Negara dan Pelanggaran HAM Masa Lalu: Tuntutan Pertanggungjawaban versus Impunitas Daniel Hutagalung
Tulisan ini dimuat dalam Jurnal Dignitas, Vol. 3 (1) (2005)
Pendahuluan Setelah turunnya Soeharto dari jabatan presiden, Indonesia memasuki sebuah fase politik yang baru, yaitu menurunnya legitimasi dan otoritas politik negara atas masyarakat. Beberapa indikasi bisa dijadikan ukuran, di antaranya: menguatnya tuntutan masyarakat sipil yang memaksa pemenuhan dalam bentuk sejumlah akomodasi negara terhadap tuntutan masyarakat sipil, terutama dalam hubungan pusat-daerah, dan juga dalam persoalan hukum dan pelanggaran hak asasi manusia; menguatnya peran politik lembaga legislatif hasil pemilihan umum 1999; melemahnya peran politik militer (yang sebelumnya merupakan “wajah yang sesungguhnya” dari otoritas politik negara) dalam percaturan politik nasional, yang salah satu contohnya adalah pengurangan jatah kursi TNI di lembaga legislatif; semakin bebasnya media massa menyampaikan berita, gagasan dan ekspresi dalam melakukan kritik terhadap negara, dan lain-lain. Kejatuhan Soeharto ditandai dengan lahirnya semangat politik baru yang dinamai reformasi. Semangat politik baru ini merupakan bentuk resistensi masyarakat sipil terhadap otoriterianisme Orde Baru di bawah Soeharto, yang dinyatakan dengan tuntutan reformasi terhadap sistem politik dan bernegara di Indonesia. Reformasi diterjemahkan di antaranya ke dalam bentuk-bentuk tuntutan: mengurangi kekuasaan dan wewenang eksekutif; penghapusan Dwi Fungsi ABRI (TNI) dan penghapusan peran sosial-politik militer; perluasan otonomi daerah dan desentralisasi; kebebasan pers; penguatan dan perluasan wewenang dan otoritas lembaga legislatif dan yudikatif; serta pemenuhan keadilan terhadap berbagai tindak kejahatan HAM dan kemanusiaan di masa lalu, pada saat Orde Baru berkuasa.
1
Tulisan ini mencoba atau berusaha untuk melakukan evaluasi terhadap perkembangan politik di Indonesia dan hubungannya dengan sejauhmana negara menjalankan fungsi-fungsinya di masa reformasi ini terhadap berbagai pelanggaran dan kejahatan hak asasi manusia baik yang terjadi di masa lalu – selama pemerintahan Orde Baru – maupun setelahnya. Secara umum tulisan ini mencoba untuk menguraikan sejumlah kebijakan hukum dan politik normatif yang dilakukan negara dalam upaya memenuhi rasa keadilan masyarakat, dan melihat sejauh mana kebijakan tersebut memenuhi atau tidak prinsip-prinsip keadilan normatif. Untuk memudahkan evaluasi kritis tersebut, dalam tulisan ini mencoba juga menganalisa sejumlah contoh kasus yang diharapkan dapat dijadikan parameter bagi kepentingan evaluasi tersebut. Karena tulisan ini mempunyai pretensi untuk menguraikan, menganalisa dan mengevaluasi perkembangan politik dan hak asasi manusia selama masa reformasi, tanpa mengabaikan problem politik dan hukum selama masa Orde Baru sebagai pijakan, maka sejumlah syarat-syarat sedapatnya coba dipenuhi dalam tulisan ini. Pertama, situasi politik pasca-Soeharto secara umum dikategorisasikan sebagai sebuah masa transisi, karenanya penting untuk menjelaskan posisi teoritis dalam melihat keadaan transisional secara umum, dan juga dalam perkembangan politik Indonesia dari pemerintahan rejim Orde Baru juga pada rejim-rejim periode transisi. Apakah prinsip-prinsip dasar yang harus dipenuhi dalam masa transisi, baik oleh negara maupun oleh masyarakat sipil? Sejauh mana kontestasi antara tuntutan justice atau pemenuhan rasa keadilan dan kebutuhan penguatan otoritas politik negara menemukan titik kompromi? Atau jika yang satu melampaui yang lainnya? Kedua, pentingnya fakta empiris dari evaluasi ini karena wilayah pembahasan adalah politik dan pelanggaran hak asasi manusia, yaitu politik dalam artian pertarungan politik antara kekuatan-kekuatan politik dan sejauh mana pertarungan ini memberikan ruang bagi penyelesaian kasus-kasus pelanggaran HAM masa lalu, maupun masa setelah jatuhnya Soeharto. Apakah pergantian kepemimpinan nasional dari Soeharto – Habibie – Aburrahman Wahid – Megawati memberikan ranah positif bagi penegakan HAM? Ataukah hanya memperlihatkan terjadinya fragmentasi politik kepartaian? Apakah menguatnya peran lembaga legislatif DPR memberikan peluang bagi masyarakat untuk mendapatkan pemenuhan rasa keadilannya melalui wakil-wakil yang merepresentasikan kepentingan mereka? Atau justru menjadi batu sandungan baru yang di masa Orde Baru rintangan terbesar berada pada lembaga eksekutif? Ketiga, untuk kepentingan analisis dan evaluasi atas fakta-fakta empiris dibutuhkan sejumlah norma-norma sebagai pegangan normatif untuk melakukan evaluasi atau penilaian. Aturan-aturan hukum seperti apa yang bisa dijadikan
2
dasar pijakan dalam melihat sejauh mana akomodasi negara terhadap tuntutan pemenuhan rasa keadilan masyarakat atau pun korban sudah terpenuhi. Kalau pun belum, kemudian sejauh mana ukuran-ukuran normatif yang sudah ditetapkan dan disepakati dalam bentuk hukum dan aturan tersebut tersebut dilanggar ataupun diabaikan sama sekali oleh negara. Ini menjadi penting karena jika norma-norma politik yang bersifat tetap dan universal – seperti penghormatan terhadap hak asasi manusia, berlakunya hukum positif dan adanya otoritas dalam politik – dilanggar dalam praktik politik, maka, mengambil pandangan Ignas Kleden, tidak ada cara lain selain menyesuaikan kembali tingkah laku politik dengan norma-norma tersebut. 1 Produk-produk hukum normatif seperti apa yang telah disepakati dan ditetapkan baik dalam tingkat konstitusi maupun undang-undang yang dilanggar dalam praktik-praktik politik terutama oleh pemerintahan-pemerintahan pasca Soeharto, dan sejauh mana tekanan terhadap pelanggaran terhadap ketentuan-ketentuan normatif tersebut dapat dimintai pertanggungjawaban, atau justru memberikan impunity bagi berbagai tindak pelanggaran HAM masa lalu. Dalam tulisan ini sejumlah fakta-fakta empiris yang coba diangkat dan disajikan adalah sejumlah proses pro-justitia dalam masa pemerintahanpemerintahan pasca Soeharto, yang di awal tulisan ini dikategorisasikan sebagai masa transisional, dan apakah hasil-hasil keputusan lembaga yudikatif secara normatif sudah dapat dinilai memenuhi rasa keadilan korban, dan juga apakah praktik-praktik politik lembaga eksekutif dan legislatif mampu menjalankan ketetapan-ketetapan hukum tersebut atau justru melanggarnya. Meskipun demikian tulisan ini sama sekali tidak berpretensi untuk mengabaikan sangat pentingnya pemenuhan tuntutan keadilan sosial (social justice) dan kesetaraan ekonomi bagi masyarakat/korban di masa transisi, tetapi fokus tulisan ini sematamata lebih berupaya untuk mencoba melakukan analisa dan evaluasi terhadap sejumlah kegagalan penyelenggaraan akuntabilitas dan tanggungjawab negara dalam wilayah hak-hak sipil dan politik. Masa Transisional: Pertarungan Kepentingan Elit Politik versus Kepentingan Masyarakat Dalam kajian-kajian masa transisi di sejumlah negara, terdapat perdebatan mengenai skala prioritas soal upaya apa yang bisa disebut konsolidasi demokrasi politik. Proses transisi sendiri menurut Guillermo O’Donnel dan Philippe Schmitter disebutkan sebagai “the interval between one political regime and
Ignas Kleden, “Indonesia Setelah Lima Tahun Reformasi (Mei 1998 – Mei 2003)”, dalam Analisis CSIS No.2, Tahun XXXII (2003), hal. 161. 1
3
another”.2 O’Donnel dan Schmitter menilai, dalam periode transisi upaya untuk mengakkan sejumlah peraturan-peraturan tertentu mengenai kompetisi politik yang teratur dan sah (legitimate) patut mendapatkan prioritas tertinggi, meski dapat menghilangkan banyak kesempatan untuk meningkatkan keadilan sosial atau kesetaraan ekonomi.3 Pandangan ini sangat kuat menunjukkan pandangan politik liberal, di mana proses demokratisasi juga berarti “liberalisasi”. Sekalipun demikian, tudingan ini kerap dibantah dengan mengemukakan argumen historis mengenai perbedaan substansial antara “demokratisasi” dan “liberalisasi”. Dalam pandangan O’Donnel dan Schmitter, tanpa adanya jaminan bagi kebebasan kelompok dan individu yang melekat dalam liberalisasi, maka demokratisasi akan turun derajatnya, dan hanya menjadi sekedar formalisme belaka.4 Usulan-usulan yang diajukan O’Donnel dan Schmitter ialah memenuhi prosedur demokrasi, seperti proses pemilihan umum. Sebagaimana pandangan Huntington yang menilai bahwa demokratisasi abad duapuluh akan terwujud pada saat “the most powerful collective decision makers are selected through fair, honest and periodic elections”.5 Dalam pandangan ini proses transisi dianggap selesai pada saat seluruh kelompok-kelompok politik yang signifikan telah menerima rule of law.6 Pandangan-pandangan ini nanti dapat dievaluasi dan diuji apakah bisa digunakan atau relevan dalam melihat konteks Indonesia. Pandangan O’Donnel dan Schmitter melengkapai dua pandangan yang dominan dalam teori-teori keadilan di masa transisional (transitional justice). Secara umum ada dua pandangan dominan yang saling bertentangan dalam melihat bagaimana keadilan dipenuhi di masa transisi. Namun, kedua pandangan tersebut mengacu kepada dilema awal keadilan di masa transisional, yakni problem negara hukum (rule of law) dalam sebuah periode perubahan politik radikal. Dalam situasi seperti itu banyak bermunculan berbagai perubahan paradigma dalam memahami keadilan. Masyarakat pada umumnya akan memperjuangkan bagaimana mentransformasikan sistem politik, hukum dan ekonomi yang berpihak kepada mereka, dan akan berhadapan dengan kepentingan negara (rejim di masa transisional) dalam mempertahankan dan menjalankan otoritas politiknya. Dua pandangan tersebut adalah pandangan yang umum disebut realis dan Guillermo O’Donnel and Philippe C. Schmitter, Transitions From Authoritarian Rule: Tentative Conclusions About Uncertain Democracies (Baltimore: John Hopkins University Press, 1986), hal. 6. 3 Ibid., hal 2. 4 Ibid., hal. 10-14. 5 Samuel. P. Huntington, The Third Wave: Democratization in the Late Twentieth Century (Norman: University of Oklahoma Press, 1991), hal. 7. 6 Ruti G. Teitel, Transitional Justice (Oxford: Oxford University Press, 2000), hal. 5. 2
4
pandangan idealis. Dua pandangan ini pun tidak luput dari pandangan dominan, yaitu memperdebatkan bagaimana hubungan antara hukum dan keadilan menuju liberalisasi. Pandangan politik mahzab realis secara umum menjawab persoalan mengapa sebuah tindakan negara dalam memenuhi sesuatu diambil dalam konteks merespon apa yang mungkin dilakukan,7 atau dalam istilah Alan Cassels bisa dikatakan negara semata-mata melaksanakan/menjalankan secara rasional.8 Jadi menurut pandangan mahzab realis, dalam konteks masa transisi negara akan melakukan hal-hal “sejauh yang dapat dilakukan”. Pandangan lainnya yaitu perspektif idealis, memandang bahwa pertanyaan mengenai keadilan transisional (transitional justice) harus dikembalikan kepada konsepsi universal tentang keadilan, yaitu gagasan mengenai keadilan retributif dan korektif secara penuh terhadap masa lalu. Hal itu menjadi pertimbangan yang sangat penting untuk merintis perubahan yang liberal.9 Ruti Teitel menilai bahwa mahzab ini tidak dapat menjelaskan dengan baik mengenai apa yang khusus mengenai keadilan dalam periode transisi.10 Teitel sendiri berpandangan bahwa transisi harus dipahami dan diteliti secara lebih luas sampai pada praktikpraktik yang menandakan penerimaan terhadap demokrasi liberal dan negara hukum (rule of law). Kedua pandangan ini memang memiliki aroma gagasan liberal yang sangat kental. Namun, dalam konteks pandangan yang sarat dengan nafas liberalisme inilah elaborasi dan evaluasi terhadap proses transisi di Indonesia coba dilihat dan digali. Secara umum pertentangan kedua pandangan ini dapat dipakai dalam melihat praktik politik di Indonesia, terutama di masa reformasi (transisi) untuk menilai perilaku politik negara. Pemerintahan-pemerintahan setelah Soeharto, yakni Habibie, Abdurrahman Wahid dan Megawati, mengambil sebuah praktik politik pragmatis realis, yakni dengan mencoba untuk melakukan tindakantindakan politik sejauh yang mungkin dilakukan dalam upaya memberikan pemenuhan keadilan terhadap sejumlah pelanggaran HAM masa lalu. Praktik politik yang dilakukan adalah melakukan konsolidasi politik, dengan tetap memberikan ruang yang besar bagi para pelaku pelanggaran HAM masa lalu dalam pemerintahan yang mereka pimpin, atau setidak-setidaknya tidak melakukan tindakan hukum yang substansial terhadap kekuatan-kekuatan utama politik Orde Baru (dalam hal ini TNI dan Golkar). Karena itu, dengan gamblang bisa dikatakan bahwa rejim-rejim pasca-Soeharto belum mampu melepaskan diri dari kerangka dan praktik politik Orde Baru, dan hanya merupakan kelanjutan Charles R. Beitz, Political Theory and International Relation (Princeton: Princeton University Press, 1979), hal.15-66. 8 Alan Cassels, Ideology and International Relations in the Modern World (London: Routledge, 1996), hal. 246. 9 Ruti G. Teitel, op.cit. hal. 4. 10 Ibid. 7
5
Orde Baru, terutama dalam hal kebijakan ekonomi, sosial, politik dan hukum. Dalam tulisan Ignas Kleden, dengan cukup jelas dan jernih ia menguraikan soal orientasi kekuasaan politik. Menurut Kleden, Indonesia sebelum dan sesudah reformasi tidaklah mengalami perubahan apa pun. Orientasi pokok dalam realpolitik (istilah dalam bahasa Jerman yang digunakan Ignas dalam tulisannya) adalah pada usaha memperebutkan kekuasaan (power building) dan bukan untuk efektifitas penggunaan kekuasaan (the use of power).11 Jadi secara umum Ignas Kleden menilai politik Indonesia di masa transisi lebih berfokus pada hubungan antar aktor politik, sirkulasi elit politik yang berhubungan dengan patronase politik, permainan money politics dan kedekatan pribadi antar tokohtokoh politik. Orientasi politik ini mengabaikan wilayah politik sebagai tempat terjadinya tukar-menukar antara kekuatan-kekuatan sosial di mana yang mengambil peran adalah agregat-agregat politik seperti negara, masyarakat sipil, struktur politik, sistem hukum, peran militer dan kekuatan internasional. Maka dalam orientasi praktik politik seperti yang sekarang ini terjadi, politik Indonesia di masa transisi secara umum masih sangat condong kepada kepentingan negara (baca juga sebagai elit politik) dan sama sekali belum bergerak kepada wilayah kepentingan masyarakat. Upaya menjaga stabilitas politik jauh lebih penting ketimbang menegakkan prinsip-prinsip hukum dan keadilan. Sebagai contoh, mantan anggota TNI atau yang masih aktif akan sangat sulit untuk dimintai pertanggnugjawabannya terhadap kejahatan HAM di masa lalu, seperti untuk kasus 1965, Aceh (baik masa DOM maupun sesudahnya), Tanjung Priok, dan lain-lain, dengan melihat bahwa orang-orang tersebut masih memiliki posisi politik yang sangat strategis di tingkat nasional, sehingga upaya untuk melakukan tindakan hukum akan diartikan sebagai tindakan menggoyah stabilitas politik nasional, karena diasumsikan akan menghasilkan perlawanan politik dari kelompok militer secara kuat. Contoh lain yang dapat dilihat adalah kasus korupsi Akbar Tanjung. Dalam hal ini diskriminasi hukum terjadi di mana keputusan pengadilan tidak otomatis merupakan keputusan eksekusi bagi penahanan Akbar Tanjung, sebagaimana diberlakukan terhadap sejumlah terdakwa-terdakwa lainnya, terutama yang dituduh kasus-kasus politk dan terorisme. Upaya mengeksekusi keputusan pengadilan terhambat oleh kepentingan praktik politik di mana Akbar Tanjung merupakan ketua DPR sekaligus ketua partai politik pemenang pemilihan umum nomor dua yang merupakan koalisi politik sangat signifikan dalam pemilihan umum (pemilihan presiden), sehingga keputusan pengadilan, menundukkan dirinya kepada kepentingan praktik politik, dalam hal ini menjadi terang bahwa aturan dan ketetapan hukum dengan begitu saja dilanggar oleh praktik politik. Dalam situasi transisional ini kemudian terlukis sebuah gambaran nyata 11
Ignas Kleden, op.cit., hal. 162.
6
bahwa kepentingan negara berbanding terbalik dengan kepentingan masyarakat, dan sebagaimana coba diuraikan di atas kepentingan masyarakat kemudian dikorbankan. Gambaran ini bisa dengan jelas dilihat pada dua perbandingan jenis kasus yang terjadi, yakni kasus di Aceh dan di wilayah-wilayah seperti Maluku, Poso dan Sampit. Atas nama keutuhan teritorial negara masalah yang terjadi di Aceh, yakni masalah separatisme Gerakan Aceh Merdeka (GAM) dipandang jauh lebih gawat secara nasional, di bandingkan dengan konflik di Maluku yang mengakibatkan kurang lebih 9.000-11.000 korban jiwa. Bagi pemerintahan-pemerintahan transisional pasca Soeharto tersebut, keutuhan kehidupan sosial masyarakat, integrasi sosial masyarakat, tidaklah begitu penting jika harus dibandingkan dengan keutuhan teritorial negara. Dalam hal ini negara melihat separatisme politik jauh lebih berbahaya ketimbang terjadinya kekerasan politik atau pun potensi disintegrasi sosial sebagaimana terjadi di Maluku, Poso dan Sampit. Impunitas: Biasa Proyek Politik Kepentingan Kekuasaan Sebagaimana telah disebutkan pada bagian di atas, di tingkat politik yang berkembang adalah politik mikro yakni hubungan transaksi antar aktor politik dan sirkulasi antar elit politik, sementara masyarakat sipil sebagai kekuatan pengontrol berjalannya sebuah tata pemerintahan demokratis belum tumbuh menjadi sebuah kekuatan yang kuat, sehingga kepentingan-kepentingan masyarakat terbaikan oleh kepentingan-kepentingan transaksi politik antar elit politik. Bias orientasi kepentingan kekuasaan yang cenderung kepada transaksi politik ketimbang membangun kekuatan-kekuatan sosial politik, struktur politik, sistem hukum, dan lain-lain, menjadikan politik sebagai alat pertukaran kepentingan semata. Praktik politik ini kemudian memberikan ruang bagi kekuatan-kekuatan politik lama (kekuatan politik militer dan birokrasi masa Orde Baru) masuk ke dalam wilayah transaksi politik, dan muncul sebagai aktor penting, yang kemudian secara politik sanggup “menyandera” negara ke dalam sebuah transaksi politik yang melembaga menjadi bentuk impunity (impunitas). Istilah impunity berkembang dan memiliki makna sosial dan politik di Amerika Latin akibat dari pelanggaran hak asasi manusia secara massif pada masa rejim-rejim otoriterianisme militer berkuasa di hampir semua negara-negara di Amerika Latin, yang mengatasnamakan doktrin kemanan nasional di bawah kediktatoran militer di negara-negara Amerika Selatan dan Amerika Tengah selama tahun 1970an dan 1980an. Tindakan-tindakan pelanggaran HAM berat tersebut dilakukan dengan mengatas namakan “stabilitas politik”, “pembangunan” atau yang terutama “menumpas ekstrim kiri” atau istilahnya
7
secara umum dikatakan sebagai “perang kotor melawan gerakan subversif kiri”.12 Ketika rejim-rejim militer tersebut mulai goyah, dan memberikan ruang bagi tampilnya rejim-rejim sipil untuk mengambil kepemimpinan politik formal lewat pemilihan umum yang demokratis, kelompok militer membuat dekrit tentang amnesti (pengampunan) bagi semua orang yang menduduki posisi-posisi yang bertanggungjawab pada sejumlah kasus pelanggaran HAM pada masa rejimrejim militer berkuasa. Pemerintahan dan parlemen yang baru terpilih di dalam proses transisi demokratisasi yang dinilai masih sangat rentan tersebut, kadangkala melakukan ratifikasi ataupun mengadopsi dekrit mengenai amnesti hukum (pengampunan hukum) tersebut atas dasar kemauan politik sendiri, ini dilakukan berdasarkan ketakutan yang amat sangat bahwa para bekas penguasapenguasa militer tersebut, yang masih memiliki kekuasaan, mungkin akan mencoba untuk menjatuhkan institusi-institusi demokratik yang baru terbentuk jika ada langkah hukum yang diambil untuk melawan atau menghukum mereka. Bentuk-bentuk akomodasi pengampunan hukum atas kejahatan masa lalu inilah yang kemudian di Amerika Latin lahir istilah impunitas atau biasanya disebut impunity. Secara umum impunity dipahami sebagai “tindakan yang mengabaikan tindakan hukum terhadap pelanggaran (hak asasi manusia)”, atau dalam kepustakaan umum diterjemahkan sebagai “absence of punishment”. Namun dalam perkembangan sampai sekarang ini istilah impunity digunakan hamper secara ekslusif dalam konteks hukum untuk menandakan suatu proses di mana sejumlah individu luput dari berbagai bentuk penghukuman terhadap berbagai tindakan ilegal maupun kriminal yang pernah mereka lakukan.13 Kemudian istilah ini disepakati sebagai istliah hukum yang berhubungan dengan pelanggaran HAM yang “sangat serius”. “Sangat serius” di sini dihubungkan dengan hukum internasional seperti kejahatan perang, kejahatan kemanusiaan, genosida, penyiksaan, dan juga bentuk “gross and systemic violations” terhadap hak-hak sipil dan politik dan hak-hak ekonomi, sosial dan budaya. Suatu kejahatan kemanusiaan yang sering terjadi dalam sebuah sistem pemerintahan yang otoriter, atau juga pemerintahan sipil yang sangat lemah yang selalu berada di bawah dikte kekuatan militer, kejahatan yang menurut Geoffrey Robertson disebut sebagai, “inhumane acts of a very serious nature committed as part of a widespread or systematic attack against a civilian population on political, ethnic
Ifdhal Kasim, “‘Jalan Ketiga’ Bagi Penyelesaian Pelanggaran Hak Asasi Manusia di Masa Lalu”, dalam Ifdhal Kasim dan Eddie Riyadi Terre (Ed), Pencarian Keadilan di Masa Transisi (Jakarta: ELSAM, 2003), hal. 16. 13 Genevieve Jacques, Beyond Impunity: An Ecumenical Approach to Truth, Justice and Reconciliation (Geneva: WWC Publication, 2000), hal. 1. 12
8
or religious ground”.14 Pelaku kejahatan HAM dalam kategori tersebut bukan saja dilakukan oleh negara (state) atau aparat negara (state agents) – dalam hal ini termasuk di dalamnya individu atau kelompok yang bertindak atas perintah negara atau keterlibatan, persetujuan atau juga dorongan dari pemerintah yang berwenang – tetapi juga pelaku di luar negara (non-state actors), misalnya kelompok-kelompok milisi, kelompok-kelompok semi-militer, semi polisi, organisasiorganisasi pemuda bentukan penguasa, dan lain-lain. Dalam konteks keadilan, pelaku-pelaku pelanggaran HAM ini harus dibawa ke dalam sebuah proses yang termasuk di dalamnya investigasi terhadap fakta-fakta pelanggaran HAM, dikenai tuduhan, diadili, dijatuhi hukuman, dan rehabilitasi dan reparasi bagi para korban. Sementara, impunity sendiri berarti peniadaan proses tersebut di atas, sebagaimana dinyatakan UN Special Rapporteur Louis Jonnet bahwa impunity adalah: The impossibility, de jure or de facto, of bringing the perpetrators of human rights violations to account – whether in criminal, civil, administrative or disciplinary proceedings – since they are not subject to any inquiry that might lead o their being accused, arrested, tried and, if found guilty, convicted, and to reparations being made to their victims.15
Bagaimana kemudian melihat impunity dalam konteks Indonesia, terutama setelah jatuhnya rejim Orde Baru Soeharto? Peralihan kekuasan dari Soeharto ke Habibie menyisakan sejumlah catatan penting dalam politik Indonesia, di mana sosok Habibie dilihat sebagai bagian utama dari format politik Orde Baru Soeharto, yang kemudian melahirkan sejumlah resistensi masyarakat terhadap peralihan kekuasaan tersebut. Tuntutan masyarakat terhadap kesalahan dan dosa-dosa rejim Orde Baru berupa pengadilan dan tindakan hukum tidak dapat diwujudkan oleh pemerintahan Habibie, mengingat Habibie mengangkat sejumlah pejabat rejim Orde Baru Soeharto ke dalam kabinet yang dibentuknya, sekali pun orang-orang tersebut merupakan orang-orang yang menduduki posisi-posisi yang bertanggung jawab terhadap sejumlah pelanggaran HAM berat di masa Orde Baru. Peradilan militer dibentuk di masa Habibie untuk mengadili sejumlah petinggi dan anggota Kopassus yang tergabung dalam Tim Mawar, atas kejahatan HAM berat penculikan dan penghilangan orang secara paksa, Geoffrey Robertson, Crime Against Humanity: The Struggle for Global Justice (London: Penguin Press, 1999), hal. 274. 15 Louis Jonnet, Issues of Impunity for the Perpetrators of (Civil and Political) Human Rights Violations. Final Report to the UN Sub-Commission for the Prevention of Discrimination and the Protection of Minorities, 49th Session, August 1997, E/CN.4/Sub.2/1997/20. 14
9
sekalipun semua pelaku yang dihadapkan ke depan pengadilan, dikenai tuduhan terhadap korban-korban penculikan yang sudah dilepaskan, sementara korbankorban yang masih belum kembali dinilai bukan merupakan tanggungjawab Tim Mawar tersebut, dan tidak pernah ada penjelasan mengenai siapa yang harus bertanggungjawab atas korban-korban penghilangan paksa yang belum kembali sampai sekarang ini. Peradilan militer kasus penculikan ini menjadi paradoks, pada satu sisi ditujukan untuk mengakomodir tuntutan sejumlah masyarakat dan keluarga korban, pada sisi lain tidak mampu memberikan keadilan terhadap tindakan itu sendiri, juga terhadap korban-korban dan keluarganya. Peradilan ini lebih kepada kompromi politik elit-elit politik dan militer, untuk tidak menjatuhkan hukuman yang dinilai mampu mengakibatkan keguncangan dalam tubuh militer, sekaligus mencoba untuk berkompromi dengan korban-korban yang sudah dilepaskan. Yang pasti peradilan militer kasus penculikan tersebut gagal memenuhi prinsipprinsip keadilan. Norma-norma politik yang bersifat universal yakni penghormatan terhadap hak asasi manusia, dilanggar oleh praktik politik elit yang mengutamakan transaksi kepentingan politik, dalam artian memilih untuk tidak melakukan tindakan politik dan tindakan hukum yang frontal terhadap institusi maupun para petinggi militer, yang dianggap masih memiliki kekuatan politik signifikan dalam peta politik Indonesia. Upaya Akomodasi Negara Terhadap Tuntutan Keadilan di Masa Transisi Upaya-upaya yang dilakukan lembaga-lembaga negara dalam masa transisi adalah mencoba untuk menciptakan landasan normatif bagi upaya penyelenggaraan negara yang dinilai lebih baik. Sejumlah upaya-upaya dilakukan untuk menghasilkan kesepakatan normatif yang menjadi dasar bagi pembentukan ke arah konsepsi good governance yang menjadi tuntutan komunitas internasional terhadap negara-negara yang dinilai baru saja keluar dari kegelapan sistem negara otoriterianisme birokratis (atau juga militeris). Pada bagian ini sejumlah kesepakatan dan ketetapan normatif dalam wilayah hak asasi manusia yang dihasilkan akan dilihat dan dianalisa secara umum, dan juga dengan melihat konstruksi diskursus yang melingkupinya. Sejumlah negara-negara seperti di Uruguay, Brasil, Chili, Afrika Selatan, dan lain-lain, mencoba untuk memberikan ruang bagi akomodasi tuntutan masyarakat dan korban pelanggaran hak asasi manusia di masa pemerintahan rejim-rejim diktator militer, dengan membentuk semacam komisi untuk mengusut berbagai tindak kejahatan HAM masa lalu, dan mencari kebenaran akan terjadinya kejahatan tersebut. Komisi semacam ini dikenal dengan Komisi Kebenaran yang
10
secara umum memiliki tujuan untuk mencoba mengungkapkan bagaimana kejahatan masa lalu berlangsung dengan memberi ruang seluas-luasnya bagi para korban dan saksi untuk mengungkapkan pengalaman mereka. Komisi ini memiliki orientasi lebih kepada kepentingan korban, dan bukan semata-mata hanya ingin menghukum si pelaku kejahatan HAM.16 Ada juga sejumlah negara seperti Yugoslavia dan Malawi yang kemudian membentuk semacam peradilan HAM untuk mengadili pelaku kejahatan HAM di masa lalu. Atau ada juga yang melakukan keduanya yakni membentuk Komisi Kebenaran sekaligus membentuk peradilan HAM, seperti di Argentina, Ethiopia dan Rwanda.17 Komisi-komisi dan peradilan-peradilan yang dibentuk di sejumlah negara ini mempunyai hasil yang berbeda-beda pula. Ada yang sampai mencapai pembentukan peradilan HAM, ada juga yang gagal di tengah jalan, sesuai dengan konteks politik di masingmasing negara. Di Indonesia sendiri sampai saat ini, di tahun keenam proses transisi, upaya untuk mengungkap kejahatan HAM masa lalu sudah mulai dilakukan dengan dibentuknya Komisi Penyelidik Pelanggaran HAM (KPP HAM) untuk kasus Tanjung Priok di tahun 1984, dan kejahatan mantan presiden Soeharto. Selain dibentuknya sejumlah KPP, digelar juga peradilan HAM dan peradilan militer untuk menyelidiki kasus pelanggaran HAM yang baru terjadi seperti kasus Penculikan, Timor-Timur, Trisakti, Semanggi, Bulukumba, Papua, dan lain-lain. Juga dibentuknya jenis peradilan koneksitas untuk pelanggaran HAM kasus Beutong Ateuh (Pesantren Tengku Bantaqiyah) di Aceh. Bagaimana melihat kasus-kasus peradilan untuk pelanggaran HAM di masa transisi, dan menghubungkannya dengan praktik politik rejim-rejim pasca Orde Baru? Penting untuk memisahkan antara upaya akomodasi negara terhadap “upaya penyelesaian” kasus pelanggaran HAM di masa transisi dan di masa lalu. Upaya penyelesaian terhadap pelanggaran HAM di masa lalu akan berkaitan dengan kekuatan-kekuatan politik masa lalu (Orde Baru), yang masih belum dapat ditundukkan atau dinegosiasikan oleh rejim-rejim sesudahnya. Bukan hal yang aneh ketika pelanggaran HAM berat masa lalu seperti di Aceh (masa DOM), maupun peristiwa 1965 belum ada upaya untuk menyelidiki dan mengungkapnya secara khusus, meskipun sebuah langkah coba dilakukan yaitu dengan membentuk KPP HAM untuk kasus Soeharto, yang mencoba untuk “memagar” dan “melokalisir” seluruh kejahatan HAM masa lalu hanya pada Soeharto semata. Tanpa harus melepaskan penilaian dan pembahasan atas kejahatan HAM masa lalu, tulisan ini mencoba untuk melihat pelanggaran HAM di masa transisi Agung Putri, “Berjuang Mengungkap Kebenaran dan ‘Mengadili’ Masa Lampau: Pengalaman Rakyat Negeri Tertindas”, dalam Ifdhal Kasim dan Eddie Riyadi Terre (Ed), op.cit., hal. 113. 17 Ifdhal Kasim, op.cit., hal. 22-23. 16
11
dan kaitannya dengan hubungan pertanggungjawaban politik dan praktik politik rejim-rejim yang berkuasa di masa transisi, setelah itu pembahasan terhadap upaya pengungkapan kejahatan masa lalu akan ditempatkan kemudian, dan dilihat dalam konteks politik yang berbeda. Sejumlah kasus-kasus peradilan yang mengadili kasus-kasus pelanggaran HAM berat bisa dijadikan ukuran dalam memberikan evaluasi dan penilaian praktik politik rejim-rejim pasca Soeharto dalam menjalankan mandat normatifnya yaitu konstitusi dan undang-undang, serta mandat politiknya untuk menjalankan agenda-agenda reformasi yang salah satunya adalah menegakkan dan melindungi hak-hak asasi manusia. Kasus pembantaian Tengku Bantaqiah dan para tamu serta santrinya di pesantren Babul Mukaramah, Desa Blang Maurandeh, Beutong Ateuh, Aceh Barat, pada hari Jumat 23 Juli 1999 merupakan salah satu kejahatan berat HAM yang sangat menggiriskan dan biadab di masa transisi. Bisa dibayangkan, Tengku Bantaqiah yang sedang mengadakan kendurian atas pembebasan dirinya dari tahanan, bersama tamu dan sanak keluarganya, tanpa alasan yang jelas didatangi sekitar 80an aparat militer dari Korem 011/Lilawangsa dan terjadilah pembantaian yang kemudian diketahui menewaskan 65 orang.18 Sejumlah alasan pembenar dikeluarkan para petinggi militer atas terjadinya pembantaian itu, di antaranya: Tengku Bantaqiyah dan pengikutnya terlebih dahulu menyerang dengan senjata, jadi sebelum ada pembantaian terlebih dahulu terjadi kontak senjata. 19 Mayor Jenderal Rahman Gaffar, dalam pernyataannya menyebutkan bahwa intelijen TNI telah menemukan sejumlah bukti kuat atas kejahatan Tengku Bantaqiah dan pengikut-pengikutnya, yakni pertama, orang-orang Tengku Bantaqiah melakukan pembunuhan terhadap 9 orang anggota TNI dan Polri, dan disusul dengan pembunuhan terhadap 14 anggota TNI enam hari kemudian. Kedua, Tengku Bantaqiah diyakini terlibat aliran sesat. Ketiga, Tengku Bantaqiah terlibat perdagangan senjata. Keempat, Tengku Bantaqiyah terlibat penanaman dan perdagangan ganja. Kelima, Tengku Bantaqiah pernah dihukum 20 tahun penjara.20 Kasus ini kemudian di bawa ke pengadilan koneksitas yang digelar di Banda Aceh yang kemudian menjatuhkan hukuman terhadap 24 anggota TNI dan seorang warga sipil dengan vonis yang bervariasi antara 8 tahun 6 bulan sampai 10 tahun, dengan tuduhan melakukan penembakan “dalam keadaan terpaksa” karena mendapat serangan dan perlawanan dari para pengikut Tengku Lihat Laporan Komisi Independen Pengusutan Tindak Kekerasan di Aceh, yang dibentuk berdasarkan Keppres No.88/1999, hal. 430. 19 Pernyataan ini dikeluarkan oleh Komandan Korem 013/Teuku Umar waktu itu yakni Letnan Kolonel Syarifuddin Tippe dan juga Kapolda Aceh Brigjen (Pol) Bachrumsyah. Lihat Serambi Indonesia, 27 Juli 1999. 20 Lihat Otto Syamsuddin Ishak, “Aalhamdulillah”, Pengantar dalam Dyah Rahmani. P, Matinya Bantaqiah: Menguak Tragedi Beutong Ateuh (Cordova dan LSPP, 2001), hal. vii. 18
12
Bantaqiyah, dan juga dalam konteks menuruti perintah atasan, sehingga kejahatan yang dilakukan dapat dikategorikan kejahatan biasa saja (ordinary crime), memenuhi unsur-unsur dalam pasal 49 KUHP, dan bukannya sebuah kejahatan HAM berat (gross violation of human rights).21 Selain itu juga dalam kasus ini tersangka utama perencana dan pelaksana operasi militer tersebut yakni Letnan Kolonel Sudjono, tidak dapat dibawa ke pengadilan karena hilang, dan dinyatakan desersi oleh Markas Besar TNI. Kasus peradilan HAM ad hoc Timor-Timur juga bisa dilihat sebagai parameter pengukur seberapa jauh prinsip-prinsip hak asasi manusia dijadikan dasar dalam agenda pemerintahan rejim-rejim pasca Orde Baru Soeharto. Dalam sejumlah keputusannya peradilan HAM kasus Timor-Timur dinilai sangat kontroversial, terutama adalah kegagalan pengadilan, dalam hal ini majelis hakim, dalam menentukan siapa yang harus bertanggung jawab atas terjadinya pelanggaran HAM berat di Timor-Timur. Dalam laporan yang disusun ELSAM bisa dengan jelas menilai sejauh mana negara tidak mampu memenuhi tanggung jawab normatifnya sebagaimana dimandatkan dalam konstitusi, TAP MPR dan undang-undang.22 Dalam laporan ELSAM tersebut disimpulkan bahwa peradilan yang mengadili kasus pelanggaran HAM berat berlangsung di bawah standar, bahkan jika dibandingkan dengan sebuah pengadilan pidana biasa, terutama jaksa penuntut umum yang dinilai tidak serius dalam upaya mencari bukti siapa yang paling bertanggung jawab atas terjadinya kejahatan serius terhadap hak asasi manusia pasca jejak pendapat tahun 1999. Yang ada adalah jaksa penuntut umum memiliki tendensi justru untuk membebaskan sejumlah terdakwa (umumnya dari kalangan militer dan kepolisian) dari tuduhan yang memiliki buktibukti kuat,23 seperti misalnya yang berkaitan dengan tanggung jawab komando (command responsibility) putusan bebas justru diberikan kepada para pemegang komando misalnya seperti Mayor Jenderal Adam Damiri (waktu itu Pangdam IX/Udayana), Kolonel Tono Suratman (waktu itu Komandan Korem Wira Dharma) dan Brigadir Jenderal (Pol) Timbul Silaen (waktu itu Kapolda Timor-Timur). Dalam laporannya, ELSAM menilai bahwa penyelenggaraan peradilan HAM mempunya tiga tujuan, yaitu; pertama, tujuan utamanya adalah untuk memeriksa terjadinya dugaan kejahatan terhadap kemanusiaan; kedua, untuk menuntut pertanggung jawaban dari para pengambil kebijakan yang telah menyalahgunakan kekuasaan yang ada pada dirinya sehingga terjadi kejahatan Dyah Rahmani P., ibid. hal. 100-104. ELSAM, Kejahatan Terhadap Kemanusiaan Tanpa Penanggung Jawab. Progres Report No. IX Pemantauan Pengadilan HAM Ad Hoc Kasus Timor-Timur (Jakarta: ELSAM, 20 Desember 2002). 23 ELSAM, Pengadilan HAM Ad Hoc Timor-Timur Di Bawah Standar. Perkara Timbul Silaen, Abilio Soares dan Herman Sediyono dkk (Jakarta: ELSAM, 4 Juli 2002), hal.23-24. 21 22
13
terhadap kemanusiaan; dan ketiga, untuk menyediakan judicial remedies (pemulihan secara hukum) bagi korban.24 Namun justru ketiga hal tersebut yang diabaikan oleh pengadilan HAM ad hoc tersebut, dengan melihat tidak maksimumnya kerja Jaksa Penuntut Umum dalam menyiapkan tuntutannya, sampai ketidakseriusan dalam menghadirkan saksi-saksi kunci, serta kekurang beranian hakim dalam melakukan pemeriksaan terhadap saksi, dan lain-lain.25 Kalau ditarik lebih jauh ke belakang, apa yang terjadi terhadap kasus penembakan mahasiswa-mahasiswa Universitas Trisakti juga tidak menemukan titik yang memuaskan dari rasa keadilan, mengingat terdakwa anggota kepolisian yang diadili dinyatakan bersalah atas tuduhan tidak mematuhi perintah atasan dan bertindak sendiri-sendiri, bukannya sebuah tindakan yang sebenarnya menurut bukti-bukti forensik bisa dibuktikan sebagai penembakan yang direncanakan karena korban ditembak dari jarak jauh oleh – setidak-tidaknya – penembak jitu. Namun peradilan militer yang digelar menjatuhkan hukuman atas dasar tindakan kejahatan pidana biasa, bukan tindakan pembunuhan sistematis (sebagaimana kuat ditemukan bukti-bukti pendukungnya), yang memenuhi unsurunsur sebagai kejahatan kemanusian. Dalam kasus ini para pejabat militer dan polisi yang dianggap bertanggung jawab berkelit dengan argumen bahwa korban yang jatuh dalam tragedi-tragedi itu lebih disebabkan oleh “beradunya kepentingan politik” sehingga dengan begitu aparat militer ataupun kepolisian yang melakukan pembunuhan terhadap sejumlah mahasiswa tersebut sama sekali tidak dapat diminta pertanggung-jawaban hukumnya. Logika semacam ini nampaknya diterima juga oleh para anggota parlemen Indonesia terutama anggota DPR yang berada di Pansus kedua kasus ini; karena merekalah yang secara tragis menutup jalan untuk menyeret para pembunuh mahasiswa ke sidang peradilan HAM dengan menolak adanya unsur pelanggaran HAM berat dalam kasus tersebut. Bagaimana melihat peradilan koneksitas, peradilan HAM ad hoc dan peradilan militer, dan lain-lainnya, dalam mengadili kasus-kasus pelanggaran HAM berat dalam masa transisi, yang masih bergulat dengan transaksi kepentingan politik di tingkat aktor-aktor politik? Pengadilan hanya sekedar upaya untuk mengakomodasi tuntutan masyarakat dan keluarga korban, tanpa harus memojokkan sebuah institusi (dalam hal ini Polri) yang oleh pemerintahan baru sangat diharapkan memberikan dukungan politik bagi berlangsungnya tata pemerintahan yang berada dalam persimpangan, dan kemudian memilih jalan kompromi politik. Pilihan ini tentu saja menghasilkan bentuk-bentuk peradilan dan keputusan-keputusan pengadilan yang sangat kental dengan aroma ELSAM, Monitoring Pengadilan HAM Timor-Timur: Diskusi Panel Pengadilan HAM Timor-Timur (Jakarta: ELSAM, 28 Januari 2003), hal. 64. 25 ELSAM, Pengadilan HAM Ad Hoc Timor-Timur Di Bawah Standar, hal. 24. 24
14
kompromi politik elit, sehingga keputusan-keputusannya tidak akan mencapai titik yang diharapkan yaitu “memenuhi rasa keadilan masyarakat dan korban”. Meski secara politik formal kedudukan dan peran militer telah makin dikurangi, namun tetap ada instrumen hukum Indonesia yang memberikan kekuatan lain kepada militer Indonesia untuk tetap bertindak dan terbebaskan dari tanggung-jawab hukum yang berlaku secara umum. Ini nampak, dari masih berlakunya hukum dan peradilan militer yang mengadili kasus-kasus kejahatan yang dilakukan oleh para anggota militer. Dengan kekhusuan dalam sistem peradilan ini, mereka bisa terbebaskan dari tuntutan peradilan sipil umum dan mendapatkan sangsi hukum yang seringkali jauh lebih ringan. Namun demikian persoalannya tentu jauh lebih dari sekadar itu, yang menjadi soal terbesar adalah bahwa dengan peradilan militer semacam itu, militer Indonesia meletakkan dirinya sebagai golongan istimewa di republik ini, di mana hukum yang bisa menyentuh mereka hanyalah hukum yang mereka buat sendiri. Ini menjadi salah satu dasar impunity dan dominasi yang hingga saat ini terus dipertahankan. Contoh telanjang yang bisa dijadikan parameter adalah kasus perkosaan oleh tiga orang aparat militer terhadap empat orang perempuan di Aceh pada masa darurat militer. Ketiga terdakwa pelaku perkosaan dihukum berkisar antara 2 tahun 6 bulan sampai 3 tahun 6 bulan dan dipecat dari kedinasan militer. Dalam hal ini perkosaan dalam situasi perang merupakan tindak kejahatan terhadap kemanusiaan sebagaimana termaktub dalam Pasal 9 UU No.26/2000 tentang Pengadilan HAM, namun oleh peradilan militer di Aceh hanya menjadi pidana biasa, dan sama sekali tidak dinilai memenuhi unsur-unsur pelanggaran HAM. Impunitas: Pelanggaran Praktik Politik Terhadap Kesepakatan dan Ketetapan Hukum Turunnya Soeharto dan dilaksanakannya pemilihan umum dipercepat tahun 1999, menghasilkan sebuah kontrak sosial baru antara masyarakat dan negara. Terlepas dari kontrak sosial baru tersebut masih memiliki bias kepentingan politik elit yang sangat nyata, namun kontrak sosial baru tersebut melahirkan sejumlah kesepakatan dan ketetapan normatif yang lebih baik di bidang hak asasi manusia. Dalam amandemen konstitusi terutama Pasal 28 dicantumkan mengenai hakhak dasar manusia (hak asasi manusia), sekaligus juga tanggungjawab negara dalam upaya perlindungan, pemajuan, penegakan, dan pemenuhan hak-hak asasi manusia. Konsitusi ini merupakan ketetapan normatif tertinggi yang mengatur hubungan antara negara dan masyarakat (warganegara) dalam hal hak asasi manusia. Pelanggaran terhadap konstitusi oleh pemerintah merupakan pelanggaran berat tata aturan bernegara, jadi bisa dijadikan ukuran seberapa jauh negara mampu menjalankan tanggungjawab yang telah di mandatkan dalam
15
konstitusi tersebut. Turunan-turunannya adalah ditetapkannya sejumlah undangundang dan peraturan yang memberikan tempat bagi perlindungan, penegakan dan promosi hak asasi manusia, di antaranya adalah Undang-undang No.39/1999 tentang Hak Asasi Manusia dan Undang-undang No.26/2000 tentang Pengadilan Hak Asasi Manusia, di mana kedua undang-undang tersebut di dasarkan pada pemahaman bahwa “hak asasi manusia merupakan hak dasar yang secara kodrati melekat pada diri manusia, bersifat universal dan langgeng, oleh karena itu harus dilindungi, dihormati, dipertahankan, dan tidak boleh diabaikan, dikurangi, atau dirampas oleh siapa pun” (lihat aturan menimbang dalam dua undang-undang tersebut). Kedua undang-undang tersebut merupakan norma hukum yang harus dipatuhi oleh kedua pihak, yakni negara dan masyarakat, namun pertanyaannya adalah, apakah kedua ketetapan normatif tersebut dijalankan dalam praktik politik rejim yang berkuasa, atau praktik-praktik politik rejim begitu saja mengangkangi dan mengabaikan kesepakatan normatif hasil kontrak sosial baru tersebut? Dalam bagian awal tulisan ini sudah dijelaskan bahwa salah satu bentuk evaluasi terhadap jalannya proses transisi ini adalah melihat sejauh mana kebijakan hukum dan politik normatif yang dilakukan negara dalam upaya memenuhi rasa keadilan masyarakat dengan melihat fakta empiris dan ketetapan normatif yang dijadikan norma dan pegangan dalam melakukan penilaian, dengan didasari norma-norma politik yang bersifat tetap dan universal di mana di antaranya adalah penghormatan terhadap hak asasi manusia. Perlindungan dan promosi hak-hak asasi manusia telah diakomodasi sebagai hak-hak konstitusional dan hak-hak hukum yang dijamin dalam konstitusi Pasal 28 UUD 1945 amandemen kedua. Selain itu juga dalam UU No.39/1999 terutama Pasal 3, 4, 8 dan pasal 71, jelas tertera rumusan mengenai hak asasi manusia dan juga penanggung jawab pelaksanaan dan perlindungannya, yang bisa dijadikan dasar yaitu: Pasal 3 1. Setiap orang dilahirkan bebas dengan harkat dan martabat manusia yang sama dan sederajat dan serta dikaruniai akal dan hati nurani untuk hidup bermasyarakat, berbangsa, dan bernegara dalam semangat persaudaraan. 2. Setiap orang berhak atas pengakuan, jaminan, perlindungan dan perlakuan hukum yang adil serta mendapat kepastian hukum dan perlakuan yang sama di depan hukum. 3. Setiap orang berhak atas perlindungan hak asasi manusia dan kebebasan dasar manusia tanpa diskriminasi. Pasal 4
16
Hak untuk hidup, hak untuk tidak disiksa, hak kebebasan pribadi, pikiran dan hati nurani, hak beragama, hak untuk tidak diperbudak, hak untuk diakui sebagai pribadi dan persamaan di hadapan hukum, dan hak untuk tidak dituntut atas dasar hukum yang berlaku surut adalah hak asasi manusia yang tidak dapat dikurangi dalam keadaan apapun dan oleh siapapun. Pasal 8 Perlindungan, pemajuan, penegakan, dan pemenuhan hak asasi manusia terutama menjadi tanggung jawab Pemerintah. Pasal 71 Pemerintah wajib dan bertanggung jawab menghormati, melindungi, menegakkan, dan memajukan hak asasi manusia yang di atur dalam Undang-undang ini, peraturan perundang-undangan lain, dan hukum internasional tentang hak asasi manusia yang diterima oleh negara Republik Indonesia.
Dengan merujuk pada sejumlah kasus yang sebelumnya sudah dipaparkan dalam tulisan ini menjadi jelas bahwa pemerintah (negara) sama sekali tidak merujuk pada ketetapan normatif undang-undang yang disepakati, terbukti bahwa kasus pembantaian Beutong Ateuh, memenuhi unsur-unsur yang bisa dikategorikan dalam pelanggaran hak asasi manusia, bukannya sebuah pelanggaran pidana biasa karena dilakukan secara sistematis oleh aparat-aparat negara, yang seharusnya mempunyai kewajiban normatif untuk menghormati, melindungi, dan menegakkan hak asasi, tetapi yang dilakukan justru tidak berkesusaian dengan peraturan undang-undang yang telah disepakati. Yang kemudian dilaksanakan adalah pengadilan koneksitas, yang masuk kategori tindakan pidana biasa. Padahal dalam Pasal 9 UU No.26/2000 jelas menyebutkan bahwa apa yang terjadi terhadap Tengku Bantaqiah dan pengikutnya adalah sebuah bentuk kejahatan atas kemanusiaan (crime against humanity), yaitu “salah satu perbuatan yang dilakukan sebagai bagian dari serangan yang meluas dan sistematika yang diketahuinya bahwa serangan tersebut ditujukan secara langsung terhadap penduduk sipil berupa: (a) pembunuhan; (b) pemusnahan…(c) dan lain-lain”. Atau kalau merujuk pada hasil pengadilan HAM ad hoc Timor-Timur jelas terlihat bahwa telah terjadi pengabaian terhadap UU No.39/1999 maupun UU No.26/2000 serta UUD 1945 dalam melaksanakan praktik politik dan hukum oleh pemerintah (kejaksaan) dan lembaga yudikatif (kehakiman/pengadilan). Hasilhasil tersebut menunjukkan unwillingness (ketidakmauan) dan inability (ketidakmampuan) dalam hal prinsip national remedies (pemulihan secara nasional). Terlepas dari terdapatnya sejumlah kelemahan mendasar dari kedua undang-undang tersebut, namun sejumlah prasyarat dan syarat awal bagi upaya
17
untuk menghapuskan impunitas cukup terbuka. Persoalan yang sekarang ada adalah pertarungan antara kekuatan-kekuatan politik bukanlah pertarungan antara kekuatan-kekuatan sosial-politik yang memberikan ruang bagi penyelesaian kasus-kasus pelanggaran masa lalu, melainkan pertarungan antara kepentingan elit politik untuk mempertahankan posisi politik, transaksi kepentingan elit politik, patronase politik dan terutama politik uang. Pertarungan antar kekuatan sosial-politik di dasarkan pada upaya memperjuangkan aspirasi para konstituennya, misalnya PDI Perjuangan tentu akan berjuang untuk mengungkap, menangkap dan mengadili para pelaku pelanggaran HAM berat pada kasus 27 Juli 1996, di mana para konstituen mereka menjadi korban. Atau sejumlah partai politik akan memperjuangkan penghentian aksi-aksi penggusuran, di mana banyak konstituen partai politik justru menjadi korban penggusuran. Tapi fakta-fakta empiris yang bisa dilihat adalah Fraksi PDI-Perjuangan di DPRD I DKI Jakarta justru mendukung sepenuhnya Sutiyoso menjadi Gubernur DKI Jakarta, padahal dengan jelas diketahui bahwa Sutiyoso adalah salah satu petinggi militer Kodam Jaya yang harus ikut bertanggung jawab dalam Persitiwa 27 Juli 1996. Juga sejumlah partai besar “meng-amini” terjadinya banyak penggusuran, meskipun banyak konstituen parta-partai politik menjadi korban penggusuran. Atau contoh paling kini adalah ditetapkannya keadaan darurat militer di Aceh, di mana hampir semua elemen dan komponen masyarakat Aceh menyuarakan penolakan mereka terhadap diberlakukannya status darurat militer, termasuk para anggota DPRD I. Tetapi yang bisa kita lihat adalah dua partai yang paling banyak mendapat suara dan kursi di Aceh yaitu PPP dan PAN, dengan terang, jelas, lugas dan tegas mendukung sepenuhnya pemberlakuan darurat militer, ini bisa dilihat dari pernyataan kedua ketua umum kedua partai tersebut yaitu Amien Rais yang ketua MPR, dan Hamzah Haz yang wakil presiden. Keduanya dengan segera melupakan bahwa masyarakat Aceh adalah konstituen mereka yang menyumbangkan banyak kursi ke DPR, namun para elit politik ini lebih mementingkan kepentingan politiknya dengan para petinggi militer dan aktor-aktor politik yang berkepentingan dengan pelaksanaan darurat militer, sementara kepentingan konstituen dengan segera diabaikan dan dilupakan. Sejauh mana transaksi kepentingan elit ini bisa dilihat dan dievaluasi dalam mengukur kegagalan membangun ruang yang memungkinkan kekuatankekuatan sosial-politik untuk tumbuh, dan mengatasi transaksi politik para elit/aktor politik. Secara umum terminologi kepentingan berhubungan dengan keinginan aktor (agent) dalam sebuah wilayah obyektif tempat bergantung si aktor, di mana terdapat kesempatan-kesempatan atau peluang-peluang baginya untuk merealisasikan apa yang ia inginkan. William Connolly, misalnya, menawarkan sebuah analisa dalam menilai term “kepentingan”, sebagai:
18
A policy or practice is in the interests of an individual or a group is to assert both that the recipient would somehow benefit from it and that there is therefore a reason in support for enacting that policy. Of course, the reason may be overridden by other considerations. But it is important to see that, as it used in our society, ‘interests’ is one of those concepts that connects descriptive and explanatory statements to normative judgements.26
Bagi Connolly, meskipun banyak variasi dalam mendefinisikan terminologi “kepentingan”, keseluruhan variasi tersebut secara serius dan maju membuat sebuah rujukan penting terhadap keinginan-keinginan, preferensi-preferensi dan pilihan-pilihan si aktor di suatu wilayah dalam definisi tersebut. Dalam konteks politik Indonesia saat ini, preferensi-preferensi kepentingan bersirkulasi di antara aktor-aktor politik, bukan di antara kekuatan-kekuatan sosial politik, dan keuntungan yang diambil bukan dalam konteks meningkatkan kualitas sistem politik yang merujuk pada ketetapan normatif tertentu, tetapi justru mengabaikan ketetapan normatif, sebagaimana bisa dilihat dalam contoh-contoh kasus tersebut di atas. Dari paparan sejumlah kasus-kasus yang bisa dijadikan referensi bisa dianalisa dan dievaluasi seberapa jauh negara membangun akuntabilitasnya. Pergulatan politik hanya bermain di wilayah mikro, di mana seluruh lembaga negara (eksekutif, legislatif dan yudikatif) tidak berupaya untuk membawa pergulatan politik ke wilayah yang makro, untuk mengurangi dan membatasi transaksi kepentingan elit politik dan merubah menjadi transaksi kepentingan politik masyarakat. Mengacu kepada gagasan Huntington, maka menjadi pertanyaan besar apakah kemudian terpilihnya sebuah kekuatan politik kolektif yang kuat melalui sistem pemilihan umum yang fair, demokratis dan jujur dan periodik akan mewujudkan demokrasi? Belajar dari pengalaman pemilu 1999, yang muncul adalah pemilihan umum yang paling fair dan demokratis dalam sejarah pemilihan umum semenjak Orde Baru, namun hasilnya adalah pemakzulan (impeachment) terhadap Abdurrahman Wahid, buah dari transaksi kepentingan politik para elit. Hasil pemilihan umum dan tata aturan normatif dikangkangi sedemikian rupa, karena penguasaan atas posisi-posisi politik yang akan membawa kepada akses besar dalam penguasaan akses ekonomi lebih utama dibandingkan membangun sebuah sistem negara yang lebih mapan dan memiliki akuntabilitas. Dalam sistem politik liberal sebagaimana diuraikan pada bagian depan, negara ditempatkan sebagai pemegang mandat untuk menjadi mediator di antara kompetisi sejumlah kepentingan, sekaligus merepresentasikan kepentingan publik dan nasional untuk menghadapi kepentingan seksional, 26
William. E. Connoly, The Terms of Political Discourse (Oxford: Basil Blackwell, 1993), hal. 74.
19
namun juga membatasi cukupan negara untuk melakukan pendidikan dalam konteks politik elektoral dalam keseharian. 27 Problem yang kemudian muncul adalah seberapa besar kontrol publik dapat dilakukan, karena yang ditawarkan sistem politik liberal adalah pembatasan kontrol hanya pada lembaga-lembaga negara yang sampai saat ini terbukti hanya menjadi ajang transaksi politik kepentingan elit politik, politik uang, patronase politik, dan yang paling berbahaya adalah tidak adanya pertanggungjawaban terhadap publik, karena sistem ini tidak memberikan ruang bagi kontrol publik secara langsung dan luas. Akibatnya dalam konteks kejahatan HAM masa lalu, sistem ini menciptakan institusionalisasi impunitas, karena impunitas masuk dalam struktur dan sistem politik, di mana para pelaku kejahatan HAM masa lalu tetap muncul sebagai patron-patron politik, karena sistem dan struktur politik saat ini memberikan kesempatan yang luas bagi terjadinya pelembagaan impunitas tersebut. Bagaimana melihat sistem politik di masa transisi dan hubungannya dengan pengungkapan kejahatan HAM masa lalu dan pelembagaan impunitas? Dalam tulisannya, Ifdhal Kasim menggagas sebuah praktik politik untuk menembus kebuntuan praktik politik mikro di masa transisi ini yang ia sebut gagasan “Jalan Ketiga”. 28 Menurut Ifdhal “Jalan Ketiga” yang ia gagas merupakan kombinasi dari jalan pengadilan dan jalan pengungkapan kebenaran. “Jalan Ketiga” ini dilakukan dalam konteks Indonesia tanpa harus terjebak pada pilihan model “idealis” maupun “realis” yang sudah disebut di awal tulisan ini. Mekanisme ini diharapkan dapat membuka kebuntuan, dan menguak kebenaran melalui suara korban yang selama ini diabaikan, sekaligus juga menunjukkan bagaimana kejahatan pelaku bisa dibuktikan. Menurut Ifdhal, gagasan ini dapat meningkatkan kualitas politik ke tingkat yang lebih makro yaitu penegasan kembali terhadap terjadinya pelanggaran ketetapan normatif yang selama ini berlangsung di level politik mikro. Ini bisa dilihat pada instutusi militer – sebagai salah satu contoh – sebagai biduk dari para pelaku tindak kejahatan HAM masa lalu dapat dibenahi melalui sebuah praktik politik, sehingga bukan sekedar menghukum pelaku, tetapi perbaikan sebuah sistem politik dan institusi-instusi politik dan militer, untuk mencegah berulangnya kejahatan yang sama di masa depan. Dan pada akhirnya tindakan politik untuk pemulihan para korban, berupa tindakan rehabilitasi, kompensasi dan yang paling penting adalah jaminan bagi tidak berulangnya pelanggaran serupa di masa depan.29 Di wilayah kontrol penting untuk diperhatikan mengingat lemahnya control masyarakat yang menjadikan praktik transaksi politik elit menjadi merajalela, apa Bob Jessop, State Theory: Putting the Capitalist State in Its Place (Cambridge: Polity Press, 1996), hal. 173-174. 28 Ifdhal Kasim, “Jalan Ketiga”, hal. 16. 29 Ibid, hal. 29-30. 27
20
yang ditawarkan oleh pemikiran-pemikiran liberal bisa dijadikan salah satu acuan meskipun tidak sepenuhnya cukup. Kontrol masyarakat menjadi efektif hanya jika dilakukan dalam konteks tawar-menawar politik antar kekuatan sosial-politik, karena yang akan muncul adalah sepenuhnya upaya pemenuhan kepentingan masyarakat, tidak bias hanya pada kepentingan elit dan segelintir kelas menengah. Bias kelas dalam analisa pemikiran liberalis sengat menonjol, sehingga kelompok masyarakat kelas bawah tidak menjadi fokus perhatian, padahal bisa dihitung betapa besar korban jiwa masyarakat kelas bawah, baik semasa kekuasaan Orde Baru, maupun dalam masa peralihan (kerusuhan 13-15 Mei 1998), namun fokus perhatian hanya pada korban-korban seperti mahasiswa, tokoh politik, dan lain-lain, dan hanya sedikit memperhitungkan korban-korban petani, kaum miskin kota, buruh, dan kelas-kelas sosial bawah lainnya. Namun penting untuk mencermati gagasan Ignatius Wibowo mengenai demokrasi di Indonesia. 30 Wibowo menjelaskan bahwa demokrasi yang berbasiskan pada transaksi antar kekuatan sosial-politik yang berbasiskan etinistitas dan agama juga bukan sebuah bentuk penyelesaian yang baik. Dengan menguraikan contoh-contoh di sejumlah negara-negara Afrika, Wibowo memperingatkan kita untuk sedikit hati-hati pada saat berbicara soal demokrasi di Indonesia, karena demokrasi yang hanya akan menghasilkan politik sektarian akan menuai penghancuran peradaban sekaligus hak-hak asasi manusia, karena politik sektarian di dasarkan pada pencarian “kebenaran” subyektif, bukan “kebenaran” obyektif, sehingga demokrasi seperti apa yang harus ditumbuhkembangkan di Indonesia harus dikonstruksi secara lebih matang, untuk tidak terjebak pada sekedar memenuhi prinsip-prinsip demokrasi liberalisme, yaitu terbentuknya pemerintahan yang kuat lewat proses elektoral yang fair dan teratur, namun menghasilkan praktik politik tribalisme. Maka pembentukan kekuatan kontrol yang bukan berbasiskan pada prinsip-prinsip sektarian yang harus dijadikan pegangan. Kekuatan kontrol inilah yang merupakan agenda penting dalam menjaga akuntabilitas negara, sehingga praktik impunitas dapat dihentikan. Praktik impunitas yang melembaga harus dihancurkan dengan mengeluarkan praktik politik transaksi kepentingan elit dari wilayah politik dengan membangun kekuatan sosial-politik masyarakat yang signifikan, dalam artian kelompok yang ditekan dan menjadi korban harus mampu mengidentifikasikan diri mereka sebagai korban dan kelompok yang ditindas secara politik, sehingga praktik politik elektoral tidak mampu dijadikan sekoci penyelamat partai-partai dan elit politik sebagai tempat bersembunyi dari tuntutan masyarakat. Ini dapat menyadarkan masyarakat yang ditindas untuk meninggalkan partai-partai politik yang tidak membawa kepentingan mereka, kesadaran ini yang menjadi agenda 30
I. Wibowo, “Demokrasi di Indonesia”, Kompas, 8 Oktober 2003.
21
penting bagi para aktivis hak asasi manusia, aktivis politik non-Orde Baru, gerakan perempuan, gerakan mahasiswa, buruh, petani, aktivis lingkungan, dan lain-lain, sebagaimana dinyatakan oleh Ernesto Laclau: “to be oppressed is part of my identity as a subject struggling for emancipation”.31 Penutup Dalam masa transisi, agenda-agenda politik reformasi menjadi “produk dagang” bagi elit-elit politik dalam mendapatkan keuntungan individual maupun kelompok kecil. Ini salah satu problem besar yang menyulitkan bagi penuntutan tanggungjawab negara dalam melawan praktik impunitas. Agenda-agenda reformasi yang berhasil didagangkan oleh elit-elit politik yang memperjuangkan kepentingan individu atau kelompok kecilnya sendiri inilah yang perlahan-lahan akan membunuh reformasi itu sendiri. Dalam konteks ini maka negara gagal dalam menyelesaikan pergulatannya dengan kejahatan masa lalu, karena politik merupakan wilayah transaksi individu (golongan kecil elit), dan dalam keadaan seperti itu praktik impunitas akan mendapatkan tempat perlindungan yang paling aman. Sejumlah contoh telah diuraikan, seperti kasus pembunuhan massif di Beutong Ateuh, Timor-Timur, kasus Trisakti, dan lain-lain, di mana jelas rejimrejim pasca Soeharto gagal memenuhi mandat konstitusi dan undang-undang. Problem hak asasi manusia di Indonesia juga menghadapi soal pokok sebagai akibat dari kontinuitas dari kebijakan sosial maupun politik keamanan Orde Baru yang tidak sanggup dipangkas oleh rejim-rejim di masa transisi, sebagaimana nampak dari diperkuatnya kebijakan ekonomi neoliberal yang makin menyeret kita ke ekonomi ketergantungan dan keterbelakangan serta melemahnya ketahanan sosial. Sementara di bidang hak-hak sipil dan politik jelas bahwa rejim-rejim di era transisi memilih untuk memberikan mahkota emas bagi militer ketimbang mendesak mereka untuk tunduk terhadap demokrasi. Sehingga dengan begitu mereka secara politik mendapatkan sandaran dan perlindungan untuk lari dari tanggung jawab hukum atas segala kejahatan dan pelanggaran HAM yang mereka lakukan. Benih-benih kebebasan sipil dan demokrasi di era pasca otoriterian ini adalah ciptaan dan hasil kreasi perjuangan banyak orang. Dalam konteks ini, rejim-rejim politik di masa transisi telah gagal menambah bobot dan kualitas demokrasi dan hak asasi yang ada. Rejim-rejim transisi tersebut tidak memiliki kesanggupan untuk memperluas agenda pemenuhan keadilan dan kebebasan sipil. Yang dilakukan mereka justru adalah mengabsolutkan ekonomi ketergantungan dengan menggerus kapasitas sosial negara, mencabut subsidi dan privatisasi di segenap bidang kehidupan dan 31
Ernesto Laclau, Emancipation(s) (London: Verso, 1996), hal. 17.
22
mempertahankan impunity. Ini semua mengakibatkan makin menurunnya mutu kehidupan demokrasi dan keadilan. Melihat proses transisi di Indonesia saat ini, bisa dievaluasi bahwa negara sampai saat ini gagal dalam menjalankan mandat normatif dan mandat politiknya, upaya akomodasi terhadap sejumlah tindak pelanggaran HAM lebih kepada perlindungan kepada kepentingan jangka pendek sekelompok elit yang memerintah negara, untuk tidak melahirkan ancaman terhadap kepemimpinan politik dan keuntungan ekonomi mereka, dan praktik politik seperti ini yang akan menempatkan proses transisi ke arah ketidakpastian. Kalau ini yang akan terjadi maka yang terbentuk hanyalah penerapan sistem politik modern (adanya institusi politik, adanya pemilihan umum, pelembagaan politik) kepada suatu praktik politik tribalisme.
23
Kepustakaan Rujukan
Beitz, Charles R., Political Theory and International Relation (Princeton: Princeton University Press, 1979). Cassels, Alan, Ideology and International Relations in the Modern World (London: Routledge, 1996). Connoly, William E., The Terms of Political Discourse (Oxford: Basil Blackwell, 1993). ELSAM, Pengadilan HAM Ad Hoc Timor-Timur di Bawah Standar. Perkara Timbul Silaen, Abilio Soares dan Herman Sediyono Dkk (Jakarta: ELSAM, 4 Juli 2002). ELSAM, Monitoring Pengadilan HAM Timor-Timur: Diskusi Panel Pengadilan HAM Timor-Timur (Jakarta: ELSAM, 28 Januari 2003). ELSAM, Kejahatan Terhadap Kemanusiaan Tanpa Penanggung Jawab. Progres Report No.IX Pemantauan Pengadilan HAM Ad Hoc Kasus Timor-Timur (Jakarta: ELSAM, 20 Desember 2002). Huntington, Samuel P., The Third Wave: Democratization in the Late Twentieth Century (Norman: University of Oklahoma Press, 1991). Jacques, Genevieve, Beyond Impunity: An Ecumenical Approach to Truth, Justice and Reconciliation (Geneva: WWC Publication, 2000). Jessop, Bob, State Theory: Putting the Capitalist State in Its Place (Cambridge: Polity Press, 1996). Jonnet, Louis, Issues of Impunity for the Perpetrators of (Civil and Political) Human Rights Violations. Final Report to the UN Sub-Commission for the Prevention of Discrimination and the Protection of Minorities, 49th Session, August 1997, E/CN.4/Sub.2/1997/20. Kasim, Ifdhal, “‘Jalan Ketiga’ Bagi Penyelesaian Pelanggaran Hak Asasi Manusia di Masa Lalu”, dalam Ifdhal Kasim dan Eddie Riyadi Terre (Ed), Pencarian Keadilan di Masa Transisi (Jakarta: ELSAM, 2003). Kleden, Ignas, “Indonesia Setelah Lima Tahun Reformasi (Mei 1998 – Mei 2003)”, dalam Analisis CSIS No.2, Tahun XXXII/2003. Laclau, Ernesto, Emancipation(s) (London: Verso, 1996). KIPTKA, Laporan Komisi Independen Pengusutan Tindak Kekerasan di Aceh. O’Donnel, Guillermo and Philippe C. Schmitter, Transitions From Authoritarian Rule: Tentative Conclusions About Uncertain Democracies (Baltimore: John Hopkins University Press, 1986). Putri, Agung, “Berjuang Mengungkap Kebenaran dan ‘Mengadili’ Masa Lampau: Pengalaman Rakyat Negeri Tertindas”, dalam Ifdhal Kasim dan Eddie Riyadi Terre (Ed), Pencarian Keadilan di Masa Transisi (Jakarta: ELSAM, 2003).
24
Rahmani, Dyah, Matinya Bantaqiah: Menguak Tragedi Beutong Ateuh (Cordova dan LSPP, 2001). Robertson, Geoffrey, Crime Against Humanity: The Struggle for Global Justice (London: Penguin Press, 1999). Teitel, Ruti G., Transitional Justice (Oxford: Oxford University Press, 2000). Wibowo, Ignatius, “Demokrasi di Indonesia”, Kompas, 8 Oktober 2003.
25
