Onderzoek naar de implementatie van interne audit in de federale overheidsdiensten

UNIVERSITEIT GENT FACULTEIT ECONOMIE EN BEDRIJFSKUNDE ACADEMIEJAAR 2009 – 2010

Onderzoek naar de implementatie van interne audit in de federale overheidsdiensten

Masterproef voorgedragen tot het bekomen van de graad van Master in de Bedrijfseconomie

Joni Casteleyn en Helen Hooft onder leiding van Prof. dr. J. Christiaens

PERMISSION

Ondergetekenden verklaren dat de inhoud van deze masterproef mag geraadpleegd en/of gereproduceerd worden, mits bronvermelding.

Joni Casteleyn en Helen Hooft

Woord vooraf De masterproef ‘Onderzoek naar de implementatie van interne audit in de federale overheidsdiensten’ zou het ‘Koningininnenstuk’ van de opleiding ‘Master in de Bedrijfseconomie afstudeerrichting: management van overheidsorganisaties’ moeten zijn. Om schaakmat te kunnen zeggen, willen wij vooreerst als “Koning” voor één dag, alle spelers op het schaakbord van harte bedanken voor hun bijdrage.

Vooreerst is er de ‘Loper’, Prof. Dr. Johan Cristiaens, promotor van deze verhandeling. Onze dank gaat uit naar uw begeleiding en creatieve ideeën, die geholpen hebben deze opdracht tot een goed einde te brengen.

De twee ‘Torens’ waar wij hebben kunnen op rekenen zijn Josiane Van Waesberghe, expert op het gebied van interne audit en Guido De Padt, regeringscommissaris belast met de interne audit van de federale overheid, die ons de nodige informatie ter beschikking stelden en indien nodig een duwtje in de rug gaven en ons opnieuw in de juiste richting laveerden.

Daarnaast zijn er de twee ‘Paarden’ die met een kritisch oog doorheen het koninginnnenstuk zijn gegaloppeerd, namelijk assistent Johan Engelen en assistente Bénédicte Buylen. Hoewel beide naar alle waarschijnlijkheid menig grijze haren hebben (bij)gekregen door de niet aflatende stroom aan vragen, bleven zij ons echter steeds met blijvend enthousiasme te woord staan.

Ten slotte is onze dank ook gericht aan de overige, maar daarom niet onbelangrijke ‘Pionnen’ op het speelbord. Onze ouders, die ons de mogelijkheid hebben gegeven een bijkomende studie aan te vatten. Al onze vrienden, medestudenten en familie, die gezorgd hebben voor de aanmoediging toen het spel werd gespeeld.

Zonder hen zouden wij nooit kunnen gezegd hebben: ‘Schaakmat’!

III

Inhoudsopgave Woord vooraf......................................................................................................................... III Inhoudsopgave........................................................................................................................IV Lijst met gebruikte afkortingen ............................................................................................VI Lijst met gebruikte figuren en tabellen .............................................................................. VII Inleiding .................................................................................................................................... 1 Deel 1: Theoretisch kader........................................................................................................ 4 1. Inleiding................................................................................................................................. 4 2. Nieuw Publiek Management ............................................................................................... 5 3. Organisationeel institutionalisme ....................................................................................... 6 3.1. Meyer & Rowan .............................................................................................................. 7 3.2. DiMaggio & Powell ........................................................................................................ 9 3.2.1. Mimetische druk..................................................................................................... 11 3.2.2. Coërcieve druk ....................................................................................................... 12 3.2.3. Normatieve druk..................................................................................................... 12 4. Conclusie ............................................................................................................................. 13 Deel 2: Empirische context .................................................................................................... 15 1. Inleiding............................................................................................................................... 15 2. De evolutie van interne audit binnen de federale overheid ............................................ 15 2.1. De interne auditfunctie in de federale administraties vóór de Copernicushervorming. 16 2.2. Interne audit in de federale overheidsdiensten na de Copernicushervorming .............. 17 3. Wetgevende initiatieven..................................................................................................... 19 3.1. Interne audit in de federale overheidsdiensten na het KB van 2002 ............................. 20 3.2. Interne audit in de federale overheidsdiensten vanaf het KB van 2007........................ 21 4. Conclusie ............................................................................................................................. 22 Deel 3: Empirische analyse.................................................................................................... 23 1. Inleiding............................................................................................................................... 23 2. Institutionele context.......................................................................................................... 23 3. Geïnstitutionaliseerde organisaties................................................................................... 26 4. Organisationeel veld........................................................................................................... 27 5. Institutioneel isomorfisme ................................................................................................. 28 5.1. Coërcief isomorfisme .................................................................................................... 29 5.2. Mimetisch isomorfisme................................................................................................. 30 5.3. Normatief isomorfisme ................................................................................................. 31 6. Conclusie ............................................................................................................................. 33

IV

Deel 4: Resultaten en kritische reflectie ............................................................................... 35 1. Inleiding............................................................................................................................... 35 2. Methodologie....................................................................................................................... 35 3. Empirische resultaten ........................................................................................................ 37 3.1. Resultaten interne audit................................................................................................. 37 3.2. Aandachtspunten van de leidinggevenden .................................................................... 39 3.3. Het ACFO ..................................................................................................................... 41 3.4. Evaluatie........................................................................................................................ 42 4. Kritische reflectie ............................................................................................................... 43 4.1. Ervaringen met veranderingen in het verleden ............................................................. 45 4.2. Organisatiecultuur ......................................................................................................... 46 4.3. Budgettair ...................................................................................................................... 48 4.4. Het bestraffend imago van interne audit ....................................................................... 49 4.5. Aanwezigheid competenties ontbreekt.......................................................................... 50 4.6. Heterogeniteit in de wetgeving ..................................................................................... 50 5. Conclusie ............................................................................................................................. 51 Algemeen besluit..................................................................................................................... 53 Bibliografie.............................................................................................................................. 56 Bijlagen ..................................................................................................................................... i Bijlage 1: Vragenlijst: Stand van zaken FOD’s en POD’s wat betreft invoering KB’s intern controlesysteem, interne auditactiviteiten en auditcomité federale overheid (KB’s van 17 augustus 2007)......................................................................................................................... i

V

Lijst met gebruikte afkortingen ABC:

Advies Bureau Conseil

ACFO:

Auditcomité van de Federale Overheid

FOD:

Federale Overheidsdienst

IIA:

Institute of Internal Auditors

NMP:

Nieuw Publiek Management

OFO:

Opleidingsinstituut voor de Federale Overheid

POD:

Programmatorische Overheidsdienst

VI

Lijst met gebruikte figuren en tabellen Figuur 1: Organogram FOD Financiën .................................................................................... 19

Tabel 1: Overzicht van de bekommernissen van de leidinggevenden naar aanleiding van de werkbezoeken/werkvergaderingen van de regeringscommissaris ........................... 40

VII

Inleiding De publieke sector in België heeft, net zoals in vele andere landen, een reeks hervormingen gekend die betrekking hadden op o.a. een verhoogde responsabilisering, een streven naar performantie, het overnemen van managementinstrumenten uit het bedrijfsleven,…kortom een Nieuw Publiek Management (NPM). Volledig in de geest van deze beweging, werd door de Belgische regering besloten de federale overheidsdiensten grondig te moderniseren. De ambitieuze wil om deze administratie ingrijpend te wijzigen, werd gemeenzaam de Copernicushervorming gedoopt (Van Hooland, 2003).

Binnen deze hervorming werd de implementatie van interne audit in de Belgische federale overheidsdiensten beschouwd als dé manier om aan de eisen van het NPM tegemoet te komen. De eindeloze en meestal inefficiënte, formalistische controleprocedures in de overheid kunnen immers maar worden afgeslankt, als overheidsdiensten doen wat serieuze privé-bedrijven van dezelfde omvang reeds jaren doen: intern een onafhankelijke en geloofwaardige auditdienst oprichten die mistoestanden opspoort. In 2002 resulteerde dit in een wettelijk kader, vormgegeven door het ‘Koninklijk Besluit betreffende de interne audit binnen de federale overheidsdiensten’. Dit werd uiteindelijk met het ‘Koninklijk Besluit betreffende de interne auditactiviteiten binnen sommige diensten van de federale uitvoerende macht’ in 2007 herzien, teneinde het vorig besluit meer uitvoerbaar te maken (Het Belgisch Staatsblad, 2 oktober 2002; Het Belgisch Staatsblad, 17 augustus 2007).

Deze auditdiensten kunnen bijgevolg als het sluitstuk van de Copernicushervorming worden opgevat. Ze werden per KB in 2002 opgericht om vervolgens in 2007 nogmaals, samen met het auditcomité voor de federale overheid, te worden opgericht. Het is dan ook in deze context dat het mandaat van voormalig regeringscommissaris Guido De Padt dient te worden gesitueerd. Zijn opdracht bestond erin op termijn interne audit in alle federale overheidsdiensten te implementeren. Het is net de dynamiek van een dergelijk publiek hervormingsproces, die de insteek voor deze masterproef vormt. Een evaluatie maken van een hervorming is echter altijd een riskante zaak. De vraag is immers wat je gaat evalueren: het proces, de output of de effecten? De audithervorming startte in 2002, werd in 2007 bijgestuurd en in 2009 geconcretiseerd in het mandaat van regeringscommissaris De Padt. Om een echte evaluatie te kunnen maken is het in feite nog te 1

vroeg omdat veel projecten nog onder constructie zijn. Voor een evaluatie zou men toch een tiental jaar moeten wachten en zou men moeten beschikken over een systematische beschrijving en analyse van de beginsituatie. Pas dan kan men een oordeel vormen of de audithervorming van de federale overheid een performantere organisatie heeft gemaakt. Aangezien dit de uiteindelijke doelstelling was, zou dit immers ook de ultieme toets moeten vormen.

Met deze relativering in het achterhoofd wordt desalniettemin getracht deze hervorming te begrijpen. Om de hiermee gepaard gaande vragen te beantwoorden, is er echter nood aan een gedegen theoretisch raamwerk. Gelet op het feit dat de invoering van interne audit als een ingrijpende organisatorische verandering (met het oog op een verhoogde performantie) kan worden beschouwd, werd in de eerste plaats inspiratie uit de organisatiesociologie geput. Meer bepaald wordt in deze verhandeling gebruik gemaakt van de inzichten uit de institutionele theorie om de invoering van interne audit binnen de federale overheidsdiensten te evalueren en te verklaren. Hoewel deze hervorming, zoals hierboven reeds vermeld, door performantie- objectieven werd ingegeven, en dus op het eerste zicht binnen de rationele visie1 dient te worden gekaderd, spreekt de institutionele invalshoek meer tot de verbeelding. Het idee dat de Belgische federale overheidsdiensten interne audit zouden implementeren met het oog op het verwerven van legitimiteit en dat rationele doelstellingen hier ondergeschikt aan zouden zijn, is uiteraard een soort van doos van Pandora. Desalniettemin is de interne audithervorming een onderwerp dat zich perfect leent om de institutioneel theorie op los te laten en biedt het bovendien een verfrissende en vernieuwende kijk op deze veranderingsdynamiek.

1

De rationele of ‘technische’ perspectieven suggereren dat de organisatiekarakteristieken na verloop van tijd wijzigen in een streven naar een verhoogde performantie (d.i. verbeterde efficiëntie en effectiviteit). Organisaties worden dan ook in de eerste plaats als agenten opgevat die een antwoord trachten te bieden op situationele omstandigheden. Managers sturen hun organisaties door het interpreteren van contexten en het nemen van overeenkomstige maatregelen. Dergelijke perspectieven kregen vorm in onder meer de structurele contingentietheorie, de resource-dependence theorie en de ecologische theorie. Elk van deze theorieën concentreert zich in de eerste plaats op de relatie tussen een organisatie en haar omgeving en onderzoekt hoe organisaties zich aanpassen teneinde een passende ‘fit’ te bewerkstelligen. De omgeving wordt hierbij als een marktsetting opgevat en het gedrag van organisaties (managers) als bewust rationeel. Deze visie is vaak impliciet aanwezig in de steeds omvangrijkere publieke managementliteratuur.

2

Deze masterproef wordt dan ook door volgende centrale onderzoeksvragen beheerst: 1. Wat is de stand van zaken van interne audit in de Belgische federale overheidsdiensten? 2. Welke mogelijke verklaringen bestaan er voor de eventuele diversiteit in aanpak?

Teneinde een antwoord op deze vragen te formuleren, wordt volgende structuur aangehouden. In het eerste deel van deze masterproef wordt stilgestaan bij de institutionele theorie. Hierbij wordt kort een schets gegeven van de evolutie van dit perspectief, waarbij de belangrijkste theoretische concepten aan bod komen. Er wordt vooral geput uit de invloedrijke werken van Meyer & Rowan (1977) en DiMaggio & Powell (1983). Dit dient te resulteren in een aantal theoretische veronderstellingen die samen een handzaam kader dienen te vormen waarmee de stap naar de empirie kan worden genomen. In het tweede deel wordt de empirische context van onze studie beschreven. Het betreft de introductie van interne audit in de federale overheidsdiensten (FOD’s) in België. Om een duidelijk zicht te hebben op de context waarin dit initiatief tot stand kwam, zal allereerst worden ingegaan op de algemene hervorming van de Belgische federale overheid en de gevolgen hiervan voor interne audit. Vervolgens wordt aandacht besteed aan de opeenvolgende wetgevende initiatieven die het auditlandschap vorm hebben gegeven. In het derde deel wordt getracht een institutionele invalshoek op deze hervorming te rechtvaardigden. Het theoretisch kader wordt hierbij losgelaten op de empirische context. Zo kan worden nagegaan in welke mate de belangrijkste theoretische concepten van Meyer & Rowan (1977) en DiMaggio & Powell (1983) terug te vinden zijn in de audithervorming binnen de Belgische FOD’s. Dit dient te resulteren in een hypothese die de insteek vormt om het volgende deel aan te vatten. In het vierde deel tenslotte wordt de methodologie beschreven aan de hand waarvan we onze hypothese toetsen. Vervolgens worden de empirische resultaten voorgesteld en wordt getracht op basis van interviews, literatuur en voormalig onderzoek plausibele verklaringen voor de resultaten te vinden.

3

Deel 1: Theoretisch kader

1. Inleiding De doelstelling van een hervorming is in de eerste plaats een verandering in de ene, dan wel de andere gewenste richting te bewerkstelligen. In het algemeen kunnen we dit opvatten als de overgang van een beginsituatie X naar een nieuwe situatie Y. Logischerwijs is de kortste afstand tussen deze punten een rechte, maar dit geldt evenwel niet altijd. Een verandering bereikt immers niet noodzakelijk het vooropgestelde resultaat, waardoor een situatie Y’ kan ontstaan. Daarnaast kan men zich ook vragen stellen bij de voorstelling van veranderingsprocessen als een lineair proces. In de praktijk is er eerder sprake van een cyclisch verloop, met actie en reactie. Dit toont de dynamiek aan van een veranderingsproces.

De studie van dynamische veranderingsprocessen in organisaties, maar ook in de bredere samenleving is dan ook uitgegroeid tot een belangrijk onderzoeksonderwerp. Een breed gamma aan theoretische paradigma’s, die allen deel uitmaken van de ruimere ‘organisatietheorie’, werd hieromtrent ontwikkeld. De organisatietheorie focust zich op de vragen ‘hoe en waarom gedragen organisaties zich zoals zij doen, en welke gevolgen heeft dit?’. Zoals reeds in de inleiding vermeld, beschouwen wij in deze verhandeling de implementatie van interne audit, als onderdeel van de ruimere Copernicushervorming, binnen de federale overheid. Om een dergelijk dynamisch hervormingsproces te kunnen begrijpen, is er nood aan een gedegen conceptueel raamwerk. Het is net uit deze ‘organisatietheorie’ dat wij hiervoor onze inspiratie putten.

We hebben hierbij voor het ‘institutionalisme’ gekozen. Deze past een institutioneel perspectief toe op de hierboven vermelde vragen. Hoewel er reeds diverse varianten van institutionele analyse zijn geïdentificeerd2, kiezen wij hier voor het organisationeel (sociologisch) institutionalisme. We zijn meer bepaald geïnteresseerd in wat dit institutioneel perspectief ons kan vertellen over het organisationeel gedrag dat het voorwerp van deze verhandeling uitmaakt.

2

Hall & Taylor (1996) stellen dat er drie scholen voorhanden zijn: rationele keuze institutionalisme, historisch (comparatief) institutionalisme en organisationeel (sociologisch) institutionalisme.

4

Dit deel wordt aangegrepen om de contouren van dit theoretisch paradigma bloot te leggen. Aangezien er niet één, maar meerdere mogelijkheden zijn om de institutionele theorie te benaderen,

wordt

hier

abstractie

gemaakt

van

de

concepten

die

binnen

ons

onderzoeksonderwerp bruikbaar zijn. Hierbij wordt bijzondere aandacht besteed aan de publieke sector. Het is dan ook in dit licht dat allereerst met een korte uiteenzetting over het ‘Nieuw Publiek Management’ wordt aangevat. Deze brede internationale beweging wordt, vaak impliciet, door rationele perspectieven gedragen die lijnrecht tegenover institutionele perspectieven staan. Wij zijn dan ook van mening dat een bespreking van het organisationeel institutionalisme onvolledig is, zonder eerst de tegenhanger ervan kort toe te lichten.

2. Nieuw Publiek Management Begin de jaren ’80 werd veel kritiek geuit op de zeer bureaucratische, logge, weinig transparante en weinig klantgerichte of responsieve managementstijl van heel wat publieke organisaties, inclusief overheidsbedrijven. De teneur was duidelijk. Omwille van deze dominante managementstijl kampten tal van publieke organisaties met ernstige problemen inzake effectiviteit (i.e.doelgerichtheid) en efficiëntie (i.e.zuinigheid). Deze problemen bleven allesbehalve onopgemerkt door het publiek of de burger. Integendeel, tal van beleidsverantwoordelijken suggereerden dat de ware oorzaak van de zogenaamde politieke kloof met de burger in grote mate terug te voeren was tot het falen of het gebrekkig aansturen van publieke instanties. Een gebrekkige werking leidt tot een gebrekkige dienstverlening en zo tot een aanzienlijk verlies van vertrouwen vanwege de klant/burger.

De hamvraag ‘hoe kunnen we het management van publieke organisaties verbeteren?’ werd beantwoord met een korf van uiteenlopende voorstellen, die gemakshalve en vooral vanuit academische hoek werden geressorteerd onder de vlag ‘Nieuw Publiek Management’ (Hood, 1991; Pollitt, 1993; Dunleavy & Hood; 1994; Dawson & Dargie, 1999). De centrale idee was dat de effectiviteit en efficiëntie aanzienlijk zou verbeteren indien publieke organisaties zich gericht en bewust zouden inspireren op het management van profit organisaties. Het heil werd met andere woorden gezocht in een massale ‘copy and paste’ operatie van private managementinstrumenten. In lijn met deze redenering gingen sommigen nog een stap verder. Publieke organisaties moesten niet langer opteren voor een bureaucratische aansturing en coördinatie van hun beleid, maar eerder voor een netwerksturing (‘governance’) en een uitgesproken marktwerking (Rhodes, 1997; Kickert, Klijn & Koppenjan, 1999; Hirst, 2000). 5

Deze beschrijving weerspiegelt echter niet enkel invloeden van de NPM-beweging, maar het belichaamt tevens de fusie van managementpraktijken met het economisch paradigma. Aan het laatste wordt gestalte gegeven door de zogenaamde rationele of ‘technische’ perspectieven die in de late jaren ‘70 de organisatietheorie domineerden. Die suggereren dat de karakteristieken van organisaties na verloop van tijd wijzigen in een streven naar een verhoogde performantie (i.e. verbeterde efficiëntie en effectiviteit). Organisaties worden hierbij als agenten opgevat die een antwoord zoeken op bepaalde situationele omstandigheden. Managers sturen hun organisaties door het interpreteren van contexten en het nemen van overeenstemmende maatregelen (Greenwood, Oliver, Sahlin & Suddaby, 2008: 3). Dergelijke perspectieven krijgen vorm in onder meer de structurele contingentietheorie, de resource-dependence theorie en de ecologische theorie. Elk van deze theorieën concentreert zich in de eerste plaats op de relatie tussen een organisatie en haar omgeving en onderzoekt hoe organisaties zich aanpassen, teneinde een passende ‘fit’ veilig te stellen. De omgeving wordt dan als een marktsetting, zoals opgevat door economen, gedefinieerd en het gedrag van organisaties (managers) als bewust rationeel.

Het hoeft dan ook niet te verbazen dat deze visie impliciet in de steeds omvangrijkere publieke managementliteratuur aanwezig is. De rode draad hierbij is het centraal plaatsen van rationaliteit. Het is net op dit punt dat het institutioneel perspectief zich echter afzet.

3. Organisationeel institutionalisme In de organisatiewetenschappen, waar organisaties logischerwijs het onderwerp van studie zijn, komt in de werken van Selznick (1957), Parsons (1960) en Simon (1950) voor het eerst de stroming institutionalisme naar voren.3 Sindsdien kan de institutionele theorie als een lens worden opgevat waardoor organisatorische processen van continuïteit en verandering kunnen worden geïnterpreteerd en begrepen. Het legt de basis voor een ontwikkeling van ‘open systeem’ benaderingen van organisaties, door het benadrukken van de significantie van sociale en culturele aspecten in organisatorische omgevingen, eerder dan de taak en technische elementen die door de hierboven beschreven rationele perspectieven op de voorgrond worden geplaatst (Oliver, 1991).

3

Selznick schreef over het institutionaliseren van organisaties, Parsons keek vooral naar de normatieve invloeden vanuit de omgeving, en Simon beschreef de beperkte rationaliteit binnen organisationele structuren.

6

In de literatuur maakt men vaak het onderscheid tussen het ‘oude’ en het ‘nieuwe’ institutionalisme (DiMaggio en Powell, 1991). In de ‘oude’ institutionele theorie hielden onderzoekers zich vooral bezig met gedeelde waarden en normen in organisaties. Door nieuwe inzichten in andere theoretische disciplines trad echter een verschuiving op in de institutionele theorie, waardoor instituties op een andere manier werden geconceptualiseerd. De opkomst van die ‘nieuwe’ institutionele theorie is dan ook van een betrekkelijk recente datum.4

De

verdere

conceptuele

fundamenten

van

het

modern

organisationeel

institutionalisme werden gelegd in de werken van Zucker (1977), Meyer & Rowan (1977), DiMaggio & Powell (1983), Tolbert & Zucker (1983) en Meyer & Scott (1983). Samen hebben zij de koers voor de daaropvolgende drie decennia uitgestippeld.

We zullen ons in de eerste plaats op deze werken concentreren teneinde hieruit ons conceptueel raamwerk vorm te geven. Bijzondere aandacht gaat uit naar de werken van Meyer & Rowan (1977) en DiMaggio & Powell (1983). Zij waren vooral geïnteresseerd in alternatieven voor de functionele en rationele verklaringen voor organisatorische vormen (Meyer & Rowan, 1977) en trachtten gelijkenissen en stabiliteit in organisatorische velden te begrijpen (DiMaggio & Powell, 1983). Daarnaast werd tevens de link gelegd naar de publieke sector.

3.1. Meyer & Rowan In navolging van Weber, waren Meyer & Rowan in de eerste plaats geïnteresseerd in de rationalisering en verspreiding van formele bureaucratieën in de moderne samenleving. Die zagen zij als de resultante van twee voorwaarden: ‘de complexiteit van netwerken van sociale organisatie en uitwisseling’ en ‘de institutionele context’ (1977: 346). De meeste aandacht werd evenwel aan de institutionele context gegeven en meer bepaald de wijze waarop organisaties hierdoor werden beïnvloed.

Deze institutionele context vatten zij op als wijdverspreide sociale afspraken, zogenaamde rationalized myths, die aangeven wat het betekent rationeel te zijn. Er bestaan evenwel meerdere invullingen voor deze institutionele context (Meyer & Rowan, 1977; Zucker, 1977;

4

Het verschijnen van Meyer & Rowan’s artikel ‘Institutionalized organisations: Formal structure as myth and ceremony’ wordt veelal als de start van deze benadering gezien (Tolbert & Zucker, 1996).

7

Scott, 1983). De gemeenschappelijke deler van deze vroege institutionele theoretici was echter de focus op de rol van gedeelde betekenissen, institutionele processen en institutionele conformiteit.

Aangezien van organisaties wordt verwacht dat ze zich rationeel gedragen, stellen Meyer & Rowan (1977) dat rationalized myths als voorschriften voor aanvaardbaar gedrag worden aanvaard. Organisaties conformeren zich hieraan5 om zo hun sociale fitness aan te geven en legitimiteit te verwerven in de ogen van cruciale belanghebbenden. Het is door dit ‘appearing to be rational’ (Scott, 1983: 160) dat organisaties sociale censuur vermijden, de eisen voor externe verantwoording minimaliseren, hun kansen op het veilig stellen van noodzakelijke bronnen verbeteren en hun waarschijnlijkheid op overleven verhogen.

Echter, de overtuiging leefde dat het conformeren aan institutionele regels in conflict kon treden met de vereisten van technische efficiëntie (Meyer & Rowan, 1977: 310; Zucker, 1977: 445). Het gevolg was dat deze conformiteit louter ceremonieel kon zijn, ‘a form of confidence game’ (Pfeffer, 1982: 246) die louter en alleen een oppervlakkig isomorfisme produceert (Zucker, 1987: 672). Deze ceremoniële conformiteit wordt bereikt door het opzettelijk loskoppelen van symbolische praktijken met de technische kern van de organisatie. Ontkoppeling doet zich m.a.w. voor wanneer de voorschriften van institutionele contexten tegenstrijdig zijn met de vereisten van technische contexten. Ceremoniële conformiteit kan tevens voorkomen omdat institutionele contexten vaak pluralistisch en inconsistent zijn.

Meyer & Rowan (1977) stellen dat elke organisatie onderhevig is aan institutionele invloeden, maar niet in dezelfde mate. Organisaties waarvan de praktijken niet duidelijk gelinkt zijn aan bepaalde outcomes en waarvan de outputs moeilijk te evalueren zijn, zijn in bijzondere mate gevoelig aan deze noodzaak rationeel over te komen. Meyer & Rowan (1977) spreken hier van zogenaamde ‘institutionalized organisations’. Vroeg institutioneel onderzoek plaatste deze geïnstitutionaliseerde organisaties vooral in de non-profit en publieke sectoren. Meyer & Rowan (1977) besteden dan ook veel aandacht aan de rol die de overheid speelt in institutionalisering. Er zijn immers diverse bronnen van rationalized myths. Zo spelen ook politieke en legale beperkingen een centrale rol in dit proces: ‘the myths generated by particular organizational practices and diffused through relational networks have legitimacy

5

Ze worden isomorfisch met hun institutionele context.

8

based on the supposition that they are rationally effective. But many myths also have legitimacy based on legal mandates’ (Meyer & Rowan, 1977: 148). Naarmate legale en regelgevende drukken toenemen, reageren organisaties met verhoogde niveaus van geïnstitutionaliseerde regels en procedures. Overheden behoren dan ook tot de meest invloedrijke actoren, dit door middel van wetten en regelgeving.

3.2. DiMaggio & Powell Uit bovenstaande uiteenzetting vloeit niet voort dat organisaties op eenzelfde manier reageren ten aanzien van hun institutionele omgeving. Dit idee stamt af van het werk van DiMaggio & Powell (1983), die vanuit dezelfde motivatie als Meyer & Rowan vertrokken. Ze waren namelijk ook geïnteresseerd in de rationalisering van de moderne samenleving. Er werd bijgevolg ook veel aandacht besteed aan die processen via dewelke organisaties legitimiteit verwerven. Dit door zich aan de normen en verwachtingen van de institutionele omgeving aan te passen (Meyer & Rowan, 1977; Zucker, 1977; DiMaggio & Powell, 1983).

DiMaggio & Powell herformuleerden de vraag echter als volgt:‘waarom is er een dergelijke opvallende homogeniteit van organisationele vormen en praktijken?’ (1983: 147). Het concept dat deze homogenisering het beste vangt, is isomorfisme. Dit is een inperkend proces, waarbij organisaties die eenzelfde soort omgevingscondities ervaren, op elkaar gaan lijken. DiMaggio & Powell onderscheiden twee soorten isomorfisme: een marktgerichte en een institutionele. Wij concentreren ons hier op het institutioneel isomorfisme dat organisaties ziet als niet alleen wedijverend voor hulpbronnen en klanten, maar ook voor politieke macht en in institutionele legitimatie. Deze vorm van institutionalisme komt voor in omgevingen die niet onder marktcondities werken, zoals de publieke sector.

Dit isomorfisme is een van de aardigste begrippen uit het ‘nieuw’ institutionalisme en betekent gelijkheid. De sociale druk in een sector is voor iedere organisatie in die sector gelijk en zorgt ervoor dat organisaties dezelfde structuren en activiteiten ontplooien (DiMaggio & Powell, 1983). Anders gezegd, als de omgeving van organisaties meer wordt gestructureerd, gaan de organisaties meer op elkaar gelijken. Structuratie leidt tot isomorfisme. Powell en DiMaggio gaan in hun bundel in op de ontwikkeling naar isomorfisme. Ze constateren een ontwikkeling naar homogenisering van organisaties. Deze ontwikkeling komt voort uit wat zij noemen een structurering van velden van organisaties. In de vormende fase van een

9

organisatieveld is er een aanzienlijke variatie in benaderingen en organisatievormen, naarmate een veld meer gevestigd wordt, is er een druk naar homogenisering.

Het antwoord op hun centrale vraag, zochten DiMaggio & Powell dus in de structurering van zogenaamde ‘organizational fields’. Onder een organisationeel veld verstaan zij ‘het geheel van organisaties die samen een herkenbaar institutioneel leven vormen’ (1983: 148). Naarmate een veld groeit, is er een sterke duw richting homogenisering. Er duiken immers krachten op die ervoor zorgen dat organisaties steeds meer op elkaar lijken (1983: 148).

De meest gevierde bijdrage van hun werk, lag echter in de discussie over de wijze waarop deze institutionalisering precies verloopt. Zij onderscheiden drie mechanismen aan de hand waarvan institutionele effecten over een organisationeel veld worden verspreid: (1) ‘coercive’ isomorfisme dat door politieke invloed en de nood aan legitimiteit teweeg wordt gebracht, (2) ‘mimetic’ isomorfisme resulterend uit standaardantwoorden op onzekerheid en (3) ‘normative’ isomorfisme geassocieerd met professionalisering. Deze drie mechanismen kunnen elkaar overlappen. Op een analytisch niveau is enkel coërcief isomorfisme gelinkt aan de omgeving die het organisationeel veld omsluit. Mimetische en normatieve processen zijn eerder intern aan het veld en helpen de verspreiding van rollen en structuren te vatten (Frumkin & Galaskiewicz, 2004).

Wanneer organisaties onderhevig zijn aan externe coërcieve controle, evaluatie en regulering, dan neigen zij ertoe defensief te reageren en een beweging naar isomorfische transformatie te maken. Naarmate deze externe druk toeneemt, zoeken organisaties naar wijzen om dit ofwel te spreiden ofwel te elimineren door hun praktijken aan te passen. Een van de makkelijkste manieren om dit te doen is het overnemen van de routines en structuren die door wetten of overheden als legitiem worden gedefinieerd. Door dit te doen verzekeren zij, door het minimaliseren van conflicten, immers hun overleven. Dit proces van institutionalisering is dan ook nauw verbonden met het hierboven beschreven idee van organisationele velden. Die worden immers gevormd voor bepaalde redenen. Ze zijn het ultieme product van coërcief, mimetisch en normatief isomorfisme. Ze weerspiegelen bovendien de trage homogenisering en convergentie van organisationele vormen. Door het benadrukken van de rol van de staat in het dwingen van organisaties in de richting van isomorfisme en convergentie, bieden DiMaggio & Powell een belangrijke aanvulling op het eerdere werk van Meyer & Rowan.

10

Aangezien wij in het licht van deze verhandeling geïnteresseerd zijn in dynamische hervormingsprocessen, is het belangrijk dit dynamisch aspect van instituties verder uit te spitten. Hieronder wordt bijgevolg meer aandacht besteed aan deze mechanismen. Belangrijke opmerking is echter nog dat het raamwerk, zoals voorgesteld door DiMaggio & Powell vaak verkeerd wordt geïnterpreteerd. Homogeniteit wordt immers vaak als synoniem voor institutioneel isomorfisme opgevat, terwijl homogeniteit slechts één mogelijk effect van institutionele druk is.

3.2.1. Mimetische druk Mimetisch isomorfisme is een kracht die ervoor zorgt dat organisaties de structuren, strategieën en systemen van andere organisaties kopiëren of nastreven. Innovaties, die geacht worden de legitimiteit te verbeteren, worden als wenselijk beschouwd. Dergelijke aanpassingsgerichte nabootsingen zijn vaak antwoorden op onzekerheid over de betekenis van de relaties tussen organisaties en waar die relaties eindigen. Als de organisatorische technologie vaag is, de doelen ambigu of als de omgeving symbolische onzekerheid creëert, dan modelleren organisaties zich naar elkaar. Onzekerheid stimuleert bijgevolg mimicry. Dit kopiëringsgedrag kan ondernomen worden zonder enig bewijs dat dit de performantie ten goede zal komen.

Mimetisch

isomorfisme

verklaart

onder

meer

de

wijdverspreide

adoptie

van

managementpraktijken, waarvoor weinig empirisch bewijs bestaat over de voordelen op het gebied van performantie. Het volgen van rages en modeverschijnselen speelt hier een belangrijkere rol dan het streven naar performantie (Abrahamson, 1996). Modellen en voorbeelden

kunnen

dan

onbewust

worden

doorgegeven

door

bijvoorbeeld

personeelswisselingen, door gebruik te maken van dezelfde ondersteuningsstructuur, door adviesbureaus, door de deelname aan conferenties. De verspreiding van aantrekkelijk geachte modellen en voorbeelden kan op deze wijze zeer snel gaan. Organisaties modelleren zich naar soortgelijke organisaties in hun veld die meer legitimatie of meer succes hebben.

11

3.2.2. Coërcieve druk Coërcief isomorfisme omvat externe druk uitgeoefend door overheden, regelgeving of andere agentschappen om structuren en systemen over te nemen die zij favoriseren. Deze druk vloeit voort uit legale eisen, gezondheids- en veiligheidsregelgeving,… maar ook uit contractuele verplichtingen met andere actoren, wat zorgt voor een beperking van de organisatorische diversiteit. De rol van coërcieve krachten binnen de institutionele theorie benadrukt de impact van politieke en niet zozeer van technische invloeden op organisatorische veranderingen. Dit afgedwongen

isomorfisme

vloeit

bijgevolg

voort

uit

politieke

invloed

en

het

legitimatieprobleem. Een organisatie voorkomt dat er lastige vragen worden gesteld door snel te voldoen aan institutionele voorschriften. De legitimiteit van een organisatie mag immers niet ter discussie worden gesteld. Scott stelt dat ‘an institutional perspective gives special emphasis to authority relations: the ability of organizations, especially public organizations, to rely on legitimate coercion’ (1987: 502).

3.2.3. Normatieve druk Normatief isomorfisme beschrijft het effect van professionele standaarden en de invloed van professionele gemeenschappen op organisatorische karakteristieken. Normatieve krachten omvatten aldus de manier waarop van organisaties wordt verlangd, systemen en technieken over te nemen en zich hieraan te conformeren. Deze systemen en technieken worden door relevante professionele groepen als legitiem beschouwd. Normen worden aan organisaties doorgegeven d.m.v. educatie en training van professionals en certificatie processen geaccrediteerd door professionele organen. DiMaggio & Powll (1983: 148) identificeren de nationale staat en de professionals als de primaire vormgevers van hedendaagse institutionele vormen, ‘the great rationalizers of the second half of the twentieth century’.

Via processen van opleiding en uitfiltering van personeel, ontstaan aldus groepen van functionarissen met dezelfde posities en dezelfde oriëntaties. Professionalisering gaat om de pogingen van beroepsbeoefenaars om de inhoud en voorwaarden van hun werk zelf te beheersen en deze beheersing ook door anderen gelegitimeerd te krijgen. Managers zijn bijvoorbeeld ook meer en meer professionals. Deze professionals zijn hoog opgeleid aan instellingen die professionele normen benadrukken en deze professionals vormen onderling netwerken via dewelke nieuwe modellen zich snel verspreiden. Organisatievelden die een groot aandeel hebben van dergelijk professioneel opgeleide mensen, worden wellicht sterker

12

door

statuswedijver

aangedreven.

Organisatorische

prestige

en

hulpbronnen

zijn

sleutelfactoren in het aantrekken van professionals. Dit proces bevordert homogenisering, omdat elke organisatie tenminste hetzelfde wil aanbieden als de concurrenten.

4. Conclusie Verklaringen vanuit een rationele keuzeperspectief stellen dat organisaties innovaties overnemen op een onafhankelijke en rationele manier (Abrahamson, 1991). Volgens Zucker (1977) is de overname van een innovatie in het begin nog wel rationeel te verklaren, maar hoe meer de innovatie zich verspreidt, hoe minder dit opgaat. Organisationele velden laten in het begin vaak veel diversiteit zien in vorm en aanpak, maar naarmate het veld gevestigd raakt, wordt een steeds grotere neiging tot homogeniteit zichtbaar (DiMaggio en Powell, 1983).

Het institutionalisme in organisationele analyse heeft aldus significante contributies gedaan in een beter begrip over de dynamieken binnen organisaties. Door de nadruk op legitimiteit, structurele ontkoppeling en symbolen, biedt het een bocht weg van bepaalde rivaliserende theorieën. Deze laatste zijn in meer of mindere mate op het model van rationele actie gebaseerd en vaak impliciet aanwezig in de steeds omvangrijker wordende publieke managementliteratuur. De rode draad doorheen institutioneel onderzoek is dan ook dat organisaties niet altijd strategieën, structuren en processen omarmen die hun performantie verbeteren, maar daarentegen reageren en zoeken naar manieren om tegemoet te komen aan drukken die het gevolg zijn van externe controle en regulering. Meyer & Rowan benadrukken hierbij de rol die de overheid speelt in het proces van institutionalisering. DiMaggio & Powell erkennen dit staat gedreven coërcief isomorfisme, maar plaatsen een even grote nadruk op mimetisch en normatief isomorfisme.

13

Kort samengevat, bestaat ons institutioneel raamwerk uit volgende basiselementen: 1. Organisaties worden door hun institutionele context beïnvloed. Deze institutionele context bestaat uit gerationaliseerde mythes van aanvaardbaar gedrag; 2. institutionele drukken beïnvloeden alle organisaties, maar in het bijzonder die met onduidelijke

praktijken

en/of

moeilijk

te

evalueren

outputs.

Vooral

geïnstitutionaliseerde organisaties zijn zeer gevoelig voor institutionele contexten; 3. organisaties die samen een herkenbaar institutioneel leven leiden, vormen een organisationeel veld; 4. de structurering in organisationele velden zorgt ervoor dat organisaties binnen deze velden organisaties homogeen worden. Dit proces van institutioneel isomorfisme verloopt volgens drie mechanismen. Mimetische, coërcieve en normatieve drukken zorgen voor de verspreiding van institutionele effecten over organisationele velden; 5. organisaties worden isomorfisch met hun institutionele context teneinde legitimiteit te verwerven, wat dan weer voordelen biedt met het oog op hun overleving; 6. omdat conformiteit aan institutionele drukken tegenstrijdig kan zijn met de voorschriften voor efficiëntie, kan deze conformiteit louter ceremonieel zijn.

14

Deel 2: Empirische context

1. Inleiding De overheid is in beweging. Deze veranderingsdrift binnen de publieke sector is al een hele tijd aan de gang en waar te nemen op wereldvlak. Ook in België deden zich moderniseringen voor en dit op de diverse bestuurlijke niveaus. De Vlaamse Overheid nam hierin het voortouw vanaf de jaren ’90. Onze interesse gaat echter niet uit naar dit bestuurlijk niveau. In deze masterproef worden de gevolgen van de introductie van een hervorming op het bestuurlijk niveau van de federale overheid geanalyseerd. Bij de federale overheid was het wachten tot de Copernicushervorming in 1999 op enige noemenswaardige hervormingen binnen dit niveau. Dit is consistent met de NPM-beweging die zich in diverse landen heeft voorgedaan. Gezien de reeks aan moderniseringsinitiatieven onmogelijk in zijn geheel te beschrijven zijn, wordt één initiatief binnen de hervorming van de federale overheid belicht. Het betreft met name de invoering van interne audit binnen de federale overheidsdiensten.

In

dit

deel

wordt

dieper

ingegaan

op

interne

audit.

Meer

bepaald

op

het

moderniseringsinitiatief waarop we de conceptuele fundamenten van de institutionele theorie, die in het eerste deel werden geëxpliciteerd, willen loslaten. Om een duidelijk zicht te hebben op de context waarin dit initiatief tot stand kwam, wordt eerst ingegaan op de algemene hervorming van de Belgische federale overheid en de invloed hiervan op interne audit. Vervolgens wordt aandacht geschonken aan de initiatieven op wetgevend niveau, opgezet om tot een degelijke invoering van interne audit binnen de overheidsdiensten te komen. Dit vormt de uitvalsbasis om de empirische analyse in deel 3 aan te vangen.

2. De evolutie van interne audit binnen de federale overheid In 1999 besliste de regering om na diverse moderniseringsinitiatieven de Belgische federale ministeries grondig te hervormen. Deze hervorming kreeg de naam “Copernicus” toebedeeld. De Copernicushervorming heeft ervoor gezorgd dat heden ten dage de interne audit binnen de federale overheid zich op een belangrijk kruispunt bevindt. Binnen het Copernicusprogramma wordt het bestaan van interne audit immers gelegitimeerd en gestructureerd. Deze ontwikkelingen nemen niet weg dat ook vóór de Copernicushervorming reeds diverse

15

initiatieven waren genomen op het gebied van interne audit binnen de federale overheid. Om die reden wordt, alvorens de situatie en de vigerende wetgeving betreffende interne audit na Copernicus te bespreken, eerst ingegaan op de toestand vóór Copernicus.

2.1. De interne auditfunctie in de federale administraties vóór de Copernicushervorming Interne controle, risicobeheer en interne audit zijn belangrijke bouwstenen voor een efficiënter bestuur van de overheidsadministraties. Steeds meer overheden hebben geopteerd voor een modernisering van hun administraties, waarbij een goed werkend systeem van risicobeheer, interne controle en interne audit overeenkomstig internationale standaarden de fundamenten van de vernieuwing vormden. Een duidelijke international trend waarin België niet kon achterblijven. Sinds het begin van de jaren negentig zijn de departementen zich dan ook in toenemende mate bewust geworden van de noodzakelijkheid van een goede interne controle en daarbij horende auditdienst. Ingevolge Belgische en Europese initiatieven werd tussen 1991 en 1999 dan ook werk gemaakt van de inrichting van beheerscontrole en interne audit.

Een eerste aanzet hiertoe kan teruggevonden worden in het regeerakkoord “Politieke en bestuurlijke vernieuwing” van maart 1992. Dit regeerakkoord stelde dat de regering alles in het werk zou stellen om de vertrouwensrelatie tussen de burgers en de openbare diensten te verbeteren. Om dit te bereiken wilde men de organisatie van de departementen en diensten verbeteren. Er werd voorzien in een matrixmodel met één centraal bestuur (de Diensten van de Eerste Minister), een horizontaal departement (Algemeen Bestuur) en een aantal verticale departementen

(Depré

&

Parys,

2005).

Als

basisbeginselen

voor

dit

nieuwe

organisatieschema van de overheidsdiensten werden doorzichtigheid, grotere autonomie, responsabilisering en gerichtheid op gebruiker en dienstverlening aangehaald. Ook werd geprobeerd om tot een betere besteding en verdeling van de middelen te komen. Het instrument dat hiervoor werd uitgewerkt was de doorlichting of “radioscopie”. Deze initiatieven zorgden bij de departementen voor een groeiende bewustwording van het belang van beheerscontrole en de opvolging van de efficiëntie van hun processen.

De volgende aanzet tot het inrichten van interne beheerscontrole en interne audit werd in 1995 gegeven. Het College van Secretarissen-generaal, bijgestaan door het Advies Bureau Conseil 16

(ABC) van het ministerie van ambtenarenzaken, beklemtoonde het belang van een beheerscontrole gericht op het opvolgen van de doeltreffendheid en efficiëntie (Van Waesberghe, 2002). Er werd door het ABC aangeraden dat ieder departement een auditcel zou oprichten. Ieder departement was echter vrij om dit advies op te volgen. Er waren geen algemene richtlijnen. Het gevolg hiervan was dat deze initiatieven toen niet hebben geleid tot een uniforme oprichting van interne auditdiensten in de federale administratie. Het leidde wel tot departementale initiatieven. Onder invloed van Europese regelgeving werden verschillende departementen verplicht een interne auditdienst op te richten.

Sinds 1999 bestond er een netwerk van interne auditoren van de openbare diensten, dat geregeld samenkwam om ervaringen uit te wisselen en interessante topics toe te lichten en te bespreken (Van Waesberghe, 2002). Dit netwerk werd gecoördineerd door het Opleidingsinstituut voor de Federale Overheid (OFO). OFO richtte vanaf 1999 ook cursussen in omtrent interne audit en interne controle, met lesgevers uit de bestaande auditdiensten. Bovendien konden de interne auditoren elkaar geregeld ontmoeten aan de “ronde tafel publieke sector” van het IIA.6 Sinds de Copernicushervorming is het Opleidingsinstituut echter niet meer actief.

Uiteindelijk hadden tegen april 2001 acht van de veertien ministeries reeds initiatieven genomen rondom interne audit. De voorloper op het gebied van interne audit is de Administratie van de Belastingen (Ministerie van Financiën), waar reeds in 1991 een auditcel werd opgericht. De diensten in de acht andere ministeries werden rond 1995 opgericht of recenter.

2.2. Interne audit in de federale overheidsdiensten na de Copernicushervorming In 1999 vertoonden de 14 ministeries allemaal in meerdere en mindere mate dezelfde problemen. Hun bevoegdheden waren uitgehold door de regionalisering en de responsabilisering van de overheidsbedrijven, er waren budgettaire problemen en hun legitimiteit werd in vraag gesteld. In die periode vond er ook een grondige hertekening van het politieke landschap plaats. De nieuwe regering stelde zich, net als haar voorgangers, tot

6

IIA Belgium richt geregeld bijeenkomsten in van auditoren die in dezelfde sector werken.

17

doel de federale overheidsdiensten te moderniseren en zo tegemoet te komen aan het government governance -beleid. Dit beleid werd goedgekeurd door de Ministerraad en ligt in het verlengde van de Copernicushervorming, die een bijdrage wenst te leveren tot de realisatie van de doelstellingen van de moderniserng van de FOD’s. De regeringsverklaring van 1999 voorzag dat België een modelstaat moest worden. De modernisering van het overheidsapparaat werd hiervoor als een van de topprioriteiten naar voor geschoven.

De eerste initiatieven tot de hervorming werden genomen in oktober 1999 (Kabinet van de Minister van Ambtenarenzaken en Modernisering van de Openbare Besturen, 1999: 2). Autonomie, responsabilisering, resultaten, klantgerichtheid, transparantie, eenvoud, kwalitiet en het meten van effecten werden als de basisprincipes bij dit veranderingsproces vooropgesteld. Specifiek voor interne audit werd het resultaatgericht, efficiënt, effectief en klantgericht werken benadrukt.

De algemene aanpak van de Copernicushervorming was in eerste instantie een “elitair proces”. De fundamenten en de basisfilosofie werden opgesteld door een centraal team bestaande uit werknemers uit de kabinetten van de Eerste Minister en de Minister van Ambtenarenzaken en Modernisering van de Openbare Besturen, geassisteerd door externe experten. Samen kwamen zij tot negen aanbevelingen inzake vernieuwing van het personeelsbeleid en vier inzake overheidsmanagement en -structuur. Deze laatste zijn in bijzondere mate belangrijk voor de interne auditfunctie (Kabinet van Ambtenarenzaken en Modernisering van de Openbare Besturen, 2000: 27-29). Het gaat hier meerbepaald om: -

een nauwere aansluiting en een nieuwe houding tussen politiek en administratie

-

herschikking van het federale organogram

-

invoering van een mandaatsysteem voor alle topambtenaren

-

responsabilisering van het management vergroten onder meer door ruimere decentrale bevoegdheden inzake budgetbeheer en beheerscontrole. Hier werd expliciet verwezen naar interne audit als evaluatie-instrument ter ondersteuning van managers.

De ministeries werden omgevormd tot federale overheidsdiensten of

FOD’s en kregen

nieuwe samenwerkingsverbanden en een uniforme topstructuur. Dit houdt onder meer in dat er per FOD één auditcomité en één interne auditdienst werd opgericht, gesitueerd op het hoogste niveau, namelijk naast de voorzitter van het directiecomité en de beleidsraad. Ook 18

werd er een virtuele matrixstructuur uitgebouwd waarin horizontale en verticale FOD’s samenwerken. Van belang voor interne audit is vooral de horizontale dienst Begroting/budget en Beheerscontrole. Ter illustratie:

Figuur 1: Organogram FOD Financiën (Van Calster, 2006, 31 mei)

3. Wetgevende initiatieven Een onderdeel van de Copernicushervorming van 2002 was het opstellen van een wettelijk kader voor onder meer de interne auditdiensten. De bedoeling was te komen tot de oprichting van een eigen auditcomité en interne auditdienst per federale overheidsdienst en programmatorische overheidsdienst (POD). Toegepast werd deze wetgeving echter nooit. Het wettelijk kader van 2002 werd daarom in 2007 vervangen door drie nieuwe KB’s. In het kader van de invoering van interne audit is vooral het Koninklijk Besluit van 17 augustus 2007 betreffende de interne auditactiviteiten binnen sommige diensten van de federale uitvoerende macht (Het Belgische Staatsblad, 18 oktober 2007) van belang. Gezien er in de wetgeving duidelijke voorschriften worden teruggevonden, die het mogelijk maken een inschatting te maken van hoe het auditlandschap er in de toekomst moet uit zien, worden de voornaamste krachtlijnen op een rij gezet.

19

3.1. Interne audit in de federale overheidsdiensten na het KB van 2002 De wens om aan de eisen van het government governance -beleid te voldoen leidde inzake interne audit op wetgevend niveau tot de invoering van het Koninklijk Besluit van 2 oktober 2002 betreffende de interne audit binnen de federale overheidsdiensten (Het Belgisch Staatsblad, 2 oktober 2002). Hierbij werden de standaarden en definities van het ‘Institute of Internal Auditors’ (IIA) als leidraad gehanteerd. Dit hoeft niet te verbazen, aangezien deze organisatie wereldwijd het nodige aanzien geniet. Het KB stelde dat het noodzakelijk was om binnen elke FOD een interne auditdienst met daarbij een auditcomité te voorzien. De definitie, die binnen het Koninklijke Besluit betreffende interne audit gehanteerd wordt, is gebaseerd op diegene die werd vooropgesteld door het Institute of Internal Auditors. Namelijk:

“Interne audit is een onafhankelijke en objectieve activiteit die aan een organisatie zekerheid verstrekt over de mate waarin zij haar werking beheerst, die haar advies verleent om haar werking te verbeteren, en die bijdraagt tot het creëren van toegevoegde waarde. Zij helpt de organisatie haar doelstellingen te bereiken door een systematische en gedisciplineerde evaluatie van de processen voor risicobeheer, beheer en bestuur, en door voorstellen te formuleren om hun effectiviteit te verbeteren.” (KB van 2002, art. 1)

Hieruit volgen drie grote doelstellingen van de interne auditdienst en diens comité, die voor een toegevoegde waarde kunnen zorgen. Ten eerste moet de auditdienst en het comité zekerheid verstrekken over de manier waarop de FOD’s hun werking beheersen. Vervolgens moeten ze de objectiviteit verzekeren bij het uitwerken van hun missies. Ten derde geven ze advies om de werking te optimaliseren. Het gaat hier om zowel innoverende acties als proactieve aanbevelingen. In essentie komt het erop neer, de verschillende verantwoordelijken de middelen te geven om hun verantwoordelijkheden/activiteiten beter uit te oefenen en dit alles door beter de risico’s te beheersen en betere resultaten te beogen.

Daar de volledige neutraliteit van dit auditgebeuren moet gegarandeerd worden, mag het hoofd van de desbetreffende dienst zelf de organisatie van de auditdienst bepalen. Hierbij kan men een beroep doen op het auditnetwerk, dat werd opgericht om een vlotte uitwisseling van

20

advies en informatie van andere succesvolle en efficiënte auditdiensten uit te wisselen en vlot overleg te kunnen plegen bij beleidsoverschrijdende risico’s.

3.2. Interne audit in de federale overheidsdiensten vanaf het KB van 2007 Het KB van 2002 werd echter niet voldoende toegepast. Dit kan verklaard worden door twee factoren. In de eerste plaats hingen de auditcomités af van de invoering van beleidsraden binnen elke federale overheidsdienst. Vier jaar na de invoering van het KB van 2002 waren die echter nog zeldzaam en waren auditcomités bijna onbestaande. Ten tweede werd gesteld dat, als elke FOD zijn eigen interne controlesysteem diende uit te bouwen, die ook zijn eigen stafdienst interne audit moest krijgen. Ook dit liet op zich wachten.

Er werd getracht een antwoord op de hinderpalen te formuleren door een grondige wijziging van het KB in 2007. In het KB van 17 augustus 2007 betreffende de interne auditactiviteiten werd voorzien dat in de tweeëntwintig overheidsdiensten en diensten die ervan afhangen interne auditactiviteiten zullen worden opgestart. Omwille van de flexibiliteit en soepelheid werd niet langer aan elke federale overheidsdienst de verplichting opgelegd een exclusieve en permanente interne auditdienst op te richten. In artikel 7 van het KB werden hiervoor drie toegelaten organisatievoorwaarden in de plaats gesteld. Inzake organisatiewijze van interne audit kunnen de instellingen nu een keuze maken tussen de oprichting van een eigen specifieke permanente dienst, een gedeelde interne auditdienst of de mogelijkheid een beroep te doen op externe dienstverleners die alle beroepswaarborgen bieden voor de uitoefening van de activiteiten van interne audit, in overeenstemming met de internationale normen voor de beroepspraktijk van de interne audit. Daarnaast werd de verplichting inzake de oprichting van een auditcomité per FOD afgeschaft. Met het Koninklijk Besluit van 17 augustus tot oprichting van het Auditcomité van de Federale Overheid (ACFO) (Het Belgisch Staatsblad, 18 oktober 2007) werd wel een nieuwe instelling gecreëerd. Er werd voorzien in heel wat interactie tussen de interne auditdiensten van elke FOD en het ACFO (De Padt, 2010b). Het ACFO wordt namelijk gezien als een belangrijke bron van expertise en advies vorming bij de eerste implementatie van interne audit in de overheidsdiensten. De invoering die tot nu toe dode letter is gebleven, hoopt men op deze manier op te vangen. Uiteindelijk dient het ACFO bij te dragen tot een verdere professionalisering en harmonisering van de interne auditdiensten.

21

4. Conclusie De Copernicushervorming kan van meet af aan als een radicale hervorming worden beschouwd. Er wordt gebroken met de traditionele manier van werken en organiseren. De bedoeling hiervan is te komen tot een federale overheid die een betere dienstverlener voor haar burgers en een betere werkgever voor haar ambtenaren zou zijn. In lijn met wat op wereldvlak waar te nemen is, dringt zich een grondige verandering van de federale overheid op diverse domeinen op. De invoering van interne audit binnen de federale overheid kan als sluitstuk van de hervorming worden gezien. Aldus wordt de implementatie van interne audit in de Belgische federale overheidsdiensten beschouwd als de manier om tegemoet te komen aan de eisen van het NPM. Initiatieven in dit verband kunnen ook al vóór Copernicus aangetroffen worden, maar met de Copernicushervorming werd binnen het domein interne audit een grotere uniformiteit betracht. In 2002 resulteerde hieruit een wettelijk kader dat in 2007 werd herzien, teneinde het koninklijk besluit beter uitvoerbaar te maken.

22

Deel 3: Empirische analyse

1. Inleiding In het eerste deel werd het institutioneel theoretisch kader geëxpliciteerd. Het tweede deel werd aangewend om de context van de empirische analyse te duiden. De volgende stap bestaat er logischerwijs in beide delen in elkaar te laten overvloeien. Hieronder wordt dan ook nagegaan in welke mate de belangrijkste theoretische concepten van Meyer & Rowan (1977) en DiMaggio & Powell (1983) terug te vinden zijn in de audithervorming binnen de Belgische FOD’s. Op deze manier wordt getracht een institutionele invalshoek op deze hervorming te rechtvaardigen.

Volledigheidshalve moet worden opgemerkt dat de invoering van interne audit binnen de FOD’s op het eerste zicht onder het rationeel perspectief dient te worden geplaatst.7 Dit hoeft niet te verbazen, daar interne audit het sluitstuk van de Copernicushervorming uitmaakt. Die belichaamt immers de definitieve opgang van het NPM-gedachtengoed binnen de federale overheid. Het NPM-gedachtengoed op haar beurt wordt, minstens impliciet, gedragen door het rationeel perspectief.

Het doel van dit deel is net dit rationeel perspectief, dat de organisatietheorie zolang domineerde, te verlaten ten voordele van het institutioneel perspectief. De institutionele invalshoek spreekt dan ook meer tot de verbeelding. Het biedt bovendien een verfrissende en vernieuwende kijk op dergelijke dynamische veranderingsprocessen binnen de publieke sector.

2. Institutionele context De institutionele context bestaat volgens Meyer & Rowan (1977) uit zogenaamde rationalized myths. Die komen tot stand onder druk van onder meer de publieke opinie en regelgeving. Zij argumenteren dat hieruit krachtige institutionele regels voortvloeien, die voor organisaties vaak een bindend karakter hebben. Elementen zoals het beleid, procedures, programma’s,… van moderne organisaties, weerspiegelen de manifestatie van dergelijke rationalized myths. 7

Zie Infra.

23

De impact van rationalized myths op organisaties is dan ook enorm. Ze definiëren immers nieuwe organisationele situaties, herdefiniëren bestaande en specifiëren de wijze waarop men hiermee rationeel dient om te gaan. Ze schrijven organisaties m.a.w. voor wat het precies betekent ‘rationeel’ te zijn. Organisaties conformeren zich aan deze voorschriften en geven zo blijk te handelen volgens collectief gewaardeerde doeleinden en dit op een aanvaardbare, aangepaste manier. Het incorporeren van dergelijke geïnstitutionaliseerde elementen, beschermt organisaties tegen het in vraag stellen van haar gedrag en haar bestaansreden. Ultiem dient dit dan ook organisaties de nodige legitimiteit te verschaffen (1977: 349).

In een volgende stap gaan we na in welke mate het mogelijk is een dergelijke rationalized myth in de institutionele context van de Belgische FOD’s te herkennen. Hiervoor dienen we even terug te gaan in de tijd, teneinde de omstandigheden, waarin deze audithervorming plaats vond, te vatten. Hieruit blijkt dat in de late jaren ’90 een aantal kritische omgevingsfactoren aanwezig waren (Hondeghem, Depre, Parys & Pelgrims, 2005: 404).

Zowel de organisatie, als het management van de federale besturen en diensten waren immers gedurende lange tijd schromelijk verwaarloosd. Dit was deels het gevolg van de voorrang die de regering en het parlement jarenlang gaven aan andere grote projecten. Bijgevolg was de publieke sector niet in staat om,op een moderne manier te functioneren noch te beantwoorden aan de eisen van de burger. Men kon stellen dat ernstige problemen inzake effectiviteit en efficiëntie zich voordeden. Er werd dan ook veel kritiek geuit op de zeer bureaucratische, logge, weinig transparante en weinig klantgerichte of responsieve managementstijl van de federale besturen en diensten. Niet voor niets had Van Hooland (2003) het over België als ‘een land in panne’.

Het eerste doel van de toenmalige moderniseringsinitiatieven was de kloof met de burger te overbruggen en het daaraan gekoppelde legitimiteitsdeficit op te vangen. Indien publieke organisaties niet beantwoorden aan de vereisten gesteld in hun mandaten, zullen de stakeholders immers één voor één de verleende mandaten intrekken (Desmidt & Heene, 2006: 28). De autorisatie- en legitimiteitsbasis diende m.a.w. opnieuw te worden versterkt. Hiervoor werd heil gezocht in een ‘copy and paste’ operatie van private managementinstrumenten. De eindeloze en meestal inefficiënte, formalistische controleprocedures in de overheid konden immers maar worden afgeslankt, indien overheidsdiensten deden wat serieuze privé-bedrijven van dezelfde omvang reeds jaren deden: intern een onafhankelijke en geloofwaardige 24

auditdienst oprichten die mistoestanden opspoort. De implementatie van interne audit in de Belgische federale overheidsdiensten werd bijgevolg beschouwd als dé manier om aan de eisen van het NPM tegemoet te komen.

Het hoeft dan ook niet te verbazen dat de Copernicusnota duidelijk op internationale publieke managementtrends is geïnspireerd. Pollit & Bouckaert (2004) hebben het hier zelfs over het ‘interstatelijk lenen’ van praktijken tussen landen onderling. Op deze manier definieerde de Copernicushervorming voor de toenmalige ministeries op ingrijpende wijze nieuwe organisationele situaties, herdefinieerde bestaande en specifieerde de wijze waarop men hiermee rationeel diende om te gaan.

Elke organisatie heeft echter haar eigenheid en de universele toepasbaarheid van generieke modellen is beperkt. Als men bij de uittekening van een hervorming te weinig rekening houdt met deze specificiteit, bestaat de kans op grote problemen bij de implementatie. Gelet op de kritiek waarmee de federale besturen en diensten te kampen hadden, hadden zij echter weinig keuze. Teneinde opnieuw legitimiteit te verwerven in de ogen van de bevolking, dienden zij dan

ook

deze

nieuwe

elementen

te

incorporeren.

In

dit

opzicht

leunt

de

Copernicushervorming heel dicht aan bij wat Meyer & Rowan (1977) omschrijven als een rationalized mythe. Die schreef de toenmalige ministeries immers voor wat het betekent ‘rationeel’ te zijn, dit met het oog op een verbeterde efficiëntie en effectiviteit. Door deze geïnstitutionaliseerde elementen te incorporeren, beschermden de federale besturen en diensten zich tegen het in vraag stellen van hun gedrag en bestaansreden. Finaal diende dit hun opnieuw legitimiteit te verschaffen.

Dit brengt ons bij aanname 1: ‘De Copernicushervorming, met als sluitstuk de implementatie van interne audit, is een gerationaliseerde mythe van aanvaardbaar gedrag en maakt deel uit van de institutionele context van de Belgische FOD’s.’

25

3. Geïnstitutionaliseerde organisaties Meyer & Rowan (1977) stellen dat alle organisaties onderhevig zijn aan institutionele drukken. Dit geldt echter des te meer voor organisaties waarvan de praktijken niet duidelijk gelinkt zijn aan bepaalde outcomes en waarvan de outputs moeilijk te evalueren zijn. Het zijn net dergelijke institutionalized organizations die in bijzondere mate gevoelig zijn aan de noodzaak rationeel over te komen.

De stap naar publieke organisaties, zoals de Belgische FOD’s, is hierbij snel gelegd. Ondernemingen worden opgericht met het doel een economische winst te behalen en offeren daarom inputs op, teneinde opbrengsten te realiseren. Overheden daarentegen offeren geen middelen op om opbrengsten te genereren. Ze verwerven middelen om te kunnen instaan voor maatschappelijke dienstverlening. Deze beoogde maatschappelijke effecten van publieke organisaties zijn: (1) complex (veelzijdig), (2) ambigue (onduidelijk), (3) vaag (meervoudig interpreteerbaar), (4) conflictueus voor de verschillende stakeholders en vooral (5) moeilijk (zelfs soms onmogelijk) kwantitatief meetbaar (Heene, 2005: 17).

Daarnaast is er geen rechtstreeks verband tussen de verkregen financiële middelen en hun overeenstemmende kosten. Het betreft hier zogenaamde ‘non-exchange transactions’. De overheid verstrekt diensten op een collectieve wijze, gebaseerd op een collectieve beslissing en collectief gefinancierd door bv. belastingen. Er is dan ook geen rechtstreeks verband tussen zoveel verkregen euro’s belastingen en die bepaalde dienstverlening. Overheden spelen eerder de rol van ‘agent’, die met de middelen verstrekt door de gemeenschap, bepaalde diensten moet verzorgen, zonder dat er een individueel causaal verband is tussen middelen en dienstverlening (Christiaens & Vanhee, 2007: 45).

De Belgische Federale Overheidsdiensten maken deel uit van de ruimere Belgische publieke sector. Hun finale doelstelling houdt dus het maximaliseren van het welzijn van de gemeenschap in. Dit heeft tot gevolg dat ze, net zoals andere publieke organisaties, te kampen hebben met moeilijk te meten en te evalueren outputs en outcomes.

Dit brengt ons bij aanname 2: ‘De Belgische FOD’s zijn, als geïnstitutionaliseerde organisaties, in bijzondere mate gevoelig voor institutionele drukken uit de institutionele context’.

26

4. Organisationeel veld DiMaggio & Powell (1983) stellen dat naarmate de omgeving van organisaties meer wordt gestructureerd, organisaties meer op elkaar gaan gelijken. De druk in een sector wordt immers voor iedere organisatie in die sector gelijk en dit zorgt ervoor dat organisaties dezelfde structuren en activiteiten ontplooien. In het geval van een dergelijke structuratie spreken DiMaggio & Powell van de totstandkoming van een organizational field. Dit definiëren zij als ‘het geheel van organisaties die samen een herkenbaar institutioneel leven vormen’ (1983: 148). Een organisationeel veld ontstaat echter niet van vandaag op morgen, maar volgt daarentegen een evolutionair pad. In de vormende fase van een organisatieveld bestaat een aanzienlijke variatie in benaderingen en organisatievormen. Naarmate een veld meer gevestigd wordt, ontstaat vervolgens een druk naar homogenisering.

Meyer & Scott (1983) en DiMaggio & Powell (1983) zien het organisationeel veld dan ook als een nieuw niveau van analyse, dat specifiek bedoeld is voor de studie van institutionele processen. Zij zien een organisationeel veld als een hulpmiddel om de omgeving af te bakenen waarbinnen institutionele processen opereren. Hoffman (1999) heeft in zijn artikel een raamwerk proberen te vormen teneinde te begrijpen hoe organisationele velden en instituties zich naast elkaar ontwikkelen. Hoffman beweert dat een organisationeel veld niet alleen een verzameling van organisaties is, maar tevens een centrum waar dialoog en discussie plaatsvindt. Een veld wordt niet gevormd rondom technologieën en industrieën, maar rondom kwesties of discussiepunten, zoals in ons geval het streven naar een meer performante overheid. Verschillende deelnemers van een organisationeel veld worden hierdoor bij elkaar gebracht.

Toegepast op onze empirische context, kunnen we stellen dat de Copernicushervorming zware structurele vereisten aan de toenmalige ministeries oplegde. De modernisering van het overheidsapparaat was immers als een van de topprioriteiten naar voor geschoven. De eerste pijler bestond dan ook uit de introductie van nieuwe structuren zoals het nieuwe federale organogram, de matrixstructuur, de uniforme bovenbouw in elke FOD,… Om de FOD’s te laten aansluiten bij de politieke besluitvorming, werden de ministeriële kabinetten afgeschaft

27

en kregen de FOD’s een nieuwe structuur waardoor ze de voorbereiding en evaluatie van het beleid volwaardig konden uitvoeren. De doelstellingen hiervan waren divers.8 Wat het auditonderdeel betreft, kunnen we herhalen dat de ministeriële departementen zich sinds het begin van de jaren ‘90 in toenemende mate bewust werden van de noodzakelijkheid van een goede interne controle en daarbij horende auditdienst. Sindsdien werden diverse aanzetten tot de inrichting van interne audit gegeven. Dit leidde echter niet tot een uniforme oprichting van interne auditdiensten binnen de federale administratie, maar wel tot losstaande departementale initiatieven. Het toenmalig auditlandschap bleek dus eerder disparaat, incidenteel en heterogeen te zijn. Daarom werd met de Copernicushervorming tevens een wettelijk kader opgesteld voor een uniforme invoering van interne auditdiensten.

Dit brengt ons bij aanname 3: ‘De toenemende structureringsvereisten, gesteld door de Copernicushervorming, zorgen ervoor dat de Belgische FOD’s in toenemende mate een herkenbaar institutioneel leven leiden en zo een organisationeel veld vormen.’

5. Institutioneel isomorfisme DiMaggio & Powell onderscheiden drie mechanismen aan de hand waarvan institutionele effecten over een organisationeel veld worden verspreid: (1) ‘coercive’ isomorfisme dat door politieke invloed en de nood aan legitimiteit teweeg wordt gebracht, (2) ‘mimetic’ isomorfisme resulterend uit standaardantwoorden op onzekerheid en (3) ‘normative’ isomorfisme geassocieerd met professionalisering (1983: 150). Deze structurele condities bevorderen beleidsconvergentie, wat DiMaggio & Powell dan weer institutioneel isomorfisme noemen. Zoals reeds eerder vermeld, wordt op een analytisch niveau vooral coërcief isomorfisme gelinkt aan de omgeving die het organisationeel veld omsluit. Mimetische en normatieve processen zijn eerder intern aan het veld en helpen de verspreiding van rollen en structuren te vatten (Frumkin & Galaskiewicz, 2004). De toepassing hiervan op interne audit 8 Op de eerste plaats wou men homogenere beleidsdomeinen creëren zodat er een grotere samenhang zou zijn tussen de diensten binnen één ministerie en de interdependentie met andere FOD’s zou verkleinen, wat de nood aan coördinatie beperkt. Ook zou de één-op-één-relatie met de minister versterkt worden. Op de tweede plaats beoogde men een nieuwe verhouding tussen politiek en administratie, waarbij zowel de managementbevoegdheden als de beleidsrol van de administratie versterkt zouden worden. Op de derde plaats wou men de klassieke hiërarchische organisatiestructuur doorbreken en meer evolueren in de richting van een netwerkstructuur. Op de vierde plaats wou men de coördinatiecapaciteit van de federale overheid versterken en een oplossing zoeken voor tijdelijke en transversale projecten (Hondeghem, Depre, Parys & Pelgrims, 2005: 410).

28

lijkt op het eerste zicht eerder een abstract gegeven, desalniettemin is het mogelijk een aantal isomorfische mechanismen te herkennen of tenminste te veronderstellen.

5.1. Coërcief isomorfisme Coërcief isomorfisme is dwingend. Hiermee verwijzen DiMaggio & Powell naar formele en informele drukken van actoren waarvan de organisatie in kwestie afhankelijk is en om verwachtingen waaraan de organisatie wil voldoen. Abrahamson (1991) spreekt hier ook van het ‘gedwongen selectie perspectief’. In vele gevallen omvat dit externe druk uitgeoefend door overheden, regelgeving of andere agentschappen om structuren en systemen over te nemen die zij favoriseren. Deze druk vloeit voort uit legale eisen, gezondheids- en veiligheidsregelgeving,… maar ook uit contractuele verplichtingen met andere actoren. Dit zorgt voor een beperking van de organisatorische diversiteit. De rol van coërcieve krachten binnen de institutionele theorie benadrukt in de eerste plaats de impact van politieke invloeden op organisatorische veranderingen.

Toegepast op onze empirische context is het vrij duidelijk dat het wettelijk kader, vormgegeven door de opeenvolgende KB’s, een goed voorbeeld is van wat Dimaggio & Powell (1983) omschrijven als ‘coercief isomorfisme’. De federale overheid oefent immers hiërarchische druk uit op de Belgische FOD’s en controleert of de uitvoering wel conform het door hun gestelde beleid verloopt. Omdat de FOD’s allemaal met deze controle en hiërarchische druk te maken hebben, is de verwachting dat het auditbeleid van de verschillende FOD’s op elkaar lijkt. Het wettelijk kader kan immers opgevat worden als een verandering in de externe omgeving. Gezien het hier een afhankelijkheidsrelatie betreft, zullen de aangesproken organisaties zich aan deze externe druk aanpassen. De institutionele omgeving (de wetgever) stuurt hier dus sterk het ontwikkelen van formele auditstructuren. Deze structuren worden bovendien verondersteld de werking van de FOD’s te verbeteren, waardoor kan worden aangenomen dat deze structuren de autoriteits- en legitimiteitsbasis zullen versterken. Het voorkomen van een gemeenschappelijke legale omgeving beïnvloedt immers veel aspecten van organisationeel gedrag en structuur. De legale en technische vereisten, opgelegd door de Belgische staat, zouden aldus de FOD’s een duw in de richting van homogenisering moeten geven.

29

5.2. Mimetisch isomorfisme Mimetisch isomorfisme is een kracht die ervoor zorgt dat organisaties de structuren, strategieën en systemen van andere organisaties kopiëren of nastreven. Innovaties, die geacht worden de legitimiteit te verbeteren, worden als wenselijk beschouwd. Dergelijke aanpassingsgerichte nabootsing is vaak een antwoord op onzekerheid over de betekenis van de relaties tussen organisaties en waar die relaties eindigen. Als de organisatorische technologie vaag is, de doelen ambigu of als de omgeving symbolische onzekerheid creëert, modelleren organisaties zich naar elkaar (DiMaggio & Powell, 1983: 151). Deze mimetische processen zijn eerder intern aan het veld en helpen de verspreiding van rollen en structuren te vatten (Frumkin & Galaskiewicz, 2004).

Mimetisch isomorfisme is dus een kracht die organisaties ertoe drijft op zoek te gaan naar ‘best practices´ die als legitiem of succesvol worden gepercipieerd. Indien we dit toepassen op het organisationeel veld van de FOD’s, dan kunnen we opmerken dat de audithervorming er kwam in een periode van grote onzekerheid en legitimiteitsdeficit. De federale besturen en diensten waren immers niet in staat op een moderne manier te functioneren noch te beantwoorden aan de eisen van de burger. Geconfronteerd met dergelijke dubbelzinnige doelen en een onzekere omgeving, zullen organisaties volgens DiMaggio & Powell (1983) zichzelf vormgeven naar het voorbeeld van andere, succesvolle organisaties binnen het organisationeel veld.

De voorwaarden om over de mogelijke aanwezigheid van mimetisch isomorfisme te spreken zijn hier dus zeker voorhanden. We kunnen hierbij op zoek gaan naar een Federale Overheidsdienst, die reeds voor de hervorming, op succesvolle wijze interne audit heeft geïmplementeerd en aldus als voorbeeld kan dienen voor de andere FOD’s. Twee FOD’s springen hierbij in het oog.

Allereerst kunnen we het Ministerie van Financiën vermelden, dat een ware voortrekkersrol op het vlak van interne audit vervulde. In 2002 nam Van Waesberghe in haar onderzoek de auditinspanningen van de toenmalige ministeries op de korrel. Het Ministerie van Financiën kwam hierbij als grote winnaar naar boven. De interne auditcel voor de fiscale administraties werd immers reeds in 1991 d.m.v. het KB van 26 september 1991 (Het Belgisch Staatsblad, 8 oktober 1991) opgericht. De auditoren hadden toen reeds een eigen statuut. De dienst

30

verrichte vooral operationele audits en conformiteitsaudits. Hun werkgebied strekt zich uit over alle fiscale administraties, zowel centrale als buitendiensten. Tevens was reeds een auditcharter en –deontologie voorhanden. Interne auditdiensten in de andere ministeries werden echter pas rond 1995 of zelfs later opgericht.

Recenter springt ook de FOD Mobiliteit en Vervoer in het oog. Deze dienst bereidde vanaf 1996 de installatie van een cel interne audit voor. Vanaf januari 1999 werd de ‘dienst Interne Audit’ dan ook als zelfstandige eenheid in het organogram opgenomen. Sindsdien werd een gedegen kennis opgebouwd d.m.v. de deelname aan de ronde tafels publieke sector en de CSA van het IIA, het voorzien van permanente vorming, het opstellen van een auditcharter en -deontologie.

De expertise die deze FOD op het vlak van interne audit heeft opgebouwd, komt duidelijk tot uiting in het systeem ‘MobiRisk’. Hiermee werd in 2009 de ‘StrategicRISK European Risk Mangement Award’ voor ‘Best risk management approach in the public sector’ verkregen. Tevens werd een nominatie voor de ‘Enterprise-Wide Risk Programme’ in de wacht gesleept. Met ‘MobiRisk’ werd immers een geïntegreerd systeem van risicobeheer ontwikkeld. Het biedt

het

management

een

manier

om

aan

hun

verantwoordings-

en

rapporteringsverplichtingen te voldoen, alsook voldoende zekerheid om een positie in te nemen met betrekking tot risicobeheer en interne controle (Van Waesberghe, 2009b: 5). Dit systeem is volledig geïntegreerd met en afgestemd op een risicogebaseerde interneauditaanpak. De uitbouw van een performante interne auditfunctie, complementair aan het risicobeheer, is dan ook een essentieel element alsook een kritische succesfactor.

5.3. Normatief isomorfisme Normatief isomorfisme beschrijft het effect van professionele standaarden en de invloed van professionele gemeenschappen op organisatorische karakteristieken. Normatieve krachten omvatten aldus de manier waarop van organisaties wordt verlangd systemen en technieken over te nemen en zich hieraan te conformeren. Deze systemen en technieken worden door relevante professionele groepen als legitiem beschouwd. Normen worden aan organisaties doorgegeven d.m.v. educatie en training van professionals en certificatieprocessen geaccrediteerd door professionele organen.

31

Toegepast op de invoering van interne audit binnen de FOD’s, kunnen we in dit opzicht verwijzen naar het ‘Institute of Internal Auditors’. Dit internationaal instituut reguleert het intern auditberoep en vertegenwoordigt de beroepsgroep. Het verschaft het nodige professionalisme, door enerzijds het organiseren van opleidings- en vormingsprogramma’s en anderzijds door het vastleggen van standaarden en richtlijnen voor het auditberoep. Ook organiseert het IIA bekwaamheidsexamens9 en een kwaliteitsbewaking op het auditwerk. De interne auditoren uit de publieke sector kunnen elkaar bovendien geregeld ontmoeten in de ‘ronde tafel publieke sector’ van het IIA.10

De professionele standaarden, uitgevaardigd door het IIA, bestaan uit de ‘Attribute Standards’ en de ‘Performance Standards’. Deze eerste behandelen de kenmerken van organisaties en individuele personen die interne audit uitoefenen. De tweede beschrijven de aard van interne auditactiviteiten en brengen kwaliteitscriteria aan om de performantie van de auditdienst te meten. De ‘Attribute Standards’ en de ‘Performance Standards’ zijn van toepassing op alle interne auditactiviteiten. Ze worden bovendien aangevuld met ‘Implementation Standards’, die nader ingaan op de toepassing van de eerste twee reeksen standaarden in het geval van specifieke types van activiteiten.

De invloed van het IIA blijkt tevens uit een vergelijking van de opeenvolgende KB’s betreffende interne audit (Het Belgisch Staatsblad, 9 oktober 2002 & 18 oktober 2007) met de standaarden en de ethische code van het IIA. De op te zetten structuren liggen praktisch volledig in lijn met de internationale regelgeving. De KB’s nemen evenwel niet alle standaarden gedetailleerd over, maar de FOD’s zijn wel verplicht de standaarden van het IIA te onderschrijven. Waar de KB’s wel expliciete richtlijnen opleggen, zijn deze ofwel conform de IIA standaarden ofwel niet in tegenspraak. Er bestaat ook geen tegenspraak tussen de ethische code van het IIA en het waardenkader van de federale overheid.

9

Certified Internal Auditor of CIA, Certification in Control Self-Assessment of CCSA, Certified Government Auditing Professional of CGAP, Certified Financial Services Auditor of CFSA. 10 IIA Belgium richt geregeld bijeenkomsten in van auditoren die in dezelfde sector werken.

32

Hoewel de toepassing van de theorie van DiMaggio & Powell (1983) op interne audit op het eerste zicht eerder een abstract gegeven lijkt, werd hierboven aangetoond dat het desalniettemin mogelijk is een aantal isomorfische mechanismen te herkennen of tenminste te veronderstellen. Dit brengt ons bij aanname 4: ‘De structurering van de Belgische FOD’s in een organisationeel veld, zorgt ervoor dat deze FOD’s homogeen worden op het vlak van interne audit. Dit proces van institutioneel isomorfisme verloopt volgens mimetische, coërcieve en normatieve drukken, die zorgen voor de verspreiding van institutionele effecten over het organisationeel veld van de FOD’s.’

6. Conclusie Hierboven werd nagegaan in welke mate de belangrijkste theoretische concepten van Meyer & Rowan (1977) en DiMaggio & Powell (1983) terug te vinden zijn binnen de audithervorming op het niveau van de Belgische Federale Overheidsdiensten. Dit resulteerde in volgende aannames: Aanname 1: ‘De Copernicushervorming, met als sluitstuk de implementatie van interne audit, is een gerationaliseerde mythe van aanvaardbaar gedrag en maakt deel uit van de institutionele context van de Belgische FOD’s.’ Aanname 2: ‘De Belgische FOD’s zijn, als geïnstitutionaliseerde organisaties, in bijzondere mate gevoelig voor institutionele drukken uit de institutionele context’. Aanname 3: ‘De toenemende structureringsvereisten, gesteld door de Copernicushervorming, zorgen ervoor dat de Belgische FOD’s in toenemende mate een herkenbaar institutioneel leven leiden en zo een organisationeel veld vormen.’ Aanname 4: ‘De structurering van de Belgische FOD’s in een organisationeel veld, zorgt ervoor dat deze FOD’s homogeen worden op het vlak van interne audit. Dit proces van institutioneel isomorfisme verloopt volgens mimetische, coërcieve en normatieve drukken, die zorgen voor de verspreiding van institutionele effecten over het organisationeel veld van de FOD’s.’

33

In lijn met het theoretisch gedachtengoed van Meyer & Rowan (1977) en DiMaggio & Powell (1983) leidt dit ons tot volgende hypothese, die als uitgangspunt dient om het vierde en laatste deel van deze verhandeling mee aan te vangen: ‘Binnen het organisationeel veld van de Belgische FOD’s kan men verwachten dat het auditlandschap een sterke homogeniteit vertoont.’

34

Deel 4: Resultaten en kritische reflectie

1. Inleiding Uit de hypothese waarmee het voorgaande deel eindigt, kunnen we afleiden, dat als de Belgische FOD’s op het gebied van interne audit onder de loep werden genomen, er in dat domein een sterke homogeniteit zou moeten worden waargenomen. In het vierde en laatste deel nemen we de proef op de som. Gebaseerd op een onderzoek opgezet door de regeringscommissaris belast met interne audit in de federale overheidsdiensten, Guido De Padt, geven we eerst een stand van zaken omtrent de implementatie van interne audit in de FOD’s. De empirische resultaten die hieruit voortvloeien, worden vervolgens teruggekoppeld naar de hypothese. Over de vaststellingen die we dan doen trachten we kritisch te reflecteren. Vervolgens wordt op basis van voorgaande onderzoeken, literatuur, gesprekken,… verklaringen gezocht voor de gevonden resultaten en de eventuele gevonden diversiteit in aanpak.

2. Methodologie Hoe boeiend literatuur ook kan zijn, empirisch materiaal is door de diepgang en authenticiteit ervan bijna altijd interessanter. Daarom wordt de literatuurstudie aangevuld met een meer kwalitatief gerichte studie. De grootste reden hiervoor is, dat we willen nagaan welke dagelijkse werkelijkheid ten grondslag ligt aan de zaken beschreven in het eerste delen van dit werk (Maso & Smaling, 1998).

Om een goed overzicht te krijgen van het fenomeen werd als methode voor het verzamelen van data geopteerd te werken met triangulatie. Dit houdt in dat er verschillende onderzoeksmethoden of technieken toegepast worden op hetzelfde onderzoeksobject. De achterliggende gedachtegang is dat door combinatie van verschillende technieken, de tekortkomingen van elke techniek afzonderlijk opgeheven worden. Triangulatie verhoogt dus de betrouwbaarheid van het onderzoek (Levering & Smeyers, 1999). In dit onderzoek is gebruik gemaakt van bronnentriangulatie. De onderzoeksinstrumenten bestaan naast interviews ook uit de analyse van documenten. Met het oog hierop werd contact opgenomen

35

met voormalig regeringscommissaris Guido De Padt, die zich bereid toonde medewerking te verlenen aan dit onderzoek en hiervoor de nodige informatie beschikbaar stelde.

Het eerste onderzoeksinstrument betreft het interview. In eerste instantie was het de bedoeling om op basis van een uitgebreide open vragenlijst te peilen naar de stand van zaken, betreffende de auditactiviteiten in de FOD’s en POD’s die binnen het toepassingsgebied van het KB van 2007 vallen. Na een eerste verkennend gesprek met de regeringscommissaris en expert Josiane Van Waesberghe werd van dit idee afgestapt. Een eigen onderzoek werd door hen afgeraden en wel om twee redenen. In het kader van zijn benoeming tot regeringscommissaris werd Guido De Padt in 2009 belast met de interne audit van de federale overheid. Bij aanvang van deze opdracht was het aangewezen vooreerst een duidelijk beeld te krijgen van de huidige situatie desbetreffende. In oktober van 2009 werd om die reden aan alle voorzitters van de instellingen die tot het auditlandschap behoren, een vragenlijst overgemaakt11 (De Padt, 2010a). Gezien zij zelf een onderzoek op poten hadden gezet, met een vergelijkbare opzet als de onze, wilden zij de FOD’s niet nog eens over dit onderwerp laten bevragen. Hiermee samenhangend vreesden zij op het gebied van medewerking een weigerachtige houding. Zeker vanuit de eigen ervaringen hieromtrent. Medewerking krijgen van de FOD’s aan het onderzoek was zelfs voor de regeringscommissaris geen eenvoudige opdracht gebleken. Slecht 18 van de 22 instellingen die deel uitmaken van het audituniversum hebben hun antwoord op de vragenlijst aan hem overgemaakt. Als oplossing voor dit probleem kwam het voorstel hun onderzoek als basis te gebruiken. Het onderzoek was wel nog lopende, maar zij stelden zich bereid om na afsluiting de resultaten onmiddellijk aan ons over te maken. Midden april 2010 werd het rapport ons toegestuurd. Geanonimiseerd om waardeoordelen te vermijden. Het gaat dus om een loutere weergave van de antwoorden op de vragenlijst.

Als tweede onderzoeksinstrument zijn er de documentanalyses. Het gaat voornamelijk om de analyse van verslagen, beleidsnota’s, tijdschriftartikelen en parlementaire vragen, die als achtergrondinformatie kunnen dienen bij het onderzoek van de regeringscommissaris. Ze zijn in dit onderzoek gebruikt om een objectieve schets te geven van de invoering van interne audit in de federale overheid en om onze kritische reflecties kracht bij te zetten.

11

Zie bijlage 1

36

Het mag duidelijk zijn dat de nadruk van ons onderzoek niet op de stand van zaken betreffende interne audit binnen de federale overheid ligt. Vertrekkend vanuit het rapport, dat als basis dient voor de empirische resultaten, is het in de eerste plaats de bedoeling de hervorming te evalueren, te koppelen aan de hypothese beschreven in deel 3 en hierover kritisch te reflecteren. De institutionele theorie speelt hierin een pertinente rol.

3. Empirische resultaten Hier worden kort de bevindingen beschreven uit het onderzoek van de regeringscommissaris betreffende de stand van zaken in de FOD’s en POD’s wat betreft de invoering van de KB’s intern controlesysteem, interne auditactiviteiten en auditcomité federale overheid (KB’s van 17 augustus 2007). In de lijn van deze masterproef word interne controle evenwel buiten beschouwing gelaten. De resultaten worden gekoppeld aan de hypothese die in het derde deel werd geformuleerd en dit om tot een beter begrip van de invoering van interne audit binnen de Belgische federale overheidsdiensten te komen.

3.1. Resultaten interne audit Een eerste grote vaststelling is, dat acht jaar na het eerste Koninklijke Besluit in 2002 momenteel slechts tien van de tweeëntwintig instellingen uit het audituniversum een interne auditdienst hebben opgericht (De Padt, 2010a: 5). Het gaat om volgende instellingen: FOD Buitenlandse

Zaken,

Buitenlandse

Handel

en

Ontwikkelingssamenwerking,

FOD

Binnenlandse Zaken, FOD Mobiliteit en Vervoer, Ministerie van Landsverdediging, FOD Financiën, FOD Volksgezondheid, Veiligheid van de Voedselketen en Leefmilieu, FOD Economie, KMO, Middenstand en Energie, POD Wetenschapsbeleid, Federaal Agentschap voor de Voedselveiligheid en de Pensioendienst voor de Overheidssector. Positieve vaststelling is dat, ondanks de drie voorgestelde organisatiewijzen binnen de wetgeving (KB 2007 interne audit, art. 7, §2), de keuze van deze instellingen consistent is uitgegaan naar een eigen specifieke permanente interne auditdienst. Bij zes van de tien is deze keuze reeds bekrachtigd door de betrokken minister. Toch geven ook zes instellingen aan geïnteresseerd te zijn in een permanente gemeenschappelijke auditdienst van verschillende diensten (een gedeelde auditdienst). De oprichting van een centrale auditdienst wordt dan weer door de instellingen afgeraden. Als argumentatie wordt vaak gewezen op het feit dat een externe auditdienst minder voeling heeft met het reilen en zeilen van een bepaald departement. Een 37

bijkomend argument is dat een externe auditdienst eerder als een bijkomende externe controle wordt gepercipieerd. Een spijtige vaststelling is dat amper vijf instellingen een verantwoordelijke voor de interne auditactiviteiten hebben aangesteld (KB 2007 interne audit, art. 7, §1), terwijl er toch tien instellingen zijn met een eigen interne auditdienst.

Als nu al een terugkoppeling gemaakt wordt naar de hypothese, kan men zich niet van de indruk ontdoen dat op het gebied van structuur nog lang geen homogeniteit is bereikt. Deze jammerlijke tendens zet zich op andere vlakken door in de verdere onderzoeksresultaten. De belangrijkste verschillen en gelijkenissen worden hieronder kort beschreven (De Padt, 2010a: 5-6):

Op diverse vlakken tonen de instellingen grote overeenkomsten: - Algemeen waar te nemen is dat er meestal geen afzonderlijk budget binnen de instelling blijkt voorzien te zijn voor de interne auditdienst. - Met uitzondering van één instelling is de scope van de interne auditdiensten de gehele instelling. - Alle interne auditdiensten voeren zowel financiële als conformiteits-, operationele en performance-audits uit, en doen aan consultancy. De helft van deze auditdiensten voeren ook fraudeonderzoeken uit. Drie van de bestaande auditdiensten doen ook ISO-audits en twee doen ook EMAS-audits. - Indien de interne auditdienst niet over de juiste competentie beschikt voor het uitvoeren van een bepaalde opdracht (bijv. IT-audit), wordt deze ingekocht. - Alle interne auditdiensten krijgen vrije toegang tot diensten, lokalen, personen en documenten. - Op één na beschikken alle instellingen met een eigen interne auditdienst over een auditcharter. Maar ook die ene instelling werkt er momenteel één uit. - Acht instellingen beschikken over een audithandboek. - Meer dan de helft van de instellingen die een auditdienst hebben geven aan dat ze een jaarverslag opmaken. - Het merendeel van de instellingen delen mee dat hun interne auditactiviteiten worden geëvalueerd.

38

De punten waarover geen algemene eensgezindheid te vinden is: - Bij acht van de tien interne auditdiensten worden de audits uitgevoerd op basis van een werkplanning. In de meeste gevallen is de leidinggevende betrokken bij deze planning. - Drie van deze instellingen melden expliciet dat zij hun planning opmaken op basis van een risicoanalyse. De twee overige instellingen auditeren ad hoc op vraag van het management, na goedkeuring door de Voorzitter. -

Verschillende

instellingen

melden

eigen

ontwikkelingen

zoals

zelfevaluaties,

tevredenheidsonderzoeken, handboek risicobeheer , compendium interne controle. - Vier instellingen stellen dat ze over een gedragscode beschikken. - Het Federaal Agentschap voor de Voedselveiligheid is de enige instelling die een eigen auditcomité heeft, en dit ingevolge specifieke wettelijke verplichtingen. - In slechts drie gevallen heeft de verantwoordelijke een specifieke risicoanalyse uitgewerkt. - In amper vier gevallen heeft de verantwoordelijke een werkprogramma opgesteld. - Eén instelling heeft eveneens een werkprogramma opgesteld, maar dit gebeurde niet door de aangeduide verantwoordelijke. - In vier instellingen heeft de verantwoordelijke een opleidingsplan voor interne auditoren opgesteld.

3.2. Aandachtspunten van de leidinggevenden Op basis van de werkvergaderingen en werkbezoeken, die het regeringscommissariaat de afgelopen maanden heeft gevoerd, werd een inventaris gemaakt van de bekommernissen, bezorgdheden en/of bemerkingen die door de leidinggevenden spontaan werden geformuleerd (De Padt, 2010a: 7). Deze resultaten zijn terug te vinden in bijgevoegde overzichtsmatrix.

In de matrix werden de instellingen gecodeerd om de vertrouwelijkheid van de antwoorden te kunnen garanderen. Uit de matrix kan afgelezen worden hoe vaak bepaalde bezorgdheden van de leidinggevenden tot uiting komen, met betrekking tot de implementatie van interne controle, risicobeheer en interne audit. Op de horizontale as staan de instellingen genummerd. Op de verticale as staan de bezorgdheden.

39

code Korte omschrijving

a b c d e f g h i j k l m n o p q r s t u

1

2 x

x

x

Nood aan budgettaire middelen om IC/risk/audit in te voeren

3

4

Scheiding rol IF – rol IA is nodig Bekwaamheid IF mbt IA in vraag Nood aan ondersteuning (richtlijnen, best practices, tools, enz)

5 x x x x

6 x

7 8 x x

9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 x x

x

x

x x x x x

x

Structuur IA: extern aan de organisatie Structuur IA: gedeelde auditdienst

x

Structuur IA: intern Opmaak risicoanalyse als vertrekpunt Rotatie auditoren gewenst

Standaardisering van aanpak

x

Onafhankelijkheid IF wordt in vraag gesteld Efficiëntieonderzoek omtrent werking IF gewenst Minder controle gewenst Meedelen in efficiëntiewinsten

x x

x x x

x

x

x

x x

x x

x

x

x

x

x

x x

x

x

x x

x x

x

x

x

x x x

Duidelijke communicatie mbt gevoerde onderzoeken

Vergevorderde organisatie moeten voortrekkersrol spelen

x x

x

Duidelijke afspraken tussen RH, IF, P&O, IA en RC mbt te voeren onderzoeken

Geen penalisatie van vergevorderde instellingen

x

x x x

Nood aan bekwaam personeel

x

x

x x

Nood aan gemeenschappelijk taal en opleiding

Belang aantrekkelijkheid van functie als auditor

x x x x x

x x

x x

Tabel 1: Overzicht van de bekommernissen van de leidinggevenden naar aanleiding van de werkbezoeken/werkvergaderingen van de regeringscommissaris (De Padt, 2010a: 10)

40

Uit de bezorgdheden van de leidinggevenden, die in voorgaande matrix naar voor worden gebracht, zien we een aantal voorgaande resultaten bevestigd. Met name het financiële aspect en de voorkeur voor een eigen interne of gedeelde auditdienst. Daarnaast leidt voormalig regeringscommissaris Guido De Padt (2010a: 11) nog een aantal andere belangrijke zaken af uit de matrix. Volgens hem blijkt dat de leidinggevenden vragende partij zijn voor ondersteuning bij de uitbouw van interne controle, risicobeheer en audit in hun organisatie. De beperkte kennis of ondersteuningscapaciteit binnen de verschillende instellingen uit het audituniversum is met andere woorden een van de grote bekommernissen van de leidinggevenden. Deze vraag tot ondersteuning verschilt evenwel van departement tot departement en gaat van een intensieve begeleiding tot een zeer beperkte backing.

Een ander belangrijk aandachtspunt lijkt de competentie van de interne auditoren. Er zal erover gewaakt moeten worden dat de interne auditdiensten bemand worden met voldoende bekwaam personeel. De interne auditoren moeten daartoe over een degelijke basiskennis beschikken op het vlak van audit en organisatiebeheersing, evenals op het vlak van de organisatiespecifieke materies. Daarbij aansluitend wordt er door sommige leidinggevenden ook geopperd om voldoende te investeren in de uitbouw van de loopbaan van interne auditoren.

Tot slot dient ook de controlelast dringend aangepakt te worden. De leidinggevenden merken op dat er teveel en overlappend gecontroleerd wordt.

3.3. Het ACFO Afgaand op voorgaande resultaten moet helaas worden geconstateerd dat vandaag, ondanks het nieuwe KB, er geen grote evoluties met betrekking tot interne audit zijn waar te nemen. De situatie is op dit vlak hoegenaamd identiek aan die tijdens de periode 2002 - 2007. Versnippering en losstaande initiatieven zijn er troef. Vastgesteld is dat vele FOD’s wachten met het uitvoeren van de wetgeving tot de oprichting van het Auditcomité van de federale overheid:

“Het gros van de instellingen stelt dat het verslag over de binnen hun organisatie bestaande structuren en evaluatiemechanismen zal worden opgemaakt van zodra het ACFO is aangesteld” (De Padt, 2010a: 6)

41

Een excuus waar de meeste FOD’s zich trachten achter te verstoppen, maar niet voor lang meer. Het heeft lang op zich laten wachten, maar na drie lange voorbereidingsjaren kent het Auditcomité van de federale overheid in april 2010 dan toch zijn oprichting. Met de oprichting van het ACFO is meteen een eerste grote stap gezet in de richting van een performante overheid. Het ACFO vormt de hoeksteen bij de uitbouw van de interne auditactiviteiten: het waarborgt de onafhankelijkheid van deze activiteiten en ziet toe op de doeltreffendheid en de kwaliteit ervan. Er kan nu alleen hoopvol worden afgewacht of de invoering van interne audit in alle federale overheidsdiensten in een stroomversnelling komt.

3.4. Evaluatie Dit deel werd aangevangen met een stand van zaken met betrekking tot de implementatie van interne audit binnen de Belgische FOD’s. Op deze manier willen wij de hypothese, die de resultante was van de ontmoeting tussen ons theoretisch kader en de empirie, toetsen. Onze hypothese luidde als volgt: ‘Binnen het organisationeel veld van de Belgische FOD’s kan men verwachten dat het auditlandschap een sterke homogeniteit vertoont.’

Deze hypothese wordt echter niet door de empirie ondersteund. De resultaten van het onderzoek, uitgevoerd door voormalig regeringscommissaris De Padt (2010a), maken immers duidelijk dat er van deze verwachte homogeniteit geen sprake is. Het auditlandschap binnen de Belgische FOD’s blijkt eerder disparaat, incidenteel en heterogeen te zijn en dit ondanks: •

Het aanvankelijk enthousiasme gevoed door het ‘Nieuw Publiek Management’;

•

de opeenvolgende wetgevende initiatieven;

•

het voorhanden zijn van FOD’s die op het vlak van interne audit een voortrekkersrol kunnen spelen;

•

het bestaan van een invloedrijk ‘Instituut voor Interne Auditoren’.

Men kan hier uiteraard de nodige vraagtekens bij plaatsen. Waarom gaat de invoering van interne audit in de federale overheid immers zo moeilijk? Ondanks het feit dat de invoering van interne audit het sluitstuk van de Copernicushervorming belichaamt, blijkt dit voor de federale overheid geen prioriteit te zijn. Er bestaan echter wel, zo blijkt uit de empirische resultaten, een aantal losstaande initiatieven. Enkele diensten bouwen hun interne auditactiviteiten sneller uit en stemmen die nu af op de nieuwe wetgeving. Een functioneel 42

homogeen veld blijkt evenwel nog verre toekomstmuziek. Op basis van interviews, literatuur en voormalig onderzoek, zullen wij trachten hier een verklaring voor te vinden. Hieronder worden een aantal factoren, die onze verwachte homogeniteit verstoren, aan een kritische reflectie onderworpen.

4. Kritische reflectie Het ‘nieuw’ institutioneel perspectief stelt, dat de structuur van organisaties eerder een reflectie is van algemeen aanvaarde normen en overtuigingen over de sociale realiteit, die in de omgeving van de organisatie voorkomen (Scott, 1987). De externe druk op organisaties komt met andere woorden van het geheel van ‘governing principles, rules and practices that are accepted as legitimate, and are incorporated into daily routines’ (Kohler-Koch, 2000: 74) dat gedeeld wordt door de leden van een samenleving. Deze instituties houden er ook ideeën op na met betrekking tot de organisationele structuren en het organisationeel gedrag dat gepast (fitting) is. De organisatie zal gewoonlijk (en op zijn minst gedeeltelijk) moeten conformeren aan deze institutionele omgeving.

De mate van succes van een hervorming hangt dus volgens de institutionele theorie af van de mater waarin beleid geïnstitutionaliseerd is (Tolbert & Zucker, 1983). Of omgekeerd, het succes van een organisatie hangt af van de legitimiteit die ze krijgt door extern als passend ervaren structuren aan te nemen, eerder dan de efficiëntie of effectiviteit van de organisatie. Hieruit leiden wij af dat organisationele verandering geen echte verandering hoeft in te houden, zolang de organisatie maar lijkt te beantwoorden aan de verandering in de omgeving. Door veranderingen te implementeren op een ceremoniële manier, kunnen organisaties stabiliteit bereiken ondanks de wisselende druk van ‘buiten’.

Deze ‘buiten’ van de organisatie omvat macro-structurele dragers van instituties (Scott, 1995), zoals de Belgische staat of het ‘Instituut voor Interne Auditoren’. Aan deze macro-structurele dragers zijn immers vaste verwachtingen en structurele rollen verbonden. Sommige van deze verwachtingen en rollen zijn gemeenschappelijk aan vele organisaties. Op die manier verklaren DiMaggio & Powell (1983) de steeds groter wordende homogenisering binnen velden van organisaties. De omgeving, bijvoorbeeld de overheid door reglementering, dringt gestandaardiseerde vormen op. Bovendien zullen organisaties die zich in een situatie van

43

onzekerheid bevinden, geneigd zijn de vorm te kopiëren van een andere organisatie die een succesvol antwoord op die onzekerheid heeft of lijkt te hebben.

We hebben echter vastgesteld dat deze homogenisering binnen het organisationeel veld van de Belgische FOD’s niet voorhanden is. Indien dit wordt teruggekoppeld naar de institutionele theorie, dan stelt die dat men tevens de interne cultuur, routines en tradities die in de organisatie voorkomen, mee in ogenschouw dient te nemen. Organisaties kunnen immers op verschillende manieren reageren op vragen uit hun omgeving:

‘Organizations are affected, even penetrated, by their environments, but they are also capable of responding to these influence attempts creatively and strategically. By acting in concert with other organizations facing similar pressures, organizations can sometimes counter, curb, circumvent or redefine these demands. And collective action does not preclude individual attempts to reinterpret, manipulate, challenge or defy the authoritative claims made on them. Organizations are creatures of their institutional environments, but most modern organizations are constituted as active players, not passive pawns’ (Scott, 1995: 132).

Moderne organisaties kijken dus niet lijdzaam toe, maar nemen zelf actief deel aan de vormgeving van deze institutionele omgeving. Als actieve spelers kunnen organisaties bijgevolg niet enkel conformeren aan wat door de omgeving wordt gevraagd, maar ook onderhandelen over de vraag en een compromis proberen uit te werken, slechts in schijn of symbolisch conformeren, of weerstand bieden aan de institutionele druk (Oliver, 1991). In ons geval kan bijvoorbeeld worden gewezen op het feit vele FOD’s de invoering van interne audit laten afhangen van de oprichting van het Auditcomité van de federale overheid.

De institutionele theorie erkent dus dat verandering in organisaties, als gevolg van druk uit de omgeving, niet vanzelfsprekend is. Een viertal factoren hinderen grootschalige veranderingen in organisaties (Verhoeven, 1986). Ten eerste kunnen organisationele veranderingen onvoorziene gevolgen hebben, bijvoorbeeld door de lage snelheid van verandering van de organisatie of omdat processen samen optreden die afzonderlijk wel de bedoelde resultaten bereiken. Ten tweede zijn organisaties meer gericht op oplossingen dan op problemen, of anders gezegd, ze zullen vooral die problemen aanpakken waarvoor een oplossing voorhanden is. Ten derde worden in het veranderingsproces nieuwe doelen gedefinieerd, die de realisatie van de oorspronkelijke bedoelingen kunnen verhinderen. Ten slotte kan 44

weerstand tegen verandering ontstaan omdat ten aanzien van de organisatie verkeerde verwachtingen leven. Een organisatie is immers niet zo rationeel en kent niet zo’n duidelijke band tussen doel, middel en resultaat dan meestal wordt aangenomen. Tal van intraorganisationele

factoren

(bestaande

structuren,

routines,

diepgewortelde

waarden,

machtsrelaties) beperken de capaciteit tot het nemen van rationele beslissingen.

Samenvattend kunnen we dus stellen dat in het algemeen verandering in de structuur van organisaties voortkomt uit interactie met de omgeving, waarbij die omgeving bron is van noodzakelijke middelen (structurele elementen) en van noodzakelijke legitimiteit (culturele elementen). Die verandering zal echter in vele gevallen beïnvloed en gehinderd worden door intra-organisationele factoren, waardoor verandering in de structuur van een organisatie niet vanzelfsprekend is. Hieronder komen een aantal van deze intra-organisationele factoren aan bod.

4.1. Ervaringen met veranderingen in het verleden De voorgeschiedenis van de federale overheid in verband met verandering is niet over de hele lijn positief. Onder financiële, sociale en politieke druk zijn er vanaf de jaren ’80 maatregelen genomen om de overheid te hervormen. Die waren vooral gericht op het inkrimpen van de publieke sector, met een wervingsstop als een van de zichtbaarste maatregelen. In tegenstelling tot andere landen gaven de hervormingen in België nauwelijks aanleiding tot een grondige reflectie over de rol van de overheid in de samenleving (Bouckaert, Thijs & Vandeweyer, 2003).

In de jaren ’90 vinden we onder meer een grootschalige doorlichting van de publieke sector (de radioscopie). Tijdens deze periode is er ook aanzienlijke sociale en politieke druk om moderniseringsacties hoog op de agenda te plaatsen. Het eerste doel van de moderniseringsinitiatieven was echter de kloof met de burger te overbruggen en het daaraan gekoppelde legitimiteitsdeficit op te vangen. De resultaten van deze moderniseringsinitiatieven zijn echter gemengd. Een rapport in opdracht van de federale diensten voor het wetenschapsbeleid wees op factoren met een negatieve invloed op moderniseringsprojecten van de Belgische federale overheid (Bouckaert Verhoest & Wauter, 2000): •

de impact van de communautaire spanning tussen Nederlandstaligen en Franstaligen;

45

•

de crisis van de openbare financiën;

•

de onderontwikkeling van de managementcultuur in België;

•

het overwicht van politiek in het beleid.

Interessant is ook om te kijken hoe de betrokken werknemers deze veranderingen hebben beleefd. In 2000 voerden Ver Heyen, Cortebeeck & Van Gyes een grootschalige enquête uit bij een staal van 1.108 ambtenaren over organisatieverandering in de diverse Belgische administraties (Ver Heyen, Cortebeeck & Van Gyes, 2000). Het onderzoek toont aan dat werknemers uit de publieke sector in het algemeen een negatieve attitude vertonen tegenover organisatieverandering. Zij associëren hervormingen met onzekerheid en een toename aan stress.

Ambtenaren evalueren het beheer van veranderingsprocessen over het algemeen als negatief. Ze hebben het gevoel dat ze niet voldoende zijn geconsulteerd en dat de informatie te laat komt. Bijna de helft van de respondenten is van mening dat het management niet bekwaam is om veranderingsprocessen te beheren en een derde is van mening dat hun dienst een traditie heeft van mislukte veranderingen. Het is opmerkelijk dat de ambtenaren van de Federale Overheid het veranderingsmanagement in hun organisatie als het meest negatief ervaren! 79% van de federale ambtenaren was van mening dat zij te laat worden geïnformeerd en 81% had het gevoel dat zij niet voldoende werden geconsulteerd.

Dit is belangrijk, gezien de sterke correlatie die bestaat tussen de manier waarop werknemers het veranderingsmanagement in hun organisatie ervaren en hun globale attitude ten opzichte van verandering. Hoe negatiever een werknemer het veranderingsmanagement evalueert, hoe negatiever hij/zij staat ten opzichte van verandering op zich (Ver Heyen, Cortebeeck & Van Gyes, 2000).

4.2. Organisatiecultuur De cultuur dient als een van de sturende elementen van de organisatie te worden opgevat (Desmidt & Heene, 2005). Elke organisatorische verandering dient niet enkel rekening te houden met de heersende organisatiecultuur, maar dient tevens tot op zekere hoogte door die laatste te worden gestuurd. Verscheidene onderzoeken hebben immers aangetoond dat veronachtzaming van de organisatiecultuur noodlottig kan zijn voor elke gewenste 46

organisatorische verandering (Cameron & Quin, 1999: 18). Ceteris paribus geldt dit evenzeer voor het invoeren van interne audit binnen de federale overheid. Verandering is niet alleen het creëren van nieuwe structuren, maar ook aandacht hebben voor een mentaliteitswijziging. Onderzoek in drie federale ministeries heeft in dit verband uitgewezen dat de dominante cultuurstijlen zowel vermijdend als oppositioneel zijn (Willems, Janvier & Henderickx, 2003). In een vermijdende cultuur worden fouten bestraft en goede prestaties niet beloond. Hierdoor schuiven medewerkers gemakkelijk verantwoordelijkheden naar anderen door, om zo te vermijden dat zij de schuld krijgen. Werknemers wachten tot anderen de eerste stap zetten en grijpen weinig kansen. Verder bieden mensen in die cultuur sterke weerstand tegen veranderingen. Een oppositionele cultuur kenmerkt organisaties waarin vaak confrontaties voorkomen en negativisme wordt beloond. Medewerkers verwerven status en invloed door zich kritisch op te stellen en zijn geneigd ideeën van anderen af te breken en zelfs tegen te werken. Zelf nemen ze veilige (maar ineffectieve) beslissingen.

Dit maakt duidelijk dat de aanwezige cultuur niet positief staat tegenover veranderingen. Er worden weinig kansen gegrepen, men steekt de nek niet uit en wacht liever tot anderen eerst actie ondernemen, men verzet zich tegen nieuwe ideeën en focust op fouten. Het viel dus te verwachten dat een grote hervormingsoperatie zoals Copernicus, met in haar kielzog interne audit, niet onmiddellijk met open armen zou worden ontvangen. De federale overheid wordt bovendien door een bureaucratische cultuur gekenmerkt. Veranderen vergt bijgevolg tijd.

De Copernicushervorming heeft in de aanvangsfase echter te veel aandacht besteed aan structurele veranderingen, maar om de vooropgestelde doelstellingen te kunnen bereiken, zijn ook culturele veranderingen nodig. Zonder culturele verandering, zal deze hervorming dan ook geen lang leven beschoren zijn (Willems, Janvier & Henderickx, 2003).

Een geslaagde implementatie van interne audit vraagt dus om een cultuurwijziging binnen de federale

overheid.

Geen

gemakkelijke

opdracht

zo

blijkt

uit

gesprek

met

regeringscommissaris De Padt en expert Van Waesberghe (2010, 3 maart). De meeste leidinggevenden houden er immers eerder een conservatieve houding aangaande interne audit op na. In vele gevallen wordt interne audit nog steeds als een politiefunctie ervaren, met hieraan gekoppeld een sterk bestraffend imago. De voordelen die de implementatie van interne audit voor het management kan bieden, worden meestal niet gezien of ontkend.

47

4.3. Budgettair De theorie over veranderingsmanagement duidt de wijze waarop een veranderingsproject wordt geïmplementeerd aan als een essentiële succesfactor (Hondeghem, Depré, Parys, & Pelgrims, 2005). Vaak vormt dit echter het knelpunt van hervormingen. Vastgesteld wordt dat vele veranderingen binnen de overheid blijven steken in de planningsfase of mislukken. De vraag kan hier gesteld worden of de overheid over voldoende veranderingscapaciteit beschikt en of de instituties en actoren wel bereid zijn echt te veranderen. Hiermee samenhangend stelt zich het probleem van de beschikbare middelen. In een hervorming onderschat men geregeld de middelen nodig om de verandering door te voeren. Een verandering is op korte termijn niet budgettair neutraal. Onvermijdelijk moet op termijn de hervorming wel leiden tot een verhoogde efficiëntie, anders worden de doelstellingen niet bereikt.

Het invoeren van de basisprincipes omtrent interne audit worden volgens Van Waesberghe (2009a) overwegend als extra uitgaven gezien, terwijl het hier eigenlijk gaat om een normale bestuurshandeling van een manager. Er is echter een terugwineffect waar te nemen. Het invoeren van interne audit leidt tot een efficiëntere, betere en zuinigere werking van de federale overheidsdiensten, maar dit wordt nog onvoldoende erkend. De implementatie van interne audit zou niet mogen betekenen dat de overheidsdiensten hiervoor eigen beleidskredieten dienen aan te wenden. Uit de empirische resultaten blijkt immers een grote bezorgdheid omtrent het vrijmaken van middelen voor de organisatie van interne audit binnen de bestaande kredieten van de instelling. Meestal kan de instelling maar een beperkt deel op haar budget aanreken of kunnen er zelfs binnen de bestaande beleidskredieten geen middelen worden vrijgemaakt. Het financiële aspect kan dus bij de directies leiden tot enige terughoudendheid. Deze terughoudendheid wordt nog versterkt door de vrees dat goed werkende instellingen gepenaliseerd zouden worden. Instellingen die al in een vergevorderd stadium van implementatie zitten en hierdoor efficiënter en zuiniger werken, kunnen hiervoor financieel afgestraft worden door het beperken van hun budgetten in het volgende begrotingsjaar. Efficiënter werken vertaalt zich dus in minder budgetten. Beter zou zijn niet te penaliseren zodat de efficiëntiewinsten kunnen geherinvesteerd worden (De Padt & Van Waesberghe, Persoonlijke mededeling, 2010, 3 maart). Op deze manier worden de goede leerlingen van de klas beloond en kunnen zij een voortrekkersrol op zich nemen. De grootste uitdaging voor de federale overheid is het realiseren van dit alles in tijden van zware budgettaire beperkingen.

48

4.4. Het bestraffend imago van interne audit Dat voor het op gang brengen van interne risicobeheersing en interne auditactiviteiten Koninklijke besluiten nodig zijn, toont wellicht aan dat de noodzakelijke cultuuromslag die deugdelijk bestuur veronderstelt, lang nog geen evidentie is. Er ligt m.a.w. nog heel wat werk voor de boeg, de enkele uitzonderingen niet te na gesproken. Dit heeft ongetwijfeld te maken met het feit dat bij velen de notie van audit nog steeds negatief geconnoteerd is, zeker wanneer deze in verband wordt gebracht met interne controle. Dit laatste doet namelijk dan weer te veel denken aan evaluatie van het eigen kunnen. Niets is minder waar. Het is dan ook van het grootste belang dat de interne controle- en auditactiviteiten binnen de juiste context van het overheidsfunctioneren worden geplaatst, met name als managementtools voor de leidende ambtenaren (een partner in management dus) en niet als evaluatietools tegen diezelfde ambtenaren. In die zin is interne risicobeheersing een correctere benaming voor interne

controle,

namelijk

als

(management)instrument

dat

ertoe

bijdraagt

de

overheidsorganisatie (nog) beter in de hand te houden. De interne auditactiviteiten dienen dan weer als monitoring voor het management om zich ervan te verzekeren dat de ingevoerde maatregelen van interne risicobeheersing voldoende zijn, zodat de vooropgestelde doelstellingen zonder noemenswaardige problemen gehaald zullen kunnen worden. Daarbij hoeft interne audit niet uitsluitend aan het einde van een proces tussen te komen. Ook bij het begin van een proces kan interne audit zijn rol spelen. Uiteraard kan dit dan niet onder de vorm van audit in de strikte zin van het woord, zoniet riskeert de auditor zowel rechter als partij te zijn. Het tussenkomen aan de voorkant van een proces dient dan meer om mogelijke alternatieven te formuleren, waaruit het management of de projectleider een gefundeerde keuze kan doen.

In ieder geval is één zaak duidelijk: binnen de overheid dient audit zijn bestraffend imago van zich af te gooien en zijn rol van analyse en aanbeveling voor het management volwaardig op te nemen. Is dit immers niet waar het uiteindelijk om draait, namelijk ervoor zorgen dat via een maximale risicobeheersing de dienstverlening aan de burger, de klant zo men wil, op een zo transparant, integer, kwaliteitsvol, doeltreffend en doelmatig mogelijke manier verleend wordt. Dat de regering hiervoor een uitdrukkelijk mandaat aan de regeringscommissaris heeft verleend, onderstreept enkel de waarde die hieraan gegeven wordt.

49

4.5. Aanwezigheid competenties ontbreekt Een volgend bijzonder aandachtspunt in het implementatieproces van de interne auditactiviteiten is de noodzaak aan voldoende personele competenties en middelen. Zoals zovele andere activiteiten staat of valt de kwaliteit van de output van de uitgevoerde auditactiviteiten met de aan- of afwezigheid van de nodige competenties (Van Waesberghe, 2010a).

Een

degelijke

opleiding,

een

professionele

omkadering

en

voldoende

doorgroeiperspectieven voor de interne auditoren zijn hier met andere woorden van essentieel belang.

De kwaliteit van de uitgevoerde auditactiviteiten staat of valt met de aan- of afwezigheid van de nodige competenties en professionaliteit. De auditdiensten dienen bevolkt te worden met voldoende bekwaam personeel. Vaak wordt er een beroep gedaan op mensen intern aan de instelling, voornamelijk leidinggevenden, die onvoldoende vertrouwd zijn met de materie (De Padt & Van Waesberghe, Persoonlijke mededeling, 2010, 3 maart). Uit het onderzoek blijkt dat de leidinggevenden zelf vragende partij zijn voor meer ondersteuning bij de uitbouw van interne audit. Er moet dus voldoende worden geïnvesteerd in een degelijke opleiding, het opzetten van draaiboeken en adviesverlening.

Belangrijk en hiermee samenhangend is dat de functie van interne auditor voldoende aantrekkelijk moet zijn. Het gevaar bestaat immers dat de federale overheid investeert in dure opleidingen voor haar personeel, maar dat men vervolgens een braindrain naar de privésector krijgt. De gevolgen hiervan zijn een chronisch tekort aan competitief personeel en dit heeft op zijn beurt gevolgen voor de kwaliteit van de implementatie van interne audit. Om dit te voorkomen moet er voldoende geïnvesteerd worden in een goede uitbouw van de loopbaan van interne auditoren. Indien aan hen een mooi perspectief kan worden voorgeschoteld met daarbij horende competitieve lonen, wordt de kans kleiner dat de geïnvesteerde middelen worden teniet gedaan door een overstap naar de privésector.

4.6. Heterogeniteit in de wetgeving Kritische bemerkingen kunnen geuit worden omtrent de wetgeving aangaande interne audit. In

het werkveld wordt gewezen

op onduidelijkheden, interpretatieproblemen

en

dubbelzinnigheden in de wetgeving (KB 2007 interne audit, art 7 § 2). De wetgeving reikt de

50

instellingen drie mogelijkheden aan om interne audit te organiseren. Het gaat hier met name om de keuze tussen het organiseren van een auditdienst extern aan de organisatie, het opzetten van een gemeenschappelijke dienst in samenwerking met andere instellingen of de keuze om zelf een interne auditdienst op te richten. Komen tot een functioneel homogeen veld is dus onmogelijk, zolang er geen uniforme richtlijnen door de wetgeving worden aangereikt.

5. Conclusie De basis van dit laatste deel vormt het onderzoek, dat voormalig regeringscommissaris Guido De Padt voerde naar de stand van zaken betreffende interne audit in de federale overheidsdiensten. We rapporteerden de belangrijkste resultaten en koppelden ze terug aan de hypothese geformuleerd in deel drie. Helaas zagen we onze hypothese niet bevestigd. Slechts tien van de tweeëntwintig overheidsdiensten hebben een interne auditdienst opgericht. Ook uit de andere empirische resultaten en de opmerkingen van de bevraagde leidinggevenden, bleek geen homogeniteit op het vlak van interne audit binnen het organisationeel veld van de Belgische FOD’s. Dit ondanks het enthousiasme, wetgevende initiatieven, losstaande initiatieven en het bestaan van het IIA. Die vaststelling vraagt dan ook om een kritische reflectie.

Gegeven de inzichten van de institutionele theorie wordt het succes van instituties bepaald door hun legitimiteit, eerder dan hun effectiviteit of efficiëntie. Met het implementeren van verandering trachten organisaties dan ook, onder invloed van externe druk, hun legitimiteit te behouden. Door de grote onzekerheid die deze externe druk meebrengt, zijn de geïmplementeerde veranderingen vaak kopie’s van eerder geziene succesvolle veranderingen in andere organisaties. Volgens DiMaggio & Powell (1983) is dit de reden voor homogenisering binnen organisationele velden. Gezien deze homogenisering niet opgaat voor het organisationeel veld van de Belgische FOD’s moeten, naast externe druk, nog andere factoren een rol spelen bij verandering. De institutionele theorie heeft het in dit verband over tal van intra- organisationele factoren, die verandering kunnen hinderen.

Een specifiek remmende intra- organisationele factor voor verandering binnen de Belgische FOD’s zijn de voorgaande ervaringen met verandering. De resultaten van vroegere moderniseringsinitiatieven zijn niet over de gehele lijn positief te noemen. Dit heeft zijn weerslag op de attitude van de werknemers die bij die veranderingen betrokken zijn. Uit 51

onderzoek van Ver Heyen, Cortebeeck & Van Gyes blijkt dat, door de traditie van mislukte veranderingen, in 2000 de werknemers uit de publieke sector een negatieve houding aannemen tegenover organisatieverandering. Voorgaande bepaalt dus in sterke mate de organisatiecultuur binnen de FOD’s. De aanwezige cultuur staat niet positief tegenover verandering. De Copernicushervorming is hier aan voorbij gegaan en heeft te veel nadruk gelegd op structurele veranderingen. Wil men echter de implementatie van interne audit zien slagen, dan zal er toch een cultuuromslag moeten plaatsvinden.

Oog hebben voor de beschikbare middelen is ook nodig, wil men een hervorming doen slagen. Interne audit wordt nog al te vaak gezien als een extra uitgave, terwijl het terugwineffect zelden gezien wordt. Onder de leidinggevenden heerst een grote bezorgdheid omtrent het vrijmaken van middelen in dit verband. Het financiële aspect verbonden met een hervorming kan dus tot terughoudendheid leiden. Naast de aanwezigheid van de nodige middelen, hangt het succes van de implementatie van interne audit ook af van de aanwezige competenties. Ook het bestraffende imago verbonden aan interne audit leidt bij de invoering tot terughoudendheid.

Ten slotte vormt de heterogeniteit in de wetgeving aangaande de organisatiewijze van interne audit een grote hinderpaal om tot een homogeen organisationeel veld te komen. Zelfs na het aangepaste KB in 2007 is de wetgever er niet in geslaagd duidelijke richtlijnen uit te vaardigen. Het strekt dan ook tot aanbeveling daar eerst werk van maken.

52

Algemeen besluit In deze masterproef wordt getracht een stand van zaken weer te geven omtrent de implementatie van interne audit in de Belgische FOD’s en daarnaast een verklaring aan te reiken voor de mogelijke diversiteit in aanpak. We kozen om de implementatie van interne audit kritisch te bestuderen vanuit het perspectief van de institutionele theorie. Om hier afdoende op te kunnen antwoorden is dit werk opgebouwd uit vier grote delen, die steeds diepgaander inzoomen op de problematiek rond het implementeren van interne audit in de federale overheidsdiensten. De vaststellingen die doorheen dit werk zijn gedaan, de besluiten die hieruit zijn getrokken en de verklaringen die hiervoor zijn aangereikt, geven een antwoord op de gestelde onderzoeksvragen.

Deze eindverhandeling is begonnen met een schets van het theoretisch kader, die in een later stadium wordt gebruikt om de implementatie van interne audit te evalueren. De concepten van de institutionele theorie nemen hier een centrale plaats in. We konden eerder al besluiten dat het institutioneel raamwerk uit zes basiselementen bestaat. Er mag geen twijfel bestaan dat doorheen dit werk deze inzichten uit de institutionele theorie de rode draad van het verhaal vormen: •

Organisaties worden door hun institutionele context beïnvloed. Deze institutionele context bestaat uit gerationaliseerde mythes van aanvaardbaar gedrag;

•

institutionele drukken beïnvloeden alle organisaties, maar in het bijzonder die met onduidelijke

praktijken

en/of

moeilijk

te

evalueren

outputs.

Vooral

geïnstitutionaliseerde organisaties zijn zeer gevoelig voor institutionele contexten; •

organisaties die samen een herkenbaar institutioneel leven leiden, vormen een organisationeel veld;

•

de structurering in organisationele velden zorgt ervoor dat organisaties binnen deze velden organisaties homogeen worden. Dit proces van institutioneel isomorfisme verloopt volgens drie mechanismen. Mimetische, coërcieve en normatieve drukken zorgen voor de verspreiding van institutionele effecten over organisationele velden;

•

organisaties worden isomorfisch met hun institutionele context teneinde legitimiteit te verwerven, wat dan weer voordelen biedt met het oog op hun overleving;

•

omdat conformiteit aan institutionele drukken tegenstrijdig kan zijn met de voorschriften voor efficiëntie, kan deze conformiteit louter ceremonieel zijn.

53

Deel twee gaf de empirische context weer en richt zich op de zaken van de Copernicushervorming, die een grote invloed hadden op de implementatie van interne audit in de federale overheid. Aandacht voor de wetgevende initiatieven, die vorm geven aan het audituniversum kan hierbij niet ontbreken.

Vervolgens werd deel drie gebruikt om de inzichten uit beide voorgaande delen aan elkaar te koppelen. De audithervorming van de FOD’s wordt gekoppeld aan de theoretische concepten van de institutionele theorie. Dit resulteerde in volgende vier aannames: •

De Copernicushervorming, met als sluitstuk de implementatie van interne audit, is een gerationaliseerde mythe van aanvaardbaar gedrag en maakt deel uit van de institutionele context van de Belgische FOD’s.

•

De Belgische FOD’s zijn, als geïnstitutionaliseerde organisaties, in bijzondere mate gevoelig voor institutionele drukken uit de institutionele context.

•

De toenemende structureringsvereisten, gesteld door de Copernicushervorming, zorgen ervoor dat de Belgische FOD’s in toenemende mate een herkenbaar institutioneel leven leiden en zo een organisationeel veld vormen.

•

De structurering van de Belgische FOD’s in een organisationeel veld, zorgt ervoor dat deze FOD’s homogeen worden op het vlak van interne audit. Dit proces van institutioneel isomorfisme verloopt volgens mimetische, coërcieve en normatieve drukken, die zorgen voor de verspreiding van institutionele effecten over het organisationeel veld van de FOD’s.

Uit bovenstaande aannames werd in lijn met het theoretisch gedachtengoed van Meyer & Rowan (1977) en DiMaggio & Powell (1983) een hypothese gegenereerd, die als uitgangspunt diende voor het vierde en laatste deel:

‘Binnen het organisationeel veld van de Belgische FOD’s kan men verwachten dat het auditlandschap een sterke homogeniteit vertoont.’

In het laatste deel werd voorgaande hypothese getoetst. In de eerste plaats leerden we uit het empirisch onderzoek van voormalig regeringscommissaris De Padt de stand van zaken kennen betreffende interne audit in de Belgische federale overheid. Dit vormde ook onmiddellijk een antwoord op de eerste onderzoeksvraag van deze masterproef. Het onderzoek verschaft een aantal interessante inzichten. De belangrijkste vaststelling is, dat er tot op heden nog geen 54

homogeen organisationeel veld van de Belgische FOD’s op het gebied van interne audit waar te nemen valt. Hieruit afgeleid betekent dit dat onze hypothese niet wordt bevestigd. Dit roept de nodige vragen op en vormt de aanleiding tot de tweede onderzoeksvraag. Hoe kan deze diversiteit in aanpak verklaart worden?

De inzichten uit de institutionele theorie leren ons dat verandering in de structuur van organisaties voortkomt uit interactie met de omgeving. Die omgeving vormt daarbij een bron van noodzakelijke middelen en legitimiteit. Deze externe druk bracht echter geen homogeniteit binnen de FOD’s teweeg. De nodige bedenkingen rijzen dan ook naar de oorzaken die hieraan ten grondslag liggen. De institutionele theorie erkent dat verandering in vele gevallen afgeremd wordt door intra- organisationele factoren. Op een aantal van deze factoren werd dieper ingegaan.

Binnen de publieke sector staat men bijzonder negatief tegenover verandering. Dit is een gevolg van de meestal negatieve ervaringen met veranderingen in het verleden. Ook het bestraffende imago dat rond interne audit hangt, bemoeilijkt de implementatie. Dit alles impliceert dat de FOD’s de meerwaarde, die interne audit kan betekenen niet volledig omhelzen, wat het risico op een lege doos doet ontstaan. Het feit dat meer dan zeven jaar na de uitvaardiging van het eerste KB in 2002, deze hervorming nog steeds in de eerste plaats een papieren tijger is, versterkt enkel dit vermoeden. Zolang op dit vlak geen mentaliteitswijziging tot stand wordt gebracht, zal de evolutie naar een functioneel homogeen veld op het niveau van de FOD’s, zoals voorgeschreven door de inmiddels tien jaar oude Copernicushervorming, bijzonder moeilijk worden. Daarnaast mag het belang van voldoende financiële en personele middelen en een duidelijk wetgevend kader dat de gehele hervorming ondersteunt, niet worden onderschat.

Tot slot eindigen we met een aanbeveling. In deze masterproef ligt de nadruk op de institutionele theorie. De inzichten hieruit pasten we toe op een onderdeel van de hervorming van de Belgische federale overheidsdiensten, met name de implementatie van interne audit. We hopen hiermee een lans gebroken te hebben voor verdere onderzoeken naar hervormingen van publieke organisaties. In de toekomst hopen we, dat nog meer mensen de weg vinden naar de inzichten uit de institutionele theorie en andere hervormingen vanuit dit vernieuwend perspectief zullen evalueren.

55

Bibliografie Abrahamson, E. (1996). Management fashion. Academy of Management Review, 21, 254-285.

Bouckaert, G., Thijs, N., & Vandeweyer, S. (2003). Kwaliteit in de overheid. Gent: Academia Press.

Bouckaert, G., Verhoest, K. & Wauter, A. (2000). Van effectiviteit van coördinatie naar coördinatie van effectiviteit. Brugge: die Keure.

Cameron, K.S. & Quinn, R.E. (1999), Onderzoeken en Veranderen van Organisatiecultuur. Schoonhoven: Academic Service.

Christiaens, J. & Vanhee, C. (2007). Handboek accountancy in de publieke en nonprofitsector. Brugge: die Keure.

Dawson, S. & Dargie, C. (1999). New Public Management. An Assesment and Evaluation with Special Reference to UK Health. Public Management, 459-481.

De Padt, G. (2010a). Werkbezoeken regeringscommissaris – rapport. Niet-gepubliceerd.

De Padt, G. (2010b). Beleidsnota van de regeringscommissaris belast met de interne audit van de Federale Overheid.

Depré, R. & Parys M. (2005). De virtuele matrix als nieuw organisatieconcept. In A. Hondeghem

&

R.

Depré

(eds.),

De

Copernicushervorming

in

perspectief:

Veranderingsmanagement in de federale overheid (pp. 125-152). Brugge: Vanden Broele.

Desmidt, S. & Heene, A. (2006). Strategie en organisatie van publieke organisaties. Tielt: Lannoo Campus.

DiMaggio, P. & Powell, W.W. (1983). The iron cage revisited: institutional isomorphism and collective rationality in organizational fields. American Sociological review, 147-160.

56

DiMaggio, P. & Powell, W. W. (1991), The new institutionalism in organizational analysis, Chicago/London: University of Chicago Press.

Dunleavy, P. & Hood, C. (1994). From Old Public Administration to New Public Management. Public Money and Management, 9-16.

Frumkin, P. & Galaskiewicz, J. (2004). Institutional isomorphism and the public sector organizations. Journal of Public Administration Research and Theory, 283-307.

Greenwood, R., Oliver, C., Sahlin, K. & Suddaby, R. (2008). The SAGE Handbook of Organizational Institutionalism. Londen: Sage Publications.

Hall, P.A. & Taylor, R.C.R. (1996). Political Science and the Three New Institutionalisms. Political Studies, 936-957.

Heene, A. (2005). Kunnen en moeten publieke organisates ‘effectief’ en ‘efficiënt’ zijn? Gent: Universiteit Gent.

Het Belgisch Staatsblad. (1991). Koninklijk besluit tot wijziging van het koninklijk besluit van 29 oktober 1971 tot vaststelling van het organiek reglement van het Ministerie van Financiën en van de bijzondere bepalingen die er voorzien in de uitvoering van het Statuut van het Rijkspersoneel.

Geraadpleegd

op

10

augustus

2010

op

http://minfin.fgov.be/auditcel/arrete_royaux_nl.htm#26091991

Het Belgisch Staatsblad. (2002). Koninklijk besluit betreffende de interne audit binnen de federale

overheidsdiensten.

Geraadpleegd

op

17

november

2009

op

www.just.fgov.be/index_nl.htm

Het Belgisch Staatsblad. (2007). Koninklijk besluit betreffende interne auditactiviteiten binnen sommige diensten van de federale uitvoerende macht. Geraadpleegd op 17 november 2009 op www.just.fgov.be/index_nl.htm

57

Het Belgisch Staatsblad. (2007). Koninklijk besluit tot oprichting van het Auditcomité van de Federale

Overheid

(ACFO).

Geraadpleegd

op

17

november

2009

op

www.just.fgov.be/index_nl.htm

Hirst, P. (2000). Democracy and Governance. In J. Pierre (ed.), Debating Governance, Authority, Steering and Democracy. Oxford: Oxford University Press, 13-35.

Hoffman, A. J. (1999). Institutional evolution and change: Environmentalism and the U.S. chemical industry. Academy of Management Journal, 351-371.

Hondeghem, A., Depré, R., Parys, M. & Pelgrims, C. (2005). Copernicus, een geslaagd veranderingsproject? In A., Hondeghem & R., Depré (Eds.), De Copernicushervorming in perspectief: veranderingsmanagement in de federale overheid (pp 397-439). Brugge: Vanden Broele.

Hood, C. (1991). A Public Management for All Seasons. Public Administration, 3-9.

Kabinet van Ambtenarenzaken en Modernisering van de Openbare Besturen. (2000). Naar een

modernisering

van

de

Openbare

Besturen.

Verslag

van

de

werkgroepen

Organisatiecultuur en Personeelsbeleid.

Kabinet van de Minister van Ambtenarenzaken en Modernisering van de Openbare Besturen (1999). De overheidscontext in een veranderende maatschappij.

Kickert, W., Klijn, E.H. & Koppenjan, J.F.M. (1999). Managing Complex Networks, Strategies for the Public Sector. London: Sage.

Levering, B. & Smeyers, P. (1999). Opvoeding en onderwijs leren zien: een inleiding in interpretatief onderzoek. Amsterdam: Boom.

Maso, I. & Smaling, A. (1998). Kwalitatief onderzoek: praktijk en theorie. Amsterdam: Boom. Meyer, J.W. & Rowan, B. (1977). Institutionalized organisations: formal structure as myth and ceremony. American Journal of Sociology, 340-363. 58

Meyer, J.W. & Scott, W.R. (1983). Organizational environments: ritual and rationality. Newbury Park: Sage Publications.

Oliver, C. (1991). Strategic response to institutional processes. Academy of Management Review, 145-179.

Parsons, T. ([1956] 1960). Structure and process in modern societies. Illinois: The Free Press.

Pfeffer, J. (1982). Organizational demography. In L.L. Cummings & B.M. Staw (eds.), Research in Organizational Behavior. Greenwich: JAI Press.

Pollitt, C. (1993). Managerialism and the Public Services. Oxford: Blackwell.

Pollit, C, & Bouckaert, G. (2004). Public Management Reform. 2nd ed. Oxford: Oxford University Press.

Rhodes, R. (1997). Understanding Governanc. Buckingham: Open University Press.

Scott, W.R. (1983). The organization of environments: Network, cultural and historical elements. In J.W. Meyer & W.R. Scott (eds.), Organizational Environments. Beverly Hills: Sage Publications.

Scott, W. R. (1987). The adolescense of institutional theory. Administrative Science Quaterly, 32, 493-511.

Scott, W.R. (1995). Institutions and organizations. Thousand Oaks: Sage.

Selznick, P. (1957). Leadership in administration: a sociological interpretation. New York: Harper & Row.

Simon, H. A. (1950). Administrative behavior: A study of decision-making processes in administrative organization. New York: The Macmillan Company.

59

Tolbert, P.S. & Zucker, L.G. (1983). Institutional sources of change in the formal structure of organizations: The diffusion of civil service reform, 1880-1935. Administrative Science Quarterly, 22-39.

Van Calster, J. (2006, 31 mei). De Copernicushervorming : van Studie- en Documentatiedienst naar “Studie & Documentatie”. Geraadpleegd op 5 augustus 2010 op http://www.docufin.fgov.be/intersalgnl/studiedienst/wiewijzijn/Wiewijzijn_copernicus.htm

Van Hooland, B. (2003). Nieuw publiek management: van bestuurskunde tot Copernicus. Gent: Academia Press.

Van Waesberghe, J. (2002). De Copernicushervorming en interne audit in de Belgische Federale administraties. Niet-gepubliceerde scriptie.

Van Waesberghe, J. (2009a). Evolutie interne audit in de federale overheid. Hoe zat het ook weer? IIABel Internal Audit Magazine, 22-25.

Van Waesberghe, J. (2009b). Risicobeheer als basis voor een performante interne-auditfunctie in de federale overheid. Audit, control & Governance, 5-7.

Ver Heyen, A., Cortebeeck, V. & Van Gyes, G. (2000). Organisatieverandering in de Belgische overheidsdiensten. Leuven: HIVA.

Verhoeven, J. (1986). Sociologie van Planmatige Sociale Verandering. Leuven: Acco.

Willems, L., Janvier, R. & Henerickx, E. (2003). Copernicus tussen de regels door de cultuur en de verwachtingen van het federale overheidspersoneel. Gent: Academia Press.

Zucker, L. G. (1977). The role of institutionalization in cultural persistence, American Sociological Review, 42 (5), 726-743.

60

Bijlagen

Bijlage 1: Vragenlijst: Stand van zaken FOD’s en POD’s wat betreft invoering KB’s intern controlesysteem, interne auditactiviteiten en auditcomité federale overheid (KB’s van 17 augustus 2007) Algemene doelstelling vragenlijst: 1)

Voor alle instellingen onderworpen aan de drie KB’s van 17 augustus 2007, het in kaart brengen van de huidige toestand inzake interne controle, risicobeheer en auditactiviteiten in de ruime zin. Het gaat hierbij om alle activiteiten in zake monitoring, inspectie/controle, kwaliteitsverbetering en audit van de interne werking van de betrokken instelling én van de externe activiteiten/organisaties die afhangen van de betrokken instelling. Het is niet de bedoeling om via deze vragenlijst de doelmatigheid of de efficiëntie, -evenmin de overeenstemming met de IIA normen-, van de werking van de instelling te evalueren.

2)

Voor alle instellingen onderworpen aan de drie KB’s van 17 augustus 2007, het inventariseren van de te nemen maatregelen in het komende jaar met het oog op de uitvoering van de belangrijkste en de meest concrete bepalingen uit de drie KB’s van 17 augustus 2007.

Deel I. Stand van zaken interne controle, risicobeheer en auditactiviteiten 1. Interne controle en risicobeheer 1.1. Heeft uw organisatie reeds specifieke gestructureerde initiatieven genomen met betrekking tot interne controle/risicobeheer? Indien het antwoord nee is, ga verder naar punt 1.2.. a) Welke initiatieven betreft het? i)

Welke wettelijke verplichtingen zijn er m.b.t. interne controle en risicobeheer? Welk(e) referentiekader(s) gebruikt u en waarom hebt u deze gekozen?

ii)

Welke verschillende diensten zijn hierbij betrokken? Wat is hun rol, taak en plaats in de organisatie? Met het oog op een juiste situering van betrokken diensten, gelieve informatie met betrekking tot het organogram, de delegatiebesluiten en de doelstellingen (strategische/operationele) van uw gehele organisatie evenals de evolutie/historiek hiervan mee te delen.

iii)

Bestaat er een gestructureerde aanpak voor het in kaart brengen van processen en het beheren van procesdocumentatie? Zijn de doelstellingen van de processen duidelijk en gekend?

iv)

Heeft uw organisatie een performantiemeetsysteem (vb BSC)? Heeft uw organisatie een aanpak voor kwaliteitsverbetering? Zijn er kwaliteitssystemen of andere systemen, tools

i

of methodes die u gebruikt om tot een goed beheer van uw organisatie te komen? Gelieve deze systemen toe te lichten. v)

Welke documenten, handleidingen, instrumenten, opleidingen werden in dit opzicht reeds ontwikkeld en toegepast?

vi)

Zijn er nog andere beheersinstrumenten in gebruik in uw organisatie? Gelieve deze kort toe te lichten.

vii) Heeft uw organisatie initiatieven genomen m.b.t. het invoeren van een specifiek integriteitsbeleid? b) Welk personeelsbeleid wordt gevoerd voor de interne controle en het risicobeheer? i)

Wat is het aantal FTE’s dat betrokken is bij de interne controle en het risicobeheer en waar zijn deze gesitueerd in het organogram? Hoe zijn zij ingeschaald (graad)?

ii)

Hoeveel FTE’s zijn er momenteel hiervoor specifiek op het personeelskader voorzien en hoeveel zijn er werkelijk in dienst? Hoe werd dit aantal in het personeelsplan vastgesteld?

iii)

Wat zijn de functievereisten voor deze personen? Zijn er specifieke profielen opgesteld? Gelieve deze bij uw antwoord te voegen.

iv)

Wat zijn de competenties van de personeelsleden die betrokken zijn bij interne controle en risicobeheer? Gelieve eveneens hun basisopleiding, hun bijkomende opleidingen/certificaties en hun ervaring te vermelden.

c) Welke budgettaire middelen zijn gebruikt/voorzien voor interne controle en risicobeheer? Gelieve de evolutie weer te geven voor de twee afgelopen en komende jaren. d) Worden er ook interne controleactiviteiten of risicobeheeractiviteiten verricht door externe partijen (contracten met externe dienstverleners voor adviesverlening binnen uw organisatie)? i)

Gelieve het aantal opdrachten, de onderwerpen alsmede de budgettaire kost aan te geven voor de afgelopen drie jaren.

ii)

Indien er een (of meerdere) eigen interne controledienst(en) of risicobeheerdienst(en) zijn, worden deze betrokken bij de planning en definiëring van de opdrachten van de externe dienstverleners?

iii)

Wordt de informatie uit deze door externen verrichte onderzoeken meegedeeld aan deze interne dienst en/of werkt deze interne dienst samen met de externe dienstverleners?

e) Welke rol speelt het (top)management in interne controle en risicobeheer? i)

Hoe verlopen de rapporteringslijnen voor interne controle en risicobeheer?

ii)

Hoe gebeurt de rapportering zelf?

iii)

Hoe verloopt het toezicht?

iv)

Is er samenwerking of overleg of informatie-uitwisseling met de interne auditdienst(en)?

ii

Zo ja, gelieve deze toe te lichten. 1.2. Indien geen specifieke gestructureerde initiatieven genomen werden m.b.t. interne controle en risicobeheer, gelieve informatie mee te delen over uw algemeen beleid inzake efficiënte overheid. a) Over welke systemen beschikt uw organisatie om na te gaan of de doelstellingen daadwerkelijk gerealiseerd worden? b) Over welk systeem beschikt uw organisatie om de dekking van de risico’s te garanderen? c) Over welk systeem beschikt uw organisatie om na te gaan of de gebruikte middelen verantwoord zijn met betrekking tot de behaalde resultaten? d) Over welke instrumenten, processen of procedures beschikt uw organisatie om de efficiëntie en effectiviteit van bestaande risicobeperkende controlemaatregelen op regelmatige basis te evalueren? e) Over welke systemen beschikt uw organisatie op het vlak van integriteitsgarantie? f) Over welke systemen beschikt uw organisatie op het vlak van klachtenbeheer? g) Over welke systemen beschikt uw organisatie op het vlak van beheerscontrole? h) Over welke systemen beschikt uw organisatie op het vlak van rapportering? i) Hoe verzekert de hiërarchie zich ervan dat de beheersmaatregelen worden uitgevoerd? j) Hoe wordt u geïnformeerd over de kwaliteit van het door de hiërarchie gehouden toezicht? k) Zijn er nog andere beheersinstrumenten in gebruik in uw organisatie? Zo ja, gelieve deze kort toe te lichten.

2. Interne auditactiviteiten a) Bestaat er een (of meerdere) interne auditdienst(en) in uw organisatie? i)

Zo ja, geef de historiek/evolutie en desgevallend wettelijke basis weer van de bestaande interne auditdienst(en). Indien er geen interne auditdiensten zijn, ga verder naar punt 3.

ii)

Waar juist is/zijn de auditdienst(en) ondergebracht in uw organisatie? organogram ter zake bij te voegen.

Gelieve het

b) Welk personeelsbeleid wordt voor de interne auditdienst(en) gevoerd? In het geval van meerdere diensten, gelieve per dienst details te geven. i)

Hoeveel FTE’s zijn momenteel actief in de auditdienst(en)?

ii)

Hoeveel FTE’s - en in welke graad - zijn momenteel op het personeelskader voorzien voor de auditdienst(en)? Gelieve de verdeling in de taalrollen mee te delen. Hoe werd dit aantal in het personeelsplan vastgesteld?

iii

iii)

Wat zijn de functievereisten voor deze personen? Zijn er specifieke profielen opgesteld? Gelieve deze bij uw antwoord te voegen.

iv)

Wat zijn de competenties van de personeelsleden van de auditdienst(en)? Gelieve de informatie met betrekking tot de basisopleiding, de bijkomende opleidingen/certificaten en de ervaring van het diensthoofd en van de personeelsleden mee te delen.

c) Welke budgettaire middelen zijn gebruikt/voorzien voor de interne auditdienst(en)? Gelieve deze toe te lichten voor de twee afgelopen en komende jaren. d) Hoe werken de interne auditdienst(en)? i)

Wat is het toepassingsgebied van de interne auditactiviteiten? Gelieve het werkgebied per auditdienst te omschrijven en geef aan waarom eventueel sommige onderdelen/activiteiten/bevoegdheden van de organisatie niet onder het toepassingsgebied van interne audit vallen.

ii)

Welke interne auditactiviteiten betreft het? Operationele? Conformiteit? Andere? Worden er ook consultantopdrachten/ondersteuning voor het management verricht? Zo ja, wat is de verhouding tussen audits en consultantopdrachten?

iii)

Hoe is voor de interne auditdienst(en) de toegang tot de diensten, lokalen, personen en documenten geregeld?

iv)

Hoe worden de auditactiviteiten gepland en goedgekeurd?

v)

Worden de IIA standaarden toegepast? Indien geen volledige toepassing van de IIA standaarden, gelieve de beperkingen toe te lichten.

vi)

Bestaan er een of meerdere auditcharters? Zo ja, gelieve deze toe te voegen in bijlage, aan te geven of deze reeds herzien werden en mee te delen hoe en naar wie deze gecommuniceerd werden.

vii) Hoe komt een auditverslag tot stand? viii) Hoe verlopen de rapporteringslijnen van de interne auditdienst(en)? ix)

Zijn er maatregelen genomen om de coördinatie te waarborgen tussen de interne auditdienst(en) onderling en tussen enerzijds de interne auditdiensten en anderzijds de andere controle-instanties (intern/extern)?

x)

Welke documenten, handleidingen, tools, opleidingen ed. werden reeds ontwikkeld en toegepast?

xi)

Is er een formeel jaarverslag en een jaarplanning? Zo ja, gelieve de laatste versie mee te delen.

xii)

Is er een audithandboek? Zo ja, gelieve de laatste versie mee te delen.

iv

e) Worden er ook interne auditactiviteiten - in de ruime zin, zowel audits van de interne werking als audits van externe consultantopdrachten - verricht door externe partijen (contracten met externe dienstverleners voor audits of adviesverlening binnen uw organisatie)? i)

Gelieve het aantal opdrachten en de onderwerpen voor de afgelopen drie jaren mee te delen, alsmede de budgettaire kost hiervan.

ii)

Indien er een (of meerdere) eigen interne auditdienst(en) zijn, worden deze betrokken bij de planning en definiëring van de opdrachten van de externe dienstverleners?

iii)

Wordt de informatie uit deze door externen verrichte onderzoeken medegedeeld aan de interne auditdienst en/of werkt deze samen met de externe dienstverleners?

f) Hoe worden de auditdiensten geëvalueerd? i)

Is er een auditcomité? Is er een charter van het auditcomité? Zo ja, wat is de hiërarchische verhouding tussen de auditdienst en het auditcomité en de leidende ambtenaar/Voorzitter? Hoe gebeurt de evaluatie van de personeelsleden van de auditdienst(en) en hoe verlopen de contacten tussen de drie partijen?

ii)

Indien er geen auditcomité is, wat is de hiërarchische verhouding tussen de auditdienst en de leidend ambtenaar/Voorzitter? Hoe gebeurt de evaluatie van de personeelsleden van de auditdienst(en) en hoe verlopen de contacten tussen beide partijen?

3. Inspectie- en controlediensten Heeft uw organisatie zelf inspectie en controle-instanties of externe gerichte auditdiensten in de ruime zin van het woord? Hiermee worden alle tot uw organisatie behorende diensten geviseerd die inspecties, controles of audits verrichten van activiteiten of bevoegdheden maar niet door een interne auditdienst “bewaakt” of ondersteund worden of die niet onder het domein “interne werking” vallen (vb. instellingen die onder uw voogdij vallen en die u controleert of auditeert). Indien neen, ga naar deel II. a) Welke diensten zijn dit? i)

Wat is hun rol en taak en hun plaats in de organisatie? Gelieve het organogram mee te delen.

ii)

Welke wettelijke basis is er voor deze diensten? Gelieve betrokken teksten mee te delen.

iii)

Hoe worden hun activiteiten en planning vastgelegd?

iv)

Wat is hun actieterrein? Zijn zij bevoegd voor specifieke domeinen?

v)

Is er samenwerking, overleg of informatie-uitwisseling met de interne auditdienst(en)? Gelieve deze toe te lichten.

b) Welk personeelsbeleid wordt gevoerd voor deze inspectie- en controlediensten en “externe” auditdiensten? i)

Wat is het aantal FTE’s (graad?) dat betrokken is bij de Inspectie- en controlediensten en de “externe” auditdiensten en waar zijn zij gesitueerd in het organogram?

v

ii)

Hoeveel FTE’s zijn er momenteel op het personeelskader voorzien hiervoor en hoeveel zijn er werkelijk in dienst? Hoe werd dit aantal in het personeelsplan vastgesteld?

iii)

Wat zijn de functievereisten voor deze personen? opgesteld? Gelieve deze bij uw antwoord te voegen.

iv)

Wat zijn de competenties van de personeelsleden die betrokken zijn bij de Inspectie- en controlediensten en de “externe” auditdiensten? Gelieve de informatie m.b.t. hun basisopleiding, hun bijkomende opleidingen/certificaties en hun ervaring mee te delen.

Werden er specifieke profielen

c) Welke budgettaire middelen zijn gebruikt/voorzien voor de Inspectie- en controlediensten en de “externe” auditdiensten voor de afgelopen en de komende twee jaren? d) Hoe worden deze diensten geëvalueerd? i)

Hoe verlopen de rapporteringslijnen voor deze diensten?

ii)

Hoe gebeurt de rapportering zelf?

iii)

Hoe verloopt het toezicht?

4. Externe inspectie, controle of audit a) Door welke externe instanties wordt uw organisatie geïnspecteerd, gecontroleerd of geauditeerd? i)

Welke wettelijke bepalingen liggen hier aan de basis?

ii)

Met welke periodiciteit vinden deze inspecties, controles of audits plaats?

iii)

Wat is het toepassingsgebied van deze inspecties, controles of audits?

Deel II. Vooruitzichten invoering KB’s 17 augustus 2007 - interne controle, interne auditactiviteiten en auditcomité Dit onderdeel peilt naar uw intenties en concrete planning i.v.m. de uitvoering van de drie KB’s van 17 augustus 2007. U kan bij elke vraag, indien gewenst, ook de problemen aangeven waarmee u geconfronteerd wordt om deze KB’s uit te voeren en/of de vragen stellen die u heeft omtrent de uitvoering. 1. Wat is uw planning voor het opstellen van het verslag over de binnen uw diensten bestaande structuren en evaluatiemechanismen (KB ACFO art. 20)? Indien u een dergelijk verslag reeds heeft opgemaakt, gelieve kopie hiervan mee te delen. 2. Wanneer en hoe zullen de aanvaardbare risiconiveaus voor de verschillende niveaus van doelstellingen vastgelegd worden? (KB IC art. 3 §1 en 3). i)

door de minister voor de doelstellingen op beleidsniveau?

ii)

door de leidinggevende voor de doelstellingen van uw organisatie?

iii)

voor de budgettaire, boekhoudkundige en financiële processen?

vi

3. Heeft u reeds een verantwoordelijke aangeduid voor het bijhouden van de documentatie van het interne controlesysteem? (KB IC art. 4). Zo ja, gelieve informatie over deze aanduiding (keuze van persoon, tijdsgebeuren) mee te geven. 4. Wat is uw planning voor het opstellen van het verplichte jaarverslag over de werking van het interne controlesysteem (KB IC art. 7, 1-6) en voor het uitbouwen van uw interne controlesysteem? 5. Werd er reeds formeel een verantwoordelijke voor de interne auditactiviteiten aangesteld (KB IA art. 7§1)? Wie werd aangesteld? Gelieve deze aanstelling toe te lichten (redenen?). i)

Heeft deze verantwoordelijke een specifieke risicoanalyse uitgewerkt (KB IA art. 5§1)?

ii)

Werd er een werkprogramma opgesteld (KB IA art. 5§1)?

ii)

Werden er reeds specifieke verzoeken gericht tot de verantwoordelijke om bepaalde auditopdrachten uit te voeren (KB IA art. 6§1)?

iii)

Heeft de verantwoordelijke formeel verklaard dat hij of zij zich niet in een toestand van belangenconflict bevindt (KB IA art. 8§3)?

iv)

Heeft de verantwoordelijke een opleidingsplan opgesteld voor de interne auditoren, met inbegrip van zijn eigen opleidingsbehoeften? (KB IA art. 11§2)

6. Heeft uw organisatie reeds een keuze gemaakt wat betreft de organisatieregeling van de interne auditactiviteiten en werd deze reeds goedgekeurd door de minister (KB IA arts. 7§2 en 5)? i)

Indien ja, gelieve de relevante informatie mee te geven, alsmede een evolutieschets voor de komende zes jaren (KB IA art. 11&2).

ii)

Indien neen, gelieve uw concrete tijdsplanning en benadering mee te delen met betrekking tot het maken van deze keuze.

7. Werden de doelstellingen van het interne controlesysteem expliciet geformuleerd (KB IA art. 5§1)? i)

Indien ja, dekken de bestaande interne auditactiviteiten alle doelstellingen van het interne controlesysteem af (KB IA art. 5§1)?

ii)

Indien neen, gelieve uw visie hierop mee te geven.

8. Werden er reeds interne auditoren aangesteld (KB IA art. 2§1 2°)? i)

Indien ja, over hoeveel FTE’s gaat het en hoe worden zij ingeschaald (graad)?

ii)

Hebben zij reeds verklaard dat zij zich niet in een toestand van belangenconflict bevinden (KB IA art. 8§3)?

9. Werd er reeds een ontwerp van auditcharter opgesteld (KB IA art. 9)? i)

Indien ja, gelieve de ontwerpversie mee te delen.

ii)

Indien nee, gelieve uw concrete tijdsplanning mee te delen.

vii

Deel III. Opmerkingen en/of vragen

viii