„By refusing these gifts (foreign aid after the tsunami) India refused once again to enter into the subordinace role of a hopeless developing country dependent on foreign benevolence. Instead the refusal is the expression of a newly gained Indian self-consciousness of strenght and independence“ (Bjerg 2005: 17).
Noví donoři a proměna systému rozvojové pomoci 1. Úvod Od prvotní iniciace pomoci ve druhé polovině 40. letech 20. století došlo již k mnoha proměnám rozvojové pomoci nepochybně i v důsledku proměny systému mezinárodních vztahů a mocenské rovnováhy. Využívání pomoci za studené války k získávání spojenců a do značné míry i k upevnění post-koloniálních vztahů bylo narušeno prozatím asi nejvýraznější transformací systému s koncem studené války. Již předtím lze ovšem jasně definovat tzv. západní přístup k rozvoji, který není ještě jednotný a synchronizovaný, nicméně dá se identifikovat několik základních rysů. Je to například pocit povinnosti vůči rozvojovým zemím a vědomí jisté nadřazenosti vlastních rozvojových strategií. To se projevuje i v důrazu na kondicionalitu a tzv. washingtonský konsensus ze strany multilaterálních donorů- zejména pak Mezinárodního měnového fondu a částečně i Světové banky. Nicméně na začátku 21. století přicházejí nové výzvy pro systém mezinárodních vztahů a přeneseně i pro systém pomoci. Jedná se zejména o rychle rostoucí ekonomiky Čínské lidové republiky, Indie nebo Brazílie. I tento fenomén by se pak měl odrážet v systému zahraniční rozvojové pomoci. Z výše nastíněné historie a zkušeností recipientů s pomocí ze strany především západních donorů lze identifikovat značné množství negativních stanovisek některých rozvojových zemí k rozvojovým strategiím nejen v minulosti, ale i v současné době1. Jak poukazuje Ngaire Woodsová, nenaplněná očekávání recipientských zemí v Africe ohledně západního příslibu menší kondicionality a byrokracie, většího objemu prostředků a zejména transformace architektury pomoci pak přispívají k vítání nových donorů a a orientace na ně (Woods 2008: 1220).
1
Konkrétně například s Poverty Reductions Strategy Papers .
Tato analýza se tak pokusí poukázat na nové výzvy, kterým čelí systém rozvojové pomoci jak v oblasti diverzity donorů a nástupu nových aktérů, tak jejich vlivu na transformaci vztahů donor- recipient s důrazem na south-south relations2. Stručně budou analyzovány toky pomoci, stejně jako možné dopady na efektivitu a budoucí možnosti nových donorů. 2. Noví donoři Tento termín není úplně přesný, jak bude následně ukázáno, kdy v anglické literatuře se vyskytují termíny jako „new donors“ tedy noví donoři- kde se obecně hovoří o všech nových aktérech v rámci poskytování zahraniční pomoci a o tzv. „emerging donors“ (zde volně přeloženo jako nastupující donoři, dále pak ED), které například Woodsová definuje v rámci protikladu k tradičním „established, traditional“ DAC donorům3. Tato práce nyní nastíní diverzitu v systému distribuce pomoci, přičemž bude v rámci skupiny nových donorů definován koncept4 tzv. nastupujících donorů, jejichž vymezení je pro tuto práci prioritou Jak poukazuje Homi Kharas, obecně lze zaznamenat nárůst pomoci nejchudším rozvojovým zemím, nicméně tento nárůst nelze přičítat DAC donorům, ale spíše nárůstu počtu nových aktérů (donorů). Ti jsou pak členěni do několika skupin. Obecně lze hovořit o nových bilaterálních donorech, filantropických soukromých nadacích nebo nárůstu pomoci ze strany nevládních organizací (NGOs) (Kharas 2005: 6). Toto pak logicky vede jak zvyšování množství pomoci, ovšem na druhou stranu lze jen těžko zajistit koordinaci pomoci a rozvojové aktivity se pak mohou překrývat. Noví bilaterální donoři Filantropické soukromé nadace NGOs
Viz níže Bill and Mellinda Gates foundation, Ford foundation Betty and Gordon Moore foundation, Rockeffeler foundation5 World vision international, Save the children international Care USA, Catholic relief, Oxfam UK
Tabulka č.1, Noví donoři, (Kharas 2006: 6). 2
Jedná se primárně o vztahy mezi rozvojovými zeměmi, v této práci ovšem do ní nebudou zahrnuty rozvojové banky, pokud to nebude explicitně zmíněno. 3 Tedy donorům se členstvím ve Výboru OECD pro rozvojovou pomoc (Developement assistance commitee). 4 V práci se bude o nastupujících donorech hovořit spíše jako o konceptu než potvrzeném fenoménu vzhledem k předchozí historii distribuce pomoci u ČLR nebo Arabských zemí, což představuje jistý problém při verifikaci ED jako existujícího fenoménu. 5 Zde je uveden pouze seznam amerických filantropických organizací, které ovšem ve světovém srovnání distribuují nejvíce pomoci.
U bilaterálních donorů je stěžejní dělící prvek (ne)členství v DAC/ OECD a regionální příslušnost, na jehož základě Kharas dělí donory do několika skupin: donory nonDAC se členstvím v OECD, Arabské donory, ostatní donory a nové členské státy EU (Viz tabulka č.2).
Non-DAC OECD donoři Arabské země Ostatní donoři Nové členské země EU
Korea, Turecko, Polsko, Maďarsko, Česká republika, Slovensko, Island, Mexiko Saudská Arábie, Kuvajt, Spojené arabské emiráty Čína, Indie, Tajwan, Izrael, Venezuela, Chile, Brazílie, JAR, Rusko, Malajsie, Thajsko Bulharsko, Kypr, Estonsko, Lotyšsko, Malta, Slovinsko, Rumunsko
Tabulka č.2, Noví bilaterální donoři, (Kharas 2006: 7)
Pro srovnání je ovšem nutné uvést, že byť dynamika rozvojové pomoci u středně velkých a nově rostoucích ekonomik je značná, stále činí objem pomoci od DAC donorů největší část z celého objemu pomoci a pomoc od nových donorů představuje pouze zlomek (nicméně poměrně dynamicky rostoucí) z celkové části pomoci6. U soukromých donorů se pro ilustraci na rok 2006 hovořilo o 11 miliardách USD, což představovalo asi 13 % z celkové pomoci distribuované zeměmi DAC (O´Keefe 2007 :5). Podle studie OSN v témže roce činil odhadovaný objem pomoci v rámci south-south relations od 9,5 do 12,1 mld USD, což činilo 7,8 až 9,8 % z celkových toků pomoci. Na rok 2010 odhady hovořily o přibližně 15 miliardách USD, přičemž závazky ED naznačovaly další rapidní nárůst pomoci do budoucna (Trends in south-south and triangular development cooperation 2008: 10-11). Pro ilustraci je předložen graf ilustrující podíl zemí DAC na celkové distribuci pomoci za studené války a bezprostředně po ni. Vzhledem k číslům uvedeným výše lze pak spíše usuzovat, že relativní podíl non-DAC donorů na celkovém objemu poroste.
6
Na druhou stranu stále se objevují komplikace při získávání přesných čísel například ze strany například Čínské lidové republiky, tudíž celkový objem pomoci je obtížně vyčíslitelný.
Graf č.1, Podíl DAC zemí na celkovém objemu distribuované pomoci (Manning 2006:2)
Ovšem nabízí se i jiná perspektiva a to nazírat na pomoc od nových bilaterálních donorů v relativním měřítku a zaměřit se na jednotlivé recipientské státy, kdy například dle výzkumů pomoci plynoucí do Kambodži představuje v současné době čínská pomoc vůbec tu největší a nejdynamičtěji rostoucí (Sato, Shiga, Kobayashi, Kondoh 2011: 2). Zájem o nové bilaterální donory (a důrazem na ED) tak musí být uplatňován spíše s odkazem na jednotlivé recipientské země, kam pomoc ED nejčastěji směřuje. Proto je na místě značná opatrnost při posuzování významu nových bilaterálních donorů při analýze statistických údajů. Těžiště této práce dále tvoří analýza postavení tzv. Emerging Donors (název odvozen od Emerging Economies – tedy v současné době dramaticky rostoucí ekonomiky). Ti jsou formálně zařazeni v ostatních donorech, nicméně mezi ED lze počítat dle některých autorů stále i Jižní Koreu a JAR, byť již primárně nepatří mezi Emerging economies (Chun, Munyi, Lee 2009). Na druhou stranu pro účel této práce nebudou příliš brány v potaz arabské země, neboť distribuci pomoci z jejich strany lze datovat již od ropných krizí v 70. letech v důsledku nárůstu množství petrodolarů. Termín noví/nastupující donoři může narážet na jisté překážky (proto se objevuje i termín re-emerging donors) i v uvažování o čínské pomoci, která již byla iniciována v 70. letech, nicméně pro účel této práce bude klíčovým předpokladem k identifikaci právě dynamický růst ekonomiky (Brazílie, Čína, Indie) a sekundárně nárůst objemu pomoci (Jižní Korea, JAR nebo Rusko). O jak výrazně rostoucí ekonomiky se jedná, ilustruje následující graf s předběžnou prognózou růstu zemí BRIC/S (Brazílie, Rusko, Indie a Čína/ Jihoafrická republika).
Graf č.2, BRIC ekonomiky (Dreaming with with BRICS 2003: 1).
2.2 Charakter pomoci Důležitý prvek, na který je nutno upozornit před další analýzou je forma distribuované pomoci, která se liší od tradičních donorů. Dle OSN mnoho studií, které se zaměřují na nové donory a ED, chybně zaměňují dva odlišné kanály pomoci, a to zvýhodněné půjčky a rozvojovou spolupráci s nezvýhodněnými obchodně orientovanými finančními zdroji (Trends in south-south and triangular development cooperation 2008: 3). Při posuzování významu nových donorů tak při akceptaci definice ODA7 budou vyloučeni soukromí dárci a z důvodu již výše uvedených nedostatečných informací ze strany ED dochází k problémům se statistickými údaji a s identifikací reálného rozsahu pomoci. Nicméně i přesto lze postihnout, že charakter pomoci od nastupujících donorů se odlišuje od tradičních donorů v několika směrech. U charakteru pomoci je nutné akcentovat minimální příspěvky do vládních rozpočtů8, naopak pomoc přichází většinou ve formě příspěvků a půjček na individuální projekty. Intenzivní je technická spolupráce a vysílání / trénink expertů na projekty u Číny, JAR, Indie, Brazílie nebo Koreji. Poměrně signifikantní i přes obavy některých expertů (Viz níže) se stává i debt relief, čili úleva od dluhu u nejvíce zadlužených zemí (HIPC countries) a obtížně měřitelná humanitární pomoc (Ibid: 13-14). 2.3 Alokace pomoci Dalším z důležitých rysů pomoci od ED je alokace pomoci recipientským zemím, která má až na výjimky z větší části regionální nebo i sub-regionální charakter, což se odráží i v povaze pomoci ve formě projektů, které dokážou spíše identifikovat regionální specifika. Výjimku představuje Čína, která alokuje pomoc jak regionálně, tak za značné pozornosti tradičních donorů do Afriky. U Brazílie má význam i jazyková blízkost- zejména u portugalsky mluvících afrických zemí a Východního Timoru. U dalších zemí jako je Indie, Rusko, Korea nebo JAR lze již pozorovat dominantní regionální alokaci pomoci. (Ibid: 17-19).
7
Dle definice ODA vytvořené OECD/ DAC (Is it ODA? 2008) Až na výjimky v podobě arabských zemí, nicméně ty nejsou hlavní oblastí zájmu. U Indie se hovoří o rozpočtové podpoře pouze u Nepálu, Bhutánu a Afghánistánu (Ibid: 13). 8
Zajímavým jevem, o kterém se bude dále hovořit, jsou kanály pomoci, tedy zda je pomoc distribuovaná přímo nebo skrze multilaterální organizace (regionální rozvojové banky nebo agentury OSN, Světovou banku nebo MMF), kdy alokace pomoci skrze tato tělesa představuje například u JAR přes 90 % veškeré pomoci. U ostatních zemí je toto číslo podstatně nižší, nicméně značný význam mají u ED standarty distribuce pomoci, které bývají adoptovány od multilaterálních agentur. Zajímavým jevem je i triangulární / trilaterální distribuce pomoci často akcentovaná ve spojitosti s některými ED- kdy nejběžnější model v současné době zahrnuje donora, poskytovatele technické asistence (tedy často ED) a recipientskou rozvojovou zemi. ED pak představuje samotný kanál, který disponuje potřebnými technickými znalostmi a zkušenostmi a skrze které je pomoc formována a distribuována od bohatších donorů k rozvojovým zemím (více v Trilateral Developement Cooperation: An Emerging Trend 2005). 2.4 Motivace ED Téma motivace donorů je vždy poměrně obtížně popsatelné, nicméně často se hovoří ve spojitosti s ED o jejich ekonomických zájmech, zejména s odkazem na příliv investic a zintenzivnění obchodních vazeb. U Číny autoři zdůrazňují zejména její energetické a obchodní zájmy v afrických zemích jako Angola, Nigérie, Sudán, Tanzánie nebo Zambie. Stejně jako u Číny (a mnoha DAC donorů) lze ekonomické – tedy zejména investiční a obchodní zájmy postihnout i v případě Indie, Koreji nebo Ruska, kde je pomoc navázána (tied) / resp. podporuje intenzivní obchodní a investiční vztahy. Na stejné úrovni jsou i politické vztahy, kdy například Malawi po navázání diplomatických vztahů s Čínou získalo významnou finanční podporu (Ibid: 20). Důležitým faktorem je pak i kulturní a jazyková blízkost, stejně jako existující regionální vazby a zájem na regionálním ekonomickém růstu. Zajímavým prvek je jistě i otázka prestiže, jak již napovídá věta v úvodu práce, kdy ED mohou vysílat do světa signál o své nezávislosti a schopnosti samostatně formovat9 světovou finanční architekturu na základě vědomí vlastních zkušeností s rozvojem. K tomu může přispívat i solidarita a pocit sounáležitosti právě v rámci south-south relations.
9
Byť paradoxně ED stále patří dle definic mezi rozvojové země. Paralelně s tím, jak alokují pomoc recipientským zemím samy některé země získávají rozvojovou pomoc putující do chudších regionů (příklad Číny).
3. Dopad na současný systém distribuce pomoci S tím, jak roste vliv a množství pomoci od ED, a relativně k tomu se nezvětšuje, v horším případě zmenšuje množství pomoci distribuované tradičními donory, se objevuje i velké množství názorů na to, jaký dopad bude mít větší zastoupení ED na architekturu současného systému. Jak poukazuje Manning, určitá míra rivality mezi donory existovala již za studené války a nelze tedy mluvit o novém fenoménu nebo konceptu (Manning 2006: 2-3). Ngaire Woodsová tento proces popisuje jako tichou revoluci (Woods 2008) a O´Keefe si klade otázku, zda se systém pomoci posunuje od konsensu k větší soutěživosti (from consensus to competition) (O´Keefe 2007). 3.1 Negativní vliv Na negativa spojená s motivacemi donorů upozorňuje například Naím, který zdůrazňuje zejména podkopávání současných rozvojových procesů a rozvoje jako takového u recipientských zemí skrze “darebnou pomoc“ (rogue aid). Pomoc od ED (zejména Číny a Venezuely) dle Naíma rovněž podkopává demokratické procesy (principy good governance) v zemi a udržuje u moci diktátory (čínská spolupráce se Zimbabwe) stejně jako má škodlivý dopad na environmentální prostředí u recipientů. Primárním zájmem ED je dle něj pouze vlastní zisk, zatímco dlouhodobé následky projektů pro ně nemají význam (Naím 2007: 95-96). Méně radikální obavy vyvstávají rovněž ohledně politiky neintervence deklarované často ze strany ED, což podporuje Naímův argument ohledně nezájmu ve věci úrovně demokracie a transparentnosti, což může podporovat i míru korupce v zemi a dále omezovat ekonomický růst. Walker a Cooková na příkladu Kambodži ukazují, jak západní donoři ve snaze neztratit vliv v zemi, kam masivně proudí čínské finance, opouští od kritiky autoritativního kambodžského režimu. Kambodža pak na příklad vydává čínské politické vězně zpět do Číny na základě příslibu dalšího navýšení pomoci (Walker, Cook 2010). Obavy vyvstávají i s půjčkami ze strany ED zemím nedávno zbavených dluhů v rámci HIPC iniciativy. Toto by mohlo znamenat jejich další zadlužování a opětovný pád do dluhové pasti, přičemž zejména tradiční donoři volali velmi silně po stanovení principů zodpovědného půjčování recipientům. Jak na druhou stranu ukazují první analýzy, tyto obavy se ukazují být liché, s tím jak se Čína a ostatní ED zapojují do
odpuštění dluhů a recipienti se naopak stávají samostatnějšími a schopnějšími splácet dluhy (Woods 2008: 5, Reisen 2007 : 8). Technického charakteru jsou i připomínky, že větší diverzita mezi donory bude mít za následek překrývání pomoci u jednotlivých projektů, její menší efektivitu a větší transakční náklady (Kragelund 2008: 556-557). 3.2 Pozitivní dopady Nastupující donoři mohou všeobecně ovšem představovat i pozitiva pro recipientské země. Asi nejvýznamnější pozitivem10 pro systém pomoci je výzva k opuštění systému dominantních západních hodnot a změna přístupu k rozvoji. Naopak nabídnutí alternativy a alternativních prostředků pro rozvojové země může, jak argumentuje O´Keefe, vést k větší soutěživosti na poli distribuce pomoci mezi tradičními a nastupujícími donory. Pozitivum toho lze spatřovat zejména v dopadu na recipientské země, pro které se otevírají lepší podmínky půjček a ve větším důrazu na dodržování deklarovaných slibů ze strany donorů. Dochází tak tedy k vytvoření „trhu rozvojové pomoci“ založeného na konkurenci mezi donory11 (O´Keefe 2007, Woods 2008). Implementace vlastní cesty rozvoje ze strany ED u recipientů dle některých studií již v současné době vykazuje poměrně pozitivní výsledky a ekonomický růst recipientů, zejména s důrazem na podporu společného obchodu, investic a neexistenci kondicionality (Aid effectiveness: better indicators needed: non-OECD aid often highly effective 2007). 3.3 Koordinace systému Vzhledem k výše zmíněnému se nabízí otázka, do jaké míry budou ED samostatnými aktéry či zda dojde k jejich intenzivnějšímu zapojení do multilaterálních struktur. Liší se i členství v jednotlivých organizacích (například členství Koreji a Turecka v OECD a o objevující se úvahy o přijetí dalších zemí), nicméně často dochází k převzetí principů stanovených multilaterálními organizacemi jednotlivými ED (například MDGs, jednotná definice ODA). Důležitá byla například Pařížská deklarace v roce
10
Pokud se uváží prozatím dosažené výsledky a efektivita pomoci. Tento proces ovšem nemusí mít trvalý charakter, a jak bude uvedeno následně s odkazem na přijímání společných deklarací a členství ED v multilaterálních organizacích. 11
2005 sdružující jak tradiční donory, tak právě ED, kde bylo dosaženo přijetí několika klíčových principů ohledně koordinace, zodpovědnosti a harmonizace politik (Manning 2006: 8). V poslední době tak došlo k zahájení společných platforem pro vyjednávání na půdě zejména OECD, UNDP a na popud Ruské federace otázku koordinace pomoci řešilo i setkání G8 (Woods 2008: 15-16). Multilaterální organizace jako kanál pro distribuci pomoci mají u každé země naprosto odlišný význam, jak bylo již uvedeno. Čína například většinu své pomoci distribuuje bilaterálně, na druhou stranu JAR 90 % pomoci distribuuje skrze regionální organizace. Rovněž trilaterální rozvojová spolupráce uvedená výše může představovat další možnou platformu pro širší zapojení jak tradičních, tak ED donorů v rámci společného zájmu na rozvoji recipientských zemích. 4. Závěr Jak bylo v práci naznačeno, nastupující donoři vyvolávají značné množství otázekvyskytuje se terminologické zmatení odrážející zejména problematiku „novosti“ donorů a pochybnosti nad nutností odlišovat je od tradičních donorů. Na druhou stranu pak za akceptace jistých rozdílů mezi těmito dvěma skupinami lze identifikovat dvě poměrně odlišné skupiny názorů- první pozitivní reakce na reálnou efektivitu pomoci ED a naopak negativní názory poukazující na škodlivé dlouhodobé následky. Rozlišení krátkých a dlouhodobých faktorů bohužel bývá často zaměňováno v současné literatuře uvažující pozitiva a negativa u ED. I přes výše zmíněné, proces nástupu ED je na začátku a dosažené empirické výsledky studií jsou krátkodobého charakteru. Proto, aby šlo postihnout význam nastupujících donorů, bude potřeba větší časový odstup a analýza možných dlouhodobých negativních environmentálních a lidsko-právních důsledků pro recipientské země. Na druhou stranu se nabízí srovnání s Japonskem, které představovalo velkou výzvu pro systém pomoci svou politikou donora akcentujícího primárně vzájemnou prospěšnost a regionální zájmy, nicméně postupně docházelo k jeho zapojení do multilaterálního systému a akceptaci západních norem. Například Woodsová ovšem nevidí zapojení ED do multilaterálního systému jako pravděpodobné a spíše poukazuje na možnou spolupráci mezi nastupujícími donory
(Woods 2008: 17). Kompromisem mezi výše uvedenými predikcemi se pak zdá být zejména trilaterální spolupráce. Nastupující donoři tak i přes první empirické výsledky stále vyvolávají poměrně intenzivní debaty a zdají se tak být do budoucna zajímavou, byť komplikovanou oblastí pro výzkum, zejména pokud se paralelně uváží ekonomické, lidsko-právní a environmentální faktory.
5. Použité zdroje: Aid effectivness: better indicators needed: non-OECD aid often highly effective (2007), International debt relief, Strategies for Financing for Development, Newsletter of HIPC CPB, No. 32.
Bjerg. O. (2005): To Give or not to give: Ethics after the tsunami, NIASnytt, No. 2, online text: http://olebjerg.dk/Tekster/NIAS.pdf.
Dreaming with BRICs: The path to 2050 (2003), CEO confidential, Goldmen Sachs, No. 12, on-line text: http://www2.goldmansachs.com/ceoconfidential/CEO-200312.pdf.
Is it ODA? (2008), Factsheet, OECD, on-line text: http://www.oecd.org/dataoecd/21/21/34086975.pdf.
Chun H.-M., Munyi E.-N., Lee H. (2009): South Korea as an emerging donor: Challanges and ganges on its entering OECD/DAC, Journal of international development, Vol. 22, No. 6.
Kharas H. (2007): The new reality of aid, Brookings, on-line text: http://www.brookings.edu/~/media/Files/rc/papers/2007/08aid_kharas/08aid_kharas. pdf.
Kragelund P. (2008): The return of non-DAC donors to Africa: New prospects of African development?, Development policy review, Vol. 26, No. 5.
Manning R. (2006): Will “emerging donors“ change the face of international cooperation?, Development policy review, Vol. 24, No.4.
Naím M. (2007): Rogue aid, Foreign policy, March/ April 2007.
O´Keefe J. (2007): Aid: From consensus to competition, Brookings, on-line text: http://www.brookings.edu/global/aspen/2007o'keefe.pdf.
Reisen H. (2007): Is China actually helping improve debt sustainability in Africa? , OECD Development center, on-line text: http://www.iddri.org/Activites/Conferencesinternationales/070706_PaperReisen_confpaysemergents.pdf.
Sato J., Shiga H., Kobayashi T., Kondoh H. (2011): How do “emerging donors differ from “traditional“ donors? An institutional analysis of foreign aid in Cambodia, Working paper no.2, JICA research institute, on-line text: http://depot.gdnet.org/cms/conference/papers/Sato%20Paper_5.2.pdf.
Trends in South-South and triangular development cooperation (2008), ECOSOC, on-line text: http://www.un.org/en/ecosoc/docs/pdfs/south-south_cooperation.pdf.
Trilateral Developement Cooperation: An Emerging Trend (2005), CUTS-CITEE, online text: http://www.cuts-international.org/pdf/BP1-2005.pdf.
Walker Ch., Cook S. (2010): The dark side of China aid, The New York times, on-line text: http://www.nytimes.com/2010/03/25/opinion/25iht-edwalker.html.
Woods N. (2008): Whose aid? Whose influence? China, emerging donors and the silent revolution in developing assistance, International affairs, Vol. 84, No. 6.
