Memo
Aan:
A.J. Flach
Van:
B. Starink
Betreft:
Heffingsgrondslagen rioolheffing
Datum:
23-11-2012
Memo heffingsgrondslagen Inleiding In deze memo wordt ingegaan op de uitwerking van de mogelijke heffingsgrondslagen van de rioolheffing. Dit na aanleiding van de actualisatie van het huidige verbreed Gemeentelijk Rioleringsplan 2009 - 2013 (vGRP) waarbij toegezegd is om de huidige heffingsgrondslag te heroverwegen. In deze memo wordt eerst een aantal definities verduidelijkt. Vervolgens wordt de huidige heffingsgrondslag weergegeven. Daarna worden de voor- en nadelen van vijf mogelijke wijzen van rioolheffing kort beschreven. Vervolgens wordt geadviseerd over wat een goede keuze voor onze gemeente kan zijn. Algemeen De nieuwe verbrede rioolheffing is in tegenstelling tot de oude retributie een belasting. De bevoegdheid tot het heffen van deze belasting is geregeld in het eerste lid van artikel 299a van de Gemeentewet. In de verbrede rioolheffing wordt niet meer alleen de heffing opgenomen voor stedelijk afvalwater, maar ook voor hemelwater en grondwater. De grootste belasting op de riolering wordt gevormd door het hemelwater. Daarom is een heffingsgrondslag die geheel of gedeeltelijk is gebaseerd op het hemelwater mogelijk. Hoe groter de verharding per perceel hoe meer hemelwater verwerkt moet worden. Om een duidelijke afweging te kunnen maken is het gewenst om een aantal definities eerst te verduidelijken. Karakter: Het rioolrecht had een retributiekarakter voor de bekostiging van door de gemeente te verlenen diensten of het gebruik van gemeentelijke voorzieningen. Bij het oude rioolrecht werden alleen de percelen betrokken die daadwerkelijk gebruikmaken van gemeentelijke voorzieningen. De verbrede rioolheffing heeft het karakter van een bestemmingsheffing waarmee ook kosten kunnen worden verhaald om collectieve maatregelen te treffen die de gemeente noodzakelijk acht voor een doelmatig werkende riolering en overige maatregelen ten aanzien van hemelwater en grondwater. Dit houdt in dat onze gemeente alle percelen in de heffing kan betrekken.
1
Memo Belastingplichtige: Artikel 228a Gemeentewet laat het aan de gemeenten over om te bepalen wie de belastingplichtige is voor de rioolheffing. De gemeente heeft de vrijheid om alleen de gebruikers van een perceel in de heffing te betrekken. Ook alleen de eigenaren van een perceel mogen in de heffing betrokken worden. Als je ervoor kiest om zowel eigenaren als gebruikers in de heffing te betrekken dan moet vastgelegd worden welke kosten bij welke groep in rekening worden gebracht. Dit is nu het geval binnen onze gemeente. De rioolheffing kan tevens in 2 heffingen gesplitst worden: rioolheffing afvalwater en rioolheffing hemel- en grondwater. Dit wordt echter afgeraden wegens de grote verwevenheid tussen afvalwater en met name hemelwater en de hoge perceptiekosten omdat de kosten gescheiden moeten worden bijgehouden in de financiële administratie. Heffingsmaatstaven: Artikel 219 van de Gemeentewet stelt als eis dat de heffing niet afhankelijk mag worden gesteld van inkomen, winst of vermogen. De meest gebruikte heffingsmaatstaven zijn gebaseerd op het veronderstelde profijt bij de gemeentelijke voorzieningen en de mate waarin de kosten worden veroorzaakt. Voorbeelden: - Heffing vast bedrag woning en vast bedrag niet-woning - Heffing naar hoeveelheid afgevoerd water - Heffing naar woz-waarde - Heffing naar oppervlakte van het perceel - Heffing naar lengte riolering per perceel Diverse uitgangspunten voor rioolheffing: - Rekening houden met principe dat de vervuiler betaalt - Eenvoudige heffing - Tegen zo laag mogelijke kosten - Rekening mee houden dat rioolheffing een bestemmingsheffing is - Stabiliteit inkomsten
Keuze belastingplichtige en heffingsgrondslag Een duidelijke keuze moet gemaakt worden wie als belastingplichtige aangemerkt wordt. De eigenaar is vanuit de wetgeving volledig verantwoordelijk voor de aanleg, het gebruik, het onderhoud en het beheer van de riolering op eigen terrein. De eenvoudigste methode is dan ook om alles bij de eigenaar te leggen. Het is dan niet billijk om in de heffing het waterverbruik op te nemen. Een eigenaar wordt dan namelijk onredelijk belast door overmatig waterverbruik van een huurder. Hierbij wordt dan volledig voorbij gegaan aan de wens om zuinig om te gaan met drinkwater. De eigenaar is uiteraard vrij om, binnen de daarvoor geldende regelgeving, de kosten door te berekenen in een huur of pacht. De huurder/gebruiker is alleen verantwoordelijk voor het feitelijk gebruik van de riolering. Om de heffing riolering te gebruiken als stuurmiddel is uitsluitend het waterverbruik een optie. Gezien het voorgaande gaat de voorkeur sterk uit naar
2
Memo de huidige benadering omdat zowel eigenaren als gebruikers gebaat zijn bij een goed functionerend rioolstelsel. Om een duidelijk inzicht te geven in de mogelijke grondslagen voor heffing is, naast de huidige methode, ook een aantal extra mogelijkheden opgenomen.
Huidige heffingsgrondslag De huidige heffingsgrondslag is gebaseerd op vaste bedragen voor particulieren: 1. Het eigenarendeel wordt geheven naar een vast bedrag per perceel; 2a. Het gebruikersdeel wordt geheven naar een vast bedrag per perceel en huishoudensituatie (eenpersoons/meerpersoons) voor percelen die in hoofdzaak tot woning dienen; 2b. Voor percelen die niet in hoofdzaak tot woning dienen wordt geheven naar het aantal kubieke meters afvalwater dat vanuit het perceel wordt afgevoerd. Voordeel: - Meer zekerheid omtrent opbrengst; - Voor bedrijven een stimulans om waterverbruik terug te dringen; - Eigenaren hoeven geen doorberekening richting gebruikers te maken; - Niet in strijd met het gelijkheidsbeginsel omdat de meerderheid van de belastingplichtigen in de heffing wordt betrokken; - Niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel omdat een kleine groep belastingplichtigen onevenredig veel belasting betaalt in vergelijking met de overige belastingplichtigen. Nadeel: - Voor particulieren is vanuit de heffing geen stimulans om waterverbruik terug te dringen. - Hogere perceptiekosten doordat je 2 heffingen hebt; een van de eigenaren en een van de gebruikers omdat de kosten gescheiden moeten worden bijgehouden in de financiële administratie. Indien net als nu, ook in de nieuwe situatie wordt overgegaan tot het opleggen van een grotendeels vast tarief, dan is het een eenvoudige overzichtelijke systematiek met stabiele en voorspelbare inkomsten, die tot weinig bezwaren leiden en vrijstellingen mogelijk maken. Bovendien wordt een relatie gelegd tussen kostenveroorzaking/profijtbeginsel en het betalen van rioolheffing, want iedereen betaalt eenzelfde bedrag. Met het vaste bedrag worden ook de gemeenschappelijke voorzieningen op openbaar terrein bekostigd. Daarom bestaat een voorkeur om deze situatie te blijven handhaven. Omdat de brede rioolheffing nieuwe en brede watertaken bekostigt, kunnen alle percelen in de heffing worden betrokken. Indien de voorkeur uitgaat naar het opleggen van een heffing aan al deze objecten, dan zal hiernaar een uitgebreide en tijdrovende inventarisatie moeten worden gedaan. Vandaar dat de voorkeur hier niet naar uitgaat. In de huidige verordening rioolheffing is een vrijstelling opgenomen voor percelen met een aansluiting op de gemeentelijke riolering uitsluitend voor de afvoer van hemel- en grondwater met een vloeroppervlakte kleiner dan
3
Memo 50 vierkante meter om bovengenoemde inventarisatie te beperken. Verder is in de huidige situatie bij percelen die niet in hoofdzaak tot woning dienen sprake van een heffing op basis van kubieke meters afvalwater. Gezien de bovenstaande vrijstelling voor kleinere vloeroppervlaktes zal de heffing op basis van kubieke meters voornamelijk gelden voor bedrijven die hiermee worden gestimuleerd om minder water te verbruiken.
Andere mogelijke heffingsgrondslagen Aan de hand van criteria en uitgangspunten is een aantal andere reële heffingsmogelijkheden uitgewerkt. Alle mogelijkheden hebben voor- en nadelen die, voor zover in te schatten, zijn opgenomen. Mogelijkheid 1: gebruikers heffing riool afhankelijk van geloosd afvalwater/waterverbruik. Met deze mogelijkheid heeft onder andere de gemeente Oisterwijk enkele jaren geleden ervaringen opgedaan. Op basis van de verbruikte hoeveelheid m³ drinkwater werd het rioolrecht bepaald. Omdat door bijvoorbeeld temperatuurswisselingen nooit alles in beeld was, werd bijna nooit de berekende opbrengst gehaald. Voordeel: Mensen bewust maken van de kosten van watergebruik en dus streven naar vermindering waterverbruik. Dit streven wordt versterkt door een progressief tarief te hanteren (eventueel zonder staffels of met staffels). Als er voor gekozen wordt om de staffels los te laten en terug te gaan naar een bedrag per kubieke meter water, dan is het advies (naar aanleiding van diverse jurisprudentie) om in alle gevallen 90% van waterinname te betrekken in de rioolheffing. Dit heeft als doel om discussie te voorkomen dat in bepaalde situaties een deel van de waterinname niet zou zijn afgevoerd in de riolering. Nadeel: Onzekere opbrengst en extra perceptiekosten indien je verschillen moet vaststellen tussen toegevoerd en afgevoerd water. Met name bij boerenbedrijven in verband met vee. Mogelijkheid 2: eigenaren heffing riool op basis van woz-waarde én gebruikersheffing op basis van waterverbruik. Deze mogelijkheid heeft de volgende voor- en nadelen: Voordeel: Beide categorieën betalen mee aan de totale kosten van de riolering. Meer zekerheid omtrent opbrengst. Nadeel: Hogere perceptiekosten doordat je 2 heffingen hebt: een van de eigenaren en een van de gebruikers. Voor de eigenarenheffing kan geheven worden op basis van de woz-waarde. Om perceptiekosten te besparen kan ervoor gekozen worden om een deel van de kosten van de
4
Memo riolering te dekken uit de algemene middelen. En deze algemene middelen kan je verhogen door beide eigenarentarieven onroerende-zaakbelastingen te verhogen. Dus eigenaren woningen en eigenaren niet-woningen betalen een hoger percentage aan onroerendezaakbelastingen en dit deel vloeit in de algemene middelen. Dit is een oneigenlijke manier van heffing, omdat de wettelijke basis voor een rechtstreekse rioolheffing aanwezig is. Als wel afzonderlijk, op basis van de woz-waarde, de rioolheffing wordt bepaald, dan komt dit via een gecombineerde aanslag met de woz-heffing. Mogelijkheid 3: eigenarenheffing op basis van woz-waarde: Op basis van de woz-waarde wordt een rioolheffing berekend. Bij deze berekening kan een staffelmethode worden toegepast, bijvoorbeeld per € 3.000,- woz-waarde. Er kan ook worden gekozen voor een percentage over de woz-waarde. Voordeel: Duidelijke heffing en lage kosten. Nadeel: Gebruikers betalen geen rioolheffing meer. Eigenaren moeten voor doorberekening extra kosten maken waardoor de rekening voor de gebruiker onnodig hoger wordt. Mogelijkheid 4: vast bedrag naar aard van object/perceel: In de berekening van de rioolheffing een differentiatie naar aard van perceel maken en hiervoor een vast bedrag heffen. Bijvoorbeeld de categorieën woningen, horeca, kantoor, boerderij etc. Voordeel: Zekerheid over opbrengst. Nadeel: Hoge perceptiekosten (eenmalig) en geen stimulans om waterverbruik terug te dringen. Eigenaren moeten voor doorberekening extra kosten maken waardoor de rekening voor de gebruiker onnodig hoger wordt. Mogelijkheid 5: gebruikersheffing: vast bedrag tot 300 m³ waterverbruik en daarboven een vast tarief per extra afgenomen kubieke meter water: Bij een gebruikersheffing op basis van een vast bedrag tot 300 m³ waterverbruik en daarboven een vast tarief per extra afgenomen kubieke meter water kunnen de onderstaande voor- en nadelen worden onderscheiden. Voordeel: Toch stimulans om waterverbruik te reduceren en lage perceptiekosten. Nadeel: Geen verschil tussen kleine en grote huishoudens qua tarief.
5
Memo Als er maar één heffing is voor de gebruikers dan betalen de eigenaren niets. Ook zij zijn gebaat met een goed rioolstelsel dat steeds wordt onderhouden en vervangen om de kwaliteit hoog te houden. Eigenaren zijn wel volledig verantwoordelijk voor de aanleg, het onderhoud en het beheer van de riolering op het eigen terrein.
Beslisboom “te maken keuzes” Wat betreft de te maken keuzes en scenario’s, kan de onderstaande beslisboom worden doorgelopen. Tijdens het doorlopen kunnen de vijf mogelijkheden in deze memo worden geraadpleegd om de voor- en nadelen van de diverse keuzes en scenario’s te bepalen:
Belastingplichtigen heffen bij:
Tariefsysteem vast / variabel percentage variabel:
Gebruikers
vast
Beiden
Eigenaren
deels var.
variabel 100%
0% keuze % xx%
Grondslag vast per:
perceel rioolaansl. bewoners
variabel per:
woz-waarde verh.oppervlak grootte huishouden
.........
= huidige rioolheffing
.........
= alternatieven
waterverbruik lengte riolering
6
Memo Risico's bij het overstappen naar een andere heffingsgrondslag Als er wordt overgeschakeld naar een andere heffingsgrondslag zal dat effecten hebben op de perceptiekosten en de stabiliteit van de inkomsten en effecten op de acceptatie. Hieronder worden de belangrijkste risico's aangegeven: - Hoge perceptiekosten in verband met inrichten nieuw systeem; - Procedures (bezwaar en beroep) vanwege strijd met het gelijkheids- of evenredigheidsbeginsel dan wel een willekeurige en onredelijke heffing; - Inkomsten onzeker; - Lastenverschuiving.
Conclusies en samenvattend advies Over het algemeen is er een keuze noodzakelijk voor heffing van eigenaren, gebruikers of van beide. Direct daaraan verbonden zijn grotere of kleinere mogelijkheden aanwezig voor een heffing. De meest logische keuze is om in de heffing ook gebruikers te betrekken. Omdat een eigenarenheffing direct zal leiden tot een huurverhoging is dit alleen maar een ingewikkelde methode om indirect van de gebruikers te heffen. De afgelopen jaren is geconstateerd dat een heffing per m³ water continue leidt tot aanpassingen en te lage opbrengsten door wisselende temperaturen. In onze gemeente is sprake van een deels variabele heffing, bij bedrijven wordt al op basis van waterverbruik geheven. Bij het overschakelen naar een andere heffingsgrondslag is sprake van extra kosten en mogelijke risico’s. Vanuit rioolbeheer/-techniek bestaat dan ook een lichte voorkeur voor het handhaven van de huidige heffingsgrondslag, waarbij geen extra perceptiekosten worden gemaakt en vooraf de te verwachten (kostendekkende) inkomsten bekend zijn. Op grond van andere overwegingen, zoals gemeentelijke woonlasten huurder versus eigenaren, bewustwording kosten waterverbruik en milieubelasting (de vervuiler betaalt) zal een andere keuze kunnen worden gemaakt.
7
