Behandeling van : wetsvoorstel 31 325 Wijziging van diverse onderwijswetten in verband met het door de scholen om niet ter beschikking stellen van lesmateriaal aan de leerlingen in het voortgezet onderwijs op 27 mei 2008 door Sineke ten Horn voor de SP
Voorzitter, De SP is van mening dat het onderwijs laagdrempelig voor iedereen toegankelijk moet zijn. In ons verkiezingsprogramma werd dan ook al voorgesteld om schoolboeken rechtstreeks en gratis in bruikleen via de scholen te verstrekken. We hechten aan ons idee, maar vooral aan een goede uitvoering daarvan, om te voorkomen dat een goed idee door een slechte uitvoering om zeep geholpen wordt. Dit wetsvoorstel dat wij vandaag behandelen verplicht scholen om lesmaterialen gratis beschikbaar te stellen aan hun scholieren. Het gaat om eigen lesmateriaal van de school, de (toegangs-)kosten van digitaal lesmateriaal dat de school voorschrijft in een specifiek leerjaar, alsook de leer-, werk-, project- en tabellenboeken en examentrainingen en –bundels. Samengevat spreken we van “Gratis schoolboeken”. Dit wetsvoorstel beperkt zich daartoe. Ondersteunende materialen die de scholieren ook nodig hebben, zoals atlassen, woordenboeken, agenda, laptop en sportkleding worden niet gratis. De “Gratis schoolboeken” worden aldus onderhavig wetsvoorstel in twee stappen ingevoerd: - Voor het aankomende schooljaar 2008-2009 kopen of huren de ouders nog zelf de schoolboeken. Zij krijgen daarvoor een financiële tegemoetkoming van 308 euro per middelbare schoolgaand kind (wat misschien eigenlijk wel reëel gesproken 380 euro zou moeten zijn?). - Vanaf 1 augustus 2009 – of indien noodzakelijk een jaar later vanaf 1-82010- gaat het geld direct naar de scholen. De scholen zorgen dan voor het lesmateriaal, door het zelf te maken of in te kopen, en stellen dat gratis in bruikleen beschikbaar aan hun leerlingen. Via de Wet Tegemoetkoming Onderwijsbijdrage en Schoolkosten (WTOS) werd tot nu toe al aan ouders met lagere inkomens een tegemoetkoming in de schoolkosten uitgekeerd, zij het dat niet alle ouders die daar wel recht op hebben worden bereikt.
1
Zoals gezegd, is mijn partij voorstander van gratis schoolboeken. Er zijn teveel leerlingen zonder boeken en teveel ouders met schulden om boeken te betalen. Waarom is de SP dan vooralsnog toch tegen dit wetsvoorstel? Voorzitter, Het is in dit huis in het bijzonder onze taak wetsvoorstellen ondermeer te beoordelen op hun uitvoerbaarheid. En zeker, wanneer in de sector die deze wet zal moeten uitvoeren het draagvlak is afgekalfd en dit wetsvoorstel wordt betiteld als “Een politieke haastklus”. Als tegenstanders van gratis schoolboeken dit zeggen dan zou mijn fractie de schouders ophalen. Maar je raakt wel gealarmeerd als juist degenen die al jaren hebben gepleit voor gratis schoolboeken nú aangeven dat er teveel onzekerheden en problemen zijn om deze wet zó in te voeren. Voorzitter, Vandaag zal vast wel vaker het gezegde worden aangehaald “Haastige spoed is zelden goed.” In deze chambre de reflexion zijn we gehouden aan een zorgvuldige behandeling van alle vragen die we bij een wetsvoorstel hebben en de ins en outs, voors en tegens zorgvuldig af te wegen. Een voorlopig verslag van onze vaste commissie voor OCW van 12 pagina’s laat het veelvoud van vragen zien die er bij bijna alle fracties in deze Kamer leven. Graag willen de leden van de fractie van de SP de Staatssecretaris bedanken voor de uitvoerige beantwoording van de vragen. Een antwoord van 23 pagina’s dat aan het begin van het Pinksterweekend arriveerde. Zoals ik dat als kind al leerde… met Pinksteren “ontstond er uit de hemel een geruis, hevige wind en werden allen vervuld van de heilige geest…”. Ik had de vurige hoop dat in de Memorie van Antwoord de problemen zouden zijn opgelost. Helaas zijn vele en essentiële vraagtekens gebleven. Hopelijk kan de Staatssecretaris vandaag wel heldere en afdoende antwoorden geven. In essentie gaat het mijn fractie om het volgende. Ik zal het nader toelichten: De onuitvoerbaarheid van dit wetsvoorstel, vanwege de noodzaak van Europese aanbesteding voor het merendeel van de scholen, waardoor 1. Het onzeker is, en blijft, of leraren nog eigen lesboeken kunnen kiezen 2. de administratieve rompslomp in verband met een dergelijke aanbesteding en 3. de kans p[ juridische procedures ten gevolge van aanbesteding met mogelijk onaanvaardbare gevolgen. Ook de Raad van State wees al op deze uitvoeringsproblemen. Tevens vindt mijn fractie dat: 4. het kostenverlagende effect van marktwerking niet is onderbouwd en zij vindt 5. het niet acceptabel is dat sommige leerplichtige leerlingen wél en andere géén gratis schoolboeken krijgen, zoals nu dreigt voor MBO leerlingen ten opzichte van VO leerlingen. Rechtsongelijkheid Laat ik met dit laatste punt van de MBO leerlingen beginnen. Niet alleen de SP fractie, ook leden van de VVD en PvdA fracties hebben gevraagd waarom het
2
MBO niet in dit wetsvoorstel is opgenomen. In de beantwoording van deze vragen is mijn fractie ernstig teleurgesteld. De Staatssecretaris rekt de geest van het Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het kind art.2 wel erg op en scheert langs onze vragen over ongelijke behandeling. In het antwoord staat dat de Algemene Wet Gelijke Behandeling niet ziet op de mond- discriminatiegrond leeftijd en dat de Wet Gelijke Behandeling op grond van leeftijd bij de arbeid wat betreft reikwijdte beperkt is tot beroepsonderwijs en dus niet gaat over funderend, voortgezet onderwijs. Het is voor mijn fractie niet acceptabel dat leerplichtige 16- en 17- jarigen (en natuurlijk hun ouders) alleen om het simpele feit dat zij MBO’ers zijn géén gratis schoolboeken ontvangen en alle andere leerplichtige leerlingen, eveneens op weg naar een startkwalificatie op de arbeidsmarkt, in het voortgezet onderwijs met dit wetsvoorstel wél dit profijt hebben. Het geeft ook een heel verkeerd signaal af ten opzichte van MBO’ers: alsof deze op de praktijk gerichte leerlingen minder of geen boeken nodig zouden hebben, terwijl wij juist in onze samenleving deze, ook goed opgeleide, vakmensen hard nodig hebben. Zijn de Staatssecretaris en deze regering van mening dat deze onrechtvaardige behandeling van de MBO- scholieren en hun ouders te verdedigen is? Mijn partij vindt van niet en verzoekt de Staatssecretaris om reparatie van deze wetgeving. Gaarne uw gemotiveerde reactie. De Staatssecretaris geeft toe dat op dit moment op de rijksbegroting de benodigde middelen voor gratis schoolboeken voor MBO’ers ontbreken. Dat is een keuze argument. De regering stelt zijn prioriteiten anders en naar onze mening principieel verkeerd. In de Memorie van Antwoord is aangegeven dat het voor alle deelnemers van het MBO circa 180 miljoen zou kosten, maar dat is geen antwoord op onze vraag. Daarom stel ik de vraag nogmaals, of de Staatssecretaris aan kan geven hoeveel de kosten voor gratis schoolboeken (a 308 euro per leerling) voor specifiek de 16- en 17- jarige MBO’ers bedragen? Dat kost toch veel minder en daar is toch wel wat aan te doen? En naar ik begrijp start in augustus a.s. een experiment met een geïntegreerde leerroute vmbo-mbo2. Kan de Staatssecretaris aangeven tot op welk moment in dit geïntegreerde traject de boeken gratis zullen zijn en wanneer niet meer? Graag uw antwoorden op beide vragen. Overigens zullen de Minister voor Jeugd en Gezin en de Staatsecretaris van Financiën vermoed ik een gelijke behandeling van gratis schoolboeken voor VO en 16 en 17 jarige MBO leerlingen alleen al uit praktische overwegingen toejuichen, als ik de Memorie van Toelichting op de Wijziging van de Wet op het kindgebondenbudget (31 399 nr.3) lees. Dan zouden ze vanaf 2010 de WTOS volledig in het kindgebondenbudget kunnen integreren. Anders moet namelijk de WTOS dan toch nog voor een deel in stand worden gehouden Voor de 16 en 17 jarige MBO-leerlingen die van de Staatsecretaris van OCW dan nog geen gratis schoolboeken krijgen, moet aldus deze bewindslieden de WTOS vanaf 2010 worden gesplitst in twee delen. Namelijk in een deel dat niet samenhangt met schoolboeken, dat voorziet in een tegemoetkoming van de onderwijskosten en dat voor alle leerlingen in het kindgebondenbudget wordt geïntegreerd, en een deel bedoeld voor de schoolboeken, waarvoor de WTOS alleen voor deze MBO’ers dan nog in stand gehouden zou moeten worden.
3
Het argument in de Memorie van Antwoord dat het moeilijker is voor MBO leerlingen een gemiddelde prijs te bepalen die als adequate tegemoetkoming kan worden gezien voor lesmateriaal is dan toch een non-argument om nu de 16 en 17 jarige MBO’ers geen gratis schoolboeken te geven? Die som moet immers volgens de andere bewindslieden so wie so worden gemaakt: is het niet nu dan voor 2010. Heeft de Staatsecretaris dit wel met haar collega’s van Jeugd en Gezin en Financiën overlegd? Gaarne uw reactie. Onderbouwing Kostenverlagend effect: Prijs- Kwaliteit verhouding Dan het punt van de marktwerking met aanbesteding met als tweede hoofddoelstelling van dit wetsvoorstel voor deze regering een kostenverlagend effect op de aanschaf van schoolboeken te bereiken. Graag zou mijn fractie alsnog antwoord op eerder gestelde vraag op welk voorbeeld de verwachting gebaseerd is van een kostenverlagend effect. Zijn er resultaten bekend van aanbestedingen in Malta, Cyprus en/of Finland? En ondersteunen die de verwachting? Op onze vraag wat de regering als streefwaarden voor een evaluatie in 2011 zal hanteren antwoordt de Staatssecretaris: “…. de kwaliteit van het lesmateriaal minstens zo belangrijk te vinden”. Dan graag en dringend nu op béide vragen een concreet antwoord. Namelijk welke soort van kwaliteitsdaling acht de regering nog acceptabel en welke kostendaling wordt minimaal nagestreefd? Als een van de twee hoofddoelstellingen van dit wetsvoorstel is: ‘Op deze manier een bijdrage te leveren aan meer marktwerking, c.q. prijsbeïnvloeding, op de schoolboekenmarkt’, dan mag toch tenminste een uitspraak worden gedaan over de streefwaarde van de prestatie-indicator? Wij begrijpen niet dat de Staatssecretaris antwoordt dat dit geen zinvolle benadering is. Dus graag een concrete indicatie van nagestreefde waarde in de prijs- kwaliteit verhouding . Is in Nederland de genoemde scholengemeenschap Venlo en Omstreken, met ondersteuning van de VO- raad, het enige voorbeeld van het doorlopen van een aanbestedingstraject? Kan worden aangegeven wat in dit concrete voorbeeld de invloed van aanbesteding is op de prijs van de schoolboeken? (ten positieve of ten negatieve?). Intrinsieke motivatie leerkrachten en pilots De SP vraagt of de regering ook een geheel andere aanpak van de relatief hoge boekenprijzen in Nederland heeft overwogen. Namelijk meer personeelsuren (c.q. personeelsmiddelen) investeren in het onderwijs, waardoor docenten in de gelegenheid worden gesteld juist zelf toegesneden op de school of het schooltype schoolmaterialen te vervaardigen. Daardoor kunnen de materiële kosten van de lesmaterialen wellicht dalen en een dergelijke oplossing biedt een in veel bredere zin, een meer positievere uitstraling en effect op de onderwijssector, dan de nu voorgestelde weg van marktwerking. Meer tevreden en gemotiveerde docenten en kwalitatief goede lesmaterialen voor relatief lage prijs? Mogelijk dat ook aanbesteding op die wijze vermeden kan worden. De Staatssecretaris geeft immers aan dat met dit wetsvoorstel de scholen wel de mogelijkheid wordt geboden om een afweging te maken zelf de schoolmaterialen te produceren dan wel in te kopen. Kan de Staatsecretaris aangeven alwaar het onderzoek hiernaar loopt dat volgens de Memorie van Antwoord in afrondende fase verkeert? En zijn inmiddels daaruit de resultaten bekend, of tenminste trends of signalen? Zo ja, welke?
4
Kan de Staatssecretaris voorts toelichten waarom deze regering geen verdere pilots overweegt? Ik citeer de Memorie van Antwoord, waarin de Staatssecretaris zegt: “Ik wil niet vooruitlopen op de discussie over het onderzoeksrapport van de Commissie Dijsselbloem die nog met het kabinet wordt gevoerd”. Maar iedereen begrijpt toch dat met dit wetsvoorstel nu juist wel op die discussie vooruit wordt gelopen, namelijk door de waarschuwingen ‘scholen niet met extra taken te belasten en de uitvoerbaarheid grondig te toetsen’, volstrekt niet serieus te nemen. Is juist die boodschap soms de bedoeling?? Aanbesteding De Staatssecretaris geeft aan dat de Europese Commissie haar onlangs heeft laten weten dat scholen boektitels mogen specificeren. Het gaat hier om een cruciaal punt, waarop juristen elkaar toch nog steeds –ook na deze uitspraak van de Europese Commissie- tegenspreken. Is het wel zo zeker dat leraren straks nog eigen lesboeken kunnen kiezen? Waarom heeft de Staatsecretaris op dit essentiële punt niet gepilot, als zij in de “Memorie van Antwoord schrijft dat: “… Uiteindelijk zekerheid over de betekenis van deze Europese aanbestedingsregelgeving voor het inkopen van lesmateriaal slechts kan worden gegeven door een nationale of Europese rechter.” Juist op een Ministerie van OCW, waar als kwaliteitseis geldt evidence based te werk te gaan en dus pas de implementatie-fase in te gaan als er voldoende evidentie is dat bereikt kan worden wat beoogd wordt, verwacht je toch op zo’n cruciaal punt een zorgvuldige fase met voldoende bewijs? En al helemaal omdat we immers nog maar net op het gebied van de Thuiszorg zoveel brokken van aanbesteding hebben gezien, en nog meemaken. Hoeveel klanten krijgen daardoor nu niet de zorg die ze behoeven en hoeveel medewerkers raken gefrustreerd omdat ze geen kwalitatief goede zorg meer kunnen leveren? Overigens, kan de Staatsecretaris toelichten hoe wij moeten begrijpen dat de Europese Commissie “aanbesteding met titel ook in andere lidstaten heeft geaccepteerd”, terwijl in de Memorie van Antwoord de Staatssecretaris ook aangeeft “dat lesmateriaal in de landen om ons heen nog amper onderwerp zijn geweest van Europese aanbestedingen”. Wat betreft de informatie over titels volgt de regering kennelijk de brief van de Europese Commissie, maar wat betreft de optelsom van de waarde van de boeken om de noodzaak van aanbesteding te bepalen volgt de regering de Europese Commissie kennelijk niet? Immers de Europese Commissie zegt dat indien de verschillende schoolboeken niet allemaal beschikbaar zijn bij één mogelijke leverancier, de waarde van de boeken niet opgeteld hoeft te worden om de totale waarde van de overheidsopdracht te berekenen, terwijl aldus de Staatssecretaris de Taskforce de scholen zal adviseren bij het bepalen of het drempelbedrag al dan niet gehaald wordt, om te moeten aanbesteden, wél alle afzonderlijke opdrachten bij elkaar op te tellen. Voer voor juridische haarkloverij? Het lijkt me een nogal wezenlijk verschil. Kan de Staatssecretaris deze afwijking beargumenteren? Van groot belang acht mijn partij het voorkomen van de administratieve rompslomp in verband met eventueel aanbesteden. Vandaar nogmaals enige vragen ter verduidelijking in verband met de distributievariant.
5
Indien scholen kiezen voor dienstverleningsopdracht verplicht de Europese richtlijn niet dergelijke opdrachten van II-B diensten vooraf aan te kondigen en in concurrentie aan te besteden (Aldus de Memorie van Antwoord). Als dit klopt zou de zogenoemde distributievariant aanbestedingsvrij zijn. Hebben wij deze informatie in de Memorie van Antwoord goed begrepen? Zo ja, hoe laat dit zich dan rijmen met de toelichting in de Memorie van Antwoord bij het externe boekenfonds dat daar de waarde van de dienst meestal die van de levering niet overstijgt en derhalve- indien het drempelbedrag wordt overschreden- deze opdracht wél aanbestedingplichtig is. Hoe zit het nu echt? Niet onbelangrijk lijkt me voor scholen om dit precies te weten. Ik heb er nog eens het Jubileumboek van mijn eigen middelbare school, het Winkler Prinslyceum te Veendam, op na geslagen. Daarin wordt vermeld: “Sinds 1953 is de school aangesloten bij het centrale boekenfonds. Door deze regeling kunnen de leerlingen op een vrij voordelige wijze boeken in bruikleen ontvangen, die ze anders zelf hadden moeten aanschaffen. Alleen de administratie van de school krijgt er heel wat drukte bijen hoe! “ Dus uit zeer onverdachte hoek, 55 jaar voorafgaand aan het wetsvoorstel dat wij vandaag behandelen, geeft deze school destijds al aan wat een intern boekenfonds aan extra personele belasting geeft. Wellicht kiest een school dan toch eerder voor de distributievariant, dan dat zij de schoolbelasting oplost via de weg van het inschakelen van vrijwilligers (zoals in de MvA wordt geopperd)? Maar.. is die distributievariant dan wel aanbestedingsvrij.. of heeft een school daar ook veel rompslomp van? Kan de Staatsecretaris concrete toelichting, waar mogelijk met informatie uit praktijkvoorbeelden, geven? Hierbij wil ik het wat betreft detailvragen met betrekking tot de 10 pagina’s van paragraaf 6 over de Aanbesteding in de Memorie van Antwoord laten, op nog één constatering na. Is het niet eigenaardig dat de regering aangeeft dat scholen al sinds 1992 gehouden zijn om bij inkoop van allerlei zaken de aanbestedingsregelgeving in acht te nemen en risico’s die bij het niet of niet juist uitvoeren van aanbestedingsprocedures daarmee behoren tot de bedrijfsmatige risico’s die scholen lopen en… terwijl tegelijkertijd nu wél een Taskforce opgetuigd wordt om… zoveel mogelijk juridische procedures te voorkomen.?? Wat kunnen overigens de consequenties van die bedrijfsmatige risico’s zijn? Moeten wij, evenals het er in de zorg op begint te lijken, faillissementen in het onderwijs voorzien? En kunnen we binnenkort ook een topberaad in het onderwijs verwachten, zoals nu in de zorg van organisaties die bezig zijn met een constructie in de WMO dat geen Europese aanbesteding vereist, wat namelijk hen veel geld bespaart. Gaarne reactie. Eventueel jaar verlenging invoeringstermijn Om de tegemoetkoming nog een (extra) jaar belastingvrij te kunnen verstrekken moet de fiscale wetgeving, zo lezen we in de Memorie van Antwoord, tijdig worden aangepast. Heeft inmiddels met de collega’s van het Ministerie van Financiën hierover afstemming plaatsgevonden? Is het tijdpad duidelijk? Wanneer zal in het aanstaande najaar uiterlijk een besluit genomen moeten zijn over een extra overgangsjaar? Hoeveel aanbestedingsprocedures zullen naar verwachting voor die datum zijn begonnen en doorlopen? Wat als enige honderden aanbestedingen niet tijdig (en
6
naar wens) kunnen afgerond? De thans lopende aanbesteding(en) blijken al veel langere termijnen nodig te hebben vanwege onervarenheid en complexiteit. Vanaf exact welke datum zal de proactieve Helpdesk van de Taskforce de voortgang van dit wetsvoorstel nauwlettend monitoren? Het kabinet, zo vermeld de Memorie van Antwoord, acht de kans dat van de mogelijkheid tot een jaar extra uitstel gebruik gemaakt zal worden verwaarloosbaar. Acht de Staatssecretaris deze kans verwaarloosbaar omdat zich gewoon de “onontkoombare onvoorziene omstandigheden” niet tijdig genoeg zullen kunnen voordoen? Gaat zij voor een bigbang, op de gok, zonder onderbouwing?
Voorzitter, Ik kom tot een afronding. Samengevat komen de bezwaren en vragen van mijn fractie neer op de volgende hoofdpunten: 1. onacceptabele rechtsongelijkheid voor nog leerplichtige MBO’ers 2. niet of slechte onderbouwing van het kostenverlagende effect van marktwerking 3. de onuitvoerbaarheid van dit wetsvoorstel met genoemde problemen als administratieve rompslomp, risico’s van juridische procedures en onzekerheid ten aanzien van boekkeuzes. De fractie van de SP is nog steeds voorstander van gratis schoolboeken, maar ziet in onderhavig wetsvoorstel veel onoverkomelijke problemen. Deze periode in de maand mei is historisch gezien echter een waarin vaker bijzondere projecten werden geklaard, zoals de Afsluitdijk in 1932, de afsluiting van de Lauwerszee in 1969 en de Deltawet werd in mei 1958 aangenomen. Wie weet, ziet de Staatssecretaris vandaag toch kans onoverkomelijke problemen op te lossen? Pilots kunnen soms toegevoegde waarde hebben…. Mijn fractie wacht af.
7
