ïn en om het
%J ^si»*3> %s> %A
onderwijs: J
Samenwerkingsverplichtingen en de centrale dienst De recente thema's doelmatigheid en productiviteit' in het onderwijs volgen op eerdere discussies over de menselijke maat', onderwijsachterstanden5, de positie van de leraar" en de acceptatieplicht.5 Opvallend is dat de autonomie van het bevoegd gezag vrijwel steeds vertrekpunt is, terwijl het overheidsbeleid van de afgelopen 20 jaar zich juist kenmerkt door een toenemend aantal samenwerkingsverplichtingen. In dit artikel wordt ingegaan op de door de onderwijswetgever geformuleerde samenwerkingsverplichtingen en de gemeenschappelijke achtergrond ervan.6 Doelstelling is een eerste verkenning van de meest opvallende kenmerken van die samenwerkingsverplichtingen en een beschrijving van de bestaande modaliteiten. Mr. M.F. Nolen*
tingen en het oormerken en kokeren van publieke middelen.7 Volgens Van Delden bestaat er weinig oog voor wat hij noemt de ontwikkelingsaanpak of 'exploratieve strategie'. Overheid en instellingen kiezen vooral voor de 'programmatische strategie' (benoeming en aanpak van een specifiek probleem) in plaats van de 'exploratieve strategie' (wat kunnen we samen nog meer doen en wat kunnen we van elkaar leren). De voorkeur voor de 'programmatische strategie' vinden we terug in en om het onderwijs. Voor de meeste samenwerkingsverplichtingen geldt dat ze of een reactie vormen op een gesignaleerd sociaal maatschappelijk probleem (Hoofdstuk 2) of zijn te herleiden tot de voorziening in de huisvesting (Hoofdstuk 3). Samenwerkingsverplichtingen met betrekking tot (de vormgeving van) de onderwijsinhoud kent de onderwijswetgeving op dit moment niet. Een eerste verkenning van de meest opvallende kenmerken en in het bijzonder de zogeheten 'centrale dienst' volgt in Hoofdstuk 4, waarna wordt afgesloten met een slotbeschouwing in Hoofdstuk 5-
1. Inleiding De verschillende samenwerkingsverplichtingen in en om het onderwijs zijn het resultaat van gericht overheidsbeleid. Onderzoek van Van Delden uit 2009 over samenwerking in de publieke dienstverlening leert dat door de overheid opgelegde samenwerkingsverplichtingen weliswaar de noodzaak van samenwerking benadrukken door bijvoorbeeld taken en financiële stimulansen toe te kennen, maar dat daadwerkelijke samenwerking complex is. Zeker bij sectoroverstijgende samenwerking is sprake van verschillende taakstellingen, diverse verantwoordingsverplich-
* mr. M.F. Nolen is werkzaam bij Van Doorne N.V. en maakt aldaar deel uit van het Team Onderwijs. Dit artikel is op persoonlijke titel
De benadering in dit artikel is thematisch. Een andere onderverdeling is uit te gaan van de reden tot samenwerking: (i) de wettelijke verplichting, (ii) de wettelijke noodzaak en (iii) de maatschappelijke functie of verwachting. Bij een wettelijke verplichting schrijft de onderwijswetgever voor dat wordt samengewerkt of wordt overlegd. De verplichting om samen te werken is dan een bekostigingsvoorwaarde of er is anderszins sprake van een doorzettingsmacht van overheidswege. De wettelijke noodzaak tot samenwerking omvat die gevallen waarbij de (bekostigings)systematiek het in de praktijk noodzakelijk maakt samen te werken. Een wettelijke noodzaak is daarmee vooral sturend. De maatschappelijke verwachting ziet voornamelijk op de verwachting van de samenleving om invulling te geven aan de maatschappelijke functie van het onderwijs.
2. Samenwerkingsverplichtingen als reactie op sociaal maatschappelijk probleem
De samenwerkingsverplichtingen die een reactie vormen op een sociaal maatschappelijk probleem kunnen als volgt worden gerubriceerd: (i) onderwijsachterstandenbeleid, (ii) opvang en voor-en vroegschoolse educatie, (iii) onderwijs aan zorgleerlingen, (iv) leerplicht en schoolverlaten en (v) jeugdzorg en welzijn.
geschreven.
School en Wet
November 2010
2.i Onderwijsachterstandenbeleid Bevoegde gezagsorganen in het primair onderwijs, kinderopvangorganisaties8 en gemeenten zijn verplicht om jaarlijks het zogeheten lokaal overleg te voeren over het onderwijsachterstandenbeleid (artikel 167a Wpo). De samenwerkingsverplichting dateert van 20069 en is iets gewijzigd als gevolg van de Wet OKE (Ontwikkelingskansen door Kwaliteit en Educatie).10 Niet alleen de gemeente en scholen voor primair onderwijs dienen aan het lokaal overleg deel te nemen, maar ook de kinderopvangorganisaties. De partijen zijn verplicht overleg te voeren over ten minste segregatie, integratie, bestrijden van onderwijsachterstanden, en de afstemming van de inschrijvings- en toelatingsprocedures alsmede de evenwichtige verdeling van achterstandsleerlingen." In de praktijk komen ook hiermee direct verband houdende onderwerpen als huisvesting, onderwijskwaliteit13 en de invulling van de maatschappelijke functie aan bod. Het overleg valt aan te merken als een "op overeenstemming gericht overleg". Bijzonder is dat wettelijk is vastgelegd dat de verplichting tot overleg moet resulteren in het meetbaar maken van de afspraken en dat de Inspectie van het Onderwijs daarop kan toezien.13 Als er geen meetbare afspraken tot stand komen, kan bindend advies worden ingewonnen bij de wettelijke geschillencommissie.'4 Over het karakter van die afspraken bestaat enige discussie (zie hierna). Het voortgezet onderwijs kent een eigen lokaal overleg onderwijsachterstandenbeleid (artikel 118a Wvo). De onderwerpen en de vormgevingzijn vrijwel gelijk aan het primair onderwijs.
De partijen zijn verplicht overleg te voeren over ten minste segregatie, integratie, bestrijden van onderwijsachterstanden, en de afstemming van de inschrijvings- en toelatingsprocedures alsmede de evenwichtige verdeling van achterstandsleerlingen.
2.2 Buitenschoolse opvang en WE Kinderopvang en voor- en vroegschoolse educatie ("we") is vooral voor het primair onderwijs relevant. Sinds 2007 is elk bevoegd gezag verplicht om zorg te dragen voor de buitenschoolse opvang'5, terwijl de samenwerkingsverplichting met betrekking tot de w e met ingang van 1 augustus 2010 is aangescherpt als gevolg van de Wet OKE.'6 Het bevoegd gezag behoeft weliswaar niet zelf buitenschoolse opvang aan te bieden, maar is blijkens artikel 45 Wpo wel het eerste aanspreekpunt van ouders voor de organisatie om de aansluiting tot stand te brengen. Samenwerking met een aanbieder van opvang is noodzakelijk: "Het sleutelbegrip is samenwerking. Hierdoor kan de inzet van mensen, geldstromen en bevoegdheden gebundeld worden."'7 Bij de w e heeft de gemeente een voortrekkersrol en zijn zowel onderwijs- als kinderopvangorganisaties verplicht mee te werken aan de totstandkoming van afspraken. Met het oog op een zo groot mogelijke deelname van het aantal kinderen aan voorschoolse educatie dient op grond van het nieuwe artikel 167 Wpo jaarlijks over-
School en Wet
leg te worden gevoerd en zorg gedragen te worden voor het maken van onderlinge afspraken over: (i) welke kinderen in aanmerking komen voor voorschoolse educatie, (ii) de toeleidingvan kinderen naar w e en (iii) de organisatie van de doorlopende leerlijn van voorschoolse naar vroegschoolse educatie. Een voor de praktijk relevante ontwikkeling is de bij onder meer de Taskforce Onderwijs en Kinderopvang levende wens om opvang en onderwijs veel duidelijker te integreren.'8 Ook de Onderwijsraad adviseert in die zin.'9 De Wet OKE lijkt daarmee slechts een volgende stap naar meer samenwerking en integraliteit tussen onderwijs en kinderopvang. Dat wordt ook geïllustreerd door de aandacht die het Ministerie van OCW heeft voor deze integratie."0 2.3 Zorgleerlingen Het onderwijs aan zogeheten zorgleerlingen en leerlingen met bijzondere kenmerken heeft geleid tot een breed scala aan samenwerkingsverplichtingen naast het bepaalde in de Wet op de expertisecentra. Doel is steeds om leerlingen die extra zorg nodig hebben onderwijs te kunnen laten volgen, liefst met goed gevolg. Samenwerkingsverplichtingen De bekendste samenwerkingsverplichting is de voor het primair onderwijs geldende wettelijke verplichting om aansluiting te zoeken bij een samenwerkingsverband WSNS en een centrale dienst (artikel 18 en 21 Wpo)." Samen behoren zij een geheel aan zorgvoorzieningen binnen en buiten basisscholen en in samenwerking met speciale scholen voor basisonderwijs te realiseren, opdat zoveel mogelijk leerlingen een ononderbroken ontwikkelingsproces kunnen doormaken, en zij behoren daartoe een zorgplan op te stellen (artikel 19 Wpo). In het voortgezet onderwijs geldt de verplichting om aansluiting te zoeken bij een samenwerkingsverband voor zorgleerlingen (artikel loh Wvo)." Doel is zoveel mogelijk leerlingen voor wie vaststaat dat een orthopedagogische of orthodidactische benadering is geboden, deel te laten nemen aan het gewone beroepsgerichte onderwijs door middel van het leerwegondersteunend onderwijs of praktijkonderwijs. Net als bij het samenwerkingsverband WSNS geldt de verplichting een zorgplan op te stellen en aansluiting te zoeken bij een centrale dienst.' 3 In het voortgezet onderwijs kennen we voorts de verplichting om met het middelbaar beroepsonderwijs een samenwerkingsovereenkomst aan te gaan in het kader van het verzorgen van leer-werktrajecten aan zorgleerlingen (artikel 8.4.1 WEB juncto artikel lobi Wvo en artikel 8.4.2 juncto artikel iob8 Wvo). Een actualiteit die waarschijnlijk de vorm van een samenwerkingsverplichting krijgt, is de verwachte introductie van de zorgplicht passend onderwijs.24 Hoewel de indiening van het aangekondigde wetsvoorstel is uitgesteld, lijkt het waarschijnlijk dat bevoegde gezagsorganen op enig moment de verplichting zullen krijgen om binnen het samenwerkingsverband WSNS of het samenwerkingsverband zorgvoorzieningen, al dan niet in verticale samenwerking, te zorgen voor een dekkend en continuüm aanbod van passende onderwijszorg.25 Een dergelijke zorgplicht vergt veel bestuurlijke afstemming en onderling afdwingbare afspraken. Samenwerkingsovereenkomst VO-BVE
November 20x0
De achtergrond van de zogeheten samenwerkingsovereenkomst vobve (artikel 25a en 99 VWO juncto 2.6aa WEB) is ook terug te voeren op de wens om een op zorgleerlingen, in dit geval leerlingen met bijzondere kenmerken, toegespitst onderwijsaanbod te ontwikkelen.26 Als tussen de bevoegde gezagsorganen afspraken zijn vastgelegd in een samenwerkingsovereenkomst, kunnen leerlingen onderwijs volgen op een andere vo-school, roc of in het volwassenen onderwijs. Het aangaan van een samenwerkingsovereenkomst vo-bve is geen wettelijke verplichting, maar wel noodzakelijk als leerlingen van de ene instelling examen doen bij de andere instelling of als bekostiging wordt overgedragen. Uit de wettekst en de wetsgeschiedenis kan worden geconcludeerd dat de samenwerkingsovereenkomst vo-bve een vrij ruim toepassingsbereik heeft en ook bij onderwijs aan niet-zorgleerlingen gebruikt kan worden. Het doel moet zijn leerlingen met bijzondere kenmerken beter in staat te stellen een einddiploma te laten halen, die leerlingen meer kansen te geven om vervolgonderwijs met gunstig resultaat te volgen of onderwijsvoorzieningen doelmatiger te gebruiken. De Minister merkte op dat werd beoogd ruimte te scheppen voor meer maatwerk.27 Dat zou passen bij het bieden van de mogelijkheid om doelmatiger gebruik te maken van onderwijsvoorzieningen, bijvoorbeeld door gezamenlijke klassen in te richten of vakkencombinaties. De verschillende vakcolleges die de laatste tijd zijn opgericht zijn goede voorbeelden van samenwerkingsverbanden vo-bve, al dan niet in het kader van de versteviging van de beroepskolom (vm2-trajecten).28 2.4 Leerplicht en voortijdig schoolverlaten De naleving van de leerplicht, de bestrijding van het voortijdig schoolverlaten en de opvang van de gevolgen ervan is vooral een taak van de gemeente. Het is aan de gemeente om zorg te dragen voor een systeem van leerplichtambtenaren en doorverwijzing, terwijl het bevoegd gezag primair verplicht is de noodzakelijke en gevraagde informatie te overleggen (artikelen 18, 21a en 25a Leerplichtwet 1969, artikel n8h Wvo en artikel 8.3.2. WEB). In de praktijk vindt doorgaans over het beleid van de gemeente afstemming en overleg plaats, al dan niet in het kader van het lokaal overleg onderwijsachterstandenbeleid of het regionaal netwerk voortijdig schoolverlaten.25 2.5 Zorg en welzijn Een maatschappelijk sociaal probleem dat nauw verwant is aan enkele van de hiervoor genoemde thema's is de wens om de samenhang tussen algemeen jeugdbeleid, jeugdzorg en onderwijs te optimaliseren. In dat kader hebben de afgelopen jaren veel partijen toenadering gezocht. Een voorbeeld daarvan is de (niet wettelijk verplichte) vorming van de zogeheten ZorgAdviesTeams.30 In verband hiermee zijn twee nieuwe samenwerkingsverplichtingen aangekondigd. Allereerst de samenwerkingsverplichting in verband met de centra voor jeugd en gezin. 3 ' Voorstel is dat jeugdgezondheidszorg en maatschappelijke ondersteuning aan jeugdigen in onderlinge samenhang worden aangeboden en in afstemming tussen gemeente, het nieuwe CJG en het onderwijs. De regierol berust bij de gemeente en alle betrokken instanties dienen mee te werken aan de totstandkoming van de afspraken, het beheer en de nakoming daarvan. De afspraken zouden onder meer moeten
School en W e t
zien op de onderlinge taakverdeling, de deelname aan casusoverleggen, de coördinatie van de zorg en het oplossen van mogelijke knelpunten in de coördinatie (escalatiemodel). Het is de bedoeling bij AMvB nadere regels vast stellen.32 Een tweede aangekondigde samenwerkingsverplichting, die nog niet heeft geleid tot een concreet wetsvoorstel, is de wettelijke borging van de zorg in en om de school.33 Het voornemen is wettelijk vast te leggen dat instanties "de school als vind- en werkplaats kunnen gebruiken voor zorg aan leerlingen". Idee is dat (i) bevoegde gezagsorganen verplicht worden tot samenwerking in de jeugdketen en tot vroegtijdige melding en signalering van ontwikkelings- en opvoedrisico's en dat (ii) bevoegde gezagsorganen en gemeente verplicht worden afspraken te maken over de onderlinge taakverdeling. De regierol zou moeten komen te liggen bij de gemeente en de afspraken zouden onderdeel kunnen vormen van het lokaal overleg.
3. Samenwerkingsvsrpüchtingen bij huisvesting en voorzieningenpiannirsg
Bij de planning en realisatie van onderwijshuisvesting is ook sprake van samenwerkingsverplichtingen. Onderwijshuisvesting hangt vaak samen met thema's als opvang, onderwijsachterstandenbeleid en onderwijskwaliteit. De kwaliteit van de huisvesting en de openheid ervan voor andere maatschappelijke organisaties wordt ervaren als een belangrijk onderdeel van het gemeentelijke onderwijsbeleid. Daarnaast heeft de gemeente vanwege zowel de verantwoordelijkheid voor de voorziening in de onderwijshuisvesting als uit hoofde van het ruimtelijk ordeningsbeleid doorslaggevende invloed. Uitgangspunt van de Wpo en Wvo is een individueel recht op voorziening in de onderwijshuisvesting. Door de samenhang met onderwijsachterstandsbeleid, w e en kinderopvang is het echter in de praktijk noodzakelijk om voorafgaand aan de vaststelling door de gemeente van het plan van scholen (artikel 74 Wpo) en het programma van huisvestingsvoorzieningen (artikel 95 Wpo) afstemming te zoeken; ook met andere maatschappelijke organisaties. De voorkeur van veel gemeenten, maar ook onderwijsorganisaties voor brede scholen en integrale kindcentra noodzaakt minimaal tot samenwerking tussen meerdere organisaties op locatieniveau en afspraken over bijvoorbeeld het gebruik en de verdeling van bouwen exploitatiekosten. Het is immers logisch de uitkomst van het lokaal overleg w e te betrekken bij de programma's huisvestingvoorziening.3'' Het economisch claimrecht van de gemeente bij leegstand is een ander voorbeeld dat noodzaakt tot samenwerking (artikel 107 Wpo). Bij de planning en realisatie van onderwijshuisvesting is ook sprake van s a m e n w e r k i n g s v e r p l i c h t i n g e n . Onderwijshuisvesting hangt vaak samen met thema's als opvang, onderwijsachterstandenbeleid en onderwijskwaliteit. De kwaliteit van de huisvesting en de openheid ervan voor andere maatschappelijke organisaties wordt ervaren als een belangrijk onderdeel van het gemeentelijke onderwijsbeleid.
Voor het voortgezet onderwijs is samenwerking bij bijvoorbeeld het verplaatsen'van een vestiging zelfs wettelijk noodzakelijk. De wet
November 2010
Voorzieningenplanning VO heeft als direct gevolg dat het eigen onderwijsaanbod in beginsel moet zijn afgestemd op de vraag in de regio (artikel 72 Wvo).35 De inhoud van het door de onderwijsorganisaties gezamenlijk vast te stellen regionaal plan onderwijsvoorzieningen is deels wettelijk voorgeschreven en bevat in elk geval een gezamenlijk gedragen visie op het onderwijs in de regio. Voor kleine scholen in het primair onderwijs die mogelijk onder de opheffingsnorm geraken bestaat er als alternatief voor een eventuele juridische fusie of bestuursoverdracht de mogelijkheid om een samenwerkingsovereenkomst aan te gaan met een ander bevoegd gezag ten behoeve van het behoud van de kleine school of nevenvestiging (artikel 157 lid 3 Wpo). in dat geval blijft de aanspraak op bekostiging bestaan en kunnen kosten onderling worden verdeeld. Samenwerking is geen wettelijke verplichting, maar vooral een wettelijke faciliteit ten behoeve van de blijvende instandhouding van kleine scholen.
Zelden wordt gebruik gemaakt van de mogelijkheid tot het bieden van de wettelijke grondslag voor het delegeren van taken en bevoegdheden van het bevoegd gezag. Alleen de WHW bevat een algemene mogelijkheid om publiekrechtelijke bevoegdheden over te dragen aan een ander buiten de eigen onderwijsorganisatie (artikel 8.1 lid 4 WHW). Die mogelijkheid is echter beperkt tot het hoger onderwijs. In het voortgezet onderwijs is het mogelijk om in het kader van de organisatie van zorgvoorzieningen taken en bevoegdheden over te dragen (artikel toh en 53b Wvo).37 Deze mogelijkheid bevordert vooral de onderlinge verticale erkenning van (deel)examens en is geen delegatie als bedoeld in artikel 10:15 Awb. 4.2 Bekostigingsvoorwaarden bij samenwerking in en om het onderwijs
4.1 Voorgeschreven en mogelijke inhoud
Bij samenwerking in en om het onderwijs bestaat al snel de behoefte aan een onderlinge kostenverrekening. Echter, alleen bij de samenwerkingsovereenkomst kleine scholen (artikel 157 lid 3 Wpo) en de samenwerkingsovereenkomst vo-bve (artikel 25a en artikel 99 Wvo) is dit door de onderwijswetgever expliciet als mogelijkheid beschreven. Een meer algemene wettelijke grondslag voor het overdragen van bekostiging is de overstap van een leerling tijdens het schooljaar (artikel 99s Wvo).
Voorop staat dat de samenwerkingsverplichtingen vaak in elkaar overlopen en dat de afbakening niet altijd even helder is. In algemene zin geldt daarnaast dat partijen die willen samen werken dat steeds kunnen doen en afspraken over samenwerking kunnen maken op die terreinen die zij zelf dienstig achten. Een eerste kenmerk van de samenwerkingsverplichtingen in het onderwijs is dan ook dat, mede door de programmatische strategie van de onderwijswetgever, in een aantal gevallen de minimale inhoud van de samenwerking en/of de onderwerpen wettelijk is/zijn vastgelegd.
Gevolg hiervan is dat bij alle andere vormen van samenwerking teruggevallen moet worden op een interpretatie van de algemene bekostigingsvoorwaarden. Voor die interpretatie is inzicht vereist in de lagere regelgeving, jurisprudentie en/of beleidsnotities. Redelijkerwijs te stellen kernvragen zullen daarbij steeds zijn (i) wie uiteindelijk het onderwijs verzorgt (ii) of de verantwoordelijkheid voor het verzorgen van onderwijs praktisch gezien gedragen kan worden en (iii) of de samenwerking in beginsel financieel doelmatig en efficiënt is.
Bij het voorschrijven van de inhoud van de afspraken kiest de onderwijswetgever verschillende routes: (i) het benoemen van inhoudelijke onderwerpen en/of (ii) de verplichting om werk- en procedureafspraken te maken. Het eerste is onder meer het geval bij het lokaal overleg onderwijsachterstandenbeleid in het primair en voortgezet onderwijs (artikel 167a Wpo en 118 Wvo). De bijbehorende doelen moeten tevens meetbaar zijn. Deze lijn wordt doorgetrokken in het wetsvoorstel Gemeentelijke verantwoordelijkheid voor de jeugdketen. Bij de samenwerkingsverbanden WSNS en zorgvoorzieningen is gekozen voor een meer algemene verplichting om een zogeheten zorgplan vast te stellen (artikel 19 Wpo en ioh Wvo). Dat is ook het geval bij het regionaal plan onderwijsvoorzieningen dat een gezamenlijk gedragen visie op het onderwijs in de regio dient te bevatten (artikel 72 Wvo). Als belangrijke inhoudelijke voorwaarde voor de samenwerkingsovereenkomst vo-bve geldt dat het doel en de doelgroep moeten zijn beschreven (artikel 25a Wvo). De verplichting om werk- en procedureafspraken te maken treffen we ook aan, maar minder vaak en de terminologie verschilt nogal. Gesproken wordt onder meer over de procedure van overleg en beslechting van geschillen (artikel 72 Wvo), de wijze van overleg (artikel 20 Wpo en loh Wvo) of de zorg voor de organisatie (artikel 45 Wpo). Bij het lokaal overleg w e en het lokaal overleg onderwijsachterstandenbeleid ontbreekt net als bij het wetsvoorstel tot invoering van de centra voor jeugd en gezin36 de verplichting om procedureafspraken te maken.
Voorop staat dat de samenwerkingsverplichtingen vaak in elkaar overlopen en dat de afbakening niet altijd even helder is. In algemene zin geldt daarnaast dat partijen die willen samen werken dat steeds kunnen doen en afspraken over samenwerking kunnen maken op die terreinen die zij zelf dienstig achten.
4. Enkele kenmerken van samenwerkingsverplichtingen
A contrario kan worden opgemerkt dat artikel 99 lid 8 Wvo, dat bepaalt dat bij een samenwerkingsovereenkomst vo-bve vanwege de samenwerking een deel van de bekostiging kan worden overgedragen, zelfs tot extra onzekerheden leidt. Immers, de bepaling lijkt overbodig nu de mogelijkheid om bekostiging over te dragen reeds algemeen is aanvaard. Onderwijsorganisaties kunnen derden vergoeden voor de aan hen geleverde diensten en dragen vrijwel dagelijks bekostiging over. Inkoop van ICT, boeken of schoolmaterialen is niets anders dan overdracht van bekostiging. Ook de noodzaak van verrekening bij centrale diensten is erkend 58 en vergoedingen bij uitbesteding van onderwijs zijn aanvaard zolang de leerling "werkelijk schoolgaand" is.39 Het nut van artikel 99 lid 8 Wvo lijkt aldus te ontbreken. Dat brengt echter niet mee dat geen behoefte bestaat aan nader inzicht in de voorwaarden voor overdracht en verrekening van bekostiging. De bij de samenwerkingsovereenkomst vo-bve geformuleerde voorwaarden bieden daarbij als meest uitgewerkte wetsbepaling een aanknopingspunt. De overheidstoets is vooral gericht op het voorkomen
November 201O
van misbruik van bekostiging. Doel is het uitsluiten van dubbele inschrijving en dubbele bekostiging, alsmede het opwerpen van een dam tegen strategisch gedrag gericht op maximalisatie van de rijksbekostiging of het verkrijgen van oneigenlijke concurrentievoordelen.40 Zo dient voor de leerling ook steeds duidelijk te zijn bij welke instelling hij staat ingeschreven en wie eindverantwoordelijk is. Het doel van artikel 99 lid 8 Wvo komt sterk overeen met de voor de bve-sector in de verschillende Nota's Helderheid beschreven doelen en nader uitgewerkte bekostigingsvoorwaarden.4' Ook deze bekostigingsvoorwaarden beogen dubbele bekostiging en weglek van publieke middelen te voorkomen en bevatten geen eisen aan de vormgeving en structuur van samenwerkingen in en om het onderwijs ontbreken. Analoge toepassing in het primair of voortgezet onderwijs van de voor de bve-sector beschreven nadere voorwaarden is verleidelijk, maar geen wettelijke verplichting. Uitgangspunt van de onderwijswetgeving is overigens dat alleen bevoegde gezagsorganen aanspraak op Rijksbekostiging hebben. De centrale dienst bij zorgvoorzieningen in het primair onderwijs is de enige uitzondering, maar ook in dat geval geschiedt de externe verantwoording door ieder van de aangesloten bevoegde gezagsorganen afzonderlijk (artikel 68 lid 7 Wpo).4ï 4.3 M/ettelijke faciliteiten en modaliteiten bij samenwerking Bij de verschillende samenwerkingsverplichtingen is, mede doordat termen als overleg en samenwerkingsverband een (civiele) juridische definitie missen, niet altijd duidelijk wie eindverantwoordelijk is en wie welke rechten en verplichtingen draagt: de individuele samenwerkingspartners of de 'gemeenschappelijke entiteit' die al dan niet rechtspersoonlijkheid heeft. Een voorbeeld is het lokaal overleg onderwijsachterstandenbeleid. Het lokaal overleg kent geen rechtspersoonlijkheid en heeft ook geen aanspraak op bekostiging door het Rijk. De gemeente komt in aanmerking voor een specifieke uitkering voor het bestrijden van onderwijsachterstanden en kan die middelen vervolgens in de vorm van subsidies naar eigen inzicht besteden. De gemeente kan besluiten deze gelden aan de onderwijs- en kinderopvangorganisaties toe te kennen, maar ook aan andere rechtspersonen. Onduidelijk is echter of die andere rechtspersonen dan ook aangesloten moeten zijn bij de gemaakte afspraken en in hoeverre degenen die wel partij zijn afdwingbare rechten hebben jegens die andere rechtspersonen. Daarbij komt nog dat de wettelijke geschillenregeling zo is geformuleerd dat enkel de gemeente en de onderwijsorganisaties hierop een beroep kunnen doen (artikel 167a Wpo en artikel 118a Wvo). Bij onderwij shuisvesting ontbreekt een uitgewerkte wettelijke modaliteit voor samenwerking. Indien een ander dan de gemeente of het bevoegd gezag het goederenrechtelijke eigendom heeft van de onderwij shuisvesting (bijvoorbeeld een woningcorporatie of afzonderlijke beheerstichting), bemoeilijkt dit bijvoorbeeld de afdwingbaarheid van het economisch claimrecht door de gemeente. Op grond van de Wpo en de Wvo kan de gemeente immers de wettelijke economische rechten op het onroerend goed alleen inroepen tegen het bevoegd gezag. Door het ontbreken van een wettelijke grondslag om als gemeente economische rechten in te roepen jegens met-onderwijsorganisaties, zal daarom moeten worden teruggeval-
School en Wet
len op het algemene verbintenissen- en zekerhedenrecht in het geval een ander dan de gemeente of het bevoegd gezag het goederenrechtelijke eigendom heeft van de onderwij shuisvesting.43 Centrale dienst als wettelijke faciliteit Het gebruik van een centrale dienst is bij de samenwerkingsverbanden WSNS en zorgvoorzieningen wettelijk verplicht en in alle andere gevallen een vrije keuze. Uit de wetsgeschiedenis bij het samenwerkingsverband WSNS44 valt af te leiden dat het de wens was de solidariteit tussen scholen centraal te stellen en de voordelen van rechtspersoonlijkheid in de uitvoeringspraktijk te benutten. Argumenten waren tevens de beperking van de administratieve lasten, de bevordering van de doelmatigheid en efficiëntie, alsmede de verruiming van mogelijkheden tot verrekening.45 Een centrale dienst is blijkens de artikelen 68 WPO en 53b WVO een publiekrechtelijke of privaatrechtelijke rechtspersoon die "uitsluitend" wordt bestuurd door één of meer bevoegde gezagsorganen en die niet het maken van winst beoogt. Door de formulering van de wettelijke bepaling is het niet mogelijk dat andere maatschappelijke organisaties of onderwijsinstellingen uit een andere sector de centrale dienst mede besturen.46 Verticale samenwerking is wel mogelijk tussen het primair en voortgezet onderwijs. Een centrale dienst kan zich uitsluitend ten doel stellen om ten behoeve van scholen en andere bekostigde onderwijsinstellingen werkzaamheden te verrichten ter verzekering van de goede gang van zaken van het onderwijs. Daaronder wordt ook begrepen het gezamenlijk beheren van een administratiekantoor. De werkzaamheden mogen echter niet zien op het leiden van een school, het geven van onderwijs of schoolbegeleiding.47 Uitgangspunt is dat de kerntaken van een school verricht worden door personeel dat aan de school is verbonden.48 Bijzonder is dat in het voortgezet onderwijs de centrale dienst wel leerwegondersteunend onderwijs mag geven in het kader van het samenwerkingsverband zorgvoorzieningen.49 Een centrale dienst kan zich uitsluitend ten doel stellen om ten behoeve van scholen en andere bekostigde onderwijsinstellingen werkzaamheden te verrichten ter verzekering van de goede gang van zaken van het onderwijs. Daaronder wordt ook begrepen het gezamenlijk beheren van een administratiekantoor. Gewoonlijk wordt gekozen voor de rechtsvorm stichting of vereniging, maar in theorie behoort een coöperatie die niet het maken van winst beoogt of de besloten vennootschap met een statutaire winstklem ook tot de mogelijkheden. De verantwoording ter zake de Rijksbekostiging berust bij de deelnemende bevoegde gezagsorganen.50 Voor het kwalificeren van een rechtspersoon als centrale dienst is de mededeling van de bevoegde gezagsorganen aan de Minister dat zij het bestuur vormen van een centrale dienst voldoende.5' De Minister en de Inspectie van het Onderwijs houden geen direct toezicht op de centrale dienst.
Een centrale dienst heeft vooral het voordeel dat de rechtspositie wordt beschermd van het personeel dat is aangesteld of benoemd.5' De centrale dienst is destijds in het leven geroepen in het kader van
November 2010
het formatiebudgetsysteem dat de onderwijsorganisaties verantwoordelijk maakte voor de aanstelling en benoeming van personeel. Daardoor bestond onder meer behoefte aan de mogelijkheid om personeel te 'poolen'. De centrale dienst was volgens de staatssecretaris dan ook vooral gewenst om te bereiken dat men efficiënter en slagvaardiger kon samen werken, zonder dat het recht op pensioen en de onderwij srechtspositie van het personeel in vooral het openbaar onderwijs in het geding kwam.53
nig oog voor, met uitzondering van het gegeven dat aan de betrokken medezeggenschapsraden terzake de aanvang van adviesen instemmingsrechten zijn toegekend.59 Voor de diverse governance codes geldt hetzelfde.60 Opvallend is dat ook in het advies 'Vertrouwen in de school' van de WRR uit 2009, dat uitgebreid ingaat op het belang van samenwerking, beperkte aandacht is voor de vraag of en hoe interne toezichthouders toezicht moeten houden op (het aangaan van) samenwerkingen.6'
Potentieel voordeel van de centrale dienst is voorts de bijzondere positie voor de omzetbelasting. De Wet op de omzetbelasting 1969 biedt geen directe vrijstelling, maar de wetsgeschiedenis geeft wel aanknopingspunten voor het beperkt tot geheel niet verschuldigd zijn van omzetbelasting.5" Andere voordelen van een centrale dienst zijn vooral te herleiden tot de voordelen die elke joint-venture met rechtspersoonlijkheid in potentie heeft (besluitvormingsproces, afgescheiden vermogen, rechtssubject, afzonderen aansprakelijkheden en financiële risico's, enz.).
4.5 Rol gemeente en doorzettingsmacht Afgezien van de verantwoordelijkheid voor het openbaar primair en voortgezet onderwijs, heeft de gemeente soms een coördinerende en in andere gevallen een meer centrale rol bij de verschillende samenwerkingsverplichtingen. De centrale rol is, mede als gevolg van de bekostigingssystematiek, het sterkst terug te vinden bij het huisvestingsbeleid en het onderwijsachterstandenbeleid. Van oudsher is de gemeente daarnaast ook verantwoordelijk voor de handhaving van de leerplicht en het bestrijden van de gevolgen van het voortijdig schoolverlaten.
4.4 Ruimte voor verticale samenwerking en samenwerking met niet-onderwijsorganisaties
In de eerdere wetgeving werd om redenen van de vrijheid van onderwijs nog afgezien van een doorzettingsmacht. De nieuwe tendens lijkt daarmee een breuk met. het verleden, alhoewel de voorbeelden Ibn Ghaldoun en As Siddieq leren dat de gemeente in de praktijk al beschikt over een vorm van doorzettingsmacht in die zin dat ze onder omstandigheden in actie mag komen richting ouders of subsidies kan stopzetten.
De samenwerkingsovereenkomst vo-bve is samen met de gemeenschappelijke regeling voor het hoger onderwijs (artikel 8.1.4 WHW), de enige verticale wettelijke regeling die samenwerking tussen instellingen uit verschillende onderwijssectoren faciliteert.55 Als gevolg daarvan is niet alleen het overdragen van publiekrechtelijke bevoegdheden bij verticale samenwerking uitgesloten, maar kent ook de overdracht van bekostiging onzekerheden. Steeds is daardoor een afzonderlijke beoordeling nodig van het doel en de beoogde opbrengst, alsmede rekenschap van de algemene bekostigingsvoorwaarden en transparantie-eisen.
Tot voor kort golden onderwijsorganisaties en gemeenten als gelijkwaardige partners voor zover het het secundaire onderwijsproces betrof. Het 'op overeenstemming gericht overleg' en gelijkwaardigheid waren uitgangspunt. Die gelijkwaardigheid is met de invoering van de samenwerkingsverplichting in het kader van de voor- en vroegschoolse educatie doorbroken met de introductie van een 'gemeentelijke doorzettingsmacht'. Blijkens het nieuwe artikel 168 Wpo kan de gemeente de werkingssfeer van met anderen wel gemaakte afspraken in het lokaal overleg w e uitbreiden naar de niet deelnemende partijen als die uitbreiding noodzakelijk is voor een samenhangend onderwijsachterstandenbeleid. Over de vraag of deze doorzettingsmacht in strijd is met de vrijheid van onderwijs is weliswaar veel discussie geweest62, maar dat heeft niet tot aanpassingen geleid. Sterker nog, het voornemen in de (aangekondigde) wetsvoorstellen op het terrein van zorg en welzijn is om gemeenten wederom doorzettingsmacht toe te kennen. Het wetsvoorstel Gemeentelijke verantwoordelijkheid voor de jeugdketen bevat een gemeentelijke aanwijzingsbevoegdheid'3 en ook bij het voorgenomen het wetsvoorstel Zorg in om de school wordt het toekennen van doorzettingsmacht aangekondigd.64
De onderwijswetgeving beschrijft ook niet de mogelijke vormgeving van de samenwerking met andere maatschappelijke organisaties. Bij de introductie van de samenwerkingsverplichting buitenschoolse opvang (artikel 45 Wpo) is over het ontbreken van een voorgeschreven samenwerkingsvorm opgemerkt dat dit kwam door de reeds bestaande verschillen in de dagelijkse praktijk en de wens om maatwerk tot stand te laten komen in het overleg met de ouders.56 Ook volgens de Onderwijsraad lag een voorgeschreven model voor samenwerking tussen scholen en kinderopvang niet voor de hand.57 Voor de bve-sector zijn wel enkele voorwaarden te vinden voor samenwerking met andere maatschappelijke organisaties. Deze zien echter niet zozeer op de vormgeving, maar schetsen vooral de voorwaarden waaronder uitbesteding mogelijk is en investeren van publieke middelen in private activiteiten is toegestaan.58 Maatwerk staat dus in de praktijk voorop. Dat biedt ruimte voor ondernemerschap in het onderwijs, maar het geheel aangewezen zijn op het gewone verbintenissen- en rechtspersonenrecht vergroot wel de onzekerheid over de uitleg van de bekostigingsvoorwaarden. Over de inrichting van de governance bij samenwerkingen bestaat ook onzekerheid. Een algemeen aspect van goed intern toezicht is dat toezicht wordt gehouden op strategische samenwerkingen en verbindingen. In de zorgsector en voor de woningcorporaties is dit een al langer bekend aspect. In het onderwijs is de aandacht hiervoor (nog) beperkt. De onderwijswetgever heeft er in elk geval wei-
In de eerdere wetgeving werd om redenen van de vrijheid van onderwijs dus nog afgezien van een doorzettingsmacht. De nieuwe tendens lijkt daarmee een breuk met het verleden, alhoewel de voorbeelden Ibn Ghaldoun en As Siddieq leren dat de gemeente in de praktijk al beschikt over een vorm van doorzettingsmacht in die zin dat ze onder omstandigheden in actie mag komen richting ouders of subsidies kan stopzetten.65
November 2010
School en Wet ÏO
in hoeverre moet worden samengewerkt. Die voorkeur vernauwt keer op keer de focus van de samenwerking tot één deelthema zonder dat rekenschap wordt gegeven van de samenhang met andere thema's.
Een aandachtspunt is overigens het juridisch karakter van de verschillende afspraken met de gemeente. Over de afspraken als resultante van het overleg onderwijsachterstandenbeleid merkte de Onderwijsraad bijvoorbeeld in 2008 op dat hij onzeker was of het 'feitelijk privaatrechtelijke overeenkomsten, vergelijkbaar met de 'doordecentralisatiebepaling' betrof of dat sprake was van 'een publiekrechtelijk plan' vergelijkbaar met de rpo's als bedoeld in artikel 72 Wvo.66 Als hoofdregel kan mijn inziens gelden dat zolang de onderwijsorganisaties vrijheid hebben met betrekking tot de inhoud van de afspraken en de gemeente geen instemmingsrecht of doorzettingsmacht heeft, het privaatrechtelijke karakter voorop staat. Die vraag zal pas meer definitief beantwoord kunnen worden bij een eventueel geschil.
Een vierde constatering is dat als gevolg van genoemde voorkeur voor de 'programmatische strategie' er vrijwel geen aandacht is voor de 'exploratieve strategie'. Een overeenkomst is daarbij vaak al verouderd als de inkt nat is. De eventueel voorgeschreven structuur borgt ook niet het 'lerend vermogen' van samenwerken. Een algemeen toetsingskader voor samenwerking op eigen initiatief, verticale samenwerking en/of samenwerking met niet-onderwijsorganisaties ontbreekt zelfs. Ondanks die kennelijke vrijheid voor ondernemerschap en meesterschap (maatwerk), heeft dat extra onzekerheid en drempelangst (beperktere innovatiekracht) tot gevolg.
Een aandachtspunt is het juridisch karakter van de verschillende afspraken met de gemeente. Als hoofdregel kan gelden dat zolang de onderwijsorganisaties vrijheid hebben met betrekking tot de inhoud van de afspraken en de gemeente geen instemmingsrecht of doorzettingsmacht heeft, het privaatrechtelijke karakter voorop staat.
Duurzame en succesvolle samenwerking tussen autonome organisaties is altijd moeizaam. Dat is begrijpelijk, maar onnodige overlap tussen thema's en doelen of onderling sterk verschillende formuleringen maken samenwerking niet eenvoudiger. Tegelijkertijd zouden initiatieven uit het onderwijs zelf, zoals vakcolleges, integrale kindcentra, krimpbestrijding, of excellentiebevordering juist moeten worden ondersteund. Duurzame samenwerking en innovatiekracht vereisen goed (juridisch) gereedschap en duidelijkheid over de geldende bekostigingsvoorwaarden. Het gewone verbintenissen- en rechtspersonenrecht vormt uiteraard het overgrote deel van het noodzakelijke gereedschap, maar werkt primair tussen de partijen onderling. De beperkte en gebrekkige vormgeving van wel bestaande modaliteiten als de 'centrale dienst' biedt te weinig zekerheid over bekostigingsvoorwaarden en governance-verplichtingen. Daar ligt een opdracht voor de onderwijswetgever en de externe toezichthouders. Om over een ruimere fiscale facilitering van samenwerkingen in en om het onderwijs nog maar te zwijgen.
5. Slotbeschouwing De noodzaak tot samenwerking in en om het onderwijs neemt toe. Ook als er geen wettelijke verplichting tot samenwerking is. De recente actualiteit zoals bijvoorbeeld het Wetsvoorstel fusietoets in het onderwijs67 is soms zelfs een vliegwiel voor samenwerking.68 Deze eerste inventarisatie en verkenning van de meest opvallende kenmerken van de bestaande samenwerkingsverplichtingen en modaliteiten voor samenwerking leiden tot een aantal constateringen. Een eerste constatering is dat het bij elke invoering van een samenwerkingsverplichting aan een systematische analyse van de bijkomende bestuurlijke drukte heeft ontbroken. Hoogstens wordt gewezen op de positieve uitkomst van de ACTAL-toets of wijst de Raad van State kort op de samenhang met andere aanhangige wetsvoorstellen. Een systematische analyse van de bestuurlijke drukte is noodzakelijk gelet op het toenemende gebruik van samenwerkingsverplichtingen.
Noten 1.
Commissie Vermogensbeheer Onderwijsinstellingen, "Financieel beleid van onderwijsinstellingen",Den Haag, 2009; Onderwijsraad, Naar een doelmatiger onderwijs, 2009; Studiegroep Begrotingsruimte, Rapport 6: Productiviteit onderwijs, april 2010.
2.
EK 2009-2010, 32040, nr. A. (Wetsvoorstel fusietoets onderwijs).
3. Staatsblad 2010/296. Dossier 31989.
Een tweede constatering is dat vooral bij de samenwerkingsverplichtingen met een sociaal maatschappelijke achtergrond niet alleen een sterke overlap bestaat met andere samenwerkingsverplichtingen, maar dat ook de vormgeving vaak verschilt. Bij de verbinding van de diverse lokale overleggen, de invoering van de Centra voor Jeugd en Gezin, de ZAT's en het passend onderwijs verdient dit aandacht.' 9 Te vaak sluit de wettelijke terminologie (samenwerking, overleg, afspraken) nu niet aan op vergelijkbare begrippen in onder meer het civiele recht. Verder leidt het benoemen van specifieke bekostigingsvoorwaarden bij enkele specifieke samenwerkingsverplichingen tot onduidelijkheid over de bekostigingsvoorwaarden in andere gevallen.
4.
TK 2009-2010, 32396, nr. 2 (Wetsvoorstel versterking positie onderwijsgevenden) en Ministerie OCW, Actieplan teerKracht van Nederland; Beleidsreactie op het advies van de Commissie Leraren, Den Haag, 2007.
5. TK 2009-2010, 30417, nr. 9 (Wetsvoorstel toelatingsrecht bijzonder onderwijs). 6.
In dit artikel wordt niet ingegaan op de in de onderwijswetgeving voorkomende verplichtingen om op landelijk niveau samen te werken in het kader van het participatiefonds, geschillencommissie enzovoorts of de (vrijwillige) aansluiting van onderwijsinstellingen bij bijvoorbeeld bij landelijke lobbyorganisaties.
7.
P. van Delden, Samenwerking in de publieke dienstverlening: ontwikkelingsverloop en resultaten, Zutphen/Delft 2009.
8.
De deelname van organisaties voor kinderopvang aan het lokaal overleg is het gevolg van het wetsvoorste] buitenschoolse opvang. Zie Staatsblad 2006/590, dossiernummer 30676.
De onderwijswetgever heeft voorts een voorkeur voor de 'programmatische strategie'. De onderwijswetgever kiest voor het benoemen van een specifiek thema en werkt daarna enkel voor dat thema uit
9.
Staatsblad 2006/340, dossiernummer 30313.
10. Staatsblad 2010/296. 11. De verplichting om ook overleg te hebben over het spreidingsbeleid is te herleiden tot
School en Wet
November 2010
11
38. TK 1996-1997, 25409, nr. 31 (Wetgevingsoverleg).
een amendement. ZieTK 2005-2006, 30313, nr. 25.
39. Artikel 7 lid 1 Bekostigingsbesluit W.V.0 en uitspraken ABRvS, 11 februari 2009, LJN: B
12. De discussie over de zogeheten Asscher-norm is hiervan een goed voorbeeld. Zie hier-
H2513/2514/2519/2520/2522/2523.
over ook Besluit gemeenteraad Amsterdam, Kwaliteitsaanpak Basisonderwijs Amsterdam van de gemeente Amsterdam, 8 juni 2010, nr. 147.276.3a.10.
40. TK 2004-2005, 30068, nr. 3, p. 7. 41. Ministerie OCW, "Helderheid in de bekostiging BVE"2003 en 2004, alsmede de
13. Tl< 2005-2006, 30313, nr. 3a.
Beleidsreactie Themaonderzoek BVE, TK 2006-2007, 27451, nr. 66.
14. TK 2005-2006, 30313, nr. 34. Opvallend aan de bijzondere geschillenregeling is dat deze wel openstaat voor de bevoegde gezagsorganen en het college van burgemeester
42. TK 1991-1992, 22467, nr. 5, p. 28.
en wethouders, maar niet voor de organisaties van kinderopvang. De achtergrond van
43. Hier is in de praktijk wel ervaring mee opgedaan in onder meer de gemeente Breda. Zie onder meer Servicecentrum Scholenbouw (J. Schraven), Contractuele relaties
dit onderscheid is niet nader toegelicht.
beheer onderwijsvoorzieningen, Den Haag, April 2010.
15. Staatsblad 2006/50. Dossier 30676. 16. Staatsblad 2010/296. Dossier 31989.
44. TK 1996-1997, 25409, nr. 30 (Amendement De Cloe, Rijpstra en Lambrechts). Het oor-
17. TK 2005-2006, 30676, nr. 3, p. 3-4.
spronkelijke wetsvoorstel gaf aan dat de keuze voor een centrale dienst een mogelijk-
18. Taskforce Onderwijs en Kinderopvang, Kinderopvang/Onderwijs: Dutch Design,
heid was, maar als gevolg van het amendement is die keuze mogelijkheid omgezet in een wettelijke verplichting.
Utrecht, maart 2010. 19. Onderwijsraad, Naar een nieuwe kleuterperiode in de basisschool, 26 mei 2010.
45. TK 1996-1997, 25409, nr. 31 (Wetgevingsoverleg).
20. Adviesopdracht Ministerie van OCW: Sardes, Eindrapport Klankbordgroep IKC,
46. Dit is ook bevestigd in TK 1991-1992, 22467, nr. 3, p. 13-14. 47. Zie nader TK 1991-1992, 22467, nr. 3, p. 19.
Utrecht, november 2010 (verwacht). 21. Staatsblad 1998/495, dossiernummer 25409.
48. TK 1991-1992, 22467, nr. 5, p. 28.
22. Staatsblad 1998/337, dossiernummer 25410.
49. Zie artikel 53b lid 5 WVO.
23. Artikel loh lid 3 Wvo. Zie amendement TK 1997-1998, 25410, nr. 18 (Amendement
50. TK 1991-1992, 22467, nr. 5, p. 28. 51. Zie hierover ook Handelingen TK 16 juni 1992, p. 5430-5431.
Liemburg, Cornielje en Van Vliet).
52. TK 1991-1992, 22467, nr. 3, p. 9-10 en nr. 8, p. 14-17-
24. Zie o.a. TK 2009-2010, 31497 nrs. 17, 21 en 24, alsmede Onderwijsraad, De schooi en
53. TK 1991-1992, 22467, nr. 8, p. 14-17.
leerlingen met gedragsproblemen, 15 februari 2010. 25. TK 2009-2010, 31497, nr. 21 (Bijlage 2, Uitwerking zorgplicht).
54. TK 1991-1992, 22467, nr. 5, p. 28.
26. Staatsblad 2005/512, dossiernummer 30068.
55. Het uiteindelijk ingetrokken wetsvoorstel WHOO kende in het voorgestelde artikel
27. TK 30068, nr. 5, p. 1-2.
4.18 lid 2 WHOO de mogelijkheid voor het middelbaar beroepsonderwijs om samen te
28. Zie ook Tijdelijke regeling subsidiëring experimenten leergang vmbo-mbo2 2008-2013
werken met het hoger onderwijs. Deze mogelijkheid sloot aan bij het huidige artikel
(Ster. 2008/236, 4 december 2008) en Onderwijsraad, Ontwikkelingsrichtingen voor
8.4.1 WHW. Nadat het wetsvoorstel werd ingetrokken is het bewuste artikel niet over-
het middelbaar beroepsonderwijs, 23 november 2009.
genomen in latere wetsvoorstellen. 56. TK 2005-2006, 30676, nr. 3, p. 3-4.
29. Blijkens artikel n 8 h lid 3 Wvo is de contactgemeente belast met het coördineren van afspraken tussen het onderwijs en maatschappelijke organisaties over de inzet en ver-
57. Onderwijsraad, Een vlechtwerk van opvang en onderwijs, 27 februari 2006.
antwoordelijkheid bij het voorkomen en bestrijden van voortijdig schoolverlaten en is
58. Zie thema's 1 en 2 van de nota's "Helderheid in de bekostiging BVE"2003 en 2004, alsmede de Beleidsreactie Themaonderzoek BVE, TK 2006-2007, 27451, nr. 66.
verantwoordelijk voor de totstandkoming van een bijbehorend regionaal netwerk. Van de onderwijsorganisaties wordt vooral verwacht dat men participeert in het overleg,
59. Artikel 12 lid ia en artikel 13a Wet medezeggenschap op scholen.
zonder dat dit wettelijk verplicht is gesteld. De auteur is niet bekend met situaties
60. Een uitzondering is dat branchecode 'Goed bestuur in de bve-sector' (MBO Raad,
waarin een school weigert samen te werken terzake de handhaving van de leerplicht
2009), welke in artikel 3.2.1 de aanbeveling doet om de beslissing tot het aangaan of
of de bestrijding van het voortijdig schoolverlaten.
verbreken van duurzame samenwerking ter goedkeuring aan de intern toezichthouder voor te leggen indien de samenwerking "van strategisch grote betekenis is voor de
30. Zie voor meer informative over de recente ontwikkeling van ZorgAdviesTeams ook de
bve-instelling". Zie voor een checklist voor toezicht op joint-ventures: Nationaal
speciale website van het Nederlands Jeugd Instituut: <www.zat.n!>.
Register voor Commissarissen en Toezichthouders, Toolkit Toezicht Onderwijs, Den
31. TK 2009-2010, 31977, nr. 2 (Wetsvoorstel gemeentelijke verantwoordelijkheid voor de
Haag, 2009. Een aanzet doet ook de VTOf: VTOI, Referentiekader voor de
jeugdketen) 32. TK 2009-2010, 31977, nr. 3 en TK 2008-2009, 3 1 o o l >
nr
- 7° (" z o r g
m en o m
Toezichthouder in het onderwijs, Zoetermeer, 2009.
de
61. Wetenschappelijke raad voor het regeringsbeleid, Vertrouwen in de school: Over de
school"). 33. TK 2008-2009, 3 1 ° 0 1 '
nr
- 7° (" z o r g i n
erl o r n
uitval van 'overbelaste'jongeren, Den Haag, 2009, nr. 83.
d"e school").
62. Zie naast de handelingen in het bijzonder: TK 2009-2010, 31989, nr. 3, p. 18, EK
34. Zie o.a. Sardes, Eindrapport Klankbordgroep IKC, Utrecht, november 2010 (verwacht).
2009-2010, 31989, nr. C, p. 3-4 en EK 2009-2010, nr. E, p. 7. De doorzettingsmacht
35. Staatsblad 2008/296, dossiernummer 31310. Zie over het wetsvoorstel o.a. P.W.A.
zou niet in strijd zijn met de vrijheid van onderwijs doordat het niet om de onder-
Huisman en P.j. Gramberg, Zorgplicht voor het aanbieden van onderwijs, School en Wet 2008/1, p. 17-20, R.K. Filippo, Regionale planningsvrijheid in het voortgezet
wijsinhoud zou gaan. Op het moment dat de gemeente wel een aanwijzing zou willen
onderwijs: lessen uit de regionale arrangementen VMBO, School en Wet 2006/5, P- 5"9
geven dat de onderwijsinhoud betreft dan zou dat aanwijzingsbesluit strijdig zijn met
en Onderwijsraad, Voorzieningenplanning in het onderwijs, 30 november 2006.
de Algemene wet bestuursrecht. Een amendement dat letterlijk aansluit op de geschil-
36. TK 2009-2010, 31977, nr. 2.
lenregeling bij artikel 167a Wpo en 118a Wvo is uiteindelijk afgewezen (TK 2009-2010,
37. Zie EK 1997-1998, 25 410, nr. 245b, p. 14: "Aan een dergelijk orgaan kunnen enkele met
31989, nr. 26). De vrees is overigens deels wel begrijpelijk gelet ook op het standpunt van de VNG als beschreven in haar brief aan het parlement van 11 januari 2008
name genoemde bevoegdheden worden gegeven: het organiseren van de zorg voor de desbetreffende leerlingen, het instellen van de permanente commissie leerlingenzorg, alsmede het opstel-
(BAOZW/U200800024) over de gemeentelijke regierol bij de centra voor jeugd en
len van het zorgplan." De wet spreekt van het overdragen van bevoegdheden aan een
gezin en de door de VNG sterk uitgewerkte modellen en protocollen. 63. Nieuw artikel ie Wet op de jeugdzorg: TK 2008-2009, 3X977< nr - 3- Z i e
'bestuurlijk orgaan'. De reden voor deze term is waarschijnlijk dat ook een publiekrech-
voor een
telijke rechtspersoon een centrale dienst kan zijn. In dat geval worden de hier
bespreking daarvan onder meerTK 2008-2009, 31977, nr. 4 (Advies en rapport Raad
bedoelde bevoegdheden niet overgedragen aan de rechtspersoon, maar aan een
van State). 64. TK 2009-2010, 31001, nr. 70.
bestuurlijk orgaan van de publiekrechtelijke rechtspersoon.
November
School en Wet
12
65. Gerechtshof Den Haag, 7 juli 2009, LjN: BI9947 {As Siddieq/Rotterdarn en Inspectie van het Onderwijs IBS As-Siddieq, Rapport van bevindingen, 17 juni 2009 in combinatie met Brief gemeente Amsterdam aan As-Siddieq, "Vertrouwensbreuk bestuur en maatregelen As Siddieq", 29 oktober 2009. 66. Onderwijsraad, Ambities voor het jonge kind en voor de basisschool, Den Haag, 19 december 2008. 67. EK 2009-2010, 32040, nr. A. Zie ook N.LP. te Bos, De fusietoets, een centralistische poging om de schaal in het onderwijs te reguleren, School en Wet 2010/2, p. 16-20. 68. TK 2009-2010,32 040, nr. 6, p. 24: "andere vormen van samenwerking zijn in het algemeen geenszins laakbaar en soms zelfs een goed alternatiej voor een fusie. Het maakt het bijvoorbeeld mogelijk om zei/standigheid te combineren met de voordelen van samenwerking, zoals in facilitaire sfeer". 69. Zie bijvoorbeeld de conclusie van Bouma e.a.: Nederlands Jeugd Instituut, Bestuurlijke borging van jeugdzorg en onderwijs, Utrecht, 2009.
School en Wet
November 2010
13
