deze auteur dat de Engelse versie als de juiste beschouwd moet worden. Uit de verdragsonderhandelingen blijkt dat het contactpunt een overheidsorgaan moet zijn.35 Ook de afbakening van het mandaat van contactpunten kan niet anders dan leiden tot deze conclusie. Zowel de OHCHR Thematic Study36 als het Parliamentary Handbook benadrukken dat het contactpunt op het "hoogst mogelijk overheidsniveau" geïnstalleerd moet worden.37 Dit betekent dat het ten minste om het ministerieel niveau moet gaan.38 De deelnemers aan het seminarie georganiseerd door The European Consortium of Foundations on Human Rights and Disability (28 oktober 2009)39 en de rondetafel georganiseerd door GRIP (3 december 2009)40 gaven aan dat dit hoe dan ook niet het traditioneel vaak bevoegde ministerie van welzijn of gezondheid hoort te zijn. Een ministerie van gelijke kansen sluit veel beter aan bij een mensenrechtenbenadering. Standaardregel 17(4) vraagt dat het coördinerende comité dat dient als "national focal point" rapporteert aan het hoogste overheidsniveau. Opvallend is dat dit in 12 van de 57 staten die de Standaardregels implementeren, de Eerste Minister is.41 Het niveau van de 34 Cf. supra voetnoot 20. 35 Zie bijvoorbeeld Travaux préparatoires van de Zevende Sessie van het Ad Hoc-Comité, Daily Summary of Discussions Vol. 8 Nr. 10 (27 January 2006). 36 OHCHR Thematic Study 2009 (cf. supra voetnoot 6). 37 OHCHR Thematic Study 2009 (cf. supra voetnoot 6), para. 62; Parliamentary Handbook (cf. supra voetnoot 26), p. 94. 38 ParParliamentary Handbook (cf. supra voetnoot 26), p. 94. 39 Arsenjeva Seminar Report 2009 (cf. supra voetnoot 9), p. 1. 40 Verslag van de GRIP-rondetafel "De implementatie van het VN-Verdrag voor de rechten van personen met een handicap", 3 december 2009, Brussel (hierna: Verslag GRIP-Rondetafel), pp. 5-6. 41 Monitoring the implementation of the Standard Rules on the Equalization of Opportunities for Persons with Disabilities (Final report of the Special Rapporteur)(UN Doc. A/52/56, 2003)(hierna: Standard Rules report), punt V.B.2(e).

13

Eerste Minister werd ook gesuggereerd tijdens het Consortium Seminar.42 Nu de eerste taak van het contactpunt bestaat uit het coördineren van overheidsactiviteiten die het VRPH implementeren, is het immers cruciaal dat dit het nodige gezag en superviserend vermogen heeft binnen de volledige overheid. Het contactpunt moet de overheid (de voltallige regering) kunnen aansturen en het transversale overzicht kunnen bewaren qua stand van zaken rond de implementatie van het VRPH binnen elke overheidsentiteit. De Eerste Minister lijkt het beste te beantwoorden aan deze vereisten. Zij/hij belichaamt dan ook per definitie het "hoogst mogelijke overheidsniveau". Uit een informele peiling tijdens de GRIP-rondetafel van 3 december 2009 bleek maar een minderheid gewonnen voor deze piste in de Vlaamse context. De vrees leefde dat de verantwoordelijkheid als contactpunt zou verdrinken in de vele taken die de MinisterPresident sowieso reeds heeft. Dat risico zou veel kleiner zijn bij de Minister van Gelijke Kansen als VRPH-contactpunt. Bovendien behoort de Cel Gelijke Kansen tot het Departement Algemeen Regeringsbeleid, dat bijna volledig aangestuurd wordt door de Vlaamse Minister-President. Op die manier zou al minstens tegemoet gekomen kunnen worden aan de noodzaak van transversaliteit.43

d) De draagwijdte van de statelijke verplichting: "De Staten die Partij zijn wijzen [...] aan"/"States Parties, in accordance with their system of organization, shall designate [...]"

Uit de keuze voor de term "aanwijzen" blijkt dat staten niet geacht worden iets nieuws op te richten (in tegenstelling tot wat het geval is voor het coördinatiesysteem dat "ingesteld" en het kader voor monitoring dat "onderhouden, versterkt, aangewezen of opgericht" moet worden). Zij moeten een overheidsentiteit die reeds bestaat selecteren om de functie van contactpunt op te nemen. De overheidsverplichting is ondubbelzinnig in die zin dat verdragsstaten het contactpunt moeten aanwijzen. Tijdens de verdragsonderhandelingen werd de formulering "wherever possible" geschrapt:44 in elke staat moet dus minstens één contactpunt zijn. Tegelijkertijd gaat het in de Engelse, Franse en Spaanse versies van het Verdrag om een gekwalificeerde overheidsverplichting ("in accordance with their system of organization"/"conformément à leur système de gouvernement"/"de conformidad con su sistema organizativo"). Artikel 33(1) VRPH laat een grote uitvoeringsvrijheid aan staten: bij de aanwijzing van het contactpunt mogen staten rekening houden met hun specifieke overheidsstructuur. Dit is met name van belang voor federale staten.45 De Nederlandse vertaling vermeldt dit echter niet. De hypothese dat men de kwalificatie van de overheidsverplichting zou moeten lezen in de zinsnede "binnen hun bestuurlijke organisatie" is weinig waarschijnlijk. Deze formulering lijkt immers veeleer te slaan op het verplicht gouvernementele karakter van het contactpunt.46 42 Arsenjeva Seminar Report 2009 (cf. supra voetnoot 9), p. 1. 43 Verslag van de GRIP-rondetafel (cf. supra voetnoot 40), p. 6. 44 Travaux préparatoires van de Zesde Sessie van het Ad Hoc-Comité: Contributions by governments, voorstel Filippijnen vermeldt "wherever possible". 45 Travaux préparatoires van de Zesde Sessie van het Ad Hoc-Comité: Comments submitted electronically, voorstel Canada over nationale monitoring: "Any requirement must be flexible enough to accommodate great variety of existing domestic arrangements, including in a federal State". 46 Cf. supra.

14

Deze discrepantie tussen de verscheidene versies is eenvoudiger op te lossen dan het hierboven beschreven verschil tussen de Engelse/Spaanse tekst enerzijds en de Franse tekst anderzijds. De officiële (authentieke) tekst van de VN krijgt per definitie voorrang. De Engelse, Franse en Spaanse teksten vormen dus de enige correcte versie van het VRPH. Bovendien blijkt uit de verdragsonderhandelingen dat pogingen om "in accordance with their system of organization" te schrappen, mislukt zijn.47 Krachtens het Verdrag moet aan staten dus een zekere beleidsvrijheid verleend worden met betrekking tot de aanwijzing van één of meer contactpunten.

e) Andere kenmerken: het aantal: "één of meer"

Tijdens de verdragsonderhandelingen toe werd de mogelijkheid van meer dan één contactpunt toegevoegd aan artikel 33(1) VRPH.48 De deelnemende delegaties bespraken zowel verticaliteit (waarbij er verschillende contactpunten zouden zijn op verschillende overheidsniveaus (inclusief het lokale)) als horizontaliteit (binnen alle overheidssectoren).49 Nochtans lijkt het minder aangewezen om al te veel contactpunten aan te wijzen. De belangrijkste functie is immers het coördineren van de verschillende overheden. Voor België ligt het voor de hand om een contactpunt te hebben op federaal en op deelstatelijk niveau.

2.2. Coördinatiesysteem

Een tweede structuur die artikel 33 VRPH naar voren schuift, is het coördinatiesysteem als ondersteuning voor de implementatie van het Verdrag.

[En d]e Staten die Partij zijn [...] besteden naar behoren aandacht aan het instellen van een coördinatiesysteem binnen de overheid teneinde de maatregelen in verschillende sectoren en op verschillende niveaus te faciliteren.

[... A]nd [States Parties] shall give due consideration to the establishment or designation of a coordination mechanism within government to facilitate related action in different sectors and at different levels.

[... E]t [Les Etats Parties] envisagent dûment de créer ou désigner, au sein de leur administratieon, un dispositif de coordination chargé de faciliter les actions liées à cette application dans différents secteurs et à différents niveaux.

47 Travaux préparatoires van de Zevende Sessie van het Ad Hoc-Comité: Annex to the Report of the 7th Session (UN Doc. A/AC.265/2006/2). 48 Travaux préparatoires van de Vierde Sessie van het Ad Hoc-Comité: Daily Summary of Discussions Vol. 5 Nr. 1 (23 August 2004 afternoon session), voorstel Japan. 49 Travaux préparatoires van de Zevende Sessie van het Ad Hoc-Comité: Daily Summary of Discussions Vol. 8 Nr. 10 (27 January 2006 afternoon session), statements Zuid-Afrika en Oeganda.

15

a) De entiteit: "een coördinatiesysteem" Het idee voor een coördinatiemechanisme dook al vroeg op in het ontwerpproces.50 Ook hier51 werd gebruik gemaakt van dit nieuwe verdrag om best practices bedacht voor de implementatie van eerdere mensenrechtenverdragen te integreren. Een coördinatiesysteem bleek in verschillende staten ingesteld te zijn voor, bijvoorbeeld, de uitvoering van het VN-Kinderrechtenverdrag (zoals de Nationale Commissie voor de Rechten van het Kind in België). De aanbevelingen rond coördinatie en het betrekken van alle mogelijke relevante overheidsactoren die over het algemeen standaard geformuleerd worden door onder andere het VN-Kinderrechtencomité, werden zodoende opgevolgd door de instelling van een contactpunt en een coördinatiesysteem in artikel 33(1) VRPH. Het vereiste coördinatiesysteem lijkt enkel te slaan op een bepaalde overheidsstructuur. Het is een institutionele vereiste. Het gaat niet om een bepaalde manier of methode, zolang die effectief en progressief is en gerelateerde actie inderdaad vergemakkelijkt wordt. Het VRPH spreekt zich dus niet uit over iets als de open coördinatiemethode. b) Het doel (mandaat): "teneinde de maatregelen in verschillende sectoren en op verschillende niveaus te faciliteren" Het coördinatiesysteem heeft als enige bedoeling de onderlinge afstemming van de relevante actoren. Binnen elke overheidssector op elk niveau moet er dus iemand met voldoende inzicht in de stand van zaken binnen haar/zijn domein qua implementatie van het VRPH afgevaardigd worden om deel te nemen aan het coördinatiesysteem. Het typevoorbeeld is een interministriële werkgroep. Voor federale staten is zo'n coördinatiesysteem uiteraard in het bijzonder van belang. De afstemming moet immers zowel horizontaal (over de verschillende sectoren heen) als verticaal (op de verschillende overheidsniveaus) gebeuren. De verticaliteit kan overigens zelfs slaan op provinciale en gemeentelijke overheden.52 Het Parliamentary Handbook suggereert om te zorgen voor een permanente structuur met de gepaste institutionele regelingen om coördinatie toe te laten tussen intragouvernementele actoren.53 De participatie van personen met een handicap, hun vertegenwoordigende organisaties en andere NGO's zou verzekerd moeten worden door een permanent forum op te richten voor discussies met de civiele maatschappij.54 Dit lijkt een plausibele manier om gehoor te geven aan artikel 4(3) VRPH, dat staten verplicht om personen met een handicap te betrekken via hun vertegenwoordigende organisaties.55 c) De aard: "binnen de overheid" Voor het coördinatiesysteem staat het onomstotelijk vast dat het om een overheidsorgaan dient te gaan. Hier bestaat eenvormigheid tussen de verschillende officiële teksten. Het doel van deze structuur laat dan ook geen andere piste toe.

50 Travaux préparatoires van de Tweede Sessie van het Ad Hoc-Comité: Compilation of proposals (UN Doc. A/AC.265/2003/CRP/13), voorstel Quito bij artikel 17 van de Mexicaanse Working Paper). 51 Voorbereidend document voor deelnemers aan de GRIP-rondetafel, p. 2. 52 Parliamentary Handbook (cf. supra voetnoot 26), p. 96. 53 Ibid., p. 94. 54 Ibid., p. 96. 55 Cf. supra.

16

d) De draagwijdte van de statelijke verplichting: "De Staten die Partij zijn [...] besteden naar behoren aandacht aan het instellen [...]"

Het coördinatiesysteem moet "established or designated" worden. In sommige verdragsstaten gaat het immers om iets volledig nieuws, terwijl er in andere staten al een overheidsorgaan bestaat dat zorgt voor de coördinatie van handicapgerelateerde aangelegenheden. Ook als dat zo is, moet het bestaande systeem zorgvuldig herbekeken worden op conformiteit met de geest en de inhoud van het VRPH.56 De Nederlandse vertaling van artikel 33(1) VRPH vermeldt enkel het "instellen" van een coördinatiesysteem. Het kan geargumenteerd worden dat "instellen" zowel over bestaande als nieuw te creëren structuren zou kunnen gaan. In het licht van de officiële Engelse, Franse en Spaanse tekst verdient het aanbeveling om deze interpretatie aan te houden. Wel is de overheidsverplichting tot het instellen van een coördinatiesysteem zwak geformuleerd in het VRPH. Verdragsstaten hoeven hier immers enkel "naar behoren aandacht" aan te besteden. Voorstellen gelanceerd tijdens de verdragsonderhandelingen om van deze inspanningsverbintenis te versterken tot een resultaatsverbintenis zijn niet behouden.57 In principe heeft België dus geen juridische verplichting om een coördinatiesysteem in te stellen. Indien onze staat echter naar "behoren aandacht" besteedt aan deze kwestie, zoals het Verdrag eist, kan men haast niet anders dan besluiten dat België in al haar complexiteit een coördinatiesysteem nodig heeft. Dit lijkt overigens weinig problematisch gezien het bestaan van de Interministriële Werkgroep.

2.3. Betrokkenheid van personen met een handicap

De betrokkenheid van personen met een handicap bij de implementatie van het Verdrag wordt geregeld door artikel 4(3) VRPH. Deze bepaling, die dus van toepassing is op artikel 33(1) VRPH, luidt als volgt:

Bij de ontwikkeling en tenuitvoerlegging van wetgeving en beleid tot uitvoering van dit Verdrag en bij andere besluitvormingsprocessen betreffende aangelegenheden die betrekking hebben op personen met een handicap,

In the development and implementation of legislation and policies to implement the present Convention, and in other decision-making processes concerning issues relating to persons with disabilities, States Parties shall closely consult with and actively involve persons with

Dans l'élaboration et la mise en ouvre des lois et des politiques adoptées aux fins de l'application de la présente Convention, ainsi que dans l'adoption de toute décision sur des questions relatives aux personnes handicapées, les États Parties consultent

56 Parliamentary Handbook (cf. supra voetnoot 26), p. 94. 57 Zie bijvoorbeeld Travaux préparatoires van de Derde Sessie van het Ad Hoc-Comité: Comments, proposals and amendments submitted electronically, voorstel Europese Unie ("[States Parties] shall establish or designate an appropriate mechanism to facilitate related action in different sectors and at different levels"].

17

disabilities, including children plegen de Staten die Partij zijn nauw overleg met with disabilities, through their personen met een handicap, representative organizations. met inbegrip van kinderen met een handicap, en betrekken hen daar via hun representatieve organisaties actief bij.

étroitement et font activement participer ces personnes, y compris les enfants handicapés, par l'intermédiaire des organisations qui les représentent.

De Nederlandse tekst lijkt te suggereren dat verdragsstaten twee soorten verplichtingen hebben op het vlak van de participatie van personen met een handicap in de implementatie van het VRPH. Enerzijds moeten ze nauw overleg plegen met hen (ook met kinderen). Anderzijds moeten ze hen hier actief bij betrekken via hun representatieve organisaties. Hieruit zou men kunnen afleiden dat overleg rechtstreeks gepleegd dient te worden met personen met een handicap, terwijl enkel hun representatieve organisaties actief betrokken dienen te worden bij de tenuitvoerlegging van het Verdrag. Het begrip "actief betrekken" is ruimer dan het begrip "overleg plegen met": de rol van een betrokken organisatie is actief en derhalve groter dan de rol van een persoon die geconsulteerd wordt (waar geen gevolg aan gegeven hoeft te worden). Maar de Engelse, Franse en Spaanse - officiële - teksten laten er geen twijfel over bestaan dat verdragsstaten ook alleen maar overleg hoeven te plegen met de representatieve organisaties, dus niet met personen met een handicap zelf. Wat "representatieve organisaties" precies zijn, kunnen we terugvinden in Standaardregel 18, waarin sprake is van "organisaties van personen met een handicap, familieleden en/of advocates [belangenorganisaties]". Het gaat dus zeker niet alleen om organisaties "van" - bestaande uit - personen met een handicap, maar ook om organisaties "voor" personen met een handicap. Dit wordt niet per definitie uitgesloten door een mensenrechtenbenadering, al moet hier omzichtig mee omgesprongen worden: mensenrechten gaan uit van de volwaardigheid van personen met een handicap, die zelf aan het woord moeten komen (zonder dat men zomaar spreekt over hen). Kortom, krachtens het Verdrag zijn verdragsstaten verplicht om nauw overleg te plegen met representatieve organisaties - die ook de belangen van kinderen behartigen (en liefst zelf kinderen omvatten) - en om deze actief te betrekken in de loop van het implementatieproces. Hoofdstuk 3. Monitoring, bevordering en bescherming van de implementatie van het Verdrag ________________________________________________________________________

Artikel 33(2) VRPH behandelt het kader om de tenuitvoerlegging van het Verdrag te bevorderen, te beschermen en op te volgen. Deze bepaling wordt algemeen onder de noemer "monitoring" gevat. Dit wordt in de hand gewerkt door de titel van artikel 33 VRPH: "nationale tenuitvoerlegging en toezicht" ("national implementation and monitoring"). Aangezien implementatie in artikel 33(1) behandeld wordt, beschouwt men artikel 33(2) als de bepaling over monitoring. 18

Nochtans vermeldt artikel 33(2) VRPH naast "opvolging" ook "bevordering" en "bescherming"58 van de implementatie van het Verdrag. Het is niet duidelijk of "monitoring [sensu lato]" (toezicht) aanvaard kan worden als generieke term voor "bevordering, bescherming en monitoring [sensu stricto] (opvolging)". Men zou ook kunnen stellen dat "monitoring" uit de titel van artikel 33 VRPH slaat op het belangrijkste of meest in het oog springende aspect van artikel 33(2) VRPH. De Nederlandse vertaling zou soelaas kunnen bieden: "monitoring" sensu lato is "toezicht" op de tenuitvoerlegging van het VRPH, wat ook de bevordering en bescherming van de implementatie van het Verdrag inhoudt, terwijl "monitoring" sensu stricto vertaald wordt als "opvolging" van de implementatie van het VRPH.59 In ieder geval mag niet uit het oog verloren worden dat het kader waarvan sprake niet alleen dient voor opvolging (of monitoring sensu stricto) maar ook voor de bevordering en de bescherming van de implementatie van het Verdrag.

3.1. Het kader In overeenstemming met hun rechts- en administratieve systeem onderhouden en versterken de Staten die Partij zijn op hun grondgebied een kader, met onder meer een of meer onafhankelijke instanties, al naargelang, om de uitvoering van dit Verdrag te bevorderen, te beschermen en op te volgen of wijzen daarvoor een instantie aan of richten die op.

States Parties shall, in accordance with their legal and administrative systems, maintain, strengthen, designate or establish within the State Party, a framework, including one or more independent mechanisms, as appropriate, to promote, protect and monitor implementation of the present Convention.

When designating or establishing such a Bij het aanwijzen of mechanism, States Parties oprichten van een dergelijke shall take into account the instantie houden de Staten principles relating to the die Partij zijn rekening met status and functioning of de beginselen betreffende national institutions for de status en het functioneren protection and promotion of human rights. van nationale instellingen voor de bescherming en bevordering van de rechten van de mens.

Les États Parties, conformément à leurs systèmes administratif et juridique, maintiennent, renforcent, désignent ou créent, au niveau interne, un dispositif, y compris un ou plusieurs mécanismes indépendants, selon qu'il conviendra, de promotion, de protection et de suivi de l'application de la présente Convention. En désignant ou en créant un tel mécanisme, ils tiennent compte des principes applicables au statut et au fonctionnement des institutions nationales de protection et de promotion des droits de l'homme.

58 De begrippen "bevordering" en "bescherming" worden hieronder nader toegelicht. 59 Cf. infra.

19

a) Het doel (mandaat): "om de uitvoering van dit Verdrag te bevorderen, te beschermen en op te volgen" Artikel 33(2) VRPH is gericht op de bevordering, bescherming en opvolging van de implementatie van het Verdrag. Zoals hoger aangegeven, gaat het niet gewoon om de bevordering, bescherming en opvolging van de verdragsrechten maar ook van de andere verdragsbepalingen die geen rechten omvatten. Vandaar werd de voorkeur gegeven aan de formulering "bevordering, bescherming en opvolging van de implementatie van het Verdrag". Tegelijkertijd is de formulering potentieel verwarrend. Het staat vast dat deze bepaling geïnspireerd is op de Principes van Parijs die nationale mensenrechteninstituten ("voor de bevordering en de bescherming van mensenrechten") moeten respecteren. Dat een bepaalde structuur als mandaat heeft om mensenrechten te bevorderen en te beschermen, ligt voor de hand. Mensenrechten kunnen bevorderd (gepromoot) worden, bijvoorbeeld door aan mensenrechteneducatie te doen bij de bevolking. Mensenrechten kunnen beschermd worden, bijvoorbeeld door schendingen te documenteren (en te remediëren). Beide behoren normaliter tot het mandaat van nationale mensenrechteninstituten. Iets anders is het om de implementatie van een Verdrag te bevorderen of te beschermen. Beide acties zouden immers gericht moeten worden op de overheid - de eindverantwoordelijke en initiatiefnemer op het vlak van implementatie. Onder artikel 33(2) VRPH kan de monitoringstructuur dus aan educatie bij de overheid doen over de implementatie van het VRPH en de overheid rekenschap laten geven van een gebrekkige implementatie van het VRPH. Beide acties zijn inderdaad typische daden van "monitoring". Het lijkt er echter op dat artikel 33(2) VRPH veel ruimer wordt geïnterpreteerd (en allicht zelfs bedoeld werd). In het Parliamentary Handbook worden de volgende voorbeelden aangehaald van het mandaat: "bevorderen" kan door bewustmakingscampagnes, "beschermen" kan door individuele klachten te onderzoeken en deel te nemen aan het wetgevingsproces, "monitoren" kan door wetgeving te herzien en de stand van zaken op het gebied van de interne implementatie te onderzoeken.60 Het Parliamentary Handbook wijdt zelfs een volledige titel aan het verband tussen nationale mensenrechteninstituten en artikel 33(2) VRPH, concluderend dat een nationaal mensenrechteninstituut de meest waarschijnlijke vorm is die de monitoringstructuur zou moeten aannemen.61 Het is niet te verbazen dat artikel 33(2) VRPH gezien kan worden als een mooie gelegenheid om ook in België een nationaal mensenrechteninstituut op te richten. Dit zou voor België ook een goede zaak zijn. Alleen is de tekst van het Verdrag zelf niet zo eenduidig in dit verband. Die lijkt in te houden dat de hierboven gesuggereerde bewustmakingscampagnes, bijvoorbeeld, eigenlijk niet binnen het mandaat omschreven in artikel 33(2) VRPH vallen. Bewustmakingscampagnes zijn gericht naar (onderdelen van) het grote publiek, en niet naar de overheid (in tegenstelling tot lobbywerk). De praktijk gaat dan weer in de richting van het ruime, algemene mandaat van nationale mensenrechteninstituten.62 60 Parliamentary Handbook (cf. supra voetnoot 26), p. 96. 61 Ibid., p. 96. 62 Bijvoorbeeld in Nieuw Zeeland (New Zealand Submission to the 2nd Conference of States Parties to the Convention on the Rights of Persons with Disabilities: legal measures for the ratification and implementation of the Convention on the Rights of Persons with Disabilities, punt 67).

20

b) De entiteit: "een kader, met onder meer 1 of meerdere onafhankelijke instanties, al naargelang" Artikel 33 VRPH specificeert niet precies om wat voor kader het gaat.63 De zinsnede "al naargelang" laat staten bijzonder veel beleidsvrijheid om dit in te vullen, al geeft de rest van het artikel wel enige vingerwijzingen. Lange tijd zag het ernaar uit dat artikel 33 VRPH melding zou maken van "een mechanisme" in plaats van "een kader". Pas tijdens de achtste (en laatste) sessie van het Ad Hoc-Comité werd beslist om het over "een kader" te hebben.64 Het lijkt erop dat de wijziging enkel werd doorgevoerd om de mogelijkheid van meerdere "instanties" (in het Engels "mechanisms") te introduceren.65 Verschillende "instanties"/"mechanisms" tesamen vormen een "kader"/"framework". Zoals onder punt e) hieronder besproken wordt, heeft deze wijziging gevolgen voor de interpretatie van de tweede zin van artikel 33(2) VRPH. Bijkomende moeilijkheid is het verschil tussen de Engelse/Franse (en ook Nederlandse) versie van de tekst enerzijds en de Spaanse versie anderzijds. Deze laatste stipuleert dat het kader bestaat uit één of meerdere onafhankelijke instanties ("un marco, que constará de uno o varios mecanismos independientes"). Het volledige kader moet dus onafhankelijk zijn. De andere versies vereisen dat het kader onder meer één of meerdere onafhankelijke instanties omvat. Dit lijkt de mogelijkheid toe te laten dat het kader naast onafhankelijke instanties ook overheidsactoren omvat, wat op zich begrijpelijk zou kunnen zijn nu ook de overheid aan "zelf-monitoring" zou moeten doen indien zij haar taak als "primary responsible" voor de uitvoering en monitoring van het Verdrag serieus neemt. Deze discrepantie tussen de officiële teksten hangt samen met de hieronder beschreven mogelijke interpretaties van de tweede zin van artikel 33(2) VRPH. De term "onafhankelijk" wijst op de onafhankelijkheid van de overheid.66 Het gaat dus niet over onafhankelijkheid van alle mogelijke externe belangen, inclusief die van het maatschappelijk middenveld of bedrijven, zoals her en der geopperd wordt.67

c) Draagwijdte van de statelijke verplichting: "[verdragsstaten zullen] in overeenstemming met hun rechts- en administratieve systeem [... dit] kader onderhouden, versterken, aanwijzen of oprichten"

Deze formulering erkent het bestaan van een kader in verscheidene staten. Zij moeten dit kader minstens onderhouden en waar nodig versterken. Staten kunnen ook een bestaande entiteit aanduiden als VRPH-kader. In al deze gevallen is het nodig om dit 63 Arsenjeva Seminar Report 2009 (cf. supra voetnoot 9), p. 2. 64 Travaux préparatoires van de Zevende Sessie van het Ad Hoc-Comité: Daily Summary of Discussions Vol. 8 Nr. 10 (27 January 2006 afternoon session), samenvatting door de Voorzitter: "There was discussion regarding the words "mechanism" and "framework" and support clearly leaned toward using the word "mechanism" [...]". 65 Correspondentie met Alexander Hoefmans (gezien de onbeschikbaarheid van de desbetreffende schriftelijke Travaux préparatoires van de Achtste Sessie). 66 Travaux préparatoires van de Achtste Sessie van het Ad Hoc-Comité: Report by the UN Special Rapporteur on Disability on the Question of Monitoring, p. 2. 67 Arsenjeva Seminar Report 2009 (cf. supra voetnoot 9), p. 3. Zie ook het Verslag van de GRIP-rondetafel (cf. supra voetnoot 40), p. 10, waar de vraag wordt gesteld of absolute onafhankelijkheid wel te rijmen valt met de vereiste om expertise in huis te hebben.

21

grondig te herzien en te voorzien van de nodige mensen en middelen.68 Staten die nog helemaal niks hebben, zijn verplicht om een kader op te richten. Artikel 33(2) VRPH bevat een gekwalificeerde statelijke verplichting: staten moeten zorgen voor een kader, maar slechts "in overeenstemming met hun rechts- en administratieve systeem". Dit is wederom een uiting van de ruime beleidsvrijheid die staten krijgen om dit artikel uit te voeren. Artikel 33 VRPH legt de krijtlijnen - die in dit onderzoeksrapport geëxpliciteerd worden - vast, daarbinnen mogen staten doen wat zij passend vinden.

d) Aard: "op hun grondgebied"

Uit de formulering "within the government" in artikel 33(2) VRPH blijkt dat de implementatiestructuren een overheidskarakter moeten hebben. Dit geldt niet voor de monitoringstructuur uit artikel 33(3) VRPH - al wordt dit nu ook weer niet uitdrukkelijk uitgesloten. De vereiste van een kader "op [het] grondgebied [van de verdragsstaten", houdt enkel in dat het zich op "nationaal" niveau moet situeren.69 Voor België betekent dit dat het kader "nation-wide", op het ganse grondgebied van België, moet opereren, dus over de verschillende deelstaten heen. Uiteraard is het mogelijk om het kader uit verschillende (gefedereerde) instanties te laten bestaan, zolang het geheel maar in heel België functioneert.

e) Verdere voorwaarde: rekening houdend met de beginselen betreffende de status en het functioneren van nationale instellingen voor de bescherming en bevordering van de rechten van de mens De "beginselen" waarvan sprake zijn de zogenaamde Principes van Parijs.70 Deze principes vormen geen juridisch bindend document, maar zijn wel een gezaghebbende rechtsbron. Via artikel 33(2) VRPH krijgen ze zelfs een zekere rechtskracht, al worden ze niet ineens bindend door de integratie in het juridische bindende VRPH. De draagwijdte van de statelijke verplichting is immers beperkt: verdragsstaten hoeven er enkel "rekening" mee te houden. Artikel 33(2) VRPH gaat dus niet verder dan de Principes van Parijs zelf. Het is niet geheel duidelijk waarop deze tweede zin van artikel 33(2) slaat: op het ganse kader of op elke onafhankelijke instantie die onderdeel is van het kader. Deze onduidelijkheid hangt ook samen met het hierboven beschreven verschil tussen de officiële teksten van het Verdrag, waarbij de Engelse en Franse versies spreken van een kader "met onder meer één of meer onafhankelijke instanties" en de Spaanse versie van een kader "bestaande uit één of meer onafhankelijke instanties". Er zijn indicaties dat artikel 33(2) VRPH geïnterpreteerd wordt in die zin dat het volledige "kader" de Principes van Parijs zou moeten respecteren.71 Zelfs in de Guidelines van het VRPH-Comité zelf wordt verwarring gecreëerd: beide zinnen worden tot 1 zin versmolten, waarbij "rekening houdend met de [Principes van Parijs]" lijkt te slaan op "kader" en op "de

68 69 70 71

Parliamentary Handbook (cf. supra voetnoot 26), p. 104. OHCHR Thematic Study 2009 (cf. supra voetnoot 6), para. 64. Principles relating to the status of national institutions (Resolutie UN Doc. 48/134, 1993). Parliamentary Handbook (cf. supra voetnoot 26), p. 96.

22

maatregelen genomen om de implementatie te bevorderen, beschermen en monitoren".72 Bovendien zou uit de travaux préparatoires afgeleid kunnen worden dat het de bedoeling van de ontwerpers van het Verdrag was om de Principes van Parijs toepasselijk te laten verklaren op wat tot zeer laat in het ontwerpproces "the mechanism" ("de instantie") genoemd werd.73 Het is niet volledig uit te sluiten dat "mechanism" in de tweede zin bij wijze van vergetelheid is blijven staan toen "mechanism" in de eerste zin op het laatste nippertje gewijzigd werd in "framework". Dat zou ook taalkundig te verklaren zijn: de tweede zin vermeldt "such a mechanism", wat gevoelsmatig althans zeker ook op het onderwerp van de eerste zin zou kunnen slaan. Vanuit zuiver tekstueel perspectief kan er echter geen twijfel bestaan. De tweede zin van artikel 33(2) VRPH handelt over "instantie", als in "een kader, met onder meer een of twee onafhankelijke instanties" (eerste zin). "Instantie" slaat duidelijk op de onafhankelijke component(en) van het kader. Het zijn dus die "één of meer onafhankelijke instanties" die de Principes van Parijs zouden moeten volgen. Dit is ook logisch, nu een fundamente Principe van Parijs net die onafhankelijkheid behelst.74 In de authentieke versies van artikel 33(2) VRPH wordt telkens hetzelfde woord gebruikt ("mechanism", "mécanisme", "mecanismos"). Waarmee moet nu rekening gehouden worden? Uit onderzoek over de effectiviteit van nationale mensenrechteninstituten (die nu dus al de Principes van Parijs (in meer of mindere mate) toepassen), blijkt dat deze instanties het meest effectief zijn bij de volgende benchmarks:75 1. Aard van de instantie - onafhankelijkheid: rekenschap verschuldigd ten aanzien van het parlement, vastgelegde terms of office, vergoeding, krijgt nooit instructies van een overheid, geen belangenconflict, immuniteit, participerend aan internationale coördinatie, financiële autonomie (wel audit en openbaar financieel verslag), adequate overheidsfinanciering - opgericht bij wet (of zelfs Grondwet) - benoemingsprocedure: werkt niet zo goed als NGO's dit doen, wel als een sterk Parlement dit doet, of iets als een raad die rechters benoemt - vastgelegde criteria voor lidmaatschap - samenstelling: sociaal onderscheiden kenmerken in rekening brengen en altijd selecteren op verdienste - professionele vaardigheden en kennis - verhouding met het maatschappelijk middenveld: niet zo effectief indien NGO's lid zijn, wel effectief als NGO's in een adviesraad zetelen - sowieso moet het maatschappelijk middenveld altijd volledig en regelmatig geconsulteerd worden - toegankelijkheid 2. Mandaat van de instantie - input geven over bestaande en voorstellen/ontwerpen van wetgeving - monitoren van de mensenrechtensituatie in het land in kwestie 72 73 74 75

Richtlijnen VRPH-Comité (cf. supra voetnoot 10), p. 19. Cf. supra voetnoot 64. Zie ondertitel 2 "Composition and guarantees of independence and pluralism" van de Principes van Parijs (eigen cursivering). International Council on Human Rights Policy, Assessing the Effectiveness of National Human Rights Institutions, ATAR Roto Press SA, OHCHR, 2005.

23

- overeenstemming met verdragen monitoren en advies over geven - mensenrechteneducatie en -informatie - klachten horen (facultatief) - monitoren of de overheid hun adviezen en aanbevelingen opvolgt 3. Openbare rekenschap te geven door de instantie - jaarlijks rapporteren over alle aspecten van hun werk - alle stakeholders geregeld consulteren

f) Een voorstel van besluit over de vereiste monitoringstructuur Globaal geschetst zijn er 2 mogelijke interpretaties van artikel 33(2) VRPH. Volgens de eerste interpretatie bestaat de monitoringstructuur uit een kader (bestaande uit één of meerdere onafhankelijke instanties) dat de Principes van Parijs inspecteert. Volgens de tweede interpretatie bestaat de monitoringstructuur uit een kader dat onder andere één of meerdere onafhankelijke instanties omvat die elk de Principes van Parijs dienen te respecteren, en dat dus mogelijk ook overheidsactoren omvat die de Principes van Parijs uiteraard níet dienen te respecteren . Deze auteur is van mening dat de tweede interpretatie juridisch correcter is dan de eerste. Een "ordinary meaning" lezing76 van artikel 33(2) VRPH laat nauwelijks een andere interpretatie toe. Zoals hoger aangehaald, is er ook veel te zeggen voor een systeem van "zelf-monitoring" door de overheid, als onderdeel van de monitoringstructuur ("het kader"). Dat is enkel mogelijk onder de tweede interpretatie. Toch mag niet uit het oog verloren worden dat de VN zelf, met het VRPH-Comité op kop, lijkt te neigen naar de eerste interpretatie. Deze laatste is m.i. ook niet in tegenspraak met de geest van het Verdrag. Daarom zou een uitvoering van artikel 33(2) VRPH in navolging van de eerste interpretatie volgens deze auteur ook geen schending van het Verdrag inhouden. Alleen is het vanuit louter juridisch oogpunt correcter om een kader te creëren dat enkele volgens de Principes van Parijs functionerende, onafhankelijke instanties omvat, naast overheidsactoren die tevens instaan voor de monitoring van het eigen overheidsoptreden.

3.2. Betrokkenheid van personen met een handicap

Het maatschappelijk middenveld, in het bijzonder personen met een handicap en de organisaties die hen vertegenwoordigen, wordt betrokken bij en participeert volledig bij de opvolging.

Civil society, in particular persons with disabilities and their representative organizations, shall be involved and participate fully in the monitoring process.

La société civile - en particulier les personnes handicapées et les organisations qui les représentent - est associée et participe pleinement à la fonction de suivi.

76 Cf. supra.

24

Wat door de hoger vermelde spraakverwarring over het begrip "monitoring" niet duidelijk is, is of het hier geciteerde artikel 33(3) VRPH van toepassing is op de hele tweede paragraaf van artikel 33 VRPH, dan wel enkel op "monitoring" sensu stricto (dus zonder bevordering noch bescherming van de implementatie van het VRPH). In de Nederlandse vertaling worden wel verschillende woorden gebruikt ("toezicht" in de titel en "opvolging" in de derde paragraaf), maar de Engelse, Franse en Spaanse versies hanteren dezelfde term ("monitoring", "suivi", "seguimiento"). Aangezien deze laatste zoals hoger vermeld de authentieke VN-teksten uitmaken, dienen we ervan uit te gaan dat artikel 33(3) VRPH wel degelijk toegepast moet worden op het geheel van de tweede paragraaf van artikel 33 VRPH.77 Tijdens het ontwerpproces van het Verdrag was er even sprake van de "volwaardige participatie op alle niveaus van het monitoringproces". Dit werd uitdrukkelijk geschrapt omdat dit te gedetailleerd voorschreef wat staten moesten doen.78 Hieruit dient afgeleid te worden dat het Verdrag staten niet verplicht (maar ook niet verbiedt) om personen met een handicap en hun organisaties in elk stadium of op elk niveau van het monitoringproces te betrekken. Vast staat alleszins dat artikel 33(3) VRPH verder gaat dan het hierboven beschreven artikel 4(3) VRPH. Ten eerste gaat het om "het maatschappelijk middenveld", waaronder allerhande nietgouvernementele entiteiten vallen zoals universiteiten en hogescholen, vakbonden en NGO's. In het bijzonder focust artikel 33(3) VRPH uiteraard wel op de ook in artikel 4(3) genoemde personen met een handicap en hun representatieve organisaties. Ten tweede worden personen met een handicap op hetzelfde niveau getild als hun representatieve organisaties. In artikel 4(3) zijn de organisaties de partners van de implementerende overheid (om in subsidiaire orde personen met een handicap zelf te betrekken), in artikel 33(3) zijn zowel de organisaties als personen met een handicap zelf partner. Ten derde verplicht artikel 33(3) VRPH de overheid om personen met een handicap en hun organisaties niet enkel te "betrekken". Het "betrekken" is tot op zekere hoogte een loutere inspanningsverbintenis: de overheid hoeft enkel moeite te doen om zich open te stellen, zonder dat er een garantie is op inspraak vanwege personen met een handicap of hun organisaties. Artikel 33(3) VRPH gaat verder door de overstap te maken naar een resultaatsverbintenis. Het maatschappelijk middenveld moet volledig participeren aan het monitoringproces. Uit deze formulering blijkt dat de ontwerpers van het Verdrag tokenisme wilden vermijden, waarbij al dan niet bewust een foutieve indruk van inclusie gewekt wordt door louter symbolische daden te stellen. Er moet echte participatie zijn. Door artikel 33(3) VRPH toe te passen op artikel 33(2) VRPH, wordt duidelijk dat personen met een handicap en hun organisaties ook zouden moeten participeren in het aanwijzingsproces van de onafhankelijke instantie(s). Zo keurde in Duitsland de Nationale Handicapraad het Duitse Instituut voor de Rechten van de Mens goed als onafhankelijke 77 Ter verduidelijking: artikel 33(3) VRPH is niet van toepassing op artikel 33(1) VRPH aangezien "implementatie" niet valt onder "monitoring". Cf. supra. 78 Travaux préparatoires van de Zevende Sessie van het Ad Hoc-Comité: Daily Summary of Discussions Vol. 8 Nr. 10 (27 January 2006 afternoon session), samenvatting door de Voorzitter: maatschappelijk middenveld moet betrokken worden, maar "at all levels""is too prescriptive".

25

instantie. Personen met een handicap en hun organisaties dienen ook betrokken te worden bij het bepalen van het mandaat van de onafhankelijke instantie(s). De mandaatsafbakening hoeft niet dus altijd vanuit het benoemende orgaan te gebeuren.79 De algemene regel dat staten grote beleidsvrijheid hebben inzake de uitvoering van artikel 33 VRPH geldt ook hier. Het Verdrag geeft geen strikte richtlijnen: België mag en moet zelf bepalen wat wenselijk en mogelijk is. Het enige criterium, dat op zich al significant is, is dat er sprake moet zijn van echte participatie. In zijn richtlijnen voor het eerste rapport voegt het VRPH-Comité twee dimensies toe aan de vereisten van het VRPH. Het vraagt aan verdragsstaten namelijk om te rapporteren over de maatregelen die ze getroffen hebben om het maatschappelijk middenveld te betrekken (in het bijzonder personen met een handicap en hun vertegenwoordigende organisaties, rekening houdend met gender perspectieven), bij het monitoringproces en de voorbereiding van het verslag.80 De vermelding van gender perspectieven werd geschrapt tijdens de verdragsonderhandeling,81 maar is via de gezagwekkende richtlijnen voor de opmaak van het verslag toch weer binnengeslopen. Bovendien maakt het VRPH-Comité ondubbelzinnig duidelijk dat niet alleen representatieve organisaties maar ook personen met een handicap zelf betrokken moeten worden bij de opmaak van het rapport. Artikel 35(4) VRPH nodigt verdragsstaten uit om naar behoren rekening te houden met artikel 4(3) VRPH, waardoor zoals hoger beschreven in feite enkel organisaties betrokken zouden moeten worden. Het VRPHComité gaat dus bewust verder dan het Verdrag. Volgens artikel 35 moet het eerste rapport ingediend worden bij het VRPH-Comité binnen de 2 jaar na de interne inwerkingtreding in de verdragsstaat in kwestie. Voor België betekent dit dus dat het rapport ten laatste ingediend moet zijn op 31 juli 2011.82 Voor de opmaak van het rapport worden 2 mogelijkheden beschreven in de literatuur.83 Enerzijds kan men een zuiver overheidscomité het rapport laten ontwerpen. Het maatschappelijk middenveld (in het bijzonder personen met een handicap en hun organisaties) kan dan eveneens zuiver voor zijn doel gaan. Anderzijds is er de mogelijkheid van een gemengd comité met het maatschappelijk middenveld erbij. Zo kan het maatschappelijk middenveld rechtstreeks invloed uitoefenen op het uiteindelijke overheidsrapport. Tegelijkertijd wordt het zo wel een stuk moeilijker om zich af te zetten tegen een rapport waar zelf aan meegewerkt is en om niet in de val van tokenisme te vallen. In het kader van het Belgische rapportageproces voor het VN-Kinderrechtencomité komt het overigens voor dat UNICEF België als NGO zowel betrokken is bij de opmaak van het overheidsrapport als bij de schaduwrapportage (van de Kinderrechtencoalitie en van kinderen zelf). Hoe dan ook staat 1 ding vast: schaduwrapporten worden zeker nauwgezet bestudeerd 79 Arsenjeva Seminar Report 2009 (cf. supra voetnoot 9), p. 3. 80 Richtlijnen VRPH-Comité (cf. supra voetnoot 10), p. 19. 81 Travaux préparatoires van de Zevende Sessie van het Ad Hoc-Comité: Annex to the Report of the 7th Session (UN Doc. A/AC.265/2006/2). 82 Zie voetnoot . 83 Kallehauge (cf. supra voetnoot 3), (201) 207.

26

door het VRPH-Comité ("kruisverhoor is een effectieve methode").84 Het VRPH-Comité verdiept zich zelfs eerst in schaduwrapporten en luistert pas daarna naar het officiële overheidsrapport, in het licht van wat door het maatschappelijk middenveld aangekaart werd. In ieder geval is het merkwaardig dat de richtlijn van het VRPH-Comité artikel 4(3) in meerdere opzichten op progressieve wijze interpreteert. Dit is niet zo vanzelfsprekend nu de verdragsonderhandeling nog fris in het collectieve geheugen ligt. In het licht van het algemene verdragsprincipe van de volledige en effectieve participatie85 mag dit evenwel zeker toegejuicht worden. Hopelijk zal dit een voorbode blijken voor het toekomstige werk van het VRPH-Comité.

DEEL III. Enkele aandachtspunten voor de uitvoering van artikel 33 VRPH in België

Hoofdstuk 1. Bij de aanstelling en de werking van het contactpunt en het coördinatiesysteem (implementatie door de overheid) _______________________________________________________________________

- Personen met een handicap moeten betrokken zijn bij de aanstelling van contactpunt en coördinatiesysteem, evenals bij de werking ervan. - De legitimiteit als alle personen met een handicap vertegenwoordigende instanties/personen moet zoveel mogelijk gewaarborgd zijn. De diversiteit onder personen met een handicap mag niet vergeten worden. Er zou een soort van minderhedenbescherming moeten zijn, waardoor ook personen met minder vaak voorkomende handicaps vertegenwoordigd worden. - Het Verdrag moet ook hier gerespecteerd worden (zowel de algemene principes en de geest): de overheid moet de uitvoering van het VRPH vanuit gelijke kansen benaderen, niet vanuit welzijn. - Het contactpunt zou best de werking van het coördinatiesysteem coördineren (trekken). - De overheid (niet het hieronder besproken kader) is verantwoordelijk • de rapportage voor het VRPH-Comité (artikel 35 VRPH)(al kan het kader wel instaan voor de schaduwrapportage) en • de vastlegging van betrouwbare indicatoren en cijfers (artikel 31 VRPH).

84 Ibid. 85 Artikel 3(c) VRPH.

27

Hoofdstuk 2. Bij de aanstelling en de werking van het kader (bevordering, bescherming en monitoring) _____________________________________________________________________

- Zowel de Principes van Parijs als de lessen die er ondertussen uit getrokken werden, moeten in rekening gebracht worden. De belangrijkste noodzakelijke voorwaarde voor een effectieve werking blijkt de financiële en organieke onafhankelijkheid te zijn. - De regeling uit het voorstel van prof. De Schutter (tot oprichting van een Belgische Commissie Grondrechten) voor de participatie van het maatschappelijk middenveld kan inspireren: • NGO's worden (minstens 2 keer per jaar) geraadpleegd voor [de Commissie] adviezen, aanbevelingen of rapporten goedkeurt, • daartoe maakt [de Commissie] een lijst op van gekwalificeerde NGO's, • [de Commissie] organiseert een raadpleging met deze NGO's tenminste 1 maand voor de goedkeuring van een tekst, • daarnaast mogen deze NGO's op elk ogenblik [de Commissie] raadplegen. - Buitenlandse voorbeelden86 wijzen op de volgende mogelijkheden, telkens met expliciete aandacht voor de participatie van personen met een handicap: • er wordt een volledig nieuw orgaan opgericht • bevordering, bescherming en monitoring van het VRPH wordt toegevoegd aan het mandaat van de Nationale Mensenrechtencommissie in kwestie • bevordering, bescherming en monitoring van het VRPH wordt toegevoegd aan het mandaat van een Nationale Raad voor Handicap • hybride vorm: de Nationale Mensenrechtencommissie in kwestie richt binnen haar werking zelf een onafhankelijk orgaan op voor de bevordering, bescherming en monitoring van het VRPH - Voor België is een dergelijke hybride vorm ook mogelijk, zeker nu het CGKR (nog) geen A-status heeft87 en het absoluut cruciaal is dat de onafhankelijke dimensie van het monitoring orgaan gewaarborgd wordt.

86 Zie bijlage 2. 87 http://www.nhri.net/2009/Chart%20of%20the%20Status%20of%20NIs%20_2%20June%202009__final.pdf.

28

Bijlage 1: vergelijking instellingen in België

voorstel De Schutter: Nationale Commissie Kinderrechtencommiss voor de rechten van het "Belgische Commissie ariaat (KRC) 88 voor grondrechten"( ) kind (NCRK)

voorstel NHRPH: "Commissie voor de rechten van de personen met een handicap"

Wet 15 februari 1993

Decreet 15 juli 1997 (+ HHR, BS 11 mei 2001)

Samenwerkingsakkoord 19 september 2005

allicht ook een Samenwerkingsakkoord

- gelijkheid van kansen - migratie - mensenhandel

Kinderrechten

VN-Kinderrechtenverdrag mensenrechten (cf. verdragen VN en Raad van Europa)

VRPH

verspreiding info en Functie: bevordering documentatie

verspreiding info

\

sensibilisering, infoverspreiding en mensenrechteneducatie

\

Functie: bescherming

- onderzoek klachten - rechtsgeschillen

onderzoek klachten

\

preventiemechanisme Antifolterverdrag

\

Functie: monitoring

- advisering overheid en privé onderzoek naleving - rechtspraakanalyse - "+ elke andere opdracht" van een overheid

- rapport - gegevensverwerking - advisering mbt internationale verdragen

- advisering regeringen - follow-up int'l organen

- rapport - gegevensverwerking - advisering regeringen

Eerste Minister

verdeelsleutel alle regeringen

verdeelsleutel alle regeringen

verdeelsleutel alle regeringen

- 9 stemgerechtigde leden (benoemd door overheden) + tientallen leden met raadgevende stem (o.a. NGO) - Uitvoerend Bureau (7 stemgerechtigde leden) - secretariaat

- 11 stemgerechtigde leden (8 benoemd door overheid + 3 mensenrechten-NGO) - secretariaat

- stemgerechtigde leden (benoemd door overheden) + tientallen leden met raadgevende stem (o.a. NGO) - Uitvoerend Bureau - secretariaat

CGKR

Rechtsgrond Inhoud

Financiering

Organigram

88

Vlaams Parlement

- Commissaris: - Regeringscommissaris onverenigbaarheden - RvB met 21 leden - team (benoemd door overheden) - college met 1 directeur en 4 coördinatoren (benoemd door fed. regering) - personeel

Samenwerkingsakkoord

“De Belgische Commissie voor Grondrechten. Vorostellingen voorstel van akkoord, beschikbaar via http://mensenrechten.be/word/Belgische_Commissie_Grondrechtenontwerp.doc”

0

Bijlage 2: vergelijking buitenland

Oostenrijk: apart onafhankelijk comité - Independent Monitoring Committee for the Implementation of the UN Convention on the Rights of Personsn with Disabilities - 7 stemgerechtigde leden (4 DPO-vertegenwoordigers, 1 mensenrechten-NGO, 1 ontwikkelingsNGO, 1 academicus/-a) + 1 lid met raadgevende stem (overheid) + secretariaat - Functies: bewustmaking, klachtenbehandeling, advisering - Oostenrijk heeft enkel "Austrian Ombudsman Board" met B-status VK, Duitsland: Nationale Mensenrechtencommissie - VRPH toegevoegd aan mandaat Nationale Mensenrechtencomissie (met A-status)89 - Met aanpassingen voor grote(re) betrokkenheid van DPO's - Nederland: allicht omvorming Commissie gelijke behandeling (B-status) tot College voor mensenrechten en gelijke behandeling in april 2010 - Nederland heeft het VRPH nog niet geratificeerd (wel ondertekend)

Spanje: Nationale Raad voor Handicap (CERMI) - CERMI bestaat uit 34 leden die samen meer dan 5000 "entiteiten" (en 3,8 miljoen personen met een handicap) vertegenwoordigen - CERMI is officieel erkend als kader - Voor de bevordering, bescherming en monitoring van het VRPH heeft CERMI ook een adviesraad - Spanje heeft een El Defensor del Pueblo met A-status, waar CERMI mee samenwerkt (evenals met andere NGO's) Jordanië: toevoeging onafhankelijk comité aan Nationale Mensenrechtencommissie - Jordanië heeft een National Centre for Human Rights met A-status - Dit National Centre for Human Rights heeft een onafhankelijk monitoring comité opgericht om de uitvoering van het VRPH op nationaal vlak te monitoren - Geen verdere details bekend (over samenstelling etc.)

89 Equality and Human Rights Commission (VK) bestaat uit verschillende onafhankelijke mechanismen (Engeland, Schotland, N. Ierland), waarbij het erkenningsdossier van de Schotse Commissie op dit ogenblik hangende is bij het Internationaal Coördinerend Comité van Nationale Mensenrechteninstituten.