Nieuw boek. Verschijnt begin oktober 2012. Een uitgave van Boom Lemma uitgevers.
Onder burgemeesters Finesses van het burgemeesterschap door Arno Korsten , Milo Schoenmaker, Henk Bouwmans en Aart Resoort Resumé Een burgemeester moet zich voortdurend bezinnen op de vraag: hoe doe ik het? Dit boek helpt hem daarbij. Het belicht de menselijke kant van het burgemeesterschap: wat je moet doen of laten als het moeilijk wordt, als de wet of ervaring niet zonder meer de weg wijst, op eenzame momenten, bij dilemma’s, als je geen collega kunt raadplegen. Op basis van tal van interviews over cruciale momenten in het leven van burgemeesters en analyses van heroïsche perioden geven de auteurs adviezen over het vinden van oriëntatie en houvast. De auteurs noemen het de geheimen of finesses van het vak. Dat zijn competenties waarover men doorgaans niet leest; het zijn de tot nu toe ongeschreven regels van het vak. Het burgemeesterschap is al lang niet meer een zaak van louter competentie ‘op inhoud’ of van eerdere ervaring als wethouder of een andere functie. Het ambt psychologiseert. Een burgemeester die een goed burgemeester wil zijn, moet zijn innerlijke huishouding op orde hebben. Geloofwaardig, authentiek en integer zijn, enthousiasme kunnen opwekken, moed tonen, proportioneel handelen, situationeel gevoel hebben. Het zijn belangrijke kwaliteiten, maar het is niet meer genoeg. Hoe overleven burgemeesters in de praktijk? Wat stop je in het survivalpakket? Hoe bereid je je voor als een vertrouwenscommissie een gesprek wil? Hoe verlopen de eerste honderd dagen? Wat zijn de gevaren als een burgemeester in zijn tweede of derde baan belandt? Wat leer je van burgemeesters die een sterke burgemeester wilden zijn? Dit boek, met mooie citaten en smeuïge anekdotes, vertelt wat de burgemeester aan bagage nodig heeft. Het bevat een reeks over het boek verdeelde adviezen (in de vorm van ‘ongeschreven regels’) om het als burgemeester door eigen gedrag, situationeel adequaat handelen en bezinning goed te doen, valkuilen te vermijden en te overleven. Toelichting Besturen op niveau is een zaak van mensen en niet alleen van kosten en baten. Mensen zijn namelijk de dragers van het bestuur. Op de kwaliteit van bestuurders komt het vooral aan. Onder bestuurders zijn burgemeesters heel belangrijk door hun taken, hun bekendheid, hun spilfunctie in het gemeentebestuur en hun rol op tal van kritieke en andere bijzondere momenten in de samenleving. Een burgemeester is omnipresent. Er hoeft maar iets van bijzondere aard plaats te vinden of de microfoon gaat richting de burgemeester: waarom het zo gekomen is, wat hem raakt, of hij ervan wist, wie schuld heeft, wat te doen? De burgemeester weet ook veel, want hij wordt door ambtenaren met informatie gevoed, hij beschikt over eigen waarnemingsvermogen en hij zit bij veel vergaderingen, die een knooppunt van betrekkingen vormen. Hij is namelijk voorzitter van het college van burgemeester en wethouders en van de gemeenteraad, en vaak ook van het raadspresidium. De burgemeester ziet toe op de tijdige voorbereiding, vaststelling en uitvoering van beleid en van de daaruit voortvloeiende besluiten, en op een goede afstemming.
1
Hij, soms zij, heeft tegenwoordig zelfs een zorgplicht voor de besluitvormingskwaliteit in college en raad. Wanneer een burgemeester gebreken signaleert, dienen raad en/of college maatregelen te nemen. Daarmee zijn we er niet. Een burgemeester heeft ook nog regelmatig driehoeksoverleg met een representant van de politieleiding en van het openbaar ministerie. En maakt deel uit van ‘de veiligheidsregio’. En vaak is dat nog lang niet alles, want hij representeert het gemeentebestuur ook nog op andere plaatsen, zoals in samenwerkingsverbanden van de gemeente. En hij zal, als hij een stadsbestuurder is, bijvoorbeeld acte de présence geven bij betaaldvoetbalwedstrijden in de eigen gemeente. Dat biedt mogelijkheden om je hart op te halen. Burgemeesters vertegenwoordigen de gemeente naar buiten en gaan voorop op momenten van vrolijke, ernstige of droevige aard. Bepaald geen functie om je te verschuilen. De verantwoordelijkheid voor openbare orde en veiligheid brengt met zich dat ze bijna altijd in functie zijn bij een publiek evenement, protestmars, geweldsdreiging, grote brand, overstroming of ander natuurgeweld, industriële ramp, treinbotsing of vliegtuigongeluk, rel, gijzeling, aanslag, schietincident, storing, dijkdoorbraak, dierziektedreiging, bedreiging van voedselveiligheid, uiting van voetbalgeweld of een andere calamiteit. Ze moeten zich ook buigen over een zedelijk delict op een crèche, buurtoverlast, huiselijk geweld, daden van zinloos geweld. Kortom, bij vele uitingen van wat we tegenwoordig de ‘risicomaatschappij’ noemen. Toen we een Amsterdamse burgemeester (Cohen) een keer elders in het land ontmoetten, vroegen we: ‘Job, heb je wel tijd om hier te zijn?’ Zijn antwoord: ‘Misschien vindt er over twee minuten een gijzeling plaats en moet ik weg. Je weet het nooit!’ Besturen is ook netwerken. Een burgemeester representeert een gemeentebestuur dat in een netwerksamenleving opgenomen is. Overheden zijn op tal van terreinen afhankelijk van andere organisaties en groepen en dat betekent dat een speciale probleem- en ontwerpaanpak wenselijk is: netwerkmanagement (‘governance’). Een gemeente kan dan niet verordonneren, maar zal met ‘partners’ moeten zoeken naar een gemeenschappelijk perspectief en uitwerking in het verbinden van doelen en middelen. Denk aan het volkshuisvestingsnetwerk: gemeenten plannen, corporaties bouwen. Dan ben je als organisaties van elkaar afhankelijk. Een gemeentebestuur moet dus ‘on speaking terms’ zijn met de corporatiebestuurders. Verdroging in een natuurgebied tegengaan? Je hebt partners nodig als een waterschap, een provinciebestuur, andere gemeentebesturen, de vereniging natuurmonumenten, grondeigenaren, pachters. Ze hebben elkaar dus nodig; alleen kom je als gemeente niet ver. Dat lukt als sprake is van regie en partners die niet gefixeerd zijn op het eigen gelijk, maar zich ook in andere organisaties en belangen kunnen verplaatsen. Burgemeesters kunnen hierin nadrukkelijk een rol vervullen als aanjagers, als sfeermakers, als regisseurs, als personen die een probleem met één slag een andere wending kunnen geven. Spelverdeler of joker In voetbaltermen gezien is de burgemeester op veel momenten dus een beslissende spelverdeler. Het bijzondere van spelverdelers is dat ze er altijd moeten staan. De eisen zijn hoog. De spelverdeler kan zich zelden verschuilen. Is de spelverdeler van een team ‘onzichtbaar’ dan komt een team vermoedelijk niet tot winst. De burgemeester zit als spelverdeler tegenwoordig ook nog eens in een kwetsbare rol: het optreden vindt vaak in de openbaarheid plaats. Velen kijken kritisch toe. Wie redeneert vanuit het kaartspel, ziet in de burgemeester een joker, die overal ingezet kan worden. Het burgemeesterschap is dus heel aantrekkelijk en tegelijk niet makkelijk. Een
2
burgemeester als Fons Jacobs van Helmond erkent het volop, maar die was dan ook enkele malen bedreigd. De burgemeester is een ongebruikelijke joker; het is namelijk een joker met risico’s. Meer risico’s op gedwongen vertrek De bestuurlijke risico’s op gedwongen vertrek nemen toe. Omdat gemeenteraden een burgemeesterskandidaat voordragen, die eigenlijk altijd ook benoemd wordt, heeft de burgemeester een vertrouwenspositie naar de raad: vertrouwen van de raad weg, burgemeester weg. En ze worden gedwongen te vertrekken of ‘vrijwillig onder druk’. Na 2000 gebeurt dit veel vaker dan daarvoor. Iedereen kent wel een burgemeester in zijn of haar omgeving die plaats moest maken of niet meer voor herbenoeming in aanmerking kwam. Bezinning Een burgemeester moet zich daarom voortdurend bezinnen op de vraag ‘hoe doe ik het?’ en ‘moet ik me (meer) aanpassen?’ Dit boek helpt daarbij. Het boek is dan ook bestemd voor burgemeesters, voor hen die het willen worden, en voor al degenen die met burgemeesters te maken hebben, zoals wethouders, raadsleden, lokale ambtenaren, coaches van burgemeesters, actoren uit het maatschappelijk middenveld, provinciebestuurders en –ambtenaren, bewindslieden, parlementariërs, rijksambtenaren, toezichthouders, leden van politieke partijen, lobbyisten, en natuurlijk voor burgers en journalisten. En voor studenten bestuurswetenschappen, managementwetenschappen, politicologie of bestuurskunde. En voor al degenen die in de positie van burgemeesters verandering willen brengen. Geschreven en ongeschreven regels In het boek komt de menselijke kant van het burgemeesterschap aan bod. Niet wat de wet aan eisen stelt – de geschreven regels – staat voorop, maar vooral wat je moet doen als de wet zwijgt, als het eenvoudige houvast er niet is en een kompas of bestuurlijke tomtom niet voor het grijpen ligt. Als het moeilijk wordt, als ervaring niet zonder meer de weg wijst, op eenzame momenten, bij dilemma’s. Die afweging is heel belangrijk. Wie zich als burgemeester herhaaldelijk vergist of mistaxeert, kan ‘gezien’ zijn. Ongeschreven regels zijn dus van groot belang om te overleven en om het burgemeesterschap goed uit te oefenen. In alle professies bestaan ongeschreven regels van het vak Op basis van interviews met burgemeesters en anderen over cruciale momenten in het leven van burgemeesters, eigen observaties, documentenstudie en speciale doorsnedes van ‘kwesties’ (cases) geven de auteurs adviezen over het vinden van oriëntatie en houvast. We noemen het de geheimen van het vak, omdat we proberen de ‘lessen’ zoveel mogelijk te ontlenen aan de reflectie van burgemeesters zelf. Dan gaat het om competenties waarover men meestal niet leest, en om tot nu toe ongeschreven regels van het vak van burgemeester. Ongeschreven regels? In alle professies bestaan ongeschreven regels. Een voorbeeld uit de voetbalsport is treffend. Een voetballer die struikelt en een penalty ‘mee’ krijgt, moet die zelf niet nemen. Dat is de ongeschreven regel. Er is geen clubstatuut of spelersreglement dat daar melding van maakt. Waarom die regel? De kans dat de gevloerde voetballer nog naweeën heeft van de struikelpartij, is groot. Daarmee stijgt de kans op het missen van de penalty als de gevloerde speler die zelf neemt. Laat het dan aan een ander. In de laatste fase van de Duitse Bundesliga, in april 2012, schond Arjen Robben van Bayern München die regel een keer. Hij maakte geen doelpunt uit de toegekende penalty nadat een tegenstander hem gevloerd had. Erevoorzitter Franz Beckenbauer van Bayern München kritiseerde hem daarna in de pers. Hij liet optekenen dat Robben een ongeschreven regel uit
3
het professionele voetbal geschonden had. Hij had na de val die leidde tot de strafschop de penalty niet zelf moeten nemen, want hij miste, maar die aan een ploeggenoot over moeten laten. Het schenden van de ongeschreven regel achtte hij een stommiteit die hemzelf en de club benadeelde: weg aanspraken op de kampioenstitel. Voorbeelden uit de wereld van burgemeesters Zo zijn er ook veel ongeschreven regels voor burgemeesters. Een belangrijke regel die burgemeesters vaak zelf formuleren, luidt: ‘Gedraag je!’ Daar valt veel onder. Deze regel betekent dat een burgemeester die uit de band springt, zichzelf in moeilijkheden brengt. Hij kan onderwerp worden van spot, geruchtvorming en misschien wel tot aftreden worden gedwongen. Meer voorbeelden? Een burgemeester moet meer en meer kunnen omgaan met het onverwachte: de maatschappij is meer en meer een improvisatiemaatschappij. Oefenen heeft zin om te leren omgaan met crises, ook al is elk incident, opstootje, ongeluk of andere calamiteit uniek. Een burgemeester moet ook situationeel gevoel tonen en dus makkelijk situaties kunnen aanvoelen en doorzien (ongeschreven regel). Dat niet alleen, de maatschappij is ook nog eens een emotiesamenleving geworden. Wie geen gevoel laat blijken of niet de juiste woorden vindt, gaat negatief over de tongriem. De burgemeesters van Volendam, Enschede, Alphen aan den Rijn en andere plaatsen bevestigen dat naar ons. Ze benoemen daarmee een volgende ongeschreven regel: ‘Vind in omstandigheden de juiste woorden en de goede toon.’ De maatschappij is ook een risicomaatschappij waarin veel goed gaat en elke afwijking daarom tot druk leidt en vragen oproept. Waarom dit? Wie heeft schuld? Wiens kop moet rollen? Al tijdens een crisis dient zich de noodzaak aan om zich in te stellen op latere verantwoording en aanzetten daartoe te geven. Journalisten kijken en luisteren mee. Burgemeesters moeten ook in de mediacratie uit de voeten kunnen. Dit impliceert dat je een crisis vrijwel niet tot een einde kunt brengen zonder goed crisismanagement. Het burgemeesterschap is, zoveel is wel al duidelijk, ontdaan van rêverie. Onderwerp Deze inzichten worden verder geïllustreerd en uitgediept. Hoe overleven burgemeesters in de praktijk? Wat stop je in het survivalpakket? Hoe bereid je je voor als een vertrouwenscommissie een gesprek wil? Hoe verlopen de eerste honderd dagen? Wat zijn de gevaren als een burgemeester in zijn tweede of derde baan belandt? Wat doe je als de crisis zich aandient? Onderduiken kwam voor. Een ernstige fout. Het burgemeesterschap is al lang niet meer een zaak van uitsluitend ambachtelijke competenties of van vroegere ervaringen als minister of wethouder. Het ambt psychologiseert. Een burgemeester die een goed burgemeester binnen het huidig bestel wil zijn, moet zijn innerlijke huishouding op orde hebben. Initiatiefrijk zijn, geloofwaardig en integer zijn, enthousiasme kunnen opwekken, moed tonen, zo nodig hoop bieden, problemen oplossen, het zijn belangrijke kwaliteiten, maar het is niet meer genoeg. Dit boek, met veel anekdotes, vertelt wat nog meer nodig is. Van alle ongeschreven regels is die van de reflectie op eigen handelen misschien wel de belangrijkste. Een burgemeester moet in staat zijn – alleen of met anderen om zo te kijken naar het eigen gedrag of een college of ander team dat hij ziet of en wanneer hij iets doms of goeds heeft gedaan. Dan is gevraagd: signaleren, duiden, en zo nodig corrigeren. Dat dit niet makkelijk is, blijkt wel uit een portret van de burgemeester van de
4
hoofdstad: ‘Van der Laan wordt niet graag voor de voeten gelopen, niet in daden en niet verbaal. Incasseren van kritiek is niet zijn sterkste kant, een fout ronduit toegeven, kost hem moeite’ (de Volkskrant, 06-07-12). Reflectieve kwaliteiten ontwikkelen en tonen zijn geen gemakkelijke opgaven.
Inhoudsopgave 1 Inleiding: de burgemeester als mens en functionaris Deel I – De historie en identiteit van het burgemeestersambt 2 Wat voor baan is het burgemeesterschap? 3 Wat tijd doet met het burgemeesterschap: historische invalshoek Deel II – De burgemeester als voorzitter en gezagsdrager 4 Burgemeester: eigenstandig verbinder op enige afstand Deel III – De burgemeester als gezicht, ambassadeur en hoeder in goede en slechte tijden 5 Het eigenlijke werk van de burgemeester: veertien kernthema’s 6 Het pettenprobleem van burgemeesters 7 Buiten het burgemeesterschap: de betekenis van andere sferen Deel IV – De burgemeester komt en gaat – De ongeschreven regels van een tijdelijke functie 8 Aspecten van de aanstelling van burgemeesters 9 Het voortraject naar het burgemeesterschap 10 De entree in gemeenten: de kersverse burgemeester 11 De burgemeester komt en gaat: aspecten van mobiliteit 12 Functioneringsgesprekken met burgemeesters Deel V – De mens achter de burgemeester – De ongeschreven regels van het alledaagse 13 Cruciale momenten in het leven van een burgemeester 14 De burgemeester als persoon 15 Tussen droom en werkelijkheid: stress, ongemak en omgaan met kritiek Deel VI – De ongeschreven regels van het succesvolle burgemeesterschap 16 Slagen burgemeesters altijd? – Over succes en falen 17 Het succes van een ondernemende burgemeester Deel VII – De ongeschreven regels bij management van het onverwachte 18 De burgemeester raakt in isolement 19 De burgemeester krijgt natte voeten 20 Als de burgemeester ver weg is en de ramp zich voltrekt 21 Een keten van burgemeesterschappen: op zoek naar ongeschreven regels in een carrière Deel VIII: De bagage van de moderne burgemeester 22 De burgemeester en de nieuwe sociale media 23 De grotere rugzak van de burgemeester: er moet steeds meer bagage in 24 Ongeschreven regels in perspectief Verantwoording Literatuur Over de auteurs
5
