Nová právní úprava stížností a podnětů

Institut postgraduálního vzdělávání ve zdravotnictví, Praha Škola veřejného zdravotnictví

Nová právní úprava stížností a podnětů

Mgr. Iva Minaříková

Hradec Králové 2009

 

1

Souhrn Téma atestační práce zní: „Nová právní úprava stížností a podnětů“. Cílem této práce je porovnat jednotlivé možnosti ochrany individuálních a veřejných zájmů v rámci veřejné správy se zaměřením na činnost orgánů ochrany veřejného zdraví. Monitorováním zvolené problematiky v rámci Královehradeckého kraje vyplynulo, jak je uvedeno na jednotlivých grafických prezentacích, že počet podnětů stále roste. Řešením se jeví ucelený, samostatný a zákonný předpis, který by tuto problematiku upravoval.

Summary The theme of the attestation work is „New juridical editing of complaints and inputs on“ The target of this work is to compare possibilities of protection individual and public interests in the public administration with alignment to activity of the authority protection of the public health. The monitoring of the chosen matters in the region of Hradec Kralove has shown that the number of signals is increasing. This is shown on the graphics presentations. The solution of this is a compact, individual and legal rule which could regulace this matters.

 

2

Klíčová slova: 1. správní orgán 2. stížnost 3. stěžovatel 4. správní řád 5. příjemce stížnosti

Key words:

 

1.

the bureau authority

2.

the complaint

3.

the grievant

4.

the administrative code

5.

the consignee of complaint

3

Prohlášení: Prohlašuji, že jsem atestační práci na téma „Nová právní úprava stížností a podnětů“ vypracovala samostatně pouze s použitím pramenů a literatury uvedených v seznamu citované literatury. Souhlasím, aby moje atestační práce na téma „Nová právní úprava stížností a podnětů“ byla digitálně zpracována a v elektronické formě zpřístupněna odborné veřejnosti na webových stránkách IPVZ.

V Hradci Králové dne 1.9.2009

………………………… Mgr. Iva Minaříková  

4

Poděkování: Ráda bych touto cestou poděkovala vedoucí práce JUDr. MUDr. Jolaně Těšinové za její odborné vedení a vstřícný přístup, které mi při zpracování práce poskytla. Rovněž bych chtěla poděkovat JUDr. Lubomíru Píšovi za jeho velmi cenné rady související s touto atestační prací.

 

5

Obsah 1.

Úvod.................................................................................................................................... 8

2.

Stížnosti a petice ................................................................................................................. 8 2.1. Vyhláška č. 150/1958 Ú.l., principy vyřizování stížností pracujících............................. 8 2.2. Petice ............................................................................................................................. 10

3.

Instituty podle správního řádu .......................................................................................... 11 3.1. Stížnosti podle § 175 správního řádu ............................................................................ 11 3.2. Charakteristika podnětů podle § 42 spr.ř....................................................................... 15 3.3. Shrnutí ........................................................................................................................... 16

4.

Činnost orgánů ochrany veřejného zdraví z hlediska obsahu podání ............................... 17 4.1. Hygienické požadavky na vodu, koupaliště a sauny ..................................................... 18 4.2. Hygienické požadavky na prostory a provoz škol, předškolních a školských zařízení, zařízení sociálně výchovné činnosti a zařízení pro děti vyžadující okamžitou pomoc ........ 18 4.3. Hygienické požadavky na provoz zdravotnických zařízení a ústavů sociální péče ...... 20 4.4. Hygienické požadavky na výkon činností epidemiologicky závažných a ubytovací služby.................................................................................................................................... 20 4.5. Hygienické požadavky na předměty běžného užívání .................................................. 21 4.6. Hluk a vibrace................................................................................................................ 22 4.6. Hygienické požadavky na pracovní prostředí ............................................................... 25 4.7. Předcházení vzniku a šíření infekčních onemocnění..................................................... 25

5.

Přehled podaných a řešených stížností, podnětů a petic ................................................... 26 5.1.

Vyhodnocení stížností za rok 2003 ........................................................................... 27

5.2. Vyhodnocení stížností za rok 2004 ............................................................................... 29 5.3. Vyhodnocení stížností za rok 2005 ............................................................................... 31 5.4. Vyhodnocení podnětů a stížností za rok 2006............................................................... 33 5.5. Vyhodnocení podnětů a stížností za rok 2007............................................................... 35 5.6. Vyhodnocení podnětů a stížností za rok 2008............................................................... 37

 

6

6.

Návrh zákona o stížnostech .............................................................................................. 39 6.1. Vymezení pojmu stížnost .............................................................................................. 39 6.2. Šetření stížnosti.............................................................................................................. 39

7.

Závěr ................................................................................................................................. 42 8. Použitá literatura:.............................................................................................................. 44

                                         

 

7

1. Úvod  

V právním řádu České republiky lze najít řadu institutů, které občan či právnická osoba může použít na ochranu svých práv. Zaměříme-li se pouze na oblast veřejné správy, počet těchto právních institutů se výrazně zmenšuje a navíc se objevuje určité právní vakuum, které pokrývá širokou oblast podání, která nejsou specificky upravena co do formy, tak i procesu vyřízení. Široký pojem „stížnost“ zahrnující ochranu individuálních práv byl v minulosti rozmělněn do spektra zahrnujícího ochranu zákonnosti až po knihy přání a stížností v obchodech. Novou úpravou správního řízení zákonem č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů se stížností rozumí podání směřující vůči nevhodnému chování úředních osob nebo proti postupu správního orgánu, neposkytuje-li zákon jiný prostředek ochrany. Tím se převažující část podání zejména občanů dostala mimo systém zákona a jednotlivé správní orgány s nimi nakládají podle vlastního uvážení, protože žádný obecně závazný právní předpis režim jejich vyřizování neupravuje. Cílem této práce je porovnat jednotlivé možnosti ochrany individuálních i veřejných zájmů v rámci veřejné správy se zaměřením na činnost orgánů ochrany veřejného zdraví.

2. Stížnosti a petice  2.1. Vyhláška č. 150/1958 Ú.l., principy vyřizování stížností pracujících  Téměř padesát let, přesněji od 11.10.1958 do 1.1.2006, byl režim vyřizování stížností upraven vládní vyhláškou č. 150/1958 Ú.l., o vyřizování stížností, oznámení a podnětů pracujících. Začátkem 90. let se řešilo, zda tato vyhláška je vůbec součástí právní řádu našeho státu, neboť vycházela z Ústavy 9. května a pozbytím účinnosti této ústavy v roce 1960 měla zaniknout i tato vyhláška. Navíc byl zpochybňován i formální publikační režim, právní řád neznal pojem vládní vyhláška. Problematikou se zabýval i Poradní sbor ministra vnitra ke správnímu řádu, jež v závěru č. 8 podal tento názor: „Právní úprava stížností osob a jejich vyřizování je v České republice značně nejasná. Mnoho státních orgánů i dalších vykonavatelů veřejné správy dodnes postupuje podle vládní vyhlášky č. 150/1958 Ú.l., o vyřizování stížností, oznámení a podnětů pracujících. Tato právní úprava byla vydána jako dočasné provizorium, které mělo překlenout určité právní  

8

vakuum v oblasti vyřizování stížností fyzických osob podaných vůči státním orgánům. Přestože tato vládní vyhláška nebyla nikdy formálně zrušena, je její platnost dnes přinejmenším velmi sporná, neboť institut vládní vyhlášky tehdejší ani dnešní ústavní systém nezná a ani vláda nebyla k vydání takového právního předpisu zákonem zmocněna. Ústavní zákon č. 150/1948 Sb., Ústava Československé republiky, ze dne 9. května 1948, ve svém § 90 odst. 1 totiž stanovila, že k provedení určitého zákona a v jeho mezích může vláda vydávat nařízení. Pojem „vládní vyhláška“ tak tehdejší Ústava 9. května neznala. Stejně je tomu i v dnešní době, jelikož podle čl. 78 zákona č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, je k provedení zákona a v jeho mezích vláda oprávněna vydávat nařízení. Spíše než o právní předpis se tak jedná o řídící akt vlády sui generis, jehož závaznost je spíše zvyková než právní. Charakterem se tedy může jednat spíše o usnesení vlády či o směrnici. O závaznosti se dá hovořit pouze v souvislosti se státní správou, která je v případech stanovených zákonem vázána i usneseními vlády (což je ovšem vzhledem ke stáří předmětného předpisu sporné). Co do svého obsahu je pak předmětná vyhláška zastaralá, když používané termíny neodpovídají soudobým společensko-ekonomickým vztahům. Pokud je dnes upraven proces podávání a vyřizování stížností, má to charakter podzákonných norem, zejména pak nejrůznějších příkazů, instrukcí apod. Dnes se proto vládní vyhláška vztahuje pouze na orgány veřejné správy, které jsou součástí moci výkonné, nikoliv však na orgány územní samosprávy.“ Bez ohledu na uvedené polemiky, které byly shrnuty v citovaném názoru, správní úřady podle této vyhlášky postupovaly až do jejího zrušení k 1.1.2006. Vládní vyhláška č. 150/1958 Ú.l. byla produktem své doby a snažila se postihnout co nejširší okruh problematiky, což je zřejmé i z její preambule: „Správné, včasné a důsledné vyřizování stížností, oznámení a podnětů pracujících přispívá k ochraně jejich práv a zájmů, posiluje socialistickou zákonnost, je důležitým prostředkem v boji proti byrokratismu a upevňuje spojení státního a hospodářského aparátu s lidem. Zvyšuje aktivní účast pracujících na správě státu a na řízení a kontrole národního hospodářství.“ Odmyslíme-li si ideologické aspekty, základní principy zakotvené ve vyhlášce, mohly být uplatňovány i po roce 1989. Základní povinností správního úřadu bylo přijímat stížnosti, oznámení a podněty (dále jen „stížnosti“) občanů, podání bylo možné činit ústně i písemně v pracovní dny v běžné pracovní době. Pokud nebylo možné stížnost vyřídit do 10 dnů, musel být stěžovateli do 5 dnů potvrzen příjem stížnosti. Termín vyřízení stížnosti byl stanoven na 30 dnů, ve výjimečných případech mohla být lhůta se souhlasem vedoucího úřadu prodloužena a stěžovatel musel být  

9

o této skutečnosti informován. Byla-li stížnost adresována úřadu, který není kompetentní k jejímu vyřízení, musela být do 5 dnů postoupena příslušnému úřadu a stěžovatel o tom musel být vyrozuměn. V případě žádosti či objektivity šetření byla povinnost zachovávat anonymitu stěžovatele. O podaných stížnostech byla vedena základní evidence, ze které bylo zřejmé, kdo stížnost podal, vůči komu směřuje, obsah stížnosti, který útvar ji vyřizuje, závěr, zda se jedná o stížnost oprávněnou či neoprávněnou. Zároveň evidence sloužila pro kontrolu termínů vyřizování stížností. Samostatnou kapitolou jsou stížnosti anonymní. Názory na jejich přijímání a vyřizování se různí, většinou se vychází z toho, že anonymní stížnosti nemají jasného původce, a proto se odkládají a neevidují se. Domnívám se, že i v anonymních stížnostech může být obsaženo dost podnětů pro činnost veřejné správy a mělo by s nimi být nakládáno podle jejich obsahu.

2.2. Petice  Po vydání zákona č. 85/1990 Sb., o právu petičním, se začalo rozlišovat, zda podání je v zájmu soukromém a je podřazeno režimu vyhlášky o stížnostech, nebo v zájmu veřejném či společně obecném a potom se zahrnovalo obsahově pod petice. Podávání petic je lépe formálně upraveno, zákon definuje petici jako žádost, návrh nebo stížnost ve věcech veřejného nebo jiného společného zájmu, kterou může podat fyzická i právnická osoba (zákon užívá termínu „každý“). Petice musí mít písemnou formu a základní identifikační znaky podatele, jméno, příjmení, bydliště. Jestliže petici podává výbor, musí být uvedené informace u všech členů výboru, zároveň musí být uveden ten, kdo je oprávněn členy petičního výboru zastupovat. Na vyřizování petic se nevztahuje správní řád. Zákon stanoví lhůtu 30 dnů ode dne podání petice, v níž musí příjemce petice tomu, kdo jí podal, odpovědět. V případě, že je petice podána na nepříslušný úřad, musí být do 5 dnů postoupena úřadu příslušnému a podatel o této skutečnosti musí být vyrozuměn.

 

10

3. Instituty podle správního řádu   

Nejvýznamnější změna nastala od 1.1.2006, kdy nabyl účinnosti zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen SpŘ). K tomuto datu byla také nařízením vlády č. 370/2005 Sb. zrušena vládní vyhláška č. 150/1958 Ú. l. Otázkou zůstává, zda včlenění vyřizování stížností do správního řádu je vhodné. Sice byla částečně upravena určitá část podání na chování a postup zaměstnanců veřejné správy, ale samostatný zákon o stížnostech by mohl problematiku řešit komplexně.

3.1. Stížnosti podle § 175 správního řádu  SpŘ v § 175 stanovil pravidla pro vyřizování stížností jako speciální ochranu práv dotčených osob. Jedná se o osoby, které mohou být ve svých právech, povinnostech a právem chráněných zájmech působností správního orgánu dotčeny. Oprávnění podávat stížnosti se tedy netýká všech osob, ale pouze těch, které pojmově spadají do kategorie vymezené § 2 odst. 3 SpŘ. Vyřizování stížností probíhá také v režimu SpŘ, přiměřeně se použije postup stanovený § 154 a násl. SpŘ. Předmětem podané stížnosti může být nevhodné chování úředních osob během řízení a postupů upravených správním řádem, jedná se jak o správní řízení, tak i postupy podle části čtvrté správního řádu. Úřední osobu definuje SpŘ v § 14 odst. 1 jako každou osobu bezprostředně se podílející na výkonu pravomoci správního orgánu, samozřejmě do tohoto vymezení spadá i oprávněná úřední osoba, což je ve smyslu § 15 odst. 2 SpŘ osoba oprávněná konkrétní úkony správního orgánu v řízení, přičemž její oprávnění je odvozeno z vnitřního předpisu správního orgánu (typicky organizační, případně aprobační řád) nebo z konkrétního pověření vedoucím správního orgánu. Co se rozumí nevhodným chováním úřední osoby správní řád blíže nespecifikuje, podle ustálené praxe se odvozuje z ustanovení § 4 SpŘ, který definuje veřejnou správu jako službu veřejnosti a stanoví, že každý, kdo plní úkoly správního orgánu, má povinnost se chovat k dotčeným osobám zdvořile a podle možností jim vycházet vstříc. Řada správních úřadů povinnosti úředních osob stanovila ve vnitřních předpisech jejich součástí je i Etický kodex správního orgánu. Domnívám se, že právě tento předpis by měl upravit jasná pravidla pro úředníky tak, aby i v případě podané stížnosti na nevhodné chování úřední osoby bylo možné toto chování jednoznačně pojmenovat. Zde by měly být

 

11

dány zásady jednání s veřejností, dále pojmenováno protikorupční jednání i zneužití úředního postavení. Tyto tři okruhy se stávají nejčastěji předmětem stížností dotčených osob. Druhým okruhem, jenž vymezuje možnost podat stížnost podle § 175 SpŘ je postup správního úřadu za předpokladu, že správní řád k ochraně dotčené osoby nestanoví jiný prostředek. Uvedený procesní předpis obsahuje řadu možností ochrany dotčené osoby, zejména odvolání, námitky a nově i ochranu před nečinností. Ustanovení § 80 SpŘ vychází sice z presumpce učinit opatření proti nečinnosti z úřední povinnosti, ale iniciace bude vycházet většinou od dotčených osob. Právně neřešenou otázkou je možnost podat stížnost podle § 175 správního řádu na chování zaměstnanců správních orgánů a na postup správního orgánu při výkonu státního dozoru. V uvedeném případě se jedná o postup správního orgánu, kdy zjišťuje, zda osoby plní povinnosti stanovené hmotněprávními normami správního práva a v případě zjištění nedostatků stanoví nápravná opatření. Jedná se o „nalézací část“ výkonu pravomoci správního orgánu. Zákon č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, v § 82 odst. 2 písm. c) opravňuje krajskou hygienickou stanici jako orgán ochrany veřejného zdraví vykonávat státní zdravotní dozor nad dodržováním zákazů a plněním dalších povinností stanovených přímo použitelnými předpisy Evropských společenství, tímto zákonem a zvláštními právními předpisy k ochraně veřejného zdraví včetně ochrany zdraví při práci před riziky plynoucími z fyzikálních, chemických a biologických faktorů pracovních podmínek, z nepříznivých mikroklimatických podmínek a z fyzické a duševní zátěže a nad souvisejícími pracovními podmínkami včetně vybavení pracovišť, a rozhodnutím nebo opatřením orgánu ochrany veřejného zdraví vydaným na základě těchto právních předpisů; státní zdravotní dozor nad ochranou zdraví při práci je státním odborným dozorem nad ochranou zdraví při práci ve smyslu zvláštního právního předpisu. V § 82 odst. 2 písm. a) určuje kompetenci při výkonu státní správy následovně: vydávat rozhodnutí, povolení, osvědčení a plnit další úkoly státní správy v ochraně veřejného zdraví včetně státního zdravotního dozoru. Postup při výkonu dozoru obecně upravuje zákon č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, ve znění pozdějších předpisů, speciální úpravu pro orgány ochrany veřejného zdraví obsahuje zákon č. 258/2000 Sb. Z definice výkonu státní správy v citovaném ustanovení zákona o ochraně veřejného zdraví je možné odvodit, že i na chování zaměstnanců a postup orgánu ochrany veřejného zdraví jako správního úřadu lze podat stížnost podle § 175 správního řádu i při výkonu státního zdravotního dozoru. Vezmeme-li v úvahu, že v dozorovém procesu nemá  

12

kontrolovaná osoba možnost ochrany, s výjimkou námitek proti kontrolnímu protokolu, je v souladu se záměrem zákonodárce rozšířit tuto ochranu i na sféru dozoru. Otázkou zůstává, co se stížnostmi, které nepodává dotčená osoba. Podle mého názoru by se měli v souladu se zásadami správního řízení hodnotit podle svého obsahu. Lze tak vyhodnotit i anonymní podání, které směruje ke zkvalitnění výkonu veřejné správy s poukazem na nevhodné chování úředních osob, poukazující na nečinnost orgánu státní správy, případně na porušování povinností stanovených hmotněprávními předpisy správního práva. Náležitosti stížnosti správní řád přesně neupravuje, je třeba vyjít z ustanovení § 37, který stanoví náležitosti podání. Musí z ní být patrné, kdo stížnost podává, vůči čemu stížnost směřuje, popřípadě i návrh řešení. Identifikace osoby podle mého názoru stačí jménem a adresou trvalého pobytu, případně jinou adresou, kam má být vyřízení stížnosti zasláno. Pro tento druh podání není třeba vyžadovat datum narození, neboť s předmětem stížnosti nemá nic společného. Rozhodující pro řádné vyřízení stížností je popis skutku, kterého se měla osoba, resp. orgán dopustit. S ohledem na skutečnost, že naprostá většina stěžovatelů nemá potřebné právní znalosti, je třeba často podání doplnit. Podává-li je stěžovatel osobně, měl by mít správní orgán vytvořen takový systém přejímky podání, aby případné nejasnosti či chybějící skutečnosti mohly být doplněny při přijetí podání. Ve výzvě k odstranění nedostatků podání musí být řádně zformulovány otázky, které podání upřesňují a odpovědi na ně povedou vyřizující osobu k řešení věci. V souvislosti s výzvou na doplnění podání je třeba vzít v úvahu, že se nejedná o řízení o žádosti a stanovil lhůtu k doplnění tak, aby mohlo být vyřízení stížnosti realizováno ve stanovené lhůtě 60 dnů. V těchto případech nelze spolu s podáním výzvy řízení přerušit. Zároveň musí být stěžovatel upozorněn, že v případě, že podání nedoplní a stávající obsah neumožňuje stížnost prošetřit, bude věc odložena. Forma podání je dána obdobně ustanovením § 37 správního řádu. Převažují podání v písemné formě, ale v posledních letech rychle přibývá stížností podaných elektronickou formou. Správní řád striktně vyžaduje podání v elektronické podobě podepsané zaručeným elektronickým podpisem. Pokud je učiněno běžnou elektronickou poštou a není do 5 dnů potvrzeno zaručeným elektronickým podpisem, považuje se za podání anonymní. Opačný názor sdílí ministerstvo vnitra, které i tato podání považuje za řádná, pokud je dostatečná emailová adresa.

 

13

Jestliže podává stěžovatel stížnost ústně, je třeba o tom sepsat písemný záznam. Třebaže to zákon nevyžaduje, je vhodné sepsat tento záznam i v případě, kdy lze ústní stížnost vyřídit ihned. Obsahem bude podání stížnosti a zároveň i jeho vyřízení, přičemž stěžovatel má právo na vydání stejnopisu záznamu. Písemné podání či pořízený záznam je zároveň první listinou spisu, který se v řízení o stížnosti zakládá. Správní orgán, který řízení vede, nejprve vyhodnotí, zda je k vyřízení stížnosti příslušný. Pokud tomu tak není, usnesením vydaným v souladu s ustanovením § 12 správního řádu stížnost postoupí orgánu příslušnému. Na vyřizování stížnosti se analogicky použijí ustanovení části čtvrté SpŘ (§ 154 a následující). Správní řád stanoví v § 175 odst. 3 nejzákladnější postupy při prošetřování stížnosti, s použitím analogie je to nejen výslech svědků, stěžovatele a osoby, proti níž stížnost směřuje, ale i postupy dané § 50 a následujícími, týkající se získávání podkladů. Zejména v případech, kdy stížnost směřuje vůči chování úředních osob, je nutné si obstarat věrohodné poklady, které prokáží, zda stížnost je či není důvodná. Problémy samozřejmě nastanou v případech, kdy existuje „tvrzení proti tvrzení“, a nelze získat další podklady, jež by podpořily výpověď jedné ze stran. V těchto případech by se mělo vycházet z presumpce neviny, neprokáže-li se porušení povinností ze strany úředních osob. Stejná práva a povinnosti musí být na straně stěžovatele i osoby, vůči které stížnost směřuje. Správní řád stanoví k vyřízení podané stížnosti lhůtu 60 dnů, jde o kalendářní dny a tuto lhůtu lze překročit jen v případě, kdy správní orgán nemůže zajistit podklady potřebné pro prošetření stížnosti. Pokud výjimečně nelze lhůtu dodržet, je třeba o této skutečnosti informovat stěžovatele. Na závěr šetření stížnosti musí správní orgán učinit závěr, zda jde o stížnost důvodnou, částečně důvodnou nebo nedůvodnou. S tímto závěrem seznamuje stěžovatele, přičemž musí v podání, kterým seznamuje osobu s výsledky, řádně odůvodnit závěr, ke kterému dospěl. Správní řád dělí vyřízení do dvou kategorií, první je obecné vyřízení podané stížnosti. Zde je povinností správního orgánu seznámit stěžovatele s vyřízením stížnosti. Pokud o to stěžovatel požádá, je správní orgán povinen ho seznámit v případě důvodných nebo částečně důvodných stížností i s opatřeními k nápravě, které přijal, aby k podobnému pochybení už nemohlo dojít.

 

14

U stížností, které byly uzavřeny jako nedůvodné, je velký předpoklad, že stěžovatel s vyřízením nebude souhlasit. Správní řád mu dává možnost obrany tím, že může požádat orgán nadřízený tomu, jež stížnost vyřizoval, o prošetření způsobu vyřízení stížnosti. Nadřízený správní orgán postupuje při prošetřování způsobu vyřízení analogicky podle § 175 SpŘ. Dikce zákona nepřipouští další možnost přešetření postupu, tedy ani opakovaných stížností.

3.2. Charakteristika podnětů podle § 42 spr.ř.  Správní řád zavedl v § 42 nový institut podnětů k zahájení řízení z moci úřední. Jedná se o rozšíření oprávnění občanů domáhat se u veřejné správy řešení situací, kdy má subjekt dojem, že by stát měl věc řešit správním řízením a vydáním správního rozhodnutí. Do určité míry se jedná o pokrytí části podání občanů, dříve upravených vládní vyhláškou č. 150/1958 Ú.l. Správní řád nespecifikuje, kdo může podnět podat. Iniciativa může vzejít od fyzických či právnických osob, od jiných správních orgánů, orgánů samosprávy apod. Správní orgán je povinen podněty přijímat a také se jimi zabývat. Málokterý podnět bude obsahovat přímo požadavek na zahájení správního řízení, správní orgán musí podání vyhodnotit podle obsahu a podle toho dál postupovat. Podnět podle § 42 správního řádu není z formálního hlediska nijak upraven, nejsou zde dány požadavky § 37 z hlediska náležitosti podání. Správnímu orgánu je subjektem oznamováno, že podle názoru podatele někde dochází k porušování právní povinnosti a veřejná správa by měla zasáhnout a vydat příslušné rozhodnutí. V praxi půjde většinou o podněty k zahájení státního dozoru, jehož výsledku povedou buď ke zjištění, že podatel má pravdu a je třeba správní řízení zahájit, nebo se nezjistí skutečnosti, které by vedly k dalšímu postupu podle správního řádu. Správní orgán se tedy musí zabývat každým podnětem, ať je autor jednoznačně identifikován či jde o podání anonymní, jak z hlediska absence označení podatele či označení, které nesplňuje požadavky § 37 správního řádu. Proto také nelze vyzývat podatele k odstranění vad podání jak z hlediska formálních náležitostí, tak obsahu podání. Kdokoliv má právo podat podnět k zahájení správního řízení z moci úřední, ale k tomu se neváže právo na zahájení tohoto řízení. Tento závěr vyplývá i z Usnesení Ústavního soudu č. II.ÚS 586/02: „Nemůže záležet na libovůli správního orgánu, zda řízení, které lze zahájit pouze z jeho vlastního podnětu, zahájí či nikoliv, neboť jeho činnost je ovládána mj. principem oficiality, podle kterého správní orgán má právo a povinnost zahájit řízení, jakmile  

15

nastane skutečnost předvídaná zákonem, bez ohledu na to, jak ji zjistí. Na druhé straně však v takovémto případě neexistuje dle názoru Ústavního soudu žádné ústavně zaručené subjektivní právo

fyzické

nebo

právnické

osoby

na

to,

aby

vůči

jinému

subjektu

bylo

zahájeno správní řízení, v rámci něhož by byl tento subjekt za porušení právních předpisů stíhán“. Správní úřad na základě prošetření podnětu může dospět k závěru, že není příslušný k řešení věci a postoupí ji orgánu kompetentnímu. Protože se jedná o postoupení neformálního podání, nevydává se usnesení podle § 12 SpŘ, ale činí se tak správním přípisem a tato skutečnost se oznamuje podateli. Správní orgán by tak měl činit neprodleně po zjištění své nepříslušnosti a nevyčkávat uplynutí lhůty 30 dnů. V této lhůtě má podateli sdělit závěr svého šetření předmětné věci. Protože však neprovádí šetření, zda je či není dán důvod k zahájení správního řízení, mělo by být postoupení věci a oznámení podateli učiněno v době co nejkratší. Závěr svého šetření sděluje úřad podateli tehdy, jestliže o to ve svém podání požádal. Tato povinnost je uložena správním řádem, ale podle mého názoru, by podatel, pokud nejde o podání anonymní, měl být vyrozuměn vždy. Přípis podateli by zejména v případě, kdy se konstatuje, že nebyly shledány důvody k zahájení správního řízení, měl obsahovat vysvětlení, jak k tomuto závěru správní úřad dospěl. V opačném případě se vystavuje riziku, že podatel využije možnosti podat nadřízenému správnímu orgánu podnět k postupu podle § 80 SpŘ, aby učinil opatření proti nečinnosti.

3.3. Shrnutí  Z předchozího výkladu je zřejmé, že základním hlediskem, které musí správní orgán při přijetí podání posoudit, je nikoli je forma, ale obsah. Orgán, který podání obdrží, musí v prvé řadě posoudit, zda je ve věci orgánem příslušným. Pokud tomu tak není, je povinen podání postoupit orgánu příslušnému a informovat podatele o postoupení podání. Jestliže podání spadá do jeho kompetence, musí posoudit jeho obsah a podřadit je pod příslušný právní režim jeho vyřizování. Základní náležitosti podání stanoví § 37 správního řádu, přičemž vždy z něho musí být zřejmé, čeho se podání týká a čeho se podatel domáhá. Podle uvedeného základního obsahu se musí rozlišit, o jaký druh podání se jedná. Nejméně formalizované je podání podnětu podle § 42 SpŘ, vyžaduje jen obsahové náležitosti a v případě, kdy podatel žádá informaci zpětně, tak samozřejmě i jeho identifikační  

16

údaje ke zpětné informaci je také vázána 30 denní lhůta, počítající se ode dne, kdy byl podnět orgánu doručen. Dá se říci, že do formy podnětu se nechají zahrnout všechny stížnosti, které nelze podřadit pod speciální režim vyřizování. Stížnosti podle § 175 správního řádu již vyžadují kvalifikované podání, zaměření stížnosti na některý z uvedených okruhů, jež lze v tomto řízení šetřit. Často bude složité rozlišit podnět k zahájení správního řízení podle § 42 SpŘ a stížnost na nesprávný úřední postup. Formalizovaným podáním jsou také petice, které upozorňují správní orgán na nedostatky a mají široké spektrum záběru.

4. Činnost orgánů ochrany veřejného zdraví z hlediska obsahu  podání  Činnost orgánů ochrany veřejného zdraví upravuje zákon č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen zákon č. 258/2000 Sb.) jeho kompetence jsou stanoveny i v řadě dalších předpisů, např. v zákoně č. 634/1992 Sb., o ochraně spotřebitele, ve znění pozdějších předpisů, zákoně č. 102/2001 Sb. o obecné bezpečnosti výrobků a o změně některých zákonů (zákon o obecné bezpečnosti výrobků), ve znění pozdějších předpisů, zákoně č. 120/2002 Sb. o podmínkách uvádění biocidních přípravků a účinných látek na trh a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, zákoně č. 262/2006 Sb., zákoníku práce, ve znění pozdějších předpisů. Pravomoc orgánu (dále bude pojednáno jen o krajské hygienické stanici („KHS“) je vymezena v § 82 zákona o ochraně veřejného zdraví. Je označena jako správní úřad, přičemž převahu její činnosti tvoří státní zdravotní dozor. Není ovšem jen správním orgánem, ale také pracovištěm zdravotnického zaměření, což se projevuje zejména v oblasti boje proti infekčním nemocem a hodnocení zdravotních rizik. Zaměřím se na jednotlivé okruhy činnosti, které vyplývají z již tradičního rozdělení práce podle jednotlivých oborů a vyřizování podání v specifických úsecích působení KHS.

 

17

4.1. Hygienické požadavky na vodu, koupaliště a sauny  Povinnosti osob dodávajících pitnou vodu pro veřejnou potřebu jsou stanoveny v § 3 a 4 zákona č. 258/2000 Sb. Podání směřující do této sféry se týkají především kvality dodávané pitné vody, jedná se většinou o nespecifické podněty, nepožadující zahájení správního řízení, ale nápravu stavu. Každý odběratel pitné vody je schopen posoudit její jakost, dojde-li k masivnímu znečištění, projevujícímu se změnou barvy či dalších senzorických vlastností. Podněty jsou podnětem k výkonu dozoru a následným opatřením. Podatelé jsou s průběhem šetření a postupem KHS seznámeni. Více podnětů na tomto úseku se dotýká kvality služeb poskytovaných provozovateli koupališť ve volné přírodě. V některých případech je třeba zkoumat, zda se vůbec jedná o koupaliště ve smyslu definice zákona o ochraně veřejného zdraví. Tedy přírodní nebo umělou vodní plochu, která je označena jako vhodná ke koupání pro veřejnost, nejde-li o koupaliště umělé. K tomu právní norma zavázala stejnými povinnostmi i osobu, která provozuje ve stavbách a zařízeních na pozemcích sousedících s povrchovými vodami využívanými ke koupání fyzických osob živnost provozování tělovýchovných a sportovních zařízení a zařízení sloužících regeneraci a rekondici, poskytování tělovýchovných a sportovních služeb, hostinskou živnost, v jejímž rámci jsou poskytovány ubytovací služby, nebo ubytovací služby v ubytovacích zařízeních a v reklamě nebo jiné nabídce svých služeb spotřebiteli uvádí tuto možnost koupání v povrchových vodách využívaných ke koupání. Tou nejzákladnější povinností je provádět pravidelnou kontrolu jakosti vody ke koupání a o této kontrole vést evidenci. Opět se jedná především o podněty upozorňující na špatnou jakost vody ke koupání, což zejména u přírodních koupališť úzce souvisí s počasím. Osoba provozující koupaliště v případě, že jakost vody nevyhovuje stanoveným hygienickým limitům je povinna zřetelně označit koupaliště informací o této skutečnosti. Obsahem podnětů je nejen upozornění na zhoršenou kvalitu vody, ale i to, že provozovatel nadále vybírá vstupné. Tato skutečnost není předmětem státního zdravotního dozoru, neboť není v kompetenci KHS.

4.2.  Hygienické  požadavky  na  prostory  a  provoz  škol,  předškolních  a  školských  zařízení,  zařízení  sociálně  výchovné  činnosti  a  zařízení  pro  děti vyžadující okamžitou pomoc  Podání se zaměřují zejména na nedostatečné vybavení zařízení pro výchovu a vzdělávání, na porušování školního režimu, vytápění a mikroklimatické podmínky ve  

18

školských zařízeních. Státní zdravotní dozor analyzuje případné nedostatky, na něž je v podáních poukazováno, ovšem nápravná opatření se realizují velmi složitě, zejména pokud jde o stavebně technické úpravy. Jedná se především o problém financování úprav, řada škol z tohoto důvodu požádala o udělení výjimky z požadavků, stanovených prováděcím právním předpisem na vybavení zařízení pro výchovu a vzdělávání. Ojediněle se lze setkat i s podáním petice, kterou se rodiče snaží škole pomoci a doufají, že tlak orgánu ochrany veřejného zdraví pomůže chybějící finanční prostředky získat. Nejkrajnějším opatřením, jež lze použít z hlediska pravomoci KHS, je pozastavení určité činnosti, jež odporuje požadavkům stanoveným zákonem, do doby odstranění závad. Samostatnou kapitolou jsou podněty směřující vůči osobám pořádajícím zotavovací akce pro děti. Také zde se prolínají dva druhy akcí, které jsou na základě podnětů předmětem státního zdravotního dozoru. Jednak zotavovací akce, jež jsou definovány organizovaný pobyt 30 a více dětí ve věku do 15 let na dobu delší než 5 dnů, jehož účelem je posílit zdraví dětí, zvýšit jejich tělesnou zdatnost, popřípadě i získat specifické znalosti nebo dovednosti. A dále jiné podobné akce pro děti, jež jsou definovány velmi vágně, jako organizovaný pobyt dětí v počtu menším nebo po dobu kratší než zotavovací akce, nejde-li o akci pořádanou pro děti v poměru rodinném nebo obdobném. Z uvedených definic je zřejmé, že předmětem dozoru se může stát jakákoli akce, přičemž zotavovací akce je podrobena ohlašovací povinnosti, kdežto jiná obdobná akce pro děti ne. Zotavovací akce jsou podrobeny pravidelnému kontrolnímu režimu, který pomůže odhalit a napravit nedostatky vyplývající zejména ze stavu zařízení, v němž je akce pořádána. Náprava se zjednává především ukládáním blokových pokut fyzickým osobám, jež nedostatky zavinili, jen v případě ohrožení veřejného zdraví lze zotavovací akci nebo jinou podobnou akci pro děti zakázat. Zákon používá v souvislosti se zákazy dva termíny. Pozastavení z důvodu, že je to nezbytné k ochraně veřejného zdraví a dále zákaz z důvodu ohrožení veřejného zdraví. Oba instituty úzce souvisí s hodnocením zdravotních rizik, což je vlastně zvláštní forma správního uvážení, která ovšem nemá jasně stanovené hranice. Je dána současnou úrovní poznatků v dané problematice a zákonem ji ani specifikovat nelze. Ohrožením veřejného zdraví je stav, při kterém jsou obyvatelstvo nebo jeho skupiny vystaveny nebezpečí, z něhož míra zátěže rizikovými faktory přírodních, životních nebo pracovních podmínek překračuje obecně přijatelnou úroveň a představuje významné riziko poškození zdraví. Nezbytnost ochrany veřejného zdraví představuje menší míru rizika, ale i tak nebezpečnou, že v činnosti nelze do doby odstranění závad pokračovat.

 

19

Hodnocení a řízení zdravotních rizik je zajímavé i z hlediska právní jistoty kontrolovaného subjektu. Nastává situace, kdy orgán ochrany veřejného zdraví konstatuje porušení povinnosti, která není stanovena jednoznačně zákonem a tedy ani kontrolovaný subjekt nemusí s ohledem na úroveň svých odborných znalostí vědět, že povinnost porušuje. Při výkonu státního zdravotního dozoru orgán ochrany veřejného zdraví shledá, že nastala možnost ohrožení veřejného zdraví, resp. Je nezbytné učinit opatření k ochraně veřejného zdraví a reaguje správním řízením a vydává správní rozhodnutí. S ohledem na bezprostřední nebezpečí většinou správní orgán vylučuje odkladný účinek odvolání, tedy rozhodnutí je vykonatelné dnem oznámení. Pokud účastník řízení nesouhlasí s rozhodnutím a podá odvolání, může nastat situace, kdy nadřízený orgán dojde k úplně jinému závěru při hodnocení rizik a napadené rozhodnutí zruší. Protože v praxi neexistuje jednotná metodika hodnocení zdravotních rizik, málokdy jsou výše uvedená zákazová opatření vydávána.

4.3.  Hygienické  požadavky  na  provoz  zdravotnických  zařízení  a  ústavů  sociální péče  Podání upozorňujících na hygienické nedostatky ve zdravotnických zařízeních a vybraných zařízení sociálních služeb je velmi málo. Státní zdravotní dozor se týká především ochrany před vznikem nozokomiálních (nemocničních) nákaz, což je odborná problematika a veřejnost na případné nedostatky nereaguje, neboť je neumí posoudit.

4.4. Hygienické požadavky na výkon činností epidemiologicky závažných  a ubytovací služby  Jedná se o oblast státního zdravotního dozoru, do které směřuje velká část podání a zde bychom je mohli nazvat „klasickými stížnostmi“. Vcelku málo podání požaduje nápravu ve službách jako je kadeřnictví, pedikúra, manikúra, apod. Převážná část podnětů požaduje nápravu ve stravovacích službách a lze je rozdělit do dvou skupin. První je zaměřena na čistotu provozoven, na porušování povinností v osobní a provozní hygieně, druhá na kvalitu podávaných pokrmů. Povinnosti provozovatele stravovacích služeb jsou upraveny zejména Nařízením Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 852/2004, o hygieně potravin. Přímo použitelný  

20

předpis má přednost před vnitrostátními právními normami, zakotvuje základní požadavky na vybavení provozovny i postupy při výrobě a uvádění potravin do oběhu. Právní úprava v České republice je odlišná od evropské, neboť dělí potraviny do tří kategorií, upravených zvláštními předpisy. Jde o pitnou vodu, kde požadavky na jakost jsou stanoveny zákonem o ochraně veřejného zdraví, dále požadavky na pokrmy obsažené jednak v citovaném nařízení ES a také v zákoně o ochraně veřejného zdraví a úpravu v oblasti potravin řeší zákon č. 110/1997 Sb., o potravinách a tabákových výrobcích a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů. Státní dozor nad potravinami v evropském pojetí vykonávají tři dozorové orgány, Státní zemědělská a potravinářská inspekce, krajská veterinární správa a krajská hygienická stanice. Z toho také plyne časté postupování podaných podnětů, neboť základní kompetence je vymezena zákonem o potravinách a v některých věcech se kompetence překrývají. Orgán ochrany veřejného zdraví je vždy příslušný v případech, kdy podání obsahuje informaci, že požitím potraviny došlo k poškození zdraví. Pomalý nárůst lze vysledovat i v podáních na kvalitu poskytovaných ubytovacích služeb. Zákon o ochraně veřejného zdraví stanoví poskytovatelům ubytovacích služeb povinnost vypracovat provozní řád. V provozním řádu uvedou podmínky činnosti, zásady prevence vzniku infekčních a jiných onemocnění, způsob zacházení s prádlem a způsob očisty prostředí ubytovacího zařízení. Zákon o ochraně veřejného zdraví nezmocnil ministerstvo zdravotnictví k vydání prováděcího právního předpisu, který by stanovil hygienické požadavky na ubytovací služby. Protože vypracovaný provozní řád podléhá schválení orgánu ochrany veřejného zdraví a v souladu s ustanovením § 100 zákona č. 258/2000 Sb., může osoba zahájit činnost až po schválení provozního řádu, zaměření státního zdravotního dozoru vychází právě z plnění zásad v provozním řádu stanovených.

4.5. Hygienické požadavky na předměty běžného užívání  Zákon o ochraně veřejného zdraví definuje předměty běžného užívání v § 25: a) materiály a předměty určené pro styk s potravinami upravené přímo použitelným předpisem Evropských společenství , b) hračky, c) kosmetické prostředky a d) výrobky pro děti ve věku do 3 let, s výjimkou výrobků uvedených v písmenech a) až c) a potravin.

 

21

Na tomto úseku činnosti orgánu organy veřejného zdraví se podněty vyskytují sporadicky a zaměřují se na kvalitu předmětů určených pro styk s potravinami a na kvalitu kosmetických prostředků. Podle mého názoru se účinně projevuje zapojení České republiky do evropského systému rychlého předávání informací o nebezpečných výrobcích RAPEX. Jeho cílem je zajistit informace o nebezpečných nepotravinářských výrobcích nalezených v členských státech Evropské unie a chránit před nimi spotřebitele na celoevropském trhu. Díky tomuto informačnímu systému se daří zamezit zejména dovozu nekvalitních výrobků a proto i počet podání je nízký.

4.6. Hluk a vibrace   Upozornění na neplnění povinností v ochraně před hlukem tvoří největší část podání přicházející na KHS. Tato problematika je plně svěřena do působnosti orgánů ochrany veřejného zdraví, dotýká se v široké míře veřejnosti a opatření k odstranění závad jsou většinou dlouhodobého charakteru. Podle četnosti můžeme rozdělit přijaté podněty podle zdrojů hluk působících do několika skupin: a) hluk vznikající provozem dopravních prostředků b) hluk z tzv. stacionárních zdrojů (např. větrací systémy, pily, autodílny apod.) c) hluk z veřejné produkce hudby d) hluk z provozoven služeb e) hluk z leteckého provozu. Působení hluku je specifická záležitost a také šetření a vyhodnocení jednotlivých podnětů je naprosto individuální. Obecně lze rozlišit působení hluku jako: 1. obtěžující faktor 2.

rušivý faktor,

3. poškozující faktor. Zákon o ochraně veřejného zdraví hluk definuje jako zvuk, který může být škodlivý pro zdraví a jeho hygienický limit stanoví prováděcí právní předpis, jímž je nařízení vlády č. 148/2006 Sb., o ochraně zdraví před nepříznivými účinky hluku a vibrací. Hygienické limity hluku vycházejí z dlouhodobého působení hluku na zdraví, vychází se z lékařských studií celodenního působení po dobu dvaceti let. Zákon zároveň definuje prostory, které před hlukem chrání. Chráněným venkovním prostorem se rozumí nezastavěné pozemky, které jsou  

22

užívány k rekreaci, sportu, léčení a výuce, s výjimkou lesních a zemědělských pozemků a venkovních pracovišť. Chráněným venkovním prostorem staveb se rozumí prostor do 2 m okolo bytových domů, rodinných domů, staveb pro školní a předškolní výchovu a pro zdravotní a sociální účely, jakož i funkčně obdobných staveb. Chráněným vnitřním prostorem staveb se rozumí obytné a pobytové místnosti, s výjimkou místností ve stavbách pro individuální rekreaci a ve stavbách pro výrobu a skladování. Základní

povinností

každého

provozovatele

zdroje

hluku

je

technickými,

organizačními a dalšími opatřeními v rozsahu stanoveném zákonem a prováděcím právním předpisem zajistit, aby hluk nepřekračoval hygienické limity upravené prováděcím právním předpisem pro chráněný venkovní prostor, chráněné vnitřní prostory staveb a chráněné venkovní prostory staveb. Z výše uvedených předpokladů vychází orgán ochrany veřejného zdraví při prošetřování a hodnocení podaných podnětů. V této souvislosti je třeba dodat, že v oblasti ochrany před hlukem je největší množství podnětů požadujících zahájení správního řízení a vydání rozhodnutí ukládající opatření ke snížení působení hluku. Hluk působený provozem dopravních prostředků je nejčastějším obsahem podání subjektů a právě zde se častěji objevují jako podatelé právnické osoby a podnikatelské subjekty. Nejvíce se zde vyskytuje i podávání petic. Nárůst osobní a nákladní dopravy a nekvalitní komunikace jsou příčinou, že dochází k překračování hygienických limitů hluku téměř v každé obci, kterou prochází silnice první a druhé třídy. Jak již bylo uvedeno, hygienické limity hluku jsou přísné, neboť vycházejí z dlouhodobého působení na člověka. Výkon státní zdravotního dozoru je zaměřen na objektivizaci skutečností popsaných v podání, tedy změření hladin hluku v chráněných prostorech, seznámení správce komunikace s výsledky a hodnocením. Následná opatření ke snížení hluku se soustřeďují do opatření technického charakteru, zejména budování protihlukových barier či výměny oken za okna protihluková, případně kombinace obojího. Jestliže z vážných důvodů nelze hygienické limity dodržet, může správce komunikace požádat orgán ochrany veřejného zdraví o vydání povolení k provozování zdroje hluku. Pokud žadatel prokáže, že hluk bude omezen na rozumně dosažitelnou míru, na vydání povolení má nárok. Prokazování dosažení rozumně dosažitelné míry je kombinace ekonomických analýz a hodnocení zdravotních rizik a není jednoznačné. Jedná se o povolení časově omezené, v němž se stanoví podmínky, zejména maximální hladina hluku a realizace protihlukových opatření.

 

23

Praxe krajských hygienických stanic je v této oblasti kritizována jak ze strany Veřejného ochránce práv, tak i o.s. Ekologický právní servis. Připomínky obou subjektů jsou téměř shodné. Kritizován je zejména benevolentní postup při vydávání povolení a další prodlužování vydaných povolení bez toho, že by správce či vlastník komunikace vynaložil veškeré prostředky na odstranění nadměrného hluku. Lze souhlasit s tím, že je jedná především o prostředky právní, kterými orgán ochrany veřejného zdraví disponuje ze zákona vůči subjektům, provozujícím komunikace. Při zjištění překročení hygienických limitů hluku by podle názoru ombudsmana měla krajská hygienická stanice uplatňovat sankce jako nástroj donucení k odstranění protiprávního stavu. Pokud vycházíme z vlastních zkušeností, ukládání pokut nevedlo k odstranění nadměrného hluku, neboť správce komunikace disponuje omezenými finančními prostředky, které zdaleka nestačí ani na odstranění závad na povrchu silnic. Ani prostředky na protihluková opatření nejsou dostatečné a řeší se neproblematičtější úseky komunikací, kde jsou hlukové limity nejvíce překračovány. Názor ombudsmana, že správce komunikace je povinen přehodnotit priority financování infrastruktury tak, aby bylo upřednostněno odstranění závad, se z pohledu veřejnosti zdá správný. Ovšem odstraňováním závad je i úprava povrchů silnic tak, aby byl snížen hluk projíždějících vozidel. Spolu s budováním protihlukových barier jde o řešení, které hlukové zatížení sníží, ale neodstraní. Proto dochází k prodlužování časově omezených povolení, v nichž jsou požadována další opatření ke snížení hluku, přičemž nejúčinnější se jeví budování obchvatů nejzatíženějších lokalit. Tento způsob je časově i finančně náročný a je složitý i z hlediska výkupu pozemků, na nichž jsou opatření realizována. Podatelé podle zkušeností z praxe KHS většinou berou na vědomí přijatá opatření, především tehdy, kdy dojde k podstatnému zlepšení, tedy snížení hladin hluku. Obdobná situace je i u hluku působeného jinými dopravními prostředky. Stížnosti na hluk působený stacionárními zdroji a provozovnami služeb představují druhou největší skupinu podání. Státní zdravotní dozor je vykonáván stejným způsobem jako u skupiny předchozí, protihluková opatření se realizují jednodušeji. Lze konstatovat, že úspěšnost zásahu je v těchto případech vysoká. Podání na hluk působený veřejnou produkcí hudby mimo budovy se soustřeďují především do letních měsíců, kdy se pořádají hudební festivaly a jednotlivé koncerty na venkovních plochách. Většinou jde o podání, která reagují na akce, jež už proběhly a kde nelze hluk objektivizovat měřením. Navíc jde o působení krátkodobé, které ani svojí intenzitou nepředstavuje zdravotní nebezpečí a lze je jednoznačně zařadit mezi faktory  

24

obtěžující. Navíc by tuto oblast měly více regulovat obce ve svých obecně závazných vyhláškách.

4.6. Hygienické požadavky na pracovní prostředí  Z hlediska počtu přijatých podání nejde o významný úsek činnosti orgánů ochrany veřejného zdraví, předmětem stížností je především vybavení pracovišť. Orgán ochrany veřejného zdraví v rámci dozoru většinou zjistí další skutečnosti, jež dokládají porušování povinností ze strany zaměstnavatele, mnohdy mnohem závažnější, než jsou uvedeny v podání. Také zde se úspěšně daří hygienické závady odstraňovat.

4.7. Předcházení vzniku a šíření infekčních onemocnění  Na tomto úseku činnosti orgánu ochrany veřejného zdraví se podněty vyskytují sporadicky, jedná se zejména o problematiku přemnožení hlodavců z nevhodně udržovaných objektů. Na základě místního šetření se nedostatky řeší ve spolupráci s obecními úřady.

 

25

5. Přehled podaných a řešených stížností, podnětů a petic  Krajská hygienická stanice Královéhradeckého kraje se sídlem v Hradci Králové 2003 – 2008        

Legenda k uvedeným tabulkám a grafům: HV+PBU hygiena výživy a předmětů běžného užívání HOK hygiena obecná a komunální HDM hygiena dětí a mládeže EPI epidemiologie HP hygiena práce PHD preventivně hygienický dozor HK Hradec Králové TU Trutnov NA Náchod JC Jičín RK Rychnov nad Kněžnou Post. postoupené                          

 

26

5.1. Vyhodnocení stížností za rok 2003     

2003 HV HK TU NA JC RK Celkem

HOK HDM EPI 17 18 9 16 13 73

28 16 15 9 10 78

1 2 1 2 0 6

HP

PBU 1 3 0 4 2 10

0 0 1 0 0 1

4 4 1 2 1 12

Oprá Neopr Post. Celke vněné ávněn m é 23 28 11 62 20 23 7 50 11 16 2 29 16 17 2 35 12 14 4 30 82 98 26 206

30 25 20 HK TU

15

NA 10

JC RK

5 0 HV

 

HOK

HDM

EPI

27

PBU

HP

30 25 20 Oprávněné

15

Neoprávněné 10 5 0 HK

TU

NA

JC

RK

V roce 2003 bylo zaevidováno na Krajské hygienické stanici Královéhradeckého kraje se sídlem v Hradci Králové 206 stížností. Oprávněnost podaných stížností byla prokázána v 82 případech. 26 stížností bylo postoupeno k celkovému nebo částečnému řešení jinam, jinému kompetentnímu úřadu (Magistrát města Hradec Králové a jeho příslušné odbory, příslušné městské úřady, ČOI, ČIŽP, ČZPI, atd.). Nejvíce stížností bylo evidováno v Královéhradeckém okrese – 62. Podle charakteru evidovaných stížností byl nejvíce řešen hluk, ve velké většině dopravní, a poté stravování.                        

 

28

5.2. Vyhodnocení stížností za rok 2004  2004 HV HK TU NA JC RK Celkem

HOK EP 33 15 9 6 13 76

19 6 5 9 12 51

PBU

HP 1 1 0 1 0 3

4 4 4 0 1 13

HDM PHD 0 0 0 0 0 0

2 5 0 1 0 8

1 0 0 0 0 1

Oprá Neop Post. Celke vněné rávně m né 29 51 24 104 13 18 4 35 8 10 7 25 7 10 10 27 12 14 6 32 69 103 51 223

35 30 25 HK

20

TU

15

NA JC

10

RK

5 0

HV

HOK

EP

HP

PBU

HDM

PHD

60 50 40 Oprávněné

30

Neoprávněné

20 10 0

HK

TU

NA

JC

RK

V roce 2004 bylo zaevidováno na Krajské hygienické stanici Královéhradeckého kraje se sídlem v Hradci Králové celkem 223 stížností.

 

29

Oprávněnost podaných stížností byla prokázána v 69 případech. Z celkového počtu bylo 51 stížností postoupeno k celkovému nebo částečnému řešení jinam, jinému kompetentnímu úřadu . Nejvíce stížností bylo evidováno v Královéhradeckém okrese – 104. Podle charakteru evidovaných stížností bylo nejvíce řešeno stravování, hned druhé místo zaujímal hluk, zejména z dopravy.                                              

 

30

5.3. Vyhodnocení stížností za rok 2005  2005 HV HK TU NA JC RK Celkem

PBU

HOK HDM EPI 29 24 13 4 18 88

30 9 4 11 11 65

3 2 0 2 2 9

2 2 0 1 0 5

HP 0 0 0 0 0 0

PHD 3 2 2 1 1 9

0 0 0 0 0 0

Oprá Neopr Post. Celke vněné ávněn m é 17 50 27 94 12 27 13 52 9 10 8 27 5 14 6 25 14 18 4 36 57 119 58 234

30 25 20

HK TU

15

NA 10

JC RK

5 0

HV

HOK

HDM

EPI

PBU

HP

PHD

50 45 40 35 30 Oprávněné

25

Neoprávněné

20 15 10 5 0 HK

TU

NA

JC

RK

V roce 2005 bylo zaevidováno na Krajské hygienické stanici Královéhradeckého kraje se sídlem v Hradci Králové celkem 234 stížností. Oprávněnost podaných stížností byla prokázána v 57 případech. Z celkového počtu bylo 58 stížností postoupeno k celkovému nebo částečnému řešení jinam, jinému kompetentnímu úřadu . Nejvíce stížností bylo evidováno v Královéhradeckém okrese – 94.  

31

Podle charakteru evidovaných stížností bylo nejvíce řešeno stravování, hned druhé místo zaujímal hluk, zejména z dopravy a hudební produkce.                                                    

 

32

5.4. Vyhodnocení podnětů a stížností za rok 2006  2006 HV HK TU NA JC RK Celkem

HOK HDM EPI 15 7 5 3 4 34

46 10 17 8 8 89

1 0 1 0 2 4

PBU 2 0 2 1 0 5

HP 3 0 0 0 0 3

PHD 2 0 1 2 0 5

0 0 0 0 0 0

Oprá Neop Post. Celke vněné rávně m né 36 33 10 79 7 10 8 25 9 17 6 32 7 7 3 17 8 6 4 18 67 73 31 171

50 45 40 35 30

HK

25

TU

20

NA JC

15

RK

10 5 0

HV

HOK

HDM

EPI

PBU

HP

PHD

40 35 30 25 Oprávněné

20

Neoprávněné

15 10 5 0

HK

TU

NA

JC

RK

V roce 2006 bylo zaevidováno na Krajské hygienické stanici Královéhradeckého kraje se sídlem v Hradci Králové celkem 171 podnětů a 4 stížnosti na zaměstnance dle §175

 

33

správního řádu, které byly shledány nedůvodnými. 74 podání bylo vyřízeno v rámci poskytování informací dle zákona č.106/1999Sb. Oprávněnost podaných podnětů byla prokázána v 67 případech. Z celkového počtu bylo 31 stížností postoupeno k celkovému nebo částečnému řešení jinam, jinému kompetentnímu úřadu . Nejvíce podnětů bylo evidováno v Královéhradeckém okrese – 79. Podle charakteru evidovaných stížností byl nejvíce řešen hluk, zejména z dopravy a hudebních produkcí, poté stravování.                                              

 

34

5.5. Vyhodnocení podnětů a stížností za rok 2007  HOK HDM EPI

2007 HV HK TU NA JC RK Celkem

12 3 5 1 2 23

49 13 15 13 10 100

4 1 0 1 2 8

HP

PBU 1 1 1 0 0 3

2 1 0 0 0 3

PHD 6 0 0 2 0 8

0 0 0 0 0 0

Oprá Neop Post. Celke vněné rávně m né 33 41 8 82 8 11 6 25 7 14 6 27 7 10 2 19 7 7 4 18 62 83 26 171

50 45 40 35 30

HK

25

TU

20

NA JC

15

RK

10 5 0 HV

HOK

HDM

EPI

PBU

HP

PHD

45 40 35 30 25

Oprávněné

20

Neoprávněné

15 10 5 0 HK

TU

NA

JC

RK

V roce 2007, shodně jako v roce 2006, bylo zaevidováno na Krajské hygienické stanici Královéhradeckého kraje se sídlem v Hradci Králové celkem 171 podnětů a 4 stížnosti na zaměstnance dle §175 správního řádu, které byly shledány nedůvodnými. 72 podání bylo vyřízeno v rámci poskytování informací dle zákona č. 106/1999 Sb.  

35

Oprávněnost podaných podnětů byla prokázána v 62 případech. Z celkového počtu bylo 26 podnětů postoupeno k celkovému nebo částečnému řešení jinam, jinému kompetentnímu úřadu . Nejvíce podnětů bylo evidováno v Královéhradeckém okrese – 82. Podle charakteru evidovaných stížností byl nejvíce řešen hluk a to ve 100 případech zejména z dopravy a hudebních produkcí, poté stravování pouze ve 23 případech.                                                

 

36

5.6. Vyhodnocení podnětů a stížností za rok 2008  2008 HV + HOK HDM EPI

HP

PBU

HK TU NA JC RK Celkem

38 26 22 14 24 124

38 13 34 27 9 121

7 4 3 2 3 19

2 1 0 3 0 6

4 4 0 1 1 10

Oprá Neopr Post. V Celke vněné ávněn běhu m é 20 35 21 13 89 11 30 2 5 48 26 22 2 9 59 17 22 2 6 47 11 15 3 8 37 85 124 30 41 280

  40 35 30 HV + PBU

25

HOK

20

HDM

15

EPI

10

HP

5 0 HK

TU

NA

JC

RK

  35 30 25 20

Oprávněné Neoprávněné

15 10 5 0 HK

TU

NA

JC

RK

 

V roce 2008 bylo zaevidováno na Krajské hygienické stanici Královéhradeckého kraje se sídlem v Hradci Králové celkem 286 podnětů a 4 stížnosti na zaměstnance dle §175  

37

správního řádu, které byly shledány nedůvodnými. Z uvedeného počtu bylo 6 podnětů vyřízeno v rámci poskytování informací dle zákona č. 106/1999 Sb. Oprávněnost podaných podnětů byla prokázána v 85 případech. Z celkového počtu bylo 30 podnětů postoupeno k celkovému nebo částečnému řešení jinam, jinému kompetentnímu úřadu a 41 podnětů je v běhu, zatím neuzavřených. Nejvíce podnětů bylo evidováno v Královéhradeckém okrese – 89. Podle charakteru evidovaných stížností byl nejvíce řešeno stravování ve 124 případech a těsném závěsu hluk ve 121 případu .

Celkový počet podnětů a stížností v letech 2003-2008 300 250 200 150 100 50 0 1

2

3

4

5

6

rok 2003 - 2008

                   

 

38

6. Návrh zákona o stížnostech  Parlament České republiky v současné době projednává návrh Zastupitelstva Jihomoravského kraje na vydání Zákona o stížnostech a o změně některých zákonů. Důvodová zpráva uvádí, že stávající platná a účinná právní úprava stížností, resp. jejich vyřizování je v České republice poměrně nejednoznačná a kusá. Cílem návrhu je sjednotit právní úpravu do jednoho předpisu.

6.1. Vymezení pojmu stížnost   

V úvodu je vymezena stížnost, jako podání fyzické nebo právnické osoby, kterým a)

se tato osoba domáhá ochrany svých práv anebo právem chráněných zájmů,

protože došlo k

jejich

porušení

anebo

ohrožení

činností

anebo

nečinností

(dále jen „činnost") orgánu veřejné správy, b)

tato osoba upozorňuje na konkrétní nedostatky, zejména na porušení právních

předpisů, jejichž odstranění vyžaduje zásah orgánu veřejné správy. Stížnosti uvedené pod písmenem a) zahrnují stížnosti podle § 175 správního řádu, definice zahrnuje oprávnění osob dotčených. Pod písmenem b) jsou definovány stížnosti, které zahrnují neurčitou oblast, vymezenou jen kompetencí správního orgánu. Tento typ stížností odpovídá podnětům podle § 42 správního řádu, neboť z vymezení vyplývá, že se jedná o narovnání protiprávního stavu. Správní orgán by měl na základě inspekčního dozoru dospět k závěru, zda k porušení právním předpisů došlo, a pokud ano, zahájit správní řízení.

6.2. Šetření stížnosti  Návrh zákona dále upravuje podání stížností, vymezení se nijak neliší od charakteristiky podání podle § 37 správního řádu či § 175 správního řádu. Stížnost lze učinit ústně nebo písemnou formou, zároveň jsou stanoveny základní náležitosti podání. Pokud stížnost nesplňuje potřebné náležitosti, správní orgán vyzve stěžovatele k doplnění a stanoví mu k provedení přiměřenou lhůtu. Zákon zároveň nově zavádí povinnost stěžovatele spolupracovat se správním úřadem na vyřízení stížností. Jestliže je stěžovatel vyzván v rámci žádosti o spolupráci o součinnost a v dané lhůtě tak neučiní, správní orgán stížnost odloží. Výjimku tvoří případy, kdy stěžovatel doloží vážné důvody, pro které nemůže na vyřízení stížnosti spolupracovat a jeho účast je při šetření stížnosti nezbytná. V tomto případě správní  

39

orgán v šetření stížnosti nepokračuje do doby, než stěžovatel oznámí, že je opět schopen spolupracovat při jejím prošetření. Zákon neřeší situaci, kdy se stěžovatel neozve. Lhůty pro vyřízení se ze zákona přerušují, správní orgán nemá povinnost stěžovatele vyzvat k další součinnosti, stížnost zřejmě zůstane nevyřízená. Návrh zákona řeší také problematiku utajení totožnosti stěžovatele. V případech, kdy o to stěžovatel požádá nebo je to důvodné v zájmu řádného vyřízení stížnosti, vyřizuje se stížnost na základě opisu podání, ze kterého se odstraní všechny údaje, které by mohly osobu identifikovat. Uvedené opatření souvisí s povinností správního úřadu seznámit toho, vůči němuž stížnost směřuje, s jejím obsahem, umožnit mu vyjádřit se ke stížnosti a dát mu možnost předkládat doklady, písemnosti, informace a údaje potřebné k vyřízení stížnosti. Pokud správní orgán šetří stížnost, která poukazuje na porušení právních předpisů, jejichž odstranění vyžaduje zásah orgánů veřejné správy, jedná se fakticky o cílený inspekční dozor. Jestliže by postupoval v souladu s návrhem zákona o stížnostech, řešil by věc odlišně od standardního kontrolního postupu. Běžný inspekční dozor je založen na kontrole plnění povinností uložených právními předpisy kontrolované osobě, zjištění jsou uvedena v protokolu o kontrolním zjištění a kontrolovaná osoba po seznámení s obsahem protokolu může vůči jeho obsahu podat námitky. Následně po vypořádání protokolu, včetně případného rozhodnutí o námitkách, může správní orgán zahájit správní řízení o uložení nápravných opatření, případně o sankci. Při šetření stížnosti by dozorový orgán měl kontrolovanou osobu seznámit s tím, že šetří stížnost, seznámit jí s jejím obsahem a sepsat zápis z místního šetření. Zápis obsahuje místo a datum místního šetření, zjištěné skutečnosti, datum vyhotovení zápisu, označení správního orgánu, jména a příjmení a vlastnoruční podpisy osob, které místní šetření provedly,

jakož

i

jména

a

příjmení

a

podpisy

osob,

kterých se zjištění přímo dotýkají a které byly seznámeny s obsahem zápisu. Pokud byly zjištěny nedostatky, v zápisu se určí kdo, jakým způsobem a v jaké lhůtě přijme opatření k odstranění zjištěných nedostatků a příčin jejich vzniku. Současně správní orgán stanoví povinnému subjektu povinnost předložit zprávu o splnění uložených opatření. V tomto případě se ukládaná opatření řeší zápisem, mimo režim správního řádu. Subjekt, jemuž byla opatření uložena, nemá ze zákona žádné prostředky obrany. Zákon neřeší ani situaci, kdy kontrolovaný subjekt se zjištěnými nedostatky nesouhlasí a odmítne zápis podepsat.

 

40

Domnívám se, že výše uvedený dvojí postup je zbytečný, neboť cílem obou je zjištění, zda jsou dodržovány právní povinnosti a v případě jejich porušení stanovit nápravná opatření. Návrh zákona zavádí nový systém kontroly a formu ukládaných opatření v rozporu se snahou sjednotit všechny postupy státní správy pod režim správního řádu. V projednávaném materiálu je řešena i problematika anonymních stížností. Pokud je podána stížnost, v níž stěžovatel neuvede všechny náležitosti týkající se jeho osoby, tedy jméno, příjmení a adresu trvalého pobytu, se považuje za anonymní. Nadbytečné se zdá být ustanovení o tom, že za anonymní se považuje i stížnost, kde nejsou uvedené náležitosti přes výzvu správního orgánu doplněny. Pokud nebudou v podání uvedeny, nelze ani zjistit komu a kam má být výzva doručena. Výzvu k doplnění nelze použít ani v případě podání stížnosti prostřednictvím sítě či služby elektronických komunikací bez zaručeného elektronického podpisu. Evidence stížností, tak jak je v návrhu pojata, zavádí další byrokratický proces. Evidence musí obsahovat zejména tyto údaje: a)

datum doručení stížnosti,

b)

údaje o stěžovateli,

c)

předmět stížnosti a čeho se stěžovatel domáhá,

d)

proti komu stížnost směřuje,

e)

kdy a komu se stížnost přidělila anebo postoupila k prošetření,

f)

výsledek prošetření,

g)

přijatá opatření a termíny jejich splnění, pokud byly tyto termíny stanoveny,

h)

datum odeslání oznámení o výsledku prošetření stěžovatelovi.

Pokud by se o šetření stížnosti vedl spis podle správního řádu, všechny tyto údaje by se z něho nechaly zjistit. Návrh zákona nestandardně vyloučil použití správního řádu na obecné instituty, které by měly být v právním řádu jednotné. Zároveň se však o spisu zmiňuje v případě opakované stížnosti. Jakmile správní orgán šetření stížnosti uzavře, je povinen vyhodnotit její důvodnost. Stížnost může být důvodná, částečně důvodná či nedůvodná. Samostatnou kategorií je stížnost neprokazatelná, tedy taková, jejíž předmět nelze prošetřit. Výsledek prošetření se sděluje stěžovateli, v tomto oznámení se mu sdělují i přijatá opatření k odstranění zjištěných nedostatků. Stížnost musí být vyřízena ve lhůtě 30 dnů ode dne, kdy podání bylo doručeno správnímu úřadu. Tato lhůta se prodlužuje o dobu, kdy byl stěžovatel vyzván k doplnění stížnosti. Ve složitých případech lze lhůtu prodloužit na 60 dnů

 

41

a ve zvlášť odůvodněných případech ještě o dalších 30 dnů. Každé prodloužení lhůty musí být s odůvodněním sděleno stěžovateli. Návrh zákona přiznává správnímu orgánu oprávnění ukládat pořádkové pokuty za porušení povinnosti osobě, která maří vyšetřování stížnosti nebo která neplní povinnosti stanovené zákonem. Pořádková pokuta může být uložena osobě fyzické, pokud se jí prokáže zavinění. Naprostou novinkou je možnost uložení pořádkové pokuty stěžovateli, který podal hrubě urážlivou stížnost nebo se při šetření stížnosti hrubě urážlivě choval. Návrh zákona předložený Parlamentu České republiky má snahu řešit problematiku stížností komplexně, ale ve velké části není dopracován tak, aby zapadl do rámce ostatních předpisů v této oblasti.

7. Závěr  Tato práce se zaměřila na oblast činnosti orgánu ochrany veřejného zdraví z hlediska možnosti využití jednotlivých institutů právního řádu k ochraně osob z pozice veřejné správy. Přestože se přikláním ke komplexní právní úpravě problematiky stížností, současné instituty jsou prakticky použitelné a nevedou k větším problémům. Nová úprava stížností by musela být více propracovaná a podle mého názoru podřízena režimu správního řádu. Nejvyužívanější formou podání fyzických i právnických osob je podnět podle § 42 správního řádu. Obsahově se nechá vymezit jako upozornění na nedostatky, které by orgán státní správy měl řešit mocenskými prostředky, zejména v rámci správního řízení. Není nijak formalizováno, ale podle obsahu podání se dá v naprosté většině případu dojít ke konkrétnímu postupu v rámci státního zdravotního dozoru. Obsahem podání je převážně situace, kterou podatel prožil a má za to, že došlo k porušení některé právní normy. Nedovede ji pojmenovat, ale žádá, aby správní orgán skutečnost prošetřil a vyvodil z ní patřičné důsledky. Z přehledu činnosti orgánu ochrany veřejného zdraví, v této práci se jedná o činnost Krajské hygienické stanice Královéhradeckého kraje se sídlem v Hradci Králové, je zřejmé, že ne každý podnět je vyhodnocen jako oprávněný. S ohledem na častou nečinnost obcí v návrzích podávaných podle § 5 občanského zákoníku i zdlouhavost soudního vyřizování věci, se osoby obracejí na KHS i s věcmi, které tento orgán nemůže řešit, neboť jsou ryze občanskoprávními kauzami. Ale i v záležitostech, které je orgán ochrany veřejného zdraví příslušný řešit, je mnoho problémů, jež nelze odstranit okamžitě či v krátké době. Jedná se především o problematiku  

42

ochrany zdraví před hlukem, kde porušení právní povinnosti je jasně prokazatelné, ale náprava je dlouhodobá. Zejména odstraňování nedostatků působením nadlimitního hluku z dopravy je záležitostí koncepční a nedá se řešit např. ukládáním sankcí. Vůbec v oblasti ochrany před hlukem je výhradní působnost orgánů ochrany veřejného zdraví podle mého názoru nedomyšlená. Mnohem více by zde měla být dána kompetence především obcím. Ostatní instituty na úseku stížností, pokud je shrneme pod jeden pojem, jsou využívány sporadicky.

 

43

8. Použitá literatura:  1. Ondruš, R. Správní řád, nový zákon s důvodovou zprávou a poznámkami. Praha: Nakladatelství Linde 2005 2. Vládní vyhláška č. 150/1958 Ú.l., o vyřizování stížností, oznámení a podnětů pracujících 3. Zákon č. 85/1990 Sb., o právu petičním 4. Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů 5. Zákon č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů 6. Návrh Zastupitelstva Jihomoravského kraje na vydání Zákona o stížnostech a o změně některých zákonů, Parlament České republiky, 2009, sněmovní tisk 634 7. Závěr Poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu č. 8/2005, dostupné na http://www.mvcr.cz/clanek/zavery-poradniho-sboru-ministra-vnitra-ke-spravnimuradu.aspx    

 

44