Ma sa r yk o v a u n iv e rz ita Ekonomicko-správní fakulta Studijní obor: Veřejná ekonomika a správa
NEZISKOVÉ ORGANIZACE A MIMOŘÁDNÉ UDÁLOSTI Nonprofit Organizations and Emergencies Diplomová práce
Vedoucí diplomové práce:
Autor:
Ing. Jakub DOSTÁL, Ph.D.
Bc. Denisa NICKLOVÁ
Brno, 2015
J mé n o a př í j me ní a ut o r a :
Denisa Nicklová
N á ze v d i p l o mo vé p r á c e :
Neziskové organizace a mimořádné události
N á ze v p r á c e v a n gl i č t i n ě:
Nonprofit Organizations and Emergencies
K at e dr a :
veřejné ekonomie
V e d ou c í d i pl o mo vé p r á c e:
Ing. Jakub Dostál, Ph.D.
R o k o b h aj o b y:
2016
Anotace Předmětem diplomové práce „Neziskové organizace a mimořádné události“ je identifikace rolí nestátních neziskových organizací v Olomouckém kraji při zvládání následků povodní včetně nákladů, přínosů, limitů a rizik této participace. Práce sestává ze čtyř hlavních částí. V prvních dvou jsou identifikovány základní pojmy, tedy nezisková organizace a mimořádná událost, přičemž oblast zkoumání je zúžena na nestátní neziskové organizace a mimořádné události velkého rozsahu. Třetí kapitola identifikuje na základě tuzemských i zahraničních zkušeností z mimořádných událostí velkého rozsahu role, jaké mohou nestátní neziskové organizace plnit, a zároveň náklady, přínosy, limity a rizika s touto jejich činnosti spojené. Poslední část práce tvoří přednes výsledků vzniklých z analýzy strukturovaných rozhovorů provedených s kompetentními osobami v této problematice v Olomouckém kraji.
Annotation The objective of the submitted diploma thesis “Nonprofit Organizations and Emergencies” is to identify the role of nonprofit organizations in the matter of flood management in Olomouc region in the Czech Republic. The costs, benefits, limits and risks connected with their participation will also be assessed. The paper consists of four chapters. The first and the second chapter provide the definition of the key terms nonprofit organization and emergency in the context of disasters. The third chapter focuses on the roles of NPOs in relief and mitigation processes and identifies the roles that these organizations play. Semi-structured interviews with experts in flood management in Olomouc region are used as a method of qualitative research. The last part provides the results of this qualitative research, conclusions and recommendations in the matter of participation of NPOs in flood management in Olomouc region.
Klíčová slova neziskové organizace, nestátní nezisková organizace, NNO, mimořádná událost, povodně, Olomoucký kraj, role neziskových organizací, třetí sektor
Keywords nonprofit organizations, non-governmental organization, NPO, emergency, floods, role of nonprofit organizations, third sector
Prohlášení Prohlašuji, že jsem diplomovou práci Neziskové organizace a mimořádné události vypracovala samostatně pod vedením Ing. Jakuba Dostála, Ph.D. a uvedla v ní všechny použité literární a jiné odborné zdroje v souladu s právními předpisy, vnitřními předpisy Masarykovy univerzity a vnitřními akty řízení Masarykovy univerzity a Ekonomicko-správní fakulty MU. V Brně dne 17. prosince 2015 vlastnoruční podpis autora
Poděkování Na tomto místě bych ráda poděkovala Ing. Jakubovi Dostálovi, Ph.D. za jeho ochotu, cenné připomínky a odborné rady, kterými přispěl k vypracování této diplomové práce. Dále děkuji všem respondentům za poskytnutí rozhovoru v rámci kvalitativního výzkumu této práce, tedy zástupcům neziskových organizací ADRA, Arcidiecézní charita Olomouc, Český červený kříž, Člověk v tísni, ale také zástupcům Hasičského záchranného sboru Olomouckého kraje a Krajského úřadu Olomouckého kraje. Rovněž děkuji své rodině, Ing. Barboře Janečkové a Mgr. Janu Šústovi za jejich pomoc a bezmeznou podporu po celou dobu mého vysokoškolského studia, jehož výsledkem je právě tato práce.
Obsah
Úvod ...................................................................................................................................................................... 10 1.
Vymezení pojmu nestátní nezisková organizace ......................................................................................... 13 1.1.
Teorie Victora A. Pestoffa ................................................................................................................... 13
1.2.
Strukturálně-operacionální definice nestátních neziskových organizací ............................................. 16
1.3.
Definice nestátních neziskových organizací Rady vlády pro nestátní neziskové organizace .............. 20
1.4.
Legislativní ukotvení fungování nestátních neziskových organizací ................................................... 21
1.5.
Klasifikace nestátních neziskových organizací .................................................................................... 23
1.6.
Tradice neziskového sektoru................................................................................................................ 24
1.7.
Vývoj občanského sektoru v České republice ..................................................................................... 25
1.7.1.
Nestátní neziskové organizace před rokem 1993 ........................................................................ 25
1.7.2.
Nestátní neziskové organizace v období demokratického českého státu .................................... 26
Shrnutí kapitoly ................................................................................................................................................ 29 2.
Vymezení pojmu mimořádná událost .......................................................................................................... 30 2.1.
Dělení mimořádných událostí dle původu vzniku a velikosti dopadu ................................................. 31
2.2.
Mimořádné události velkého rozsahu .................................................................................................. 31
2.3. Činnost nestátních neziskových organizací v jednotlivých fázích mimořádných událostí velkého rozsahu 32 2.3.1.
Fáze prevence (Mitigation) ......................................................................................................... 34
2.3.2.
Fáze příprav (Preparedness) ....................................................................................................... 35
2.3.3.
Zásah při mimořádné události (Emergency response) ................................................................ 37
2.3.4.
Fáze obnovy (Recovery) .............................................................................................................. 39
Shrnutí kapitoly ................................................................................................................................................ 42 3.
Nestátní neziskové organizace při mimořádných událostech ...................................................................... 43 3.1.
Role nestátních neziskových organizací při mimořádných událostech ................................................ 43
3.1.1.
Suplování role státu v případě vládních selhání (Kompenzační role) ......................................... 44
3.1.2.
Role mediátora ............................................................................................................................ 45
3.1.3.
Zapojení dodatečných zdrojů (Komplementární role) ................................................................ 46
3.2.
Náklady působení neziskových organizací při mimořádných událostech ............................................ 48
3.2.1.
Náklady na vlastní činnost .......................................................................................................... 49
3.2.2.
Náklady spojené s dobrovolníky ................................................................................................. 49
3.2.3.
Náklady s přemírou pomoci ........................................................................................................ 50
3.2.4.
Náklady na vyjednávání s ostatními subjekty ............................................................................. 51
3.3.
Přínosy působení neziskových organizací při mimořádných událostech ............................................. 52
3.3.1.
Zlepšení socioekonomických podmínek zasažených obyvatel ................................................... 52
3.3.2.
Přínosy dobrovolnické činnosti ................................................................................................... 54
3.3.3.
Zdroj inovací ............................................................................................................................... 54
3.3.4.
Nová partnerství .......................................................................................................................... 55
3.3.5.
Úleva veřejným rozpočtům ......................................................................................................... 56
3.4.
Limity působení neziskových organizací při mimořádných událostech .............................................. 56
3.4.1.
Kapacita zdrojů a konkurence mezi nestátními neziskovými organizacemi ............................... 56
3.4.2.
Postoj vůči třetímu sektoru .......................................................................................................... 59
3.4.3.
Nedostatečná komunikace a spolupráce s ostatními subjekty...................................................... 60
3.4.4.
Nedostatečné plánování a koordinace pomoci ............................................................................. 61
3.4.5.
Proklamované hodnoty, tradice a cíle .......................................................................................... 62
3.4.6.
Míra zkušeností ........................................................................................................................... 63
3.4.7.
Četnost výskytu v médiích........................................................................................................... 63
3.5.
Rizika působení neziskových organizací při mimořádných událostech ............................................... 64
3.5.1.
Riziko nesprávné nebo nesprávně poskytnuté pomoci ................................................................ 64
3.5.2.
Riziko výskytu konfliktu ............................................................................................................. 66
3.5.3.
Syndrom navždy natažené ruky ................................................................................................... 66
3.5.4.
Špatné nebo netransparentní hospodaření s financemi ................................................................ 67
3.5.5.
Riziko orientace na jiné činnosti.................................................................................................. 67
Shrnutí kapitoly ................................................................................................................................................. 68 4.
Nestátní neziskové organizace a povodně v Olomouckém kraji .................................................................. 69 4.1.
Specifika Olomouckého kraje .............................................................................................................. 69
4.1.2. Interakce nestátních neziskových organizací a dalších subjektů na místě vzniku povodně ............... 69 4.2.
Formulace řešeného problému a cíl výzkumu ...................................................................................... 70
4.3.
Metodika .............................................................................................................................................. 70
4.3.1.
Zkoumaný soubor ........................................................................................................................ 71
4.4.
Výzkumné výsledky ............................................................................................................................. 72
4.5.
Výzkumné závěry ................................................................................................................................. 72
4.6.
Návrhy a doporučení ............................................................................................................................ 75
4.6.1.
Omezení výzkumu ....................................................................................................................... 77
Závěr ...................................................................................................................................................................... 78 Seznam použitých zdrojů ....................................................................................................................................... 81 Seznam obrázků ..................................................................................................................................................... 91 Seznam tabulek ...................................................................................................................................................... 91 Seznam použitých zkratek ..................................................................................................................................... 92 Seznam příloh ........................................................................................................................................................ 93
Úvod Člověk je nucen denně vynaložit své úsilí k řešení nejrůznějších životních situací. Často se však vyskytují i takové události, které jedinec svými silami není schopen zvládat sám. Také jejich náhlý výskyt a nedostatečná připravenost mohou umocňovat negativní dopad na osobu, její rodinu, komunitu či širší skupinu lidí. I takto jednoduše může být definice mimořádné události (MU) pojata. V realitě takováto událost může nabývat nejrůznějších rozměrů. Úmrtí v rodině je příkladem mimořádné události malého rozsahu, jelikož její důsledek ze své podstaty zasahuje samotného jedince, případně poměrně malou skupinu lidí. Tsunami či zemětřesení jsou potom klasifikovány jako mimořádné události rozsahu velkého. Jakkoli je dopad událostí malého rozsahu na jedince neméně závažný, oblast zkoumání bude pro účely této práce zúžena pouze na mimořádné události velkého rozsahu, tedy ty, na něž z důvodu rozsahu následků nestačí běžná činnost lokálních složek k tomu určených. Mimořádné události jakéhokoli rozsahu mohou způsobovat zasaženým lidem určitou míru utrpení. Lidstvo si však v průběhu času vybudovalo instituce, jejichž účelem je tuto bolest zmírnit, eliminovat, případně jí předcházet. Ať už mluvíme o pomoci sousedské, tedy člověka člověku, nebo pomoci profesionálně vyškolených záchranných jednotek, stále ve své podstatě v daném čase a na daném místě pomáhá různými způsoby lidská ruka člověku v nouzi. Jedním z typů takovýchto institucí pomáhajících na místě mimořádných událostí jsou i neziskové organizace. Tento pojem zastřešuje širokou škálu subjektů, avšak tato práce bude zaměřena na zkoumání pouze jedné podskupiny, konkrétně na nestátní neziskové organizace (NNO), často nazývané také jako organizace třetího či občanského sektoru. Nestátní neziskové organizace, jak je známe v našem prostředí dnes, jsou poměrně novým institutem. Přestože některé navazují na svoji tradici ještě z dob první republiky, současná podoba řady z nich se formuje teprve od počátku devadesátých let, tedy od pádu železné opony, jelikož tehdejší socialistická vláda sektor s přívlastkem nestátní v podstatě eliminovala. Formování nestátních neziskových organizací v nově vznikající demokratické zemi a potažmo prvotní nedostatek zkušeností s poskytováním pomoci občanům v krizových situacích vedlo mnohdy k jejich řešení pomocí metody pokus omyl. Naopak v mnohých ohledech to byly právě NNO, které přinesly nové nápady a vyplnily mezery, které tehdejší instituce nebyly schopné vykrýt. Navíc dobrovolníci neziskových organizací od roku 2004, kdy došlo k profesionalizaci české armády, která do té doby byla výraznou lidskou posilou v krizových situacích, tento výpadek úspěšně suplují.1 Stejně tak v zahraničí se v řadě situací nestátní neziskové organizace prokázaly jako nepostradatelné. Podrobněji rozebíranou mimořádnou událostí velkého rozsahu v kontextu českého prostředí budou povodně. Důvodem je skutečnost, že právě povodně jsou nejčastěji se vyskytující mimořádnou
1
DOSTÁL, J.; SOUKOPOVÁ, J. Dobrovolnictví a nestátní neziskové organizace při řešení následků povodní v ČR (sborník). Brno: Masarykova univerzita, 2014, s. 5. 10
událostí velkého rozsahu, a zároveň krizovou situací v České republice, při které nestátní neziskové organizace působí a postupem času jejich participace vzrůstá na významu. Zdrojem zahraničních zkušeností s působením nestátních neziskových organizací při mimořádných událostech velkého rozsahu jsou především zahraniční vědecké články. Simo a Bies2 ve své studii týkající se hurikánu Katrina uvádějí, že nestátní neziskové organizace v některých zasažených územích plnily roli vyplňovatele mezer způsobených vládním selháním. Neziskové organizace zde dokonce převzaly plánování a koordinaci poskytované pomoci zasaženým. Při povodních v Bangladéši, jak uvádí Paul,3 se neziskové organizace staly významnými mediátory finanční pomoci, jelikož zahraniční dárci považovali tamní vládu za zkorumpovanou a organizace třetího sektoru se tak nabízely jako důvěryhodnější alternativa. Nestátní neziskové organizace se také při mimořádných událostech staraly o minoritní skupiny zasažených, kterým se z nejrůznějších důvodů nedostalo pomoci státu. Konkrétní příklady ze situace po tsunami v Indii uvádějí ve své studii Arlikatti a kol.4 Tamní tradice kastovního systému měla za následek opomíjení zasažených obyvatel z řad nejnižší kasty, jimž pomoc na místě poskytly právě nestátní neziskové organizace. Podobná situace nastala dle závěrečných zpráv5 vydaných po teroristických útocích 11. září 2001, kdy se v obtížné situaci ocitli nelegální imigranti v USA. Ti se z důvodu svého statusu obávali obrátit na místní oficiální autority a útočiště hledali právě u neziskových organizací. Nutno dodat, že ve všech případech jsou nestátní neziskové organizace také nositeli dodatečných zdrojů na místo takovýchto neštěstí. V českém prostředí nabízí podrobnou analýzu participace NNO při povodních jakožto nejčastěji se vyskytující událostí velkého rozsahu v ČR Dostál a Soukopová6 ve svém nedávno vydaném sborníku, jenž sestává z autorských příspěvků vedoucích pracovníků stěžejních NNO. Jeho obsah krom jiného dokazuje, že od prvních povodní za doby demokratického státu v roce 1997 třetí sektor v oblasti krizového řízení doznal značných změn a dochází k profesionalizaci a systematizaci poskytované pomoci. Stejně tak s nestátními neziskovými organizacemi stále více počítají i specializované složky ustavené státem a další veřejnosprávní autority.7 V neposlední řadě si v roce 1997 získaly dobré jméno i v očích veřejnosti, která podobně jako ve zmíněném příkladu bangladéšských povodní směřovala své příspěvky téměř výhradně do finančních sbírek vyhlášených nestátními neziskovými organizacemi.
2
SIMO, G.; BIES, A. L. The Role of Nonprofits in Disaster Response: An Expanded Model of Cross-Sector Collaboration. Public Administration Review, 2007. 3 PAUL, B. K. Relief assistance to 1998 flood victims: a comparison of the performance of the government and NGOs. The Geographical Journal, 2003. 4 ARLIKATTI, S.; BEZBORUAH, K. C.; LONG, L. Role of Voluntary Sector Organizations in Posttsunami Relief: Compensatory or Complementary?. Social Development Issues, 2012. 5 THE FOUNDATION CENTRE. SEPTEMBER 11, The Philanthropic Response. 2004 [online]; COE, N. a kol., SEPTEMBER 11: Perspectives from the Field of Philanthropy: Volume Two. The Foundation Centre, 2003. 6 DOSTÁL, J.; SOUKOPOVÁ, J. Dobrovolnictví a nestátní neziskové organizace při řešení následků povodní v ČR (sborník). Brno: Masarykova univerzita, 2014. 7 Příkladem je zařazení neziskových organizací do zákona 239/2000 Sb., o integrovaném záchranném systému mezi složky „ostatní“ poskytující pomoc při mimořádných událostech a krizových situacích. NNO jako partnera v takovýchto situacích zmiňuje také Koncepce ochrany obyvatelstva do roku 2020 s výhledem do roku 2030. Katalogový soubor typových činností (STČ 12/IZS) těmto organizacím potom přisuzuje roli poskytovatele psychosociální pomoci. 11
Vztahy mezi největšími neziskovými organizacemi poskytujícími humanitární pomoc při povodních v roce 2002 v naší zemi kvalitativně zkoumal Kumar,8 který kromě jiného označuje konkurenci mezi neziskovými organizacemi za překážku vzájemného vyjednávání nebo například identifikuje četnost zobrazování dané organizace v médiích jako výrazný faktor ovlivňující popularitu mezi dárci. Oborníkem na problematiku psychosociální pomoci, kterou nestátní neziskové organizace často poskytují, je Bohumila Baštecká,9 která poznatky do svých publikací získává mimo jiné přímo z místa výskytu povodní. Významnou publikací zabývající krizovým řízením u nás i ve světě je kniha Mareše, Rektoříka a Šelešovského.10 Cílem práce je identifikace rolí NNO při povodních v Olomouckém kraji včetně jejich nákladů, přínosů, rizik a limitů. Aby bylo možno tyto faktory v tomto kraji identifikovat, bude nejprve uvedeno, jaké role, náklady, přínosy, rizika a limity jsou vůbec s participací nestátních neziskových organizací při mimořádných událostech velkého rozsahu spojeny. Na základě těchto zjištění bude utvořen soubor otázek, které poslouží jako osnova strukturovaného rozhovoru s pověřenými osobami v této problematice v Olomouckém kraji. V teoretické části práce bude nejprve přednesena definice základních pojmů nezisková organizace a mimořádná událost. Ve druhé kapitole budou popsány hlavní typy mimořádných událostí velkého rozsahu s důrazem na zjištění činností neziskových organizací v jednotlivých fázích mimořádné události velkého rozsahu. Třetí kapitola identifikuje role, které mohou nestátní neziskové organizace při mimořádných událostech naplňovat, a dále také náklady, přínosy, limity a rizika s jejich participací spojené. Předmětem praktické části práce budou zpracovaná zjištění získaná ze strukturovaných rozhovorů s vedoucími představiteli klíčových NNO, které se podílejí na procesu zvládání povodní v Olomouckém kraji, s odpovědným pracovníkem Krajského úřadu Olomouckého kraje a vybraným zástupcem Hasičského záchranného sboru (HZS) Olomouckého kraje. Na základě zjištěných poznatků o dosavadní participaci NNO na zásahu při povodních v tomto kraji budou dedukovány s ní spojené role, náklady, přínosy, limity a rizika. Závěrem budou předneseny případné návrhy a doporučení ke zlepšení současné situace.
8
KUMAR, P. NGO Coordination in Humanitarian Action: The Case of the Czech Floods of August 2002. Massachusetts Institute of Technology, 2005. 9 BAŠTECKÁ, B. Terénní krizová práce: psychosociální intervenční týmy. Praha: Grada, 2005. 10 MAREŠ, M.; REKTOŘÍK, J.; ŠELEŠOVSKÝ, J. Krizový management: případové bezpečnostní studie. Praha: Ekopress, 2013. 12
1. Vymezení pojmu nestátní nezisková organizace Ustavení jednotné definice neziskových organizací není zdaleka tak jednoduchým úkolem, jak by se na první pohled mohlo zdát. Obrovská rozmanitost účelu založení, funkcí, činností a velikostí jednotlivých organizací je důvodem ke vzniku obtíží při pokusu o ustavení jejich jednotné definice. Tento pojem zahrnuje jak velké organizace působící v mezinárodním měřítku, tak miniaturní entity sloužící na lokální úrovni velmi úzké skupině obyvatel. Stejně tak sledujeme ohromnou variabilitu jednotlivých funkcí a činností, ať už se jedná o pomoc znevýhodněným skupinám obyvatel, humanitární pomoc při katastrofách nebo například vzdělávací a poradenské služby.11 Právě chybějící jednotná definice reflektuje tuto heterogenitu nevládních organizací ve světě.12 Ovšem jak uvádí Hyánek13, „vymezení NNO závisí na potřebách toho, kdo se o vymezení pokouší“. Cílem této kapitoly je za použití teoretických poznatků vymezit pojem nestátní nezisková organizace v kontextu mimořádných událostí tak, jak s ním bude pracováno v následujících částech této práce. V první kapitole bude nejprve vymezen prostor, který neziskový sektor zaujímá v národní ekonomice dle teorie Victora A. Pestoffa. Oblast zájmu bude posléze zaměřena pouze na nestátní neziskový sektor, mnohdy označován také jako „třetí“ či „občanský“, přičemž budou představeny charakteristiky organizací do něj spadajících, jak je chápe Salomon a Anheier. Vymezení pojmu nestátní nezisková organizace bude zároveň zasazeno do kontextu mimořádných událostí. Vzhledem k tomu, že cíl této práce se pohybuje v prostředí České republiky, bude v této kapitole uvedena také definice z českého prostředí a organizace třetího sektoru vymezeny tak, jak je chápe česká legislativa. Dále budou organizace občanského sektoru rozděleny pomocí mezinárodní klasifikace činností, které vykonávají, přičemž budou identifikovány ty kategorie, jež zahrnují organizace podílející se na poskytování pomoci při mimořádných událostech velkého rozsahu. Následně budou rozebrány také tři základní tradice neziskového sektoru, na základě kterých bývají tyto organizace v dnešní době zakládány. Na závěr se kapitola věnuje stručnému vývoji neziskového sektoru na území našeho státu.
1.1.
Teorie Victora A. Pestoffa
Pro zasazení neziskových organizací do prostoru, v jakém působí společně s dalšími subjekty ekonomiky, poslouží schéma švédského ekonoma Victora A. Pestoffa. Trojúhelník znázorněný níže v jeho teorii představuje národní hospodářství, které je rozděleno třemi liniemi. Tyto linie znázorňují pomyslné hranice mezi soukromým a veřejným, ziskovým a neziskovým sektorem a sférou formální a neformální.14
11
DURLAUF, S.; BLUME, L. The new Palgrave dictionary of economics. Houndmills: Palgrave Macmillan, c2008, s. 84-85. 12 Tamtéž, s. 84. 13 HYÁNEK, V.; ŠKARABELOVÁ, S.; ŘEŽUCHOVÁ, M. Rozbor financování nestátních neziskových organizací z vybraných veřejných rozpočtů: metody, problémy, řešení. Brno: CVNS, 2005, s. 7. 14 PESTOFF, V. A. Reforming social services in Central eastern Europe: eleven nation overview. 1995. In REKTOŘÍK, J. Organizace neziskového sektoru: základy ekonomiky, teorie a řízení. Praha: Ekopress, 2010, s. 14-22. 13
Obrázek 1: Pestoffův trojúhelník
Zdroj: Pestoff, V.A. Citizens as co-producers of social services in Europe – from the welfare state to the welfare mix. In Reforming social services in central and Eastern Europe – an Eleven National Overview. Cracow, Cracow Academy of Economics 1995 Převzato z: HYÁNEK, V.; ŠKARABELOVÁ, S.; ŘEŽUCHOVÁ, M. Rozbor financování nestátních neziskových organizací z vybraných veřejných rozpočtů: metody, problémy, řešení. Brno: CVNS, 2005, s. 7.
Každá instituce v ekonomice tak vykazuje určitou kombinaci těchto charakteristik a zároveň přichází do vzájemné interakce.15 Pro ziskový soukromý sektor s formální strukturou, neboli trh, jsou charakteristické procesy interakce nabídky a poptávky, při kterých se ustanovuje tržní cena. Na jejím základě probíhá mezi subjekty prodej statků a služeb, přičemž hlavním motivem organizací tohoto sektoru je zisk. Sektor domácností je tvořen uskupeními naprosto neformálního charakteru, jako jsou rodiny, domácnosti či občanské komunity. Právě tento sektor má nezastupitelný význam pro formování občanské společnosti.16 Strecková a Malý17 uvádí, že „neziskový veřejný sektor je ta část neziskového sektoru, která je financována z veřejných financí, řízena a spravována veřejnou správou, rozhoduje se v ní veřejnou volbou a podléhá veřejné kontrole“. Poslední hlavní část Pestoffova trojúhelníku tvoří soukromý neziskový sektor, mnohdy také označovaný přívlastky „třetí“, „občanský“ či „dobrovolný“ sektor.18 Cílem činností subjektů do něj spadajících není, stejně jako u veřejné
15
PESTOFF, V. A. Third Sector and Co-Operative Services - an Alternative to Privatization. ProQuest Central, 1992, s. 24. 16 REKTOŘÍK, J. Organizace neziskového sektoru: základy ekonomiky, teorie a řízení. Praha: Ekopress, 2010, s. 13-22. 17 STRECKOVÁ, Y.; MALÝ, I. Veřejná ekonomie pro školu i praxi. Praha: Computer Press, 1998. In REKTOŘÍK, J. Organizace neziskového sektoru: základy ekonomiky, teorie a řízení. Praha: Ekopress, 2010, s. 14. 18 STEJSKAL, J.; KUVÍKOVÁ, H.; MAŤÁTKOVÁ, K. Neziskové organizace - vybrané problémy ekonomiky: se zaměřením na nestátní neziskové organizace. Praha: Wolters Kluwer Česká republika, 2012, s. 16. 14
neziskové sféry, zisk, ale přímý užitek. Zdrojem financí neziskového soukromého sektoru jsou jak soukromé finance, tak příspěvky z veřejných zdrojů.19 V realitě jsou však stanovené hranice mezi sektory mnohdy neurčité a jednotlivé sféry se mohou vzájemně ovlivňovat nebo dokonce prolínat. Krom organizací svou činností a posláním zcela zařaditelných do jednoho ze čtyř hlavních sektorů tak sledujeme i takzvané organizace hraniční či smíšené. Jejich existence dokazuje různorodost a ono obtížné ustavení jednotné definice zkoumané oblasti.20 Příkladem takovýchto hraničních organizací stojících na pomezí mezi veřejným a občanským sektorem jsou quasi-NGO neboli quangos. Jedná se o neziskové organizace ustavené nebo financované státem, nicméně navzdory tomuto státnímu vlastnictví bývají autonomně spravovány a z principu by neměly být závislé na vládnoucí autoritě.21 Za takovýto příklad lze považovat v českém prostředí Jednotky sboru dobrovolných hasičů obcí (JSDHO).22 Jak bylo zmíněno výše, neziskový sektor je tvořen jak soukromými, tak veřejnými subjekty, ovšem také velkým množstvím dalších, nacházejících se někde na pomezí specifikovaných kategorií v Pestoffově teorii. Cílem této práce je však zkoumat participaci nestátních neziskových organizací při vybrané mimořádné události, z tohoto důvodu budou dále předneseny teoretické koncepty týkající se pouze třetího sektoru. Důvodem zúžení zkoumání pouze na občanský sektor je skutečnost, že se jedná o dynamicky se rozvíjející sektor ekonomiky, který v České republice nabírá na důrazu, avšak rozsah jeho zkoumání vykazuje spíše pozvolné tendence. Přestože vzestup třetího sektoru v západních ekonomikách nastal již v 80. letech minulého století, v našem prostředí svoji dnešní podobu získává teprve od devadesátých let.23 V minulosti byl v našich podmínkách totiž jeho vývoj přerušen obdobím socialismu, během kterého byla činnost řady organizací pozastavena, případně ponechána, avšak bez zachování nezávislosti na státu.24 Podrobněji nabízí stručný vývoj třetího sektoru v ČR podkapitola 1.7.
19
REKTOŘÍK, J. Organizace neziskového sektoru: základy ekonomiky, teorie a řízení. Praha: Ekopress, 2010, s. 14. 20 Tamtéž, s. 17. 21 BULLAIN, N.; TOFTISOVA, R. A comparative analysis of European Policies and Practices of NGOGovernment Cooperation. International Journal of Not-for-Profit Law, 2005, s. 7. 22 Na tomto místě je třeba objasnit poněkud často zaměňované pojmosloví. V České republice existují jednotky hasičského záchranného sboru (HZS) kraje, jež jsou zřizovány státem a jsou složeny z odborníků a profesionálů, kteří zde vykonávají své povolání. HZS spolupracuje při zdolávání mimořádných událostí s jednotkami sborů dobrovolných hasičů (JSDH) obcí, které zřizuje obec a jeho členové zde vykonávají činnost buď na základě dobrovolnosti, nebo v pracovním poměru vůči obci. Právě o těchto jednotkách lze mluvit jako o quangos. Dále ještě v naší zemi činnost na úseku požární ochrany vykonávají také členové Sdružení dobrovolných hasičů, které je spolkem a jedná se tedy o nestátní neziskovou organizaci, která též sdružuje dobrovolné hasiče. (KAVAN, Š. Jednotky dobrovolných hasičů a sdružení dobrovolných hasičů při povodních. In DOSTÁL, J.; SOUKOPOVÁ, J. Dobrovolnictví a nestátní neziskové organizace při řešení následků povodní v ČR (sborník). Brno: Masarykova univerzita, 2014, s. 114-118) 23 DURLAUF, S.; BLUME, L. The new Palgrave dictionary of economics. Houndmills: Palgrave Macmillan, c2008, s. 85. 24 POSPÍŠIL, M. History of the Czech Nonprofit Sector. Brno: CVNS, 2013, s. 3-5. 15
Nicméně od dob samostatného českého státu nabývají nestátní organizace na významu nejen v oblasti mimořádných událostí, což dokazuje například jejich zakomponování do oficiálních dokumentů, jakými jsou Koncepce ochrany obyvatelstva do roku 2020 s výhledem do roku 20302526 či Katalogový soubor typových činností (STČ 12/IZS)27 složek Integrovaného záchranného systému (IZS). Nestátní neziskové organizace bývají však mimo jiné také přizvány k účasti na tvorbě legislativy.28 Podpora jejich zapojování přichází také prostřednictvím směrnice Evropské unie. Podrobněji o této problematice pojednává podkapitola 1.7.2. Avšak NNO během poměrně krátkého úseku od pádu železné opony stačily prostřednictvím své činnosti prokázat, že jsou důležitým zdrojem pomoci při mimořádných událostech velkého i malého rozsahu. V případě povodní v Olomouckém kraji v roce 1997 Pospíšil29 uvádí, že se nestátní neziskové organizace při poskytování humanitární pomoci prokázaly jako flexibilnější a výkonnější než stát, čímž si celý tento sektor získal důvěru a podporu ze strany veřejnosti. V neposlední řadě je důvodem zúžení právě na tento sektor ekonomiky autorčin dlouhodobý zájem a působení ve třetím sektoru.
1.2.
Strukturálně-operacionální
definice
nestátních
neziskových
organizací Po zúžení zkoumání na nestátní neziskový sektor a jeho zařazení do kontextu s ostatními subjekty národního hospodářství přichází na řadu podrobnější definice. Jelikož v následujících částech práce bude pojem nestátní nezisková organizace hojně používán, je třeba poskytnout vymezení, pod jakým bude v kontextu s mimořádnými událostmi chápán. Vymezení pojmu nestátní nezisková organizace není snadným úkolem. Už samotný název ne-státní a ne-zisková říká, jaká tato organizace není, nikoli jaká je a co si pod tímto pojmem představit.30 Grown31 definuje nestátní neziskové organizace jako „soukromé, samostatně řízené organizace založené na předem určených hodnotách, které jsou zcela nebo z části závislé na penězích dárců a dobrovolnické práci“. Poněkud podrobnější a zároveň komplexní a mezinárodně uznávanou je
25
Ministerstvo vnitra ČR. Koncepce ochrany obyvatelstva do roku 2020 s výhledem do roku 2030. Praha, 2013. Jedním ze základních úkolů stanovených v koncepci je do roku 2016 „zdokonalit systém zapojení nestátních neziskových organizací a dobrovolníků do řešení mimořádných událostí a krizových situací“. 27 Nestátním neziskovým organizacím je v něm přisouzena role poskytovatele psychosociální pomoci při zásahu při mimořádných událostech. (HZS ČR. Katalogový soubor - typová činnost složek IZS při společném zásahu, 2012.) 28 Například prostřednictvím odborné pracovní skupiny ministerstva vnitra Dobrovolnictví při mimořádných událostech a krizových stavech, jejímiž členy byli i zástupci nestátních neziskových organizací nebo Rady vlády pro NNO, která dle svých stanov mezi své členy řadí experty z řad NNO. 29 POSPÍŠIL, M. History of the Czech Nonprofit Sector. Brno: CVNS, 2013, s. 9-10. 30 Velmi zajímavý příspěvek na téma terminologie v českém jazyce nabízí BAČUVČÍK, R. K terminologii neziskového sektoru. In ŠKARABELOVÁ, S. Definice neziskového sektoru: sborník příspěvků z internetové diskuse CVNS. Brno: CVNS, 2005, s. 39-44. 31 GROWN, C. Non-governmental organization. In DURLAUF, S.; BLUME, L. The new Palgrave dictionary of economics. Houndmills: Palgrave Macmillan, c2008, s. 84. 16 26
v akademických kruzích strukturálně-operacionální definice Salamona a Anheiera.32 Dle autorů jsou nestátní neziskové organizace: 33 34 1. institucionalizované (organized) – mají určitý stupeň vnitřní organizační struktury, bez ohledu na to, zda jsou formálně nebo právně registrovány. Autoři definice vylučují z neziskového sektoru ad hoc vzniklá neformální dočasná uskupení lidí. Jako důvod vyřazení takovýchto subjektů uvádějí jejich přílišnou beztvárnost, prchavost a obtížnou uchopitelnost při provádění výzkumu. Ze zkušeností s mimořádnými událostmi u nás i v zahraničí, které podrobněji představuje třetí kapitola, lze konstatovat, že na místech takovéto události se mnohdy vytvářejí sdružení, která ve své prvotní fázi mohou připomínat právě neformální dočasná uskupení. Ta případně mohou být následně zformalizována, nebo naopak po odeznění potřeby zcela zaniknout. Tato uskupení mohou sestávat z jednotlivců, z několika neziskových organizací nebo organizací a jednotlivců, případně organizací a státních složek apod. Dá se však předpokládat, že i v těchto uskupeních lze nalézt jistý stupeň organizační struktury. I kdyby tedy nebyla formálně registrovaná, lze je považovat za institucionalizované dle kritéria Salomona a Anheiera. 2. soukromé (private) – institucionálně odděleny od státní správy ani jí nejsou řízeny, přičemž podpora ze strany státu ani pozice státního úředníka ve vedení organizace není touto charakteristikou vyloučena. Základní struktura neziskové organizace však musí být soukromá. Neziskové organizace, jež jsou v následujících kapitolách probírány v kontextu mimořádných událostí, toto kritérium splňují. Vláda a její nižší stupně v daném státě mohou jejich činnost ovlivňovat svým postojem k organizacím třetího sektoru, který může být vyjádřen mimo jiné prostřednictvím legislativy, kterou vydává (více v podkapitole 3.4.2.). Na místě mimořádné události také působí státní složky ustavené za účelem pomoci při takovýchto situacích, neziskové organizace tak s nimi přicházejí do vzájemné interakce, nicméně jejich samotná struktura zůstává soukromá. 3. neziskové (non-profit) – nepřipouští přerozdělování případného zisku mezi vlastníky nebo vedení organizace, vzniklé přebytky jsou použity k plnění účelu, pro který byla organizace založena. Neziskové organizace jsou subjekty, které nejsou založeny za účelem podnikání, tedy za účelem tvorby zisku.35 Dá se předpokládat, že ani u nestátních neziskových organizací působících při mimořádných událostech nedochází k přerozdělování případného zisku mezi vlastníky, nejedná-li daná organizace podvodně.36
32
ŠKARABELOVÁ, S. Když se řekne nezisková organizace: příručka pro zastupitele krajů, měst a obcí. Brno: Masarykova univerzita, 2002, s. 7. 33 SALAMON, L. M.; ANHEIER, H. K. Defining the nonprofit sector: a cross-national analysis. Manchester: Manchester University Press, 1997, s. 33-34. 34 ŠKARABELOVÁ, S. Když se řekne nezisková organizace: příručka pro zastupitele krajů, měst a obcí. Brno: Masarykova univerzita, 2002, s. 7. 35 Tamtéž, s. 10. 36 Bohužel se při mimořádných událostech vyskytují i takovéto případy. Například při hurikánu Katrina ve Spojených státech se objevilo několik podvodných NNO, jejichž cílem nebylo pomoci, ale naopak se přiživit na 17
Za jistou formu zisku lze ovšem považovat také přebytek finanční veřejné sbírky. Účelem těchto sbírek bývá finančně pomoci postiženým katastrofou, nicméně může nastat situace, kdy je tento účel naplněn, avšak část finančních prostředků stále zbývá. Použije-li je daná organizace ke krytí provozních nákladů, nerozporuje této charakteristice dle Salomona a Anheiera. Dle slov samotných pracovníků NNO takovéto použití výnosů z finanční sbírky dárci neradi vidí a dokonce může vést k jejich odrazení od darování v budoucnu.37 Americký červený kříž například takovéto přebytky používá ke krytí humanitární pomoci při jiných neštěstích, což opět nerozporuje kritériu definice. Ovšem po útocích 11. září v USA takovéto nakládání vedlo k nespokojenosti veřejnosti (respektive dárců), jelikož bylo intenzivně probíráno v médiích a Červený kříž byl dokonce obviňován z netransparentního nakládání s darovanými penězi.38 Důsledkem takovýchto zkušeností neziskových organizací při mimořádných událostech tak může být nejen nutnost dodržení kritéria nerozdělování zisku mezi vlastníky, ale v případě veřejných finančních sbírek mohou být kvůli hrozbě ztráty důvěry dárců ještě úžeji limitovány v účelu nakládání s těmito prostředky. 4. samosprávné a nezávislé (self-governing) – jsou schopny řídit sami sebe, mají ustaveny své vlastní interní postupy a nejsou ovládány39 zvenčí. V tomto bodě autoři strukturálně-operacionální definice nevylučují, že organizace nestátního neziskového sektoru mohou být přímo i nepřímo finančně podporovány40 ze strany vlády. V českém prostředí mohou neziskové organizace působící při mimořádných událostech každoročně požádat o příspěvky, granty a dotace z veřejných rozpočtů.41 V přímé souvislosti s mimořádnými událostmi je organizacím, které disponují akreditací k přijímání dobrovolníků, poskytována dotace k úhradě nákladů souvisejících s jejich organizací, pojištěním apod. Více v podkapitole 3.2.2. Nicméně jakkoli je vedení samotných neziskových organizací nezávislé, rozhodnou-li se účastnit na pomoci při mimořádných událostech velkého rozsahu, nebývají na místě jejich výskytu samy. Naopak jsou při poskytování pomoci mnohdy nuceny spolupracovat s dalšími subjekty, případně při tomto procesu mohou být určitým autoritám (především těm státním) dokonce podřízeny a povinny se řídit určitými pravidly. Dle české legislativy patří nestátní neziskové organizace mezi složky IZS,42 které
zranitelných obětech této katastrofy. (SIMO, G.; BIES, A. L. The Role of Nonprofits in Disaster Response: An Expanded Model of Cross-Sector Collaboration. Public Administration Review, 2007, s. 135-136.) 37 REKTOŘÍK, J., ŠELEŠOVSKÝ, J. a kol. Ekonomické a finanční dopady živelních pohrom: Zpráva z výzkumného projektu. Brno, 2011, s. 56. 38 COE, N. a kol., SEPTEMBER 11: Perspectives from the Field of Philanthropy: Volume Two. The Foundation Centre, 2003, s. 36. 39 V originále „…are not controlled by outside entities“. Slovíčko controlled může být přeloženo dvojím způsobem. Jedním z nich je controlled ve smyslu řízen, veden případně ovládán. Tento způsob překladu je použit i na tomto místě. Stejný anglický výraz lze ovšem chápat ve smyslu kontrolován. 40 Přímou finanční podporou v ČR se rozumí dotace NNO z veřejných rozpočtů, nepřímým nástrojem jsou například daňové úlevy. 41 Ministerstvo vnitra ČR. Koncepce ochrany obyvatelstva do roku 2020 s výhledem do roku 2030. Praha, 2013. 42 Kromě základních složek, jimiž jsou Hasičský záchranný sbor České republiky, jednotky požární ochrany zařazené do plošného pokrytí kraje jednotkami požární ochrany, zdravotnická záchranná služba a Policie České republiky, tvoří IZS složky ostatní, mezi něž spadají neziskové organizace a sdružení občanů. (§ 4 odst. 2 zákona 239/2000 Sb., o integrovaném záchranném systému) 18
jsou povinny se při mimořádných událostech řídit pokyny velitele zásahu,43 případně jiné osoby (starosta obce,44 hejtman kraje45) či skupiny osob (krizový štáb46), které provádí koordinaci likvidačních a záchranných prací.47 5. dobrovolné (voluntary) – jejich činnost je alespoň z části založena na dobrovolnické aktivitě. Dobrovolnost může v tomto kontextu znamenat výkon neplacené práce pro organizaci, poskytování darů nebo čestná účast ve správní radě. Řada nestátních neziskových organizací působících při mimořádných událostech využívá nebo je dokonce závislá na této práci dobrovolníků.48 Při vzniku takovéto události vyvstává široká škála potřeb, kterou je třeba v krátkém časovém horizontu uspokojit. Lidské zdroje stálých členů nestátních neziskových organizací mnohdy nedostačují, proto tyto organizace rekrutují pomocnou sílu z řad veřejnosti. Přestože literatura nabízí nespočet definic dobrovolnictví, pro účely této práce plně postačí ta, kterou přinesli Salamon, Sokolowski a Haddock. Dle nich je dobrovolnictví „neplacená nepovinná práce, vykonávaná jak skrze určitou organizaci, tak přímo, mimo vlastní domácnost či rodinu dobrovolníků“.49 Například Americký červený kříž má vytvořenou síť svých dobrovolníků, které v případě mimořádné události aktivuje.50 Konkrétně v Českém prostředí se na jejich sdružování při vzniku povodní soustředí nezisková organizace ADRA. Salomon a Anheier51 uvádějí, že jednou z forem, která může naplňovat kritérium dobrovolnosti, je využití neplacené práce. Práci dobrovolníků účastnících se skrz nestátní neziskové organizace lze přisoudit přívlastek neplacená. Ovšem Frič a Pospíšilová52 oponují tvrzením, že za určitý způsob odměny lze považovat i proplácení cestovného a nákladů spojených s dobrovolnickou prací. V případě mimořádných událostí by se tak za jistou formu odměny dalo považovat i zajištění základního ubytování a stravy.53 Nicméně se v tomto případě nejedná o finanční ohodnocení za vykonanou práci
43
Pokud zvláštní právní předpis nestanoví jinak je velitelem zásahu velitel jednotky požární ochrany nebo příslušný funkcionář hasičského záchranného sboru s právem přednostního velení. (§ 19 zákona 239/2000 Sb., o integrovaném záchranném systému) 44 § 21 zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení. 45 § 14 zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení. 46 § 24 zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení. 47 §11, § 4 odst. 6 zákona 239/2000 Sb., o integrovaném záchranném systému. 48 Např. Americký červený kříž ve své zprávě týkající se poskytování pomoci při útocích 11. září v USA uvedl, že dobrovolníci tvořili celkem 97 % celkové pracovní síly organizace. V ČR je například Vodní záchranná služba neziskovou organizací složenou zcela z dobrovolníků. (VILÁŠEK, J.; FIALA, M.; VONDRÁŠEK, D. Integrovaný záchranný systém ČR na počátku 21. století. Praha: Karolinum, 2014, s. 164) 49 SALAMON, L. M., SOKOLOWSKI, W., HADDOCK, M., A. Measuring the Economic Value of Volunteer Work Globally. 2011. In DOSTÁL, J.; SOUKOPOVÁ, J. Dobrovolnictví a nestátní neziskové organizace při řešení následků povodní v ČR (sborník). Brno: Masarykova univerzita, 2014, s. 25. 50 AMERICAN RED CROSS. September 11, 2001: Unprecedented Events, Unprecedented Response: A Review of the American Red Cross’ Response in the Past Year. 2002 [online], s. 4. 51 SALAMON, L. M.; ANHEIER, H. K. Defining the nonprofit sector: a cross-national analysis. Manchester: Manchester University Press, 1997, s. 33-34. 52 FRIČ, P.; POSPÍŠILOVÁ, T. Vzorce a hodnoty dobrovolnictví v české společnosti na začátku 21. století: Teoretické prolegomena. 2010 [online], s. 9. 53 DOSTÁL, J.; KOLÁČEK, J. ADRA a mimořádné události: Co děláme a proč? In DOSTÁL, J.; SOUKOPOVÁ, J. Dobrovolnictví a nestátní neziskové organizace při řešení následků povodní v ČR (sborník). Brno: Masarykova univerzita, 2014, s. 55. 19
(manuální pomoc při odklízení, koordinace ostatních dobrovolníků apod.), s jejíž nabídkou dobrovolník na místo mimořádné události přichází, proto pro účely této práce bude dobrovolnická pomoc při mimořádných událostech považována za neplacenou a tedy splňující toto kritérium definice. V českém prostředí se také vyskytují neziskové organizace, jejichž činnost probíhá prostřednictvím dobrovolnické práce, avšak které ve svých stanovách přisuzují svým členům možnost nároku na jisté ohodnocení (konkrétně se jedná o Vodní záchrannou službu Českého červeného kříže54 nebo Jednotky sboru dobrovolných hasičů55). Dle slov plk. Mgr. Štěpána Kavana, Ph.D. z Hasičského záchranného sboru Jihočeského kraje, která uvádí Dostál,56 se v praxi tato finanční náhrada týká naprostého minima takovýchto jedinců a při povodních, které se v letech 2002 a 2013 vyskytly na Mělnicku, nebyl takovýto případ finančních odměn dobrovolníků evidován. Tato práce tak vychází z předpokladu, že stejná či obdobná situace platí i při dalších povodních, které v minulosti Českou republiku zasáhly, princip neplacené práce tak lze považovat až na výjimečné případy za neporušený. Poskytování darů je dle strukturálně-operacionální definice také považováno za formu dobrovolnosti. Při mimořádných událostech velkého rozsahu způsobujících rozsáhlé potřeby zasažených mohou nestátní neziskové organizace vyhlašovat kromě finančních také materiální veřejné sbírky. Do nich mohou přispívat jak fyzické, tak právnické osoby, které tak, dá se předpokládat, konají ze své dobrovolné vůle, a naplňují tak toto kritérium definice. Autoři strukturálně-operacionální definice uznávají, že naplnění každého z těchto pěti kritérií se může u konkrétních organizací lišit, případně daná organizace může jedno z kritérií splňovat více než jiné. Ovšem aby zkoumaná organizace mohla být považována za součást neziskového sektoru, jak jej autoři charakterizují, musí splňovat v dostatečné míře každé z pěti přednesených kritérií.57
1.3.
Definice nestátních neziskových organizací Rady vlády pro nestátní neziskové organizace
Vzhledem k tomu, že cílem této práce je zkoumání prostředí NNO v souvislosti s mimořádnými událostmi v Olomouckém kraji, je třeba hledat definici pocházející z českého prostředí. Dle Hyánka a kol.58 existence nestátních neziskových organizací „vychází z principu sebeřízení společnosti, tj. schopnosti určitého společenství lidí žijících a spolupracujících ve vymezeném prostoru organizovat a vzájemně usměrňovat své jednání“. Rada vlády pro nestátní neziskové organizace, která
54
Vodní záchranná služba ČČK. Stanovy VZS ČČK 2011. 2011 [online]. Jihomoravský kraj. Jednotka sboru dobrovolných hasičů obce: Metodika k problematice JSDH obce [online]. 56 DOSTÁL, J. Posudek vedoucího práce: Dobrovolnictví při mimořádných událostech. Brno: Masarykova univerzita, 2015. 57 SALAMON, L. M.; ANHEIER, H. K. Defining the nonprofit sector: a cross-national analysis. Manchester: Manchester University Press, 1997, s. 34. 58 HYÁNEK, V.; ŠKARABELOVÁ, S.; ŘEŽUCHOVÁ, M. Rozbor financování nestátních neziskových organizací z vybraných veřejných rozpočtů: metody, problémy, řešení. Brno: CVNS, 2005, s. 8. 20 55
definici NNO nabízí, je poradním, iniciativním a koordinačním orgánem vlády v oblasti NNO.59 Toto vymezení vzniklo z důvodu absence definice NNO v českém právním řádu okolo roku 1998,60 nicméně nedávno vstoupil v platnost nový občanský zákoník, ale také došlo ke zrušení některých zákonů upravujících jednotlivé právní formy. Z tohoto důvodu je v současné době definice neaktuální, avšak poslouží k počáteční orientaci, které organizace patří v českém prostředí mezi NNO a které nikoli. Dle této definice nabývaly nestátní neziskové organizace těchto právních forem:61 -
občanská sdružení a jejich organizační jednotky (spolky, svazy, kluby) – podle zákona č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů,
-
obecně prospěšné společnosti – podle zákona č. 248/1995 Sb., o obecně prospěšných společnostech,
-
nadace a nadační fondy – podle zákona č. 227/1997 Sb. o nadacích a nadačních fondech,
-
církevní právnické osoby – podle zákona č. 3/2002 Sb., o církvích a náboženských společnostech.
Dle zmíněného nového občanského zákoníku došlo k 1. 1. 2014 k automatické změně právní formy občanských sdružení na spolek, nevyužily-li tyto organizace možnost změny na právní formu ústavu, sociálního družstva nebo obecně prospěšné společnosti.62 Aktuální právní formy nestátních neziskových organizací dle nového občanského zákoníku popisuje následující podkapitola.
1.4.
Legislativní ukotvení fungování nestátních neziskových organizací
Nestátní neziskové organizace mohou v praxi nabývat nejrůznějších právních forem, tedy těch, které jim právní řád země, ve které působí, dovoluje. Tato podkapitola vymezuje nestátní neziskové organizace v rámci příslušné legislativy České republiky. S nestátními neziskovými organizacemi bývá spojován pojem veřejná prospěšnost, který je přímo zakotven v novém občanském zákoníku. Veřejně prospěšná právnická osoba je v § 146 definována jako „právnická osoba, jejímž posláním je přispívat v souladu se zakladatelským právním jednáním vlastní činností k dosahování obecného blaha, pokud na rozhodování právnické osoby mají podstatný vliv jen bezúhonné osoby, pokud nabyla majetek z poctivých zdrojů a pokud hospodárně využívá své jmění k veřejně prospěšnému účelu“.63 V českém právním systému nalezneme v platném znění zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů také pojem veřejně prospěšný poplatník, který je zde definován jako subjekt, který v souladu se svým
59
Vláda ČR. Rada vlády pro nestátní neziskové organizace. 2015 [online]. FRIŠTENSKÁ, H. Stát a nestátní neziskové organizace. 2014 [online]. 61 BALARINOVÁ, L.; DOSTÁL, J. NNO a jejich role při řešení následků povodní v kontextu ČR. In DOSTÁL, J.; SOUKOPOVÁ, J. Dobrovolnictví a nestátní neziskové organizace při řešení následků povodní v ČR (sborník). Brno: Masarykova univerzita, 2014, s. 16-19. 62 Tamtéž. 63 § 146 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník. 21 60
zakladatelským právním jednáním, statutem, stanovami, zákonem nebo rozhodnutím orgánu veřejné moci jako svou hlavní činnost vykonává činnost, která není podnikáním.64 Do této kategorie ze své definice neziskové organizace spadají, nicméně jedná se o vymezení velmi široké. V naší zemi platí od roku 2014 nový občanský zákoník, dle kterého mohou neziskové organizace u nás nabývat právních forem spolků, ústavů, fundací (nadace a nadační fondy), sociálních družstev a již vzniklých obecně prospěšných společností (není však možné zakládat nové). Do nestátních neziskových organizací jsou pro účely této práce zařazeny také církevní a jiné náboženské společnosti. Církve zakládají zejména dobročinné, zdravotnické, sociální a výchovné organizace.65 Dostál a Balarinová66 uvádějí, že na zvládání mimořádných událostí v českém prostředí participují všechny právní formy neziskových organizací.67 Dá se předpokládat, že tyto organizace působící při mimořádných událostech jsou slovy Rektoříka68 organizace veřejně prospěšné, tedy orientovány na blaho ostatních. Naproti tomu stojí organizace vzájemně prospěšné,69 jakými jsou například mnohé spolky.70 Ty bývají ustaveny za účelem vzájemné prospěšnosti, nicméně není to pravidlem. Na tomto místě je tedy třeba oddělovat pojmy právní forma a účel či poslání organizace. Často také není jednoduché určit, zda se jedná o organizaci veřejně nebo vzájemně prospěšnou, jelikož charakter jejích aktivit může splňovat obě kritéria. V českém právním prostředí však najdeme i unikátní případy, kdy se daná nestátní nezisková organizace řídí specifickým zákonem určeným přímo jí, konkrétně se jedná o Český červený kříž (ČČK).71 Nicméně zvláštní právní normy upravují i činnost Horské služby72 a dobrovolných hasičů73.74
64
§ 17a zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů ŠKARABELOVÁ, S. Definice neziskového sektoru: sborník příspěvků z internetové diskuse CVNS. Brno: CVNS, 2005, s. 30. 66 BALARINOVÁ, L.; DOSTÁL, J. NNO a jejich role při řešení následků povodní v kontextu ČR. In DOSTÁL, J.; SOUKOPOVÁ, J. Dobrovolnictví a nestátní neziskové organizace při řešení následků povodní v ČR (sborník). Brno: Masarykova univerzita, 2014, s. 17-18. 67 Největší NNO působící při povodních, které budou zkoumány v kontextu povodní v Olomouckém kraji, nabývají forem obecně prospěšných společností (Člověk v tísni, ADRA), spolků (Český červený kříž) a církevních právnických osob (Arcidiecézní Charita Olomouc). Výběr právě těchto organizací objasňuje kapitola zabývající se metodikou v praktické části této práce (kap. 4). 68 REKTOŘÍK, J. Organizace neziskového sektoru: základy ekonomiky, teorie a řízení. Praha: Ekopress, 2010, s. 42-43. 69 Salomon a Anehier používají ještě výstižnější dělení na organizace sloužící jejím členům (v originále „member-serving“) a organizace sloužící veřejnosti („public-serving“). (SALAMON, L. M.; ANHEIER, H. K. The international classification of nonprofit organizations: ICNPO-Revision 1. Johns Hopkins University Institute for Policy Studies, 1996, s. 4.) 70 REKTOŘÍK, J. Organizace neziskového sektoru: základy ekonomiky, teorie a řízení. Praha: Ekopress, 2010, s. 42-43. 71 Konkrétně se jedná o předpis č. 126/1992 Sb., zákon o ochraně znaku a názvu Červeného kříže a o Československém červeném kříži. 72 Druhá část zákona č. 159/1999 Sb., o některých podmínkách podnikání v oblasti cestovního ruchu a o změně zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů, a zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů. Horská služba už dlouhodobě volá po vlastním zákonu, který by sjednotil její povinnosti, kompetence a pravidla a vyšší jistotu financování, jelikož dosud musí každý rok podávat žádost o dotace. (MMR. Horská služba získá chybějící pravomoci pro záchranu lidí. 2009 [online].) 22 65
1.5.
Klasifikace nestátních neziskových organizací
Při definování pojmu nestátní neziskové organizace bylo v předchozích částech vymezeno, jaké charakteristiky tyto subjekty splňují a jakých právních forem v našich podmínkách nabývají. Nabízí se však ještě další neméně důležitý úhel pohledu, a to jaká je náplň jejich činnosti, za jakým účelem bývají založeny a co je jejich posláním. Tato subkapitola vymezuje kategorie nestátních neziskových organizací dle těchto charakteristik. Zároveň budou vybrány skupiny NNO, které se účastní na zvládání následků mimořádných událostí u nás i ve světě. Jako nástroj k tomuto vymezení poslouží takzvané klasifikace ekonomických činností. Těch existuje hned několik,75 avšak pro účely této práce se blíže zaměříme pouze na jednu z nich, konkrétně na mezinárodní klasifikaci neziskových organizací ICNPO. Tato klasifikace dle Salamona a Anheiera souhrnně pojímá základní charakteristiky neziskového sektoru v několika zkoumaných zemích.76 Pro účely této práce je tedy lépe aplikovatelná než například klasifikace CZ – NACE,77 používaná pouze v prostředí českém.78 Tabulka s přehledem hlavních kategorií a podkategorií je součástí přílohy 1, v níž jsou vyznačeny ty z nich, které jsou pro účely této práce stěžejní. V souvislosti s mimořádnými událostmi budou dále v práci zmiňovány neziskové organizace patřící dle této klasifikace do následujících kategorií a podkategorií: -
Zdraví: podkategorie Ostatní zdravotnické služby (zásahy při mimořádných událostech, okamžitá zdravotní péče, psychosociální poradenství);
-
Sociální služby: podkategorie Pomoc při katastrofách a v nenadálých situacích (prevence a předpověď mimořádné události, řízení během ní a zmírňováním následků, odborné vzdělávání, poskytování hmotné i nehmotné pomoci obětem mimořádných událostí,79 využití práce dobrovolníků);
73
Jednotky sboru dobrovolných hasičů se zřizují dle §29 a § 68 zákona 133/1985 Sb., o požární ochraně, ve znění pozdějších předpisů. Jejich organizační strukturu potom ukládá vyhláška 247/2001 Sb., o organizaci a činnosti jednotek PO ve znění vyhlášky 226/2005 Sb. 74 DOSTÁL, J. Využití nevládních neziskových organizací na příkladu zvládání povodní. In MAREŠ, M.; REKTOŘÍK, J.; ŠELEŠOVSKÝ, J. Krizový management: případové bezpečnostní studie. Praha: Ekopress, 2013, s. 184. 75 V českém prostředí mluvíme o klasifikaci ekonomických činností CZ – NACE, která nahradila do roku 2007 používanou odvětvovou klasifikaci ekonomických činností OKEČ. (STEJSKAL, J.; KUVÍKOVÁ, H.; MAŤÁTKOVÁ, K. Neziskové organizace - vybrané problémy ekonomiky: se zaměřením na nestátní neziskové organizace. Praha: Wolters Kluwer Česká republika, 2012.) Podobné rozdělení dle kritéria náplně činnosti nabízí Mezinárodní klasifikace neziskových organizací ICNPO a Systém klasifikace netržních činností OSN (COPNI). (ŠKARABELOVÁ, S. Definice neziskového sektoru: sborník příspěvků z internetové diskuse CVNS. Brno: CVNS, 2005.) 76 SALAMON, L. M.; ANHEIER, H. K. The international classification of nonprofit organizations: ICNPORevision 1. Johns Hopkins University Institute for Policy Studies, 1996, s. 1. 77 Jedná se o národní verzi evropské klasifikace NACE, která však nepoužívá rozdělení na tržní a netržní činnosti. (Český statistický úřad. NACE Rev. 2: Metodická příručka. 2014 [online], s. 2-4.) 78 Sbírka právních předpisů. CZ-NACE - Klasifikace ekonomických činností. 2010 [online]. 79 V souvislosti s touto problematikou je často v anglickém jazyce používán pojem „relief“, v tomto konkrétním případě „relief to disaster victims“. Dokonalý ekvivalent tohoto pojmu bohužel v českém jazyce nenajdeme, jelikož se nejedná o pouhou „pomoc“, tento výraz také znamená „podpora v nouzi, ulehčení situace“, přičemž 23
-
Životní prostředí: ochrana, obnova a kultivace přírodních zdrojů;
-
Filantropie a dobrovolnictví: podpora dobrovolnické činnosti, nábor, trénink a umístění dobrovolníků;
-
Mezinárodní aktivity: poskytování humanitární pomoci při mimořádných událostech v zahraničí, rozvojová pomoc, často se jedná o organizace s lokálními pobočkami zaštítěnými nadnárodní organizací.
I v tomto případě však narážíme na jisté limity. Jak uvádí Dostál,80 v praxi mohou na místech zasažených mimořádnou událostí poskytovat pomoc i takové organizace, jejichž primární poslání a náplň činnosti jsou na první pohled odlišné. Děje se tak především proto, že mimořádná událost způsobuje široké spektrum škod a vzniklých potřeb, na které následně mohou reagovat nejrůznější subjekty nabízející pomocnou ruku. Konkrétně při povodních v roce 2002 v České republice to byly organizace, jejichž cílem je například pomoc dětem, vzdělávání či kultura a sport.81 V USA to byly při útocích 11. září na Světové obchodní centrum organizace, jejichž účelem bylo právní poradenství etnickým menšinám, které hrály velmi důležitou úlohu při zmírňování následků této katastrofy (více viz kapitola 3.1.1.).
1.6.
Tradice neziskového sektoru
Organizace neziskového sektoru mohou být také identifikovány dle tradice nebo základní hodnoty, na základě které byly založeny. V současné době tak sledujeme v České republice i ve světě tři základní proudy.82 Nejstarší tradicí je tradice náboženská. Křesťanská církev se již od pradávna věnovala charitě,83 tedy pomoci chudým a nemocným, neboť tato solidarita s bližním v nouzi je hlásána v samotné Bibli.84 Nabádání k pomoci slabším se objevuje již ve Starém zákoně,85 Sedláček86 také uvádí, že církevní instituce plnily funkci sociální sítě po staletí i v době Nového zákona.
má charakter dlouhodobého, nikoli pouze jednorázového aktu. Dále v textu bude tento pojem z anglických originálů překládán různě, ovšem vždy tak, aby byl co nejlépe vystižen ve sledovaném kontextu. 80 DOSTÁL, J. Využití nevládních neziskových organizací na příkladu zvládání povodní. In MAREŠ, M.; REKTOŘÍK, J.; ŠELEŠOVSKÝ, J. Krizový management: případové bezpečnostní studie. Praha: Ekopress, 2013, s. 181. 81 Konkrétně se jednalo o Nadaci Charty 77 pomáhající postiženým, Nadaci sportující mládeže pomáhající sportovním oddílům, Nadaci Terezy Maxové pomáhající především dětským domovům zasaženým povodněmi, Nadaci Škola hrou, která směřovala prostředky na opravu škol aj. 82 KUMAR, P. NGO Coordination in Humanitarian Action: The Case of the Czech Floods of August 2002. Massachusetts Institute of Technology, 2005, s. 22-23. 83 Původem slova je latinský výraz caritas neboli služba milosrdné lásky. 84 ZAMAZAL, M. Charita Česká republika při povodních. In DOSTÁL, J.; SOUKOPOVÁ, J. Dobrovolnictví a nestátní neziskové organizace při řešení následků povodní v ČR (sborník). Brno: Masarykova univerzita, 2014, s. 80-81. 85 Pátá kniha Mojžíšova, která je zároveň poslední knihou Tóry uvádí: Když budeš sklízet ze svého pole a zapomeneš na poli snop, nevrátíš se pro něj. Bude patřit bezdomovci, sirotku a vdově, aby ti Hospodin, tvůj Bůh, požehnal při každé práci tvých rukou. Když oklátíš plody ze své olivy, nebudeš ještě setřásat zbylé. Ty budou patřit bezdomovci, sirotku a vdově. Když budeš na vinici sbírat hrozny, nebudeš po sobě paběrkovat. Bude to patřit bezdomovci, sirotku a vdově. (Deut 24,19-21) 86 SEDLÁČEK, T. Ekonomie dobra a zla: po stopách lidského tázání od Gilgameše po finanční krizi. Praha: 65. pole, 2009, s. 66. 24
V současné době existuje řada organizací, jejichž zřizovatelem je právě církev. Činnost a poslání takovýchto organizací vychází z náboženských hodnot, nicméně nemusí být s posláním dané církve totožné. Stejně tak svoji pomoc organizace založené na základě náboženské tradice, jakou je například Charita, poskytují potřebným bez ohledu na jejich vyznání, pohlaví, rase, smýšlení apod. Kumar87 tyto organizace označuje jako můstek mezi církví a sekulárním světem, naplňující svou činností zároveň sociální a náboženské cíle. Druhou skupinou jsou neziskové organizace vycházející ze sekulární humanitární tradice, jež tvoří většinu v západním světě. Tyto organizace stojí mimo státní zájmy a nejsou založeny žádnou církví, nicméně svojí činností sledují jimi ustavený cíl. Příkladem ze současnosti je organizace Lékaři bez hranic či Červený kříž,88 nutno však podotknout, že jeho česká odnož během období socialismu nebyla na státním aparátu nezávislá. Sekulární humanitární organizací pocházející ryze z českého prostředí působící i v mezinárodním měřítku je například Člověk v tísni.89 Poslední a zároveň nejmodernější kategorii tvoří organizace založené na základě určitých hodnot, ovšem jiných než těch náboženských.90
1.7.
Vývoj občanského sektoru v České republice
Cílem této práce je identifikovat roli NNO v prostředí Olomouckého kraje, včetně přínosů, nákladů, limitů a rizik této participace. Jelikož se cíl vztahuje k českému prostředí, ve kterém nestátní neziskový sektor v dnešní podobě vznikal teprve v devadesátých letech, bude v této podkapitole přednesen jeho stručný vývoj se zaměřením na vztah NNO a státu. Řada historických událostí má totiž vliv na dnešní podobu občanského sektoru a jeho participaci při mimořádných událostech velkého rozsahu. Cílem této podkapitoly je přednést problematiku nestátních neziskových organizací při mimořádných událostech v českém prostředí v širším historickém kontextu. 1.7.1.
Nestátní neziskové organizace před rokem 1993
Přestože ve světě sledujeme boom v nárůstu počtu nestátních neziskových organizací od 80. let dvacátého století, situace v českém prostředí je z historických důvodů odlišná.91 Ačkoli se mnohé neziskové organizace dnešního typu na našem území objevují až po pádu Železné opony, období
87
KUMAR, P. NGO Coordination in Humanitarian Action: The Case of the Czech Floods of August 2002. Massachusetts Institute of Technology, 2005, s. 22-23. 88 Plným názvem Mezinárodní hnutí Červeného kříže a Červeného půlměsíce používá několik druhů identifikačních znaků přizpůsobených daným kulturám v různých částech světa. Rozeznávacími znaky této organizace jsou tak červený kříž na bílém podkladu, červený půlměsíc (především v muslimských zemích), červený krystal, v Izraeli také Davidova hvězda. (Český červený kříž. Červený krystal – další rozeznávací znak. 2015 [online].) 89 KUMAR, P. NGO Coordination in Humanitarian Action: The Case of the Czech Floods of August 2002. Massachusetts Institute of Technology, 2005, s. 22-23. 90 Tamtéž. 91 DURLAUF, S.; BLUME, L. The new Palgrave dictionary of economics. Houndmills: Palgrave Macmillan, c2008, s. 85. 25
Rakouska-Uherska i první republiky měla pro jejich vývoj nemalý význam.92 Období první republiky od roku 1918 je dokonce považováno za „zlatý věk“ neziskového sektoru, jelikož vzniká řada nejrůznějších spolků a nadací, často inspirovaných podobnými iniciativami v zahraničí.93 Řada tehdy založených organizací byla sice s nástupem socialismu zrušena, po jeho pádu však byla tradice mnohých z nich obnovena, přičemž u některých pokračuje dodnes. Je pravdou, že některé neziskové organizace působily i v období socialismu, například tehdejší Československý červený kříž, který navazoval na tradici z dob první republiky, dle dostupných informací však nebyl nezávislý na tehdejší vládě.94 V období socialismu režim preferoval masovost spolků a původně nezávislá uskupení, která nebyla rozpuštěna, přišla o svoji nezávislost, případně byla modifikována, aby se podílela na výstavbě socialistické společnosti.95 Svým způsobem svobodná uskupení tvořily iniciativy namířené proti režimu, konkrétně samizdatoví spisovatelé vydávající díla zakázaných autorů, kulturní spolky (např. divadelní hrající díla zakázaných autorů) či petiční občanské iniciativy jako Charta 77.96 V souvislosti s mimořádnými událostmi měl dominantní úlohu stát, pro neziskové organizace při nich na našem území v tomto období nebyl ponechán prostor.97 1.7.2.
Nestátní neziskové organizace v období demokratického českého státu
Po vzniku samostatného českého státu nebyly nestátní neziskové organizace vnímány jako vhodný partner k podpoře transformačních procesů, naopak je tehdejší Klausova vláda navzdory proklamovanému liberálnímu směřování viděla jako potenciální nástroj ke zvýšení vlivu tehdejší (především levicové) opozice na politické dění. I toto mohlo být v devadesátých letech jedním z důvodů, proč se s neziskovými organizacemi takříkajíc „nepočítalo“ a byly považovány spíše za protivníka než spojence.98 Naopak velkou podporu získávaly ze strany tehdejšího prezidenta Václava Havla, který v občanské aktivitě viděl nezbytnou protiváhu státní byrokracie a centralismu.99
92
KAVAN, Š.; DOSTÁL, J. Dobrovolnictví a nestátní neziskové organizace při mimořádných událostech v podmínkách Jihočeského kraje. České Budějovice: Vysoká škola evropských a regionálních studií, 2012, s. 3638. 93 FRIČ, P.; GOULLI, R. Neziskový sektor v České republice: výsledky mezinárodního srovnávacího projektu John Hopkins University. Praha: Eurolex Bohemia, 2001, s. 18-20. 94 KAVAN, Š.; DOSTÁL, J. Dobrovolnictví a nestátní neziskové organizace při mimořádných událostech v podmínkách Jihočeského kraje. České Budějovice: Vysoká škola evropských a regionálních studií, 2012, s. 3638. 95 FRIČ, P.; GOULLI, R. Neziskový sektor v České republice: výsledky mezinárodního srovnávacího projektu John Hopkins University. Praha: Eurolex Bohemia, 2001, s. 48. 96 Tamtéž, s. 52-53. 97 REKTOŘÍK, J., ŠELEŠOVSKÝ, J. a kol. Ekonomické a finanční dopady živelních pohrom: Zpráva z výzkumného projektu. Brno, 2011, s. 121. 98 FRIČ, P.; GOULLI, R. Neziskový sektor v České republice: výsledky mezinárodního srovnávacího projektu John Hopkins University. Praha: Eurolex Bohemia, 2001, s. 22-24. 99 KUMAR, P. NGO Coordination in Humanitarian Action: The Case of the Czech Floods of August 2002. Massachusetts Institute of Technology, 2005, s. 26. 26
Významný zlom ve vnímání třetího sektoru však nastal při povodních v roce 1997. Pospíšil100 uvádí, že právě při nich nestátní organizace přesvědčily svojí činností širokou veřejnost, že jsou schopny v mnoha ohledech reagovat rychleji a flexibilněji než stát.101 Díky této pozitivní zkušenosti veřejnost při povodních v roce 2002 téměř ignorovala státní sbírky a své příspěvky na pomoc obětem katastrofy směřovala téměř výhradně do veřejných sbírek organizovaných nestátními neziskovými subjekty.102 Od té doby také sledujeme jednak značnou profesionalizaci a systematizaci pomoci ze strany NNO, ale také zlepšování kooperace s ostatními zasahujícími subjekty.103 Dalším faktorem, který výrazně ovlivnil roli NNO při mimořádných událostech, byla profesionalizace české Armády v roce 2004, jejíž členové byli velmi důležitým a početným zdrojem lidských sil během předchozích povodní. V tomto roce však jejich počet klesl přibližně na osminu.104 Dostál a Soukopová105 uvádějí, že „jisté vakuum, které se tímto částečně vytvořilo v komponentech IZS, je substituováno jednak jednotkami dobrovolných hasičů, jednak nestátními neziskovými organizacemi.“ Že se s neziskovými organizacemi počítá, dokazuje také jejich zařazování do krizových plánů územních celků, integrace do struktur integrovaného záchranného systému či jejich přizvání na zasedání ustavených krizových štábů106 při mimořádných událostech. V takzvaném období klidu v řadě krajů probíhá spolupráce v rámci platformy Panel neziskových organizací, která krom posílení spolupráce mezi jednotlivými neziskovými organizacemi podporuje také tu se složkami Integrovaného záchranného systému107 a veřejnou správou. V souvislosti s tímto typem spolupráce jsou během roku pořádány nejrůznější odborné konference a workshopy či jednání v pracovních skupinách.108 Zmíněný Panel napomáhá mimo jiné ke splnění jednoho z cílů ustanovených v dokumentu Koncepce ochrany obyvatelstva do roku 2020 s výhledem do roku 2030.109 Posilování role NNO je v dokumentu zmíněna v souvislosti s mnoha oblastmi jako například výchova a vzdělávání, zároveň je zde také jednou ze strategií do roku 2030 „posílit podíl NNO při plnění úkolů ochrany obyvatelstva pod organizací HZS ČR“.110 Dokonce jedním ze základních úkolů pro realizaci stanovených priorit
100
POSPÍŠIL, M. History of the Czech Nonprofit Sector. Brno: CVNS, 2013, s. 9-10. Tamtéž. 102 Tamtéž, s. 22. 103 KAVAN, Š.; DOSTÁL, J. Dobrovolnictví a nestátní neziskové organizace při mimořádných událostech v podmínkách Jihočeského kraje. České Budějovice: Vysoká škola evropských a regionálních studií, 2012, s. 41. 104 KAVAN, Š.; DOSTÁL, J. Dobrovolnictví a nestátní neziskové organizace při mimořádných událostech v podmínkách Jihočeského kraje. České Budějovice: Vysoká škola evropských a regionálních studií, 2012. 105 DOSTÁL, J.; SOUKOPOVÁ, J. Dobrovolnictví a nestátní neziskové organizace při řešení následků povodní v ČR (sborník). Brno: Masarykova univerzita, 2014, s. 5. 106 Český červený kříž byl v minulosti přizván dokonce k zasedání Ústředního krizového štábu. 107 Integrovaný záchranný systém (IZS) je „systém spolupráce a koordinace složek, orgánů státní správy a samosprávy, fyzických a právnických osob při společném provádění záchranných a likvidačních prací tak, aby “nikdo nebyl opomenut, kdo pomoci může a vzájemně si nikdo z nich nepřekážel“. (KAVAN, Š.; DOSTÁL, J. Dobrovolnictví a nestátní neziskové organizace při mimořádných událostech v podmínkách Jihočeského kraje. České Budějovice: Vysoká škola evropských a regionálních studií, 2012, s. 17.) 108 DOSTÁL, J. Cooperation between non-governmental organizations and the State in the matter of flood risk management in the Czech Republic. UK: WIT Press, 2012, s. 4-10. 109 Ministerstvo vnitra ČR. Koncepce ochrany obyvatelstva do roku 2020 s výhledem do roku 2030. Praha, 2013. 110 Tamtéž. 27 101
ochrany obyvatelstva je „zdokonalení systému zapojení nestátních neziskových organizací a dobrovolníků do řešení mimořádných událostí a krizových situací.“111 Nestátní neziskové organizace mohou na úrovni státu spolupracovat v kontextu mimořádných událostí také například v rámci projektů financovaných z fondů EU (např. projekt ČČK „Připravenost na katastrofy“), dále také na úrovni státu účastí zástupců NNO na zasedáních Rady vlády pro NNO. Na stejné úrovni existuje také pracovní skupina Ministerstva vnitra s názvem Dobrovolnictví a mimořádné události a krizové situace, která se zabývá podporou dobrovolnictví v takovýchto případech.112 Podporu neziskovému sektoru v souvislosti s mimořádnými událostmi vyjadřuje také Směrnice Evropského parlamentu a Rady 200/60/ES, jež měla být implementována do roku 2015 a která vyzývá členské státy k zapojení všech aktérů včetně veřejnosti do tvorby plánů povodí.113 Hlavní neziskové organizace, které se v současnosti zabývají v České republice humanitární pomocí a zároveň jsou klíčovými aktéry při mimořádných událostech velkého i malého rozsahu jsou ADRA, Český červený kříž, Diakonie CČE, Člověk v tísni a Charita.114 Právě činnost tohoto výčtu neziskových organizací bude v souvislosti s povodněmi podrobněji rozebírána v následujících kapitolách, přičemž budou vedeny řízené rozhovory s vedoucími představiteli jejich poboček v Olomouckém kraji (více v kap. 4). Závěrem nutno dodat, že nestátní neziskovou organizací, jež má v naší zemi v současnosti nejvyšší počet členů ze všech organizací třetího sektoru, tedy nejen těch participujících při mimořádných událostech, je Sdružení hasičů Čech, Moravy a Slezska (SH ČMS).115 Právě dobrovolní hasiči tvoří také nejpočetnější skupinu dobrovolníků při mimořádných událostech v ČR.116 Tato podkapitola poskytla podrobnější náhled na vývoj třetího sektoru na území českého státu. Z výše uvedeného vyplývá, že nestátní neziskové organizace v dnešní podobě nemají tak dlouholetou tradici jako v západních zemích, tudíž v devadesátých letech nemusely mít jednak dostatek zkušeností s fungováním a participací při mimořádných událostech, ale také prostředí, ve kterém působily, jim tuto činnost v mnohém neusnadňovalo.
111
Ministerstvo vnitra ČR. Koncepce ochrany obyvatelstva do roku 2020 s výhledem do roku 2030. Praha, 2013. DOSTÁL, J. Využití nevládních neziskových organizací na příkladu zvládání povodní. In MAREŠ, M.; REKTOŘÍK, J.; ŠELEŠOVSKÝ, J. Krizový management: případové bezpečnostní studie. Praha: Ekopress, 2013, s. 188. 113 Směrnice Evropského parlamentu a Rady 200/60/ES In MAREŠ, M.; REKTOŘÍK, J.; ŠELEŠOVSKÝ, J. Krizový management: případové bezpečnostní studie. Praha: Ekopress, 2013, s. 189. 114 BALARINOVÁ, L.; DOSTÁL, J. NNO a jejich role při řešení následků povodní v kontextu ČR. In DOSTÁL, J.; SOUKOPOVÁ, J. Dobrovolnictví a nestátní neziskové organizace při řešení následků povodní v ČR (sborník). Brno: Masarykova univerzita, 2014, s. 16. 115 Tamtéž, s. 20. 116 Tamtéž. 28 112
Vzhledem k tomu, že se NNO dnešního typu v českém prostředí při mimořádných událostech angažují až v období moderního demokratického státu, nebude v následujících částech této práce doba před pádem socialistického režimu podrobněji rozebírána.
Shrnutí kapitoly Pro shrnutí bude pojem nestátní neziskové organizace pro účely této práce chápán stejně, jak jej pojímá Grown,117 tedy jako „soukromé, samostatně řízené organizace založené na předem určených hodnotách, které jsou zcela nebo z části závislé na penězích dárců a dobrovolnické práci“, a jejichž charakteristiky naplňují pět základních faktorů vymezených Salomonem a Anheierem. Bude se jednat především o ty organizace, jejichž posláním je pomoc lidem v nouzi a které poskytují přímou i nepřímou pomoc na místě mimořádných událostí velkého rozsahu. Zároveň mají k této pomoci potřebné zdroje a kapacity a cílem jejich činnosti je krom jiného hmotná i nehmotná pomoc obětem katastrof, případně dlouhodobá pomoc při vyrovnávání se s následky v oblasti zasažené mimořádnou událostí. Byly probírány jak organizace založené na základě náboženských hodnot, tak ty následující tradicí sekulární humanitární pomoci. Současná podoba třetího sektoru v českém prostředí je krom mnoha jiných faktorů ovlivněna také vývojem občanského sektoru, respektive postoje státu k tomuto sektoru, jenž se ve dvacátém století několikrát proměnil. V historii demokratického českého státu si potom při povodních 1997 díky své činnosti zasloužily důvěru ze strany veřejnosti.
117
GROWN, C. Non-governmental organization. In DURLAUF, S.; BLUME, L. The new Palgrave dictionary of economics. Houndmills: Palgrave Macmillan, c2008, s. 84. 29
2. Vymezení pojmu mimořádná událost Pro identifikaci různých rolí, které mohou NNO při mimořádných událostech naplňovat, je třeba blíže vymezit, co se pojmem mimořádná událost rozumí, respektive co se při nich odehrává. Tato podkapitola nabízí nejprve obecnou definici mimořádných událostí a následně jejich rozdělení dle původu vzniku a rozsahu následků, které způsobují, přičemž oblast zkoumání bude dále zúžena pouze na události velkého rozsahu. V další části budou představeny jednotlivé fáze, které jsou s těmito situacemi spojeny včetně procesů, které při nich probíhají. Zároveň budou identifikovány subjekty a činnosti, které při jednotlivých fázích mimořádné události vykonávají. Jedním z těchto subjektů jsou nestátní neziskové organizace, jejichž působení bude v jednotlivých fázích podrobněji rozebráno jak obecně, tak konkrétně na příkladu zahraničních mimořádných událostí a povodní v České republice. Mimořádná událost je Ministerstvem vnitra ČR definována jako „událost nebo situace vzniklá v určitém prostředí v důsledku živelní pohromy, havárie, nezákonnou činností, ohrožením kritické infrastruktury, nákazami, ohrožením vnitřní bezpečnosti a ekonomiky, která je řešena obvyklým způsobem orgány a složkami bezpečnostního systému podle zvláštních právních předpisů“.118 Zákon o integrovaném záchranném systému ji vymezuje jako „škodlivé působení sil a jevů vyvolaných činností člověka, přírodními vlivy, a také havárie, které ohrožují život, zdraví, majetek nebo životní prostředí a vyžadují provedení záchranných a likvidačních prací“.119 Přestože se jedná o definici pocházející z českého prostředí, její znění lze aplikovat i na anglický pojem emergency používaný pro označení mimořádné události tak, jak je chápána v terminologii krizového řízení. Tento výraz je zároveň hojně užíván v zahraničních studiích, jež jsou používány jako zdroj informací v následující kapitole. Česká legislativa pro takovéto události v určitých případech používá pojem krizová situace. Dosáhneli mimořádná událost takového rozsahu, že již není běžnou činností správních úřadů a složek integrovaného záchranného systému zvládnutelná, je vyhlášen hejtmanem kraje nejnižší z krizových stavů – stav nebezpečí, jedná-li se o závažnější situaci, může vláda vyhlásit vyšší stupeň neboli nouzový stav120 a situace se tímto řídí dle tzv. krizového zákona.121 Každá obec i kraj musí mít vypracovány krizové plány pro konkrétní typ krizové situace, který definuje postup a zásady při řešení krizové situace.122
118
MV ČR. Pojmy: Mimořádná událost. 2014 [online]. § 2 zákona č. 239/2000 Sb. 120 V souvislosti s povodněmi velkého rozsahu byly dosud vyhlášeny pouze tyto dva zmíněné stavy, obojí jsou civilními krizovými stavy. Dalšími dvěma typy krizových stavů jsou stav ohrožení státu a nejzávažnější válečný stav, který se však nevztahuje k událostem nevojenského charakteru. (MAREŠ, M.; REKTOŘÍK, J.; ŠELEŠOVSKÝ, J. Krizový management: případové bezpečnostní studie. Praha: Ekopress, 2013, s. 159.; REKTOŘÍK, J.; ŠELEŠOVSKÝ, J.; BAKOŠ, E.; DOSTÁL, J. a kol. DSO k předmětu Krizové řízení. Brno, 2014, s. 19.) 121 Zákon č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení. 122 MA MAREŠ, M.; REKTOŘÍK, J.; ŠELEŠOVSKÝ, J. Krizový management: případové bezpečnostní studie. Praha: Ekopress, 2013, s. 158. 30 119
2.1.
Dělení mimořádných událostí dle původu vzniku a velikosti dopadu
Mimořádné události lze rozdělit vzhledem k původu jejich vniku do dvou hlavních kategorií, a to na hrozby antropogenního původu a hrozby původu přírodního. Jak sám název napovídá, mimořádné události antropogenního původu jsou způsobeny ať už záměrnou či neintencionální činností člověka, kdežto druhé zmíněné jsou důsledkem působení sil přírody.123 Dalším kritériem rozdělení mimořádných událostí je velikost jejich dopadu. Dle něj mluvíme o událostech malého a velkého rozsahu. Události velkého rozsahu jsou mimořádnými událostmi, jejichž důsledky nejsou schopny svými silami zvládat lokální složky k tomu ustavené. Svým rozsahem tedy vyžadují pomoc složek regionálních, národních, v některých případech i nadnárodních.124 V literatuře se objevuje také specifičtější dělení dle intenzity následků, konkrétně dle počtu mrtvých či raněných na následující typy:125 -
katastrofa: více než 100 raněných, více než 10 mrtvých; hromadné neštěstí: 5 až 100 raněných, méně než 10 mrtvých; nehoda: 5 raněných.
Závěrem lze mimořádné události dělit dle kritéria četnosti jejich výskytu. Četnost výskytu mimořádných událostí malého rozsahu, jako požáry a automobilové havárie, je oproti těm velkého měřítka značně vyšší.126
2.2.
Mimořádné události velkého rozsahu
Oblast zkoumání bude pro účely této práce zúžena pouze na mimořádné události velkého rozsahu, tedy ty, na něž z důvodu rozsahu následků nestačí běžná činnost lokálních složek k tomu určených. Mimořádná událost velkého rozsahu s širokosáhlými důsledky bývá také v literatuře označována jako katastrofa (viz kritéria dělení v předchozí podkapitole). Vasilescu a kol.127 upozorňují, že za katastrofu nelze považovat například zemětřesení sebevětšího rozsahu, vyskytne-li se uprostřed neobydlené pouště. Organizace spojených národů definuje katastrofu jako „závažné narušení fungování komunity nebo společnosti, jež má za následek rozsáhlé lidské, materiální, ekonomické či environmentální ztráty a dopady, se kterými však není zasažená komunita či společnost schopna vypořádat za pomocí vlastních zdrojů“.128 Původcem jejich vzniku může být jak příroda, tak činnost člověka. V Českém prostředí jsou takovouto nejčastěji se vyskytující mimořádnou událostí velkého rozsahu povodně,
123
MAREŠ, M.; REKTOŘÍK, J.; ŠELEŠOVSKÝ, J. Krizový management: případové bezpečnostní studie. Praha: Ekopress, 2013. 124 JIA, H.; ORDÓÑEZ, F.; DESSOUKY, M. A modeling framework for facility location of medical services for large-scale emergencies. IIE Transactions, 2007, s. 41. 125 DOMRES, B. Příspěvek ze semináře „Medicína katastrof“. Úrazová nemocnice v Brně, 2001 [online]. 126 JIA, H.; ORDÓÑEZ, F.; DESSOUKY, M. A modeling framework for facility location of medical services for large-scale emergencies. IIE Transactions, 2007, s. 46. 127 VASILESCU, L.; KHAN, A.; KHAN, H. Disaster Management CYCLE–a theoretical approach. Management & Marketing-Craiova, 2008, s. 44. 128 Tamtéž, s. 43-44. 31
které byly právě z tohoto důvodu vybrány jako druh zkoumané události velkého rozsahu v cíli této práce. Mezi konkrétní příklady událostí velkého rozsahu antropogenního původu řadíme teroristické útoky, válečné konflikty, etnické nepokoje či jaderné havárie. Mimořádnými událostmi velkého rozsahu přírodního charakteru jsou například povodně, zemětřesení, tsunami nebo sucho.129 Všechny výše zmíněné mohou způsobovat v zasažených oblastech zranění, ztráty na životech, poškození infrastruktury a úbytek nezbytných zdrojů jakými je voda, potrava a přístřeší. V extrémních případech například v rozvojových zemích může být jejich důsledkem také inflace, pokles produktivity spojený s výpadkem příjmů domácností a s tím související zpomalený růst ekonomiky trvající měsíce, ale i roky po katastrofě.130 S šíří jednotlivých událostí mohou také růst nároky na zdroje, které slouží k sanaci nastalých následků. Dá se předpokládat, že v tomto ohledu jsou mimořádné události velkého rozsahu vzhledem k jejich vysokým nárokům na zdroje a nahodilosti výskytu náročnější, co se týče prevence, plánování, organizace a koordinace zainteresovaných subjektů a potřebných zdrojů. Každá konkrétní událost velkého rozsahu má zpravidla svá specifika, která ji činí neopakovatelnou. Klima dané oblasti, hustota zalidnění, míra vyspělosti země, úroveň infrastruktury, typ vládního zřízení, míra otevřenosti země, geografická poloha, typ mimořádné události a nespočet dalších faktorů způsobují, že neexistuje obecně aplikovatelný scénář pomoci.131 Právě na rozdíl od většiny událostí menšího rozsahu, jelikož postup při nich je obyčejně jasně daný a tedy předvídatelný. Jinými slovy při výskytu dopravní nehody či požáru dané složky záchranného systému ve vyspělých ekonomikách následují předepsaný postup i několikrát denně. Naproti tomu, jak bylo zmíněno, přeroste-li událost do rozsahu velkého, tedy do stavu, kdy jejich rutinní činnost na odvrácení následků mimořádné události nestačí, je následující postup mnohem komplikovanější. O to více, jedná-li se o oblasti méně rozvinuté,132 ve kterých integrovaný záchranný systém není na úrovni západních ekonomik. Přestože existují krizové plány a scénáře, specifika jednotlivých situací mohou vyžadovat improvizaci a okamžitá řešení, nikoli pouhé dodržování bodů příručky.
2.3.
Činnost nestátních neziskových organizací v jednotlivých fázích mimořádných událostí velkého rozsahu
Každá mimořádná událost je stejně jako reakce na ni jedinečná. Nicméně v obecné rovině lze každou takovouto katastrofu velkého měřítka rozdělit do několika základních fází. V každé z těchto fází jsou provozovány určité činnosti, které zároveň reagují na specifické potřeby, jež v těchto fázích 129
MAREŠ, M.; REKTOŘÍK, J.; ŠELEŠOVSKÝ, J. Krizový management: případové bezpečnostní studie. Praha: Ekopress, 2013. 130 KHAN, S.; KIRAN, S.; WASIM, D. a kol. Role of NGOs in Uplifting the Socio Economic Condition. Interdisciplinary Journal of Contemporary Research in Business, 2012, s. 543. 131 VASILESCU, L.; KHAN, A.; KHAN, H. Disaster Management CYCLE–a theoretical approach. Management & Marketing-Craiova, 2008, s. 43-44. 132 Tamtéž. 32
vyvstávají. Tyto aktivity jsou zajišťovány jednotlivci, skupinami, organizacemi či soukromými a veřejnými profesionálními jednotkami včetně nestátních neziskových organizací. Pro pozdější identifikaci rolí jednotlivých subjektů, tedy i nestátních neziskových organizací (v kapitolách 3 a 4) je potřebné tyto fáze, potřeby a činnosti s nimi spojené vymezit. Zároveň tak bude možné specifikovat, ve kterých etapách mimořádné události nestátní neziskové organizace se svými kapacitami přicházejí na scénu. Tato podkapitola pojednává o základních fázích mimořádných událostí velkého rozsahu, a zároveň identifikuje rozličné potřeby, které se se při nich objevují, a subjekty, jejichž cílem je prostřednictvím činností, které na místě vykonávají, tyto potřeby uspokojit. Jedním z těchto subjektů jsou i nestátní neziskové organizace, na jejichž činnost je zkoumání zaměřeno. Jelikož je předmět zkoumání v cíli této práce zúžen pouze na jeden typ mimořádné události, a to povodně, budou obecné poznatky o jednotlivých fázích v této kapitole doplněny konkrétními procesy probíhajícími při povodních v České republice. Povodně mohou být jednoduše klasifikovány jako „dočasné výrazné zvýšení hladiny vodních toků, při kterém voda zaplavuje území mimo koryto vodního toku a v důsledku toho způsobuje škody, přičemž jejich příčinou jsou přírodní jevy, zvláště tání sněhu, ledové bariéry, dešťové srážky apod.“.133 Právě povodně jsou totiž nejčastěji se vyskytující mimořádnou událostí velkého rozsahu od počátku devadesátých let. Jak uvádí Bakoš134, „povodně jsou od samostatnosti České republiky od roku 1993 nejvýznamnější živelní pohromou se signifikantními dopady na společnost a makroekonomický vývoj.“ Jejich závažnost potvrzuje několik desítek obětí a miliardové škody, které si v tomto období vyžádaly.135 Procesy mimořádné události velkého rozsahu mohou být obecně znázorněny pomocí cyklu o čtyřech základních fázích, konkrétně na fázi prevence, příprav, fázi zásahu při mimořádné události a fázi obnovy (Obr. 2).136
133
MAREŠ, M.; REKTOŘÍK, J.; ŠELEŠOVSKÝ, J. Krizový management: případové bezpečnostní studie. Praha: Ekopress, 2013, s. 157. 134 Tamtéž, s. 167. 135 Tamtéž. 136 THORVALDSDÓTTIR, S.; SIGBJÖRNSSON, R. Disaster-function management: basic principles. Natural Hazards Review, 2013, s. 48. 33
Obrázek 2: Fáze mimořádných událostí velkého rozsahu (CEM model 137)
Zásah při mimořádné události (Emergency response)
Příprava (Preparedness)
Obnova (Recovery)
Prevence (Mitigation)
Zdroj: Vlastní zpracování dle THORVALDSDÓTTIR, S.; SIGBJÖRNSSON, R. Disaster-function management: basic principles. Natural Hazards Review, 2013, s. 48.
2.3.1.
Fáze prevence (Mitigation)
První zkoumanou fází je fáze prevence, ve které probíhají takové aktivity, jejichž účelem je odstranit nebo snížit pravděpodobnost výskytu mimořádné události. Může se také jednat o dlouhodobé činnosti, díky kterým jsou ničivé následky nevyhnutelných událostí redukovány (např. výstavba protipovodňových opatření).138 V této fázi jsou hlavními aktéry odborníci, vědci, hydrologové, akademici, ale také členové vlády a nižších správních struktur, kteří vytváří analýzy, provádí návrhy, plánování a opatření směřující k zamezení výskytu mimořádné události.139 Avšak již v této fázi se mohou nestátní neziskové organizace angažovat. V případě tsunami v Indii NNO spolu s institucemi veřejného sektoru pomáhaly budovat odolnost komunity prostřednictvím mapování rizikových oblastí, ale také například poskytováním konzultací ohledně financování oprav obydlí.140
137
V originále Comprehensive Emergency Management (CEM), jenž je považován za základní kámen v praxi krizového managementu ve Spojených státech, kde byl ustaven Národní asociací guvernérů. (THORVALDSDÓTTIR, S.; SIGBJÖRNSSON, R. Disaster-function management: basic principles. Natural Hazards Review, 2013.) 138 THORVALDSDÓTTIR, S.; SIGBJÖRNSSON, R. Disaster-function management: basic principles. Natural Hazards Review, 2013, s. 50. 139 Tamtéž, s. 51. 140 ARLIKATTI, S.; BEZBORUAH, K. C.; LONG, L. Role of Voluntary Sector Organizations in Posttsunami Relief: Compensatory or Complementary?. Social Development Issues, 2012, s. 76-77. 34
2.3.2.
Fáze příprav (Preparedness)
Jak uvádí Dostál,141 negativním důsledkům na lidstvo způsobovaným katastrofami nelze zcela zamezit, nicméně se můžeme pokusit je alespoň minimalizovat, k čemuž dochází právě ve fázi příprav. Potřeba příprav na mimořádnou událost se odvíjí od rozsahu preventivních opatření, tedy konkrétněji od toho, do jaké míry jsou tato opatření schopna zmírnit či odvrátit mimořádnou událost. V této fázi vláda, organizace a jednotlivci připravují krizové plány k záchraně životů a minimalizaci následků v případě příchodu takovéto události (např. nácvik modelových situací či instalace signalizačních zařízení). V rámci této etapy také dochází ke shromažďování zásob, případně utváření partnerských dohod o poskytnutí materiální pomoci. Tuto přípravu v určité míře provádí všechny subjekty, které se účastní na poskytování nejrůznějších forem pomoci při příchodu mimořádné události. Jejím konkrétním projevem je například vytváření příslušné legislativy či vyhodnocování rizik spojených s mimořádnou událostí.142 V našich podmínkách v případě povodní v tomto období dochází jednak k vypracovávání, případně revizi povodňových plánů, stanovení záplavových území, ale probíhá také organizační a technická příprava a shromažďování hmotných povodňových rezerv.143 V souvislosti s již proběhlou mimořádnou událostí jsou identifikovány situace, které byly dobře zvládnuty, zároveň bývají diskutovány nedostatky a přednesena případná doporučení ke zlepšení do budoucna.144 V případě prvních povodní v období samostatného českého státu v roce 1997 byly nedostatky při nich vzniklé podnětem k vytvoření nové legislativy týkající se krizového řízení.145 Současně mluvíme o období, ve kterém se uskutečňuje odborná příprava jak profesních složek IZS, tak například jednotek dobrovolných hasičů obcí, ale i koordinátorů NNO (Diakonie ČCE, ADRA, Charita, Člověk v tísni) či příprava dobrovolníků146 zajištěná pomocí školení spolupořádaných neziskovými organizacemi.147 Neziskové organizace také vypracovávají metodiky poskytování humanitární pomoci148 či manuály149 pro své terénní pracovníky působící na místě mimořádné události velkého rozsahu.
141
DOSTÁL, J. Katastrofy a český člověk v 21. století: pomáhat či nepomáhat?. Praha: Metropolitní univerzita Praha, 2015, s. 1-3. 142 THORVALDSDÓTTIR, S.; SIGBJÖRNSSON, R. Disaster-function management: basic principles. Natural Hazards Review, 2013, s. 50-52. 143 MAREŠ, M.; REKTOŘÍK, J.; ŠELEŠOVSKÝ, J. Krizový management: případové bezpečnostní studie. Praha: Ekopress, 2013, s. 159-160. 144 MV ČR. Pravidla dobrovolnické pomoci při mimořádných událostech. 2013 [online], s. 10. 145 VILÁŠEK, J.; FIALA, M.; VONDRÁŠEK, D. Integrovaný záchranný systém ČR na počátku 21. století. Praha: Karolinum, 2014, s. 9. 146 A to především těch, kteří ke své činnost potřebují specializované znalosti a dovednosti, jakými jsou například dobrovolníci Českého červeného kříže poskytující zdravotnickou pomoc, nebo dobrovolných hasičů SH ČMS. 147 MV ČR. Pravidla dobrovolnické pomoci při mimořádných událostech. 2013 [online], s. 10. 148 BUCHAROVÁ, E. Diakonie ČCE: Stavíme lidi na nohy. In DOSTÁL, J.; SOUKOPOVÁ, J. Dobrovolnictví a nestátní neziskové organizace při řešení následků povodní v ČR (sborník). Brno: Masarykova univerzita, 2014, s. 78. 35
Nestátní neziskové organizace se však ve fázi příprav věnují ještě další neméně důležité činnosti, kterou je vzdělávání prostřednictvím nejrůznějších přednášek, workshopů a konferencí, s cílem poskytnout přípravu na mimořádné události profesionálním pracovníkům i široké veřejnosti. Příkladem jsou kurzy první pomoci pořádané Českým červeným křížem nebo výuka dětí formou hry, jak pomáhat lidem v krizových situacích.150 Při bangladéšských povodních v roce 1998 neziskové organizace zajišťovaly kromě hmotné pomoci také školení personálu jak jiných neziskových organizací, tak členů komunit.151 Dalším typem aktivit přispívajících k osvětě veřejnosti, jak zvládat takovéto situace, jsou také nejrůznější příručky vydávané neziskovými organizacemi (např. Obnova bytových domů po záplavách od neziskové organizace ADRA).152 Fáze přípravy a prevence jsou zároveň etapami mezi skončením jedné a příchodem další mimořádné události. Tyto fáze je možné nazvat tzv. „obdobím klidu“, které nabízí prostor pro komunikaci a utváření dohod mezi jednotlivými aktéry. V našich podmínkách je v některých krajích či regionech za tímto účelem ustavena platforma Panel NNO. Jedná se o „organizační, koordinační a komunikační platformu neziskových organizací pro poskytování komplexní péče o občana při řešení mimořádných událostí, krizových situací a stavů. Základní jádro Panelu tvoří neziskové organizace a vybrané struktury státních institucí s působností na území kraje“.153 Panel funguje jak při vzniku mimořádné události, kdy například komunikuje s jednotlivými krizovými štáby, které informuje o možnostech spolupráce s ostatními organizacemi, tak právě v období klidu, kdy svolává své členy k organizačním a informačním zasedáním či organizuje nejrůznější konference, vzdělávací semináře a workshopy. 154 Dalším způsobem, prostřednictvím kterého může být v této fázi prohlubována komunikace a spolupráce mezi subjekty zasahujícími při povodních, je také účast na tematických konferencích. Tou nejznámější je již několikrát konaná konference „Víme o sobě“, jíž se účastní neziskové organizace, státní složky, ale i zástupci úřadů správních obvodů.155 Konferencí s podobnou tématikou se napříč Českou republikou koná nespočet na nejrůznějších úrovních veřejné správy, ale i v rámci partnerství soukromých ziskových i neziskových subjektů či napříč sektory.
149
TOMÁŠEK, A. Člověk v tísni: Povodně již po šesté… In DOSTÁL, J.; SOUKOPOVÁ, J. Dobrovolnictví a nestátní neziskové organizace při řešení následků povodní v ČR (sborník). Brno: Masarykova univerzita, 2014, s. 70. 150 BAŠTECKÁ, B. Terénní krizová práce: psychosociální intervenční týmy. Praha: Grada, 2005, s. 130-131. 151 MATIN, N.; TAHER, M. The Changing Emphasis of Disasters in Bangladesh NGOs. Disasters, 2001, s. 233234. 152 BAŠTECKÁ, B. Terénní krizová práce: psychosociální intervenční týmy. Praha: Grada, 2005, s. 191-192. 153 MAJZLÍKOVÁ, J. PANEL humanitárních organizací. 2011 [online]. 154 Tamtéž. 155 JIHOČESKÝ KRAJ - HZS. Konference "Víme o sobě". 2012 [online]. 36
Na druhou stranu u nás mnohé NNO, ale i složky státní správy mohou mít v tomto čase jiné priority a problematika povodní, jelikož žádné neprobíhají, může být odsunuta na druhou kolej. Jinými slovy často chybí čas a motivace k takovýmto vzájemným jednáním.156 2.3.3.
Zásah při mimořádné události (Emergency response)
Bezprostředně po vzniku mimořádné události je hlavním cílem snížit nastalou ekonomickou, sociální a fyzickou nestabilitu a usnadnit přístup krátkodobé a dlouhodobé pomoci při obnově zasaženého území.157 Jedná se především o záchranu obětí, jejich případné ošetření a přesun do bezpečí. Stěžejním úkolem je také zajištění jejich základních životních potřeb, tedy poskytnutí dočasného ubytování, potravy, pitné vody či hygienických pomůcek. Zároveň se v této fázi zasahující subjekty snaží snížit pravděpodobnost vzniku sekundárních škod (např. otrava kontaminovanou vodou). Dalším důležitým úkolem je po odeznění akutní fáze bezprostředně po události také monitoring vzniklých škod.158 Terénní šetření má za cíl zmapovat materiální a psychické potřeby, které daná mimořádná událost způsobila, a na základě jeho výsledků jsou potom jednotlivé formy pomoci poskytovány.159 Při vzniku mimořádné události velkého rozsahu zasahují specializované složky státu, jakými jsou hasiči, policisté a záchranná služba, které disponují potřebným vybavením a znalostmi.160 Konkrétní podoba systému veřejných specializovaných složek a jeho struktura se může u každého státu lišit. Nicméně i nestátní neziskové organizace,161 jež disponují podobnou technikou a jsou na tyto úkony specializovány, se mohou v akutní fázi mimořádné události na poskytování pomoci také podílet. Podmínkou je však přítomnost takovýchto organizací na místě události bezprostředně po jejím výskytu, ta však nemusí být vždy splněna například v případě mezinárodních organizací při mimořádných událostech v rozvojových zemích. Neklapilová162 uvádí na příkladu zemětřesení, že mezinárodní pomoc obvykle přichází, až když je na akutní pomoc pozdě. V konkrétním případě povodní je v této fázi potřeba vyklidit záplavová území, zajistit povodňové záchranné práce či zabezpečit náhradní funkce a služby v zasaženém území. Zde vzhledem k nutnosti specializované techniky, znalostí a zkušeností hrají v naší zemi důležitou úlohu složky Integrovaného
156
REKTOŘÍK, J., ŠELEŠOVSKÝ, J. a kol. Ekonomické a finanční dopady živelních pohrom: Zpráva z výzkumného projektu. Brno, 2011. 157 ARLIKATTI, S.; BEZBORUAH, K. C.; LONG, L. Role of Voluntary Sector Organizations in Posttsunami Relief: Compensatory or Complementary?. Social Development Issues, 2012, s. 66. 158 THORVALDSDÓTTIR, S.; SIGBJÖRNSSON, R. Disaster-function management: basic principles. Natural Hazards Review, 2013, s. 50. 159 MV ČR. Pravidla dobrovolnické pomoci při mimořádných událostech. 2013 [online], s. 6. 160 THORVALDSDÓTTIR, S.; SIGBJÖRNSSON, R. Disaster-function management: basic principles. Natural Hazards Review, 2013, s. 51. 161 Například v Německu je takovouto organizací poskytující Johanniter-Unfall-Hilfe, jež provozuje krom jiného vlastní ambulanci, má pobočky také v Polsku, Rakousku a dalších zemích a operuje mezinárodně. (Die Johanniter. Die Johanniter. 2015 [online].) V Indii je cílem záchrana životů a majetku i v prvních fázích katastrof dobrovolnické organizace Aniruddha's Academy of Disaster Management (Aniruddha's Academy of Disaster Management. About Us. 2015 [online].) 162 DOMRES, B. Příspěvek ze semináře „Medicína katastrof“. Úrazová nemocnice v Brně, 2001 [online]. 37
záchranného systému.163 Nestátní neziskovou organizací, která často bývá na místě povodní dokonce jednou z prvních, je Vodní záchranná služba Českého červeného kříže, jež je složená z dobrovolníků specializujících se na záchranné práce na vodních plochách.164 Na místě jsou v prvotní fázi povodní také krom profesionálních hasičů přítomni i hasiči dobrovolní.165 I ti jsou schopni provádět povodňové zabezpečovací a záchranné práce a pomáhat při likvidaci následků povodní.166 Poměrně novou neziskovou organizací, která doplňuje činnost složek IZS již v první fázi povodně je také Dobrovolná záchranná služba. Náplní její činnosti je zabezpečení místa mimořádné události proti vandalismu a rabování, technická výpomoc, pátrání po nezvěstných osobách, ale také doplnění stanovišť první pomoci a činnost v oblasti prevence.167 Nicméně i ostatní neziskové organizace se v této fázi mohou podílet na výzvu velitele zásahu na pytlování písku, evakuaci zasažených, rozdávání přikrývek a náhradního ošacení.168 Jiné NNO v tomto období mobilizují své síly a připravují se na fázi po opadnutí povodně, konkrétněji náborem dobrovolníků, zřizováním koordinačních center, humanitárních základen a skladů, vyhlášením veřejné sbírky, provozem informačních telefonních linek či sháněním sponzorů věcných darů.169 Potřeby zasažených se mohou v jednotlivých územích poznamenaných mimořádnou událostí měnit doslova z hodiny na hodinu.170 Z tohoto důvodu jsou právě členové a dobrovolníci nestátních neziskových organizací cennou pracovní silou při monitorovacích pracích.171 Po odeznění akutní fáze a opadnutí povodně se potom mohou NNO dále podílet na terénním šetření v zasaženém území, odstraňování škod a obnově zničeného území, ale také mohou zajišťovat distribuci materiální pomoci a poskytovat pomoc psychosociální.172 Tyto formy pomoci nestátní neziskové organizace provádí i ve fázi následující, v rámci které jsou podrobněji rozebrány.
163
MAREŠ, M.; REKTOŘÍK, J.; ŠELEŠOVSKÝ, J. Krizový management: případové bezpečnostní studie. Praha: Ekopress, 2013, s. 159. 164 VILÁŠEK, J.; FIALA, M.; VONDRÁŠEK, D. Integrovaný záchranný systém ČR na počátku 21. století. Praha: Karolinum, 2014, s. 165-166. 165 BALARINOVÁ, L.; DOSTÁL, J. NNO a jejich role při řešení následků povodní v kontextu ČR. In DOSTÁL, J.; SOUKOPOVÁ, J. Dobrovolnictví a nestátní neziskové organizace při řešení následků povodní v ČR (sborník). Brno: Masarykova univerzita, 2014, s. 22. 166 KAVAN, Š. Jednotky dobrovolných hasičů a sdružení dobrovolných hasičů při povodních. In DOSTÁL, J.; SOUKOPOVÁ, J. Dobrovolnictví a nestátní neziskové organizace při řešení následků povodní v ČR (sborník). Brno: Masarykova univerzita, 2014, s. 118. 167 KLUČKA, L. Dobrovolná záchranná služba České republiky. In DOSTÁL, J.; SOUKOPOVÁ, J. Dobrovolnictví a nestátní neziskové organizace při řešení následků povodní v ČR (sborník). Brno: Masarykova univerzita, 2014, s. 106-107. 168 MV ČR. Pravidla dobrovolnické pomoci při mimořádných událostech. 2013 [online], s. 10. 169 DOSTÁL, J.; SOUKOPOVÁ, J. Dobrovolnictví a nestátní neziskové organizace při řešení následků povodní v ČR (sborník). Brno: Masarykova univerzita, 2014. 170 DOSTÁL, J.; KOLÁČEK, J. ADRA a mimořádné události: Co děláme a proč? In DOSTÁL, J.; SOUKOPOVÁ, J. Dobrovolnictví a nestátní neziskové organizace při řešení následků povodní v ČR (sborník). Brno: Masarykova univerzita, 2014, s. 55. 171 MV ČR. Pravidla dobrovolnické pomoci při mimořádných událostech. 2013 [online], s. 6-7. 172 MAREŠ, M.; REKTOŘÍK, J.; ŠELEŠOVSKÝ, J. Krizový management: případové bezpečnostní studie. Praha: Ekopress, 2013, s. 159. 38
2.3.4.
Fáze obnovy (Recovery)
Následující fází je fáze obnovy, která pokračuje až do doby, kdy se všechny aspekty zasažené oblasti vrátí do normálního, případně lepšího stavu, než ve kterém se nacházely před katastrofou.173 Jinými slovy v této fázi probíhají aktivity, které přispívají ke strukturální, ekonomické a psychologické obnově postižené oblasti.174 Existují dva druhy této fáze. Prvním je krátkodobá fáze obnovy, jejímž cílem je zajistit základní životní potřeby zasaženým katastrofou dočasně, konkrétní formou je stavba provizorních přístřeší či úklid. Druhým typem je fáze dlouhodobá, jež může trvat i několik let po katastrofě, přičemž má za cíl návrat zasažených do normálního života. Na obnově území zasaženého katastrofou se mohou podílet nejrůznější druhy institucí pocházejících ze všech sektorů a odvětví.175 V krátkodobém i dlouhodobém horizontu fáze obnovy působí nestátní neziskové organizace, jež se zaměřují na poskytování následujících druhů humanitární pomoci.176 Pro přehlednost je pomoc NNO rozdělena do následujících skupin: pomoc materiální, nehmotná (manuální, technická, psychosociální) a finanční. a) Pomoc materiální Co se týče materiální pomoci, jedná se o obstarání, skladování a distribuci životně důležitých artiklů jako je pitná voda, potraviny, ošacení a provoz náhradního přístřeší evakuovaným jedincům. Například nezisková organizace Charita zajišťovala při povodních na Balkáně v roce 2014 balíčky jídla, vodu čaj a hygienické potřeby.177 V případě následků tsunami v Indii v roce 2004 neziskové organizace stejně jako složky státu poskytovaly jídlo a dočasné ubytování evakuovanému obyvatelstvu.178 Podobně i při bangladéšských povodních v roce 1998 neziskové organizace krom jiného zajišťovaly dodávky pitné vody a potravin v zasažených územích.179
173
THORVALDSDÓTTIR, S.; SIGBJÖRNSSON, R. Disaster-function management: basic principles. Natural Hazards Review, 2013, s. 50. 174 ARLIKATTI, S.; BEZBORUAH, K. C.; LONG, L. Role of Voluntary Sector Organizations in Posttsunami Relief: Compensatory or Complementary?. Social Development Issues, 2012, s. 72. 175 THORVALDSDÓTTIR, S.; SIGBJÖRNSSON, R. Disaster-function management: basic principles. Natural Hazards Review, 2013, s. 50-51. 176 Jedna organizace se ovšem může zaměřovat na poskytování pomoci ve všech fázích, disponuje-li kapacitami a je-li to náplní její činnosti. Příkladem je Český červený kříž, jehož Vodní záchranná služba se angažuje již v akutní fázi. Stejně tak je schopen poskytnou pomoc zdravotnickou, materiální, finanční i psychologickou, to vše také prostřednictvím svých dobrovolníků. 177 KAVAN, Š. Bezpečná společnost a voda. České Budějovice: Vysoká škola evropských a regionálních studií, 2014, s. 121-122. 178 ARLIKATTI, S.; BEZBORUAH, K. C.; LONG, L. Role of Voluntary Sector Organizations in Posttsunami Relief: Compensatory or Complementary?. Social Development Issues, 2012, s. 77. 179 MATIN, N.; TAHER, M. The Changing Emphasis of Disasters in Bangladesh NGOs. Disasters, 2001, s. 233234. 39
Dále mohou neziskové organizace zasaženým domácnostem poskytovat nezbytné nářadí. Konkrétně pro případ povodní v ČR Dostál180 uvádí zapůjčování vysoušečů, přičemž NNO také poskytují instrukce k jejich správnému používání, dále také drobnou techniku jako čističe WAP, elektrocentrály, elektrická kladiva k oklepávání omítek apod. b) Pomoc nehmotná (manuální, technická, psychosociální) S materiální pomocí úzce souvisí také pomoc nehmotná, neboli manuální, technická či psychosociální pomoc poskytována členy nebo dobrovolníky nestátních organizací. Neziskové organizace jednak pomáhají spolu se složkami státními a dalšími jednotlivci při manuálním odklízení trosek způsobených katastrofou, ovšem také distribuují pomoc materiální.181 Dále mohou neziskové organizace nabízet v zasaženém území také poradenskou a technickou pomoc, případně pomáhat s rekonstrukcí poničených obydlí.182 Zároveň mohou zajišťovat logistiku, tedy převoz lidí a materiálu, ale také obstarávat zprostředkování návazných služeb a odborné pomoci.183 Specifickou formou této pomoci je také pomoc psychosociální, tedy podpora vlastních sil zasažených ke zvládnutí krizové situace. Cílem tohoto typu pomoci je kromě postupného návratu zasaženého člověka do běžného života také lepší připravenost na potenciální příští mimořádnou událost.184 Dle slov Baštecké185 by mělo být cílem tohoto procesu přeměnit komunitu186 zranitelnou na komunitu odolnou. Ke všem těmto úkonům bývá organizacemi občanského sektoru hojně využívána dobrovolnická práce.187 V rámci nemateriální humanitární pomoci v Indii zasažené vlnou tsunami organizace třetího sektoru pomáhaly kromě odklízení trosek také při opravě poničených obydlí.188 Charita při povodních na Balkáně v roce 2014 také pomáhala za účasti dobrovolníků s rehabilitací zasažených domů.189 Dobrovolníci Červeného kříže při útocích 11. září ve Spojených státech byli potom významným zdrojem fyzické pomoci při budování dočasných přístřeší evakuovaným. Taktéž se při této katastrofě podíleli na psychologické pomoci obětem, jejich rodinám, ale dokonce i samotným záchranářům a
180
DOSTÁL, J. Využití nevládních neziskových organizací na příkladu zvládání povodní. In MAREŠ, M.; REKTOŘÍK, J.; ŠELEŠOVSKÝ, J. Krizový management: případové bezpečnostní studie. Praha: Ekopress, 2013, s. 184. 181 Tamtéž. 182 BAŠTECKÁ, B. Terénní krizová práce: psychosociální intervenční týmy. Praha: Grada, 2005, s. 195. 183 ZAMAZAL, M. Charita Česká republika při povodních. In DOSTÁL, J.; SOUKOPOVÁ, J. Dobrovolnictví a nestátní neziskové organizace při řešení následků povodní v ČR (sborník). Brno: Masarykova univerzita, 2014, s. 86. 184 MV ČR. Pravidla dobrovolnické pomoci při mimořádných událostech. 2013 [online], s. 7. 185 BAŠTECKÁ, B. Psychosociální krizová spolupráce. Praha: Grada, 2013, s. 183. 186 Pojem komunita definuje například Úřad vysokého komisaře OSN pro uprchlíky (UNHCR – United Nations High Comissioner for Refugees) jako skupinu lidí obývající určité teritorium, která sdílí určité charakteristiky (jazyk, zájmy, věk apod.) a zároveň může být vystavena stejnému druhu rizik. (Refworld. A Community-based Approach in UNHCR Operations. 2008 [online].) 187 MV ČR. Pravidla dobrovolnické pomoci při mimořádných událostech. 2013 [online], s. 10. 188 ARLIKATTI, S.; BEZBORUAH, K. C.; LONG, L. Role of Voluntary Sector Organizations in Posttsunami Relief: Compensatory or Complementary?. Social Development Issues, 2012, s. 77. 189 KAVAN, Š. Bezpečná společnost a voda. České Budějovice: Vysoká škola evropských a regionálních studií, 2014, s. 121-122. 40
tisícům dalších lidí zasažených tragédií.190 Mobilní povodňové týmy Charity poskytovaly při povodních na Balkáně také psychosociální podporu zasaženým. 191 Součástí činnosti neziskové organizace ADRA je dokonce speciální Komunitní intervenční psychosociální tým (KIP tým). Ten je tvořen dobrovolníky nejrůznějších profesí (sociální pracovníci, psychologové, duchovní atd.) a jeho cílem
je
poskytování
psychosociální
pomoci
lidem
zasaženým
mimořádnou
událostí.192
S psychosociální pomocí úzce souvisí také pomoc duchovní, kterou poskytují především NNO založené na náboženské tradici, jakou je například Charita.193 c) Pomoc finanční Dalším typem pomoci, kterou mohou NNO poskytovat, je finanční pomoc zasaženým. Jejím zdrojem mohou být jednak dostupné rezervy samotných organizací, ale také výtěžek z pořádané veřejné sbírky. Tato pomoc může být poskytnuta zasaženému okamžitě, nebo přerozdělena až následně na základě výsledků terénních šetření, která přináší informace o konkrétních potřebách a míře potřebnosti finančních prostředků. Finance mohou od NNO putovat kromě jednotlivých domácností i dalším takovýmto organizacím nebo zasaženým obcím, které s nimi dále dle svých potřeb naloží. Případně mohou být, jak uvádí Dostál,194 dostupné finanční prostředky také použity k úhradě artiklů materiální pomoci. Červený kříž po útocích 11. září 2001 v USA shromáždil velké množství finančních prostředků, které přerozdělil jednak obětem katastrofy, ale také menším neziskovým organizacím.195 Podobně při povodních v roce 2010 v České republice Nadace Vodafone přerozdělovala finanční prostředky pouze pomáhajícím neziskovým organizacím.196 Finanční pomoc může být ze strany NNO poskytována také ve formě tzv. mikropůjček jedincům vypořádávajících se s následky mimořádné události, jako tomu bylo po zásahu vlny tsunami v roce 2004 v Indii,197 stejně jako například při četných povodních v Bangladéši.198
190
AMERICAN RED CROSS. September 11, 2001: Unprecedented Events, Unprecedented Response: A Review of the American Red Cross’ Response in the Past Year. 2002 [online], s. 4. 191 KAVAN, Š. Bezpečná společnost a voda. České Budějovice: Vysoká škola evropských a regionálních studií, 2014, s. 121-122. 192 DOSTÁL, J.; KOLÁČEK, J. ADRA a mimořádné události: Co děláme a proč? In DOSTÁL, J.; SOUKOPOVÁ, J. Dobrovolnictví a nestátní neziskové organizace při řešení následků povodní v ČR (sborník). Brno: Masarykova univerzita, 2014, s. 46. 193 ZAMAZAL, M. Charita Česká republika při povodních. In DOSTÁL, J.; SOUKOPOVÁ, J. Dobrovolnictví a nestátní neziskové organizace při řešení následků povodní v ČR (sborník). Brno: Masarykova univerzita, 2014, s. 85. 194 DOSTÁL, J. Využití nevládních neziskových organizací na příkladu zvládání povodní. In MAREŠ, M.; REKTOŘÍK, J.; ŠELEŠOVSKÝ, J. Krizový management: případové bezpečnostní studie. Praha: Ekopress, 2013, s. 184. 195 AMERICAN RED CROSS. September 11: Recovery Program Report. 2006 [online], s. 31. 196 DOSTÁL, J. Využití nevládních neziskových organizací na příkladu zvládání povodní. In MAREŠ, M.; REKTOŘÍK, J.; ŠELEŠOVSKÝ, J. Krizový management: případové bezpečnostní studie. Praha: Ekopress, 2013, s. 186. 197 ARLIKATTI, S.; BEZBORUAH, K. C.; LONG, L. Role of Voluntary Sector Organizations in Posttsunami Relief: Compensatory or Complementary?. Social Development Issues, 2012, s. 76. 198 MATIN, N.; TAHER, M. The Changing Emphasis of Disasters in Bangladesh NGOs. Disasters, 2001. 41
V praxi se ovšem jednotlivé fáze cyklu mohou překrývat a jejich délka značně závisí na vážnosti dané události.199
Shrnutí kapitoly Cílem druhé kapitoly bylo vymezení dalšího klíčového pojmu, kterým je mimořádná událost. Procesy spojené s mimořádnou událostí velkého rozsahu, na kterou je zkoumání pro účely této práce zúženo, bývají v literatuře rozdělovány do čtyř základních fází: fázi prevence, příprav, fázi zásahu při mimořádné události a fázi obnovy. Nejčastěji se vyskytující takovouto událostí v ČR jsou od dob pádu Železné opony povodně. Na jejich příkladu, stejně jako na příkladech zkušeností ze zahraničí, byla potom po obecném vymezení jednotlivých fází mimořádných událostí velkého rozsahu demonstrována s nimi související činnost organizací třetího sektoru. Nestátní neziskové organizace se angažují ve všech čtyřech těchto fázích prostřednictvím široké škály aktivit, ať už se jedná o pomoc materiální, finanční, poradenskou či vzdělávání profesionálů i široké veřejnosti. Řada z nich také na místě zasaženém takovouto událostí zůstává i v dlouhodobém měřítku. Identifikace činností NNO v jednotlivých fázích následně poslouží k určení rolí NNO při mimořádných událostech, včetně přínosů, nákladů, limitů a rizik jejich participace ve třetí a čtvrté kapitole.
199
VASILESCU, L.; KHAN, A.; KHAN, H. Disaster Management CYCLE–a theoretical approach. Management & Marketing-Craiova, 2008, s. 48. 42
3. Nestátní neziskové organizace při mimořádných událostech Předchozí kapitoly se věnovaly vymezení stěžejních pojmů tak, jak budou v následujících částech práce používány. Ve třetí kapitole budou zprvu identifikovány role nestátních neziskových organizací při mimořádných událostech velkého rozsahu. Dále budou podrobněji rozebrány náklady, které vznikají neziskovým organizacím při participaci na řešení těchto událostí. Identifikovány budou také přínosy, které s sebou jejich účast nese, ale také s ní spojené limity a rizika. Cílem této kapitoly je představit čtenáři přehled rolí organizací třetího sektoru při mimořádných událostech velkého rozsahu včetně nákladů, přínosů, limitů a rizik jejich participace u nás i ve světě. Tato zjištění následně poslouží jako podklad k tvorbě otázek řízeného rozhovoru při zjišťování, jakým způsobem se nestátní neziskové organizace angažují v Olomouckém kraji a jaké přínosy, náklady, limity a rizika při povodních, jakožto zvoleném typu mimořádné události velkého rozsahu, jsou s jejich participací spojeny. Jinými slovy tato kapitola pomáhá objasnit, na co se při zjišťování role NNO výzkumník musí ptát. V této kapitole budou zmíněné role NNO včetně nákladů, přínosů, limitů a rizik jejich působení při mimořádných událostech identifikovány na různých typech mimořádných událostí velkého rozsahu, které se vyskytly v různých částech světa. Kritériem výběru je pro účely této práce nikoli specifický typ mimořádné události, ale skutečnost, že se při jejím výskytu angažovaly nestátní neziskové organizace. Důvodem hledání také v zahraničí je jednak poměrně krátké období vývoje třetího sektoru v dnešní moderní podobě v ČR, jelikož byl jeho vývoj poznamenán na našem území obdobím socialismu, ale také skutečnost, že Česká republika byla v minulosti několikrát zasažena především pouze jedním typem mimořádné události velkého rozsahu, a to povodněmi. Třetí kapitola této práce vychází z rešerše odborné literatury se zaměřením na zmíněné role, přínosy, limity a rizika spojená s participací NNO při mimořádných událostech. Tato literatura byla dvojího typu, jednalo se jednak o studie zaměřené obecně (např. na roli NNO při katastrofách), ale také ty orientované konkrétně na určitou katastrofu, případně na činnost dané NNO. Dále v textu tak budou použity příklady jak humanitární a materiální pomoci NNO při hurikánu Katrina, tak v období, kdy se Spojené státy vzpamatovávaly z šoku teroristických útoků z roku 2001 a další. Cílem takového výběru je snaha o co nejpodrobnější zmapování nejrůznějších rolí nestátních neziskových organizací při mimořádných událostech včetně identifikace nákladů, limitů, přínosů a rizik jejich participace.
3.1.
Role nestátních neziskových organizací při mimořádných událostech
Ekonomické teorie dle Hyánka, Prouzové a Škarabelové200 na jednu stranu označují funkce neziskových organizací za důležité, mnohdy dokonce nezastupitelné, na druhou stranu 200
HYÁNEK, V.; PROUZOVÁ, Z.; ŠKARABELOVÁ, S. Neziskové organizace ve veřejných službách. Brno: Masarykova univerzita, 2007, s. 36. 43
z ekonomického hlediska za poměrně nevýznamné. V kontextu mimořádných událostí se však na základě minulých zkušeností objevují případy, kdy byla jejich role neodmyslitelná. Následující podkapitola identifikuje na základě zkušeností u nás i ve světě role nestátních neziskových organizací při mimořádných událostech velkého rozsahu. Podrobněji budou na následujících stranách rozebrány tyto role NNO: 3.1.1.
suplování role státu v případě vládních selhání (Kompenzační role); role mediátora; zapojení dodatečných zdrojů (Komplementární role).
Suplování role státu v případě vládních selhání (Kompenzační role)
Arlikatti a kol.201
uvádějí, že schopnost dané vlády bezprostředně po katastrově poskytnout
zasaženým obyvatelům rychlou a nestrannou pomoc je mnohdy nedostatečná. Tato situace platí především v rozvojových zemích, které nedisponují dostatečnými zdroji, potýkajících se s populační explozí či propastnými rozdíly v ekonomických podmínkách a dosaženém vzdělání obyvatel.202 Ovšem i v západních ekonomikách již v minulosti nastaly při mimořádných událostech situace, ve kterých vláda z různých důvodů nebyla schopna zajistit dostatečnou pomoc. Veřejný a ziskový sektor je dle Arlikattiho a kol.203 velmi limitován ve schopnosti uspokojit celou škálu a množství vzniklých potřeb všech přeživších katastrofy, a jsou to právě nestátní neziskové organizace, které tento výpadek v řadě případů kompenzují. Také Simo a Bies204 přisuzují v tomto kontextu nestátním neziskovým organizacím roli vyplňovatele mezer, které vznikají z důvodu selhání veřejných složek na úrovni státu i nižších samosprávných jednotek. Z pohledu teorií neziskového sektoru je v tomto případě aplikovatelná teorie vládních a tržních selhání. Lidem zasaženým katastrofou zcela nepomůže tržní sektor (např. soukromé pojištění proti takovéto události), nastupuje tedy vláda, která však není schopna z různých důvodů zajistit pomoc v dostatečném měřítku. Otevírá se tedy prostor pro nestátní neziskové organizace, které tento výpadek suplují.205 Tuto roli lze demonstrovat na příkladu tsunami v Indii, ve které je postavení jedince a jeho rodiny ve společnosti silně určováno náboženstvím a kastou, ke které přísluší. Navíc v této zemi stále přetrvává značná diskriminace na základě pohlaví. Tyto faktory měly za důsledek opomíjení určitých skupin obyvatelstva při distribuci státní pomoci při této katastrofě.206 V nouzi se tak ocitli tzv. „nedotknutelní“, stojící mimo indický kastovní systém na okraji společnosti, ale také ženy, lidé 201
ARLIKATTI, S.; BEZBORUAH, K. C.; LONG, L. Role of Voluntary Sector Organizations in Posttsunami Relief: Compensatory or Complementary?. Social Development Issues, 2012, s. 65. 202 Tamtéž. 203 Tamtéž. 204 SIMO, G.; BIES, A. L. The Role of Nonprofits in Disaster Response: An Expanded Model of Cross-Sector Collaboration. Public Administration Review, 2007, s. 125. 205 HYÁNEK, V. Revize teorií neziskového sektoru. Brno: CVNS, 2011, s. 3-4. 206 ARLIKATTI, S.; BEZBORUAH, K. C.; LONG, L. Role of Voluntary Sector Organizations in Posttsunami Relief: Compensatory or Complementary?. Social Development Issues, 2012, s. 68. 44
s postižením a děti, jelikož vláda se soustředila na zabezpečení potřeb většinových skupin obyvatelstva. Nestátní neziskové organizace tak byly těmi, které se na tyto opomíjené skupiny při poskytování nestranné pomoci zaměřovaly a tím mezery vyplnily. Navíc působily zejména na mikroúrovni, pracovaly s komunitami, a to vše i v dlouhodobém horizontu, v některých případech i tři roky po katastrofě.207 Po teroristických útocích 11. září v USA se ve velmi těžké situaci octli například nelegální imigranti, kteří neměli dle zákona právo na vládní příspěvky a mnohdy se dokonce báli kvůli svému statusu vůbec stát o pomoc požádat.208 Jejich útočištěm se tak staly nestátní neziskové organizace, které těmto lidem pomáhaly imigrantům nejen finančně, ale i v rámci psychologického a právního poradenství.209 Nestátní neziskové organizace suplovaly úlohu státu i při hurikánu Katrina, jelikož některé neziskové organizace a církevní společnosti reagovaly na situaci již v prvotní kritické fázi mnohem dříve než státní složky. Také v některých zasažených oblastech obecní orgány naprosto selhaly v plánování a koordinaci a tuto úlohu vzal na svá bedra právě nestátní neziskový sektor.210 Při povodních v Mosambiku v roce 2000 selhal na některých místech stát natolik, že NNO během kritické situace řídily dokonce celé město.211 3.1.2.
Role mediátora
Kapucu212 zmiňuje roli neziskových organizací jako mediátora neboli zprostředkovatele zdrojů pomoci při mimořádných událostech velkého rozsahu. Konkrétně se jedná o pojítko mezi těmi, kteří se svými zdroji chtějí do řešení mimořádných událostí zapojit, a těmi, kteří takovouto pomoc potřebují. Jak uvádí Dostál,213 „historie ukazuje, že se velmi často nachází velké množství lidí, nezasažených danou katastrofou, ochotných přispět k řešení následků katastrofy a majících k tomu i potřebné prostředky“. Nestátní neziskové organizace tak slouží jako prostředník, skrz kterého se tato pomoc může dostat k lidem zasažených mimořádnou událostí velkého rozsahu a pomoci jim její následky překonat. 214 Organizace třetího sektoru takto mohou přenášet jednak lidské, finanční a materiální zdroje, ale také například expertní znalosti a zkušenosti.
207
ARLIKATTI, S.; BEZBORUAH, K. C.; LONG, L. Role of Voluntary Sector Organizations in Posttsunami Relief: Compensatory or Complementary?. Social Development Issues, 2012, s. 68-77. 208 THE FOUNDATION CENTRE. SEPTEMBER 11, The Philanthropic Response. 2004 [online], s. 16. 209 COE, N. a kol., SEPTEMBER 11: Perspectives from the Field of Philanthropy: Volume Two. The Foundation Centre, 2003, s. 36. 210 SIMO, G.; BIES, A. L. The Role of Nonprofits in Disaster Response: An Expanded Model of Cross-Sector Collaboration. Public Administration Review, 2007, s. 133. 211 MOORE, S.; ENG, E.; DANIEL, M. International NGOs and the role of network centrality in humanitarian aid operations: a case study of coordination during the 2000 Mozambique floods. Disasters, 2003, s. 314. 212 KAPUCU, N. Non-profit response to catastrophic disasters. Disaster Prevention and Management: An International Journal, 2007. 213 DOSTÁL, J. Katastrofy a český člověk v 21. století: pomáhat či nepomáhat?. Praha: Metropolitní univerzita Praha, 2015, s. 6. 214 Tamtéž. 45
Arlikatti a kol.215 zmiňují také funkci neziskových organizací jako spojovacího článku mezi dalšími sektory a lidmi v nouzi. Vrátíme-li se k teoretickým konceptům, konkrétně k rozdělení ekonomiky dle profesora Pestoffa, lze v této souvislosti nestátní neziskové organizace označit jako spojující můstek či kanál zdrojů ze sektoru soukromého ziskového, veřejného neziskového, případně ze sektoru domácností směrem k domácnostem zasaženým. Konkrétním příkladem transferu zdrojů ze sektoru tržního jsou sponzorské dary od firem (např. balená voda) či poskytované služby jako například doprava a převoz v místě události.216 Veřejný neziskový sektor může být zdrojem dotací z veřejných rozpočtů, které NNO při své participaci při mimořádných událostech využívají.217 Dotace tak neziskovým organizacím mohou umožňovat jejich činnost, tedy i poskytnutí určitých statků či služeb zasaženým, přičemž se tedy nemusí jednat pouze o holý transfer dané komodity. Dalším případem je transfer zdrojů ze sektoru domácností, zde se jedná především o dobrovolnickou práci, finance soukromých dárců nebo materiální dary prostřednictvím veřejných sbírek. Ovšem nutno dodat, že transfer zdrojů může probíhat i napříč organizacemi třetího sektoru. Konkrétně velké mezinárodní organizace, jež mají k dispozici určité množství zdrojů, je mohou z nejrůznějších důvodů přerozdělovat či sdílet s jinými organizacemi občanského sektoru působícími na místě mimořádné události.218 Paul219 uvádí, že nestátní neziskové organizace v rozvinutých zemích obvykle podporují své protějšky v rozvojových zemích spíše, než aby rozdělovaly pomoc po katastrofě na místě samy.220 Například Červený kříž po útocích 11. září shromáždil velké množství finančních prostředků, které přerozdělil jednak obětem katastrofy, ale také menším neziskovým organizacím. Motivací bylo poskytnutí pomoci i těm, kteří ji vyhledávali u jiných organizací než u Červeného kříže, ať už z důvodu náboženského přesvědčení či etnické příslušnosti.221 Také u nás při povodních v roce 2010 Nadace Vodafone přerozdělovala finanční prostředky pomáhajícím neziskovým organizacím. 222 3.1.3.
Zapojení dodatečných zdrojů (Komplementární role)
Role mediátora úzce souvisí s rolí poskytovatele dodatečných zdrojů, jelikož právě ty nestátní neziskové organizace buďto z vlastních kapacit, nebo prostřednictvím zmíněného transferu od jiných subjektů na místo mimořádných událostí přinášejí. Jedná se konkrétně o dodatečné materiální, finanční 215
ARLIKATTI, S.; BEZBORUAH, K. C.; LONG, L. Role of Voluntary Sector Organizations in Posttsunami Relief: Compensatory or Complementary?. Social Development Issues, 2012, s. 76. 216 DOSTÁL, J.; KOLÁČEK, J. ADRA a mimořádné události: Co děláme a proč? In DOSTÁL, J.; SOUKOPOVÁ, J. Dobrovolnictví a nestátní neziskové organizace při řešení následků povodní v ČR (sborník). Brno: Masarykova univerzita, 2014, s. 54-55. 217 Konkrétním příkladem z českého prostředí jsou dotace ministerstva uvedené v zákoně o dobrovolnické službě, dle kterého může být neziskovým organizacím vlastnícím akreditaci k vysílání dobrovolníků udělena dotace k pokrytí výdajů s nimi spojených. (§ 11 zákona č. 198/2002, Sb., o dobrovolnické službě) 218 MOORE, S.; ENG, E.; DANIEL, M. International NGOs and the role of network centrality in humanitarian aid operations: a case study of coordination during the 2000 Mozambique floods. Disasters, 2003, s. 314-315. 219 PAUL, B. K. Relief assistance to 1998 flood victims: a comparison of the performance of the government and NGOs. The Geographical Journal, 2003, s. 78. 220 Tamtéž. 221 AMERICAN RED CROSS. September 11: Recovery Program Report. 2006 [online], s. 31. 222 DOSTÁL, J. Využití nevládních neziskových organizací na příkladu zvládání povodní. In MAREŠ, M.; REKTOŘÍK, J.; ŠELEŠOVSKÝ, J. Krizový management: případové bezpečnostní studie. Praha: Ekopress, 2013, s. 186. 46
a lidské zdroje, ale také know-how, neboli zkušeností a znalostí, které mohou nestátní neziskové organizace při participaci na vypořádávání se s následky mimořádných událostí poskytnout. Za jistý druh zdroje, kterým NNO disponují, lze považovat také jejich dobré jméno neboli goodwill, pomocí kterého získávají finanční zdroje od veřejnosti i od státu.223 Arlikatti a kol.224 v této souvislosti definují roli NNO v kontrastu s rolí vlády jako komplementární neboli doplňkovou. V tomto případě neziskové organizace mohou poskytovat v oblastech zasažených mimořádnou událostí statky a služby stejné nebo podobné těm, které poskytuje vláda. Důvodem může být například preference samotných zasažených obrátit se na organizace třetího sektoru, mají-li k nim větší důvěru, případně vnímají-li vyšší kvalitu či více žádoucí způsob poskytování určitých statků a služeb.225 Tato situace však může platit i opačně, tedy že díky organizacím občanského sektoru mohou svoji pomoc poskytnout ti, kteří by ji v jiném případě neposkytli. Příkladem je nedůvěra dárců k vládě v zemi zasažené katastrofou, že jejich prostředky nestranně v celé míře přerozdělí svým občanům v nouzi, a tedy hledání jiné alternativy mediátora této pomoci, kterým mohou být právě NNO (konkrétní příklad Bangladéše a povodní v ČR je uveden níže v této podkapitole). Za další případ komplementárního vztahu mezi NNO a státem lze považovat delegování určitých úkonů na třetí sektor. Pokud se neziskové organizace prokážou jako schopné tyto úkony, které by jinak musela vykonávat vláda, kvalitně zajistit, stát má motivaci, například formou smluvních závazků, s nimi při mimořádných událostech počítat, případně na ně konkrétní úkoly přímo oficiálně delegovat. Příkladem z českého prostředí je Vodní záchranná služba, jež je organizací složenou z dobrovolníků, která doslova zachraňuje životy na vodních tocích, a stát s ní v tomto počítá, přičemž její podporu řeší formou dotací.226 Avšak dle slov prezidenta227 této organizace finance vodním záchranářům dlouhodobě chybí.228 Dále také katalogový soubor typových činností složek integrovaného záchranného systému (STČ 12/IZS) nestátním neziskovým organizacím v ČR dokonce přisuzuje roli poskytovatele psychosociální pomoci zasaženým v krátkodobém a střednědobém měřítku, přičemž v dlouhodobém horizontu je jim a dalším subjektům koordinace této pomoci dokonce přenechána.229 Ovšem
223
DOSTÁL, J. Ekonomická dimenze dobrovolnictví (při mimořádných událostech). Brno: Masarykova univerzita, 2014, s. 115. 224 ARLIKATTI, S.; BEZBORUAH, K. C.; LONG, L. Role of Voluntary Sector Organizations in Posttsunami Relief: Compensatory or Complementary?. Social Development Issues, 2012, s. 66-67. 225 Tamtéž. 226 DOSTÁL, J. Ekonomická dimenze dobrovolnictví (při mimořádných událostech). Brno: Masarykova univerzita, 2014, s. 75; s. 87. 227 Ředitel David Smejkal v rozhovoru pro Český rozhlas uvádí, že krokem kupředu by mohl být stejný systém financování jaký má Horská služba. Dle jeho slov jsou dobrovolníci Vodní záchranné služby špičkově vyškolenými odborníci schopni svoji práci vykonávat na profesionální úrovni. Dosud finance od státu proudí především prostřednictvím grantového financování, při kterém jsou peníze na předem určený cíl a účel, který musí organizace dodržet. Dle Smejkala se tak nedostává peněz na investice, vzdělávání a výcvik členů této organizace, což se negativně promítá do rozsahu a kvality nabízených služeb. 228 Český rozhlas. David Smejkal, prezident Vodní záchranné služby Českého červeného kříže. 2013 [online]. 229 HZS ČR. Katalogový soubor - typová činnost složek IZS při společném zásahu, 2012. 47
Rektořík a kol.230 upozorňují, že přílišná smluvní svázanost nestátní neziskové organizace se správní autoritou může mít za následek ztrátu individuality organizace. Duffield231 také uvádí, že od osmdesátých let se neziskové organizace staly významným mediátorem finanční pomoci od zahraničních dárců. Do té doby byly finance ze zahraničí směřovány převážně místním vládám, nicméně nestátní neziskové organizaci si postupem času vybudovaly své dobré jméno a důvěryhodnost, a staly se tak primární volbou pro transfer příspěvků dárců. Tato situace platí především v zemích s vládou s netransparentním hospodařením či korupcí, jakou byl například Bangladéš. Právě zde od osmdesátých let proudily finanční prostředky skrze tamní a zahraniční neziskové organizace, jelikož důvěra ve spravedlivé rozdělení prostředků k místní vládě byla mizivá.232 V tomto případě tak NNO najednou plní všechny tři identifikované role, tedy mediátora, skrz kterého proudí dodatečné zdroje a subjektu, který vyplňuje vládní selhání. Obdobná situace však nastala i u nás po povodních v roce 1997. Právě při nich nestátní neziskové organizace přesvědčily svojí činností širokou veřejnost, že jsou schopny v mnoha ohledech reagovat rychleji, hospodárněji a flexibilněji než stát. Díky této pozitivní zkušenosti veřejnost při povodních v roce 2002 téměř ignorovala státní sbírky a své příspěvky na pomoc obětem katastrofy směřovala téměř výhradně do veřejných sbírek organizovaných nestátními neziskovými subjekty. 233 Tento status důvěryhodného poskytovatele pomoci však nemusí být neměnný, naopak o něj daná NNO mnohdy může v důsledku ztráty důvěry přijít, jak podrobněji rozebírá kapitola 3.5. o rizicích spojených s participací NNO při mimořádných událostech velkého rozsahu.
3.2.
Náklady
působení
neziskových
organizací
při
mimořádných
událostech Naplňování výše identifikovaných rolí neziskových organizací potažmo jejich samotná participace v jednotlivých fázích mimořádné události velkého rozsahu s sebou nesou náklady. Některé z nich lze poměrně snadno kvantifikovat (např. náklady na chod organizace objevující se v účetnictví), nicméně řada z nich může být obtížněji vyčíslitelná (např. náklady na vyjednávání s ostatními subjekty). V následující podkapitole budou podrobněji rozebrány následující náklady NNO spojené s jejich participací při mimořádných událostech:
230
náklady na vlastní činnost;
náklady spojené s dobrovolníky;
náklady s přemírou pomoci;
REKTOŘÍK, J., ŠELEŠOVSKÝ, J. a kol. Ekonomické a finanční dopady živelních pohrom: Zpráva z výzkumného projektu. Brno, 2011, s. 52; s. 58. 231 DUFFIELD, M. NGO relief in war zones: Towards an analysis of the new aid paradigm. Third World Quarterly, 2010, s. 532. 232 PAUL, B. K. Relief assistance to 1998 flood victims: a comparison of the performance of the government and NGOs. The Geographical Journal, 2003, s. 75-76. 233 POSPÍŠIL, M. History of the Czech Nonprofit Sector. Brno: CVNS, 2013, s. 9-10, 22. 48
3.2.1.
náklady na vyjednávání s ostatními subjekty.
Náklady na vlastní činnost
Ve zkratce se jedná se o přímé i nepřímé náklady spojené se skutečností, že se daná organizace účastní pomoci při řešení následků mimořádné události. Jmenovitě to mohou být náklady na odměny vlastních zaměstnanců, náklady na nákup materiální pomoci, vybavení, dopravu pomáhajících na místo události, jejich ubytování, ale také administrativní náklady při zřizování veřejné sbírky a nespočet dalších. Tyto náklady bývají kryty jednak z vyhlášených finančních a materiálních veřejných sbírek, vlastními zdroji organizace, dotacemi z veřejných rozpočtů, z grantů a projektů, zdrojem mohou být také sponzorské dary či finanční prostředky od zahraničních partnerů či poboček organizací. Například celkové náklady spojené s katastrofou teroristických útoků 11. září byly vyčísleny na 29,8 mld. dolarů, z nichž naprostá většina (27 mld. dolarů) byla pokryta vládou.234 Vzniklý rozdíl potřebných prostředků tedy pocházel od ostatních subjektů. Z této celkové částky 2,8 mld. dolarů bylo celkem 1,1 mld. darováno dárci235 pro likvidační práce a následnou obnovu.236 3.2.2.
Náklady spojené s dobrovolníky
Jednou z významných identifikovaných rolí NNO při mimořádných událostech je role mediátora, konkrétně v tomto kontextu mediátora lidského kapitálu prostřednictvím dobrovolníků. Jednotlivé náklady spojené s touto rolí NNO jsou následující237:
náklady spojené s náborem dobrovolníků;
náklady na proškolení dobrovolníků;
náklady na jejich dopravu, ubytování a stravu na místě události;
náklady na pojištění dobrovolníků;
náklady na pracovní a ochranné pomůcky;
náklady na řízení a koordinaci dobrovolníků;
náklady vznikající těm, kteří dobrovolnickou činnost vykonávají.
V první řadě vznikají dané organizaci náklady na proces náboru dobrovolníků, dále potom na komunikaci s nimi, nezbytné pojištění, pracovní a ochranné pomůcky, ale také na jejich dopravu, ubytování a stravu na místě události.238 Zároveň je třeba tuto pomocnou sílu také správně řídit a dohlížet na ni, neboť příliš rychlí dobrovolníci mohou působit více škody než užitku. Nesprávně 234
THE FOUNDATION CENTRE. SEPTEMBER 11, The Philanthropic Response. 2004 [online], s. 3. Nejedná se pouze o nestátní neziskové organizace, ale do této skupiny patří korporace a korporátní nadace, nezávislé a rodinné nadace, občanské nadace, další veřejné nadace a nejrůznější podnikatelské a profesní asociace. 236 THE FOUNDATION CENTRE. SEPTEMBER 11, The Philanthropic Response. 2004 [online], s. 86. 237 DOSTÁL, J.; SOUKOPOVÁ, J. Dobrovolnictví a nestátní neziskové organizace při řešení následků povodní v ČR (sborník). Brno: Masarykova univerzita, 2014. 238 KAVAN, Š.; DOSTÁL, J. Dobrovolnictví a nestátní neziskové organizace při mimořádných událostech v podmínkách Jihočeského kraje. České Budějovice: Vysoká škola evropských a regionálních studií, 2012, s. 45. 49 235
poskytnutá pomoc dobrovolníka totiž nepadá pouze na jeho bedra, ale především na dobré jméno organizace, pod jejímž jménem pomoc vykonává. Náklady související s tímto poškozením mohou mít potom dalekosáhlé důsledky jako ztrátu důvěry či odliv dárců, objeví-li se například v médiích.239 Dobrovolníky je také nutno před umístěním na danou pozici proškolit,240 přičemž náklady na školení dobrovolníků-koordinátorů mohou být vyšší a časově náročnější než na ty, kteří vykonávají práce méně kvalifikované. Náklady však vznikají také jednotlivcům, kteří dobrovolnickou činnost vykonávají. Vzhledem k tomu, že se ve většině případů jedná o neplacenou pracovní aktivitu, z ekonomického hlediska jednotlivec při výkonu dobrovolnické činnosti nemůže vykonávat jiné aktivity, přichází tak o svoji mzdu či volný čas.241 Teorií k oceňování dobrovolnické práce existuje několik, pro účely této práce však není nutné je dále rozebírat.242 Nutno dodat, že náklady na dobrovolníky mohou být v řadě případů vydávány dlouhodobě, například v českém prostředí někteří dobrovolníci zaštítěni organizací ADRA na místě zasaženém povodní zůstávají i delší dobu s cílem pomoci těm, kteří nemají dostatek sil a prostředků ke zvládnutí nastalé situace.243 Dle českého právního řádu nestátní neziskové organizace mohou požádat o akreditaci k vysílání dobrovolníků, ovšem dobrovolníky mohou sdružovat i bez ní. Pokud organizace o akreditaci zažádá a je jí následně udělena, vztahují se na ni pravidla a podmínky upravené v zákoně o dobrovolnické službě. Dle tohoto zákona jí následně ministerstvo může poskytnout dotace ke krytí výdajů spojených s dobrovolníky a jejich pojištěním.244 3.2.3.
Náklady s přemírou pomoci
V minulosti se české i zahraniční nestátní neziskové organizace potýkaly také s přebytky materiální, dobrovolnické, ale dokonce i finanční pomoci poskytované dárci. Dodatečné náklady tak mohou neziskovým organizacím vznikat z důvodu přebytku materiální pomoci (v České republice je to zejména šatstvo), pokud takovouto pomoc přerozdělují od dárců či jiných, i mezinárodních neziskových organizací. Pokud materiální dary příjemce nepotřebuje nebo nevyužije,
239
BAŠTECKÁ, B. Terénní krizová práce: psychosociální intervenční týmy. Praha: Grada, 2005, s. 92-95, 123. LEONARD, K. B. Volunteers in Archives: Free Labor, But Not Without Cost. Journal of Library Administration, 2012, s. 318. 241 KAVAN, Š.; DOSTÁL, J. Dobrovolnictví a nestátní neziskové organizace při mimořádných událostech v podmínkách Jihočeského kraje. České Budějovice: Vysoká škola evropských a regionálních studií, 2012, s. 45. 242 Podrobněji se tímto tématem zabývá například KAVAN, Š.; DOSTÁL, J. Dobrovolnictví a nestátní neziskové organizace při mimořádných událostech v podmínkách Jihočeského kraje. České Budějovice: Vysoká škola evropských a regionálních studií, 2012, s. 48-51., ekonomickou hodnotu dobrovolnictví při mimořádných událostech rozebírá také DOSTÁL, J. Ekonomická dimenze dobrovolnictví (při mimořádných událostech). Brno: Masarykova univerzita, 2014. 243 DOSTÁL, J.; KOLÁČEK, J. ADRA a mimořádné události: Co děláme a proč? In DOSTÁL, J.; SOUKOPOVÁ, J. Dobrovolnictví a nestátní neziskové organizace při řešení následků povodní v ČR (sborník). Brno: Masarykova univerzita, 2014, s. 55. 244 § 11 odst. 1 písm. a) a b) zákona č. 198/2002, Sb., o dobrovolnické službě. 50 240
případně nejsou-li použitelné, vznikají mu náklady s jejich uskladněním či likvidací. Například při povodních v roce 1997 nestátní neziskové organizace filtrovaly a likvidovaly humanitární pomoc Českého červeného kříže.245 Baštecká246 uvádí, že v současné době sledujeme nikoli nedostatek, ale stále vzrůstající počet zájemců o dobrovolnickou pomoc při mimořádných událostech.247 Tím dochází dle autorky jednak k přemíře dobrovolníků, ale také k jejich odmítání, čímž mohou být tito jedinci odrazeni od touhy pomáhat i v budoucnu. Dodatečné náklady také mohou organizacím vznikat, sejde-li se na jednom místě více dobrovolníků, než kolik jich je v daném momentě potřeba. V minulosti se však objevují i případy přebytku finanční pomoci vzešlé především z účelově vázaných sbírek. Nastává tak situace, kdy množství peněz dárců převyšuje potřeby zasažených, záleží potom na organizaci, jak s těmito penězi naloží. Pokud by však dle Rektoříka a kol.248 dárci měli pocit, že jejich finanční příspěvky nejsou užity na účel, za kterým byly darovány, organizace může čelit ztrátě důvěry a jejich odlivu.249 Více se tímto tématem zabývá podkapitola 3.5.4. 3.2.4.
Náklady na vyjednávání s ostatními subjekty
Arlikatti a kol.250 uvádějí, že žádný sektor nemůže plošně pokrýt všechny potřeby vznikající při mimořádných událostech velkého rozsahu. Spolupráci a koordinaci veřejného, soukromého a soukromého neziskového sektoru pokládá za důležité předpoklady pro uspokojení jejich široké škály. Baštecká251 považuje za jeden z hlavních faktorů také komunikaci. Ovšem jak komunikace, tak utváření spolupráce a společná koordinace pomoci vyžaduje určitou míru úsilí každého, kdo se těchto procesů účastní. Utváření takovýchto sítí a kontaktů napříč i v rámci sektoru spojené s vymezováním rolí konkrétních subjektů může vznikat jednak přímo na místě mimořádné události nebo být výsledkem dlouhodobého procesu ještě před katastrofou.252 Dle Kumara253 se jedná o proces náročný na čas a lidské zdroje, lze jej tedy považovat za obtížně vyčíslitelný náklad.
245
BAŠTECKÁ, B. Terénní krizová práce: psychosociální intervenční týmy. Praha: Grada, 2005, s. 124. Tamtéž, s. 119. 247 Jedná se především o zájemce o dobrovolnickou činnost, která nevyžaduje specifické znalosti. V případě kvalifikovaných dobrovolníků a koordinátorů sledujeme naopak jejich nedostatek. 248 REKTOŘÍK, J., ŠELEŠOVSKÝ, J. a kol. Ekonomické a finanční dopady živelních pohrom: Zpráva z výzkumného projektu. Brno, 2011, s. 56. 249 Rektořík, Šelešovský a kol. v této souvislosti zmiňovali nespokojenost dárců, jsou-li výnosy z veřejných sbírek využity na provoz dané organizace, tedy nikoli k přímé pomoci zasaženým. 250 ARLIKATTI, S.; BEZBORUAH, K. C.; LONG, L. Role of Voluntary Sector Organizations in Posttsunami Relief: Compensatory or Complementary?. Social Development Issues, 2012, s. 77. 251 BAŠTECKÁ, B. Terénní krizová práce: psychosociální intervenční týmy. Praha: Grada, 2005, s. 92. 252 Konkrétním příkladem z českého prostředí jsou schůzky v rámci Panelu NNO zmíněné v podkapitole 2.3.2. Dle slov ředitele neziskové organizace Člověk v tísni probíhají vyjednávání s organizacemi soukromého sektoru ohledně nákupu komodit, přičemž dochází ke stanovení ceny ještě v období před katastrofou, nikoli až v kritických okamžicích jejího vzniku. 253 KUMAR, P. NGO Coordination in Humanitarian Action: The Case of the Czech Floods of August 2002. Massachusetts Institute of Technology, 2005, s. 12. 51 246
Na druhou stranu Kumar254 vyslovuje argument, že snaha koordinovat pomoc způsobuje časové prodlevy poskytované pomoci, které jsou značně nežádoucí při mimořádných událostech velkého rozsahu, kde se doslova hraje o čas. Nicméně autor doplňuje, že nejúčinnější pomoc nemusí být nutně ta nejrychlejší. Navíc nesprávně poskytnutá pomoc může způsobovat jen další potřeby, které je třeba uspokojit, a tedy další náklady, případně duplicitní pomoc znamená zbytečné plýtvání zdrojů neziskových organizací. Více o tomto tématu v podkapitole 3.5. o rizicích spojených s participací NNO při mimořádných událostech.
3.3.
Přínosy
působení
neziskových
organizací
při
mimořádných
událostech Přínosy, které jsou s participací nestátních neziskových organizací na místě mimořádných událostí spojeny, lze jednoduše popsat jako každý střípek pomoci, který by bez jejich přičinění nebyl vykonán. V této podkapitole budou podrobněji rozebrány následující druhy identifikovaných přínosů:
3.3.1.
zlepšení socioekonomických podmínek zasažených obyvatel;
přínosy dobrovolnické činnosti;
zdroj inovací;
nová partnerství;
úleva veřejným rozpočtům.
Zlepšení socioekonomických podmínek zasažených obyvatel
V první řadě je přínosem participace neziskových organizací na místě události výsledek, o jaký usilují při svém příchodu, tedy zlepšení socioekonomických podmínek obětí katastrof. Tímto pojmem se myslí jak okamžité zajištění základních životních potřeb přeživších, tak následná přímá i nepřímá pomoc, tedy psychosociální, materiální, ale také formou finančních darů apod. Tato jejich pomoc navíc v literatuře často oplývá přívlastky jako rychlá, pružná, nestranná, operativní, komplexní a dlouhodobá. Arlikatti a kol.255 uvádějí, že neziskové organizace mohou výrazně ovlivnit schopnost populace zotavit se z následků mimořádné události prostřednictvím akumulace zdrojů, které lidem umožňují obnovit své příbytky a vypořádat se s nastalou situací. Navíc dle Paula256 je distribuce pomoci ze strany NNO při katastrofách považována za nestrannou a její poskytování za relativně zbavené předsudků a diskriminace, jako tomu bylo například při indickém tsunami v roce 2004, při kterém vláda naopak poskytovala pomoc především většinovým skupinám obyvatelstva.
254
KUMAR, P. NGO Coordination in Humanitarian Action: The Case of the Czech Floods of August 2002. Massachusetts Institute of Technology, 2005, s. 14-15. 255 ARLIKATTI, S.; BEZBORUAH, K. C.; LONG, L. Role of Voluntary Sector Organizations in Posttsunami Relief: Compensatory or Complementary?. Social Development Issues, 2012, s. 67-68. 256 PAUL, B. K. Relief assistance to 1998 flood victims: a comparison of the performance of the government and NGOs. The Geographical Journal, 2003, s. 76. 52
V českém prostředí nahrává neziskovým organizacím také fakt, že v současné době není v ČR postup nestátních neziskových organizací tolik svázán legislativními předpisy a postupy jako například postup základních složek IZS. Proto může být jejich reakce na potřeby zasažených v určitých situacích pružnější, rychlejší a flexibilnější než reakce složek veřejné správy.257 V řadě případů také nestátní neziskové organizace zůstávají na místě zasaženém mimořádnou událostí a pokračují ve své činnosti dlouhodobě, tedy v období, kdy státní složky, ale i jiné neziskové organizace a ostatní subjekty oblast opouští. Bylo tomu tak i při hurikánu Katrina ve Spojených státech, kde po odeznění akutních potřeb velké organizace jako Červený kříž odešly a v zasažených územích hrály velmi významnou roli místní neziskové organizace. Po útocích 11. září naopak Červený kříž poskytoval různé formy pomoci v následujících dnech, týdnech ale i měsících po události,258 stejně tak po indickém tsunami řada NNO zůstala na místě v některých případech i tři roky po katastrofě, tedy i v době, co struktury vládního sektoru oblast opustily.259 Také v českém prostředí například nezisková organizace Český červený kříž po povodních v roce 1997 vystavěla několik domů pro seniory, z nichž většinu následně předala místním autoritám,260 Člověk v tísni pracuje se zasaženými povodní dlouhodobě mimo jiné formou finančního poradenství.261 Pomoc psychosociální je v dlouhodobém měřítku neziskovým organizacím po povodni velkého rozsahu v ČR dokonce přenechána.262 S dlouhodobostí souvisí také komplexnost pomoci, jenž se může projevovat například pomocí navazujících projektů263 či vykonáváním aktivit, které s daným neštěstím nemusí na první pohled souviset, nicméně které přispívají k celkovému zotavení dané oblasti a jejího společenství z následků (např. právní poradenství muslimům, kteří po útocích 11. září přišli z důvodu šířící se vlny islamofobie o zaměstnání264). Cílem činností nestátních neziskových organizací může být také pomoci v daném území k tomu, aby si příště byli schopni místní pomoci sami. Lepší připravenosti se dle Matina a Tahera265 dá dosáhnout právě pomocí rozvojových plánů a programů neziskových organizací. Například při bangladéšských 257
DOSTÁL, J.; KOLÁČEK, J. ADRA a mimořádné události: Co děláme a proč? In DOSTÁL, J.; SOUKOPOVÁ, J. Dobrovolnictví a nestátní neziskové organizace při řešení následků povodní v ČR (sborník). Brno: Masarykova univerzita, 2014, s. 56. 258 AMERICAN RED CROSS. September 11, 2001: Unprecedented Events, Unprecedented Response: A Review of the American Red Cross’ Response in the Past Year. 2002 [online], s. 4-8. 259 ARLIKATTI, S.; BEZBORUAH, K. C.; LONG, L. Role of Voluntary Sector Organizations in Posttsunami Relief: Compensatory or Complementary?. Social Development Issues, 2012, s. 72. 260 DOSTÁL, J. Cooperation between non-governmental organizations and the State in the matter of flood risk management in the Czech Republic. UK: WIT Press, 2012, s. 8. 261 TOMÁŠEK, A. Člověk v tísni: Povodně již po šesté… In DOSTÁL, J.; SOUKOPOVÁ, J. Dobrovolnictví a nestátní neziskové organizace při řešení následků povodní v ČR (sborník). Brno: Masarykova univerzita, 2014, s. 72. 262 HZS ČR. Katalogový soubor - typová činnost složek IZS při společném zásahu, 2012. 263 DOSTÁL, J. Katastrofy a český člověk v 21. století: pomáhat či nepomáhat?. Praha: Metropolitní univerzita Praha, 2015, s. 10. 264 Islamic Circle of North America. 9/11 Response Program. 2005 [online]. 265 MATIN, N.; TAHER, M. The Changing Emphasis of Disasters in Bangladesh NGOs. Disasters, 2001, s. 233. 53
povodních se řada NNO v dlouhodobém měřítku přeorientovala na rozvojové projekty s cílem snížit míru chudoby v této zemi mimo jiné i působením na tamní zkorumpovanou vládu.266 3.3.2.
Přínosy dobrovolnické činnosti
Nestátní neziskové organizace, jak bylo zmíněno výše, naplňují při mimořádných událostech mimo jiné také roli mediátora lidských zdrojů neboli dobrovolníků. Dobrovolníci nestátních neziskových organizací na místě události vykonávají jak méně kvalifikovanou práci, jakou jsou odklízecí práce, tak činnosti vyžadující mnohdy i vysokou úroveň znalostí, jako například záchranné práce, koordinace ostatních dobrovolníků či psychosociální pomoc. Navíc škála činností, kterou mohou tito lidé při mimořádných událostech vykonávat je široká (monitoring, logistika, distribuce materiální pomoci apod.).267 Svými silami tak mohou dobrovolníci být jednak přínosem ve formě přispívání ke zmíněnému zlepšení socioekonomických podmínek, v případě dobrovolníků-záchranářů také prostřednictvím záchrany životů, ale dle Aoki268 může mít dobrovolnická pomoc dokonce za důsledek snížení úmrtnosti adresátů pomoci v dlouhodobějším horizontu.269 Dostál270 uvádí pro případ ČR, že výpadek dobrovolnické pomoci při povodních by měl s velkou pravděpodobností za následek nižší úroveň poskytovaných služeb zasaženým nebo nárůst výdajů na řešení takovýchto událostí. Stát by tak v případě její absence musel pro udržení stávající úrovně služeb dle autora najmout dodatečnou pracovní sílu, přičemž náklady na ni by se v případě povodní pohybovaly v řádech milionů korun, anebo přijmout vyšší škody na zdraví, majetku a lidských životech.271 Kromě pozitivních důsledků pro ty, kterým je dobrovolníky při mimořádných událostech pomáháno, nelze opomenout ani osobní přínos, který má dobrovolnická aktivita pro ty, kteří ji vykonávají. Těmito pozitivními dopady může být například dobrý pocit či získané nové zkušenosti a dovednosti.272 3.3.3.
Zdroj inovací
Nestátní neziskové organizace mohou být přínosné také jako nositelé nových myšlenek a nápadů v krizovém řízení, jejichž cílem je neustálé zlepšování procesu poskytování pomoci. Třetí sektor stojí na pomezí mezi veřejným sektorem, kterému je připisována jistá strnulost a sektorem soukromým, jenž je naopak nucen na změny tržního prostředí pružně reagovat. V tomto případě si tak občanský sektor „bere to nejlepší“ ze sektoru soukromého, což může být dáno právě angažovaností lidí 266
PAUL, B. K. Relief assistance to 1998 flood victims: a comparison of the performance of the government and NGOs. The Geographical Journal, 2003, s. 77. 267 DOSTÁL, J. Ekonomická dimenze dobrovolnictví (při mimořádných událostech). Brno: Masarykova univerzita, 2014, s. 74. 268 AOKI, Y. Donating Time to Charity: Not Working for Nothing. Bonn: University of Aberdeen, 2014, s. 19. 269 Autor dlouhodobě zkoumal tento vzájemný vztah v sektoru sociálních služeb a došel k závěru, že dobrovolnická pomoc značně snižuje úmrtnost lidí, ve věkové skupině příjemců pomoci od 70 let výše. 270 DOSTÁL, J. Ekonomická dimenze dobrovolnictví (při mimořádných událostech). Brno: Masarykova univerzita, 2014, s. 80. 271 Tamtéž, s. 166. 272 KAVAN, Š.; DOSTÁL, J. Dobrovolnictví a nestátní neziskové organizace při mimořádných událostech v podmínkách Jihočeského kraje. České Budějovice: Vysoká škola evropských a regionálních studií, 2012, s. 25. 54
pracujících v nejrůznějších odvětvích soukromého sektoru v nestátních neziskových organizacích. Tento široký záběr může být potom příčinou nových nápadů a iniciativ ke zlepšení fungování organizace či její kooperace s okolím nejen při mimořádných událostech. V souvislosti humanitární pomocí Červeného kříže po útocích 11. září sledujeme takovýto inovativní nápad ve formě spolupráce s firmou Amazon. Tato nezisková organizace spolu s gigantem tržního sektoru vymyslely a uvedly do praxe nový způsob dárcovství. Firma Amazon na své stránky umístila odkaz na fond spravovaný Červeným křížem na pomoc obětem katastrofy, a dárcovství tak fungovalo pomocí technologie „online nákupu“. Díky tomuto kroku do fondu už v prvních minutách proudily velké finanční obnosy od individuálních dárců.273 Takových inovativních nápadů bychom v praxi našli nespočet a české organizace nejsou výjimkou. Příkladem je aplikace „Koordinátor - dobrovolník“ vzniklá v organizaci Člověk v tísni, jejímž cílem je „registrace a koordinace dobrovolníků při mimořádných událostech a přírodních pohromách a komunikace s nimi“.274 Dalším příkladem je partnerství České televize a odborných a humanitárních organizací, jehož výsledkem bylo vytvoření Krizové mapy Česka,275 která slouží k rychlejšímu přenosu informací o mimořádné události, přičemž jejich zdrojem je i široká veřejnost.276 Dalším nápadem zrozeným v ČR, který v současné době slouží jako kanál snadného finančního dárcovství i v dalších zemí a nejen při mimořádných událostech, je také iniciativa neziskové organizace Fórum dárců Dárcovská SMS (DMS). Jednoduchým odesláním SMS v příslušném tvaru se dárci odečte 30 Kč, přičemž 28,50 Kč putuje neziskové organizaci, která tuto formu dárcovství nabízí. Zbylá částka pokrývá technické, organizační a koordinační zajištění projektu, přičemž mobilní operátoři své služby poskytují bezplatně.277 Tento projekt od svého vzniku v roce 2004 čítá téměř 17 milionů zaslaných DMS, a tedy téměř 460 milionů278 vybraných korun za dobu svého fungování v ČR.279 3.3.4.
Nová partnerství
Kromě nových vynálezů jsou pozitivním faktorem, který působení NNO přináší, také nová partnerství, tedy taková, která by bez nich nejspíše nevznikla. Příkladem je výše zmíněná spolupráce NNO s firmou Amazon po teroristických útocích ve Spojených státech nebo vzájemná výpomoc ve formě přerozdělování finančních prostředků velkých organizací těm menším, jako to provedl například Americký červený kříž po útocích 11. září.
273
AMERICAN RED CROSS. September 11, 2001: Unprecedented Events, Unprecedented Response: A Review of the American Red Cross’ Response in the Past Year. 2002 [online], s. 17. 274 Nadace Vodafone Česká republika. Vyhlášení vítěze – Dobrá aplikace. 2012 [online]. 275 Česká televize. Krizová mapa Česka. 2012 [online]. 276 DOSTÁL, J.; KOLÁČEK, J. ADRA a mimořádné události: Co děláme a proč? In DOSTÁL, J.; SOUKOPOVÁ, J. Dobrovolnictví a nestátní neziskové organizace při řešení následků povodní v ČR (sborník). Brno: Masarykova univerzita, 2014, s. 52. 277 DMS - Dárcovská SMS. Základní informace. 2008 [online]. 278 Za rok 2014 zaslali dárci celkem 866 186 DMS což je rovno téměř 25 milionům Kč. 279 Fórum dárců. Výroční zpráva 2014. 2015 [online]. 55
V českém prostředí se ukázalo jako velmi výhodné partnerství neziskové organizace Člověk v tísni s Českou televizí, v rámci něhož byl při povodních v roce 2002 vytvořen seznam potřebného množství a typu požadovaných artiklů, který byl zaveden do tabulkového procesoru, což posloužilo k jejich párování s nabízenými zdroji od dárců.280 Úleva veřejným rozpočtům
3.3.5. Dostál
281
uvádí, že neziskové organizace jsou při mimořádných událostech často schopny rychle
shromáždit finanční prostředky a zároveň je relativně rychle ve spolupráci s ostatními organizacemi alokovat. Přínosem neziskových organizací jsou tak nejen tyto dodatečné finanční, ale i materiální a lidské zdroje, které při mimořádných událostech poskytují. Zároveň tím vytváří úsporu veřejných financí, jelikož činnosti, které zabezpečují NNO, nemusí zajišťovat vláda sama. Příklad z českého prostředí zmiňuje Dostál,282 dle kterého by absence Vodní záchranné služby ČČK nesla značné náklady na vytvoření takovéhoto podobného profesionálního týmu. Podobná situace platí také u výše zmíněné hypotetické absence práce dobrovolníků (vč. dobrovolných hasičů).283
3.4.
Limity působení neziskových organizací při mimořádných událostech
S participací nestátních neziskových organizací při mimořádných událostech velkého rozsahu souvisí i faktory, které jejich činnost mohou limitovat. Identifikované limity participace NNO při mimořádných událostech velkého rozsahu jsou následující:
3.4.1.
kapacita zdrojů a konkurence mezi NNO;
postoj vůči třetímu sektoru;
nedostatečná komunikace a spolupráce;
nedostatečné plánování a koordinace;
proklamované hodnoty, cíle a tradice;
míra zkušeností;
četnost výskytu v médiích.
Kapacita zdrojů a konkurence mezi nestátními neziskovými organizacemi
Limitujícím faktorem, jenž určuje, do jaké míry může daná organizace participovat při mimořádných událostech, je kapacita jejích zdrojů. Ať už se jedná o organizace působících již v prvních fázích mimořádné události nebo těch specializovaných na následnou humanitární pomoc, rozsah jimi poskytované pomoci je limitován hmotnými i nehmotnými zdroji, které daná organizace při tomto svém působení potřebuje, respektive je schopná získat od dárců, sponzorů, z grantů a dotací
280
KUMAR, P. NGO Coordination in Humanitarian Action: The Case of the Czech Floods of August 2002. Massachusetts Institute of Technology, 2005, s. 47. 281 DOSTÁL, J. Katastrofy a český člověk v 21. století: pomáhat či nepomáhat?. Praha: Metropolitní univerzita Praha, 2015, s. 10. 282 DOSTÁL, J. Ekonomická dimenze dobrovolnictví (při mimořádných událostech). Brno: Masarykova univerzita, 2014, s. 77. 283 Tamtéž, s. 78-80. 56
z veřejných rozpočtů, případně z vlastní činnosti. Za limitující faktor lze považovat také zájem ze strany dobrovolníků. Podrobněji budou rozebrány následující faktory, jež mají přímý vliv na množství dostupných zdrojů:
dotace z veřejných rozpočtů; výnos veřejných sbírek; konkurence mezi NNO; zájem o dobrovolnickou činnost; četnost výskytu mimořádných událostí.
Hyánek284 uvádí, že činnost řady nestátních neziskových organizací je uskutečňována za významné finanční (ale i metodické, personální apod.) podpory vlády. Nejedná se jen o podporu obecní, krajskou či státní, ale i nadnárodní. Steinberg285 uvádí, že Evropská unie a vlády evropských států do organizací občanského sektoru ročně směřují stovky milionů eur za účelem prosazení svých konkrétních politických cílů286.287 Hrozí tedy nebezpečí, že organizace závislé na těchto prostředcích ve snaze zalíbit se činitelům, kteří o asignaci prostředků momentálně rozhodují, uzpůsobí své pohnutky směrem, který se může odchylovat od jejich původních hodnot a poslání. Zároveň je příjemce takovéto dotace vázán určitými pravidly,288 v jejichž souladu musí s těmito prostředky nakládat. Jinými slovy příjem takovýchto peněz a závislost na nich může být pro organizaci svazující, a tedy působit jako limitující faktor. Rektořík a kol.289 uvádí, že v českém prostředí jsou pro neziskové organizace působící při povodních naprosto stěžejní veřejné sbírky, do nichž přispívají fyzické i právnické osoby. V některých případech je jejich účast kryta z 99 % právě ze sbírek.290 K vyhlášení takovéto finanční sbírky je dle českého právního řádu za potřebí souhlas příslušného krajského úřadu nebo přímo Ministerstva vnitra. Splnění potřebných administrativních záležitostí a lhůta před vydáním souhlasu trvá nějaký čas, který tak může limitovat množství finančních prostředků dárců, kteří v této době ještě nemohou přispívat.291 Některé
284
HYÁNEK, V. Revize teorií neziskového sektoru. Brno: CVNS, 2011, s. 14. STEINBERG, G. The Politics of NGOs, Human Rights and the Arab-Israel Conflict. Israel Studies, 2011, s. 27. 286 Obdobou v českém prostředí jsou vyhlašované programy či oblasti podpory konkrétních typů NNO pro aktuální rok. 287 STEINBERG, G. The Politics of NGOs, Human Rights and the Arab-Israel Conflict. Israel Studies, 2011, s. 27. 288 Například v ČR je řada dotací neinvestičního charakteru, zároveň náklady na daný účel dotace kryje ze 70 %, zbytek tedy musí vynaložit organizace z jiných zdrojů. (MMR. Dotace pro nestátní neziskové organizace 2015. 2014 [online].) Na limitaci činnosti z důvodu nedostatku peněz, které by mohly být použity na investice do technologií a vzdělávání pracovníků, upozorňuje ředitel NNO Vodní záchranná služba ČČK. 289 REKTOŘÍK, J., ŠELEŠOVSKÝ, J. a kol. Ekonomické a finanční dopady živelních pohrom: Zpráva z výzkumného projektu. Brno, 2011, s. 58. 290 Nezisková organizace Člověk v tísni v minulosti dokonce odmítla nabízenou kompenzaci za zásah při povodních ze strany Olomouckého kraje, jelikož výnos z jejich veřejné sbírky byl k pokrytí těchto nákladů dostatečný. 291 Ovšem v případě krizových situací, jakými jsou povodně velkého rozsahu, má vládní autorita povinnost vydat tento souhlas bez zbytečného odkladu, tedy dříve než za normálních okolností, z důvodu urgentních nároků na zdroje. 57 285
neziskové organizace mají dokonce takovýto účet otevřený dlouhodobě,292 nemusí tedy při vzniku povodní procházet administrativním procesem a získávají tak jistou výhodu.293 Co se týče ochoty dárců do takovýchto sbírek přispívat, Dostál294 uvádí, že čeští dárci bývají v souvislosti s mimořádnými událostmi vcelku štědří, nicméně roli může hrát například blízkost takovéto situace k dárcům nebo níže zmíněná četnost zobrazování v médiích. Například povodně v Pákistánu české dárce příliš neoslovily, avšak důvodem mohly být povodně v ČR probíhající ve stejném roce.295 Kavan a Dostál ale uvádějí, že ani navzdory poměrně četným povodním únava z dárcovství v České republice nenastává.296 Za limit se v tomto případě dá považovat výnos z takovýchto sbírek, respektive počet a ochota dárců do takovéto sbírky ze svých zdrojů přispět. Jelikož jsou zdroje ekonomiky omezené a organizací neziskového sektoru naopak stále přibývá, při jejich získávání tak nastává mezi jednotlivými NNO konkurence. Konkurenci mezi jednotlivými organizacemi o omezené zdroje ekonomiky lze v této souvislosti také považovat za limitující faktor, jelikož organizace tak musí vynaložit dodatečné úsilí k přesvědčení dárců, sponzorů, dobrovolníků apod., že právě ona je ta, která si jejich zájem zaslouží. Kumar297 zdůrazňuje, že „vyšší počet a rozmanitost aktérů občanské společnosti na jednu stranu může vést k jisté bohatosti a komplexnosti sektoru jako celku, který tak dokáže nabízet inovativní a kreativní řešení problémů. Na stranu druhou přílišný pluralismus sektoru může být naopak příčinou duplikací snah a promarněných příležitostí ke koordinaci a synergii“. Konkurence mezi jednotlivými čtyřmi hlavními nestátními neziskovými organizacemi byla dle Kumara298 překážkou při společném vyjednávání i při povodních v roce 2002 v České republice. Jelikož v této situaci nabízí všechny NNO prakticky stejný produkt, a zároveň oslovují stejnou skupinu dárců. Orientace potenciálních dárců, komu přesně své dary směřovat může být složitá, proto hrála v tomto případě velkou roli níže podrobněji probíraná četnost zobrazování v médiích.299 Dalším limitujícím faktorem, jenž se může v souvislost s participací NNO při mimořádných událostech velkého rozsahu objevit, je míra zájmu o dobrovolnickou činnost. Například organizace ADRA se v minulosti při povodních potýkala s vyšší nabídkou dobrovolnické pomoci ze strany
292
Zákon o veřejných sbírkách za sbírku nepovažuje finanční prostředky shromažďované církvemi a náboženskými společnostmi, které však také bývají při řešení následků mimořádných událostí využívány. 293 MV ČR. Občanské aktivity. 2014 [online]. 294 DOSTÁL, J. Využití nevládních neziskových organizací na příkladu zvládání povodní. In MAREŠ, M.; REKTOŘÍK, J.; ŠELEŠOVSKÝ, J. Krizový management: případové bezpečnostní studie. Praha: Ekopress, 2013, s. 179. 295 Tamtéž, s. 178. 296 KAVAN, Š.; DOSTÁL, J. Dobrovolnictví a nestátní neziskové organizace při mimořádných událostech v podmínkách Jihočeského kraje. České Budějovice: Vysoká škola evropských a regionálních studií, 2012, s. 41. 297 KUMAR, P. NGO Coordination in Humanitarian Action: The Case of the Czech Floods of August 2002. Massachusetts Institute of Technology, 2005, s. 52. 298 Tamtéž. 299 Tamtéž. 58
veřejnosti, než která byla potřeba. Avšak tato situace platí především pro dobrovolníky vykonávající odklízecí práce, naopak u kvalifikovaných koordinátorů je mnohdy situace opačná.300 Participaci daných neziskových organizací v souvislosti s kapacitou jejich zdrojů ovlivňuje také četnost výskytu povodní či dalších mimořádných událostí velkého rozsahu, jichž se účastní.301 Čím více se jich ve sledovaném časovém úseku objeví, tím více dalších zdrojů musí daná organizace obstarat. 3.4.2.
Postoj vůči třetímu sektoru
Dalším limitujícím faktorem působení NNO při mimořádných událostech, je postoj, který vůči třetímu sektoru zaujímají ostatní subjekty. V první řadě je to postoj státu, potažmo jeho vlády, tedy postoj takříkajíc „shora“. Vláda svými postoji a rozhodnutími může podporovat nebo naopak limitovat participaci třetího sektoru při katastrofách. Státní zřízení a vláda daného státu vymezuje hranice prostoru, který je aktivitám občanského sektoru její ekonomiky ponechán, především formou příslušné legislativy. Pro Československo za dob socialismu bylo stejně jako pro dnešní Čínskou lidovou republiku prioritou zvládat mimořádné události pouze státními složkami. V Číně nejsou místní ani zahraniční soukromé neziskové organizace velmi podporovány vládou, naopak právě zahraniční jsou dokonce vnímány jako potenciální rozvraceči režimu.302 Příklad z českého prostředí zmiňuje Dušek,303 který považuje činnost Vodních záchranných složek ČČK za velmi důležitou a přínosnou, nicméně limitovanou nedostatečnou podporou ze strany státu. Limitujícím faktorem je v této souvislosti také nejisté množství zdrojů, které je nestátní nezisková organizace schopna nabídnout, což může ztěžovat spolupráci s veřejnou správou. Ta v dnešní době sice s neziskovými organizacemi počítá, nicméně ty jí nejsou schopny garantovat přesný počet dobrovolníků, financí a materiálu, které budou NNO schopny při příští povodni poskytnout, na rozdíl od složek IZS.304 Ty mají svoji jistotu financování státem, kdežto neziskové organizace vycházejí z možností, které mají k dispozici, ovšem tyto možnosti se mohou v čase značně měnit.305
300
DOSTÁL, J.; KOLÁČEK, J. ADRA a mimořádné události: Co děláme a proč? In DOSTÁL, J.; SOUKOPOVÁ, J. Dobrovolnictví a nestátní neziskové organizace při řešení následků povodní v ČR (sborník). Brno: Masarykova univerzita, 2014, s. 53-54. 301 BAŠTECKÁ, B. Terénní krizová práce: psychosociální intervenční týmy. Praha: Grada, 2005, s. 25. 302 DENYER, S. NGOs in China fear clampdown as Xi Jinping plans new security controls. 2015 [online]. 303 DUŠEK, J. Spolupráce jednotlivých institucí a organizací v oblasti správy a bezpečnosti na vodních tocích České republiky. In KAVAN, Š. Bezpečná společnost a voda. České Budějovice: Vysoká škola evropských a regionálních studií, 2014, s. 25-26; s. 40-41. 304 DOSTÁL, J.; KOLÁČEK, J. ADRA a mimořádné události: Co děláme a proč? In DOSTÁL, J.; SOUKOPOVÁ, J. Dobrovolnictví a nestátní neziskové organizace při řešení následků povodní v ČR (sborník). Brno: Masarykova univerzita, 2014, s. 52. 305 ZAMAZAL, M. Charita Česká republika při povodních. In DOSTÁL, J.; SOUKOPOVÁ, J. Dobrovolnictví a nestátní neziskové organizace při řešení následků povodní v ČR (sborník). Brno: Masarykova univerzita, 2014, s. 94. 59
Limitujícím faktorem je také vnímání potřebnosti a užitečnosti třetího sektoru při mimořádných událostech ze strany široké veřejnosti, případně sektoru soukromého ziskového. Jejich postoj má vliv krom jiného jednak na míru zájmu o dobrovolnickou činnost, ale také její aktivní podporu takzvaně „zdola“. Takovýmto konkrétním případem je ochota zaměstnavatelů k uvolňování svých zaměstnanců, kteří mají zájem na tom poskytnout svoji pomoc na místě mimořádné události jako dobrovolníci. Dostál306 uvádí, že uvolňování v pracovní době je stále problémem. V neposlední řadě může být postoj široké veřejnosti vůči jednotlivým organizacím ovlivněn proklamovanými tradicemi či hodnotami, na základě kterých je organizace založena. Baštěcká 307 například uvádí, že někteří zřízenci katolické Charity vyslovili obavy, že její přílišné spojování s církví v České republice jakožto poměrně ateistické zemi může organizaci uškodit. 3.4.3.
Nedostatečná komunikace a spolupráce s ostatními subjekty
Neziskové organizace nejsou schopny pokrýt při mimořádné události v dostatečné míře všechny vyvstalé potřeby. Tento fakt je v literatuře označován jako filantropický partikularismus, tedy jedno ze selhání neziskových organizací.308 Kumar309 však uvádí, že v současné době nestátní neziskové organizace uspokojují stále větší škálu potřeb a zároveň slouží stále vyššímu počtu jedinců. Z tohoto důvodu může dle autora vzájemná spolupráce vést k integraci činností a tím ke komplexnímu pokrytí potřeb adresátů pomoci.310 Spolupráce a koordinace je však v případě mimořádných událostí dle Arlikattiho a kol.311 důležitá i napříč sektory. Kapucu312 dodává, že utváření meziorganizačních sítí při mimořádných událostech umožňuje rychlé šíření nezbytných informací. Vzájemné vazby a vybudovaná důvěra mohou také přispívat ke sdílení a společnému řešení problémů v krizových situacích. Neexistence nebo neochota k budování takovýchto vztahů může naopak limitovat působení NNO při mimořádných událostech, jelikož tak nemusí být plně a účelně využit potenciál, který každý subjekt nabízí. Limitovaný přenos informací (například z důvodu neochoty k jejich sdílení) může mít za následek limitovanou spolupráci, a tedy nemožnost poskytnutí pomoci daných neziskových organizací v takovém rozsahu, v jakém jsou schopny. Ochotu ke spolupráci ze strany NNO může dle Kumara313 také limitovat vnímaný prospěch z ní a ochota k ústupkům a kompromisům, které vzájemné 306
DOSTÁL, J. Využití nevládních neziskových organizací na příkladu zvládání povodní. In MAREŠ, M.; REKTOŘÍK, J.; ŠELEŠOVSKÝ, J. Krizový management: případové bezpečnostní studie. Praha: Ekopress, 2013, s. 189. 307 BAŠTECKÁ, B. Terénní krizová práce: psychosociální intervenční týmy. Praha: Grada, 2005, s. 95. 308 HYÁNEK, V. Revize teorií neziskového sektoru. Brno: CVNS, 2011, s. 11-12. 309 KUMAR, P. NGO Coordination in Humanitarian Action: The Case of the Czech Floods of August 2002. Massachusetts Institute of Technology, 2005, s. 12-13. 310 Jmenovitě například náklady na školení, plánování a výzkum mohou být sdíleny dvěma a více organizacemi k dosažení společného cíle. 311 ARLIKATTI, S.; BEZBORUAH, K. C.; LONG, L. Role of Voluntary Sector Organizations in Posttsunami Relief: Compensatory or Complementary?. Social Development Issues, 2012, s. 77. 312 KAPUCU, N. Interorganizational coordination in dynamic context: Networks in emergency response management. Connections, 2005, s. 38. 313 KUMAR, P. NGO Coordination in Humanitarian Action: The Case of the Czech Floods of August 2002. Massachusetts Institute of Technology, 2005, s. 18. 60
vyjednávání obnáší. Neochota ke sdílení informací mezi jednotlivými NNO měla v praxi negativní důsledky na správné poskytnutí pomoci při povodních v roce 2002 v České republice. Důsledkem byly rozdílné finanční částky okamžité pomoci rozdělované potřebným v různých částech republiky.314 Baštecká315 dodává, že stejně důležitá je také komunikace vnitřní, například mezi koordinátory a dobrovolníky v terénu. V praxi českých povodní mají NNO informace o svých kapacitách, které mohou nabídnout, v počátečních fázích však nemají zprávy o škodách a aktuálních potřebách zasažených. O těch jsou naopak značně informovány orgány veřejné zprávy, které však neznají kapacity NNO, případně ani nemusí vědět o jejich existenci.316 Právě míra jejich sdílení může limitovat nebo naopak pomáhat účasti NNO na místě mimořádné události. Komunikace v rámci i napříč sektory je mnohdy vysoce podmíněna osobními kontakty317 a neformálními vazbami mezi jednotlivými představiteli subjektů, které na místě mimořádné události působí. Z rozhovorů ze studie Rektoříka a kol.318 z českého prostředí také často vyplývá názor, že spolupráce a komunikace je v obrovské míře podmíněna lidským faktorem.319 Ten tak může být v této souvislosti také považován za limit při participaci NNO při mimořádných událostech velkého rozsahu. 3.4.4.
Nedostatečné plánování a koordinace pomoci
Stejně jako komunikace a jí podmíněná spolupráce ovlivňují kvalitu poskytované pomoci, tak jsou důležitými úkony také dostatečné plánování a správná koordinace činností v rámci i napříč sektory. Simo a Bies320 zdůrazňují, že spolupráce napříč sektory má při mimořádných událostech větší šanci na úspěch, kombinuje-li postupné i promyšlené plánování a jsou-li do něj zapojeny všechny zainteresované subjekty, přičemž se staví na specifických schopnostech každého z nich. Baštecká321 také v kontextu NNO v českém prostředí při mimořádných událostech uvádí, že by jejich cílem nemělo být podněcování rivality, ale naopak identifikace činností, ve kterých má daná organizace výhodu a které dokáže v rámci spolupráce zajistit nejlépe, a naopak jiné oblasti přenechat ostatním. Například Člověk v tísni dosáhl při povodních v roce 2002 velmi úspěšného výsledku při organizaci veřejné sbírky, ADRA má zase mnohaleté zkušenosti s dobrovolníky a v současné době jejich nábor 314
KUMAR, P. NGO Coordination in Humanitarian Action: The Case of the Czech Floods of August 2002. Massachusetts Institute of Technology, 2005, s. 49-50. 315 BAŠTECKÁ, B. Terénní krizová práce: psychosociální intervenční týmy. Praha: Grada, 2005, s. 93-94. 316 DOSTÁL, J. Využití nevládních neziskových organizací na příkladu zvládání povodní. In MAREŠ, M.; REKTOŘÍK, J.; ŠELEŠOVSKÝ, J. Krizový management: případové bezpečnostní studie. Praha: Ekopress, 2013, s. 189. 317 DOSTÁL, J.; KOLÁČEK, J. ADRA a mimořádné události: Co děláme a proč? In DOSTÁL, J.; SOUKOPOVÁ, J. Dobrovolnictví a nestátní neziskové organizace při řešení následků povodní v ČR (sborník). Brno: Masarykova univerzita, 2014, s. 52. 318 REKTOŘÍK, J., ŠELEŠOVSKÝ, J. a kol. Ekonomické a finanční dopady živelních pohrom: Zpráva z výzkumného projektu. Brno, 2011, s. 59-82. 319 Představitelé NNO v řízených rozhovorech v souvislosti s tímto tématem při povodních komentují slovy „všechno je to o lidech“. 320 SIMO, G.; BIES, A. L. The Role of Nonprofits in Disaster Response: An Expanded Model of Cross-Sector Collaboration. Public Administration Review, 2007, s. 136. 321 BAŠTECKÁ, B. Terénní krizová práce: psychosociální intervenční týmy. Praha: Grada, 2005, s. 93-94. 61
některé jiné organizace delegují právě na ni.322 Prioritou Českého červeného kříže není finanční pomoc, ale pomoc materiální a především psychologická, tedy práce v terénu, ale také vzdělávací činnosti.323 Také nedostatečná koordinace pomoci je stěžejním faktorem, jenž může snahu o správné poskytnutí pomoci NNO limitovat. Vzhledem k tomu, že však na místě mimořádné události operují různorodí aktéři, může být koordinace humanitární pomoci složitě proveditelná. Čím více těchto participujících subjektů na místě události je, tím je koordinace složitější. Tím spíše, existuje-li rivalita mezi jednotlivými NNO.324 Dostál a Koláček325 uvádí, že nedostatečná koordinace pomoci může mít za následek, krom jiného, chybnou distribuci pomoci, kdy na jedno místo může přijít stejná pomoc od více dárců, naopak na jiných místech mohou tyto zdroje chybět. Avšak objevují se i názory, že magická síla volného trhu laissez-faire se o vše postará, není třeba zvyšovat byrokratizaci udílením povinnosti pravidel koordinace a kooperace a spíše dát přednost působení jednotlivých aktérů, aniž by jeden velel druhému.326 Avšak takovýto přístup při mimořádných událostech vede dle Kumara327 spíše k soutěžení o lepší pozici a vytváří neochotu sdílet nezbytné informace. Samoregulace v praxi dle autora znamená spíše neformální dohodu mezi jednotlivými aktéry o rozdělení rolí a funkcí při poskytování pomoci při mimořádných událostech. 3.4.5.
Proklamované hodnoty, tradice a cíle
Každá nezisková organizace má své specifické kořeny, je formována v určité kultuře či proklamuje jisté hodnoty a následuje své poslání. V řadě případů mohou právě tyto její charakteristiky působit jako limitující faktor, především v situacích, kdy jsou její cíle, filosofie, víra či proklamované hodnoty odlišné od jiných organizací nejen občanského sektoru, což v důsledku brání vzájemné komunikaci, spolupráci a potažmo společné koordinaci pomoci. Z těchto důvodů může být participace na místě mimořádné události limitována, odmítá-li nebo je-li odmítána organizacemi ostatními. Kumar328 uvádí, že při povodních v České republice v roce 2002 probíhala bližší spolupráce mezi nestátními neziskovými organizacemi založenými na náboženské tradici, kdežto sekulární Člověk v tísni z jejich strany pociťoval spíše nepřízeň ke spolupráci, sdílení informací a společné koordinaci poskytované pomoci. Náboženské organizace posléze jako důvod uvedly právě sdílené názory a víru.
322
POLÁČEK, M. Workshop – Dobrovolnictví v krizových službách. 2014. BALARINOVÁ, L. Český červený kříž a povodně. In DOSTÁL, J.; SOUKOPOVÁ, J. Dobrovolnictví a nestátní neziskové organizace při řešení následků povodní v ČR (sborník). Brno: Masarykova univerzita, 2014, s. 62-63. 324 BAŠTECKÁ, B. Terénní krizová práce: psychosociální intervenční týmy. Praha: Grada, 2005, s. 119. 325 DOSTÁL, J.; KOLÁČEK, J. ADRA a mimořádné události: Co děláme a proč? In DOSTÁL, J.; SOUKOPOVÁ, J. Dobrovolnictví a nestátní neziskové organizace při řešení následků povodní v ČR (sborník). Brno: Masarykova univerzita, 2014, s. 55. 326 KUMAR, P. NGO Coordination in Humanitarian Action: The Case of the Czech Floods of August 2002. Massachusetts Institute of Technology, 2005, s. 31. 327 Tamtéž, s. 31. 328 Tamtéž, s. 48-50. 62 323
Kapucu329 pro případ útoků 11. září zjistil, že spolupráce probíhala především mezi podobnými typy subjektů, tedy organizace třetího sektoru spolupracovaly především mezi sebou, stejně tak státní subjekty. 3.4.6.
Míra zkušeností
Dalším limitujícím faktorem participace NNO při mimořádných událostech je míra zkušeností s podobnými situacemi v minulosti. Dá se předpokládat, že čím víckrát se nezisková organizace na humanitární pomoci při katastrofách účastnila, tím bude její pomoc v nadcházejících událostech kvalitnější, rychlejší či profesionálnější. Naopak nedisponuje-li nezisková organizace dostatkem znalostí a zkušeností, neboli know-how, případně není-li schopná poskytnout dostatečně profesionální pomoc, je ve své participaci při mimořádných událostech limitována. Vzhledem k poměrně krátké historii působení třetího sektoru při mimořádných událostech velkého rozsahu se některé NNO v České republice potýkaly v 90. letech s nedostatečnou mírou zkušeností.330 Právě tento nedostatek byl dle Kumara331 jedním z důvodů neochoty některých neziskových organizací spolupracovat se zkušenějším Člověkem v tísni, který naopak působí i mezinárodně na poli humanitární pomoci již od počátku devadesátých let. Dále byl právě nedostatek zkušeností dle autora jednou z příčin nedostatečné koordinace, nejasného rozdělení rolí a odpovědnosti a celkové připravenosti dobrovolníků. Avšak Dostál332 uvádí, že zkušenosti z minulých let prokázaly výrazný pokrok v oblasti participace NNO při řešení následků povodní v České republice v roce 2010. Postupem času dle něj tak dochází k profesionalizaci, ale také ke zlepšování a formalizaci spolupráce mezi jednotlivými aktéry. 3.4.7.
Četnost výskytu v médiích
Velmi silným aktérem při mimořádných událostech jsou média, která mohou výrazně pomoci, nebo naopak značně limitovat veřejností vnímaný obraz katastrof, potažmo činnost neziskových organizací při nich. Prostor, který je jednotlivým katastrofám, zasaženým územím ale i jednotlivým neziskovým organizacím věnován, výrazně ovlivňuje rozhodování dárců o alokaci jejich prostředků. Není-li dané mimořádné události věnován dostatečný prostor, povědomí mezi potenciálními dárci může být limitováno, což následně limituje příliv prostředků, které neziskové organizace ke své participaci na místech mimořádné události potřebují.
329
KAPUCU, N. Interorganizational coordination in dynamic context: Networks in emergency response management. Connections, 2005, s. 40. 330 KUMAR, P. NGO Coordination in Humanitarian Action: The Case of the Czech Floods of August 2002. Massachusetts Institute of Technology, 2005, s. 50-51. 331 Tamtéž. 332 DOSTÁL, J. Využití nevládních neziskových organizací na příkladu zvládání povodní. In MAREŠ, M.; REKTOŘÍK, J.; ŠELEŠOVSKÝ, J. Krizový management: případové bezpečnostní studie. Praha: Ekopress, 2013, s. 189. 63
Vzniká tak začarovaný kruh, jelikož média samotná s větší pravděpodobností osloví při vytváření obsahu svých zpráv známější, větší a již etablované neziskové organizace, případně ty, se kterými je v minulosti již pojila společná vazba.333 Média mohou být zároveň silným partnerem při přenosu nezbytných informací vůči veřejnosti, případně mohou fungovat jako určitý prostředek kontroly, informují-li o distribuci pomoci neziskovými organizacemi zasaženým občanům. Tím mohou povědomí a důvěru veřejnosti v působení NNO při mimořádných událostech značně posilovat, a tedy způsobovat příliv dárců. Baštecká334 potvrzuje, že v praxi prezentace v médiích skutečně má pozitivní vliv na příliv finančních prostředků. Autorka ale dodává, že ne každá nezisková organizace může o tuto pozornost vůbec stát, například někteří členové katolické Charity v České republice považují mediální prezentaci za rozpor s křesťanskými ctnostmi. Naproti tomu organizace Člověk v tísni se těšila mediální prezentaci při povodních v roce 2002, kdy prostřednictvím své sbírky SOS Povodně získala více finančních darů než vláda a ostatní NNO dohromady. Za vznikem organizace Člověk v tísni stojí tehdejší reportéři České televize. I tato skutečnost mohla mít vliv na intenzitu prezentace této organizace a potažmo její popularitu mezi dárci. Ovšem přílišná pozornost na činnost jedné z participujících organizací může způsobovat pocit nedocenění u jiných (v tomto případě především těch s náboženskou tradicí), jako tomu bylo při těchto povodních.335
3.5.
Rizika působení neziskových organizací při mimořádných událostech
Participace nestátních neziskových organizací při mimořádných událostech velkého rozsahu s sebou může přinášet také určitá rizika. Pro účely této práce budou podrobněji rozebrána následující:
riziko nesprávné nebo nesprávně poskytnuté pomoci;
riziko výskytu konfliktu;
syndrom navždy natažené ruky;
špatné nebo netransparentní hospodaření s financemi;
riziko orientace na jiné činnosti.
3.5.1.
Riziko nesprávné nebo nesprávně poskytnuté pomoci
Prvním identifikovaným rizikem při působení nestátní neziskové organizace při řešení následků mimořádné události je riziko nesprávného poskytnutí pomoci (včetně jejího nesprávného načasování), případně poskytnutí pomoci, která není vyžadována. Příčin takovýchto selhání může být nespočet (například nedostatek zkušeností, neznalost potřeb, nesprávná rozhodnutí, neochota ke sdílení,
333
FRIČ, P.; GOULLI, R. Neziskový sektor v České republice: výsledky mezinárodního srovnávacího projektu John Hopkins University. Praha: Eurolex Bohemia, 2001. 334 BAŠTECKÁ, B. Terénní krizová práce: psychosociální intervenční týmy. Praha: Grada, 2005, s. 94-95. 335 KUMAR, P. NGO Coordination in Humanitarian Action: The Case of the Czech Floods of August 2002. Massachusetts Institute of Technology, 2005, s. 38-50. 64
nedostatečná komunikace, spolupráce a koordinace pomoci, přílišné nadšení ústící v bezmyšlenkovité poskytnutí pomoci atd.) Nesprávně poskytnutá pomoc může dle Baštecké336 krom duplicit či nedostatečnosti poškodit také jméno organizace, která tuto pomoc zaštiťuje. To má za následek ztrátu důvěry občanů v takovouto organizaci, která se potom velmi těžce získává zpět.337 Pro účely této práce byly vybrány a podrobněji rozebírány následující možné příčiny nesprávné nebo nesprávně poskytnuté pomoci:
nedostatečně proškolený personál; nedostatečná komunikace, koordinace, plánování a spolupráce; nesprávné vyhodnocení potřeb.
Literatura označuje jedno ze selhání neziskových organizací jako filantropický amatérismus, jenž je důsledkem přítomnosti nedostatečně fundovaných pracovníků nebo členů v organizaci.338 V kontextu mimořádných událostí neziskové organizace působící na místě jejich vzniku povětšinou disponují školeným personálem, nicméně problém může nastat v případě dobrovolníků rekrutovaných z řad veřejnosti, kterým chybí předchozí zkušenosti nebo dostatečné vzdělání. Těmto lidem zajisté nechybí nadšení pro pomoc druhým v těžké situaci, tyto dobré úmysly však mohou převážit nad odborností. Hrozí tedy riziko, že pomoc, kterou poskytnou, nemusí být zcela správná. Nesprávně poskytnutá pomoc může být také důsledkem nedostatečné komunikace, spolupráce, plánování a koordinace pomoci a jejím následkem může být nejen absence doručení či poskytnutí pomoci potřebným, ale v extrémních případech ztráty na životech a majetku. Při hurikánu Katrina došlo v důsledku administrativního selhání vládních složek k protržení hráze, což vyvolalo jen další škálu potřeb a zvýšení počtu zasažených, kterým bylo třeba pomoc poskytnout.339 Při ničivých povodních v Mosambiku v roce 2000 zemřelo dokonce pět lidí a deset bylo zraněno v důsledku neorganizované distribuce jídla neziskovými organizacemi v evakuačním centru.340 Dále také Baštecká341 poukazuje na nutnost správného vyhodnocení pomoci, tedy jak nestátní neziskové organizace, tak složky státní by měly nejprve zvážit, jaké konkrétní artikly humanitární pomoci jsou v zasaženém území potřebné. A to i z praktického hlediska, aby se předcházelo situacím,
336
BAŠTECKÁ, B. Terénní krizová práce: psychosociální intervenční týmy. Praha: Grada, 2005, s. 92. Konkrétním případem duplicity činností z českého prostředí je dotazování a vyplňování formulářů prostřednictvím terénních pracovníků při povodních. Zasažení lidé mohou být demotivováni, traumatizováni a unaveni ze stále stejných otázek, vyplňování podobných dokumentů a formulářů, přičemž na jejich základě jim nemusí být nakonec finanční pomoc od státních i nestátních subjektů vůbec poskytnuta. (BAŠTECKÁ, 2005, s. 120) 338 HYÁNEK, V. Revize teorií neziskového sektoru. Brno: CVNS, 2011, s. 11-12. 339 SIMO, G.; BIES, A. L. The Role of Nonprofits in Disaster Response: An Expanded Model of Cross-Sector Collaboration. Public Administration Review, 2007, s. 126. 340 MOORE, S.; ENG, E.; DANIEL, M. International NGOs and the role of network centrality in humanitarian aid operations: a case study of coordination during the 2000 Mozambique floods. Disasters, 2003, s. 314. 341 BAŠTECKÁ, B. Terénní krizová práce: psychosociální intervenční týmy. Praha: Grada, 2005, s. 34. 65 337
která nastala například v Sarajevu, kde byly rozdávány těstoviny lidem, kteří však neměli k dispozici vodu ani palivo nezbytné k jejich přípravě. 3.5.2.
Riziko výskytu konfliktu
Vyskytne-li se na místě mimořádných události neshoda ohledně zájmů, cílů a hodnot, ale také názoru na řešení situací při mimořádných událostech, hrozí vznik konfliktu. Ten může vznikat jak mezi jednotlivými NNO, tak mezi nimi a ostatními subjekty zasahujícími na místě události, ale v důsledku i mezi samotnými zasaženými, nejsou-li s poskytnutou pomocí zcela spokojeni. Například při hurikánu Katrina byly sledovány velmi napjaté vztahy mezi neziskovými organizacemi, které již na území působily před výskytem katastrofy a těmi, které byly založeny až po ní. Zároveň docházelo ke vzájemnému osočování z podvodného jednání či nedostatků zkušeností. Tamní konflikt měl za následek oslabení koordinované pomoci a vzájemné spolupráce.342 Baštecká343 uvádí příklad konfliktu z českého prostředí, který vznikl po poskytnutí pomoci neziskovými organizacemi i státními složkami na místech zasažených povodní. V několika oblastech došlo ke zhoršení sousedských vztahů z důvodu závisti, hádek o kvalitu darů či vnímání nespravedlnosti. I několik let po povodni, kdy jsou následky na majetku dávno opraveny, nevraživost mezi sousedy v některých komunitách přetrvává. 3.5.3.
Syndrom navždy natažené ruky
Rizikem skloňovaným v souvislosti s působením zahraničních NNO při mimořádných událostech v rozvojových krajinách je tzv. syndrom navždy natažené ruky. Ten varuje, že při neustálém poskytování pomoci zvenčí tyto země nebudou mít nikdy motivaci postavit se takříkajíc na vlastní nohy.344 Obtížné je v konkrétních případech mezinárodní humanitární pomoci určit, zda podněcuje pěstování závislosti nebo naopak sdílením zkušeností a předáváním vědomostí napomáhá růstu a soběstačnosti. Avšak obdobu syndromu věčně natažené ruky sledujeme i ve vyspělých zemích světa. LinneroothBayer345 pro případ Evropy uvádí, že finanční kompenzace ztrát obětí zasažených povodněmi odrazují od motivace zmírnit následky těch příštích. V Maďarsku a Itálii místní vláda kompenzuje ztráty na soukromém majetku dokonce ve výši 100 %, další finanční prostředky bývají přerozděleny z veřejných sbírek neziskových organizací. Nabízí se tak prostor pro jistou formu spoluúčasti, jakou je například pojištění obydlí v rizikových oblastech, které ve velké míře využívá Spojené království a jiné země Západní Evropy, nebo jiné formy předcházení škod jako vysidlování ohrožených území.346
342
SIMO, G.; BIES, A. L. The Role of Nonprofits in Disaster Response: An Expanded Model of Cross-Sector Collaboration. Public Administration Review, 2007, s. 135-136. 343 BAŠTECKÁ, B. Terénní krizová práce: psychosociální intervenční týmy. Praha: Grada, 2005, s. 203. 344 DOSTÁL, J. Využití nevládních neziskových organizací na příkladu zvládání povodní. In MAREŠ, M.; REKTOŘÍK, J.; ŠELEŠOVSKÝ, J. Krizový management: případové bezpečnostní studie. Praha: Ekopress, 2013, s. 179-180. 345 LINNEROOTH-BAYER, J. Introduction to Special Issue on Flood Risks in Europe. Risk Analysis: An International Journal, 2003, s. 538-541. 346 Tamtéž. 66
Dle Čejkové a Nečase347 by se také u nás samotní pojistníci měli podílet na nákladech z pojistných událostí, jelikož takováto hmotná odpovědnost je mimo jiné stimulem k preventivnímu chování. 3.5.4.
Špatné nebo netransparentní hospodaření s financemi
Dalšími hrozícími riziky zmiňovanými v souvislosti nestátních neziskových organizací hospodařících při mimořádných událostech s penězi dárců je zneužití těchto finančních prostředků či nedostatečná transparentnost nakládání s nimi. Každé nařčení z takovýchto skutečností otřásá důvěrou potenciálních partnerů a dárců, kteří následně mohou od svého záměru ustoupit, případně směřovat své finance a zájmy jinam.348 Rektořík a kol.349 zmiňují také problém nákladů na běžný provoz, na jejichž pokrytí by neměly být peníze z účelově vázaných veřejných sbírek použity. Pokud by dle něj dárci měli pocit, že jejich finanční příspěvky nejsou užity na účel, za kterým byly darovány, organizace může čelit zmíněné ztrátě důvěry a odlivu takovýchto dárců. V podkapitole 3.2.3. bylo také v podobné souvislosti řešeno využití přebytků z takovýchto sbírek. Například dlouhodobou praxí Amerického červeného kříže je přesouvat přebytky prostředků z jedné katastrofy na financování katastrofy jiné. Po útocích 11. září však byla tato organizace v médiích kritizována a dokonce nařčena z jejich zneužívání, což v důsledku otřáslo důvěrou dárců a Červený kříž musel své pohnutky ještě dlouho poté vysvětlovat.350 I u nás při povodních v roce 2002 dle Baštecké351 česká veřejnost nebyla spokojena s nedostatečným zveřejňováním informací, jak neziskové organizace s penězi z veřejné sbírky zachází. Objevují se však i případy netransparentního hospodaření s materiální pomocí, přičemž extrémním případem je Severní Korea. Do tohoto státu putovala po povodních v roce 2012 pomoc několika zahraničních humanitárních organizací, existuje však podezření, že místo zasaženým se dostala do rukou severokorejské armády.352 3.5.5.
Riziko orientace na jiné činnosti
Orientace na činnosti, které přinášejí v poměru k vynaloženým nákladům relativně velké příjmy, a naopak vyhýbání se aktivitám ztrátovým, je v literatuře označováno za selhání neziskových organizací.353 Hyánek354 uvádí, že státní podpora neziskových organizací může být v čase značně nestabilní. Neziskové organizace s cílem vyrovnat tuto nestabilitu vykonávají aktivity podobné těm, 347
ČEJKOVÁ, V.; NEČAS, S. Pojišťovnictví a povodně. In ČERVINEK, P. Veřejná a soukromá řešení dopadů živelních pohrom v ČR: konference s mezinárodní účastí 6.6.-7.6.2007. Brno: Masarykova univerzita, 2007, s. 29. 348 DOSTÁL, J. Využití nevládních neziskových organizací na příkladu zvládání povodní. In MAREŠ, M.; REKTOŘÍK, J.; ŠELEŠOVSKÝ, J. Krizový management: případové bezpečnostní studie. Praha: Ekopress, 2013, s. 179-180. 349 REKTOŘÍK, J., ŠELEŠOVSKÝ, J. a kol. Ekonomické a finanční dopady živelních pohrom: Zpráva z výzkumného projektu. Brno, 2011, s. 56. 350 COE, N. a kol., SEPTEMBER 11: Perspectives from the Field of Philanthropy: Volume Two. The Foundation Centre, 2003, s. 36. 351 BAŠTECKÁ, B. Terénní krizová práce: psychosociální intervenční týmy. Praha: Grada, 2005, s. 96. 352 Worldnews Tomorrow. NGO to provide flood aid to N. Korea. 2012 [online]. 353 HYÁNEK, V. Revize teorií neziskového sektoru. Brno: CVNS, 2011, s. 10. 354 Tamtéž. 67
které provádí subjekty tržní, což může dle autora vést k „narušení naplňování poslání neziskové organizace“
. Durlauf a Blume356 doplňují, že také závislost na penězích od soukromých dárců
355
a nejistota jejich získání vytváří riziko, že spíše než na činnost naplňující dobročinný účel, pro který byla organizace založena, se bude soustředit na aktivity, které mají za následek jejich přilákání.
Shrnutí kapitoly Třetí kapitola poskytla podrobný rozbor rolí, které mohou nestátní neziskové organizace při mimořádných událostech velkého rozsahu u nás i ve světě naplňovat. Neziskové organizace tak mohou fungovat na místech mimořádných událostí jako mediátoři zdrojů, respektive jako nositelé dodatečných zdrojů, ale v určitých případech naplňovat také roli kompenzační, neboli suplovat roli státních subjektů. Dále byly identifikovány náklady, přínosy, limity a rizika, které mohou být s jejich participací spojené. Poznatky třetí kapitoly tak napomohly utvoření soboru otázek, které byly předmětem polostandardizovaných rozhovorů kvalitativního výzkumu, jehož metodiku a výsledky přináší kapitola následující.
355
HYÁNEK, V. Revize teorií neziskového sektoru. Brno: CVNS, 2011, s. 10. DURLAUF, S.; BLUME, L. The new Palgrave dictionary of economics. Houndmills: Palgrave Macmillan, c2008, s. 87. 68 356
4. Nestátní neziskové organizace a povodně v Olomouckém kraji Závěrečná kapitola této práce přednáší zjištění vzniklá ze strukturovaných rozhovorů s vedoucími představiteli hlavních nestátních neziskových organizací, jež se účastní při zvládání následků povodní v Olomouckém kraji, dále také se zástupcem Hasičského záchranného sboru Olomouckého kraje a kompetentním pracovníkem Krajského úřadu Olomouckého kraje. V této kapitole tak budou identifikovány role NNO při povodních v Olomouckém kraji včetně nákladů, přínosů, limitů a rizik této participace. Samostatná podkapitola bude věnována také tématu komunikační a koordinační platformy Panel, respektive postojům, které k této platformě dotazovaní v Olomouckém kraji zaujímají. Po zhodnocení stávající situace budou přednesena doporučení, která by mohla napomoci zlepšení aktuálního stavu.
4.1.
Specifika Olomouckého kraje
Olomoucký kraj se rozkládá převážně ve střední části Moravy a svojí rozlohou se řadí na osmé místo mezi 14 kraji České republiky. V Olomouckém kraji žije 635 711 obyvatel, což je celkem 6,1 % z celkového počtu obyvatel ČR. V severní hornaté části leží pohoří Jeseníky, jižní část je tvořena zemědělsky úrodnou rovinou Hané. Hlavní řekou protékající územím kraje je Morava.357 Na území Olomouckého kraje se od dob samostatnosti českého státu povodně velkého rozsahu vyskytly celkem pětkrát, a to v letech 1997, 2006, 2009, 2010 a v roce 2014 to byly bleskové povodně na Jesenicku.358 V případě povodní v roce 1997 Olomoucký kraj ještě oficiálně neexistoval, nicméně tyto povodně zasáhly velkou část Moravy, tedy i jeho dnešní území. 4.1.2. Interakce nestátních neziskových organizací a dalších subjektů na místě vzniku povodně Pro identifikaci rolí NNO při povodních včetně nákladů, limitů, rizik a přínosů s nimi spojených je také nutno určit, co přesně se při vzniku povodně na území České republiky (a tedy i v Olomouckém kraji) děje, respektive s kým přicházejí neziskové organizace do kontaktu. Při vzniku povodně zřizují orgány státní správy a samosprávy jako svou výkonnou složku k plnění mimořádných úkolů povodňovou komisi. Jejím předsedou je na obecní úrovni starosta, který jmenuje další členy komise ze členů obecního zastupitelstva a fyzických a právnických osob, které jsou způsobilé k provádění opatření, popřípadě pomoci při ochraně před povodněmi.359 Nezastupitelnou úlohu hraje také Integrovaný záchranný systém, tedy policie, zdravotnická záchranná služba a profesionální a dobrovolní hasiči jako složky základní, NNO a další subjekty jako jeho složky ostatní, které mohou poskytovat na základě předem písemně dohodnutého způsobu při záchranných a likvidačních pracích plánovanou pomoc na vyžádání.360 Ovšem jak uvádí Vilášek,361 IZS může 357
Olomoucký kraj. O Olomouckém kraji. 2015 [online]. Olomoucký kraj. Povodně: Přehled povodňových stavů v Olomouckém kraji. 2015 [online]. 359 HZS ČR. Informace pro občana aneb Chování při vzniku mimořádných událostí. 2014 [online]. 360 § 4, § 21 odst. 1 zákona 239/2000 Sb., o integrovaném záchranném systému. 361 VILÁŠEK, J.; FIALA, M.; VONDRÁŠEK, D. Integrovaný záchranný systém ČR na počátku 21. století. Praha: Karolinum, 2014, s. 149. 69 358
využít občanské iniciativy zapojením neziskových organizací prostřednictvím nejrůznějších smluv, nemusí se vždy jednat o smlouvu o plánované pomoci na vyžádání. Dojde-li k vyhlášení jednoho z krizových stavů, bývá k řešení nastalé situace ustaven na úrovni obce, obce s rozšířenou působností (ORP), kraje či státu krizový štáb.362 Ten tvoří jednak členové příslušné bezpečnostní rady, ale také členové stálé pracovní skupiny krizového štábu, mezi nimiž jsou pracovníci daného úřadu, zástupci složek IZS, případně odborníci na daný druh mimořádné události363 (v případě povodní členové povodňové komise364). Dále může být součástí krizového štábu také koordinátor nestátní neziskové organizace, přičemž většinou se jedná o jejího vedoucího zástupce.365 Krizová situace je zpravidla řešena na úrovni kraje, pokud přesahuje území jednoho správního obvodu obce s rozšířenou působností.366 Hasičský záchranný sbor kraje provádí a koordinuje záchranné a likvidační práce, ale také mimo jiné dle zákona organizuje a koordinuje humanitární pomoc.367 Velitelem zásahu je velitel jednotky požární ochrany nebo příslušný funkcionář hasičského záchranného sboru s právem přednostního vedení.368 Nestátní neziskové organizace jsou tak při svém působení na místě mimořádných událostí povinny se jeho rozkazy řídit. Na místo mimořádné události velkého rozsahu mohou být povolány také složky Hradní stráže nebo Armády ČR.369
4.2.
Formulace řešeného problému a cíl výzkumu
Problémovou oblastí je působení nestátních neziskových organizací v Olomouckém kraji při zvládání následků povodní. Cílem práce je identifikovat roli nestátních neziskových organizací v Olomouckém kraji při zvládání následků povodní, včetně nákladů, přínosů, limit a rizik této participace.
4.3.
Metodika
Zdrojem informací týkajících se participace nestátních neziskových organizací při zvládání následků povodní v Olomouckém kraji byly nejprve zprávy z povodní, které se v tomto kraji od dob samostatného českého státu vyskytly, dále také výroční zprávy zvolených NNO, případně novinové články a další relevantní dokumenty. Tato problematika však soudě dle nalezených dostupných zdrojů v minulosti nebyla zpracována do takové míry, aby zcela naplnila cíl této práce. Z tohoto důvodu je další zvolenou metodou ke zjištění role nestátních neziskových organizací v Olomouckém kraji při
362
§ 24a a 24b zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení. REKTOŘÍK, J.; ŠELEŠOVSKÝ, J.; BAKOŠ, E.; DOSTÁL, J. a kol. DSO k předmětu Krizové řízení. Brno, 2014, s. 22. 364 § 39 odst. 2 zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení. 365 MV ČR. Pravidla dobrovolnické pomoci při mimořádných událostech. 2013 [online], s. 3. 366 § 10-11 zákona č. 239/200 Sb., o integrovaném záchranném systému. 367 REKTOŘÍK, J.; ŠELEŠOVSKÝ, J.; BAKOŠ, E.; DOSTÁL, J. a kol. DSO k předmětu Krizové řízení. Brno, 2014, s. 25. 368 § 19 zákona č. 239/200 Sb., o integrovaném záchranném systému. 369 Česká televize. Zeman vysílá na pomoc s velkou vodou Hradní stráž. 2013 [online]. § 19 zákona č. 219/1999 Sb., o ozbrojených silách České republiky. 70 363
zvládání
následků
povodní,
včetně
nákladů,
přínosů,
limitů
a
rizik
této
participace
polostandardizovaný rozhovor.370 Z důvodu různé intenzity krizových situací v různých krajích ČR byl zvolen postup, kdy je role NNO při zvládání mimořádných událostí zkoumána pouze ve vybraném kraji. Kraj byl vybrán na základě dvou kritérií: 1) Výskytu alespoň tří povodní velkého rozsahu v historii České republiky;371 2) působení hlavních humanitárních NNO při povodních v daném kraji. Na základě předem připravených oblastí a otázek byly provedeny individuální rozhovory s vedoucími představiteli NNO, odborným zástupcem Krajského úřadu Olomouckého kraje a vedoucím představitelem HZS Olomouckého kraje, jejichž jména a funkce jsou obsahem přílohy č. 2. Jelikož se jedná o rozličné druhy institucí, byl nestátním neziskovým organizacím předložen soubor otázek, který je součástí přílohy č. 3, zástupci hasičského záchranného sboru a pracovníkovi Krajského úřadu Olomouckého kraje potom soubor uvedený v příloze č. 4. Rozhovory byly zaznamenány na diktafon, doslovně přepsány, analyzovány a zjištěné poznatky interpretovány v následující podkapitole. 4.3.1.
Zkoumaný soubor
Zkoumaný soubor obsahuje tři typy institucí, jejichž představitelům byly otázky prostřednictvím polostandardizovaného rozhovoru pokládány, a to nestátní neziskové organizace, Krajský úřad Olomouckého kraje a Hasičský záchranný sbor Olomouckého kraje. Účelem takového výběru je snaha o získání pohledu na zkoumaný problém ze tří perspektiv, tedy z pohledu samotných NNO, krajské instituce veřejné správy jakožto nadřízené autority a specializované složky vytvořené státem a určené ke zvládání mimořádných událostí velkého rozsahu. Ke kvalitativnímu výzkumu tak byli vybráni klíčoví aktéři přítomní v terénu při vzniku takovéto situace. Metodou snowball sampling byly vybrány neziskové organizace, které jsou v současné době v ČR klíčovými aktéry při mimořádných událostech velkého i malého rozsahu, a to ADRA,372 Český červený kříž, Člověk v tísni a Charita.373 Obdobný výběr provedl metodou snowball sampling také
370
Hendl definuje polostandardizovaný rozhovor neboli rozhovor pomocí návodu jako nástroj kvalitativního výzkumu, který probíhá na základě předem připravené struktury či okruhu témat. Při provádění takového rozhovoru však záleží na tazateli, v jakém pořadí informace získá a je mu dána také volnost v přizpůsobování otázek dle situace. (HENDL, J. Kvalitativní výzkum: základní teorie, metody a aplikace, s. 174-175.) Tato forma rozhovoru také umožňuje tazateli situační reakci na případné nově zjištěné skutečnosti směřující k jejich objasnění. (Centrum pro studium vysokého školství. Kvalitativní výzkum a polostandardizovaný rozhovor [online].) 371 Od vzniku České republiky zasáhly povodně velkého rozsahu její území celkem osmkrát, avšak na mnoha místech se vyskytly také tzv. bleskové povodně, které působí především lokální škody. Kritériem výběru kraje je tak skutečnost, že byl zasažen alespoň v jedné třetině celkového počtu případů povodní velkého rozsahu. 372 Tato organizace nemá svoji pobočku přímo v Olomouckém kraji, nicméně při všech zkoumaných povodních v tomto kraji participovala pobočka, jež má sídlo ve Zlínském kraji. Její vedoucí zástupce byl tedy také podroben rozhovoru. 373 BALARINOVÁ, L.; DOSTÁL, J. NNO a jejich role při řešení následků povodní v kontextu ČR. In DOSTÁL, J.; SOUKOPOVÁ, J. Dobrovolnictví a nestátní neziskové organizace při řešení následků povodní v ČR (sborník). Brno: Masarykova univerzita, 2014, s. 16. 71
Dostál374 a zároveň tentýž soubor NNO používá ve svém výzkumu Kumar375. Tytéž organizace jsou zařazeny do strategických dokumentů, jakým je například Katalogový soubor typových činností (STČ 12/IZS)376.377 Dalším respondentem bude zástupce Krajského úřadu Olomouckého kraje a kompetentní pracovník oddělení krizového řízení HZS Olomouckého kraje.
4.4.
Výzkumné výsledky
Tato podkapitola obsahuje zjištěné poznatky z provedených polostandardizovaných rozhovorů s respondenty zkoumaného souboru. Následující podkapitoly potom přednášejí závěry tohoto kvalitativního výzkumu, návrhy a doporučení ke zlepšení stávající situace. Tato podkapitola je nezveřejněnou částí diplomové práce dle článku č. 38 Studijního a zkušebního řádu. Důvodem jejího nezveřejnění je skutečnost, že obsahuje citace názorů účastníků kvalitativního výzkumu, ke kterým jejich autoři nedali svolení k veřejné publikaci.
4.5.
Výzkumné závěry
Ze zjištěných výsledků lze konstatovat, že nestátní neziskové organizace hrají v procesu zvládání povodní důležitou roli. Stejně jako při jiných mimořádných událostech velkého rozsahu tyto subjekty přinášejí na místo neštěstí dodatečné zdroje, zároveň slouží jako mediátor, skrz kterého tyto zdroje především od dárců proudí, ale také v řadě případů je jejich pomoc pružnější a operativnější než pomoc složek státních. V roce 1997 se v Olomouckém kraji udály první povodně od dob samostatné České republiky a právě při nich si svoji rychlou reakcí vydobyly NNO v očích české veřejnosti jméno, na kterém v důsledku staví dodnes.
374
DOSTÁL, J. Ekonomická dimenze dobrovolnictví (při mimořádných událostech). Brno: Masarykova univerzita, 2014, s. 10. 375 KUMAR, P. NGO Coordination in Humanitarian Action: The Case of the Czech Floods of August 2002. Massachusetts Institute of Technology, 2005, s. 39-40. 376 HZS ČR. Katalogový soubor - typová činnost složek IZS při společném zásahu, 2012. 377 V těchto studiích a dokumentech je také zmiňována nezisková organizace Diakonie ČCE, ta se však dle respondentů z vyjmenovaných organizací ve velkém měřítku na řešení následků povodní v Olomouckém kraji nepodílela. Z tohoto důvodu nebyla tato organizace zařazena do kvalitativního výzkumu této práce. 72
Pro přehlednost zjištěných poznatků poslouží následující tabulka: Tabulka 1: Nestátní neziskové organizace při povodních v Olomouckém kraji
Role NNO při povodních v Olomouckém kraji Náklady spojené s participací NNO při povodních v Olomouckém kraji Přínosy spojené s participací NNO při povodních v Olomouckém kraji
Limity spojené s participací NNO při povodních v Olomouckém kraji
Rizika spojená s participací NNO při povodních v Olomouckém kraji
-
role kompenzační role komplementární role mediátora náklady na vlastní činnost náklady s přemírou pomoci poskytování humanitární pomoci dlouhodobost pomoci komplexnost pomoci pružnost a operativnost pomoci inovace kapacita zdrojů ochota dárců vztahy mezi jednotlivými subjekty míra spolupráce míra koordinace limity dobrovolnické činnosti riziko nesprávné nebo nesprávně poskytnuté pomoci zneužití pomoci ze strany zasažených riziko konfliktu riziko demotivace a konzervace stavu riziko bezpečnostní a riziko přetížení zaměstnanců
Zdroj: Vlastní zpracování
Zjištěnými náklady souvisejícími s participací NNO při povodních v Olomouckém kraji jsou především náklady finanční, jenž jsou vynakládány za účelem zaplacení fyzické, materiální a další pomoci zasaženým občanům. K pokrytí těchto nákladů má každá nezisková organizace v prvotní fázi události své vlastní rezervy (např. speciální fond), následně potom výnosy vzešlé z vyhlášených povodňových sbírek. Dalšími náklady, které neziskovým organizacím vznikají, jsou náklady způsobené vyrovnáváním se s přebytkem materiální pomoci, jenž bývá uskladněn jak ve skladech NNO, tak ve skladech obcí či jednotek ustavených veřejnou správou. V této souvislosti se řada organizací také setkala s dalším fenoménem, a to s nekoordinovanou či neohlášenou pomocí dárců z řad veřejnosti, kteří v minulosti při výskytu povodní svoji pomoc na místo navezli bez předchozí domluvy, a tedy bez předchozího zjišťování, zda je takováto pomoc vůbec potřeba. Poslední identifikovaný náklad souvisí s přemírou dobrovolníků z řad široké veřejnosti, jejichž velký počet se při povodních neziskovým organizacím v minulosti přihlásil. Jejich citlivé odmítání prostřednictvím elektronické komunikace či telefonu také představuje pro organizace dodatečné náklady. Přínosem participace NNO při povodních v Olomouckém kraji je ve svém důsledku každá z jejich strany poskytnutá pomoc, která přispívá ke zlepšení obtížných podmínek, které takováto mimořádná událost vyvolává. Ať už se jedná o výraznou pomoc finanční, materiální, technickou či psychosociální. Velmi důležitým přínosem spojeným s účastí NNO, který byl zmiňován několika respondenty, je však především lidská rovina této pomoci. Tedy pocit, že zasažení lidé nejsou v této situaci sami, a naopak 73
je vedle nich někdo, kdo jim ji pomáhá překonat. Navíc je tato pomoc ze strany neziskových organizací v řadě případů pružná, operativní, komplexní a zároveň dlouhodobá. Co se týče limitů spojených s participací nestátní neziskových organizací, většinu z nich pojí společný jmenovatel, kterým je lidský faktor. Participace nestátních neziskových organizací při povodních v Olomouckém kraji může být předurčována nebo naopak limitována kvalitou vztahů, které má daná organizace jak s územně samosprávnými celky, specializovanými jednotkami, jakou je Hasičský záchranný sbor kraje, ale také vztahy napříč jednotlivými NNO. V praxi totiž dochází ke komunikaci, spolupráci a koordinaci mezi dvěma či více zástupci těchto subjektů, a právě vzájemné sympatie či respekt mohou hrát výraznou roli při nezbytném vyjednávání, spolupráci a následné koordinaci. Navíc správná koordinace pomoci byla všemi respondenty vyzdvihována jako zásadní při poskytování pomoci při povodních v Olomouckém kraji. Dále jsou neziskové organizace při svém působení limitovány kapacitou svých zdrojů, které mají při příchodu takovéto události k dispozici. V tomto ohledu je nutné zmínit, že při jejich získávání (např. formou veřejných sbírek) jsou v pozici vzájemných konkurentů, a zároveň je dle slov jednoho z respondentů v zájmu každé organizace být viděna veřejností co nejvíce a co nejlépe. V této souvislosti se však objevil také názor, že díky této skutečnosti, tedy že má dárce možnost výběru, které organizaci svůj finanční dar adresuje, je v součtu množství prostředků plynoucích z veřejných sbírek vyšší, než kdyby existoval pouze jeden takovýto účet. Také míra ochoty dárců je dle respondentů velmi vysoká a v čase neklesající, není tedy v tomto případě limitem. Závěrečnou podskupinou jsou identifikovaná rizika, jež souvisí s účastí NNO při povodních v Olomouckém kraji. Prvním identifikovaným rizikem je riziko nesprávné nebo nesprávně poskytnuté pomoci. Dle dotázaných při příchodu povodní dochází jednak ke vzniku velkého množství potřeb, které je nutno v krátkém časovém úseku uspokojit, a navíc se tyto potřeby mohou velmi rychle měnit. Právě z tohoto důvodu nejspíš ani v realitě není možné například duplicitám či nedostatkům pomoci zcela předejít. Dle respondentů se v minulosti při povodních v Olomouckém kraji několik takovýchto případů vyskytlo, nicméně žádné z nich neměly fatální následky. Stejně tak ve velmi výjimečných případech docházelo ke konfliktu mezi jednotlivými subjekty a ke zneužívání pomoci ze strany zasažených, což jsou další identifikovaná rizika. Poněkud rozdílné názory panovaly mezi respondenty v otázce rizika konzervace stavu a demotivace obyvatel k přijetí opatření vlastními silami, jelikož se při příchodu povodně mohou spolehnout na finanční, materiální aj. pomoc ze strany neziskových organizací. Nicméně pro potvrzení či vyvrácení této hypotézy by byl nezbytný specifický výzkum založený na konkrétních datech. Posledním zmiňovaným rizikem je riziko bezpečnostní, jelikož každá takováto mimořádná událost je spojena se zvýšenou mírou rizika bezpečnosti zaměstnanců, dobrovolníků, ale i samotných zasažených. Zástupci neziskových organizací zmiňovali také riziko přetížení jejich pracovníků, neboť především v prvních fázích je rychlá reakce naprosto stěžejní a tak v ní nezbývá pro řadu jedinců mnoho času na odpočinek. Nezisková organizace ADRA specializující
74
se na koordinaci dobrovolníků v této souvislosti uvedla dlouhodobý problém s nedostatečným počtem vyškolených koordinátorů dobrovolníků, což má za následek právě ono přetížení těch stávajících.
4.6.
Návrhy a doporučení
Dotázané strany jsou dle svých odpovědí povětšinou spokojené se stávajícím stavem, přičemž mnohé dokonce zdůrazňují, že není potřeba na této situaci cokoli měnit. Zároveň také žádný z účastníků výzkumu neuvedl žádné výrazné problémy či nedostatky, které by zabraňovaly participaci NNO při povodních v Olomouckém kraji, případně měly výrazný vliv na kvalitu poskytované pomoci. Stále se však jedná o zhodnocení aktuálního stavu, stejný trend tak nemusí být zaručen i v budoucnu. Velmi významným zjištěním vyplývajícím z předchozí části je velká role lidského faktoru při vzájemné domluvě, spolupráci a koordinaci poskytované pomoci. Lidé se však na svých pozicích v průběhu času mění, a právě proto je nutné zamýšlet se nejen nad aktuálním stavem, ale také nad jeho kontinuálním udržováním. Stále také mohou existovat příležitosti, které by případně ulehčily, či pozitivně přispěly k procesu zvládání povodní v Olomouckém kraji i v současnosti. V následujícím textu budou přednesena dvě doporučení, která by mohla mít za následek jistá zlepšení v procesu zvládání povodní v Olomouckém kraji. Tato doporučení zazněla i z úst samotných respondentů a jsou jimi: -
ustavení společné komunikační a koordinační platformy; zvýšení intenzity práce s komunitou a širokou veřejností v problematice povodní.
a) Ustavení společné komunikační a koordinační platformy Prvním doporučením je ustavení společné komunikační a koordinační platformy, která však nutně nemusí nést název Panel. Principem by spíše mělo být vyhodnocení případných problémů nebo nedostatků ať už samotnými organizacemi, autoritou veřejné správy, či Hasičským záchranným sborem a uspořádání setkání s cílem tyto nedostatky či problémy vzájemně diskutovat a řešit. Jinými slovy takovouto platformu nelze chápat jako něco, co by mělo být v každém kraji a co automaticky vede ke zlepšení spolupráce a koordinace pomoci, ale naopak by měla sloužit jako jakýsi nástroj, pomocí kterého ke zlepšení dochází. Jedním z respondenty často zmiňovaných faktorů předurčujících kvalitu procesu zvládání povodní byl faktor lidský neboli personální. Neformální vztahy a kontakty hrají při zvládání následků povodní v Olomouckém kraji velkou roli, předurčují totiž správnou spolupráci a především koordinaci pomoci. Právě komunikační a koordinační platforma by mohla k utváření takovýchto vztahů napomoci. Navíc respondent za Člověka v tísni zmiňoval také personální fluktuaci, tedy pokud dochází k personální výměně na stěžejních „povodňových“ pozicích, opět by takovéto setkávání mohlo napomoci vzájemnému seznamování či dokonce předávání know-how. V této souvislosti se však také vyskytl názor jednoho z respondentů, že si nemyslí, že by mu jiná organizace respektive zástupce jiné organizace mohl v něčem výrazně pomoci. Avšak tato platforma nemusí nutně sloužit ke vzájemnému 75
vypomáhání, v důsledku by stačilo, kdyby právě prostřednictvím utváření vztahů bylo jejím výsledkem vzájemné nepřekážení si. Pokud by zde však existovala vůle ke spolupráci, mohla by takováto platforma například napomoci ke sdílení či realizaci nových myšlenek a nápadů, jakým je například výše zmíněná aplikace Inspecto. Ta by v důsledku mohla vyřešit problém s potenciálním rizikem zneužívání pomoci ze strany zasažených, jelikož se jedná o aplikaci, která elektronicky sdružuje data z terénního šetření. Navíc ani samotný Panel není právnickou osobou, jedná se o neformální uskupení, které není svázáno přísnými pravidly. Právě z tohoto důvodu záleží na jeho samotných účastnících, jak jej pojmou a k čemu konkrétně by jim tento nástroj měl sloužit. Zároveň, jelikož se jedná o volné sdružení, nemusí jím být daná organizace přílišně svazována určitými pravidly či smlouvami, což by následně mohlo vést ke ztrátě subjektivity dané organizace případně se negativně odrazit na pověstné pružnosti a operativnosti organizací třetího sektoru. Realizace vzniku takovéto platformy však může v praxi narážet hned na několik potenciálních problémů. Prvním z nich je samotné určení, z čí iniciativy by takováto forma spolupráce vůbec měla plynout, tedy zda od samotných neziskových organizací, ze strany HZS, či Krajského úřadu. Není totiž pravidlem, aby ustavení takovéto platformy pramenilo výhradně z kraje či výhradně od neziskových organizací. Navíc všechny tyto tři zmíněné subjekty mohou mít jiné priority, v případě Krajského úřadu i jiné politické zájmy, než ustavování něčeho takového. Dle slov zástupce HZS Olomouckého kraje navíc díky protipovodňovým opatřením městu Olomouc žádné velké povodně v budoucnosti nehrozí. Na druhou stranu je nutno doplnit, že Panel v jiných krajích neslouží pouze k řešení problematiky povodní, ale vztahuje se i na řešení mimořádných událostí malého rozsahu či k jiným činnostem, které neziskové organizace v rámci svého fungování vykonávají (např. sociální služby apod.) Iniciativu k utvoření takovéto platformy tak mohou vyvinout různé odbory úřadu spolupracující s NNO. b) Zvýšení intenzity práce s komunitou a širokou veřejností v problematice povodní Druhým doporučením, které je zároveň doporučením několika z respondentů, je zvýšení intenzity práce s komunitou ohroženou povodněmi a s širokou veřejností. Konkrétně podporovat například v ohrožených komunitách svépomoc, sousedskou výpomoc a celkově budovat společnost, ve které se pomoc druhým nejen v obtížných situacích stává samozřejmostí. Dle slov respondenta za ACHO to totiž nemusí být vždy neziskové organizace, které přijedou pomoci. Naopak jedná-li se o událost menšího rozsahu, pak by to dle něj měla být skupina místních lidí, kteří by svému sousedovi v nouzi měli nabídnout pomocnou ruku. Dalším doporučením je zaměření se na oblast komunikace s dárci, především s cílem eliminovat výskyt nevyžádané pomoci na místě zasaženém povodní. Chce-li dárce pomoci prostřednictvím finančního příspěvku v takovýchto situacích, nabízí se mu hned několik finančních sbírek. Chce-li přispět svým lidským kapitálem, opět nejspíše bude hledat nejprve možnosti, jak se zapojit právě skrz 76
nestátní neziskové organizace. Rozhodne-li se však jedinec přispět materiální pomocí, pravděpodobně v řadě případů neuvažuje, že by k mediaci této pomoci využil neziskovou organizaci. Z minulých zkušeností respondentů také vyplývá, že dárce mnohdy ani nezjišťuje, zda je pomoc, kterou nabízí, na místě potřebná. Právě informování potenciálních dárců materiální pomoci, jak konkrétně postupovat, aby jeho dobré úmysly byly správně naplněny, tedy aby jeho pomoc nebyla nakonec zbytečná, je posledním předneseným doporučením. Co se týče realizovatelnosti takovýchto aktivit, nabízí se opět otázka, zda by bylo pro danou organizaci prioritou investovat své zdroje do takovýchto činností. Neziskové organizace musí v široké škále aktivit a plánovaných projektů volit, kam své omezené zdroje investovat a osvěta veřejnosti v problematice povodní pravděpodobně nemusí být tou nejpreferovanější potřebou. Jedním z důvodů může být i charakter povodní jako mimořádné události, která se vyskytuje nepravidelně, i v tomto může být pro neziskovou organizaci těžké rozhodování, v jaké míře je vůbec takováto aktivita potřeba, případně zda má vůbec smysl. 4.6.1.
Omezení výzkumu
Závěrem této podkapitoly budou předneseny limity samotného výzkumu. V první řadě je důležité upozornit, že vzhledem k tomu, že byl proveden kvalitativní výzkum formou rozhovorů, jedná se o pohledy a vnímání jednotlivých lidí zastupujících danou organizaci či instituci, tedy o subjektivní názory na tuto problematiku. Dále se také mnohé odpovědi respondentů netýkaly výlučně Olomouckého kraje, jelikož řada faktorů a procesů se může vyskytnout při jakýchkoli povodních napříč kraji České republiky, a zároveň bývá mnoho problémů řešena centrálami neziskových organizací. To souvisí také se skutečností, že se většina respondentů ve své praxi účastnila pomocných prací při povodních v několika krajích a nabízí tak v mnohých odpovědích zajímavá srovnání. Dalším faktorem, jenž je jistým omezením a zároveň doporučením pro hlubší výzkum je počet respondentů. Výzkum se zaměřuje pouze na hlavní velké nestátní neziskové organizace, dá se však předpokládat, že se při výskytu povodní v Olomouckém kraji angažuje také řada menších lokálních organizací, jejichž pohled na věc by mohl detailněji dokreslit tuto širokou problematiku. Dále se v tomto odvětví pohybuje v Olomouckém kraji celá řada odborníků nejen z neziskových organizací, avšak provedení rozhovorů se všemi z nich není v kapacitě této práce a je tak příležitostí k dalšímu výzkumu.
77
Závěr Cílem této diplomové práce bylo identifikovat roli nestátních neziskových organizací v Olomouckém kraji při zvládání následků povodní, včetně nákladů, přínosů, limitů a rizik této participace. K naplnění cíle této práce byla v prvních třech kapitolách vytvořena informační báze, ve které dochází nejprve k definici klíčových pojmů a následně k identifikaci rolí nestátních neziskových organizací při mimořádných událostech velkého rozsahu. Tyto role byly určeny na základě odborných studií popisujících mimo jiné zkušeností z MU v České republice i v zahraničí, a zároveň s nimi jsou předneseny přínosy, náklady, limity a rizika s jejich participací spojená. Tento soubor poznatků následně posloužil při vytváření otázek polostandardizovaného rozhovoru, jenž byl užit jako metoda výzkumu k naplnění cíle této práce. Z výsledků kvalitativního zkoumání prostřednictvím rozhovorů s odborníky, kteří se v této problematice v rámci své profese pohybují, potom vyplývá, že nestátní neziskové organizace plní v procesu zvládání povodní v Olomouckém kraji velmi důležitou roli. Konkrétní podoby této role jsou celkem tři. Tedy role kompenzační, jejíž podstatou je suplování vládních selhání, která je však v podmínkách Olomouckého kraje naplňována poněkud odlišně. A to prostřednictvím delegace specifických úkonů například skrz smluvní ujednání na neziskové organizace, které jsou schopny a ochotny tyto úkony vykonávat. Jedná se tak o kompenzaci zcela záměrnou. Další identifikovanou rolí je role komplementární, tedy role neziskových organizací jako partnera veřejné správy, potažmo Hasičského záchranného sboru. Při příchodu povodní jsou neziskové organizace přítomny v postižených místech a pomáhají tak specializovaným jednotkám či místním autoritám se s nastalou situací vypořádat, tedy poskytují po jejich boku rozmanité formy pomoci zasaženým. Třetí stěžejní rolí, jež úzce souvisí s předchozí zmíněnou, je role mediátora dodatečných zdrojů na místo povodní. Pomoc, kterou NNO poskytují, totiž pochází především od dárců, organizace tak fungují jako prostředník mezi darujícím a obdarovaným. Co se týče nákladů spojených s participací NNO v Olomouckém kraji při povodních, jedná se v podstatě o všechny výdaje, ať už finanční či nefinanční (např. úsilí či volný čas), které při ní členům neziskových organizací či jejich dobrovolníkům vznikají. Zástupci neziskových organizací uvedli, že dodatečné náklady způsobuje také nekoordinovaná pomoc navezená na místo události náhodnými dárci. Hlavním přínosem, který neziskové organizace na místo postižené povodní přinášejí, je především lidská rovina pomoci. Oběti povodní se v takovýchto chvílích ocitají ve velmi složité situaci, navíc reakce na ni může se může u každého jedince lišit. Nicméně členové a dobrovolníci neziskových organizací jsou jim v těchto obtížných momentech doslova nablízku a dávají tak postiženým důležitý pocit, že v tom nejsou sami. Lidský faktor byl zároveň identifikován jako jeden z klíčových faktorů, jenž může působit jako limit při účasti neziskových organizací při povodních v Olomouckém kraji. Dle dotázaných odborníků je míra nezbytné spolupráce a koordinace při takovýchto MU velmi závislá na vzájemném respektu, 78
ochotě a jednání jednotlivců, na jejichž rozhodování při těchto procesech záleží. Je-li takovýto člověk takříkajíc osobnostně limitován, může být značně limitována i vzájemná komunikace, spolupráce a potažmo koordinace poskytované pomoci. Jelikož je fungování neziskových organizací, tedy i rozsah jejich činnosti při povodních v Olomouckém kraji závislé na prostředcích plynoucích od dárců, dá se předpokládat, že právě jejich ochota přispívat může fungovat jako limitující faktor. Nikoli však v podmínkách Olomouckého kraje, potažmo v případě povodní v podmínkách celé ČR. Dotázání uvedli, že nezaznamenávají žádnou únavu z dárcovství, ba naopak se mnohdy setkávají s přemírou materiální a dobrovolnické pomoci. Stejně tak konkurence mezi jednotlivými organizacemi by se na první pohled mohla jevit jako limitující faktor, především jedná-li se o veřejné finanční sbírky vyhlašované při povodních. I zde se však dle jednoho z respondentů nemusí v konečném důsledku jednat z pohledu zvenčí o limit. Z pozice samotné organizace může být konkurence mezi NNO považována za faktor limitující množství zdrojů, které plynou právě do ní vyhlášené veřejné sbírky. A to především z důvodu, že dárce má možnost výběru, které z několika organizací svůj příspěvek svěří. Nicméně právě tato rozmanitost může mít za následek, že celková výše vybraných prostředků všech organizací v součtu může být v důsledku vyšší, než kdyby dárce neměl možnost si vybírat. Participace nestátních neziskových organizací však s sebou může nést i jistá rizika, ať už se jedná o rizika bezpečnostní, která se mohou při vzniku povodní vyskytovat, například ve formě zvýšeného zdravotnického rizika, nebo riziko přetížení zaměstnanců. Především v prvotní fázi povodní totiž vyvstává velká škála potřeb, které členové neziskových organizací a jejich dobrovolníci svým úsilím uspokojují nehledě na vlastní únavu. Rychle se měnící potřeby a jejich míra může být také důvodem toho, že pomoc poskytovaná ze strany neziskových organizací nemusí být vždy zcela správná. Dle respondentů se při povodních v Olomouckém kraji objevily například duplicity pomoci, nicméně nikdy se dosud nejednalo o pochybení mající závažné následky. Tato diplomová práce přináší sjednocení teoretických poznatků z tuzemské i zahraniční literatury, ale také prostřednictvím názorů odborníků „z terénu“ vhled do problému v praxi. Právě z tohoto důvodu může tato práce posloužit jako ucelený informační materiál pojednávající o roli neziskových organizací při MU jednak samotným organizacím, ale také autoritám veřejné správy či specializovaným složkám státním zabývajícím se problematikou zvládání mimořádných událostí velkého rozsahu. Zároveň může být řada zjištěných poznatků v této práci podnětem k dalšímu výzkumu. Hlubší zkoumání by se mohlo týkat například problematiky potenciální demotivace obyvatel záplavových oblastí k zajišťování preventivních opatření vlastními silami či tématu konkurence neziskových organizací v souvislosti výši prostředků vzešlých z finančních povodňových sbírek. Námětem k dalšímu zkoumání je také identifikace rolí nestátních neziskových organizací v dalších krajích a jejich případné srovnání.
79
Autorka za hlavní přínos této práce považuje především syntézu poznatků o rolích NNO při mimořádných událostech velkého rozsahu a s nimi spojených přínosů, nákladů, limitů a rizik u nás i ve světě. Literatura nabízí velký výčet jednotlivých činností, které organizace třetího sektoru při takovýchto situacích vykonávají, nicméně již méně, a to především v českém prostředí, identifikuje jejich roli v tomto procesu. Závěrem je dle názoru autorky přínosem v této práci především spojení teoretických poznatků a praktických zkušeností kompetentních odborníků. Jakkoli je totiž rešerše odborné literatury při tvorbě diplomové práce nepostradatelná, existuje, ostatně jako v životě, řada věcí, které výzkumník v knize nenalezne, případně které v praxi fungují naprosto odlišně.
80
Seznam použitých zdrojů Odborné texty
[1]
AMERICAN RED CROSS. September 11, 2001: Unprecedented Events, Unprecedented Response: A Review of the American Red Cross’ Response in the Past Year. American Red Cross websites [online]. 2002 [cit. 2014-11-13]. Dostupné z:
[2]
AMERICAN RED CROSS. September 11: Recovery Program Report. American Red Cross website [online]. 2006 [cit. 2014-11-13]. Dostupné z:
[3]
AOKI, Yu. Donating Time to Charity: Not Working for Nothing. Bonn: University of Aberdeen, 2014. 38 s. IZA Discussion Paper No. 7990.
[4]
ARLIKATTI, S.; BEZBORUAH, K. C. a LONG, L. Role of Voluntary Sector Organizations in Posttsunami Relief: Compensatory or Complementary?. Social Development Issues [online]. 2012, roč. 34, č. 3, s. 64-80 [cit. 2015-04-01].
[5]
BAČUVČÍK, R. K terminologii neziskového sektoru. In ŠKARABELOVÁ, Simona. Definice neziskového sektoru: sborník příspěvků z internetové diskuse CVNS. Brno: Centrum pro výzkum neziskového sektoru, 2005, 52 s. ISBN 8023940570.
[6]
BALARINOVÁ, L. Český červený kříž a povodně. In DOSTÁL, Jakub a Jana SOUKOPOVÁ. Dobrovolnictví a nestátní neziskové organizace při řešení následků povodní v ČR: sborník z workshopu a semináře Protipovodňového vzdělávacího a výzkumného centra. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2014, 139 s.
[7]
BALARINOVÁ, L.; DOSTÁL, J. NNO a jejich role při řešení následků povodní v kontextu ČR. In DOSTÁL, Jakub a Jana SOUKUPOVÁ. Dobrovolnictví a nestátní neziskové organizace při řešení následků povodní v ČR: Sborník z workshopu a semináře Protipovodňového vzdělávacího a výzkumného centra. 1. vydání. Brno: Masarykova univerzita, 2014. ISBN 978-80-210-6713-4.
[8]
BAŠTECKÁ, Bohumila a kol. Psychosociální krizová spolupráce. Vyd. 1. Praha: Grada, 2013. 317 s. Psyché. ISBN 978-80-247-4195-6.
[9]
BAŠTECKÁ, Bohumila. Terénní krizová práce: psychosociální intervenční týmy. Vyd. 1. Praha: Grada, 2005, 299 s. ISBN 802470708x.
81
[10] BUCHAROVÁ, E. Diakonie ČCE: Stavíme lidi na nohy In DOSTÁL, Jakub a Jana SOUKOPOVÁ. Dobrovolnictví a nestátní neziskové organizace při řešení následků povodní v ČR: sborník z workshopu a semináře Protipovodňového vzdělávacího a výzkumného centra. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2014, 139 s. ISBN 978-80-210-6713-4.
[11] BULLAIN, N.; TOFTISOVA, R. A comparative analysis of European Policies and Practices of NGO-Government Cooperation. International Journal of Not-for-Profit Law, 2005, 7.4: s. 64115 [cit. 2015-04-01].
[12] COE Natalie a kol. SEPTEMBER 11: Perspectives from the Field of Philanthropy: Volume Two. THE FOUNDATION CENTRE. The Foundation Centre [online]. 2003 [cit. 2014-1113]. Dostupné z:
[13] ČEJKOVÁ, V.; NEČAS, S. Pojišťovnictví a povodně. In ČERVINEK, Petr. Veřejná a soukromá řešení dopadů živelních pohrom v ČR: konference s mezinárodní účastí 6.6.7.6.2007. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2007, 223 s. ISBN 978-80-210-4395-4.
[14] Deuteronomium 24:19-21
[15] DOMRES, B. Příspěvek ze semináře "Medicína katastrof". Úrazová nemocnice v Brně [online]. 2001 [cit. 2015-09-09]. Dostupné z:
[16] DOSTÁL, Jakub. Cooperation between non-governmental organizations and the State in the matter of flood risk management in the Czech Republic. WIT Transactions on Ecology and the Environment, Southampton, UK: WIT Press, 2012, roč. 2012, č. 159, s. 15-26. ISSN 17433541. doi:10.2495/FRIAR120021.
[17] DOSTÁL, J. Ekonomická dimenze dobrovolnictví (při mimořádných událostech). Brno, 2014. Disertační práce. Masarykova univerzita. Vedoucí práce Vladimír Hyánek.
[18] DOSTÁL, J. Posudek vedoucího práce: Dobrovolnictví při mimořádných událostech [online]. Brno, 2015a [cit. 2015-09-22]. Diplomová práce. Masarykova univerzita. Dostupné z:
[19] DOSTÁL, J. Využití nevládních neziskových organizací na příkladu zvládání povodní. In MAREŠ, Miroslav, Jaroslav REKTOŘÍK a Jan ŠELEŠOVSKÝ. Krizový management: případové bezpečnostní studie. 1. vyd. Praha: Ekopress, 2013, 237 s. ISBN 9788086929927.
[20] DOSTÁL, J.; KOLÁČEK, J. ADRA a mimořádné události: Co děláme a proč? In DOSTÁL, Jakub a Jana SOUKOPOVÁ. Dobrovolnictví a nestátní neziskové organizace při řešení následků povodní v ČR: sborník z workshopu a semináře Protipovodňového vzdělávacího a výzkumného centra. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2014, 139 s. 82
[21] DOSTÁL, Jakub a Jana SOUKOPOVÁ. Dobrovolnictví a nestátní neziskové organizace při řešení následků povodní v ČR: sborník z workshopu a semináře Protipovodňového vzdělávacího a výzkumného centra. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2014, 139.
[22] DOSTÁL, Jakub. Katastrofy a český člověk v 21. století: pomáhat či nepomáhat? Text k přednášce na Metropolitní univerzitě v Praze k zahájení výstavy fotografií Tsunami: 10 let poté, která se uskutečnila 26. 3. 2015. 2015b. Dostupné na:
[23] DUFFIELD, M. NGO relief in war zones: Towards an analysis of the new aid paradigm. Third World Quarterly [online]. 2010, vol. 18, issue 3, s. 527-542 [cit. 2015-02-23]. DOI: 10.1080/01436599714858.
[24] DURLAUF, Steven N a Lawrence BLUME. The new Palgrave dictionary of economics. 2nd ed. Houndmills: Palgrave Macmillan, c2008, xxii, 906 s. ISBN 97802302264256. volume 6.
[25] DUŠEK, J. Spolupráce jednotlivých institucí a organizací v oblasti správy a bezpečnosti na vodních tocích České republiky. In KAVAN, Š. Bezpečná společnost a voda., České Budějovice: Vysoká škola evropských a regionálních studií, 2014, 128 s., ISBN 978-80-8747279-8.
[26] FRIČ, Pavol a Rochdi GOULLI. Neziskový sektor v České republice: výsledky mezinárodního srovnávacího projektu John Hopkins University. Praha: Eurolex Bohemia, 2001, 203 s. ISBN 8086432041.
[27] FRIČ, Pavol a Tereza POSPÍŠILOVÁ. Vzorce a hodnoty dobrovolnictví v české společnosti na začátku 21. století: Teoretické prolegomena [online]. 2010 [cit. 2015-08-31]. Dostupné z:
[28] GROWN, Caren. Non-governmental organization In DURLAUF, Steven N a Lawrence BLUME. The new Palgrave dictionary of economics. 2nd ed. Houndmills: Palgrave Macmillan, c2008, xxii, 906 s. ISBN 97802302264256. volume 6.
[29] HENDL, Jan. Kvalitativní výzkum: základní teorie, metody a aplikace. 3. vyd. Praha: Portál, 2012, 407 s. ISBN 978-80-262-0219-6, s. 174-175.
[30] HYÁNEK, Vladimír, Simona ŠKARABELOVÁ a Markéta ŘEŽUCHOVÁ. Rozbor financování nestátních neziskových organizací z vybraných veřejných rozpočtů: metody, problémy, řešení. Brno: Centrum pro výzkum neziskového sektoru, 2005, 40 s. ISBN 8023952625.
[31] HYÁNEK, Vladimír, Zuzana PROUZOVÁ a Simona ŠKARABELOVÁ. Neziskové organizace ve veřejných službách. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2007, 293 s. ISBN 9788021044234. 83
[32] HYÁNEK, Vladimír. Revize teorií neziskového sektoru. první. Brno: Centrum pro výzkum neziskového sektoru, 2011. 64 s. ISBN 978-80-904150-5-8.
[33] JIA, Hongzhong, Fernando ORDÓÑEZ a Maged DESSOUKY. A modeling framework for facility location of medical services for large-scale emergencies. IIE Transactions [online]. 2007, vol. 39, issue 1, s. 41-55 [cit. 2015-04-06]. DOI: 10.1080/07408170500539113.
[34] KAPUCU, Naim. Interorganizational coordination in dynamic context: Networks in emergency response management. Connections, 2005, 26.2: 33-48.
[35] KAPUCU, Naim. Non-profit response to catastrophic disasters. Disaster Prevention and Management: An International Journal, 2007, 16.4: 551-561.
[36] KAVAN, Š. Bezpečná společnost a voda., České Budějovice: Vysoká škola evropských a regionálních studií, 2014, 128 s., ISBN 978-80-87472-79-8.
[37] KAVAN, Š. Jednotky dobrovolných hasičů a sdružení dobrovolných hasičů při povodních. In DOSTÁL, Jakub a Jana SOUKOPOVÁ. Dobrovolnictví a nestátní neziskové organizace při řešení následků povodní v ČR: sborník z workshopu a semináře Protipovodňového vzdělávacího a výzkumného centra. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2014, 139 s, s. 118.
[38] KAVAN, Štěpán a Jakub DOSTÁL. Dobrovolnictví a nestátní neziskové organizace při mimořádných událostech v podmínkách Jihočeského kraje. České Budějovice: Vysoká škola evropských a regionálních studií, 2012, 69 s. ISBN 9788087472415.
[39] KHAN, S.; KIRAN, S.; WASIM, D.; SHAHZAD, S.; KIYANI, S.; GILLANI, S. F.; TAHIR, N. Role of NGOs in Uplifting the Socio Economic Condition. Interdisciplinary Journal of Contemporary Research in Business. 2012, Vol. 3, Issue 12, s. 541-550.
[40] KLUČKA, L. Dobrovolná záchranná služba České republiky. In DOSTÁL, Jakub a Jana SOUKOPOVÁ. Dobrovolnictví a nestátní neziskové organizace při řešení následků povodní v ČR: sborník z workshopu a semináře Protipovodňového vzdělávacího a výzkumného centra. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2014, 139 s.
[41] KUMAR, P. NGO Coordination in Humanitarian Action: The Case of the Czech Floods of August 2002. Massachusetts Institute of Technology, 2005. 59 s.
[42] LEONARD, Kevin B. Volunteers in Archives: Free Labor, But Not Without Cost. Journal of Library Administration, 2012, 52.3-4: 313-320, s. 318.
[43] LINNEROOTH-BAYER, Joanne. Introduction to Special Issue on Flood Risks in Europe. Risk Analysis: An International Journal [online]. 2003, roč. 23, č. 3, s. 537-543 [cit. 2015-04-22]. 84
[44] MAREŠ, Miroslav, Jaroslav REKTOŘÍK a Jan ŠELEŠOVSKÝ. Krizový management: případové bezpečnostní studie. 1. vyd. Praha: Ekopress, 2013, 237 s. ISBN 9788086929927.
[45] MATIN, Nilufar a Muhammad TAHER. The Changing Emphasis of Disasters in Bangladesh NGOs. Disasters [online]. 2001, roč. 25, č. 3 [cit. 2015-04-12].
[46] MOORE, Spencer; ENG, Eugenia; DANIEL, Mark. International NGOs and the role of network centrality in humanitarian aid operations: a case study of coordination during the 2000 Mozambique floods. Disasters, 2003, 27.4: 305-318.
[47] PAUL, Bimal Kanti. Relief assistance to 1998 flood victims: a comparison of the performance of the government and NGOs. The Geographical Journal [online]. 2003, vol. 169, issue 1, s. 75-89 [cit. 2015-04-12]. DOI: 10.1111/1475-4959.04958.
[48] PESTOFF, V. A. Reforming social services in Central eastern Europe: eleven nation overview, GRYF, Poland, Cracow, 1995. In REKTOŘÍK, Jaroslav. Organizace neziskového sektoru: základy ekonomiky, teorie a řízení. 3. aktualiz. vyd. Praha: Ekopress, 2010, 188 s. ISBN 9788086929545.
[49] PESTOFF, V.A. Citizens as co-producers of social services in Europe – from the welfare state to the welfare mix. In Reforming social services in central and Eastern Europe – an Eleven National Overview. Cracow, Cracow Academy of Economics 1995. In HYÁNEK, V., ŠKARABELOVÁ, S., ŘEŽUCHOVÁ, M.: Rozbor financování nestátních neziskových organizací z vybraných veřejných rozpočtů, Brno: CVNS, červenec 2005, s. 7, ISBN 80-2395262-5.
[50] PESTOFF, V.A., 1992. Third Sector and Co-Operative Services - an Alternative to Privatization. Journal of Consumer Policy, vol. 15, no. 1, pp. 21 ProQuest Central; ProQuest Hospital Collection. ISSN 01687034.
[51] POLÁČEK, M. Workshop – Dobrovolnictví v krizových službách. Krajský úřad Olomouckého kraje. Workshop uskutečněn v rámci projektu „Podpora plánování rozvoje sociálních služeb v Olomouckém kraji“ reg. č. CZ.1.04/3.1.00/05.00061. 13. 2. 2014.
[52] POSPÍŠIL, M. History of the Czech Nonprofit Sector [online]. 2013. [cit. 2014-05-04]. Dostupné na:
[53] REKTOŘÍK, J., ŠELEŠOVSKÝ, J. a kol. Ekonomické a finanční dopady živelních pohrom: Zpráva z výzkumného projektu. Brno. 2011. 191 s.
[54] REKTOŘÍK, J.; MAREŠ, M.; ŠELEŠOVSKÝ, J.; BAKOŠ, E. a DOSTÁL, J. MASARYKOVA UNIVERZITA. DSO k předmětu Krizové řízení. Brno, 2014, 119 s. 85
[55] REKTOŘÍK, Jaroslav. Organizace neziskového sektoru: základy ekonomiky, teorie a řízení. 3. aktualiz. vyd. Praha: Ekopress, 2010, 188 s. ISBN 9788086929545.
[56] SALAMON, L. M., SOKOLOWSKI, W., HADDOCK, M., A. Measuring the Economic Value of Volunteer Work Globally: Concepts, Estimates and a Roadmap to the Future. September 2011. Annals of Public and Cooperative Economics, roč. 82, č. 3, s. 217-252. In DOSTÁL, Jakub a Jana SOUKOPOVÁ. Dobrovolnictví a nestátní neziskové organizace při řešení následků povodní v ČR: sborník z workshopu a semináře Protipovodňového vzdělávacího a výzkumného centra. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2014.
[57] SALAMON, Lester M a Helmut K ANHEIER. Defining the nonprofit sector: a cross-national analysis. 1. ed. Manchester: Manchester University Press, 1997, xiii, 526 s. ISBN 0719049016.
[58] SALAMON, Lester M.; ANHEIER, Helmut K. The international classification of nonprofit organizations: ICNPO-Revision 1, 1996. Johns Hopkins University Institute for Policy Studies, 1996.
[59] SEDLÁČEK, Tomáš. Ekonomie dobra a zla: po stopách lidského tázání od Gilgameše po finanční krizi. 1. vyd. Praha: 65. pole, 2009, 270 s. ISBN 978-80-903944-3-8.
[60] SIMO, Gloria a Angela, L. BIES. The Role of Nonprofits in Disaster Response: An Expanded Model of Cross-Sector Collaboration. Public Administration Review, Vol. 67, Special Issue on Administrative Failure in the Wake of Hurricane Katrina (Dec., 2007), pp. 125-142. Published by: Wiley on behalf of the American Society for Public Administration.
[61] STEINBERG, Gerald M. The Politics of NGOs, Human Rights and the Arab-Israel Conflict. Israel Studies [online]. 2011, vol. 16, issue 2, s. 24-54 [cit. 2015-03-30]. DOI: 10.2979/israelstudies.16.2.24.
[62] STEJSKAL, Jan, Helena KUVÍKOVÁ a Kateřina MAŤÁTKOVÁ. Neziskové organizace vybrané problémy ekonomiky: se zaměřením na nestátní neziskové organizace. Vyd. 1. Praha: Wolters Kluwer Česká republika, 2012, 169 s. ISBN 9788073579739.
[63] STRECKOVÁ, Y.; MALÝ, I. a kol.: Veřejná ekonomie pro školu i praxi, Computer Press, Praha 1998. In REKTOŘÍK, Jaroslav. Organizace neziskového sektoru: základy ekonomiky, teorie a řízení. 3. aktualiz. vyd. Praha: Ekopress, 2010, 188 s. ISBN 9788086929545.
[64] ŠKARABELOVÁ, Simona. Definice neziskového sektoru: sborník příspěvků z internetové diskuse CVNS. Brno: Centrum pro výzkum neziskového sektoru, 2005, 52 s. ISBN 8023940570.
[65] ŠKARABELOVÁ, Simona. Když se řekne nezisková organizace: příručka pro zastupitele krajů, měst a obcí. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2002, 129 s. ISBN 80-210-3031-3. 86
[66] THE FOUNDATION CENTRE. SEPTEMBER 11, The Philanthropic Response. The Foundation Centre website [online]. 2004 [cit. 2014-11-17]. Dostupné z:
[67] THORVALDSDÓTTIR, Sólveig; SIGBJÖRNSSON, Ragnar. Disaster-function management: basic principles. Natural Hazards Review, 2013, 15.1. s. 48-57.
[68] TOMÁŠEK, A. Člověk v tísni: Povodně již po šesté… In DOSTÁL, Jakub a Jana SOUKOPOVÁ. Dobrovolnictví a nestátní neziskové organizace při řešení následků povodní v ČR: sborník z workshopu a semináře Protipovodňového vzdělávacího a výzkumného centra. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2014, 139 s.
[69] VASILESCU, Laura; KHAN, Asmatullah; KHAN, Himayatullah. Disaster Management CYCLE–a theoretical approach. Management & Marketing-Craiova, 2008, 1: 43-50.
[70] VILÁŠEK, Josef, Miloš FIALA a David VONDRÁŠEK. Integrovaný záchranný systém ČR na počátku 21. století. 1. vyd. V Praze: Karolinum, 2014, 189 s. ISBN 9788024624778.
[71] ZAMAZAL, M. Charita Česká republika při povodních In DOSTÁL, Jakub a Jana SOUKOPOVÁ. Dobrovolnictví a nestátní neziskové organizace při řešení následků povodní v ČR: sborník z workshopu a semináře Protipovodňového vzdělávacího a výzkumného centra. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2014, 139 s.
Strategické a legislativní dokumenty [72] HASIČSKÝ ZÁCHRANNÝ SBOR ČR. Katalogový soubor - typová činnost složek IZS při společném zásahu: STČ 12/IZS Typová činnost složek IZS při poskytování psychosociální pomoci. [online]. Praha, 2012 [cit. 2014-05-04]. Dostupné z: [73] Koncepce ochrany obyvatelstva do roku 2020 s výhledem do roku 2030. Ministerstvo vnitra ČR – Generální ředitelství HZS ČR. Praha, 2013. Schváleno usnesením vlády ČR ze dne 23. října 2013 č. 805. [74] Směrnice Evropského parlamentu a Rady 200/60/ES ze dne 23. října 2000, kterou se stanoví rámec pro činnost Společenství v oblasti vodní politiky. In MAREŠ, Miroslav, Jaroslav REKTOŘÍK a Jan ŠELEŠOVSKÝ. Krizový management: případové bezpečnostní studie. 1. vyd. Praha: Ekopress, 2013, 237 s. ISBN 9788086929927. [75] Zákon č. 117/2001 Sb., o veřejných sbírkách. [76] Zákon č. 198/2002, Sb., o dobrovolnické službě. [77] Zákon č. 219/1999 Sb., o ozbrojených silách České republiky. [78] Zákon č. 239/2000 Sb., o integrovaném záchranném systému. [79] Zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů. 87
[80] Zákon č. 89/2012 Sb., občanský zákoník. [81] Zákon č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení. Internetové zdroje [82] ANIRUDDHA'S ACADEMY OF DISASTER MANAGEMENT. About Us. [online]. 2015 [cit. 2015-11-03]. Dostupné z: [83] CENTRUM PRO STUDIUM VYSOKÉHO ŠKOLSTVÍ. Kvalitativní výzkum a polostandardizovaný rozhovor. [PPT]. 2008 [cit. 2015-08-30]. Dostupné z: http://www.csvs.cz/projekty/2009_spav/spav/prubeh/2008/Priloha_6bKvalitativni_vyzkum_a_polostandardizovany_rozhovor.ppt. [84] ČESKÁ TELEVIZE. Krizová mapa Česka. ČT24 [online]. 2012 [cit. 2015-09-16]. Dostupné z: [85] ČESKÁ TELEVIZE. Zeman vysílá na pomoc s velkou vodou Hradní stráž. [online]. 2013 [cit. 2015-10-01]. Dostupné z: http://www.ceskatelevize.cz/ct24/domaci/1094427-zeman-vysila-napomoc-s-velkou-vodou-hradni-straz [86] ČESKÝ ČERVENÝ KŘÍŽ. Červený krystal – další rozeznávací znak. [online]. 2015 [cit. 2015-11-03]. Dostupné z: [87] ČESKÝ ROZHLAS. David Smejkal, prezident Vodní záchranné služby Českého červeného kříže. [online]. 2013 [cit. 2015-09-14]. Dostupné z: [88] ČESKÝ STATISTICKÝ ÚŘAD. NACE Rev. 2: Metodická příručka. [online]. 2014 [cit. 2015-06-29]. Dostupné z: [89] DENYER, S. NGOs in China fear clampdown as Xi Jinping plans new security controls. The Guardian [online]. 2015 [cit. 2015-07-22]. Dostupné z: [90] DIE JOHANNITER. Die Johanniter. [online]. 2015 [cit. 2015-11-03]. Dostupné z: [91] DMS - DÁRCOVSKÁ SMS. Základní informace. [online]. 2008 [cit. 2015-08-06]. Dostupné z: [92] FÓRUM DÁRCŮ. Výroční zpráva 2014. [online]. 2015 [cit. 2015-09-16]. Dostupné z: [93] FRIŠTENSKÁ, H. Stát a nestátní neziskové organizace (NNO). [PPT]. Vláda ČR. 2014 [cit. 2015-08-31]. Dostupné z: [94] HASIČSKÝ ZÁCHRANNÝ SBOR ČR. Informace pro občana aneb Chování při vzniku mimořádných událostí. [online]. 2014 [cit. 2014-12-25]. Dostupné z: [95] ISLAMIC CIRCLE OF NORTH AMERICA. 9/11 Response Program. ICNA. [online]. 2005 [cit. 2014-11-13]. Dostupné z: 88
[96] JIHOČESKÝ KRAJ - HASIČSKÝ ZÁCHRANNÝ SBOR ČR. Konference "Víme o sobě". [online]. 2012 [cit. 2015-08-06]. Dostupné z: [97] JIHOMORAVSKÝ KRAJ. Jednotka sboru dobrovolných hasičů obce: Metodika k problematice JSDH obce. [online]. [cit. 2015-08-31]. Dostupné z: [98] MAJZLÍKOVÁ, Jana. PANEL humanitárních organizací. HZS Ústeckého kraje [Prezentace Power Point]. 2011 [cit. 2015-08-10]. [99] MINISTERSTVO PRO MÍSTNÍ ROZVOJ. Horská služba získá chybějící pravomoci pro záchranu lidí. [online]. 2009 [cit. 2015-08-03]. Dostupné z: [100] MINISTERSTVO PRO MÍSTNÍ ROZVOJ. Dotace pro nestátní neziskové organizace 2015. [online]. 2014 [cit. 2015-11-03]. Dostupné z: [101] MINISTERSTVO VNITRA ČESKÉ REPUBLIKY. Občanské aktivity. [online]. 2014a [cit. 2015-08-07]. Dostupné z: [102] MINISTERSTVO VNITRA ČESKÉ REPUBLIKY. Pravidla dobrovolnické pomoci při mimořádných událostech: Pomůcka pro občany, veřejnou správu, neziskové organizace a podnikatelské subjekty [online]. 2013 [cit. 2014-12-27]. Dostupné z: [103] MINISTERSTVO VNITRA ČR. Pojmy: Mimořádná událost. [online]. 2014b [cit. 2014-1113]. Dostupné z: [104] NADACE VODAFONE ČESKÁ REPUBLIKA. Vyhlášení vítěze – Dobrá aplikace. [online]. 2012 [cit. 2015-07-19]. Dostupné z: [105] OLOMOUCKÝ KRAJ. Povodně: Povodně z roku 2009. [online]. 2009 [cit. 2015-08-25]. Dostupné z: [106] OLOMOUCKÝ KRAJ. Povodně: Přehled povodňových stavů v Olomouckém kraji. [online]. 2015a [cit. 2015-08-25]. Dostupné z: [107] OLOMOUCKÝ KRAJ. O Olomouckém kraji. [online]. 2015b [cit. 2015-08-24]. Dostupné z: [108] REFWORLD. A Community-based Approach in UNHCR Operations. [online]. 2008 [cit. 201511-03]. Dostupné z: [109] SBÍRKA PRÁVNÍCH PŘEDPISŮ. CZ-NACE - Klasifikace ekonomických činností. Sbírka právních předpisů: Průvodce zákony ČR [online]. 2010 [cit. 2015-06-29]. Dostupné z: [110] VLÁDA ČR. Rada vlády pro nestátní neziskové organizace. [online]. 2015 [cit. 2015-08-31]. Dostupné z: [111] VODNÍ ZÁCHRANNÁ SLUŽBA ČČK. Stanovy VZS ČČK 2011. [online]. 2011 [cit. 2015-0831]. Dostupné z: 89
[112] WORLDNEWS TOMORROW. NGO to provide flood aid to N. Korea. [online]. 2012 [cit. 201509-29]. Dostupné z:
90
Seznam obrázků Obrázek 1: Pestoffův trojúhelník ...........................................................................................................14 Obrázek 2: Fáze mimořádných událostí velkého rozsahu (CEM model) ..............................................34
Seznam tabulek Tabulka 1: Nestátní neziskové organizace při povodních v Olomouckém kraji ....................................73
91
Seznam použitých zkratek ADRA
Adventist Development and Relief Agency
ACHO
Arcidiecézní charita Olomouc
ČCE
Českobratrská církev evangelická
ČČK
Český červený kříž
ČR
Česká republika
EU
Evropská unie
HZS
Hasičský záchranný sbor
IZS
Integrovaný záchranný systém
JSDHO
Jednotka sboru dobrovolných hasičů obcí
KOPIS
Krajské operační a informační středisko
MMR
Ministerstvo pro místní rozvoj
MU
Mimořádná událost
MV
Ministerstvo vnitra
NNO
Nestátní nezisková organizace
NPO
Nonprofit organizations
ORP
Obce s rozšířenou působností
SH ČMS
Sdružení hasičů Čech, Moravy a Slezska
USA
United States of America (Spojené státy americké)
92
Seznam příloh Příloha č. 1:
Mezinárodní klasifikace neziskových organizací - hlavní skupiny a podskupiny
Příloha č. 2:
Názvy organizací, jména a funkce respondentů polostandardizovaného rozhovoru
Příloha č. 3:
Otázky k polostandardizovanému rozhovoru určené zástupcům NNO
Příloha č. 4:
Otázky k polostandardizovanému rozhovoru určené zástupcům Krajského úřadu a HZS Olomouckého kraje
93
Příloha č. 1: Mezinárodní klasifikace neziskových organizací - hlavní skupiny a podskupiny
Skupiny
Podskupiny
1. Kultura, sport a volný čas
1 100 Kultura a umění 1 200 Sport 1 300 Volný čas
2. Vzdělávání a výzkum
2 100 Základní a střední vzdělávání 2 200 Vyšší vzdělávání 2 300 Ostatní vzdělávání 2 400 Výzkum
3. Zdraví
3 100 Nemocnice a rehabilitace 3 200 Zařízení s pečovatelskou službou 3 300 Duševní zdraví a krizová intervence 3 400 Ostatní zdravotnické služby
4. Sociální služby
4 100 Sociální služby 4 200 Pomoc při katastrofách a v nenadálých situacích 4 300 Finanční a materiální výpomoc
5. Životní prostředí
5 100 Životní prostředí 5 200 Ochrana zvířat
6. Rozvoj a bydlení
6 100 Hospodářský, sociální a komunitní rozvoj 6 200 Bydlení 6 300 Zaměstnanost a příprava na zaměstnání
7. Právo, prosazování zájmů a politika 7 100 Prosazování a obhajoba zájmů 7 200 Právo a právní služby 7 300 Politické organizace 8. Filantropie a dobrovolnictví
8 100 Grantující nadace 8 200 Ostatní filantropie a dobrovolnictví
9. Mezinárodní aktivity 10. Náboženství 11. Odbory a profesní spolky 12. Nespecifikované činnosti Vlastní zpracování na základě: SALAMON, Lester M.; ANHEIER, Helmut K. The international classification of nonprofit organizations: ICNPO-Revision 1, 1996. Johns Hopkins University Institute for Policy Studies, 1996. Zdroj: Frič, P., Goulli, R.: Neziskový sektor v ČR. Eurolex Bohemia, Praha 2001, upraveno autorkou. In ŠKARABELOVÁ, Simona. Definice neziskového sektoru: sborník příspěvků z internetové diskuse CVNS. Brno: Centrum pro výzkum neziskového sektoru, 2005, 52 s.
Příloha č. 2: Názvy organizací, jména a funkce respondentů polostandardizovaného rozhovoru ADRA (Adventist Development and Relief Agency – Adventistická agentura pro pomoc a rozvoj): Josef Koláček - Koordinátor pomoci při mimořádných událostech Arcidiecézní charita Olomouc: Mgr. Martin Zamazal - Vedoucí humanitárního oddělení Český červený kříž (Oblastní spolek Českého červeného kříže Olomouc): MUDr. Petra Přidalová – Ředitelka úřadu oblastního spolku ČČK Doplňující informace prostřednictvím e-mailové korespondence poskytla Mgr. Lucie Balarinová - Zástupkyně velitele Ústředního krizového týmu ČČK Člověk v tísni Mgr. Richard Kořínek - Ředitel krajské pobočky společnosti Člověk v tísni HZS Olomouckého kraje kpt. Ing. Josef Kočí – Vrchní komisař oddělení ochrany obyvatelstva a krizového řízení Krajský úřad Olomouckého kraje Respondent nesouhlasil s uvedením jména a funkce.
Příloha č. 3: Otázky k polostandardizovanému rozhovoru určené zástupcům NNO a) Jakých povodní se vaše organizace v Olomouckém kraji účastnila? (1997, 2006, 2009 a 2010, 2014 bleskové na Jesenicku) b) Jaké typy pomoci vaše organizace při povodních v Olomouckém kraji v minulosti poskytovala? c) Na jaký typ pomoci se vaše organizace při zvládání následků povodní v Olomouckém kraji specializovala? d) V jakých fázích povodně v Olomouckém kraji se vaše organizace angažuje? e) Zabývá se vaše organizace problematikou zvládání povodní a jejich následků v Olomouckém kraji v tzv. období klidu? Pokud ano, jakým způsobem? f) Jaké další NNO se zapojují při řešení povodní v Olomouckém kraji? 1. a) b) c)
Role: V jakých oficiálních dokumentech týkajících se krizového řízení je vaše organizace zahrnuta? Jak hodnotíte praktický dopad zahrnutí vaší organizace do těchto dokumentů? V literatuře se objevují případy, kdy stát či nižší samosprávné jednotky v určitých oblastech při poskytování pomoci selhaly a tato selhání byla pokryta právě nestátními neziskovými organizacemi. Máte zkušenost s podobným případem při povodních v Olomouckém kraji? d) Kde vidíte místo vaší organizace v celém procesu zvládání povodní, respektive jakou v něm dle vašeho názoru plní roli? 2. Náklady: a) Jaké náklady (finanční a nefinanční) byly spojeny s účastí vaší organizace při povodních v Olomouckém kraji? b) Jaké zdroje byly na pokrytí těchto nákladů použity? a) Jakým způsobem vaše organizace naložila s případným přebytkem materiálních nebo finančních darů, případně s nadbytečnou nabídkou dobrovolnické pomoci? 3. Přínosy: a) Jakou formu pomoci vaše organizace poskytovala v dlouhodobém horizontu (1-18 měsíců) po povodních v Olomouckém kraji? b) Existuje něco, co by se neuskutečnilo, kdyby se vaše organizace neúčastnila procesu zvládání povodní v Olomouckém kraji? c) V čem spatřujete hlavní přínos účasti vaší organizace na procesu zvládání povodní v Olomouckém kraji? 4. Limity: a) Panovala na místě povodní v Olomouckém kraji rivalita mezi zasahujícími subjekty nebo naopak probíhala vzájemná výpomoc? b) S jakými subjekty a jakým způsobem vaše organizace v minulosti při povodních v Olomouckém kraji spolupracovala? c) Jak hodnotíte konkurenci mezi jednotlivými NNO, které se účastnily zvládání následků povodní v Olomouckém kraji? d) Jakým způsobem probíhá rozdělení činností a zasažených oblastí mezi jednotlivé NNO při výskytu povodní v Olomouckém kraji? e) Jak hodnotíte ochotu dárců přispívat na činnost vaší organizace při povodních v Olomouckém kraji?
f) Jaké spatřujete limity při účasti vaší organizace při zvládání následků povodní v Olomouckém kraji? 5. Rizika: a) Literatura uvádí, že mohou-li se lidé při výskytu povodní spolehnout na finanční a materiální pomoc, snižuje se jejich motivace k zajištění preventivních opatření před povodní vlastními silami. Jaký je váš názor na platnost tohoto tvrzení v podmínkách Olomouckého kraje? b) Byli jste svědky nějaké konfliktní situace v souvislosti s účastí vaší organizace při povodních v Olomouckém kraji? c) Setkali jste se během účasti vaší organizace při povodních v Olomouckém kraji s nesprávnou nebo nesprávně poskytnutou pomocí ze strany jakékoli NNO? d) Jaká vnímáte rizika při účasti vaší organizace při zvládání následků povodní v Olomouckém kraji?
Závěrečná otázka: Máte nějaká doporučení, která by přispěla ke zlepšení poskytované pomoci při povodních v Olomouckém kraji? Souhlasíte se zpracováním dat získaných z tohoto rozhovoru pro účely diplomové práce s názvem NNO a mimořádné události a s uvedením Vašeho jména a názvu organizace?
Příloha č. 4: Otázky k polostandardizovanému rozhovoru určené zástupcům Krajského úřadu a HZS Olomouckého kraje 1. Jaký význam má z pohledu vaší instituce účast nestátních neziskových organizací při procesu zvládání povodní v Olomouckém kraji? 2. V jakých oficiálních dokumentech vaší instituce týkajících se krizového řízení jsou NNO zapojeny do procesu zvládání následků povodní v Olomouckém kraji? 3. Jaké úkony jsou při procesu zvládání povodní v Olomouckém kraji oficiálně i neoficiálně delegovány na NNO? 4. Jakým způsobem vaše instituce spolupracuje s NNO v oblasti plánování a příprav na povodně v Olomouckém kraji? 5. Jak probíhá zapojení NNO při procesu zvládání povodní v Olomouckém kraji v praxi? 6. Jak probíhalo sdílení informací mezi vaší institucí a NNO při povodních v Olomouckém kraji? 7. Jakým způsobem probíhala koordinace pomoci poskytované ze strany veřejných složek a NNO při povodních v Olomouckém kraji? 8. Jakým způsobem byly vybrány NNO, se kterými při procesu zvládání povodní spolupracujete? 9. V několika krajích ČR existuje platforma Panel NNO, existuje také v Olomouckém kraji (případně jeho obdoba)? (Pozn.: Jedná se o organizační, koordinační a komunikační platformu neziskových organizací pro poskytování komplexní péče o občana při řešení mimořádných událostí, krizových situací a stavů. Základní jádro Panelu tvoří neziskové organizace a vybrané struktury státních institucí s působností na území kraje.) 10. Jaké pozitivní zkušenosti má vaše instituce s participací NNO při procesu zvládání povodní v Olomouckém kraji? 11. Jaké negativní zkušenosti má vaše instituce s participací NNO při procesu zvládání povodní v Olomouckém kraji? Závěrečná otázka: Máte nějaká doporučení týkající se participace NNO při procesu zvládání povodní, která by přispěla ke zlepšení poskytované pomoci při povodních v Olomouckém kraji? Souhlasíte se zpracováním dat získaných z tohoto rozhovoru pro účely diplomové práce s názvem NNO a mimořádné události a s uvedením Vašeho jména a názvu organizace?
