Onderzoek veiligheid bij gebouwen. Projectonderdeel uitvoeringsbeleid handhaving
bestaande bouw.
Gemeente Hilversum, Dienst Inwoners Afdeling Vergunningen en Handhaven. Datum: conceptversie 26 november 2008
VERVOLGBLAD
2
Inhoudsopgave
1. Inleiding 2. Werkwijze en uitgangspunten van het onderzoek. 3. Samenvatting en conclusies 3.1 algemeen 3.2 resultaten toets Bouwbesluit 3.3 resultaten toets bouwvergunning en bestemmingsplan 3.4 resultaten in één oogopslag 4. Aanbevelingen bijlage 1: bevindingen onderzoek ter plaatse bijlage 2: checklist inspecties
VERVOLGBLAD
3
1. Inleiding Op 27 februari 2007 heeft het college van burgemeester en wethouders de nota uitvoeringsbeleid handhaving bestaande bouw vastgesteld. In deze nota zijn prioriteiten gesteld bij de handhaving van overtredingen van de wet- en regelgeving op het gebied van bouwen. Tegen overtredingen met een hoge prioriteit zal direct handhavend worden opgetreden. Bij deze overtredingen gaat het meestal om veiligheidsaspecten. Overtredingen met een middelhoge prioriteit worden in de huidige werkvoorraad ingepland. Tegen overtredingen met een lage prioriteit zal vooralsnog niet worden opgetreden. Laatstgenoemde overtredingen worden wel geregistreerd. Het college heeft eveneens besloten om gedurende het jaar 2007/2008 steekproefsgewijs actief overtredingen op te sporen uit de categorie met een hoge prioriteit. Dit is enerzijds bedoeld om meer inzicht te verkrijgen in de bouwkundige staat van bouwwerken, anderzijds zal deze inventarisatie deel uit maken van de evaluatie van het handhavingsbeleid. Dit onderzoeksrapport betreft de resultaten van deze steekproef.
VERVOLGBLAD
4
2. Werkwijze en uitgangspunten van het onderzoek. Voor de steekproef zijn 31 gebouwen onderzocht. Er is gekozen om verschillende typen gebouwen te controleren. De gekozen categorieën betreffen gebouwtypen die het gevoeligst zijn voor de gevolgen van overtredingen. Deze categorieën zijn: -
Woongebouwen (10 eenheden) Kantoorgebouwen zonder gebruiksvergunningplicht (8 eenheden) Winkels, al dan niet in combinatie met woningen (9 eenheden) Bedrijfsgebouwen (4 eenheden)
Gebouwen die op grond van de Bouwverordening een gebruiksvergunning hebben, zijn niet gecontroleerd. Deze gebouwen worden al regelmatig binnen het reguliere programma door de brandweer geïnspecteerd. Het onderzoek is op te delen in een verkennend dossieronderzoek en een inspectie ter plaatse. De inspecties zijn niet uitputtend uitgevoerd. Er is aan de hand van een opgestelde checklist getoetst aan de meest relevante voorschriften waaraan de bouwwerken moeten voldoen (zie bijlage 2). De gebouwen zijn primair getoetst aan de hand van het Bouwbesluit. Het Bouwbesluit kent twee niveau´s; regels voor bestaande bouw en regels voor nieuwbouw. De eisen voor bestaande bouw zijn de absolute minimum eisen waaraan een gebouw moet voldoen. De toets betreft de onderwerpen: -
Bouwconstructie (veiligheid hoofddraagconstructie) Brand (beperking ontstaan van brand, beperking branduitbreiding, beperking ontstaan en verspreiding van rook, vluchten bij brand, en brandbestrijding,) Installatie (gas en elektra; globaal, geen expertise) Gebruik (veiligheid & gezondheid;)
Hiernaast is gekeken of de gebouwen (nog) voldoen aan de destijds verleende bouwvergunning. Het in de bouwvergunning vastgelegde niveau is het zogenaamde rechtens verkregen niveau. Dit niveau kan afwijken van de eisen die het Bouwbesluit stelt aan de bestaande bouw. Een rechtens verkregen niveau mag echter niet onder het niveau van bestaande bouw vallen. Naast de eisen die gesteld worden voor bestaande bouw is ook gekeken hoe de praktijk zich verhoudt tot het minimumniveau dat op basis van het Bouwbesluit is vereist bij nieuwbouw. Een bestaand gebouw is niet verplicht hieraan te voldoen, maar de uitkomst van deze toets geeft wel een indicatie van het algemene veiligheidsniveau. Ook is gekeken of het uiterlijk van een bouwwerk afwijkt van de destijds verleende vergunning. Hierbij gaat het om bouwkundige wijzigingen zonder de vereiste bouwvergunning (afwijking bouwvergunning). Tot slot is getoetst aan de gebruiksvoorschriften van het betreffende bestemmingsplan en overige bepalingen van de gemeentelijke Bouwverordening.
VERVOLGBLAD
5
3. Samenvatting en conclusies 3.1 algemeen Constructief, installatietechnisch en op het gebied van gebruiksveiligheid zijn de onderzochte gebouwen (een enkele uitzondering daargelaten) in goede tot redelijke staat. Binnen de gekozen categorieën gebouwen komen relatief gezien weinig strijdigheden voor op de onderdelen “Geen of afwijking bouwvergunning”, “Strijd met bestemmingsplan” en “Afwijking bouwverordening”. De meeste strijdigheden vallen binnen de categorie “Niet voldoen aan het Bouwbesluit”. Met name bij het onderdeel “Brand” (compartimentscheiding). De meeste strijdigheden vallen binnen de categorie oudere woongebouwen en winkels in combinatie met woningen. Interpretatie van de uitkomsten moet wel met enige nuance geschieden. Tekortkomingen hebben vaak niet een directe weerslag op de totale bouwkundige staat van een gebouw, maar heeft wel gevolgen voor de brandveiligheid. Veel van de strijdigheden zijn echter op een relatief simpele wijze te verhelpen. Hierbij kan gedacht worden aan het aanbrengen van deurdrangers, panieksluitingen, noodverlichting, enz. Tijdens de loop van het onderzoek is gebleken dat veel gebouwtypen al een keer zijn onderzocht en verbeterd. Dit komt onder andere omdat de brandweer veel van de niet gebruiksvergunningplichtige kantoorgebouwen en bedrijven toch al een keer heeft bezocht. Hierdoor zijn op het advies van de brandweer al diverse gebouwen aangepast en/of verbeterd. Ook zijn veel strijdigheden inmiddels aangepakt door een structurele aanpak van kamerbewoning (m.n. bij winkel/woonhuizen). Bij niet woningen vinden ook al andere controles (bijvoorbeeld Milieu) plaats, waarbij (bouwkundige) strijdigheden kunnen worden gesignaleerd. Alleen de oudere wooncomplexen zijn in het verleden niet structureel onderzocht. Met name de technische aanpassingen aan oudere complexen lopen niet synchroon met de steeds strengere (veiligheids)voorschriften van de laatste decennia. Het aanpassen van bijvoorbeeld compartimentscheidingen aan de eisen voor bestaande bouw betekent in veel gevallen omvangrijke investeringen. Gelet op de uitkomsten van deze steekproef valt te verwachten dat ook in de overige oudere woongebouwen en winkels in combinatie met woningen binnen de gemeente ook strijdigheden voorkomen ten aanzien van de brandcompartimentscheiding. 3.2 Resultaten toets Bouwbesluit
Bij twee woongebouwen is een strijdigheid op het onderdeel constructie geconstateerd. Eén m.b.t. openliggende gecorrodeerde betonwapening van balkonplaten én corrosie van balustrades, en één m.b.t. onvoldoende brandwerende bekleding van de stalen draagconstructie. Met betrekking tot de brandveiligheid is naar voren gekomen dat bij drie gebouwen een strijdigheid is aangetroffen inzake beperking ontwikkeling van brand. Het betrof hier wand- en/of plafondbekleding van hout, kunststof of zachtboard. Op het gebied van beperking branduitbreiding is bij géén van de onderzochte gebouwen sprake van onjuiste grootte van compartimentering. Wél zijn bij negentien gebouwen tekortkomingen geconstateerd op het gebied van compartimentscheiding. Dit betrof onjuiste brandwerende materialen, niet zelfsluitende deuren, onvoldoende brandwering bij glasbezetting en geen goede afdichting bij leidingdoorvoeren. Voor beperking ontstaan en verspreiding van rook geldt dat ook hier géén
VERVOLGBLAD
6 sprake is van onjuiste grootte van compartimentering. Wél hebben zeven gebouwen een strijdigheid op het gebied van compartimentscheiding. Het betrof hier niet zelfsluitende deuren en/of onvoldoende kierdichting. Bij twintig gebouwen zijn strijdigheden geconstateerd inzake vluchten bij brand, welke als volgt kunnen worden gespecificeerd: - Negen gebouwen inzake de vluchtweg, hiervan hebben er zeven een vluchtweg die voert langs gevels of wanden die onvoldoende rook/brandwerend zijn, terwijl bij twee gebouwen de vluchtweg leidt naar een in slechte staat verkerende brandtrap. - Dertien gebouwen inzake de nooduitgangen, waarbij twaalf van de dertien afsluitbare nooddeuren hebben, en bij één de uitgang niet op het maaiveld uitkomt. - Twaalf gebouwen inzake nood- en transparantverlichting, variërend van niet werking tot niet of onvoldoende aanwezig. - Bij één gebouw is geconstateerd dat een verplichte rookmelder niet aanwezig is. Bij de beoordeling van aanwezigheid en conditie van blusmiddelen zijn geen noemenswaardige strijdigheden geconstateerd (woongebouwen niet vereist). Installatietechnisch zijn er bij twee bouwwerken onvolkomenheden in de ventilatievoorziening van de stookruimten geconstateerd. Bij de elektrische installatie zijn geen noemenswaardige strijdigheden geconstateerd. Bij het onderdeel gebruik (ventilatie en doorval) bleek qua veiligheid bij vijf gebouwen een strijdigheid te zijn ten aanzien van een doorval beveiliging. M.b.t. gezondheid zijn er bij twee bouwwerken een strijdigheid geconstateerd over de ventilatie. 3.3 Resultaten toets bouwvergunning en bestemmingsplan Zeven gebouwen bleken niet in overeenstemming met de verleende bouwvergunning. Vier van deze gebouwen zijn zonder vergunning omgebouwd tot kamerverhuur-panden en de overige drie zijn zonder vergunning bouwkundig gewijzigd. 3.4 Resultaten in één oogopslag In onderstaande grafieken staan de algemene resultaten. De gespecificeerde bevindingen staan in bijlage 1 van deze rapportage.
grafiek 1: getoetste gebouwtypen naar aantal en afwijking bouwvergunning 35
Aantal getoetste gebouwen
31
30
Aantal niet in overeenstemming met bouwvergunning
20 15 10
9
8
10
7
5
4
5
1
1
gebouw typen
To ta al
Be dr i jf
oo r Ka nt
W in ke l
0
W oo ng eb ou w
aantal
25
VERVOLGBLAD
7
VERVOLGBLAD
8 grafiek 2: voorschriften en gebouwtype naar percentage strijdigheden.
100%
Woongebouw 80%
Kantoren
70%
Winkel/woonhuis
60%
Bedrijven (n=4)
50% 40% 30% 20% 10%
categorie en gebouwtype
ie lat Ins tal
Ve nti lati e
Do orv alb ev eili gin g
Bo uw con str uc tie
va n
b ra nd
oo k ntw ikk elin g
ng o
ers pr. van r Be pe r ki
aa ne nv nts t Be p. o
Be pe r ki
ng b
ran du itb
ij b r an d
rei din g
0%
V lu ch ten b
percentage strijdigheden
90%
VERVOLGBLAD
9
4. Aanbevelingen Op basis van de uitkomsten van het onderzoek en de eerder aangegeven conclusies zijn de volgende aanbevelingen geformuleerd: -
De voor dit onderzoek geïnspecteerde gebouwen geven een indicatie van de algehele bouwkundige staat. Gelet op de geringe omvang van de steekproef verdient het de aanbeveling de actieve controles te continueren. Daarbij kunnen meerdere categorieën worden toegevoegd. Hierbij valt te denken aan oude woningen (zoals destijds is gedaan bij de oude sloopwoningen aan het Langgewenst).
-
De resultaten van het onderzoek geven aanleiding om oudere wooncomplexen en flatwoningen nader te inventariseren en te onderzoeken. Opgemerkt wordt dat het ontwikkelingsprogramma stedelijke vernieuwing hierbij betrokken kan worden.
-
De resultaten van het onderzoek bij winkels met woningen geven aanleiding om deze categorie nader te onderzoeken.
-
Eigenaren, huurders en gebruikers pro-actief informeren over de primaire bouwkundige eisen van gebouwen. Aanbevolen wordt om hiervoor alle communicatiemiddelen te gebruiken (zoals de website van Hilversum, de krant, foldermateriaal, wijkverenigingen en sites, etc.). Geef aan de voorlichting een cyclisch karakter.
-
Uit het onderzoek blijkt dat een aanzienlijk deel van de geïnspecteerde gebouwen (nog) niet voldoen aan alle wettelijke voorschriften. Feit is dat de voorschriften continu aan veranderingen onderhevig zijn. Om een acceptabel veiligheidsniveau te bereiken en te behouden is het van belang om de pro-actieve inspecties en voorlichting voort te zetten.
-
De pilot omvat 31 inspecties. Aan de pilot zijn totaal 1200 uren besteed. Hiervan zijn 300 uren in de aanloopfase en voor de ontwikkeling van de pilot ingezet. De overige uren zijn besteed aan de inspecties, communicatie, voorlichting en handhaving. Dit betekent dat er circa 30 uren nodig zijn om een inspectie conform de vastgestelde werkwijze en uitgangspunten uit te voeren. Om de representativiteit van de gebouwtypen en de betrouwbaarheid van de conclusies te garanderen zullen minimaal 100 inspecties op jaarbasis moeten worden uitgevoerd. Dit betekent dat er een extra capaciteit van 3000 uren nodig zijn.
-
Bij het vaststellen van het handhavingsbeleid omgevingsrecht (Wabo) is het aan te bevelen de resultaten en conclusies van de pro-actieve inspecties te vertalen in het uit dit beleid volgende uitvoeringsprogramma.
VERVOLGBLAD
10 bijlage 1: bevindingen onderzoek ter plaatse 1. Bouwconstructie. Hier is de hoofddraagconstructie beoordeeld op twee aspecten: - overschrijding van de uiterste grenstoestand met betrekking tot bezwijken bij brand. - overschrijding van de uiterste grenstoestand met betrekking tot duurzaamheid. Het aantal geconstateerde strijdigheden is procentueel als volgt weer te geven: Woongebouw 20% Kantoren geen tekortkoming Winkel/woonhuis geen tekortkoming Bedrijven geen tekortkoming Verhouding tot nieuwbouw eis: M.b.t. overschrijding van de uiterste grenstoestand inzake bezwijken bij brand is bij nieuwbouw de vereiste tijdsduur 30 min i.p.v. 20 min bij bestaande bouw 2. Brand.
2.1 beperking ontwikkeling van brand. Hier zijn de gebruikte materialen voor wand en plafondbekleding beoordeeld m.n. in verblijfsruimten en vluchtwegen. Het aantal geconstateerde strijdigheden is procentueel als volgt weer te geven: Woongebouw geen tekortkoming Kantoren 12,5% Winkel/woonhuis 22 % Bedrijven geen tekortkoming Verhouding tot nieuwbouw eis: Er is géén verschil in eisen m.b.t. grenswaarden tussen bestaande- en nieuwbouw.
2.2 beperking branduitbreiding. Hier is beoordeeld of het gebouw is ingedeeld in de vereiste brandcompartimenten, en de gerealiseerde compartimenten voldoen aan de bijbehorende eisen. Het aantal geconstateerde strijdigheden is procentueel als volgt weer te geven: Woongebouw 90% Kantoren 25% Winkel/woonhuis 56% Bedrijven 75% ¹ ¹ er zijn maar 4 bedrijven bezocht, de strijdigheden betreffen niet de compartimentering zelf Verhouding tot nieuwbouw eis:
VERVOLGBLAD
11 Bij nieuwbouw is de eis m.b.t. brandwerendheid 60 min. i.p.v. 20 min voor bestaande bouw.
2.3 beperking ontstaan en verspreiding van rook. Beoordeeld is de indeling in rookcompartimenten, rookdichtheid van constructie onderdelen en de bijbehorende eisen. Het aantal geconstateerde strijdigheden is procentueel als volgt weer te geven: Woongebouw 40 % Kantoren 25% Winkel/woonhuis geen tekortkoming Bedrijven geen tekortkoming Verhouding tot nieuwbouw eis: Bij nieuwbouw is de eis m.b.t. rookwering 30 min. i.p.v. 20 min voor bestaande bouw.
2.4 vluchten bij brand. Beoordeeld is de aanwezigheid van brand en rookvrije vluchtwegen, nooduitgangen, nood en transparantverlichting, en aanwezigheid van rookmelders cq brandmeld- en ontruimingsalarminstallaties. Het aantal geconstateerde strijdigheden is procentueel als volgt weer te geven: Woongebouw 80% Kantoren 75% Winkel / woonhuis 44% Bedrijven 50% ¹ ¹ Er zijn maar 4 bedrijven bezocht Verhouding tot nieuwbouw eis: M.b.t. brand en rookvrije vluchtweg is de nieuwbouw eis voor brandwering hoger, variërend van 30 tot 60 minuten ipv 20 min bij bestaande bouw. Bij vijf gebouwen dient een - bij nieuwbouw verplicht aanwezige- 2e vluchtweg als niet aanwezig te worden beschouwd, enerzijds door het bij nieuwbouw niet kunnen toestaan cq onvolkomen zijn van een vluchtladder, anderzijds door een bij nieuw– bouw te grote loopafstand. M.b.t. nooduitgangen en nood-en transparantverlichting is de verhouding bestaand/nieuw 1:1 Veertien woningen, getoetst op bij nieuwbouw verplichte aanwezigheid rookmelders, voldoe dan niet aan de nieuwbouw-eis.
VERVOLGBLAD
12 3. Installatie. Hier is beoordeeld of de gas- en elektrische installatie voldoet aan de ministeriele regeling, waarbij het zwaartepunt ligt bij gasgestookte installaties cq stookruimten. Het aantal geconstateerde strijdigheden is procentueel als volgt weer te geven: Woongebouw 10% Kantoren 12,5% Winkel / woonhuis geen tekortkoming Bedrijven geen tekortkoming Verhouding tot nieuwbouw eis: Omdat bij nieuwbouw de ondergrens voor het opgesteld vermogen, waarbij een stookruimte is vereist, lager komt te liggen, zal bij drie gebouwen voor de opstellingplaats de definitie stookruimte gaan gelden.
4. Gebruik (veiligheid & gezondheid) Beoordeeld is de aanwezigheid / maatvoering van een doorval beveiliging bij vloerhoogteverschillen en ventilatie van verblijfsruimten. Het aantal geconstateerde strijdigheden is procentueel als volgt weer te geven:
Doorvalbeveiliging: Woongebouw 10% Kantoren 25% Winkel/woonhuis geen tekortkoming Bedrijven 50% ¹ ¹ Er zijn maar 4 bedrijven bezocht
Ventilatie: Woongebouw 10% Kantoren geen tekortkoming Winkel/woonhuis geen tekortkoming Bedrijven 25 % ¹ ¹ Er zijn maar 4 bedrijven bezocht
Verhouding tot nieuwbouw eis: Behoudens maatvoering is bij doorval beveiliging de verhouding nieuw/bestaand 1:1 Voor ventilatie geldt dat bij nieuwbouw een te openen raam als ventilatiecomponent niet meer voldoet. Er moeten dan vaste ventilatieroosters aanwezig zijn. Voor drie van de geïnspecteerde gebouwen geldt bij nieuwbouw dat niet wordt voldaan aan de nieuwbouweisen
VERVOLGBLAD
Constr Installatie
hoofddraagconstructie
BB NB
§ 2.1.2 § 2.2.2 § 2.2.1
aansluiting overeenkomstig BB Ministeriele regeling NB
§ 2.7.2
gas
aansluiting overeenkomstig BB Ministeriele regeling [opstelling stooktoestel] NB
§ 2.9.2 § 3.13.2 § 4.16.2 § 2.9.1. § 3.13.2 § 4.16.1
gezondheid
ventilatie
§ 3.10.2
elektra
Gebruik
veiligheid
doorval beveiliging
beperking ontwikkeling van brand
toepassing onbrandbare materialen
beperking branduitbreiding
compartimentering
Brand
w.b.d.b.o. bepalingen
BB NB BB
§ 3.10.1 § 3.12.1 § 2.3.2
NB BB
§ 2.3.1 § 2.12.2
NB
§ 2.12.1
BB (RV)
§ 2.13.2 § 2.14.2
NB
§ 2.13.1 § 2.14.1 § 2.13.2 § 2.14.2 § 2.13.1 § 2.14.1 § 2.13.2 § 2.14.2 § 2.16.2
BB (RV) NB
zelfsluitende brandwerende BB deuren (RV) NB
beperking ontstaan en verspreiding van rook
vluchten bij brand
Brand
§ 2.13.1 § 2.14.1 § 2.16.1 § 2.16.2
rookcompartimentering én zelfsluitende rookwerende deuren
BB (RV) NB
rookdichtheid constructie onderdelen m.n. deuren
BB
§ 2.15.2
NB
§ 2.15.1
brand - en rookvrije vluchtweg
BB (RV) NB
nooduitgangen
BB (RV) NB
§ 2.17.2 § 2.18.2 § 2.17.1 § 2.18.1 § 2.18.2
nood - en transparantverlichting brand meld - en ontruimingsalarm aanwezigheid rookmelders brandbestrijding
§ 2.7.1
aanwezigheid / conditie blusmiddelen m.n. slanghaspels
§ 2.16.1
§ 2.18.1 Bouw Verordening Bouw Verordening
NB BB (RV) NB
§ 2.17.1 § 2.21.2 en Bouw Verordening § 2.21.1 en Bouw Verordening
Strijdig met art.
Bouwbesluit paragraaf
niet strijdig
Toets
13 Nivo Bouwbesluit BB= Best .Bouw RV=Rechtens.Verkr NB=Nieuwbouw visuele indruk bouwconstr.
Aantekeningen:
VERVOLGBLAD
14 bijlage 2
