Omgaan met ruimte. Een vormingspakket over ruimtelijke ordening. Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap

Omgaan met ruimte Een vormingspakket over ruimtelijke ordening

Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap

COLOFON Dit vormingspakket is een publicatie van het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Departement Leefmilieu en Infrastructuur Administratie Ruimtelijke Ordening, Huisvesting en Monumenten en Landschappen Afdeling Ruimtelijke Planning Koning Albert II-laan 20, bus 7 1000 Brussel Het vormingspakket Omgaan met Ruimte is gerealiseerd door Redactie: Christian Dierickx (Studiegroep Omgeving), Chris Jacobson (Stichting Leefmilieu/KBC), John Maes (K.H.Kempen), Etienne Van Hecke (K.U.Leuven) Stuurgroep: Marc Bauwens (VVSG), Roger Liekens (AROHM), Wies Meeusen (Arohm), Inge Pennincx (AROHM), Jan Schreurs (K.U.Leuven), Gerard Stalenhoef (AROHM), Philippe Van Wesenbeeck (AROHM), Ann Verhetsel (UFSIA) Productie: Uitgeverij Pelckmans, Kapellen Deze brochure is te verkrijgen op schriftelijke aanvraag op bovenstaand adres of via het faxnummer 02 553 83 85 of per e-mail aan [email protected] D/1999/3241/208

Omgaan met ruimte

Een vormingspakket over ruimtelijke ordening

Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap

Inleiding

Kennismaking met dit vormingspakket 1

WERKWIJZER

Module B De evolutie van onze ruimte

2

2

Dit vormingspakket is bedoeld als handleiding voor personen die een toelichting over de ruimtelijke ordening willen geven en daarom een stand van zaken over deze materie nodig hebben: begeleiders van vormingsavonden, buurt- en vormingswerkers, lectoren en docenten hoger onderwijs, leerkrachten van de derde graad secundair onderwijs. De inhoud van het pakket is zo samengesteld dat deze vormers er voldoende stof in vinden om hun lezing/cursus aan te passen aan de verschillende niveaus en de belangstelling van hun cursisten: middenstanders, gemeenteraadsleden, functionarissen, leerlingen en studenten, leden van natuur- en jeugdgroeperingen, milieuraden, commissies voor Ruimtelijke Ordening en sociaal-culturele verenigingen. Het pakket bestaat uit dit tekstboek en een bijbehorende set transparanten. Het boek is bedoeld om de vormingssessies voor te bereiden. Het bevat alle informatie ingedeeld in 5 modules, om naar eigen voorkeur accenten te leggen. De transparanten tonen de illustraties en de structuur van de tekst. Module A is de inleiding en vormt een kader voor de begrippen van de ruimtelijke ordening. Het is aangeModule A wezen om altijd met deze module te starten. Daarna Het begrippenkader kunt U naar keuze module B, C of D behandelen. Deze modules bevatten telkens voldoende stof voor een toeModule C Module D lichting van ca. 1 tot 1,5 uur. Daarin worden respectieNaar een beter Instrumenten voor ruimtelijk beleid het ruimtelijk beleid velijk de evolutie van onze ruimte, de planningsmethodiek en het juridisch instrumentarium behandeld. Module E bevat een praktisch draaiboek met voorbeelModule E den om een theoretisch exposé af te sluiten. De bijlaHet ruimtelijk beleid gen bevatten informatie over de ruimtelijke ordening in de praktijk in de gebieden rondom ons (bijlage 1), enkele nuttige adressen (bijlage 2) en een literatuurlijst (bijlage 3). Het vormingspakket wordt aangevuld met een cdrom. Deze bevat een dynamische presentatie van het verhaal per module. Alle teksten, ook van basisteksten (wetten en dergelijke) en nog meer illustraties zijn hierop te vinden, wat het aanmaken en zelf uitprinten van aangepast cursusmateriaal 105 aanzienlijk vergemakkelijkt. De initiatiefnemers van dit pakket zouden het dan ook op prijs stellen indien U aan hen een exemplaar van uw ‘cursus’ zou bezorgen.

LEESWIJZER 2.1

5

8

MODULE A: HET

BEGRIPPENKADER

Een heldere communicatie en een eenduidige woordenschat zijn onmisbaar om het verhaal van onze ruimte te vertellen. In het ruimtelijk onderzoek en beleid wordt een eigen jargon gebruikt dat in deze module wordt omschreven. De begrippen ‘draagkracht’, ‘duurzaamheid’ en ‘ruimtelijke kwaliteit’ worden geplaatst in relatie tot ‘ruimtelijke planning’, ‘ruimtelijk beleid’, ‘ruimtelijke ordening’ en ‘stedenbouw’. Ook de toepassing van de ruimtelijke planning in Vlaanderen komt aan de orde via de begrippen ‘structuurplanning’, ‘structuurplan’ en ‘structuurbepalende elementen’.

2.2

2

1

MODULE B: DE

EVOLUTIE VAN ONZE RUIMTE

Hierin wordt geschetst hoe Vlaanderen de laatste vijftig jaar van gedaante veranderde en wat de oorzaken hiervan zijn. Allereerst komen aan bod hoe het wonen zich van stad en dorp heeft losgemaakt en hoe de auto hierbij als katalysator van de ruimtelijke spreiding heeft gewerkt. Ook worden de fenomenen lintbebouwing, de open ruimte als overloop voor stedelijke functies en de transformatie van het landschap door de landbouw besproken. De rol van het ruimtelijk beleid in deze ruimtelijke ontwikkelingen krijgt uiteraard uitvoerig aandacht. Vervolgens worden de meest opvallende kenmerken van onze ruimte nu toegelicht: de stuurloze spreiding van de bebouwing, de dichte verkeersinfrastructuur en de onderbezetting van de voorzieningen, de teloorgang van natuurlijke en landschappelijke elementen, de afnemende kwaliteit van het milieu. Module B wordt afgerond met een blik naar de toekomst: hoe kan de uitdaging van een duurzame ruimtelijke ontwikkeling worden aangegaan?

Omgaan met ruimte

2.3

16

3

MODULE D: INSTRUMENTEN

VOOR HET RUIMTELIJK BELEID

Module D behandelt het wettelijk instrumentarium dat ter beschikking staat van het ruimtelijk beleid. We beginnen met een historisch overzicht van het ruimtelijk beleid in Vlaanderen. De bestaande plannen die uit de wetgeving van 1962 resulteren worden tegenover deze van het nieuwe decreet van 18 mei 1999 geplaatst. Vervolgens wordt aangegeven hoe van een ‘volgend’ naar een ‘sturend’ beleid wordt overgeschakeld. De 5 pijlers van dit beleid zijn: planning, uitvoering, gronden pandenbeleid, vergunning en handhaving. Eerst wordt het wettelijk kader voor planning beschreven. Wat de uitvoering betreft staan de ruimtelijke uitvoeringsplannen van het Vlaams gewest, van de provincies en de gemeenten centraal. Verder wordt het belang van een grondbeleid voor het verwezenlijken van de doelstellingen van het ruimtelijk beleid aangetoond. Daarna wordt toegelicht hoe de gemeente de spil is van het vergunningenbeleid. Module D wordt afgerond met een bespreking over toezicht en handhaving.

2.5

36

EEN BETER RUIMTELIJK BELEID

Module C gaat dieper in op de ruimtelijke planning en het ruimtelijk beleid. Eerst wordt toegelicht waarom ruimtelijke kwaliteit en dus het voeren van een goed ruimtelijk beleid noodzakelijk zijn. Vervolgens worden de belangrijkste uitgangspunten voor een degelijk ruimtelijk beleid nader omschreven. Het zijn: ‘duurzaamheid’, de ruimtelijke ‘draagkracht’ als norm, de ‘kwaliteit’ van de ruimte en ‘subsidiariteit’. Vervolgens wordt dieper ingegaan op de structuurplanning met de driesporenplanning als specifieke methodiek. Deze planningsvorm maakt het mogelijk om tegelijk een langetermijnvisie te ontwikkelen, strategisch op korte termijn in te haken op de werkelijke situatie en een goede communicatie hieromtrent te verzorgen. Elk van deze drie sporen wordt in detail besproken.

2.4

24

MODULE C: NAAR

MODULE E: HET

RUIMTELIJK BELEID IN DE PRAKTIJK

Het provinciaal en het gemeentelijk ruimtelijk beleid hebben een nieuwe impuls gekregen. Daardoor groeit het besef dat alle besturen een grote rol kunnen spelen bij het nieuwe denken over de ruimtelijke ordening. Er ontstaan ook nieuwe denkbeelden voor overleg en samenwerking die vorm krijgen in een gebiedsgerichte aanpak. Hoe het er in de praktijk aan toegaat wordt toegelicht aan de hand van 2 voorbeelden. Voor het structuurplanningsproces op gemeentelijk vlak kozen we dit van de gemeente Staden (West-Vlaanderen). Voor het bovengemeentelijk vlak wordt het Ruimtelijke Ordening en Milieu-project (ROM) van de Gentse Kanaalzone als kapstok gebruikt omdat hier de gebiedsgerichte aanpak wordt toegepast. Deze module is meer bedoeld als aanzet tot gedachtewisseling. Verwacht geen afgelijnde handleiding waarin pasklare formules te vinden zijn voor het opzetten van een structuurplanningsproces en van een organisatiestructuur. Het is wel een uitnodiging om zelf het initiatief te nemen in de gemeente, de ruimtelijke problemen creatief aan te pakken en professioneel te experimenteren met nieuwe vormen van besluitvorming.

WEGWIJZER Verwijzingen naar interessante aanvullende publicaties en documenten zijn in de marge naast de tekst opgenomen. Waar bepaalde trefwoorden in de tekst in kleur gedrukt staan, vindt u in de marge een verwijzing naar een omschrijving of definitie. Verwijzingen naar andere onderdelen van dit pakket zijn opgenomen als volgt. Dit symbool refereert aan een andere module, paragraaf, referenties of bijlage. vb.: B, D.2.3, Bijl.3 (14), Blz. 5. Op deze plaats kan nuttig gebruik gemaakt worden van een transparant. Transparanten zijn genummerd van 1 tot 48. Op de cd-rom vindt u aanvullende documenten. Deze documenten zijn genummerd vanaf 100. Bovendien vindt u achteraan in de tekst als bijlage 4 nog een trefwoordenregister. 3

Module A Het begrippenkader A.1

RUIMTE 4

C.2.3

3

EN RUIMTELIJKE KWALITEIT Ruimte is de omgeving waarin de mens leeft en werkt en waarin de natuur aanwezig is. De mens vult de ruimte in met steden, landbouw, kanalen en wegen, industrie, parken, bossen enz. De ruimte is een totaliteit. De ruimte heeft ook een structuur, een stelsel waarvan de verschillende onderdelen niet apart staan, maar deel uitmaken van grotere gehelen. De mens heeft behoefte aan ruimte om zijn activiteiten te kunnen ontplooien, daarom tracht hij ze naar zijn hand te zetten. De ruimte wordt bijgevolg sterk bepaald door deze activiteiten. De mens kan zich maar optimaal ontplooien als zijn ruimtelijke omgeving voldoende kwaliteiten bezit. Het begrip ruimtelijke kwaliteit steunt daarom op de relatie tussen mens en ruimte. Het is geen eigenschap van de ruimte op zich. Ruimtelijke kwaliteit gaat immers niet over de intrinsieke kenmerken van een landschap, van een binnenstad of van een stedelijke ruimte, maar over de waarde die eraan wordt gehecht in een ruimere context. Kwaliteit in de zin van ‘waardering’ spreekt een oordeel of een wenselijkheid uit. Die waardering wordt in belangrijke mate gekleurd door de betrokkenheid van een waarnemer, die op haar beurt sociaal-cultureel bepaald is en dus afhankelijk van de tijd. Ruimtelijke kwaliteit is een ideaal streefdoel. Het houdt een positieve herwaardering van de ruimte in en geeft haar een economische meerwaarde nu (gebruikswaarde) en in de toekomst (toekomstwaarde). De beleving van de ruimte (belevingswaarde) tenslotte is ook een fundamenteel deel van de ruimtelijke kwaliteit, een die weliswaar sterk door de context en de betrokken actoren bepaald wordt.

A.2

DRAAGKRACHT 5

C.2.2

C.2.1

Figuur 1 Een gekende situatie in onze woonstraten: de functionele draagkracht wordt overschreden.

120

4

EN DUURZAAMHEID

De ruimte heeft maar een beperkt vermogen om constructies en activiteiten op te vangen. De ruimtelijke draagkracht is de mate waarin maatschappelijke functies door een bepaald gebied verdragen worden, terwijl het samengaan van die functies (functionele draagkracht) en de natuurlijke ecologische werking van het gebied (ecologische draagkracht) niet in het gedrang komen. De draagkracht meet hoeveel aan de ruimte kan worden toegevoegd of ontnomen zonder dat het evenwicht ervan fundamenteel wordt verstoord. Ruimtelijke draagkracht heeft dus te maken met de tolerantie voor het samengaan van functies en met de tolerantie van de beschikbare ruimte voor die functies. Vanwege de beperkte draagkracht en de eindigheid van de ruimte moeten we er duurzaam mee omspringen. Dit betekent dat we de ruimte gebruiken zodat we aan de behoeften van de huidige generatie voldoen zonder die van de toekomstige generaties te belasten. Een duurzame ontwikkeling van de ruimte houdt in dat we de ruimtelijke behoeften van de verschillende maatschappelijke activiteiten gelijktijdig tegen mekaar afwegen. Het betekent ook dat we rekening houden met de ruimtelijke draagkracht, met de gevolgen op lange termijn voor het leefmilieu en met de sociale, economische en culturele consequenties. Duurzaamheid betekent dat de ruimte wordt beheerd als een duurzaam goed, een langetermijninvestering voor de volgende generaties. Duurzaamheid is geen exclusieve zorg van de ruimtelijke planning, maar haar zorg voor een goede ruimtelijke structuur kan er wel veel toe bijdragen.

Omgaan met ruimte

Figuur 2 De ecologische draagkracht van onze kust is beperkt.

6

BELFOTOP – EUROSENSE

130

Ruimtelijke structuur is de samenhang die bestaat tussen ruimtelijke elementen en activiteiten onderling. Een voorbeeld is de ruimtelijke samenhang tussen een woonwijk en de school, het winkelcentrum, het park en het bedrijventerrein. Ruimtelijke structuur is het resultaat van sociaal-economische processen die op een morfologische drager ingrijpen. Ruimtelijke structuren komen op alle schaalniveaus (lokaal, bovenlokaal, gewestelijk) voor. We kunnen spreken van de ruimtelijke structuur van bijvoorbeeld een tuin, een wijk, een woonkern, een provincie, het Vlaams Gewest. Aangezien ook de ruimtelijke functies bepaald zijn door schaalniveaus moet voor elke functie de ruimtelijke structuur op het gepaste niveau beoordeeld worden. Zo spreken we van de natuurlijke structuur van Vlaanderen, van een provincie of gemeente of van elk ander gebied. Een structuur kan immers opgedeeld worden in deelstructuren voor specifieke deelgebieden. Ruimtelijke structuur heeft ongetwijfeld een sterke relatie met ruimtelijke kwaliteit en ruimtelijke draagkracht. Structuurbepalende elementen zijn de elementen die de hoofdlijnen van de ruimtelijke structuur van het betrokken niveau beschrijven. Structuurbepalende elementen op gemeentelijk niveau zijn bijvoorbeeld de historische kern, de natuurlijke structuur op gemeentelijk niveau; concentraties van lokale activiteiten: de grote winkelstraat, het gemeentelijk sportcentrum, de tuinbouwzone. Structuurbepalende elementen op provinciaal niveau kunnen zijn: de toeristischrecreatieve infrastructuur (fietsroutes); de grote bedrijvenconcentraties, de agrarisch-ecologische structuur (serregebieden) met bovengemeentelijk belang, een belangrijk rivierenbekken. Een ruimtelijk samenhangend geheel bezit een specifieke verschijningsvorm en een ruimtelijke structuur, die afwijken van die van zijn omgeving. Door zijn eigenheid of identiteit is een ruimtelijk samenhangend geheel duidelijk in de ruimte te lokaliseren. Voorbeelden zijn een historische dorpskern, een nieuwbouwwijk, een stationsbuurt. Figuur 3 Historisch gegroeide kernen zijn vaak structurerende elementen.

140

8

5

Module A: Het begrippenkader

A.3

RUIMTELIJKE

PLANNING EN RUIMTELIJK BELEID

A.3.1 RUIMTELIJKE

PLANNING, RUIMTELIJK BELEID EN RUIMTELIJKE

ORDENING 7

Omdat werken met ruimte erg complex is, moeten we planmatig denken om een goede ruimtelijke structuur te creëren. Dit is de taak van de ruimtelijke planning. Ruimtelijke planning is geen zaak van improvisatie of louter kortetermijndenken en -handelen. Ruimtelijke planning gaat steeds uit van een grondige analyse van de bestaande situatie om tot een verantwoorde visie als basis voor een kwalitatief beleid te komen. Het is het voorbereiden van goed beredeneerde en verantwoorde beslissingen over de ruimte, gestoeld op een democratische aanpak en ruim overleg. Ruimtelijk beleid is het resultaat van dit rustig denk- en doewerk. Ruimtelijke planning is dus een voorwaarde voor een goed ruimtelijk beleid. De basisvisie voor een goed ruimtelijk beleid op korte en lange termijn is zuinigheid in het gebruik van de ruimte, het hanteren van de draagkracht van de ruimte als norm en het bewaken van de ruimtelijke kwaliteit. Het ruimtelijk beleid is een taak van de overheid op alle niveaus: (inter-)nationaal, gewestelijk, provinciaal en gemeentelijk niveau. Het fysisch resultaat van ruimtelijk beleid is de ruimtelijke ordening. Dit behelst het organiseren en uitvoeren van de beleidsbeslissingen. De stedenbouw tenslotte bakent de ruimtelijke voorwaarden af waarbinnen architecturale bouwprogramma’s verwezenlijkt kunnen worden.

Figuur 4 De heraanleg van een stationswijk is een zichtbaar resultaat van het gemeentelijk ruimtelijk beleid.

150

8

A.3.2 STRUCTUURPLANNING 9

C.3

EN RUIMTELIJK STRUCTUURPLAN

Structuurplanning is een methode van planning om tot een goed ruimtelijk beleid te komen. In Vlaanderen bewandelen we die weg. Het is een dynamisch en continu proces van visie- en beleidsvorming dat moet leiden naar de verbetering van de kwaliteit van de ruimte. Een structuurplanningsproces behelst een inhoudelijke verdieping met betrekking tot de gewenste ruimtelijke structuur en een communicatiestrategie (overleg, besluitvorming en onderhandeling) tussen alle betrokkenen. Essentieel in de structuurplanning is dat we nadenken over de gewenste ruimtelijke structuur van het plangebied en over haalbare en concrete acties om deze te realiseren. Desnoods worden alternatieven onderzocht en afgewogen. In structuurplanning leggen we vooraf een volgorde van stappen vast, zodat een doelgericht, doorzichtig en controleerbaar proces over een bepaalde periode ontstaat. Het ruimtelijk structuurplan is het resultaat van het structuurplanningsproces op een bepaald ogenblik. Het ruimtelijk structuurplan zelf is een beleidsdocument dat het kader aangeeft voor de gewenste ruimtelijke structuur en de ruimtelijke ont-

6

Omgaan met ruimte

wikkeling van het gebied. Het brengt aldus samenhang in de voorbereiding en de uitvoering van de beslissingen die naar een goede ruimtelijke ordening moeten leiden. Het plan bevat voor een bepaalde beleidsperiode en een bepaald gebied volgende elementen: een analyse van de bestaande situatie, de ruimtelijke visie, een concept over de gewenste structuur, beleidsdoelstellingen en de maatregelen om die te verwezenlijken. Het ruimtelijk structuurplan is ook een strategisch plan omdat het inspeelt op de realiteit, een keuze maakt over de aanpak van de bestaande problemen en kansen en over de inzet van de beperkt beschikbare middelen. Het waarborgt tenslotte de inhoudelijkheid, doelgerichtheid, doorzichtigheid en controleerbaarheid van het ruimtelijk beleid. Het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen is het resultaat van het structuurplanningsproces op Vlaams niveau. Provinciale structuurplannen en gemeentelijke structuurplannen hebben betrekking op hun respectievelijk beleidsniveau. Ze kunnen parallel en in dialoog met de andere niveaus tot stand komen.

Figuur 5 Het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen: 160 een waardevol document.

A.4

D.2.1.3

RUIMTELIJK 10

BELEID EN ANDERE BELEIDSDOMEINEN

We mogen ons geen illusies maken en alles van de ruimtelijke planning verwachten. De ruimtelijke planning alleen kan geen antwoord vinden op alle vragen die haar worden gesteld over bijvoorbeeld het mobiliteitsprobleem of de leefbaarheid van onze steden. Oplossingen kunnen enkel via een geïntegreerde aanpak van het ruimtelijk beleid samen met de andere beleidsdomeinen gevonden worden. Ruimtelijke planning maakt het wel mogelijk om de complexe ruimtelijke realiteit op een gestructureerde manier te benaderen. Het ruimtelijk beleid speelt hier op in door instrumenten te ontwikkelen die de samenhang tussen de ruimtelijke activiteiten bevordert. Ruimtelijke planning raakt door haar breed horizontaal interesseveld aan alle sectoren in de maatschappij. Het functioneren van de ruimtelijke activiteiten zelf kan niet door ruimtelijke planning of door ruimtelijk beleid worden gestuurd. Hiervoor zijn andere instrumenten voorhanden die niet tot de specifieke taak van het ruimtelijk beleid behoren. Voorbeelden hiervan zijn: milieubeleidsplannen, economische impulsen, fiscale maatregelen, sociale voorzieningen en arbeidsbeveiliging.

Figuur 6 Het ruimtelijk beleid heeft raakvlakken met de andere beleidssectoren zoals hier met de milieusector.

170

7

Module B

De evolutie van onze ruimte

A.3.1

B.1

DE

Het zal niemand ontgaan dat de ruimte in Vlaanderen de laatste decennia grondig van aanzien is veranderd. Maatschappelijke en technologische processen zoals de groei van de bevolking en van haar welstand, van de mobiliteit en de bedrijvigheid hebben ruimtelijke gevolgen veroorzaakt, die een duurzame ontwikkeling tegengaan. Ook het ruimtelijk beleid dat in die periode gevoerd werd is niet vreemd aan deze evolutie. Voor onze toekomst is het belangrijk de ruimtelijke problemen en potenties te onderkennen om de weg naar een duurzame ruimtelijke ontwikkeling in te slaan.

GEDAANTEWISSELING VAN DE

B.1.4

11

VLAAMSE

RUIMTE

Nog niet zo lang geleden zag Vlaanderen er helemaal anders uit dan nu. Dorpen en steden werden omgeven door het platteland dat voor hun functionele ondersteuning zorgde. Tussen dorpen en steden bestond een duidelijke herkenbare hiërarchie. Lintbebouwing, verspreide bewoning en zonevreemde industrie waren eerder uitzondering dan de regel. Maar de vlug evoluerende economische, technologische, sociale en culturele ontwikkelingen maken stilaan een eind aan deze toestand. Na de Tweede Wereldoorlog worden onze economische en culturele grenzen opengegooid waardoor nieuwe invloeden tot op het lokaal niveau doordringen en ons woon- en werkklimaat veranderen. Hierdoor ontstaan nieuwe functionele landschappen. Niet alleen groeien de havencomplexen, de industrieparken en de grote commerciële centra en linten, maar er verschijnen ook veel alleenstaande woningen in het groen met daartussen een enorm uitgebreide verkeersinfrastructuur om dit alles bereikbaar te houden. Onze ruimte is aldus geëvolueerd van een netwerk van herkenbare kernen tot een diffuse nevel met verspreide bebouwing die meestal alleen met de wagen te bereiken is. Vroeger koos een bedrijf haar vestigingsplaats op basis van plaatselijke criteria (werkvolk, afzetmarkt, grondstoffen, waterlopen) waardoor haar lokale binding erg groot was. Door de globalisering van de economie spelen tegenwoordig ook bovenlokale en zelfs internationale belangen mee, die ontsnappen aan inmenging van de overheid. De productie van goederen kan overal gebeuren waar goedkope arbeidskrachten en grondstoffen voorhanden zijn. De recente technologische evolutie van gegevensverwerking en communicatie maken het mogelijk dat deze productie vanuit een virtueel of verafgelegen beleidscentrum wordt beheerd. De culturele individualisering maakt dat iedereen als het ware zijn of haar eigen leefwereld in mekaar knutselt. Dit proces gaat gepaard met gezinsverdunning en de grootste vrijheid van keuze van woon- en werkplaats, van woningtype en vervoerswijze. Ook hier heeft de overheid weinig vat op.

B.1.1 12

ALSMAAR

MEER MENSEN EN GEZINNEN

Vlaanderen had in 1981 ca. 5 630 000 inwoners, in 1998 waren er dat ca. 5 912 000. Verwacht wordt dat tussen 2003 en 2007 de kaap van 6 miljoen inwoners zal gerond worden (VRIND). Deze stijging op zich is niet zo spectaculair, maar als we rekening houden met de al hoge bevolkingsdichtheid, geeft dit toch een toekomstbeeld van de ruimte die voor het wonen, werken en recreëren van al die inwoners nodig zal zijn. Belangrijk voor het ruimtegebruik door de Vlaamse bevolking is de verdeling in gezinnen. Vlaanderen telde in 1981 ca. 2 000 000 gezinnen, in 1998 waren er dat al 2 350 000. Dit is een stijging met 18%. In 1998 bestonden 6 van de 10 gezinnen uit maximaal 2 personen. Naar de toekomst toe zal het aantal gezinnen waarschijnlijk vlugger blijven toenemen dan de bevolking. Dit komt vooral door de veroudering van de bevolking. De toename van het aantal gezinnen en de gezinsverdunning leiden ertoe dat niet alleen meer wooneenheden, maar ook andere woningtypes nodig zijn, in het bijzonder voor kleine gezinnen en ouderen. Men schat dat er daarom vanaf 1992 tot 2007 nog 400 000 woningen moeten bijkomen. In Vlaanderen steeg het gemiddeld inkomen tussen 1981 en 1991 met 72%. De index van de consumptieprijzen steeg in dezelfde periode met 49% zodat van een

8

Omgaan met ruimte

reële stijging van de koopkracht kan worden gesproken. Ook hierdoor kunnen de gezinnen zich meer ruimte veroorloven. De Vlaamse Ruit (Antwerpen, Brussels Hoofdstedelijk Gewest, Gent en de regionale steden Aalst, Leuven, Mechelen, Sint-Niklaas) met haar 5 miljoen inwoners heeft een bevolkingsdichtheid van ca. 930 inw./km2. Dit is hoger dan de bevolkingsdichtheid van Parijs, maar lager dan die van de Randstad, Londen en het Ruhrgebied.

B.1.2 HET 12

WONEN MAAKT ZICH LOS VAN STAD EN DORP

Vanaf de jaren ‘50-’60 maakt het wonen zich los van de stads- en dorpskernen en verspreidt het zich vlug over de open ruimte. Dit gebeurde op zo een grote schaal dat de stadskernen geleidelijk uitholden. Planners noemen dit fenomeen desurbanisatie. Mensen verlieten de stad omdat de woonomstandigheden er niet aan de behoeften van de tijd waren aangepast. Het stedelijk beleid versterkte deze trend nog door voorrang te geven aan kantoren, wegen en winkels in de stad. Niet alleen de gezinsverdunning en de stijging van de inkomens maakten een huis bouwen ‘op de buiten’ aantrekkelijk. Projectontwikkelaars, verkavelaars en vaak ook de overheid met haar bouwpremies en haar sociale woningbouw moedigden deze stadsvlucht aan. De toename van het inkomen is niet toevallig het grootst buiten de stedelijke gebieden. Naast de toename van de bevolking buiten de agglomeratie, verhuist ook de kleinhandel naar de banlieue. Het uitrustingsniveau buiten de stedelijke agglomeratie neemt toe. De gerichtheid van de bevolking naar de stadskern of de agglomeratie neemt af. De ruimte wordt opgesplitst in een groot aantal fragmenten met een eigen rol, met eigen functies en eigen vorm: de gefragmenteerde stad. De desurbanisatie creëert zelfs haar eigen landschap: een gefragmenteerd perifeer landschap bestaande uit onregelmatige patronen van bebouwing, open ruimte en infrastructuur. Het gebied tussen Antwerpen en Brussel geldt als een typevoorbeeld van deze gefragmenteerde stad. Ook de gebieden rond Hasselt-Genk en langs het Albertkanaal en de E313 zijn voorbeelden van gefragmenteerde stedelijke ontwikkeling.

B.1.3 DE 12

TOEGENOMEN MOBILITEIT

De spectaculaire opmars van de auto is belangrijk voor de ruimtelijke ontwikkelingen van de laatste 50 jaar. Met de stijging van de inkomens en de algemene economische groei van de jaren ‘60 kwam die auto binnen vrijwel ieders bereik en creëerde een nooit eerder geziene bewegingsvrijheid. In 1968 waren er in Vlaanderen 800 000 personenwagens, in 1998 reeds 2 650 000. Het aantal pendelaars dat met de wagen naar het werk rijdt is in die periode verdubbeld. Het overheidsbeleid speelde hierop in. Voorzieningen, activiteiten en diensten die vroeger evident in stads- of dorpskernen waren gelokaliseerd, konden zich voortaan eender waar vestigen. De overheid moedigde die verspreiding aan door aanleg van infrastructuur en subsidiëring van woon-werkverkeer. Het openbaar vervoer kon de concurrentie met de auto niet meer aan. Haar aandeel in de totale mobiliteit viel sterk terug. Het overheidsgeld ging prioritair naar de wegeninfrastructuur voor de auto. In de jaren ’60 werden er kilometers wegen en autosnelwegen aangelegd om de groei van het wagenpark en de mobiliteit op te vangen. Het stedelijk weefsel werd aan de auto aangepast.

Figuur 7 Alle Vlamingen samen legden in 1994 dagelijks 187 miljoen kilometer af. Elke Vlaming verplaatste zich in 1994 gemiddeld 2,7 keer per dag en legde daarbij circa 35 kilometer af, dit is 7,5 km meer dan in 1987 (VRIND 1996).

210 212

9

Module B: De evolutie van onze ruimte

Overal te lande werden subsidies voor het aanleggen van wegen, verkavelingen, bedrijventerreinen, sport- en culturele infrastructuur toegekend. In de jaren ‘60 en ‘70 kregen universitaire campussen, ziekenhuiscomplexen enz. een plaats in de periferie van grote steden. Vanaf de tweede helft van de jaren ‘80 volgden de geïntegreerde winkelcentra (Wijnegem Shopping Center), bioscoopcomplexen (Kinepolis, Metropolis), grote beurs- en tentoonstellingsruimte (Flanders Expo), recreatieparken (Bruparck, Walibi). De voornaamste zorg was de bereikbaarheid met de auto, wat resulteerde in nog meer verplaatsingen. Het bezit van een auto werd gaandeweg van een luxe tot een noodzaak om maatschappelijk te kunnen functioneren en te voorzien in de elementaire behoeften. De auto is voor velen onmisbaar geworden, tot zelfs voor de kortste verplaatsingen. Omgekeerd bevorderde het toenemend aantal auto’s de verspreiding van functies nog meer en versterkte het proces zichzelf. Vlaanderen verwierf daardoor het dichtste wegennet van de Europese Unie: niet minder dan 4,2 kilometer weg per vierkante kilometer. Tussen 1985 en 1997 nam het verkeer op de autosnelwegen met ruim 73% toe en op de gewestwegen met bijna 45%. De gevolgen bleven niet uit: het drukke wegverkeer loopt op veel plaatsen stroef en is minder veilig. Files duiken vroeger in de ochtend op en slepen veel langer aan, de ochtendspits dreigt naadloos over te gaan in de avondspits. De menselijke en economische schade door de verkeersonveiligheid loopt in de tientallen miljarden. De auto heeft de historische stadskernen veranderd. Deze zal men nu noodgedwongen op minder autogerichte activiteiten oriënteren en inrichten naar betere bereikbaarheid met het openbaar vervoer. De stadskernen vervullen steeds meer ludieke en toeristische functies. De aanleg van verkeerslussen, autoarme zones en voetgangersgebieden in de steden kadert in deze ontwikkeling. De binnenstad wordt een plaats van amusement, shopping en cultureel-recreatieve activiteit, terwijl veel traditionele stedelijke functies verspreid naar de periferie verschuiven, waar de bereikbaarheid voor de auto beter is.

B.1.4 LINTBEBOUWING 13

Een belangrijk fenomeen is dat de bebouwing voornamelijk langs de wegen aangroeit. Dit verschijnsel was in sommige streken (Waasland, Meetjesland en Kempen) al op de historische Ferraris-kaarten (18de eeuw) zichtbaar, maar de schaal waarmee die linten nu naar elkaar toe groeien is toch opmerkelijk. Langs bestaande wegen kan immers op relatief goedkope manier bouwgrond gerealiseerd worden. De nieuwbouw van woningen zorgt voor het aaneengroeien van gehuchten en dorpen langs gemeentewegen. Vanaf de jaren ‘80 entten de kleinhandel en KMO’s zich op de provinciale en gewestwegen waardoor de commerciële linten vorm kregen. Nu zien we een derde vorm van lintbebouwing ontstaan. Bedrijven vestigen zich langs de autosnelwegen omwille van de aanwezige infrastructuur en de bereikbaarheid, maar ook om door de automobilisten opgemerkt te worden. We stellen immers vast dat ze zich tot ver van de op- of afritten durven inplanten om voor zichzelf reclame te maken. In totaal heeft bouwlustig Vlaanderen op die manier 5 500 km lintbebouwing verwezenlijkt.

B.1.5 DE

OPEN RUIMTE ALS OVERLOOP VOOR DE STEDELIJKE FUNCTIES

220

10

14

Figuur 8 De lintbebouwing (rood) langs onze wegen werd op onze gewestplannen ingekleurd.

De open ruimte wordt steeds verder aangesproken door het wonen, stedelijke en economische activiteiten (bedrijven, winkels, industrie) en recreatieve voorzieningen. Vooral landbouw en natuur moesten flink wat areaal prijsgeven. Grote historisch en ecologisch waardevolle landschappelijke complexen werden herleid tot enkele vrij geïsoleerde gebieden; we vinden ze nog aan de kust, in de Kempen en in de natuurreservaten. In de weekends en vakanties vindt een massale trek naar deze gebieden plaats. Daar ontstaan de campings en weekendverblijven, wat de verstedelijkingsdruk op de open ruimte niet doet afnemen. Naast de bewoners en recreanten, zoeken ook de bedrijven de open ruimte op. Door de economische expansiewetten van het eind van de jaren ‘60 werden diverse organen zoals intercommunales gecreëerd en middelen vrijgemaakt om de eco-

Omgaan met ruimte

Figuur 9 Tussen 1985 en 1995 ging 4,5% van de landbouwgrond of 39 201 ha verloren. Dit fenomeen treedt vooral op in gebieden die volgens het gewestplan werden toebedeeld aan woningbouw, industrie, recreatie en verkeersinfrastructuur (VRIND 1996).

230

Figuur 10 Echt beschermde natuur (10 000 ha) neemt in Vlaanderen nauwelijks 1% van het territorium in en met 8,3% beboste oppervlakte is Vlaanderen het op één na bosarmste gebied van de Europese Unie (Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen).

232

nomische ontwikkeling te stimuleren. Bedrijventerreinen werden en worden aangelegd op lokaal en op gewestelijk niveau. Ook de ontwikkeling van de havens eist nog steeds grote gebieden op. Op de vrije markt wordt telkens weer naar goedkope grond en open ruimte gezocht, hoewel dit steeds moeilijker wordt omdat de voorraad eindig is en ‘op’ raakt.

B.1.6 DE 13 14

TRANSFORMATIE VAN HET LANDSCHAP DOOR DE LANDBOUW

De enorme groei van de landbouwsector na de Tweede Wereldoorlog wordt onder andere gekenmerkt door schaalvergroting, intensivering en doorgedreven economische bedrijfslogica. Dit heeft ertoe geleid dat de Vlaamse landbouw als een van de modernste en productiefste in Europa kan worden bestempeld. In Vlaanderen bedroeg de productiewaarde in 1997 ca. 300 000 BEF/ha, tegen gemiddeld 65 000 BEF/ha in de EU. Keerzijde van de medaille van dit economisch dynamisme is dat gevarieerde cultuurlandschappen met kleine landschapselementen zoals houtwallen, bomenrijen en holle wegen, plaats moesten ruimen voor schrale ruilverkavelingen. Grootschalige elementen zoals serrecomplexen en de indrukwekkende stallen en voedersilo’s van de intensieve veeteeltbedrijven (varkens, kalveren, pluimvee) verschijnen in het landschap.

B.2

HET

15

RUIMTELIJK BELEID WAS ONTOEREIKEND

D.1.1

A.3.1

De stedenbouwwet van 1962 was in zijn tijd een goed instrument om de ruimtelijke ordening in goede banen te leiden. De wet voorzag in het opmaken van gewestplannen die een eindtoestand voor de ruimtelijke ontwikkeling vastlegden. Dit wil zeggen dat een bestemming voorzien werd zonder tijdhorizon van realisatie. De gewestplannen konden door de gemeenten verder worden verfijnd in plannen van aanleg (BPA’s en APA’s). Tegenover de individualisering van het ruimtegebruik en de globalisering van de economie waren de middelen die voor het opzetten van een kwalitatief ruimtelijk beleid beschikbaar werden gesteld, ontoereikend. De overheid heeft de ruimtelijke ontwikkeling in Vlaanderen daardoor niet kunnen of willen bijsturen. 11

Module B: De evolutie van onze ruimte

Het duurde meer dan 15 jaar eer de gewestplannen er kwamen. Hierbij werd rekening gehouden met de verlangens van de sectoren. Bovendien bleken de gewestplannen veel te statisch en veel te gedetailleerd. De vooropgestelde herziening na tien jaar kwam er niet waardoor ze hopeloos achterbleven op de maatschappelijke veranderingen. Vanuit alle sectoren van de samenleving rezen vragen om bestemmingen aan te passen. Daardoor werd het eindbeeld van de gewestplannen uitgehold. Het beleid liep regelmatig achter de ruimtelijke feiten na en bestendigde de heersende trends. Van het uitwerken van een visie die als basis kon dienen voor een actief ruimtelijk beleid was geen sprake. Zo goed en zo kwaad het kon probeerde de overheid de vraag van de markt te volgen. Ze beperkte zich tot het controleren van vergunningsaanvragen en de aanpassing van normen en bestemmingen. Zelf gebruikte de overheid de instrumenten van de ruimtelijke ordening voor de economische expansie en de aanleg van infrastructuur, waardoor de heersende tendensen van desurbanisatie en toenemend autoverkeer werden versterkt.

B.1.4

D.2.1.3

B.3

GROTE 17

Vooral het gebrek aan een coherente langetermijnvisie op de gewenste ruimtelijke ontwikkeling stond lang een goed beleid inzake ruimtelijke ordening in de weg. In het begin van de jaren negentig besefte de Vlaamse overheid dit duidelijk omdat allerlei ruimtelijk gebonden problemen extreem tot uiting kwamen. Vanuit dit besef werden er dan ook maatregelen genomen om een beter ruimtelijk beleid te voeren. Het tegengaan van lintbebouwing door het afschaffen van de opvulregel en de uitbreidingsstop voor zonevreemde bedrijven was in 1992 een eerste aanzet om naar een andere ruimtelijke planning over te stappen. De politieke wil was nu aanwezig om een ruimtelijk kader te scheppen voor een geïntegreerde aanpak van de maatschappelijke uitdagingen. Vooral de goedkeuring van het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen op 19 november 1997 betekende een belangrijke doorbraak. Het beleid kan nu sturen veeleer dan volgen.

PROBLEMEN EN GROTE POTENTIES VAN ONZE RUIMTE De hierboven geschetste ontwikkelingen hebben ervoor gezorgd dat de ruimtelijke structuur van Vlaanderen vandaag ver afstaat van het nederzettingenpatroon van 50 jaar geleden. Vlaanderen heeft nu een gedeconcentreerde bebouwing die op sommige plaatsen erg dicht is, met daartussenin enkele verspreid liggende ruimten die minder aangetast zijn. In de huidige ruimtelijke structuur domineren het stedelijk kerngebied ‘Antwerpen, Brussel, Gent’ en een tiental steden van ‘regionaal belang’. Deze steden vormen samen een ‘structuurbepalende stedelijke regio’ van internationale betekenis in West-Europa. Deze structuur wordt verder aangevuld met een vijftigtal goed uitgeruste centra van bovengemeentelijke betekenis en verdicht tot een netwerk van honderden kleine en middelgrote woonkernen. De gebieden die ertussen liggen hebben grotendeels hun homogeen landelijk karakter van vroeger verloren, maar de hoge toegevoegde waarde van de landbouw

Figuur 11

240

16

Tussen 1994 en 1997 kwamen er in Vlaanderen elk jaar ca. 20 000 bouwpercelen bij. Onze schaarse ruimte staat aldus onder druk.

12

Omgaan met ruimte

is hier een troef. Allerlei vormen van verspreide bebouwing komen tussen de open ruimten voor: gegroepeerd of geïsoleerd. Verder worden de open ruimten versnipperd door verkeersassen en leidingen. Internationaal krijgt België wel een hoge waardering voor het economisch functioneren van deze lijninfrastructuur. Vlaanderen heeft dus tegelijkertijd ruimtelijke problemen en mogelijkheden. We vatten ze in volgende vier thema’s samen.

B.3.1 SPREIDING

VAN DE BEBOUWING

De uitdijende stedelijke bebouwing heeft geleid tot wat we de gefragmenteerde stad noemen: een stuurloze spreiding van bebouwing en versnippering van de resterende open ruimte. De open ruimte werd beschouwd als een onuitputtelijke voorraad potentiële bouwgrond waaruit men naar believen kon putten. Het feit dat een terrein naast een uitgeruste weg lag, volstond voor veel eigenaars om het tot bouwgrond te laten promoveren. Al naargelang hun wensen werd er een winkel, woning of bedrijf op gebouwd. Naar een ruimtelijke relatie met de bestaande woonkernen of het omliggende landschap werd niet gekeken. Ertussen ontstonden ongestructureerde restruimten die later op hun beurt aangesproken werden door verkavelaars en bouwpromotoren. Een tweede, meer sociaal fenomeen doet zich voor. Degenen die de stad ontvluchten zoeken meestal een plaats in de onbebouwde ruimten ver van de stad omwille van de relatieve openheid en landschappelijke waarde ervan. Dit veroorzaakt een sociale segregatie, want vooral kapitaalkrachtige jonge gezinnen ontvluchten de stad. Hun plaats in de stad wordt ingenomen door sociaal lagere klassen: ouderen en allochtonen. Deze minder kapitaalkrachtige bevolkingsgroepen moeten mee opdraaien voor de financiering van stedelijke functies zoals onderwijs, culturele, sociale en medische voorzieningen, openbare orde, veiligheid, ... waarvan de stadsvluchters voornamelijk gebruik maken. Het uitblijven van zowel particuliere als overheidsinvesteringen leidt al vlug tot leegstand, verloedering, verkrotting van de stadskernen. Een antwoord op deze fenomenen: bedreiging van de schaarse open ruimte en de leegloop van de steden, bestaat in de gedeconcentreerde bundeling. Dit principe is een eerste concretisering van de visie Vlaanderen open en stedelijk. Het betekent dat nieuwe ruimte voor wonen, werken of andere functies daar dient te komen, waar vandaag reeds een concentratie van deze functies bestaat. Zo zullen de nieuwe woningen bij voorkeur in bestaande woonkernen gebouwd worden. Bijkomende ruimte voor bedrijven zal gezocht worden op plaatsen waar reeds een belangrijke concentratie van bedrijven bestaat. Dit principe biedt het voordeel dat de resterende niet-bebouwde ruimte maximaal open wordt gehouden. Anderzijds biedt bundeling meer kansen voor de heropleving van de woonkernen en voor betaalbare diensten en voorzieningen voor de bevolking.

B.3.2 UITGEBREIDE

INFRASTRUCTUUR EN ONDERBEZETTE VOORZIENINGEN

250

Figuur 12 Nutsvoorzieningen kosten veel geld en laten sporen na in de natuur. Hoe meer verspreide bebouwing, hoe langer het spoor.

De verspreide bebouwing die mogelijk werd door de automobiliteit, legt woningen, bedrijven, winkels en recreatie nog verder uit elkaar. Het aantal verplaatsingen neemt daardoor exponentieel toe. Door voortdurend in te gaan op de vraag naar nieuwe wegeninfrastructuur heeft de overheid de spreiding van de bewoning en de industrie in belangrijke mate ondersteund. Maar de versnippering van deze bebouwde ruimte kost de belastingbetaler handenvol geld. De aanleg van nutsvoorzieningen zoals riolering, gas, elektriciteit, water, telefoon of kabeltelevisie is bij verspreide bebouwing relatief veel duurder dan in steden of bij aaneengesloten bebouwing. Omdat de afstanden tussen de huizen groter zijn, wordt ook de dienstverlening zoals de postbezorging of de ophaling van het huisvuil een stuk duurder. Aanlegkosten van dure voorzieningen, trottoirs en inrichting van wegen worden op de gemeenschap afgewenteld. De maatschappelijke kost van een fijnmazig openbaar vervoersnet wordt in een versnipperd en verstedelijkt landschap 13

Module B: De evolutie van onze ruimte

erg hoog, zoniet onbetaalbaar. Het is ook niet fexibel genoeg om de gewijzigde mobiliteitsvraag van het individu met zijn vele verspreide contacten en bestemmingen op te vangen. In 1996 was 81% van het aantal inwoners aangesloten op riolering, maar slechts 38% was aangesloten op een zuiveringsstation (VRIND). Om een idee te geven van de aanlegkosten van nieuwe straten en riolering: de aanleg van 100m riolering kost al vlug 1 150 000 BEF en de aanleg van een geasfalteerde straat van 6m breed kost per 100m meer dan 2 000 000 BEF. Het resultaat is dat we een uitgebreid verkeersnet bezitten, maar dat we ook dure nutsvoorzieningen hebben, die niet steeds optimaal en rendabel gebruikt kunnen worden. Ook hier moet de bundeling van nieuwe woningen en bedrijven in bestaande kernen en rond bestaande infrastructuurzones de nood aan nieuwe voorzieningen tot een minimum beperken en de efficiëntie van de bestaande verhogen.

B.3.3 NATUURLIJKE

EN LANDSCHAPPELIJKE ELEMENTEN GAAN TELOOR

260

De dichte verkeersinfrastructuur doorsnijdt op tal van plaatsen de open ruimte en vormt aldus barrières met een versnippering van die open ruimte als gevolg. Figuur 13 Samen met de verspreide bebouwing leidt dit tot een Kleine, landschappelijke elementen en verlies van waardevolle landschappen en van het hisschaalvergroting in de landbouw gaan niet altijd samen. torisch patrimonium. Relicten van traditionele Vlaamse landschappen liggen versnipperd en verscholen achter bebouwing en bedrijven. Bovendien werd in veel gevallen de bodemgesteldheid door reliëfwijzigingen of grondwaterverlaging dermate gewijzigd dat ook de oorspronkelijke biodiversiteit in de verdrukking kwam. Gave, ongeschonden traditionele landschappen zijn daardoor schaars geworden. De behoefte aan bossen en groen is in Vlaanderen groot. Ook hier moet een bundeling van de infrastructuur (wegen, spoorlijnen, hoogspanning) de open ruimte maximaal van verdere teloorgang vrijwaren. De landbouw veroorzaakt in het dichtbevolkte Vlaanderen op een aantal plaatsen hinder voor het milieu en voor de omgeving. De inzet van landbouwtechnologie (mechanisering, meststoffen, pesticiden) zorgt voor een aanzienlijk hogere opbrengst, maar ook voor een grotere belasting van het milieu. Bovendien heeft de intensieve veeteelt en het tekort aan landbouwgronden geleid tot het moeilijk op te lossen probleem van de mestoverschotten wat op veel plaatsen leidt tot overbemesting. De mogelijkheden voor recreatie in de open ruimte en voor drinkwaterwinning in waterrijke gebieden nemen hierdoor af. De reeds eerder geschetste evolutie van de landbouw heeft de structuur van de open ruimte eveneens sterk beïnvloed. De landbouw levert niet alleen een belangrijke bijdrage aan de Vlaamse economie en de werkgelegenheid. Samen met de natuur is ze de belangrijkste behoeder en gebruiker van de open ruimte. De landbouw is dus belangrijk en haar structuur moet behouden en versterkt worden. De belevingswaarde en de ecologische waarde van de open ruimte nemen echter af wanneer kleine landschapselementen ten gevolge van intensieve landbouw verdwijnen. Door een gepaste toewijzing van de ruimte aan natuur en landbouw en milieubeheer kunnen de belangen van de landbouwbedrijven voor hun behoud en uitbreiding gerespecteerd worden, terwijl toch voldoende natuurlijke en landschappelijke elementen in de natuurgebieden behouden blijven. Tevens moeten de bestaande natuurlijke structuren: beekvalleien en bossen, hersteld en uitgebreid worden. Niet-grondgebonden landbouwbedrijven en toeleveringsbedrijven kunnen wellicht op lokale en bovenlokale bedrijventerreinen terecht.

B.3.4 MILIEUPROBLEMEN A.3.1 Fig. 6

14

IN ONZE RUIMTE

Er is een relatie tussen ruimtelijke ordening en milieu. De ruimtelijke spreiding van vervuilingsbronnen geeft grote problemen voor de sanering: de rioolwaterzuivering van huizen die verspreid of landelijk liggen is duur. De nadelige effecten

Omgaan met ruimte

van het verkeer op milieu en gezondheid worden steeds erger. Zo heeft het verkeer een groot aandeel in het broeikaseffect, het ontstaan van zure neerslag en de ozonvorming op leefniveau. De mensen hebben er alle belang bij om hun mobiliteit te reduceren. Economisch vitale sectoren als mobiliteit, transport en landbouw dienen in elk ruimtelijk planningsconcept opgenomen te worden. Via het ruimtelijk beleid en het vergunningenbeleid kan de complexe interactie van deze sectoren met de ruimte en de invloed ervan op het milieu op een gestructureerde manier benaderd worden. De milieuwetgeving en meer bepaald VLAREM zouden de ruimtelijke verweving van functies moeten in de hand werken in plaats van tegenwerken, waardoor de milieuproblemen en de economische kost kunnen verminderen.

B.4

DE

UITDAGING VAN DUURZAME RUIMTELIJKE ONTWIKKELING

18

De Vlaamse ruimte heeft de laatste decennia haar structuur of eigenheid verloren. Ze wordt alsmaar minder bepaald door duidelijk afgebakende gebieden met eigen kenmerken (steden, dorpen, diverse soorten landschappen, doorlopende natuurelementen). Als niet wordt ingegrepen zal het verlies van het karakter van onze ruimte zich waarschijnlijk voortzetten. Concreet betekent dit dat we een trendbreuk moeten bewerkstelligen tegen: – een verdere uittocht naar nieuwe verkavelingen in de onbebouwde ruimte; – het economisch verval, de verkrotting en de leegloop van de steden; – de linten van bedrijven, woningen en horeca langs de wegen; – de aantasting van gave landschappen of ecologisch waardevolle gebieden; – een verdere spreiding van functies en activiteiten die tot meer mobiliteit en finaal tot de congestie van het verkeer leidt.

C.2.3

A.3.1

Alleen zo kan het tij gekeerd worden. De Vlaamse ruimte mag dan sterk zijn aangetast, ze heeft nog veel te bieden. Er is nog openheid en er zijn nog waardevolle landschappen en belangrijke natuurwaarden in Vlaanderen. Op het vlak van landbouw en economie staat Vlaanderen mee aan de Europese spits, onze transportinfrastructuur is dicht en biedt een economische meerwaarde, het woningaanbod in Vlaanderen is van goede kwaliteit. Maar al deze potenties staan onder druk. Er moet voor gezorgd worden dat de ruimtelijke kwaliteit van de leefomgeving en de randvoorwaarden voor de economische ontwikkeling worden gewaarborgd. Deze uitdaging is groot, maar mag niet uit de weg worden gegaan. Het pad van het ruimtelijk beleid wordt al te vaak doorkruist door belangengroepen die aanschuiven voor hun deel van de ruimte: economie, industrie, huisvesting, verkeer, landbouw. Het komt er nu op aan het ruimtelijk beleid genoeg impact mee te geven om de ontwikkelingen binnen die andere beleidsterreinen in een duurzamere richting te sturen. Daarvoor is het noodzakelijk dat een trendbreuk in ons ruimtelijk beleid wordt gerealiseerd. Deze trend in een duurzame richting omkeren is zeker niet eenvoudig. Toch kunnen de dreigende problemen — en zeker ook de kansen die zich vandaag voordoen — een belangrijke stimulans zijn om een fundamentele visie te ontwikkelen op de wenselijke toekomst op de lange termijn. De visie in de beleidsvoering maakt het verschil tussen aanmodderen en doelgericht planmatig werken. Het belang van een dergelijke visie, hoe ze tot stand komt en hoe ze invulling krijgt, maken het onderwerp uit van Module C. Hier komen de basisingrediënten van een goede ruimtelijke planning en ruimtelijk beleid uitvoerig aan bod. In Module D wordt nader ingegaan op het instrumentarium waarover het ruimtelijk beleid in Vlaanderen beschikt.

A.3.1

270

Figuur 14 Ruimtelijke kwaliteit in een natuurlijke omgeving maakt zachte recreatie aangenaam.

15

Module C

Naar een beter ruimtelijk beleid C.1

DOEL

19

VAN EEN RUIMTELIJK BELEID

Figuur 15 De overheid heeft als taak de verschillende behoeften van de gebruikers op een stuk van onze beperkte ruimte tegen elkaar af te wegen.

310

10

20

A.3.1

Mensen verlangen naar een comfortabele woonst in een veilige en gezonde omgeving. Bedrijven willen groeien en uitbreiden. Landbouw en natuur vragen voldoende open ruimte. De verkeersstromen nemen toe en moeten gekanaliseerd worden, want Vlaanderen moet toegankelijk en leefbaar blijven. Tal van maatschappelijke processen en menselijke activiteiten maken aanspraak op de ruimte. Maar de beschikbare ruimte is beperkt en eindig. In het dichtbevolkte Vlaanderen zijn de aanspraken op de ruimte relatief groter dan deze in minder dicht bevolkte gebieden van Europa. De uitdaging voor het ruimtelijk beleid wordt er des te groter door. In onze samenleving draagt de overheid als vertegenwoordiger van de gemeenschap de belangrijke verantwoordelijkheid om de verschillende aanspraken op de ruimte en de ontwikkeling van een kwaliteitsvolle leefomgeving in goede banen te leiden. Centraal staan hierbij een aantal maatschappelijke doelstellingen. De mens en zijn maatschappij moeten zich ten volle kunnen ontplooien, zowel op sociaal, cultureel, esthetisch als economisch vlak. De omgeving draagt in belangrijke mate bij tot de groei van individuen en van de gemeenschap naar volwaardige menselijkheid. Maar hoe ver kan en mag dit ons leiden? En tegen welke prijs? Om de ruimte in haar totaliteit goed te laten functioneren is een goed ruimtelijk beleid nodig. Het probleem is dat dit beleid niet kan herleid worden tot het maken van een optelsom van alle aanspraken op de ruimte. De ruimte is immers eindig en bezit nu eenmaal haar eigen fysische kenmerken en natuurwaarden, die ook functioneel zijn. Het zal dus een voortdurend zoeken zijn naar de harmonie tussen fysische kenmerken, natuurwaarden en de eisen gesteld door onze maatschappelijke ontwikkeling.

C.2

UITGANGSPUNTEN 21

C.2.1 C.2.2 C.2.3 C.2.4

A.2

VOOR HET RUIMTELIJK BELEID

Uit het voorgaande blijkt dat een goede kwaliteit van de ruimte enkel kan worden gerealiseerd indien we erkennen dat we een fysische ruimte (bestaande uit biotische en abiotische elementen) nodig hebben als drager voor onze activiteiten en dat deze ruimte een eigen waarde bezit. Ten grondslag aan een goed ruimtelijk beleid leggen we dan ook volgende drie uitgangspunten: duurzaam omspringen met de ruimte, de draagkracht van die ruimte en de bestaande ruimtelijke kwaliteiten bewaren en, waar mogelijk, verhogen. Daaraan voegen we een vierde uitgangspunt toe dat meer gericht is op beleidsvoering: het subsidiariteitsbeginsel.

C.2.1 DUURZAAMHEID

OF ZORG VOOR DE TOEKOMST

Het ruimtelijk beleid streeft een duurzame ruimtelijke ontwikkeling na, zoals die in Agenda 21 van de Verenigde Naties wordt gedefinieerd. Hierbij wordt de ruimte beheerd ten behoeve van de huidige generatie, zonder de behoeften van de toekomstige generaties in het gedrang te brengen. Duurzame ontwikkeling kunnen we in de eerste plaats zien als het standpunt van waaruit naar ontwikkelingen binnen de samenleving gekeken wordt. Net als de

16

Omgaan met ruimte

natuur heeft ook de bebouwde ruimte een doorgaans lange periode nodig voor haar (al dan niet kwaliteitsvolle) ontwikkeling. Duurzame ontwikkeling vraagt dan ook om een langetermijnvisie. Deze visie biedt een kader waarbinnen het behoud van bijvoorbeeld bestaande economische of ecologische structuren kan worden afgewogen tegen de maatschappelijke vraag naar veranderingen en vernieuwingen. Deze vraag volgt zelf uit de veranderingen in de dagelijkse realiteit en uit de evolutie van waarden en inzichten in onze samenleving. Eisen voor betere bereikbaarheid nu en rentabiliteit op korte termijn kunnen tegengesteld zijn aan de idee van duurzaamheid op lange termijn. Oplossingen voor kortetermijnproblemen zullen dan ook in de langetermijnvisie moeten kaderen.

320

22

Figuur 16 Duurzaam omgaan met de ruimte betekent ook respecteren wat authentiek is.

Duurzame ontwikkeling staat niet boven of naast de maatschappij. Ontwikkelingen in een bepaalde streek kunnen niet los worden gezien van gewenste ontwikkelingen in andere streek (de ruimtelijke context) of van de maatschappelijke dynamiek (de maatschappelijke context) of van historisch gegroeide patronen en weefsels (de historische context). Duurzame ontwikkeling moet dan ook uitgaan van de bestaande structuur.

Duurzame ontwikkeling wil zeker niet zeggen dat de ruimte alleen nog mag worden ‘beschermd’ of dat de bestaande situatie moet worden ‘bevroren’. De wereld verandert voortdurend en we moeten de huidige en toekomstige ontwikkelingen kansen bieden. Het betekent dat we steeds de nodige creativiteit en spitsvondigheid aan de dag moeten leggen om goede oplossingen te vinden voor de problemen die er zijn en om de kansen die ons geboden worden optimaal te benutten. Duurzame ontwikkeling behelst zowel economische en sociaal-culturele als ecologische en ruimtelijke aspecten. Ze staan alle met mekaar in verband. Duurzame ontwikkeling vraagt aldus een integrerende benadering.

C.2.2 RUIMTELIJKE

A.2

DRAAGKRACHT

De ruimte heeft maar een beperkt vermogen om activiteiten op te vangen. De ruimtelijke draagkracht is de mate waarin maatschappelijke functies in een bepaald gebied toegelaten kunnen worden, waarbij het samengaan van diverse functies onderling niet in het gedrang komt (functionele draagkracht), en waarbij het functioneren van ecosystemen binnen bepaalde grenzen gegarandeerd is (ecologische draagkracht). De draagkracht is dus het vermogen van de ruimte om allerlei menselijke activiteiten nu en in de toekomst op te nemen zonder dat de grenzen van het ruimtelijk functioneren overschreden worden. Ruimtelijke draagkracht heeft enerzijds te maken met de tolerantie van activiteiten en functies t.o.v. mekaar en anderzijds met de tolerantie van het leefmilieu en de natuur t.o.v. het ruimtelijk functioneren van die activiteiten en functies. De intensiteit van verkeer, landbouwactiviteiten, recreatie enz. kan zo groot zijn dat andere functies van een gebied erdoor in het gedrang komen. Is er een maatschappelijke wens naar bijvoorbeeld verweving van functies in het landelijk gebied, dan zullen de grondgebruikers wederzijdse randvoorwaarden moeten aanvaarden. Zijn dergelijke afspraken er niet of worden ze niet nageleefd, dan is de kans groot dat door autonome ontwikkeling een of enkele functies gaan domineren of dat andere niet meer optimaal uitgeoefend kunnen worden. Aan de maatschappelijke wens is dan niet meer voldaan en de functionele draagkracht wordt overschreden.

330

Figuur 17 De mens grijpt voortdurend in op de natuur, de vraag is hoever mag hij daarin gaan?

Hoe groot is nu de draagkracht van een bepaalde omgeving? Het is zeker niet het resultaat van een optelsom 17

Module C: Naar een beter ruimtelijk beleid

van functies apart. Het is een kwestie van limieten van de ruimtelijke samenhang van functies. Worden die overschreden, dan wordt ook de draagkracht aangetast. Een beleid op basis van draagkracht streeft naar het goed functioneren van de ruimtelijke omgeving in haar totaliteit en de verbetering van scheefgegroeide situaties zonder dat de bestaande ruimtelijke waarden worden vernietigd. Het is een voortdurend zoeken naar het verzoenen van de fysische kenmerken en natuurwaarden en de eisen gesteld door onze maatschappelijke ontwikkeling.

C.2.3 KWALITEIT

A.1

VAN DE RUIMTE

Het respecteren van de draagkracht van de ruimte is een noodzakelijke maar onvoldoende voorwaarde voor goede ruimtelijke kwaliteit. Zelfs wanneer we de grenzen respecteren die de draagkracht stelt, kan door onze manier van compositie en functieverweving toch nog slechte kwaliteit ontstaan. Een geconcentreerde bewoning of een verspreide bewoning op dezelfde oppervlakte met hetzelfde aantal inwoners kan een totaal verschillende ruimtelijke kwaliteit opleveren. Een kwantitatieve benadering van het begrip draagkracht is onvoldoende om de ruimtelijke kwaliteit van twee gebieden met mekaar te vergelijken. Want de ruimtelijke kwaliteit van een gebied wordt in grote mate bepaald door het samenspel van belevingswaarde, gebruikswaarde en toekomstwaarde. Ruimtelijke kwaliteit is het resultaat van ‘juiste’ beslissingen en ‘goede’ ontwerpen. Wat juist en goed is wordt bepaald door een veelheid van actoren die mekaar in een complex proces moeten vinden. Communicatie is hier de randvoorwaarde om die beslissingen voor te bereiden die ruimtelijke kwaliteit kunnen opleveren. Een goede communicatiestrategie kan het maatschappelijk draagvlak onderbouwen dat nodig is om de gepaste ontwerpen te selecteren, te accepteren en uit te voeren. We mogen nooit vergeten dat ruimtelijke kwaliteit afhankelijk blijft van de betrokken actoren en hun verwachtingen. Een vast recept voor ruimtelijke kwaliteit uitschrijven is daarom uit den boze.

C.2.4 SUBSIDIARITEITSBEGINSEL Een belangrijke tendens in het internationaal beleid en met name in de EU-regelgeving, is het hanteren van het subsidiariteitsbeginsel. Dit beginsel houdt in dat elke bevoegde overheid zich bezighoudt met die materies die geschikt zijn om op het bewuste niveau geregeld te worden. Een beslissing op een hoger niveau is te verantwoorden als het belang ervan het lagere niveau duidelijk overstijgt. Een hoger niveau treedt enkel op wanneer de doelstellingen van een bepaald initiatief onvoldoende door het lager niveau kunnen worden verwezenlijkt. Dit lijkt misschien een vanzelfsprekendheid - de Minister van Justitie wordt ook niet opgezadeld met het schrijven van parkeerboetes - maar een efficiënte vertaling van het subsidiariteitsbeginsel in concreet beleid is niet altijd evident.

A.3.1

A.3.1

Het subsidiariteitsbeginsel bepaalt sterk het verloop en de invulling van het ruimtelijk planningsproces en het vergunningsproces in het Vlaams ruimtelijk beleid. Drie bestuursniveaus worden onderscheiden. De Vlaamse regering is bevoegd op internationaal en gewestelijk niveau, het provinciebestuur is bevoegd op bovenlokaal niveau en het gemeentebestuur op lokaal niveau. Het subsidiariteitsbeginsel heeft in het kader van de ruimtelijke planning een dubbele doorwerking. In de eerste plaats is het bepalend voor de inhoud van de ruimtelijke plannen van de drie niveaus. Een ‘hoger’ plan kan dus mee de inhoud van eventuele lagere plannen bepalen, maar ook omgekeerd. Op het eerste gezicht raakt het subsidiariteitbeginsel niet aan de hiërarchie tussen de drie bestuursniveaus. De lagere plannen moeten in principe in de hogere kaderen. Ten tweede is volgens het subsidiariteitsbeginsel elk van de drie niveaus verantwoordelijk voor de uitvoering van de bewuste plannen. Het impliceert een taakverdeling met betrekking tot de uitvoering van de ruimtelijke plannen. Toch wordt subsidiariteit meer en meer als niet-hiërarchisch beschouwd en zullen de diverse plannen pas na een intens onderhandelingsproces op mekaar afgestemd zijn. De gemeente doet alles, behalve wat de provincie beter kan en de provincie doet alles behalve wat het gewest beter kan. Ook moet een gemeente niet wachten op de goedkeuring van een provinciaal ruimtelijk structuurplan. Ze kan autonoom werken aan een gemeentelijk ruimtelijk structuurplan. Structureel overleg zorgt voor een goede afstemming tussen de verschillende beleidsniveaus. Een goede

18

Omgaan met ruimte

begeleiding en ondersteuning van de gemeenten is daarbij onontbeerlijk, in het bijzonder van de kleine gemeenten die maar over beperkte middelen beschikken. Een correcte toepassing van het subsidiariteitsbeginsel vereist een goede communicatie (zie verder), structureel overleg en samenwerking van de verschillende bestuursniveaus.

C.3

STRUCTUURPLANNING

ALS METHODIEK VOOR EEN GOED

RUIMTELIJK BELEID

23

A.3.1 A.2.3

A.3.1 C.3.2

Een goed ruimtelijk beleid is nodig om ruimtelijke problemen op te lossen en ruimtelijke kwaliteit na te streven. Maar hoe concretiseren we dit? Onze maatschappij evolueert alsmaar vlugger. Ze wordt gekenmerkt door een toenemende techniciteit en verwevenheid van verschillende beleidsdomeinen. Een rationele en planmatige aanpak dringt zich daarom op: structuurplanning is een wijze van ruimtelijke planning om tot een goed ruimtelijk beleid te komen. Structuurplanning leidt tot een strategisch ruimtelijk beleidsplan met als einddoel het nemen van verantwoorde beleidsbeslissingen. Het aandachtsveld wordt daarbij voortdurend vernauwd naar zo structureel mogelijke en haalbare keuzes met het oog op een kwaliteitsvolle ruimte. De te beantwoorden vraag is: ‘Waar gaan wij ons mee bezig houden in de volgende beleidsperiode?’ Het ontwikkelen van een denkkader of een ruimtelijk concept is een methode om deze vraag te beantwoorden. Hierbij wordt een theoretisch en toch ook realistisch geheel van principes over de ruimte herleid tot een hanteerbare lijst van prioriteiten. Structuurplanning is dus een dynamisch en continu proces van visie- en beleidsvorming met betrekking tot de kwaliteit van de ruimte en de realisatie ervan. Het betekent enerzijds inhoudelijke verdieping met betrekking tot de gewenste ruimtelijke structuur met eventuele alternatieven, en anderzijds communicatie, overleg, besluitvorming en onderhandeling tussen alle betrokkenen. Het zorgt voortdurend voor nieuwe kennis en inzichten zowel bij bevolking, beleidsmensen als deskundigen. Dit permanente leerproces in alle maatschappelijke geledingen helpt het creëren van een zo groot mogelijk maatschappelijk draagvlak voor de planvoorstellen. Maar dan is wel permanente communicatie en samenwerking vereist tussen politici, ambtenaren, planners, ontwerpers en de brede bevolking. Een goede begeleiding bij structuurplanning is daarom essentieel. Daarbij noteren we enkele belangrijke aandachtspunten. We streven naar ruimtelijke kwaliteit op basis van een integrerende aanpak, van een denken op lange termijn en van de potenties van een gebied. We steunen daarbij op een minimum aan onderzoek. Een goede structuurplanning impliceert verder dat ieders verantwoordelijkheid duidelijk wordt afgelijnd en effectief opgenomen. Hierbij is enige realiteitszin en oog voor het praktisch haalbare zeer belangrijk. Concrete problemen en kansen zijn interessante uitgangspunten in het structuurplanningsproces, want ze maken het mogelijk om tegelijk structureel en strategisch te werken. Maar de voorstellen die eruit voortvloeien moeten eveneens technisch en financieel haalbaar zijn.

Figuur 18 Een structuurplanningsproces loopt over meerdere jaren en moet daarom goed 'gepland' worden.

1/97

2/97

3/97

4/97

mei 1997

6/97

7/97

8/97

9/97

10/97

11/97

12/97

tweede fase planningsproces

START

economische activiteiten inventaris onbebouwde percelen

woonnota dender

340

24

1/98

2/98

3/98

4/98

5/98

6/98

7/98

8/98

9/98

10/98

11/98

12/98

natuurlijke structuur agrarische structuur

voorontwerp structuurplan

gewenste ruimtelijke structuur 1/99

2/99

3/99

4/99

5/99

juni 1997

7/99

8/99

9/99

EINDE OVERLEG VOORONTWERP STRUCTUURPLAN

10/99

11/99

12/99

start derde fase

GOEDKEURING ONTWERP STRUCTUURPLAN door GEMEENTERAAD

19

Module C: Naar een beter ruimtelijk beleid

A.3.2

Leemten in de kennis en onzekerheden hoeven geen struikelblok te zijn, want structuurplanning is een continue en permanente activiteit en streeft nooit naar volledigheid. Een ruimtelijk structuurplan is een zoektocht naar een beperkt pakket verantwoorde en samenhangende beslissingen. Concreet moet structuurplanning resulteren in enkele plannen en documenten waarin de bestaande ruimtelijke structuur wordt beschreven en geanalyseerd en die de visie bevatten op wat ruimtelijk gewenst wordt. Dit moet zo concreet mogelijk worden vertaald in (beleids)doelstellingen. Een synthesekaart maakt dit duidelijk. Maar nog meer concreet is het ‘programma van acties’ dat aangeeft wat moet worden uitgevoerd om de ruimtelijke visie ‘op het terrein’ gestalte te geven. Het programma van acties reikt mogelijkheden aan voor het ontwikkelen van bepaalde gebieden of voor het oplossen van problemen. Het geeft een duidelijk beeld van ‘wat kan’ op een bepaalde plaats en tijdstip, rekening houdend met de gestelde behoeften en met de draagkracht van de plaats en de mogelijkheden op dat tijdstip. Voorgestelde acties kunnen zowel betrekking hebben op korte als op lange termijn. Ze behelzen bijvoorbeeld het opmaken van bestemmingsplannen voor een bepaald gebied, het uitvoeren van aanvullend onderzoek, het uitvoeren van concrete projecten, het geven van subsidies of andere vormen van ondersteuning. Voor alle duidelijkheid: deze actiepunten vormen geen toetskader voor de bouwvergunningen. Daarvoor moeten de bestemmingsplannen en ruimtelijke uitvoeringsplannen worden opgemaakt.

A.3.1

C.4

HET

Als het goed loopt zal een structuurplanningsproces voortdurend documenten voortbrengen die voor een bepaalde beleidsperiode en een bepaald gebied, de ruimtelijke visie van het beleid weergeven, die concepten over de gewenste structuur bevatten en de beleidsdoelstellingen en maatregelen voorstellen om ze te verwezenlijken. Er wordt voortdurend ingespeeld op de realiteit, op de bestaande problemen en kansen, en op de beperkte middelen. Hierdoor kan de inhoud, de doelgerichtheid, de doorzichtigheid en de controleerbaarheid van het ruimtelijk beleid worden gewaarborgd.

DRIESPORENBELEID

25

Structuurplanning is gericht op de realisatie van een aantal concrete maatregelen. Hiervoor is samenwerking vereist tussen politici, administratie, planners en de bevolking, opdat een breed draagvlak kan ontstaan. Deze op het eerste gezicht complexe planningsvorm krijgt concreet gestalte binnen de zogenaamde driesporenplanning. Hierbij wordt gelijktijdig op drie sporen gewerkt wat het mogelijk maakt om een langetermijnvisie te ontwikkelen, strategisch in te haken op de werkelijke situatie en ondertussen met alle betrokkenen voortdurend en intensief te communiceren. De drie sporen worden systematisch aan mekaar gekoppeld door het inbouwen van regelmatige ‘confrontatiemomenten’, bijvoorbeeld bij het begin van een beleidsperiode of bij de beleidsevaluatie om de twee jaar. Hierbij worden deelelementen van een visie met haar geheel geconfronteerd, evenals concrete voorstellen en acties onderling. Zonder deze koppeling bestaat het risico dat een van de sporen gaat overheersen.

Figuur 19 Planning is permanent werken op drie sporen via een werkelijksheidsgerichte strategische aanpak.

DRIESPORENPLANNING:

e

1 spoor

het proces waarden normen problemen

350

25

2e spoor

3e spoor

20

knelpuntenbehandeling op korte termijn dagelijks beleid betrekken bevolking bij plan- en besluitvorming emancipatorisch werken naar kwaliteit

visievorming lange termijn

Omgaan met ruimte

Figuur 20 Het planningsproces mag ook vertrekken vanuit specifieke gekende knelpunten om zo naar een globale ruimtelijke visie te leiden.

360

START

PROCES

PERSPECTIEF

onveiligheid straat oud industriegebied

ruimtelijke visie/ concept/ gewenste structuur voor de hele gemeente

woonproject

fietspadennet

C.4.1 HET

deelprojecten, bv. BPA of project,… maar altijd in een ruimere context en bouwend aan een langetermijn perspectief EERSTE SPOOR: VISIEVORMING

Het is evident dat wat ruimtegebruik betreft niet alles overal en altijd kan, we moeten kiezen. Maatschappelijke vragen als: Wat willen we? Hoeveel hebben we ervoor over? Wat is waardevoller? ... zijn dan ook heel relevant, maar zullen zeker niet door iedereen en overal op dezelfde manier worden beantwoord. Iemand van de natuur- en milieubeweging zal bijvoorbeeld veel meer over hebben voor de bescherming van een natuurgebied, dan een bedrijfsleider die op hetzelfde terrein hoopt uit te breiden. Visies en waarden verschillen, noden worden anders ingeschat. Er zijn vaak grote achterliggende belangen mee gemoeid. Maatschappelijke discussie is belangrijk. Op een democratische manier moet een visie op het ruimtegebruik worden ontwikkeld, waarbij op maatschappelijke en ecologische behoeften, noden en vragen wordt ingegaan, maar waarbij tegelijk doordacht en zuinig met de schaarse ruimte wordt omgesprongen, een zo hoog mogelijk rendement wordt nagestreefd en waarbij zo weinig mogelijk schade wordt berokkend. Het is de taak van de overheid een kader te scheppen waarbinnen de maatschappelijke discussie efficiënt en effectief kan worden gevoerd. Immers, deze discussie en de democratische beslissingen die hieruit volgen zorgen voor het maatschappelijk draagvlak waarop politieke beslissingen zijn gefundeerd. Maar gemakkelijk is dit niet. Elk politicus staat tussen erg uiteenlopende belangen en elke beslissing die uitgaat van een algemeen belang of van de kwaliteit van de ruimte, zal altijd wel conflicten oproepen. Het beleid zou zich kunnen beperken tot ‘het blussen van brandjes’, het uitstellen van moeilijke beslissingen, of tot het eenvoudigweg volgen van wat de sterkste belangengroep wil. Maar zo wordt er alleen wat ‘aangemodderd’, zo worden problemen alsmaar acuter en is het maar een kwestie van tijd dat de ruimtelijke draagkracht wordt overschreden met onherstelbare schade aan de maatschappelijke en ecologische functies tot gevolg. De langetermijnvisie geeft geen strikt eindbeeld. Het reikt hoogstens hypotheses aan, eventueel uitgedrukt in concepten. Een coherent geheel van beginselen noemen we een ‘concept’. Een concept geeft de principes van de visie kernachtig en bondig weer in ruimtelijke termen. Die concepten kunnen nog bijgestuurd worden. De maatschappij verandert nu eenmaal, het beeld dat men van de werkelijkheid heeft, inzichten, behoeften, waarden... kunnen steeds wijzigen. Maar een langetermijnvisie is noodzakelijk als kader voor de dagelijkse werking. De visie is dus vooral een houding ten opzichte van kwaliteit en duurzaamheid voor de toekomst waartegen voorstellen om tot actie over te gaan moeten worden afgewogen en de effecten ervan op termijn kunnen worden onderzocht. Een visie op de ruimtelijke ontwikkeling in een gebied moet worden vertaald in basisdoelstellingen die verwijzen naar de ruimtelijke aspecten van het maatschappelijk functioneren. Deze doelstellingen houden verband met de ecologische, de economische en de sociaal-culturele aspecten van het maatschappelijk functioneren.

21

Module C: Naar een beter ruimtelijk beleid

Het ontwikkelen van een totale visie op de ruimte in Vlaanderen is ook van belang in een internationale context. Vlaanderen heeft diverse buren die een eigen ruimtelijk beleid uittekenen en hiervoor een kader hebben ontwikkeld. In dit verband is het belangrijk dat Vlaanderen eerst een eigen visie op de ruimtelijke ontwikkeling ontwikkelt om dan, vanuit deze eigen visie, actief deel te nemen aan de grensoverstijgende overlegkaders (cf. Benelux, EU).

C.4.2 HET

TWEEDE SPOOR: OOG VOOR DE KORTE TERMIJN

Het proces van visieontwikkeling is per definitie op de lange termijn gericht. Het is ook nooit af, want de maatschappij, waarden, inzichten, ... veranderen voortdurend. Maar ondertussen mogen de kansen en problemen op korte termijn niet uit het oog worden verloren. Alle problemen en knelpunten kunnen zo maar niet in de kast gehouden worden tot de langetermijnvisie volledig op papier staat. Beleidsverantwoordelijken worden voortdurend geconfronteerd met plots opduikende ruimtelijke problemen (vb. omstreden particuliere initiatieven) of kansen om bepaalde zaken (vb. aankopen van gronden of terreinen) te realiseren. Hierop moet onmiddellijk kunnen worden ingepikt. Het werken aan concrete problemen en kansen helpt trouwens in grote mate om de langetermijnvisie bij te sturen. Het aanpakken van concrete problemen die voor de structuur van een gebied belangrijk zijn, zullen automatisch een discussie over de wenselijke toekomst doen ontstaan. Op die manier komen gaandeweg elementen voor een langetermijnvisie naar boven die kunnen worden ‘meegenomen’ in het eerste spoor. Het spreekt voor zich dat tussen het eerste en het tweede spoor een duidelijke beïnvloeding en wisselwerking zal bestaan. Juist die koppeling tussen de twee sporen zorgt voor visie door in te pikken op actuele problemen en opportuniteiten. Het tweede spoor is van groot belang voor het creëren van een voldoende groot maatschappelijk draagvlak voor het ruimtelijk beleid. Dit betekent dat de betrokkenen zich herkennen in de genomen ruimtelijke opties, deze voorstellen accepteren en zich engageren om in de uitvoering ervan te investeren. Dit zal alleen mogelijk zijn als de overheid ‘zich bewijst’ ten opzichte van de bevolking door concrete problemen en kansen met succes aan te pakken.

C.2.3 A.3.1

C.2.4 Figuur 21 Communicatie met alle betrokkenen is essentieel voor het welslagen van een planningsproces, daarom moeten de nodige overlegmomenten voorzien worden zoals hier in Staden.

Een concreet probleem of een kans die zich op wijkniveau voordoet kan voor de overheid een uitstekend aanknopingspunt zijn om de samenwerking met de plaatselijke bevolking te starten. Zo kunnen plannen en voorstellen inhoudelijk worden verbeterd en krijgen ze een hogere realiteitswaarde, omdat ze dan geïnspireerd en gedragen worden door de bevolking. Het betrekken van de bevolking in het planningsproces is bouwen aan een meer democratische en open samenleving. Het maakt ook de bevolking ontvankelijk voor ruimtelijke kwaliteit en voor een verantwoord ruimtelijk beleid.

C.4.3 HET

Communicatie is het geheel van activiteiten op het vlak van voorlichting en informatie, promotie en public relations, pers, werving en inspraak. Het maakt het derde spoor uit van het structuurplanningsproces. Het belang van goede communicatie kan niet genoeg worden onderstreept, zowel voor het hanteren van het subsidiariteitprincipe, voor een efficiënte en effectieve uitvoering van het beleid als voor het creëren van een voldoende stevig maatschappelijk draagvlak. PLANVORMING

STARTNOTA HYPOTHESE GEWENSTE RUIMTELIJKE STRUCTUUR

VOORONTWERP

370

DERDE SPOOR: COMMUNICATIE

OVERLEG

COMMUNICATIE

beschrijft alle reeds gekende elementen vanuit het denken op Vlaams en gemeentelijk niveau samen met een eerste aanzet tot visievorming

ambtelijke werkgroep stuurgroep

• nieuwsbrief • media • bestuurlijk informatieblad

formuleert op basis van de onderzoekresultaten een visie, diverse concepten en een eerste hypothese van gewenste ruimtelijke structuur

ambtelijke werkgroep stuurgroep

• nieuwsbrief • media • bestuurlijke informatiekanalen • eerste inspraakforum

bevat een eerste voorstel van afbakening met maatregelen en acties, een uitgewerkte hypothese van gewenste ruimtelijke structuur en een afweging van conflicten

ambtelijke werkgroep stuurgroep

• nieuwsbrief • media • bestuurlijke informatiekanalen • tweede inspraakforum

beslissing gemeenteraden beslissing provincieraden overleg minister ruimtelijke ordening

26 VOORSTEL VAN AFBAKENING

definitief voorstel met bijhorende acties

ambtelijke werkgroep stuurgroep

• nieuwsbrief • media • bestuurlijk informatieblad

beslissing Vlaamse regering

22

Omgaan met ruimte

Het gaat hier niet alleen over het werken met en vanuit de bevolking, maar ook over de onderlinge communicatie tussen de verschillende diensten en autoriteiten op alle beleidsniveaus. De uitgangshouding die in de communicatie rond ruimtelijke planning wordt aangenomen is van groot belang. Omdat niemand alle kennis of deskundigheid in pacht heeft, komt het erop aan nieuwe verhoudingen, begrip en samenwerking tussen alle betrokkenen te doen ontstaan. De wil om te praten en te overleggen is hierin fundamenteel. Alle betrokkenen bij de ruimtelijke planning moeten als het ware partners zijn. Enkel met hun steun en medewerking kunnen plannen tot stand komen en gerealiseerd worden. In de communicatie omtrent structuurplanning moeten verschillende doelgroepen worden onderscheiden: de politici, de ambtenaren, de planners en de inwoners. Bij het benaderen van deze verschillende doelgroepen moeten steeds een drietal principes worden gehanteerd. De eigenheid van de doelgroep moet steeds worden gerespecteerd. De pers heeft bijvoorbeeld een informatieve taak. Wil men dat de pers over de structuurplanning bericht, dan moet die ook op een degelijke manier de juiste informatie krijgen.

380

Figuur 22 Informatie en communicatie verzorgen naar de bevolking is een vak apart.

Een tweede belangrijk principe is het organiseren van dwarsverbanden tussen de verschillende partners in de structuurplanning. Het is belangrijk om mensen vanuit verschillende geledingen samen te brengen in stuurgroepen, werkgroepen of hoorzittingen. Hier ontstaat wederzijds begrip en worden uitwisseling van informatie en overleg mogelijk.

Een derde principe is dat de samenstelling van kernen inspraakgroepen nooit vaststaat maar ad hoc, geval per geval beschouwd dient te worden. Het bereiken van een breed maatschappelijk draagvlak is daarbij het doel.

A.3.1

Een goed verlopend structuurplanningsproces zal waardevolle en een voortdurend stijgend aantal informatiestromen voortbrengen, in verschillende richtingen en langs vele kanalen tegelijk. Zonder een goede communicatiestrategie zal dit vlug ontsporen. In deze strategie is een gefaseerd communicatieplan naar de verschillende doelgroepen zeer belangrijk. Een dergelijk plan bevat onder meer communicatiedoelstellingen, een identificatie van doelgroepen, een fasering in de benadering van deze doelgroepen, communicatiemiddelen (media, toelichtingen, brochures, ...) en activiteiten (vormingsavonden, doe-activiteiten, studiereizen) die per fase worden ingezet, een taakverdeling en concrete afspraken over het verloop van de communicatie.

Figuur 23 Goede communicatie maakt gebruik van woord én beeld.

385

23

Module D

Instrumenten voor het ruimtelijk beleid D.1

DE

WET OP DE RUIMTELIJKE ORDENING EN DE STEDENBOUW

VAN

27 28

1962

A.3.1

Veel later dan in de ons omringende landen en ondanks vele pogingen daartoe, werd bij ons pas op 29 maart 1962 een wet ‘houdende organisatie van de ruimtelijke ordening en van de stedenbouw’ aangenomen. Weliswaar heeft ons land de Besluitwetten op de stedenbouw van 1915 en 1946 gekend, maar dit waren slechts voorlopige oplossingen in functie van de naoorlogse wederopbouw. Ook na de staatshervorming in 1980 toen de ruimtelijke ordening een taak van de gewesten werd, bleef de wet van 1962 in Vlaanderen, weliswaar in gewijzigde vorm, tot 2000 van toepassing. De wet regelde de opmaak van plannen op verschillende niveaus. Deze plannen legden een toekomstbeeld vast, waarbij een ruimtelijke scheiding van functies werd nagestreefd. Daarnaast werd in de wet een algemene vergunningsplicht voor bouwwerken ingevoerd en veel aandacht besteed aan procedures, die de rechtszekerheid moesten verhogen. De scheiding van functies had voordelen: de hinderlijke industriële activiteiten werden bijvoorbeeld uit de stedelijke woonomgeving verbannen. Maar zij had ook nadelen: door het uiteenleggen van wonen en werken werden de uitdijing van de stad en het autoverkeer in de hand gewerkt. Dit veroorzaakte de eerder vermelde uitholling van de stad en het dichtslibben van de open ruimte, waardoor artikel 1 van de wet niet kon worden waargemaakt, namelijk: ‘de ruimtelijke ordening van het land, de streken, gewesten en gemeenten vastleggen in plannen en de ordening ontwerpen zowel uit economisch, sociaal en esthetisch oogpunt als met het doel ‘s lands natuurschoon te bewaren’.

D.1.1 BESTEMMINGSPLANNEN A.3.1

nationaal plan

streekplan

gewestplan

algemeen plan van aanleg

bijzonder plan van aanleg

verkavelingsplan

bouwplan

410

29

27

Figuur 24 Er waren plannen voorzien voor veel planniveaus.

B.1.4

ALS BELANGRIJKSTE INSTRUMENT

De wet van 1962 regelde de ruimtelijke ordening aan de hand van verschillende plannen waarop de bodembestemming van het plangebied werd ingekleurd. De wet voorzag in plannen van verschillende niveaus: nationaal plan, streekplannen, gewestplannen, gemeentelijke algemene en bijzondere plannen van aanleg. De plannen van een lager niveau moesten zich richten naar de inhoud van de plannen van een hoger niveau. Het belangrijkste kenmerk van de plannen van een lager niveau was dat ze de bodembestemming meer in detail konden weergeven dan de hogere plannen en rekening houden met de typische plaatselijke omstandigheden. Het nationaal plan en de streekplannen werden nooit opgemaakt. Uiteindelijk kregen vooral de gewestplannen vorm vanaf 1965. Ons land werd ingedeeld in 48 plangewesten en van elk plangewest werd via voorontwerp, ontwerp en de voorziene inspraakprocedures een wettelijk bodembestemmingsplan opgesteld. In het Koninklijk Besluit van 28 december 1972 werden de algemene legende en stedenbouwkundige voorschriften van de gewestplannen vastgelegd. Er werden twee uitzonderingsartikels in opgenomen die algemene regel werden en daardoor de dichtslibbing van de open ruimte in de hand werkten. Via artikel 20 mocht de overheid binnen bepaalde voorwaarden zonevreemde constructies en infrastructuur oprichten. Artikel 23 stelde dat in gebieden die geen woongebieden zijn, bouwwerken en verkavelingen konden vergund worden, mits ze binnen een huizengroep lagen en daar de algemene bestemming niet in gevaar brachten. Bedoeld als een overgangsmaatregel voor uitzonderlijke situaties, werd dit artikel uitgebreid tot de ‘opvulregel’ waardoor ‘elke zone van 70 meter tussen twee woningen langs een uitgeruste weg mocht opgevuld worden’. De ‘verlinting’ van ons Vlaamse landschap kreeg door de veralgemeende toepassing van deze uitzonderingsregel een duw in de rug. In 1980 werd het laatste van de 25 Vlaamse gewestplannen bij Koninklijk Besluit goedgekeurd. Ze werden vastgelegd voor een periode van 10 jaar, waarna een volledige herziening gepland was. In de praktijk gebeurde dat niet en werden de gewestplannen onvoldoende aangepast aan de maatschappelijke veranderingen. Bovendien mochten via het ‘Minidecreet’ van 28 juni 1984 zonevreemde bedrijven met meer dan 20% uitbreiden. De aantasting van de open ruimte ging verder. De gemeentelijke plannen van aanleg behoren tot het lokaal niveau. APA’s en BPA’s zijn bestemmingsplannen met voorschriften en kaarten waarvan de kleuren en symbolen de bestemming (van een deel) van de gemeente zeer gedetailleerd weergeven. Het algemeen plan van aanleg (APA) bepaalt de bestemming en de inrichting voor het hele grondgebied van de gemeente. Maar weinig gemeenten hebben een APA opgemaakt. Dit planniveau werd immers overbodig omdat de

24

Omgaan met ruimte

Figuur 25 Uittreksel uit een vertrouwd gewestplan. (schaal 1/25000)

420

29

Figuur 26 Uittreksel uit een bijzonder plan van aanleg. (schaal 1/1000)

422

25

Module D: Instrumenten voor het ruimtelijk beleid

Figuur 27 Uittreksel uit een verkavelingplan. (schaal 1/500)

424

gewestplannen zo gedetailleerd waren opgevat. Met het bijzonder plan van aanleg (BPA) kon de bestemming en de inrichting voor een deel van het grondgebied van de gemeente vastgesteld worden. Principieel zijn de APA’s en BPA’s ondergeschikt aan de gewestplannen, maar toch werd onder strikte en beperkende voorwaarden toegestaan dat ze van een gewestplan ‘desnoods’ konden ‘afwijken’. Aangetoond moest worden dat de bestemming van het gewestplan achterhaald was of niet meer te verwezenlijken, dat de voorgestelde wijziging beantwoordde aan planologische noden en dat die noden precies het best op die plek werden beantwoord. Een onteigeningsplan moet worden opgesteld als de overheid onroerende goederen wil verwerven voor de uitvoering van een aanlegplan en ze geen garanties heeft dat een minnelijke schikking haalbaar is. Rooiplannen dienen om de grens vast te leggen tussen privé- en openbaar gebied. Bij de (her)aanleg van verkeerswegen is dit een onmisbaar instrument. Verkavelingplannen worden opgesteld wanneer een grond verdeeld wordt in verschillende kavels met de bedoeling op ten minste een ervan te bouwen. Bouwplannen tenslotte tonen de inplanting van het bouwwerk op het terrein aan, de functie en de binnenindeling van het bouwwerk, de situatie rond het bouwwerk en de relatie van het bouwwerk met zijn omgeving.

D.1.2 HET

OPENBAAR ONDERZOEK ALS COMMUNICATIEMOMENT

De wet stelde een openbaar onderzoek verplicht in de procedure voor het opstellen van gewestplannen, plannen van aanleg en onteigeningsplannen en soms bij verkavelings- en bouwaanvragen. Een openbaar onderzoek moest in dergelijke gevallen de rechten van eigenaars en gebruikers van terreinen en constructies in de nabijheid vrijwaren. Het onderzoek startte met een aankondiging door aanplakking aan het gemeentehuis, door publicatie in het Staatsblad en soms via een aankondiging in een aantal kranten en op de radio. Bij bepaalde bouwaanvragen en onteigeningsplannen moest de bekendmaking ook gebeuren op de bouwplaats en schriftelijk meegedeeld worden aan de omwonenden binnen een straal van vijftig of honderd meter. Vervolgens kon de bevolking de plannen inkijken en schrif26

Omgaan met ruimte

telijk bezwaar indienen bij de bevoegde overheid. Deze moest uitgebreid en gemotiveerd beslissen wanneer ze op deze bezwaarschriften niet inging.

D.2

VAN 27 28 30

EEN VOLGEND NAAR EEN STUREND BELEID

A.3.1 C.2.3

A.3.1

C.3

D.2.1.3

C.2.2 C.2.3

Met de gewestplannen en de gemeentelijke plannen van aanleg die de centrale instrumenten waren voor de ruimtelijke ordening sinds de wet van 1962, werd de beoogde ruimtelijke kwaliteit slechts gedeeltelijk verwezenlijkt. De planning die ermee werd gevoerd, was voorwerp van een aantal kritieken. Het ontbrak aan een kader voor beslissingen in de ruimtelijke ordening, waardoor het beleid terzake gekenmerkt werd door een ad hoc benadering. Een tweede kritiek was dat de plannen te eenzijdig gericht waren op zonering en bestemming, waardoor het passief volgend karakter van het beleid werd ondersteund. Dit beperkte zich tot het verlenen of weigeren van vergunningen. Tenslotte werd het centralisme van het toenmalig ruimtelijk beleid geviseerd. Dit uitte zich bijvoorbeeld in de gewestplannen die door hun gebiedsdekkend bodembestemmend karakter detaillistische uitspraken deden over elementen van zuiver lokaal belang. Dit was toen echter dringend nodig omdat gemeenten te weinig initiatief namen om de stijgende bouw- en verkavelwoede in de jaren ‘60 te ordenen. De gewestplannen hebben alleszins de verdienste dat ze in een zekere beveiliging van stukken open ruimte hebben voorzien, door bestemmingen tot op de perceelsgrens vast te leggen. Als reactie op deze toestand werd door de ruimtelijke planners en theoretici in de voorbije decennia gezocht naar nieuwe planningsmethodes. Vanuit de theorievorming rond de structuurplanning is steeds gepleit voor een vernieuwing van de verordenende plannen. Vanaf de helft van de jaren 70, nog voor de gewestplannen definitief vorm gekregen hadden, groeide het besef dat er een overkoepelend ruimtelijk beleidsplan voor het gewest Vlaanderen moest komen. De invoering van een nieuw planningsniveau (de provincie), noodzaakte ook tot herziening. Zo is de structuurplanning ontstaan die een meer offensieve en dynamische ruimtelijke ordening mogelijk maakt. Dit veronderstelt een wijziging van de houding en mentaliteit waarmee wij met de ruimte omgaan. Door de decreten van 23 juni 1993 werd in de aanloop van het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen, een einde gemaakt aan de ‘opvulregel’ en aan het verlenen van vergunningen voor zonevreemde bedrijven (Minidecreet). Al geruime tijd vóór de coördinatie van de wetgeving op de stedenbouw in 1996, werden voorstellen geformuleerd voor een grondige herschikking van de wetgeving en de reglementering en in het bijzonder voor de vernieuwing van het planningsinstrumentarium. In de jaren ‘90 werd deze coördinatie opgestart, wat resulteerde in het besluit van de Vlaamse regering van 22 oktober 1996 tot wijziging van de wet van 29 maart 1962. De ruimtelijke structuurplannen kregen een eerste juridisch statuut via het planningsdecreet van 24 juli 1996, dat bedoeld was al overgangsdecreet. Voor de uitvoering van deze structuurplannen zou voorlopig met de aanlegplannen van 1962 worden voortgewerkt. Nieuwsoortige uitvoeringsplannen zouden pas hun basis krijgen in het nieuwe decreet. Op 8 mei 1999 tenslotte werd dit algemeen decreet op de ruimtelijke ordening door het Vlaams Parlement gestemd en op 18 mei 1999 door de Vlaamse regering bekrachtigd. Het decreet voorziet in een wijziging van het ruimtelijk beleid dat voortaan zal steunen op de structuurplanning. Weliswaar zullen na de inwerkingtreding van dit decreet, althans tijdens een overgangsperiode, heel wat artikels van het gecoördineerd decreet hun gelding behouden. De bestemmingsplannen van de wet van 1962 blijven immers geldig tot ze vervangen worden door de nieuwe. De ruimtelijke structuurplannen en uitvoeringsplannen moeten het realiseren van ruimtelijke kwaliteit meer daadkracht geven. Artikel 4 van het decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening stelt: ‘De ruimtelijke ordening is gericht op een duurzame ruimtelijke ontwikkeling waarbij de ruimte beheerd wordt ten behoeve van de huidige generatie, zonder dat de behoeften van de toekomstige generaties in het gedrang gebracht worden. Daarbij worden de ruimtelijke behoeften van de verschillende maatschappelijke activiteiten gelijktijdig tegen mekaar afgewogen. Er wordt rekening gehouden met de ruimtelijke draagkracht, de gevolgen voor het leefmilieu en de culturele, economische, esthetische en sociale gevolgen. Op deze manier wordt naar ruimtelijke kwaliteit gestreefd.’ Conform vermelde uitgangspunten hanteert het ruimtelijk beleid tijdens een structuurplanningsproces voor een bepaald gebied volgende principes: 27

Module D: Instrumenten voor het ruimtelijk beleid

– Structuurplanning is gericht op een samenhangend ruimtelijk beleid voor het betrokken gebied. Het biedt een kader voor concrete beleidsbeslissingen, waardoor ad hoc ingrepen in de ruimtelijke ordening worden vermeden. Fig. 34/ 35/36 – Er wordt een toekomstvisie op lange termijn geformuleerd voor de ruimtelijke ontwikkeling van het betrokken gebied, met doelstellingen en ruimtelijke principes. Daarbij wordt rekening gehouden met de bestaande ruimtelijke structuur, met de trends inzake ruimtegebruik en met de gelijktijdige afweging van de ruimtebehoeften vanuit de diverse maatschappelijke activiteiten. – Structuurplanning is actiegericht. Dit betekent dat de overheid actief d.i. met dwingende taakstellingen en krijtlijnen, de realisatie van de gewenste ruimtelijke ordening nastreeft. – Structuurplanning is een continu proces. Dit betekent dat de planning nooit af is en het proces repetitief. Dat houdt een dynamische ruimtelijk beleid in waarbij rekening gehouden wordt met veranderende situaties en behoeften. Het nieuwe ruimtelijk beleid krijgt zijn concrete invulling door de ruimtelijke structuurplannen als kader en de ruimtelijke uitvoeringsplannen, het vergunningen- en het handhavingsbeleid, aangevuld met een grond- en pandenbeleid.

D.2.1 DE

RUIMTELIJKE STRUCTUURPLANNEN

D.2.1.1 Algemene methodiek van de structuurplanning

A.3.1 C.2.4

Met betrekking tot de ruimte biedt de structuurplanning ons een bruikbare weg om tot een goed ruimtelijk beleid te komen. De planning wordt gevoerd overeenkomstig het structuurplanningsproces. In dit proces doorloopt de ruimtelijke planning een aantal stappen. In de praktijk wordt tijdens een structuurplanningsproces op drie sporen gewerkt. Voor de duidelijkheid worden ze hier kort herhaald. – Het ontwikkelen van een toekomstvisie en denken op lange termijn. Deze visie moet regelmatig hernieuwd en aangepast worden naargelang inzichten en behoeften wijzigen. – Het uitvoeren van wat onmiddellijk nodig en realiseerbaar is. Daarbij houdt men rekening met de beschikbare middelen, dit kan in fasen gebeuren. – Het hele proces moet met en vanuit de bevolking gebeuren. Verstaanbare informatie en gesprekken tussen beleid, bevolking en deskundigen zijn noodzakelijk voor een democratische inspraak. De drie sporen worden tegelijkertijd ontwikkeld zodat er meerdere terugkoppelingen mogelijk zijn. D.2.1.2 Juridische draagwijdte van het ruimtelijk structuurplan

30

A.3.2

Het planningsdecreet van 24 juli 1996 dat een omschrijving van het begrip ruimtelijk structuurplan gaf, stelde dat er in Vlaanderen op drie niveaus ruimtelijke structuurplannen moesten worden opgemaakt en legde de inhoud en de juridische waarde van de structuurplannen vast. Het decreet ruimtelijke ordening van 18 mei 1999 neemt deze begrippen over en stelt in artikel 18: ‘Onder ruimtelijk structuurplan wordt verstaan een beleidsdocument dat het kader voor de gewenste ruimtelijke structuur aangeeft. Het geeft een langetermijnvisie op de ruimtelijke ontwikkeling van het gebied in kwestie. Het is erop gericht samenhang te brengen in de voorbereiding, de vaststelling en de uitvoering van beslissingen die de ruimtelijke ordening aanbelangen.’ In tegenstelling tot de bodembestemmingsplannen kunnen er op basis van de structuurplannen geen vergunningen verleend of geweigerd worden. De juridische draagwijdte van een structuurplan is drieledig. Het bevat een informatief gedeelte, een richtinggevend gedeelte en een bindend gedeelte. Het informatief gedeelte van een structuurplan bevat een beschrijving, een analyse en een evaluatie van de bestaande fysische ruimtelijke toestand; een onderzoek naar de toekomstige behoeften van de verschillende maatschappelijke activiteiten; een verwijzing naar het verband met hogere plannen of bestaande plannen van aanleg of uitvoeringsplannen; bovendien bevat het mogelijke alternatieven om de gewenste ruimtelijke structuur te bereiken. Het informatief gedeelte van het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen bevat bijvoorbeeld een beschrijving van de stedelijke structuur, de open-ruimte-structuur, de ruimtelijk-economische struc-

28

Omgaan met ruimte

tuur en de lijninfrastructuur. Bij elk onderdeel worden de problemen en potenties geanalyseerd. De visie, de principes en de gewenste ruimtelijke structuur behoren tot het richtinggevende gedeelte. Ze geven het toetskader aan waarbinnen de overheid een beslissing dient te nemen. Van het richtinggevend gedeelte mag enkel afgeweken worden omwille van onvoorziene ontwikkelingen van de ruimtelijke behoeften van de verschillende maatschappelijke activiteiten of om dringende sociale, economische of budgettaire redenen. Ze mogen in geen geval een aanleiding zijn om de duurzame ruimtelijke ontwikkeling, de ruimtelijke draagkracht en de ruimtelijke kwaliteit van welk gebied ook in het gedrang te brengen. C.2.2 C.2.3

Het bindend gedeelte bevat de ruimtelijke beslissingen. Bindende bepalingen vormen de brug tussen de in het richtinggevend gedeelte uitgetekende gewenste ruimtelijke structuur en de realisatie ervan via uitvoerende maatregelen. Elk beleidsniveau (gewestelijk, bovenlokaal of provinciaal, lokaal of gemeentelijk) moet deze bepalingen volgen voor zijn grondgebied en de instellingen die eronder ressorteren. Zo kunnen in de bindende bepalingen kwantitatieve opties in verband met bijvoorbeeld huisvesting opgenomen worden of de beslissing tot het opmaken van een bepaald uitvoeringsplan, meestal zal dit een BPA zijn. D.2.1.3 Structuurplanning op gewestelijk, bovenlokaal en lokaal niveau

31

A.3.1

C.2.4

Om het centralistisch karakter van het ruimtelijk beleid uit het verleden tegen te gaan, moeten er volgens het decreet van 18 mei 1999 zowel op gewestelijk, provinciaal als gemeentelijk niveau structuurplannen worden gemaakt. Artikel 18 bepaalt dit expliciet: het Vlaams Gewest stelt voor het grondgebied van het Vlaams Gewest het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen op; een provincie voor haar grondgebied het provinciaal ruimtelijk structuurplan; de gemeente voor haar grondgebied het gemeentelijk ruimtelijk structuurplan. Daarbij wordt het subsidiariteitsbeginsel volwaardig toegepast. In een structuurplanningsproces worden regelmatig momenten van intens overleg en mechanismen voor terugkoppeling binnen en tussen de verschillende beleidsniveaus voorzien. Essentieel voor het totstandkomen van een structuurplan is een breed maatschappelijk draagvlak. Er gelden regels van openbaarheid zowel bij de opmaak als voor de hele of gedeeltelijke herziening ervan. Er is geen chronologische volgorde vastgelegd waarin de structuurplannen door de verschillende niveaus moeten worden opgesteld. Wel legt het decreet een coördinatie tussen de verschillende niveaus over het eindresultaat op. De bindende bepalingen van het provinciaal ruimtelijk structuurplan mogen niet afwijken van die van het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen. Het richtinggevend gedeelte ervan mag enkel na uitvoerige motivering afwijken van dat van het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen. Op dezelfde manier moet een gemeentelijk ruimtelijk structuurplan zich richten naar een provinciaal ruimtelijk structuurplan. Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen Op 23 september 1997 keurde de Vlaamse regering het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen goed. Het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen schetst, na een evaluatie van de bestaande toestand en na afweging van de ruimtelijke aanspraken van de verschillende maatschappelijke activiteiten, de visie op de gewenste ontwikkeling van het Vlaamse grondgebied. Die visie wordt uitgedrukt in de gewenste ruimtelijke structuur. Alle onderdelen van het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen vormen een samenhangend geheel dat een kader vormt voor de ruimtelijke ontwikkeling van Vlaanderen tot 2007. Het bevat de structuurbepalende elementen (elementen die de hoofdlijnen van de ruimtelijke structuur beschrijven) van gewestelijk belang en de taakverdeling voor de uitvoering ervan. Het duidt de onderdelen aan die respectievelijk door het Vlaams Gewest, de provincies of de gemeenten moeten worden uitgevoerd. Het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen heeft als visie ‘Vlaanderen, open en stedelijk’. Wanneer we dit in principes vertalen, betekent dit dat we kiezen voor een gedeconcentreerde bundeling van wonen en werken, voor respect voor het fysisch systeem en de open ruimten, voor poorten als motor voor de economie en voor een beter gebruik van de bestaande verkeersinfrastructuur in het kader van stedelijke netwerken. In de gewenste ruimtelijke structuur worden deze principes verder uitgewerkt voor de 4 ruimtelijke gebiedsgehelen in Vlaanderen: de stedelijke gebieden, het buitengebied, de gebieden voor economische activiteiten en de lijn29

Module D: Instrumenten voor het ruimtelijk beleid

Figuur 28 Schematische weergave van de ruimtelijke visie op Vlaanderen.

440

30

33

Omgaan met ruimte

a

b

d

c

Figuur 29 Ruimtelijke principes voor de gewenste ruimtelijke structuur gedeconcentreerde bundeling (a) poorten als motor voor ontwikkeling (b) infrastructuren als verzamelplaats voor activiteiten (c) fysische systemen structureren de ruimte: netwerk van beek- en riviervalleien (d) en de openruimteverbindingen (e).

450 451 452 453 454

32

e

infrastructuur. Verder worden ook maatregelen voorgesteld met een algemene draagwijdte: het creëren van een maatschappelijk draagvlak, de versterking van de administratie, een geïntegreerde benadering van de ruimtelijke ordening. Het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen zegt niet alleen hoe de Vlaamse ruimte er in 2007 kan uitzien, maar ook welke middelen en instrumenten daartoe moeten worden gebruikt. Op basis van de resultaten van voorbereidend onderzoek legt het aan de Vlaamse regering een aantal bindende taken voor uitvoering op. Provinciaal Ruimtelijk Structuurplan De provincie stelt voor haar grondgebied een provinciaal ruimtelijk structuurplan vast. Het bevat de structuurbepalende elementen van provinciaal belang en de taakverdeling voor de uitvoering door de provincie en de gemeenten. Behalve enkele inhoudelijke taken met betrekking tot stedelijke gebieden, het buitengebied, de gebieden voor economische activiteiten en de lijninfrastructuur heeft de provincie een aantal typische beleidstaken zoals toerisme, recreatie, kleinhandel, mobiliteit, land- en tuinbouw. Gemeentelijk Ruimtelijk Structuurplan Voor elke gemeente wordt een gemeentelijk ruimtelijk structuurplan vastgesteld. Van de richtinggevende bepalingen kan slechts gemotiveerd afgeweken worden. Het gemeentelijk ruimtelijk structuurplan bevat de structuurbepalende elementen van gemeentelijk belang en de taakstelling voor de uitvoering door de gemeente. De gemeenten kunnen zich hier profileren door de lokale invulling van de ruimtelijke visie op de verschillende deelruimten van hun grondgebied en de inpassing ervan in de provinciale en gewestelijke visie. Het gemeentelijk ruimtelijk structuurplan is een noodzakelijke voorwaarde voor het toekennen aan de gemeente van een grotere verantwoordelijkheid over haar ruimtelijk beleid. Het bewijst dat de gemeente een intens plannings- en besluitvormingsproces heeft doorlopen en een expliciete ruimtelijke visie bezit op de ontwikkeling van haar grondgebied. Het beschrijft de door haar gewenste ruimtelijke structuur en geeft de maatregelen aan die het beleid nodig acht om deze gewenste structuur te realiseren.

D.2.2 RUIMTELIJKE

UITVOERINGSPLANNEN EN ANDERE UITVOERINGSINSTRUMENTEN

34

D.2.2.1 Bodembestemming, inrichting en beheer

A.3.2

Structuurplannen zijn gericht op realisatie, daarom voorziet het decreet ruimtelijke ordening in ruimtelijke uitvoeringsplannen om de visie ervan uit te voeren. Ruimtelijke uitvoeringsplannen zijn kaarten en/of documenten die de bestemming van de bodem vastleggen voor een of meer sectoren binnen een bepaald gebied. Ze verschillen van de huidige bestemmingsplannen doordat ze naast voor31

Module D: Instrumenten voor het ruimtelijk beleid

schriften voor de inrichting, ook voorschriften inzake het beheer van het gebied en een fasering in de tijd kunnen bevatten. Tenslotte leggen ze de stedenbouwkundige voorwaarden vast waarbinnen de architecturale programma’s verwezenlijkt kunnen worden. Ze hebben een verordenend karakter, wat betekent dat de overheid zich er bij individuele besluiten, zoals bij het verlenen van bouwvergunningen, moet naar schikken. D.2.2.2 Inhoud en vorm van een ruimtelijk uitvoeringsplan Ruimtelijke uitvoeringsplannen worden opgemaakt om het ruimtelijk structuurplan van het betrokken niveau uit te voeren. De inhoud ervan moet minstens conform zijn met de principes van dat ruimtelijk structuurplan en aansluiten bij de bevoegdheid van het betrokken beleidsniveau. Aldus worden infrastructuren (spoorwegen, havens, luchthavens) en gebieden (stedelijke, natuur, bos, landbouw, bedrijven, toerisme en recreatie) die van gewestelijk belang zijn, geregeld via gewestelijke uitvoeringsplannen. Op dezelfde manier zullen provinciale en gemeentelijke uitvoeringsplannen onderwerpen van bovenlokaal, respectievelijk lokaal belang behandelen. Een ruimtelijk uitvoeringsplan bestaat uit een grafisch gedeelte (één of meer kaartbladen) en een tekstgedeelte. Dat laatste geeft de betekenis aan van de gebruikte grafische aanduidingen (een soort legende) en bevat de voorschriften die verbonden zijn met specifieke gebieden of elementen. Daarnaast bevat het plan de bestaande en de juridische toestand en de relatie met de ruimtelijke structuurplannen waarvan het een uitvoering is. Voor elk planningsniveau bestaat een strikt te volgen decretaal geregeld schema voor de vaststelling en herziening van de ruimtelijke uitvoeringsplannen. D.2.2.3 Soorten ruimtelijke uitvoeringsplannen De overheid kan ruimtelijke uitvoeringsplannen opstellen voor onverschillig welk deel van het grondgebied of sector waarvoor ze bevoegd is. Er bestaan meerdere mogelijkheden. Ze kan een uitvoeringsplan opstellen voor een aaneensluitend geheel van haar grondgebied bestaande uit verschillende deelgebieden: bedrijventerreinen, natuurgebieden en landbouwgebieden. Ze kan ook een uitvoeringsplan opstellen voor uiteenliggende delen van haar grondgebied die dezelfde functie hebben (enkel natuurgebieden). Een plan opstellen dat enkel betrekking heeft op één grote lijninfrastructuur (vb. een nieuwe spoorlijn) is ook mogelijk. Het ruimtelijk uitvoeringsplan van een agrarisch gebied kan bijvoorbeeld beheersvoorFiguur 30 Verruimd BPA Binnenstad Sint-Truiden, een poging om het bestaande instrumentarium te verruimen.

470

32

Omgaan met ruimte

schriften voor de waterhuishouding of het natuurbeheer bevatten. In dit opzicht verschillen de ruimtelijke uitvoeringsplannen duidelijk van de oorspronkelijke gewestplannen. D.2.2.4 Stedenbouwkundige en verkavelingsverordeningen

A.3.1

Ook stedenbouwkundige en verkavelingverordeningen zijn in het nieuwe decreet uitdrukkelijk vastgelegd. Stedenbouwkundige verordeningen zijn reglementen die het kwalitatief beter invullen of gebruiken van de ruimte moeten bevorderen. Ze bevatten voorschriften van stedenbouwkundige aard. Deze voorschriften kunnen heel uiteenlopende onderwerpen behandelen: bewoonbaarheid, toegankelijkheid, begrenzing van milieuhinder, veiligheidsvoorzieningen, esthetische en hygiënische waarde van bouwwerken. Zowel gewest, provincie als gemeente kunnen stedenbouwkundige verordeningen opstellen voor het geheel of een deel van hun grondgebied. In de verkavelingverordeningen worden de technische en financiële lasten voor de verkavelaar uniform beschreven en vastgelegd. Hiermee kan worden bedoeld dat hij zelf moet opdraaien voor de aanleg en/of de kosten voor riolering, nutsvoorzieningen en straatverlichting. Verkavelingverordeningen kunnen zowel door het Vlaams Gewest als een gemeente opgesteld worden. De gemeentelijke verkavelingverordeningen moeten zich wel richten naar de verordeningen van het Vlaams Gewest. D.2.2.5 Formele overgang van oude naar nieuwe plannen Het bestaande stelsel van gewestplannen en gemeentelijke plannen van aanleg wordt vervangen door de uitvoeringsplannen. De bestaande plannen van aanleg blijven behouden tot wanneer ze vervangen worden door een ruimtelijk uitvoeringsplan, teneinde geen juridisch vacuüm of blinde vlekken op de plannen te doen ontstaan. Op dit ogenblik heeft elk stukje grondgebied in Vlaanderen een bestemming volgens het gewestplan en vaak ook volgens een BPA. Ruimtelijke uitvoeringsplannen zullen dus op termijn de bestaande gewestplannen en plannen van aanleg vervangen. (De oude APA’s en BPA’s die dateren van vóór hun gewestplan worden nu opgeheven, tenzij ze worden opgenomen in het plannenregister.) Tot wanneer het nieuwe decreet in voege zal treden, worden de op dat ogenblik vastgestelde gewestplanwijzigingen afgewerkt volgens de oude procedure. Daarna gebeuren de gewestelijke planinitiatieven door middel van ruimtelijke uitvoeringsplannen. De provincies kunnen pas ruimtelijke uitvoeringsplannen maken van zodra ze over een definitief goedgekeurd provinciaal ruimtelijk structuurplan beschikken. Van zodra een gemeente over een definitief goedgekeurd gemeentelijk ruimtelijk structuurplan beschikt zal ze ruimtelijke uitvoeringsplannen kunnen opstellen; tot zolang zal ze met BPA’s ‘oude stijl’ werken en die procedure volgen.

C.2.4

Niet alleen gewestelijke, maar ook provinciale en gemeentelijke uitvoeringsplannen kunnen de bestaande gewestplannen vervangen. Dit is niet strijdig met de planhiërarchie, maar volgt uit het nieuwe planningsconcept dat steunt op het subsidiariteitsbeginsel. Hiermee verdwijnt ook het begrip ‘desnoods afwijken van’ waardoor meer beleidsruimte ontstaat voor de gemeenten. Ze kunnen voortaan uitvoeringsplannen opstellen die afwijken van het oude gewestplan, weliswaar telkens in uitvoering van gemeentelijke of provinciale ruimtelijke structuurplannen.

D.2.3 GROND-

35

A.3.1 C.2.3

EN PANDENBELEID

De kostprijs van een grond was steeds een bepalende factor van de ruimtelijke ordening in Vlaanderen. Dit heeft vaak tot de ongewenste inplanting van allerlei zonevreemde constructies geleid. Omdat ruimtelijke kwaliteit een fundamentele doelstelling is van het ruimtelijk beleid dient er ingegrepen te worden in het vrije marktmechanisme. Daarvoor heeft de overheid een aantal middelen voorzien. In het decreet van 18 mei 1999 wordt ervan uitgegaan dat het grondbeleid een essentiële voorwaarde is om het ruimtelijk beleid effectief te laten functioneren. Grondbeleid bestaat erin dat de overheid actief participeert en ingrijpt in de markt en de bezitsstructuur van gronden en gebouwen om de ruimtelijke uitvoeringsplannen te verwezenlijken. De middelen voor het grondbeleid staan ter beschikking van de overheid en de onder haar ressorterende instellingen. Ze zijn inzetbaar zowel in stedelijke gebieden als in het buitengebied. Al wie onroerende goederen bezit, kan ermee geconfronteerd worden. 33

Module D: Instrumenten voor het ruimtelijk beleid

Het decreet voorziet expliciet in de opstelling van een Vlaams grondbeleidsplan. Dit plan zal vooral een coördinerende functie hebben en beoogt het bevorderen van de doeltreffendheid, de efficiëntie en de interne samenhang van het grondbeleid vanwege de diverse overheden en openbare instellingen die te maken hebben met bijvoorbeeld huisvesting, natuurbehoud, bosbouw en economische expansie. Om een ruimtelijk uitvoeringsplan te verwezenlijken kunnen het Vlaams Gewest, de provincies en de gemeenten een recht van voorkoop uitoefenen in de gebieden die op het plan staan aangegeven. Dit recht houdt in dat de overheid voorrang krijgt om een stuk grond te verwerven tegen dezelfde voorwaarden als de privéinvesteerders. Planschadevergoeding kan worden toegekend aan een particulier wanneer als gevolg van een nieuw ruimtelijk uitvoeringsplan zijn perceel niet langer in aanmerking komt om te bouwen of te verkavelen. Ook de wijziging van landbouwgrond naar natuurgebied kan aanleiding geven tot het toekennen van planschade. Er zijn evenwel nog verschillende criteria waaraan dient voldaan te worden vooraleer een planschade van 80% van de waardevermindering werkelijk wordt toegekend. In het tegengestelde geval kunnen ruimtelijke uitvoeringsplannen door bestemmingswijziging (landbouwgebied wordt woongebied) meerwaarde doen ontstaan. Dit noemt men planbaten en is een nieuw begrip in het decreet van 18 mei 1999. Om het bedrag van de planbaten te berekenen wordt de waardevermeerdering van het perceel forfaitair berekend. Hierbij wordt rekening gehouden met de oorspronkelijke en de nieuwe bestemming die uit de stedenbouwkundige voorschriften voortvloeit. Om een doelmatig grondbeleid te kunnen voeren zijn er financiële middelen nodig. Hiertoe wordt het grondfonds opgericht. De middelen waarover het grondfonds beschikt zijn naast de dotatie vanuit de Vlaamse begroting, alle ontvangsten uit de toepassing van het decreet ruimtelijke ordening (10% van voornoemde planbaten en dwangsommen inzake strafrechtelijke veroordelingen). Dit Fonds staat in voor de betaling van de planschade. Andere instrumenten van de wet van 1962 werden in het nieuwe decreet behouden omdat ze een doelmatig grondbeleid ondersteunen. De overheid kan voor de uitvoering van haar ruimtelijke uitvoeringsplannen onroerende goederen onteigenen voor het algemeen belang of de grens tussen het openbaar en het privé-domein met een rooilijnplan vastleggen. Ze kan een ruil- en herverkavelingplan opmaken om percelen te herschikken indien dit een optimaal en evenwichtig grondgebruik mogelijk maakt. Het opstellen van rooilijnplan en een ruil- en herverkavelingplan is aan dezelfde procedureregels onderworpen als een ruimtelijk uitvoeringsplan.

D.2.4 VERGUNNING 35

A.3.1

C.2.4

A.3.2

34

EN TOELATING

Het decreet van 18 mei 1999 voorziet in stedenbouwkundige vergunningen en verkavelingvergunningen. Een stedenbouwkundige vergunning is vereist voor het oprichten van constructies en gebouwen en voor een aantal activiteiten zoals het wijzigen van het reliëf, het uitzicht en de vegetatie. Om een stuk grond te verdelen in meerdere kavels met de bedoeling deze te bebouwen is steeds een verkavelingvergunning nodig. Ruimtelijke uitvoeringsplannen, en niet het ruimtelijk structuurplan, leveren de basis voor het vergunningenbeleid voor dat deel van het grondgebied waarop ze betrekking hebben. Het college van burgemeester en schepenen blijft nog steeds de vergunningen afleveren of weigeren. Op termijn zal de gemeente op basis van het subsidiariteitsbeginsel vergunningen autonoom kunnen afleveren d.w.z. zonder voorafgaand bindend advies van de gemachtigde ambtenaar. De beslissingen in deze dossiers zullen dan worden voorbereid door een gemeentelijke stedenbouwkundige ambtenaar. Verder moet de gemeente bijkomende voorwaarden vervullen: het beschikken over een goedgekeurd ruimtelijk structuurplan en van een plannenregister, een vergunningenregister en een register van onbebouwde percelen. (zie verder). De gewestelijke stedenbouwkundige inspecteur zal controles uitvoeren op het gemeentelijk vergunningenbeleid. De gewestelijke stedenbouwkundige ambtenaar tenslotte staat in voor de behandeling van de bouwaanvragen van publieke rechtspersonen en werken van algemeen belang en levert ook de vergunningen af.

Omgaan met ruimte

Tegen de beslissing van de gemeente kan de aanvrager zoals nu reeds het geval is in beroep gaan. Nieuw is dat ook elke belanghebbende derde (natuurlijke persoon of rechtspersoon), die bij ontstentenis van een openbaar onderzoek, hinder meent te ondervinden van een verleende vergunning, hiertegen beroep kan aantekenen. Hiervoor werd in de wet een procedure met termijnen voorzien. Elke gemeente dient over een plannenregister te beschikken dat voor alle kadastrale percelen van de gemeente de volledige informatie bevat over de aldaar geldende plannen en voorschriften. Dit register wordt de basisinformatiebron voor het verlenen van de vergunningen. Het plannenregister heeft een belangrijke rol wanneer moet uitgemaakt worden welke voorschriften uit welke plannen gelden voor een stuk grondgebied. Het biedt het voordeel van volledigheid, actualiteit en overzichtelijkheid. Geldige, vervallen verklaarde en geweigerde bouw- en verkavelingvergunningen, bouwovertredingen, procesverbalen en gerechtelijke uitspraken worden eveneens per kadastraal perceel in een vergunningenregister bijgehouden. Ook de onbebouwde percelen van de gemeente worden geregistreerd. Wegens de omvang en de complexiteit van deze continu aangroeiende informatie is het nodig dat deze registers geïnformatiseerd zijn. Het stedenbouwkundig attest is een uittreksel uit het plannen- of het vergunningenregister dat het college van burgemeester en schepenen voor een bepaald project aflevert waardoor de aanvrager verneemt of het opportuun is om een stedenbouwkundige of verkavelingvergunning aan te vragen. Het planologisch attest geeft hem informatie over de intenties van de overheid tot vaststelling van een of ander uitvoeringsplan voor het gebied waarop het betrekking heeft.

D 2.5 TOEZICHT 35

EN HANDHAVING

Wetten en decreten moeten nageleefd worden. De ervaring met de vroegere stedenbouwwet leert dat dit niet altijd gebeurt. Daarom bevatten artikels 146 tot en met 159 bepalingen inzake straffen, toezicht, herstelmaatregelen, stopzetting der bouwwerken en de regularisatie bij inbreuken. De aanpassing ten opzichte van de huidige wetgeving is beperkt tot verfijningen en toevoegingen die ingegeven zijn door de praktijk. Behoudens in geval van de stillegging der werken, is het steeds een rechter die de straffen uitspreekt, gaande van geldboetes tot gevangenisstraffen. Soms kan het aanpassen van een gebouw of in beperkte gevallen het betalen van een meerwaarde als herstelmaatregel gevorderd worden. Het treffen van een vergelijk blijft mogelijk als de uitgevoerde werken of handelingen in aanmerking komen voor afgifte van een bouwvergunning en indien de regularisatievergunning binnen de 6 maanden wordt aangevraagd. Het vergelijk wordt definitief na de aflevering van de vergunning en na het betalen van een bepaalde transactiesom. De uitvoering van een herstelmaatregel moet binnen een termijn van één jaar door de veroordeelde worden uitgevoerd. Sinds 1992 staat in de rechtspraak vast dat bij een veroordeling tot een herstelmaatregel, de rechter een dwangsom kan opleggen. De taak van de gemachtigd ambtenaar inzake beteugeling van bouwmisdrijven en de controle op het afleveren en uitvoeren van vergunningen wordt overgenomen door de gewestelijke stedenbouwkundige inspecteur. Hij bezit schorsingsrecht en kan beroep indienen bij de bestendige deputatie en zo nodig bij de Vlaamse regering. Naast de overheid, kan hij en elke belanghebbende derde zich burgerlijke partij stellen en een dwangsom eisen. Maar ook de strengste bepalingen in een decreet werken niet als er niet een individuele en collectieve mentaliteitswijziging komt over het omspringen met de ruimte. Bovendien wekt het uitvoeren van vonnissen na jarenlange juridische procedures bij het publiek erg tegenstrijdige gevoelens op. Preventie is een prioritaire opdracht die de regering zichzelf gesteld heeft.

35

Module E

Het ruimtelijk beleid in de praktijk E.1

EEN 37

36

DRAAIBOEK VOOR EEN DOELTREFFEND RUIMTELIJK BELEID

A.3.1 D.2.1.3 A.3.1

A.3.1

Het decreet betreffende de organisatie van de ruimtelijke ordening en het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen hebben aan het bovenlokaal en het lokaal ruimtelijk beleid een aantal nieuwe taken gegeven. Maar deze zijn erg complex en overschrijden vaak de beschikbare kennis en de bevoegdheid van de overheid. Ze wordt geconfronteerd met veel actoren, met elkaar overlappende bevoegdheden en tegenstrijdige belangen. De problemen en beleidsdomeinen die aangepakt moeten worden zijn ook heel divers. In de praktijk blijkt dat de bestaande administratieve structuren, de traditionele werkwijze om tot besluiten en uitvoering te komen en de inzichten in het wettelijk instrumentarium niet altijd aangepast zijn om een doeltreffend ruimtelijk beleid uit te bouwen. Van de ruimtelijke planning mag ook niet alles verwacht worden. De ruimtelijke planning alleen zal zeker geen antwoord kunnen bieden op alle vragen die haar worden gesteld. De ervaring met vroegere plannen leert ons dat een globale integrale aanpak die streeft naar een compleet en allesomvattend plan (vb. de BPA’s en MER’s oude stijl) een fictie is. Oplossingen zullen via een geïntegreerde aanpak van het ruimtelijke beleid met de andere beleidsdomeinen zoals milieu, natuur en economie moeten worden gevonden. Maar waarmee moeten we beginnen? Het antwoord op de gestelde vraag luidt ‘Begin met de problemen en kansen die zich direct aandienen en begin in de gebieden waar ze zich voordoen.’ Meestal zijn de knelpunten en troeven van een gemeente of gebied duidelijk aanwijsbaar en bekend bij het bestuur, de bevolking en de diensten. Veel planners stellen terecht dat het niet mogelijk is om alle ruimtelijke problemen tegelijkertijd aan te pakken, omdat hiervoor de middelen en de mankracht ontbreken. Het is zelfs niet wenselijk dat een bestuur hieromtrent beloftes maakt die het niet kan houden. We zullen dus een keuze moeten maken en maar enkele problemen in een duidelijk afgelijnd gebied aanpakken. Maar we kunnen enkel van een goed ruimtelijk beleid spreken als we terzelfder tijd op een systematische (d.i. procesmatige) manier naar een langetermijnperspectief werken. Dit proces moet resulteren in een algemeen beleidskader waarin concrete acties voorgesteld worden. Deze acties zullen maar realiseerbaar zijn als bestuur, adviesraden, verenigingen en geïnteresseerde burgers tijdens dit proces voldoende aan bod komen. Zie hiervoor het driesporenbeleid in module C.

C.4

C.3

36

Hoe het planningsproces in de praktijk verder verloopt wordt toegelicht aan de hand van 2 voorbeelden. Voor het structuurplanningsproces op gemeentelijk vlak kozen we dit van de gemeente Staden (West-Vlaanderen), omdat het opvalt door zijn uitgewerkte en geslaagde communicatiestrategie naar de bevolking. Op het vlak van communicatiestrategie zijn de gemeenten Zemst of Sint Truiden andere goede voorbeelden. Voor het bovengemeentelijk vlak wordt het Ruimtelijke Ordenings- en Milieu-project (ROM) van de Gentse Kanaalzone als kapstok gebruikt, omdat hier de gebiedsgerichte aanpak die meer actueel is, wordt toegepast. De afbakeningsstudies van stedelijke gebieden voor bijvoorbeeld de steden Mechelen, Aalst en Kortrijk, die in het kader van het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen worden uitgevoerd, hadden hiervoor ook kunnen gebruikt worden. Deze module is dus meer bedoeld als aanzet tot gedachtewisseling. Verwacht zeker geen afgelijnde handleiding waarin pasklare formules te vinden zijn voor het opzetten van een proces en van een organisatiestructuur. Het is wel een uitnodiging om in de eigen gemeente of gebied het initiatief zelf in de hand te nemen, de ruimtelijke problemen creatief aan te pakken en professioneel te experimenteren met nieuwe vormen van besluitvorming. Uit de ervaring blijkt dat het zinvol is om een afzonderlijk en onafhankelijk gespecialiseerd communicatiebureau of procesbegeleider in te schakelen voor de communicatie met de bevolking en alle betrokkenen.

Omgaan met ruimte

E.2

DE

GEMEENTELIJKE AANPAK: HET GEMEENTELIJK RUIMTELIJK

STRUCTUURPLAN E.2.1 VERTREKKEN 38

C.3

Zoals gezegd start structuurplanning meestal bij het omschrijven van de grote ruimtelijke problemen en het accentueren van de troeven van de gemeente. De problematiek van de ruimtelijke ordening in de gemeente Staden is erg complex. Daarom werden de besprekingen en discussies opgedeeld in 4 deelthema’s: – woningen en voorzieningen; – industrie, verkeer en mobiliteit; – landbouw; – landschap, milieu en natuur. Deze thema’s kunnen echter niet los van elkaar gezien worden. Tijdens het proces werd dan ook gewerkt vanuit een geïntegreerd perspectief.

E.2.2 NOOD

A.3.2

520

Figuur 31 Concept voor een concentratie en bundeling van activiteiten in een welomlijnd gebied.

Figuur 32 Concept voor de afwerking van een woonge525 bied en buffering met de open ruimte.

A.3.1

VANUIT KANSEN EN PROBLEMEN

AAN EEN TOEKOMSTVISIE

De volgende stap is het werken aan de visievorming. De centrale vraag bij het opbouwen van een ruimtelijke toekomstvisie was: ‘Hoe dient Staden er in de toekomst uit te zien?’ Het was de bedoeling te komen tot enkele krachtlijnen die als leidraad konden dienen voor de opmaak van het structuurplan. Daarnaast moesten enkele knelpunten en tegenstellingen precies omschreven kunnen worden. Op basis van de leidraad en omschreven tegenstellingen konden de beleidsverantwoordelijken gefundeerde beslissingen nemen en een toekomstvisie formuleren. Om het mogelijk te maken dat de visievorming gebeurde met alle betrokkenen werd in Staden een werkwijze uitgebouwd waarbij alle beleidsverantwoordelijken, adviesraden, verenigingen en geïnteresseerde burgers aan bod kwamen. Sensibiliseringsacties vormden een belangrijk onderdeel van deze werkwijze. Het gemeentebestuur heeft niet gewacht om de bevolking te raadplegen totdat er plannen op tafel lagen. Door de bewoners van in het begin bij het proces te betrekken kregen zij de gelegenheid om de problemen beter te leren kennen, hun mening te uiten en te luisteren naar de anderen. Daardoor konden zij een positieve, eigen inbreng hebben zodat er later weinig overbleef om ‘af te schieten’.

E.2.3 ORGANISATIE Om het project voor te bereiden en te sturen werd een projectgroep opgericht, bestaande uit de gemeentesecretaris, het hoofd van de technische dienst, de milieuambtenaar en een stafmedewerker voor samenlevingsopbouw. De projectgroep maakte voor ieder thema een basisnota op met een beschrijving van de bestaande toestand, verwachtingen en knelpunten. Deze nota vormde de basis voor een discussie op 3 niveaus: – het college van burgemeester en schepenen; – de beleidsgroep (leden van de gemeenteraad en/of Commissie van Ruimtelijke Ordening); – de denkgroep (vertegenwoordigers van de gemeentelijke verenigingen). De rol van de denkgroep voor de verbreding van het proces naar heel de bevolking is cruciaal. De vertegenwoordigers van de verenigingen zorgen voor het doorspelen van de informatie naar de eigen leden. Een terugkoppeling werd niet vergeten. De verenigingen konden voor hun reactie op de basisnota terecht bij de projectgroep. Om de brede bevolking bij het proces te betrekken werd een overzichtstentoonstelling opgezet waarin de ruimtelijke problemen werden geschetst. Verder werden de verschillende nota’s verkort gepubliceerd in de infokrant. Tenslotte werden per thema ondersteunende initiatieven opgezet: wandelingen, auto- en fietstochten, bezoeken of debatavond. Zo kon de interesse worden aangewakkerd en inzichten in de ruimtelijke ordening worden meegegeven.

E.2.4 VERTALEN

IN EEN CONCEPT

De verslagen van de discussies en de reacties op de verschillende nota’s werden door de projectgroep van Staden gebundeld in syntheseteksten. De basisnota’s en de syntheseteksten dienden als leidraad voor het formuleren van de gemeentelijke toekomstvisie. In deze leidraad zijn ook de knelpunten en tegenstellingen duidelijk omschreven. Om bruikbaar te zijn voor het beleid dat uiteindelijk de knopen zal moeten doorhakken, is het nuttig om deze visie om te zetten in duidelijke uitspraken of beginselen. Een coherent geheel van beginselen noemen we een 37

Module E: Het ruimtelijk beleid in de praktijk

‘concept’. Een concept geeft de principes van de visie kernachtig en bondig weer in ruimtelijke termen. Het draagt een hele ideeënwereld in zich en berust op de resultaten van het doorlopen proces. Goede voorbeelden zijn: ‘Antwerpen, stad aan de stroom’, ‘Vlaanderen, open en stedelijk’, ‘Koekelare, tussen stad en platteland’. Een goed concept zoeken is bijzonder nuttig. Het dwingt ons om na te denken over de concrete ruimte, we kunnen ermee goede ideeën opnemen in het planningsproces en het is ideaal voor de communicatie omdat het tot discussie aanzet. Het werkt bovendien wervend naar derden door het beeldend karakter. Bij het opstellen van een concept moeten we wel vermijden om in het sloganeske ‘ons strand, onze duinen’ of het utopische ‘stad van de toekomst’ te vervallen.

E.2.5 ONDERZOEK 42

Meestal is aanvullend onderzoek nodig om de problemen en de kansen beter te omschrijven, maar ontbreken daartoe tijd en middelen. Daarom zullen we maximaal gebruik maken van de beschikbare kennis door consultatie van kaartmateriaal en bevoorrechte getuigen, wetenschappelijke en statistische bronnen, terreinwaarneming. We zullen enkel verder onderzoek doen naar die elementen en cijfers waarvan de ruimtelijke vertaling belangrijk wordt geacht. In Staden werden de verschillende thema’s voor zover het belang had voor de toekomstvisie verder uitgewerkt: – thema verkeer: er werd een verkeersstudie opgemaakt met een gewenste structuur om de verkeersleefbaarheid en veiligheid in de gemeente te verhogen; – thema landschap, natuur en milieu: in het kader van het milieuconvenant werd een totaalstudie gemaakt waarin de bestaande milieu-inventaris en het gemeentelijk natuurontwikkelingsplan (GNOP) vervat werden. Op basis van deze studie werd een ecologische gewenste structuur uitgetekend; – thema landbouw en industrie: gezien de nauwe band tussen landbouw en de daaruit voortvloeiende industriële activiteiten was het zeer belangrijk om in de toekomstvisie te bepalen welke bedrijven in de landbouwzone thuishoren en welke niet. Verder werd de behoefte aan bedrijventerreinen berekend. – thema wonen: hierin werden het renovatiebeleid, nieuwe criteria voor het wonen in het landelijk gebied en een woningbehoeftestudie verder uitgewerkt.

E.2.6 DATABANK 42

540

38

39

WAAR NODIG

EN

G.I.S.

Soms is fundamenteel onderzoek nodig om de langetermijnvisie te controleren en/of bij te sturen. Het is gewenst om ook in kleine gemeenten een onderzoekstraditie te ontwikkelen, weliswaar in verhouding tot de beschikbare middelen. Maar dit is een investering op termijn. Een basis hiervoor is het opstarten van een databank met cijfers over (delen van) de gemeente, over de gezinnen, de woningen, de bedrijven, de riolering, zo mogelijk gekoppeld aan de bouwpercelen. Deze gegevens moeten regelmatig geactualiseerd worden en gemakkelijk consulteerbaar

Figuur 33 GRS Staden - informatief gedeelte: bestaande ruimtelijke structuur en trends.

542

40

Figuur 34 GRS Staden - richtinggevend gedeelte: gewenste ruimtelijke structuur.

Omgaan met ruimte

bundelen

behoud

Figuur 35 GRS Staden - richtinggevend gedeelte met het ruimtelijk concept.

544

41

versterken

blijven. Dit onderzoek en deze databank zullen bruikbaar zijn voor de aanmaak van het decretaal vereiste plannen- en vergunningenregister. Als we ertoe komen om deze databank via de nodige soft- en hardware te koppelen aan cartografisch materiaal spreken we van een Geografisch Informatiesysteem (G.I.S.). In een G.I.S. kunnen ruimtelijk lokaliseerbare gegevens worden verzameld en gecontroleerd om dan geïntegreerd verwerkt, geanalyseerd en afgebeeld te worden. Een G.I.S. is eenvoudig gezegd opgebouwd uit 2 delen: de databank en de cartografische onderlegger. De gegevens uit de databank worden afgebeeld op een onderliggende kaart of basiskaart die opgemaakt is aan de hand van topografische kaarten van het Nationaal Geografisch Instituut (N.G.I.) of kadasterkaarten en luchtfoto’s. De nutsbedrijven: Belgacom, tv-distributiemaatschappijen en drinkwaterbedrijven beschikken allang over dergelijk materiaal. Door een weldoordachte selectie en combinatie van de gegevens kunnen we ook thematische kaarten aanmaken, zoals het aantal woningen aangesloten op een riolering, de jeugd volgens leeftijdsgroep wonend in de nabijheid van de scholen, de bereikbaarheid van opstapplaatsen van het openbaar vervoer en dergelijke. De mogelijkheden van G.I.S. zijn evenwel te uitgebreid om hier volledig te bespreken.

E.2.7 VERDER 42

D.2.1.3

E.3

EEN 43

hiërarchie

VERLOOP VAN HET PROCES

Een structuurplanningsproces bestaat uit meerdere fasen die samen 4 à 5 jaar kunnen beslaan. Na het opmaken van de intentienota en de basisnota’s, na het formuleren van de toekomstvisie, kan de ontwerper (een onafhankelijk studiebureau of intercommunale) verder aan de slag. Eerst wordt een voorontwerp van het gemeentelijk structuurplan opgemaakt. Dit betekent dat de verschillende nota’s en studies samengebracht en herwerkt worden tot één geheel, met name in een informatief, een richtinggevend en een bindend gedeelte zoals voorzien in het decreet. Terzelfder tijd worden de verschillende deelvisies van de thema’s geïntegreerd tot een geactualiseerde gewenste ruimtelijke structuur voor de gemeente. Tevens worden de plannen door structureel overleg afgestemd op het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen en het Provinciaal Ruimtelijk Structuurplan. Die werkzaamheden leiden tot een ontwerp van structuurplan dat aan de gemeenteraad ter goedkeuring zal worden voorgelegd. De laatste fase bestaat uit het doorlopen van de decretale procedure met betrekking tot de goedkeuring van het definitieve structuurplan door de Vlaamse regering. Dit kan nog meer dan een jaar duren.

GEBIEDSGERICHTE AANPAK

C.3

Het denken en de ervaring met structuurplanning evolueert voortdurend en de nieuwe wetgeving dwingt ons om de ruimtelijke problemen beter aan te pakken. Daarom willen wij hier pleiten voor een manier van werken die nog realistischer op de praktijk inspeelt. Het is de gebiedsgerichte aanpak zoals die al wordt toegepast in het Ruimtelijke Ordenings- en Milieuproject (R.O.M.) in de Gentse Kanaalzone. Deze aanpak heeft enkele specifieke kenmerken.

E.3.1 EEN

INTEGRERENDE AANPAK IN EEN WELOMLIJND GEBIED

Een integrerende gebiedsgerichte aanpak beperkt de materie tot hetgeen relevant is op een bepaald ogenblik en voor een welbepaald gebied. Door deze beperking wordt het mogelijk om binnen een open proces veel opinies en voorstellen met elkaar te confronteren. Dit vermijdt een te enge sectorale uitgangsbasis en zorgt voor een breed technisch en maatschappelijk draagvlak, waardoor de resultaten van onderzoeken of van besluiten verbeteren. Het moet gaan over een afbakenbaar, goed lokaliseerbaar en dus beperkt gebied met duidelijke kenmerken, problemen, potenties en tussen welbepaalde partners. Daarom kan het initiatief gegeven wor39

Module E: Het ruimtelijk beleid in de praktijk

den aan dat beleidsniveau dat over het meeste overzicht, capaciteit voor coördinatie en bevoegdheid beschikt.

D.2.1.3

Omdat in het Gentse reeds veel plannen op de ‘plank’ lagen: het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen, het Provinciaal Structuurplan (in opmaak), een Milieubeleidsplan, een ‘economisch’ Plan voor Gent en verschillende gemeentelijke structuurplannen en natuurontwikkelingsplannen, nam de provincie OostVlaanderen het initiatief om de specifieke problemen en potenties van de Gentse Kanaalzone aan te pakken en te zorgen voor de integratie van al die plannen. Het project kadert in een programma van de Euregio Scheldemond, een samenwerkingsverband van de provincies Oost-Vlaanderen, West-Vlaanderen en Zeeland. Het grensoverschrijdend karakter van de problemen op het milieuhygiënisch, planologisch en economisch vlak is aanzienlijk in dit gebied dat zich van Gent tot Terneuzen uitstrekt. Aangezien er ook grote problemen bestaan met de afstemming van het beleid tussen de verschillende instanties bevoegd voor dit gebied, zijn hun vertegenwoordigers opgenomen in de organen van het samenwerkingsmodel dat het proces stuurt en coördineert. Daarom is een netwerk opgezet met alle actoren (gemeentebesturen, overheids- en privé-bedrijven, GOM en Vlaamse administratie) op basis van gelijkwaardigheid en optimale communicatie. Dit houdt in dat de beleidsvoering tot stand komt via open overleg en openbare onderhandelingsprocessen.

E.3.2 EEN

INDICATIEF INTEGRATIEKADER

Werken met kaders maakt langetermijnplanning mogelijk omdat visie en concepten een mogelijk beeld geven van de toekomst. Omdat die toekomst steeds onzeker blijft moet een kader indicatief zijn, d.w.z. nooit gesloten, maar openstaan voor dynamiek en evolutie.

C.2.3

560

40

44

Figuur 36 Met het Ruimtelijk Ordenings- en Milieuproject (R.O.M.) wordt er naar gestreefd een toekomstbeeld voor de Gentse Kanaalzone te bepalen voor de komende 30 jaar. Dit beeld moet de economische ontwikkelingen leiden met een duidelijke plaats voor bewoning, bedrijvigheid en natuur.

Voor de Gentse Kanaalzone werd in de startnota een gemeenschappelijke visie ontwikkeld ten aanzien van de rol die het gebied kan vervullen en werd de gewenste kwaliteit vanuit de economische, ruimtelijke en milieuhygiënische invalshoek omschreven. Er moest een voorlopige keuze gemaakt worden over de functies die het gebied zou moeten vervullen zodat voor alle betrokken partijen een win/win-situatie zou ontstaan. Het conceptstreefbeeld gaf de gewenste positionering voor de Gentse Kanaalzone weer voor een periode van ca. 30 jaar. Vooraleer een definitieve keuze kon gemaakt worden over het streefbeeld moest bijkomend detailonderzoek gebeuren inzake de mobiliteit, de ruimtebehoefte van industrie versus het aanbod van industriegronden, de gecumuleerde milieubelasting in en rond de woonkernen in het gebied en

Omgaan met ruimte

de leefbaarheid van die woonkernen in de nabijheid van de industrie. Dit proces is aan gang. Vanuit de resultaten van deze gerichte onderzoeken kan het conceptstreefbeeld in een volgende fase nog verfijnd worden en bijgesteld tot een definitief streefbeeld.

E.3.3 EEN

BINDEND PAKKET VAN ACTIES

Planning moet leiden tot besluitvorming en acties om de visie en het gewenste streefbeeld te realiseren. Het resultaat van een proces moet bij voorkeur een pakket maatregelen en acties opleveren, waarover een harde consensus bestaat om deze binnen een bepaalde termijn uit te voeren. Het bereiken van een ‘(collectieve) ruimtelijke beleidsovereenkomst’ is eigenlijk de finale doelstelling van het proces. Een ruimteovereenkomst is een resultaatsverbintenis tussen evenwaardige partners die op een bepaald ogenblik en voor een bepaalde termijn gesloten wordt over zeer specifieke en begrootbare materies, waaraan middelen tot uitvoering, verantwoordelijkheden en sancties verbonden zijn. In het geval van de Gentse Kanaalzone wordt dit pakket maatregelen en acties thans samengesteld tegelijk met het definitief streefbeeld. We zullen maar van een gelukt experiment kunnen spreken als men er ook in slaagt om ruimteovereenkomsten af te sluiten. Het opzet is te komen tot een collectieve ruimteovereenkomst met alle partners over het gehele pakket van acties. Kort daarna worden meer gedetailleerde ruimteovereenkomsten tussen groepjes van twee of meer partners rond een welbepaalde actie opgemaakt. De ruimteovereenkomsten moeten er voor borg staan dat een evenwichtig pakket van acties gerealiseerd wordt en niet alleen deze acties die gemakkelijk liggen of een goed economisch rendement voorspiegelen.

E.3.4 GERICHT

OP DUURZAME ONTWIKKELING

We streven naar een ‘duurzame’ ontwikkeling van een gebied. Concreet wordt in de Gentse Kanaalzone daarom gemikt op betere spooraansluitingen en meer transport per spoor, op een zo klein mogelijke uitbreiding van de haven door de bestaande terreinen optimaal te benutten en te verdichten, op duurzame bedrijventerreinen waar de bedrijven hun transport- en afvalproblemen gezamenlijk oplossen en op overleg over de vermindering van de milieubelasting voor bedrijven boven op de wettelijke normen om zo de totale last voor het milieu te beperken. Daarnaast tracht men de dagelijkse woon- en leefomgeving zo in te richten dat het daar nu en later aangenaam vertoeven blijft, ook in de nabijheid van haven en bedrijven. De enkele waardevolle landschappen en natuurlijke ecosystemen worden in stand gehouden en de economische ontwikkeling van haven en bedrijven moet hiermee rekening houden.

E.3.5 EEN

ALGEMENE EVALUATIE

De keuze voor een geïntegreerde gebiedsgerichte aanpak dringt zich op in gebieden waar de nadelen van een inhoudelijke en organisatorische versnippering van het beleid (in sectoren) duidelijk worden en waar de kloof tussen de complexiteit van de problemen en de nood aan efficiënte maatregelen verbreedt. Wanneer verschillende actoren in het gebied geconfronteerd worden met problemen die zij slechts door samenwerking, overleg en afstemming kunnen aanpakken is de kiem aanwezig om een geïntegreerde gebiedsgerichte beleidsproces op te starten. Integrerend werken houdt in dat een gebiedsgerichte overlegstructuur wordt gecreëerd waarbinnen verschillende gezichtspunten afgewogen kunnen worden. Deze overlegstructuur moet uitgroeien tot een zinvol instrument om een gemeenschappelijke visie te ontwikkelen en tot uitvoeringsgerichte acties te komen.

310

De R.O.M.-aanpak is niet helemaal nieuw. Ruimtelijke planning is steeds gebiedsgericht bezig geweest in een poging om de menselijke activiteiten in een leefbare en duurzame ruimte te plaatsen. Nieuw voor Vlaanderen is het groeiend besef van de nood aan een gesprekscultuur voor overleg en samenwerking tussen gelijk(w)aardige partners. Uit het voorgaande blijkt ook dat de lokale en bovenlokale besturen een bijzondere rol als trekker kunnen vervullen. Hun bijdrage is niet alleen inhoudelijk belangrijk, maar zij beschikken over de beste kanalen om ook de bevolking bij het proces te betrekken.

41

Bijlage 1

De ruimtelijke ordening rondom ons 45

In België was het ruimtelijke ordeningsbeleid een federale materie tot de regionalisering daarin vanaf de jaren ‘70 een kentering bracht. Vanaf 1980 en nog sneller na de staatshervorming van 1993 ontwikkelden de 3 Belgische gewesten hun eigen ruimtelijke ordeningsbeleid. Er bestaat geen federale coördinerende bevoegdheid meer inzake Ruimtelijke Ordening zodat de wetgevingen van de gewesten uiteengroeien. Door de sterke verwevenheid van de respectievelijke planningsstelsels met de historische en sociaal-culturele patronen en bestuursstructuren in de gewesten is dit een onomkeerbaar proces. De evolutie van de wetgeving inzake ruimtelijke ordening in Vlaanderen wordt uitvoerig beschreven in de modules B, C en D. Hierna volgt een korte beschrijving van de situatie in de andere Belgische gewesten, in de andere landen van de Benelux en in Europa. In het centrum van de Benelux staat het ‘Centraal Belgisch Hoofdstedelijk Netwerk’. Dit netwerk bestaat uit de Vlaamse Ruit van het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen en de Waalse driehoek met Brussel, Luik en Charleroi, beschreven in het SDER en heeft het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, beschreven in het GEWOP als scharnier.

1.1

BRUSSEL

Vanaf 1979 is het ruimtelijk beleid van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest geregeld via een gewestplan. In 1991 werd de wet van ‘62 vervangen door een nieuwe ordonnantie. Hierdoor werden gewest en gemeenten verplicht om een ontwikkelingsplan op te stellen vooraleer een bindend bestemmingsplan te maken of te wijzigen. Het Gewestelijk Ontwikkelingsplan (GEWOP) is een integraal plandocument dat in 1995 werd goedgekeurd. ‘Integraal’ betekent dat naast ruimtelijke ordening ook andere thema’s zoals culturele en sociale thema’s aan bod komen. Het geeft een globale visie op de ontwikkeling van het gewest tot 2005. Het GEWOP werd inmiddels geconcretiseerd in het gewestelijk bestemmingsplan (GBP), in gemeentelijke ontwikkelingsplannen (GEMOP) en in gemeentelijke bijzondere bestemmingsplannen (BBP). Naast voornoemde plannen, voorziet het GEWOP voor haar verwezenlijking in de uitwerking van specifieke plannen zoals het gewestelijk vervoersplan (IRIS), het gewestelijk milieuplan en het actieplan voor toerisme. Speciale aandacht gaat naar de stadsvernieuwing in Brussel: een algemene aanpak van herwaardering van de stedelijk ruimte met als voornaamste doel de stad terug te geven aan de bewoners, het inwoners aantal te stabiliseren of te vermeerderen door een verbetering van het stedelijk leefmilieu. Daarom werkt men er aan de vernieuwing van de openbare ruimte en voorzieningen, aan werkverschaffing en nieuwe huisvesting. Over de toekomstige ontwikkeling van Brussel in regionaal verband en de relatie met de andere stedelijke gebieden in het Waalse en Vlaamse gewest bevat het GEWOP geen beleidsuitspraken.

1.2

WALLONIË

Het Waalse gewest begon al in 1976 met het opstellen van een ruimtelijk streekplan voor heel het grondgebied. Dit resulteerde in het ‘Plan Régional d’Aménagement du Territoire Wallon’ (PRATW). Maar eerst werden de gewestplannen afgewerkt. Daardoor werd dit document nimmer politiek bekrachtigd. Ook paste men de wet op de stedenbouw van 1962 aan tot de Code Wallon de l’Aménagement du Territoire et de l’Urbanisme (CWATU), later uitgebreid tot (CWATUP) met de P van Patrimoine (=erfgoed). Het PRATW is ondertussen herschreven tot een Schéma de Développement de l’Espace Régional (SDER) en de gewestplannen worden herzien aan de hand van algemeen geldende voorschriften (Prescriptions Réglementaires de l’Aménagement du Territoire of PRAT). Het SDER heeft de onderlinge afstemming tussen de 2 weerhouden planniveaus, gewest en gemeenten, vastgelegd en de hiërarchie tussen hun instrumenten hersteld. Structuurschema’s moeten zorgen voor het gewenste referentiekader op gewestelijk en gemeentelijk niveau. De provincies hebben zeer beperkte bevoegdheden. Het SDER concentreert de verstedelijking en de economische ontwikkeling van Wallonië in en rond 7 groeipolen. Het bevat een duidelijke trend om de Waalse ruimte open te stellen in de richting van de aangrenzende regio’s (Brussel en Vlaanderen) en de buurlanden Luxemburg (L), Aken (D) en Lille (F).

1.3 46

42

BENELUX

In 1997 keurde het comité van ministers van de 5 Beneluxpartners, met bevoegdheid voor de ruimtelijke ordening, de Tweede Benelux Structuurschets voorlopig goed. De definitieve goedkeuring wordt in 2000 verwacht. Dit document heeft een indicatieve

Omgaan met ruimte

waarde, maar houdt toch het politiek engagement vanwege de ministers in om de inhoud ervan in de eigen regelgeving te laten doorwerken. Het bevat ruimtelijke principes die gemeenschappelijk afgesproken werden en biedt een internationaal ruimtelijk referentiekader voor het ruimtelijk beleid op nationaal en gewestelijk niveau. Nederland kent een lange planningstraditie met verdeling van de bevoegdheden tussen het Rijk, de provincies en de gemeenten. Op dit ogenblik is de Vierde Nota over de ruimtelijke ordening Extra (VINEX) het belangrijkste plandocument op nationaal niveau. In het deel ‘Planologische kernbeslissing nationaal ruimtelijk beleid’ zijn de beginselen en de belangrijkste maatregelen van het nationale beleid samengevat. Het beleid wordt onderscheiden in beleidskeuzen voor de dagelijkse leefomgeving (DALO) en de beleidskeuzen voor het ruimtelijk ontwikkelingsperspectief (ROP). Intussen is de startnota voor de vijfde nota al opgesteld. De goedkeuring wordt verwacht in 2000. De belangrijkste ruimtelijke principes zijn: geconcentreerde stedelijke ontwikkeling, efficiënte transportsystemen, vrijwaring van open ruimte en duidelijke functionele hiërarchie in de ruimtelijke structuur van het Rijk. In Luxemburg is sinds kort het Ministerie van Binnenlandse Zaken ook bevoegd voor het ruimtelijk beleid. Het vigerende beleidsdocument is het ‘Programme Directeur’ vastgesteld in 1978. Het werd meermaals gewijzigd, maar werd recent inhoudelijk volkomen herdacht en de procedure tot in herzieningstelling loopt.

Figuur 37 Concept voor drie deelruimten in de Benelux volgens de Tweede Benelux Structuurschets.

610

47

43

Bijlagen

1.4

EUROPA

Anders dan op het gebied van milieu heeft de Europese Unie op het gebied van ruimtelijke ordening geen bevoegdheden. Toch werden sinds de jaren ‘80 een reeks initiatieven genomen op het vlak van ruimtelijke ordening, zowel door de bevoegde ministers als door de Europese Commissie (DG XVI regionaal beleid). Dit gebeurde voornamelijk omwille van de internationalisering van de ruimtelijke problemen (stadsverval, desurbanisatie, milieuvervuiling, uniformering van het landschap,...) en de te verwachten ruimtelijke effecten van de Europese integratie (vrij verkeer van personen en goederen / diensten). Het belangrijkste document dat onder opeenvolgend voorzitterschap van de verschillende lidstaten en ondersteund door DG XVI werd samengesteld, is het Europees Ruimtelijk Ontwikkelingsperspectief (EROP). Daarin worden de doelstellingen en opties voor de toekomstige ruimtelijke ontwikkelingen in Europa op voluntaristische basis geschetst. Het heeft dus geen juridisch afdwingbaar karakter. Met het oog op een duurzame ontwikkeling en met respect voor het subsidiariteitsbeginsel worden drie werkvelden voor de ruimtelijke ordening op Europees niveau prioritair gesteld: het streven naar een evenwichtig, polycentrisch stedelijk systeem, een garantie voor alle Europeanen van gelijke toegang tot kennis en infrastructuur en een aangepast beheer van het natuurlijk en cultureel erfgoed. DG XVI speelt eveneens een belangrijke rol in het stimuleren van transnationale en grensoverschrijdende samenwerking op het vlak van ruimtelijke ordening door het lanceren van een aantal communautaire initiatieven. Een ervan, het Interreg II C werd in 1996 met dit specifiek doel gelanceerd. Daarnaast heeft zij Europese programma’s voor grensoverschrijdende samenwerking opgericht. De doelstellingen van deze programma’s liggen voornamelijk op het gebied van consultatie en overleg tussen de verschillende regio’s. Hoewel deze initiatieven niet specifiek op de ruimtelijke ordening zijn gericht, hebben zij wel geleid tot het opmaken van een visie op de gewenste ontwikkeling van deze min of meer grootschalige grensgebieden. In het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen worden deze gebieden geïdentificeerd en geselecteerd als ‘grensoverschrijdende stedelijke netwerken’; de uitwerking ervan dient uitdrukkelijk in functie van het grensoverschrijdend karakter bekeken te worden. Enkele voorbeelden van programma’s waaraan Vlaanderen actief deelneemt zijn: – Het Netwerk Lille/Roubaix/Tourcoing-Kortrijk-Moeskroen; – MHAL: het Ruimtelijk ontwikkelingsperspectief Maastricht/Heerlen-AkenLuik-Hasselt/Genk werd in 1990-1993 opgesteld. Het heeft een belangrijke scharnierfunctie tussen Vlaanderen en Noordrijn-Westfalen (D) en beoogt een versterking van de positie van dit gebied binnen het Europese krachtenveld. – Gentse Kanaalzone: een goed voorbeeld van dynamische grensoverschrijdende samenwerking tussen Vlaanderen en Nederland langs het kanaal GentTerneuzen in het kader van de Euregio Scheldemond (ROME-project - zie ook module E.)

44

Bijlage 2 Nuttige adressen 2.1

GEMEENTELIJKE

DIENSTEN RUIMTELIJKE ORDENING

– verlenen van bouwvergunningen, na bindend advies van de gemachtigd ambtenaar (indien gemeente in het stelsel van de wet van 1962 zit); – autonoom verlenen van bouwvergunningen, zonder bindend advies van de gemachtigd ambtenaar (indien gemeente in het stelsel van de decreet 18 mei 1999 zit); – opmaak gemeentelijk ruimtelijk structuurplan; – opmaak gemeentelijke ruimtelijke uivoeringsplannen.

2.2

PROVINCIALE

DIENSTEN RUIMTELIJKE ORDENING

– opmaak provinciaal ruimtelijk structuurplan; – opmaak provinciale ruimtelijk uitvoeringsplannen; – behandeling beroepsprocedures van bouwvergunningen. Antwerpen Dienst Ruimtelijke Planning & Mobiliteit Koningin Elisabethlei 22 2018 Antwerpen tel 03 240 50 11, fax 03 240 54 75

Limburg Dienst Ruimtelijke Ordening Universiteitslaan 1 3500 Hasselt tel 011 23 83 50, fax 011 23 83 10

Oost-Vlaanderen Dienst Ruimtelijke Ordening&Stedenbouw P.A.C. Zuid - Woodrow Wilsonplein 2 9000 Gent tel 09 267 75 00, fax 09 267 75 99

Vlaams-Brabant Dienst Ruimtelijke Ordening &Mobiliteit Diestsesteenweg 52-54 3010 Leuven tel 016 26 70 11, fax 016 26 75 10

West-Vlaanderen Dienst Milieu, Ruimtelijke Ordening, Natuur en Recreatie - Boeverbos Koning Leopold III-laan 41 8200 Sint-Andries tel 050 40 35 52, fax 050 40 34 03

2.3

GEWESTELIJKE

DIENSTEN RUIMTELIJKE ORDENING

Administratie Ruimtelijke Ordening, Huisvesting en Monumenten en Landschappen Graaf de Ferraris-gebouw, Koning Albert II-laan 20, bus 7, 1000 Brussel tel 02 553 83 11, fax 02 553 83 05 e-mail [email protected]

2.3.1 PROVINCIALE

AFDELINGEN

AROHM

– bindend advies van de gemachtigd ambtenaar bij vergunningsaanvragen (indien de gemeente zit in het stelsel van de wet van 1962); – begeleiding bij gemeentelijk en provinciale planningsprocessen. Antwerpen Vlaams Administratief Centrum, Copernicuslaan 1 bus 9 2018 Antwerpen tel 03 224 65 20, fax 03 224 65 60 e-mail [email protected]

Limburg Taxandria-Center Gouverneur Roppesingel 25 3500 Hasselt tel 011 26 41 00, fax 011 26 41 99 e-mail [email protected]

Oost-Vlaanderen Gebr. Van Eyckstraat 2 9000 Gent tel 09 265 45 11, fax 09 265 45 01 e-mail [email protected]

Vlaams-Brabant Blijde Inkomststraat 103-105 3000 Leuven tel 016 24 96 11, fax 016 22 00 68 e-mail [email protected]

West-Vlaanderen Werkhuisstraat 9 8000 Brugge tel 050 44 28 11, fax 050 44 28 13 e-mail [email protected] 45

Bijlagen

2.3.2 BELEIDSAFDELINGEN AROHM Graaf de Ferraris-gebouw, Koning Albert II-laan 20, bus 7, 1000 Brussel Afdeling Ruimtelijke Planning: tel 02 553 83 79, fax 02 553 83 85 e-mail [email protected] – opmaak ruimtelijk structuurplan Vlaanderen – opmaak gewestelijke ruimtelijke uitvoeringsplannen – begeleiding bij gemeentelijke en provinciale planningsprocessen – beleidsvoorbereiding i.v.m. ruimtelijke planning Afdeling Stedenbouwkundige Vergunningen: tel 02 553 83 34, fax 02 553 83 35 e-mail [email protected] – behandeling beroepen – beleidsvoorbereiding i.v.m. vergunningen Afdeling Bouwinspectie: tel 02 553 83 63, fax 02 553 83 65 e-mail [email protected] – toezicht en uitvoering van de handhaving – planschade en planbaten

2.4

OPLEIDINGSINSTITUTEN

VOOR STEDENBOUW

Henri Van De Velde-instituut Hoger Sint-Lukasinstituut Hoger Sint-Lucasinstituut K.U.Leuven - I.S.R.O. Provinciale Hogeschool Limburg U.G. - Seminarie Survey & Ruimtelijke Planning U.G. Vakgroep Arch. & Stedenbouw V.U.B. - Afd. Architectuur

2.5

VLAAMSE VERENIGING

VOOR

RUIMTE

EN

Antwerpen Brussel Gent Heverlee Diepenbeek Gent Gent Brussel

PLANNING V.Z.W.

Aarlenstraat 53 bus 4, 1040 Brussel tel 02 233 31 39, fax 02 233 31 52 VRP heeft haar activiteiten in 5 commissies opgesplitst: beroepsbelangen, internationale ruimtelijke planning, juridisch planologisch dialoog, onderzoek & onderwijs en stedenbouw

2.6

INSTELLINGEN 2.6.1 OVERHEIDSINSTELLINGEN Vlaamse Landmaatschappij (VLM) Gulden-Vlieslaan 72, 1060 Brussel tel 02 543 72 00, fax 02 543 73 99

Instituut voor Natuurbehoud Kliniekstraat 25, 1070 Brussel tel 02 558 18 11, fax 02 558 18 05

Nationaal Instituut voor Statistiek (NIS) Nationaal Geografisch Instituut (NGI) Leuvenseweg 44, 1000 Brussel Abdij Ter Kameren 13, 1000 Brussel tel 02 548 62 11 tel 02 629 82 11, fax 02 629 82 12 Instituut voor Bosbouw en Wildbeheer Gaverstraat 4, 9500 Geraardsbergen tel 054 43 71 11, fax 054 41 08 96

2.6.2 ANDERE

Openbare Afvalstoffenmaatschappij K. de Deckerstraat 22-26, 2800 Mechelen tel 015 28 42 84, fax 015 20 32 75

INSTELLINGEN

Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen vzw Koning Boudewijnstichting Tweekerkenstraat 47, 1000 Brussel Brederodestraat 21A, 1000 Brussel tel 02 230 98 82, fax 02 511 52 21 tel 02 511 18 40, fax 02 511 52 21 Vereniging Vlaamse Provincies Albertinaplein 2 bus 4A, 1000 Brussel tel 02 512 11 52, fax 02 502 46 80

Stichting Leefmilieu vzw/KBC Kipdorp 11, 2000 Antwerpen tel 03 231 64 48, fax 03 232 63 98

Vlaamse Vereniging van Steden en Gemeenten Aarlenstraat 53 bus 4, 1040 Brussel tel 02 230 20 02, fax 02 233 31 52 46

Bijlage 3 Referentielijst

(1) Arohm, Handleiding BPA Open ruimte, Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, Arohm, Brussel. (2) Arohm, Krijtlijnen voor een nieuwe generatie - Ontdek het Structuurplan Vlaanderen, Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, Brussel, 1998. (3) Arohm, Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen, Brussel, 1998. (4) Baelus J. (red.), Van den Broeck J., Structuurplanning: een handleiding voor gemeenten, Arohm, 1994. (5) Baelus J., A. Verhetsel, Ruimtelijke ordening geordend, Koning Boudewijnstichting, Arohm, 1995 (uitgeput). (6) De Blust G., Vloebergh G., Open ruimte, herwaardering van de open ruimte door evenwichtige verweving van functies en activiteiten, Koning Boudewijnstichting, 1991. (7) Hubeau, B. (red.), Het nieuwe decreet op de ruimtelijke ordening, Brugge, Die Keure, 1999. (8) De Langhe G. (red.), Haex F. (red.), Suykens M. (red.), Ruimtelijke ordening, in Gemeentebeleid in Praktijk, Kluwer, Koning Boudewijnstichting, 1988. (9) Kuijken, E., (red.), Natuurrapport 1999 - Toestand van de natuur in Vlaanderen: cijfers voor het beleid, IVNB, Instituut Natuurbehoud, Brussel, 250 + bijlagen, 1999. (10) Lietaer I., De interactie tussen het milieu en het ruimtelijk planningsinstrumentarium, Milieu- en energierecht 99/1-2. (11) Van den Broeck, J. e.a., Structuurplanning: een handleiding voor gemeenten, Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, Arohm, Brussel, 1994. (12) Van den Broeck, J., Vloebergh, G., Bijzondere plannen van aanleg ter bescherming van groene en open ruimten, Planologisch Nieuws, jg. 13, nr. 4, VFP, 1993 (13) Vandeweerd V. (red.), Milieu- en natuurrapport Vlaanderen, MIRA-T 1999, Garant, Leuven, 1999. (14) Vekeman, R., Ruimtelijke Ordening en Stedenbouw, Diegem, Kluwer, 1999. (15) Verbruggen A. (red.), Milieu- en natuurrapport Vlaanderen 1996, Garant, Leuven, 1996. (16) Verbruggen A. (red.), Milieu- en natuurrapport Vlaanderen, leren om te keren, Garant, Leuven, 1994. (17) Verbruggen A. (red.), Milieu- en natuurrapport Vlaanderen, MIRA-T 1998, Garant, Leuven, 1998. (18) Vermeersch, Ch., Houthaeve, R.. Structuurplanning - Instrument voor het denken over en de vormgeving aan de ruimtelijke structuur, Die Keure, Brugge, 1994. (19) Vloebergh, G., Flexibiliteit in de ruimtelijke planning, Tijdschrift voor Ruimtelijke Ordening en Stedenbouw (TROS), Planologisch Nieuws, Die Keure, bijzonder nummer, april 1998. (20) X, Decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening, Belgisch Staatsblad, Brussel, 8/6/1999. (21) X, Gewestelijk Ruimtelijk Ontwikkelingsplan, Synthese, Waalse Regering, RO/coord (99) 1, 1999 (22) VRP, Politeia, Naar een goede plaatselijke ordening - Aanbevelingen voor een kwaliteitsvol lokaal ruimtelijk beleid, Brussel, 1999. (23) X, Omzendbrief RO/96/06 in verband met de inhoudelijke taakstellingen voor het provinciaal ruimtelijke structuurplan, 7/1/1997. (24) X, Omzendbrief RO/97/02 over het gemeentelijk structuurplanningproces, 14/3/1997. (25) X, Planning the Netherlands, Strategic principles for a new spatial planning policy, Ministerie van Huisvesting, Ruimtelijke planning en Milieu, Den Haag, 1999. (26) X. ROM-aanpak in de Gentse kanaalzone, Ruimtelijke Planning, thema Gent, katern 1, Kluwer editorial, jg. 5, Zaventem, 1997. (27) X, ROM-planning in de Gentse kanaalzone, Concept-streefbeeld, Bureau S.M.E. i.s.m. Studiegroep Omgeving, Euregio Scheldemond, juli 1996. (28) X, Ruimtelijke Ordening, Reeks Gemeentebeleid in de Praktijk, deel 3, KoningBoudewijnstichting, Kluwer, 1988. (29) X, Ruimtelijke planning op gemeentelijk niveau, voorstel tot inhoudeljke vernieuwing van het planningsinstrumentarium, K.U.Leuven, 1985. (30) X, Stedenbouwzakboekje, Kluwer Rechtswetenschappen België, 1998. (31) X, Structuurplanning in de praktijk; werken op drie sporen, Kluwer, 1987. (32) X, Vlaamse Regionale Indicatoren (VRIND, van 1993 tot 1998), Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, departement Algemene Zaken en Financiën, Algemene Planningsdienst, Brussel.

47

Bijlage 4 Trefwoordenlijst abiotische elementen 16 acties 20, 36, 40, 41 adressen 45 afbakening 36 Agenda 21 16 agrarisch gebied 11 allochtonen 13 Antwerpen 45 algemeen plan van aanleg (APA) 11, 24, 33 arbeidsbeveiliging 7 AROHM 45 auto 9, 10 automobiliteit 13 autosnelwegen 10 banlieue 9 basiskaart 39 basisnota 39 bedrijventerreinen 10, 32 beekvallei 14, 30 begrippenkader 2, 4 beheersvoorschriften 32 beleidsdoelstellingen 20 beleidsgroep 37 beleidsniveaus 23, 29 belevingswaarde 4, 14, 18 Benelux 22, 42 bereikbaarheid 10, 17 beroep 35 beroepsprocedures 45 bestaande ruimtelijke structuur 17, 20, 28 bestemming 26, 27 bestemmingsplan 20, 24, 31 bestemmingswijziging 34 bestendige deputatie 35 bevolking 8, 22, 23, 28 bevolkingsdichtheid 8, 9 bezwaar 27 bezwaarschriften 27 bindend gedeelte 28, 29, 39 biodiversiteit 14 biotische elementen 16 bodembestemming 24, 31 bodembestemmingsplan 24, 28 Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen vzw 46 bosoppervlakte 11 bouwmisdrijven 35 bouwplannen 26 bouwpremies 9 bouwvergunning 45 bijzonder plan van aanleg (BPA) 11, 24, 25, 26, 29, 33 broeikaseffect 15 Brussel 42 Brussels Hoofdstedelijk Gewest 42 buitengebied 29, 30 burgerlijke partij 35 cd-rom 2, 3 Centraal Belgisch Hoofdstedelijk Netwerk 42 Code Wallon de l'Aménagement du Territoire et de l'Urbanisme (CWATU) 42 communicatie 8, 18, 19, 22, 23, 36, 38 communicatiedoelstellingen 23 communicatiemiddelen 23 communicatiemoment 26 communicatieplan 23 communicatiestrategie 6, 18, 23 concept 7, 20, 21, 37, 38 conceptstreefbeeld 40 confrontatiemomenten 20 congestie 15 cultuurlandschappen 11 dagelijkse leefomgeving (DALO) 43 databank 38 decreet ruimtelijke ordening 31, 34 decreet van 1999 27, 28, 29, 33, 34, 39 deelthema 37 deelvisie 39 definitief streefbeeld 40 denkgroep 37 desurbanisatie 9, 12, 44 DG XVI 44 dichtslibben 24 doelgroepen 23 draagkracht 2, 16, 18 draaiboek 36 driesporenbeleid 20, 36 driesporenplanning 20 drinkwaterwinning 14 duurzaamheid 2, 4, 15, 16, 17, 21 duurzame ruimtelijke ontwikkeling 4, 8, 16, 17, 27,29, 41, 44 dwangsom 35 ecologische draagkracht 4, 17 ecologische waarde 14 economisch netwerk 30 economische expansie 34 economische expansiewetten 10 economische impulsen 7 emancipatorisch 20 EU 22 Euregio Scheldemond 40 Europa 44 Europees Ruimtelijk Ontwikkelingsperspectief (EROP) 44 Europese Commissie 44

48

Europese Unie 44 Ferraris-kaarten 10 files 10 functionele draagkracht 4, 17 functionele landschappen 8 gebiedsgerichte aanpak 3, 39, 41 gebruikswaarde 4, 18 geconcentreerde bundeling 13 gecoördineerd decreet 27 gedeconcentreerde bundeling 29 gefragmenteerd perifeer landschap 9 gefragmenteerde stad 9, 13 geïntegreerde aanpak 12, 31, 36 gemachtigde ambtenaar 34, 35, 45 gemeentelijk bijzonder bestemmingsplan ( BBP) 42 gemeentelijk natuurontwikkelingsplan (GNOP) 38 gemeentelijk ontwikkelingsplan (GEMOP)42 gemeentelijk ruimtelijk structuurplan 18, 29, 31, 33, 37, 45 gemeentelijk ruimtelijk uitvoeringsplan 32, 45 gemeentelijke stedenbouwkundige ambtenaar 34 gemeentelijke structuurplannen 7 Gentse Kanaalzone 3, 36, 39, 40, 41, 44 Geografisch Informatiesysteem (G.I.S.) 38, 39 gewenste ontwikkeling 29 gewenste ruimtelijke structuur 7, 19, 21, 28, 29, 31 gewestelijk bestemmingsplan (GBP) 42 gewestelijk ontwikkelingsplan (GEWOP) 42 gewestelijk uitvoeringsplan 32 gewestelijk vervoersplan (IRIS) 42 gewestelijke stedenbouwkundige ambtenaar 34 gewestelijke stedenbouwkundige inspecteur 34, 35 gewestplan 10, 11, 12, 24, 25, 26, 27, 33 gezinsverdunning 8, 9 grensoverschrijdende stedelijke netwerken 44 grondbeleid 33, 34 grondfonds 34 herstelmaatregelen 35 herverkavelingsplan 34 herziening 32 historische context 17 hoorzittingen 23 indicatief 40 industrie 15, 38 informatie 22, 23, 28 informatief gedeelte 28, 39 inspraak 22 inspraakgroepen 23 Instituut voor Bosbouw en Wildbeheer 46 Instituut voor Natuurbehoud 46 instrumentarium 36 instrumenten 3, 12, 24, 31 integrerende aanpak 19, 39 integrerende benadering 17 intensieve veeteelt 14 intentienota 39 intercommunales 10 Interreg II C 44 inwoners 8, 9, 14, 23 juridische toestand 32 kadasterkaarten 39 kansen 20, 22, 36, 37 kerngroepen 23 kleine landschapselementen 11, 14 KMO's 10 knelpunten 21, 22, 37 Koning Boudewijnstichting 46 korte termijn 22 kortetermijndenken 6 krijtlijnen 28 landbouw 11, 14, 15, 16, 38 landbouwgebied 32 landschap 11, 14, 15, 38 landschappelijke complexen 10 langetermijnperspectief 36 langetermijnvisie 12, 17, 20, 21, 22, 28, 38 lijninfrastructuur 29, 32 Limburg 45 lintbebouwing 8, 10, 12 linten 10, 15 Luxemburg 43 maatschappelijk draagvlak 19, 21, 22, 23, 29, 31 maatschappelijke context 17 mestoverschotten 14 middelen 20, 28 milieu 14, 38 milieubeleidsplannen 7, 40 milieuhinder 33 milieuvervuiling 44 Minidecreet 24, 27 mobiliteit 9, 15 mobiliteitsvraag 14 Nationaal Geografisch Instituut (N.G.I.) 39, 46 Nationaal Instituur voor Statistiek (NIS) 46 nationaal plan 24 natuur 11, 16, 38

natuurgebied 32 natuurlijke structuur 5 natuurontwikkelingsplan 40 Nederland 43 Netwerk Lille/Roubaix/Tourcoing-KortrijkMoeskroen 44 niet-hiërarchisch 18 nutsvoorzieningen 13, 14 onbebouwde percelen 35 onderzoek 20, 28, 38 onteigenen 34 onteigeningsplan 26 onzekerheden 20 Oost-Vlaanderen 45 open ruimte 10, 13, 14, 24 openbaar onderzoek 26, 35 openbaar vervoer 9 openbaarheid 29 Openbare Afvalstoffenmaatschappij (OVAM) 46 open-ruimte-structuur 28 opvulregel 12, 24, 27 ordonnantie 42 overbemesting 14 overheid 12, 16, 21 overheidsinvestering 13 overlegmomenten 22 ozon 15 pandenbeleid 33 pendelaar 9 periferie 10 Plan Régional d'Aménagement du Territoire Wallon (PRATW) 42 planbaten 34 plangewest 24 planmatig denken 6 plannen van aanleg 11, 33 plannenregister 33, 34, 35, 39 planners 23 planningsdecreet 27, 28 planningsproces 21, 22, 38 planologisch attest 35 planschade 34 poorten 29, 30 potenties 29 Préscriptions Réglementaires de l'Aménagement du Territoire (PRAT) 42 principes 28, 29, 38 problemen 20, 22, 29, 36, 37 procedure 24, 26 proces 19, 28, 37 procesverbalen 35 productiewaarde 11 programma van acties 20 projecten 20 projectgroep 37 provinciaal ruimtelijk structuurplan 18, 29, 31, 33, 39, 40, 45 provinciaal ruimtelijk uitvoeringsplan 32, 45 Provinciale structuurplannen 7 rechtszekerheid 24 regionalisering 42 register van onbebouwde percelen 34 regularisatie 35 richtinggevend gedeelte 28, 29, 39 riolering 14 rooilijnplan 34 rooiplannen 26 ruilplan 34 ruilverkavelingen 11 ruimte 2, 4, 8, 16, 17, 22 ruimtegebruik 21 ruimtelijk beleid 2, 3, 6, 7, 8, 11, 12, 15, 16, 18, 19, 20, 22, 24, 27, 28, 29, 36 ruimtelijk beleidsplan 27 ruimtelijk ontwikkelingsperspectief (ROP)43 ruimtelijk planningsproces 18 ruimtelijk samenhangend geheel 5 Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen 7, 11, 12, 27, 28, 29, 31, 36, 39, 42, 44 ruimtelijke beleidsovereenkomst 40 ruimtelijke context 17 ruimtelijke draagkracht 2, 4, 16, 17, 18, 21, 27, 29 ruimtelijke functie 5 ruimtelijke gebiedsgehelen 29 ruimtelijke kwaliteit 2, 4, 15, 16, 18, 19, 21, 22, 27, 29, 33, 40 ruimtelijke ontwikkeling 6, 11, 21, 22, 28 ruimtelijke ordening 2, 6, 14, 24, 27, 28, 31, 33, 36, 37, 42, 45 Ruimtelijke Ordenings- en Milieu-Project (ROM) 36, 39, 41 ruimtelijke planning 2, 6, 7, 12, 15, 18, 19, 23, 28, 36 ruimtelijke structuur 5, 6, 12 ruimtelijke structuurplannen 6, 7, 20, 27, 28, 32, 34 ruimtelijke uitvoeringsplannen 20, 28, 31, 32, 33, 34 ruimtelijke verweving van functies 15 ruimtelijke visie 7, 21, 30, 31 ruimtelijk-economische structuur 28 ruimteovereenkomst 40, 41 scheiding van functies 24

Schéma de Dévelopment de l'Espace Régional (SDER) 42 schorsingsrecht 35 sensibilisering 37 sociale segregatie 13 sociale woningbouw 9 spoor 22, 28 Staatsblad 26 Staden 3, 22, 36, 37, 38 stadskern 9, 13 stadsverval 44 stadsvlucht 9 startnota 40 stationswijk 6 stedelijk beleid 9 stedelijk kerngebied 12 stedelijke functies 10 stedelijke gebieden 29, 30 stedelijke netwerken 29, 30 stedelijke structuur 28 stedenbouw 2, 6, 24 stedenbouwkundig attest 35 stedenbouwkundige vergunningen 34 stedenbouwkundige verordeningen 33 stedenbouwwet 11 Stichting Leefmilieu vzw/KBC 46 strategische aanpak 20 streekplan 24 structuurbepalende elementen 2, 5, 29, 31 structuurbepalende stedelijke regio 12 structuurplan 2, 29, 31, 37 structuurplanning 2, 6, 19, 20, 23, 27, 28, 29, 37, 39 structuurplanningsproces 6, 19, 20, 22, 23, 28, 29, 36, 39 sturend beleid 27 stuurgroepen 23 subsidiariteitsbeginsel 16, 18, 22, 29, 33, 34, 44 subsidiëring 9 synthesekaart 20 syntheseteksten 37 terugkoppeling 28, 37 thematische kaarten 39 toekomstvisie 28, 37, 39 toekomstwaarde 4, 18 toetskader 29 tolerantie 17 topografische kaarten 39 trendbreuk 15 Tweede Benelux Structuurschets 42 Tweede Wereldoorlog 8, 11 uitholling 24 uitvoeringsplannen 27, 28, 29 uitzonderingsregel 24 Vereniging Vlaamse Provincies 46 vergunningenbeleid 15, 34 vergunningenregister 34, 35, 39 vergunningsplicht 24 verkavelingsplan 26 verkavelingsvergunningen 34 verkavelingsverordeningen 33 verkeer 15, 38 verkeersinfrastructuur 8, 14 verkeersonveiligheid 10 verkrotting 13, 15 verlinting 24 verordenend 32 versnippering 13, 14 verspreide bewoning 8 verstedelijkingsdruk 10 verweving van functies 17, 18 Vierde Nota over de ruimtelijke ordening Extra (VINEX) 43 visie 6, 15, 20, 21, 22, 29, 38, 40 visievorming 20, 21, 37 Vlaams-Brabant 45 Vlaamse Landmaatschappij (VLM) 46 Vlaamse overheid 12 Vlaamse Ruit 9, 30, 42 Vlaamse Vereniging van Steden en Gemeenten 46 Vlaamse Vereniging voor Ruimte en Planning (VRP) 46 Vlaanderen 8, 11, 16 Vlaanderen, open en stedelijk 29 VLAREM 15 waardevermeerdering 34 waardevermindering 34 Wallonië 42 wederopbouw 24 wegeninfrastructuur 9 werkgroepen 23 werkwijzer 2 West-Vlaanderen 45 wet van 1962 24, 27 wonen 9, 38 woningen 8, 10, 14 woonkernen 12 woontypes 8 zonering 27 zonevreemde bedrijven 8, 12, 24, 27 zuiveringsstation 14 zure neerslag 15

Dit document is een publicatie van: Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Departement Leemilieu en Infrastructuur Administratie Ruimtelijke Ordening, Huisvesting en Monumenten en Landschappen Afdeling Ruimtelijke Planning Koning Albert II-laan 20, bus 7 1000 Brussel