Magistrát města Frýdku-Místku Odbor kancelář primátora Radniční 1148 738 22 Frýdek-Místek Frýdek-Místek 19.11.2012 Věc: Návrh k zařazení bodu na pořad jednání připravovaného zasedání zastupitelstva města dne 3.12.2012 Klub zastupitelů TOP09 žádá v souladu s čl.2, bod 5 jednacího řádu ZMFM o zařazení následujícího bodu do programu jednání 10.schůze Zastupitelstva města, které se bude konat dne 3.12.2012.
Název zprávy:
Návrh změny jednacího řádu zastupitelstva města Frýdek-Místek
Zprávu zpracoval:
Ing. Martin Špetla, předseda klubu zastupitelů za TOP 09
Zprávu předkládá:
Ing. Martin Špetla, předseda klubu zastupitelů za TOP 09
Vyjádření:
a) Jedná se o změnu jednacího řádu zastupitelstva města Frýdek-Místek prováděnou zastupitelstvem města formou usnesení ZM, které nenavyšuje celkové výdaje rozpočtu města a veškerá opatření budou řešena v rámci rozpočtu Odboru IT. b) Navrhované usnesení je v souladu s obecně závaznými právními předpisy, s obecně závaznými vyhláškami statutárního města Frýdek-Místek, vydanými Zastupitelstvem města Frýdku-Místku a s nařízeními statutárního města Frýdek-Místek, vydanými Radou města Frýdku-Místku. c) V rámci navrhované změny jednacího řádu budou aktualizovány vnitřní směrnice magistrátu, které řeší problematiku ochrany osobních údajů.
Návrh na usnesení: Zastupitelstvo města 1. schvaluje návrh změny odstavce 22 čl. 8 jednacího řádu zastupitelstva statutárního města Frýdek-Místek o znění uvedené v důvodové zprávě.
Důvodová zpráva: Podle ust. § 93 odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, je jednání zastupitelstva veřejné. Aby občanům, kteří se jednání nemohou z nejrůznějších důvodů zúčastnit osobně, bylo umožněno jeho zhlédnutí, bude pořízen z něho audiovizuální záznam, který bude zveřejněn na internetových stránkách města. 1
Zveřejnění audiovizuálního záznamu z jednání zastupitelstva města na internetových stránkách není v rozporu s občanským zákoníkem. V rámci zákona č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů je archivace a zveřejnění záznamu zasedání zastupitelstva řešeno následovně. Zákon o ochraně osobních údajů totiž v § 5 odst. 4 k udělení souhlasu uvádí: „Subjekt údajů musí být při udělení souhlasu informován o tom, pro jaký účel zpracování a k jakým osobním údajům je souhlas dáván, jakému správci a na jaké období. Souhlas subjektu údajů se zpracováním osobních údajů musí být správce schopen prokázat po celou dobu zpracování.“ Jak vyplývá z textu samostatných příloh tohoto návrhu, pro zajištění právní čistoty navrhované změny jednacího řádu musí zástupci veřejnosti stvrdit při příchodu do zasedací místnosti svůj souhlas podpisem a základními identifikačními údaji, které zákon o ochraně osobních údajů v těchto případech vyžaduje. Archivovaná verze audiovizuálního záznamu ze zasedání zastupitelstva bude v případě potřeby upravena v souladu se směrnicí města o ochraně osobních údajů. Zastupitelstvu města je proto předkládán návrh na změnu odstavce 22 v čl. 8 jednacího řádu Zastupitelstva města Frýdek-Místek takto: Stávající znění bodu 22. čl. 8: „Z průběhu zasedání ZM je pořizován zvukový záznam a záznam na CD nosiči, který je uložen na odboru kancelář primátora.“ Návrh nového znění bodu 22., čl. 8: „Z průběhu zasedání ZM je pořizován zvukový záznam a záznam na CD nosiči, který je uložen na odboru kancelář primátora. Z průběhu zasedání ZM je pořizován rovněž i audiovizuální záznam, který je v den zasedání zastupitelstva přenášen formou přímého přenosu na internetových stránkách města a do 7 dní od zasedání zastupitelstva je v souladu se směrnicí o ochraně osobních údajů na internetových stránkách města archivován, a to po dobu 4 let.“
Samostatné přílohy: 1. Vyjádření právní poradny pro zastupitele v rámci projetu Vzdělaný zastupitel, který je v gesci Svazu měst a obcí České republiky 2. Směrnice městské části Praha 20 o ochraně osobních údajů 3. Přenosy, pořizování a zveřejňování audiovizuálních záznamů z jednání zastupitelstva obce či kraje (Oldřich Kužílek) 4. Recenzní posudek na analytický materiál O. Kužílka (JUDr. Petr Kolman, Ph.D.)
Ing. Martin Špetla, v.r. předseda klubu zastupitelů TOP 09 2
Příloha 1 Vyjádření právní poradny pro zastupitele v rámci projetu Vzdělaný zastupitel, který je v gesci Svazu měst a obcí České republiky
PRÁVNÍ PORADNA Informačně poradenské centrum pro zastupitele Téma: Přenášení audiovizuálního záznamu ze ZZ přes internet Datum: 4. 10. 2012 Související ustanovení zákona: • zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů – § 12 odst. 1 • zákon č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů
Dotaz V našem městě je ze zasedání zastupitelstva pořizován audiovizuální záznam a promítán na televizní obrazovku, která je umístěna na chodbě před zasedací místností zastupitelstva. Dotaz č.1: Lze přenášet výše uvedený audiovizuální záznam prostřednictvím internetových stránek města on-line? Pokud ne, která právní norma toto zakazuje? Dotaz č.2: Lze výše uvedený audiovizuální záznam archivovat k veřejnému nahlédnutí na internetových stránkách města? Pokud ne, která právní norma toto zakazuje? Dotaz č.3: Považuje se informační tabule s upozorněním na pořizování audiovizuálního záznamu zasedání zastupitelstva a jeho vysílání on-line, resp. archivaci na internetových stránkách města, která je umístěna na viditelném místě před vstupem do zasedací místnosti, kde je audiovizuální záznam pořizován, za vyjádření souhlasu dle patřičných paragrafů občanského zákona, zákona o obcích, případně dalších právních norem, které tuto problematiku upravují?
Odpověď 1. Co se týká samotného pořizování a živého vysílání záznamu, vycházíme nyní oproti dříve zastávaným názorům z nedávného rozsudku městského soudu v Praze č. j. 8A 316/2011 - 47-50 z března tohoto roku, který uvedl: „Každý je oprávněn pořizovat si pro své účely zvukový záznam zasedání zastupitelstva obce, a to včetně proslovů či jiných projevů soukromých osob, neboť nemají charakter projevů osobní povahy.“ Soud zde vycházel z ustanovení § 12 odst. 1 občanského zákoníku, které zní: „Písemnosti osobní povahy, podobizny, obrazové snímky a obrazové a zvukové záznamy týkající se fyzické osoby nebo jejích projevů osobní povahy smějí být pořízeny nebo použity jen s jejím svolením.“ Toto ustanovení nehovoří pouze o záznamech projevů osobní povahy, nicméně se zdá, že v judikatuře převažuje spíše užší výklad tohoto ustanovení (viz též např. rozsudek Nejvyššího soudu sp. zn. 30 Cdo 64/2004), a záznam a další zveřejnění veřejně učiněných projevů by tedy nemělo být v zásadě
Společnost pro rozvoj veřejné správy, o.p.s. Pobřežní 394/12 186 00 Praha 8
Kancelář: Sladkovského 601 530 02 Pardubice
web: http://www.rozvoj-vs.cz e-mail:
[email protected] tel.: 226 227 505
v rozporu s tímto ustanovením. V některých případech je ovšem nutné vedle občanského zákoníku též vyhovět požadavkům zákona č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů. Na samotný záznam a živý přenos zasedání zastupitelstva se však tento zákon nevztahuje. Viz též stanovisko Úřadu pro ochranu osobních údajů http://uoou.cz/uoou.aspx?menu=14&loc=331#a75 2. Archivace záznamu a stejně tak jeho zveřejňování, prováděné systematicky obcí je již zpracováním osobních údajů ve smyslu § 4 písm. e) zákona o ochraně osobních údajů. Podle písm. a) je osobním údajem „jakákoliv informace týkající se určeného nebo určitelného subjektu údajů“, tedy striktně vzato již samo zachycení konkrétní osoby na videozáznamu. Byť nejen ve výše uvedeném stanovisku Úřad operuje s osobními údaji spíše ve smyslu jmen, adres, informací o rodinných a sociálních poměrech a doporučuje jejich anonymizaci obdobně jako by měla být prováděna v zápisech ze zasedání, v jiných stanoviscích, dostupných na www.uohs.cz se vyjadřoval opakovaně k problematice webkamer, kde pojem osobní údaj chápal šířeji, v souladu se zněním zákona. K archivování a zveřejňování těchto záznamů je tedy podle našeho názoru souhlas přítomných případně jiných dotčených osob (jejichž osobní údaje v přednesech zazní). Výjimkou jsou pouze členové zastupitelstva, příp. jiní veřejní funkcionáři – na ně dopadá výjimka uvedená v § 5 odst. 2 písm. f) tohoto zákona. 3. Dokud jsme, v souladu s Ministerstvem vnitra, zastávali názor, že i k pořizování a živému vysílání je nutný souhlas dotčených osob z důvodu ochrany osobnostních práv podle občanského zákoníku, dovozovali jsme, že z viditelného umístění obdobné cedule by bylo možné dovozovat konkludentní (mlčky udělený) souhlas přítomných se záznamem a vysíláním. Tento problém nyní vzhledem k výše uvedenému zřejmě odpadá. Složitější situace je však tam, kde se uplatní též zákon o ochraně osobních údajů, zde tedy archivace a zveřejňování záznamu. Zákon o ochraně údajů totiž v § 5 odst. 4 k udělení souhlasu uvádí: „Subjekt údajů musí být při udělení souhlasu informován o tom, pro jaký účel zpracování a k jakým osobním údajům je souhlas dáván, jakému správci a na jaké období. Souhlas subjektu údajů se zpracováním osobních údajů musí být správce schopen prokázat po celou dobu zpracování.“ Zde se lze domnívat, že pouhé viditelné umístění cedule, byť se všemi uvedenými údaji, by v případném sporu s Úřadem pro ochranu osobních údajů neobstálo. (Částečně viz také http://uoou.cz/files/stanovisko_2012_9.pdf) Zpracovávání osobních údajů je třeba též oznámit Úřadu pro ochranu osobních údajů (§ 16). Doporučujeme tedy, aby zaznamenávaní stvrdili svůj souhlas při příchodu podpisem a základními identifikačními údaji a případně byla též vyhrazena místa mimo záznam kamer. V každém případě doporučujeme konzultovat optimální postup s ÚOOÚ, do jehož gesce tato problematika spadá, a který je oprávněn sankcionovat případná porušení zákona. Z hlediska otevřenosti veřejné správy je bezpochyby zveřejňování záznamů nanejvýš pozitivním a prospěšným opatřením.
Závěrem pro úplnost dodáváme, že právní názor vyslovený v tomto dopisu není právně závazný, neboť k závaznému výkladu právních předpisů jsou v konkrétních případech oprávněny pouze příslušné soudy. Děkujeme za Váš dotaz. Pokud máte další otázky ohledně zákona o obcích a souvisejících právních předpisů, využijte bezplatných služeb Informačně poradenského centra pro zastupitele na telefonním čísle 226 227 505 nebo piště na e-mailovou
Společnost pro rozvoj veřejné správy, o.p.s. Pobřežní 394/12 186 00 Praha 8
Kancelář: Sladkovského 601 530 02 Pardubice
web: http://www.rozvoj-vs.cz e-mail:
[email protected] tel.: 226 227 505
adresu
[email protected]. Pokud jste s naší prací spokojeni, informujte o možnostech právní poradny také své kolegy zastupitele. Otestujte a doplňte si své znalosti v rámci e-learningového kurzu na www.vzdelanyzastupitel.cz Zpracováno s použitím systému ASPI, provozovaného společností Wolters Kluwer ČR, a. s.
Zpracoval:
Schválil:
Viktor Kalabza Junior právník
David Bohadlo Senior právník
Společnost pro rozvoj veřejné správy, o.p.s. Pobřežní 394/12 186 00 Praha 8
Kancelář: Sladkovského 601 530 02 Pardubice
web: http://www.rozvoj-vs.cz e-mail:
[email protected] tel.: 226 227 505
O PROJEKTU VZDĚLANÝ ZASTUPITEL Prostřednictvím projektu vzdělaný zastupitel nabízí Svaz měst a obcí České republiky obcím a jejich zastupitelům nové vzdělávací a informačně poradenské služby. Cílem projektu je zvýšit efektivitu, transparentnost a kvalitu rozhodovacích procesů na úrovni měst a obcí, jejichž nositeli jsou právě místní zastupitelé.
Služby a produkty nabízené v rámci projektu:
Příručka pro člena zastupitelstva obce a její elektronická aktualizace
Vzdělávání zastupitelů prostřednictvím vzdělávacích seminářů v obcích a e-learningového kurzu.
Služby Informačně-poradenského centra pro zastupitele
www.vzdelanyzastupitel.cz – platforma pro sdílení zkušeností a příkladů dobré praxe
INFORMAČNĚ–PORADENSKÉ CENTRUM PRO ZASTUPITELE Na telefonním čísle 226 227 505 je pro Vás každý všední den v době od 12 do 21 hodin k dispozici tým zkušených právníků, kteří zodpoví Vaše dotazy ohledně chodu obce, se zaměřením na problematiku zákona č. 128/2000 Sb., o obcích a souvisejících právních předpisů. Své dotazy můžete posílat také e-mailem, a to na adresu
[email protected], nebo prostřednictvím formuláře, který naleznete na webu www.vzdelanyzastupitel.cz. Služba je zdarma!
E-LEARNINGOVÝ KURZ E-learning je distanční způsob vzdělávání využívající informační technologie. Cílem e-learningového kurzu Vzdělaný zastupitel je zvyšovat právní povědomí zastupitelů měst a obcí. Do kurzu se můžete přihlásit zdarma na internetových stránkách www.vzdelanyzastupitel.cz, kde naleznete studijní texty, rozdělené do kapitol, které odpovídají základním otázkám fungování obce z pohledu práva. Texty jsou doplněny řadou odkazů na další zdroje, příklady z praxe a zajímavostmi. Na webu též najdete plné texty právních předpisů, diskuzní fórum a v neposlední řadě testy. Všem účastníkům kurzu je na telefonním čísle 226 227 505 a na e-mailové adrese
[email protected] k dispozici tutor, který pomůže s průběhem studia a zodpoví právní i technické dotazy. Vzdělávání zakončíte závěrečným testem, po jehož úspěšném absolvování obdržíte od Svazu měst a obcí ČR certifikát jako doklad o absolvování e-learningu.
VZDĚLÁVACÍ SEMINÁŘE Vzdělávací kurzy jsou realizovány přímo Ve vašem městě nebo obci zpravidla formou dvou půldenních seminářů, které jsou časově přizpůsobeny Vašim možnostem. Cílem je proškolit celá zastupitelstva, s využitím zkušeností těch, kteří jsou do zastupitelstev zvoleni opětovně. Nástrojem je moderovaná diskuse a další interaktivní metody. Pokud máte zájem o vzdělávací semináře, kontaktujte prosím Ing. Olgu Kučerovou e-mailem:
[email protected]
Společnost pro rozvoj veřejné správy, o.p.s. Pobřežní 394/12 186 00 Praha 8
Kancelář: Sladkovského 601 530 02 Pardubice
web: http://www.rozvoj-vs.cz e-mail:
[email protected] tel.: 226 227 505
Příloha 2 Směrnice městské části Praha 20 o ochraně osobních údajů
Příloha 3 Přenosy, pořizování a zveřejňování audiovizuálních záznamů z jednání zastupitelstva obce či kraje (Oldřich Kužílek)
Přenosy, pořizování a zveřejňování audiovizuálních záznamů z jednání zastupitelstva obce či kraje zejména s ohledem na případnou ochranu osobnosti a osobních údajů zaznamenávaných osob Oldřich Kužílek září 2012
Obsah 1
Úvod ................................................................................................................................................ 3
2
Východiska ...................................................................................................................................... 3 2.1
Situace ..................................................................................................................................... 3
2.2
Základní aspekty problematiky ................................................................................................ 3
3 Pozice pořizovatele záznamu - obce jako veřejnoprávního subjektu anebo občana či firmy jako soukromoprávního subjektu. ................................................................................................................... 4 4
Ústavní hledisko.............................................................................................................................. 5
5
Hledisko ochrany osobnosti ve smyslu Občanského zákoníku (OZ) ............................................. 5 5.1
5.1.1
Zaznamenání „diváků“ ..................................................................................................... 6
5.1.2
Výjimka, kterou je nutno ohlídat ...................................................................................... 8
5.2 6
Ochrana osobnosti a soukromí................................................................................................ 5
Shrnutí k ochraně soukromí podle OZ .................................................................................... 9
Hledisko ochrany osobních údajů podle zákona o ochraně osobních údajů (ZOOÚ) .................... 9 6.1
Přímý přenos ........................................................................................................................... 9
6.2
Pořízení záznamu .................................................................................................................... 9
6.3
Existence záznamu ............................................................................................................... 11
6.4
Zveřejnění záznamu .............................................................................................................. 11
6.4.1
Specifičnost zveřejnění na internetu.............................................................................. 12
6.5 Příklady některých typů oprávněně zveřejňovaných osobních údajů při jednání zastupitelstva a některé výjimky, které nutno chránit ........................................................................ 13
7
6.5.1
Osobní údaje pronášené v záznamu někým jiným ........................................................ 13
6.5.2
Osobní údaje vznikající pořízením záznamu ................................................................. 14
6.5.3
Osobní údaje sdělené subjektem údajů o sobě ............................................................ 15
6.6
Praktické doporučení k pořizování a zveřejňování záznamů z hlediska osobních údajů ..... 15
6.7
Shrnutí k ochraně osobních údajů podle ZOOÚ ................................................................... 15
Informační a oznamovací povinnosti při pořízení a zveřejnění záznamu ..................................... 16 7.1
Informování dotčených osob ................................................................................................. 16
7.2
Oznámení nebo registrace zpracování osobních údajů ........................................................ 17
7.3
Ochrana práv subjektů údajů ................................................................................................. 19
použité zkratky: InfZ – zákon č. 106/1999 Sb. o svobodném přístupu k informacím ZOOÚ – zákon č. 101/2000 Sb. o ochraně osobních údajů OZ – zákon č. 40/1964 Sb. občanský zákoník NOZ – zákon č. 89/2012 Sb. nový občanský zákoník (účinný od 1. ledna 2014) Listina - Listina základních práv a svobod ÚOOÚ – Úřad pro ochranu osobních údajů
1 Úvod Mnoho samospráv pořizovalo a pořizuje audiovizuální (případně jen zvukové) záznamy jednání zastupitelstva a zveřejňuje je na webu, protože to přispívá k transparentnosti jejich rozhodování. V poslední době však vznikla panika, že některé takové postupy mohou být v rozporu s ochranou osobních údajů. Tento dokument na takové otázky odpovídá. Zejména řeší následující: porušuje se pořízením či zveřejněním záznamu ochrana soukromí? smí se zveřejnit záběry na publikum v sále? smí se záznam zveřejnit kvůli osobním údajům osob, o nichž se jedná (např. schválení smlouvy o prodeji nemovitosti)? musí mít úřad k pořizování záznamů souhlas Úřadu pro ochranu osobních údajů? může záznam pořizovat a případně zveřejnit kdokoliv, třeba přítomný občan? jak se musejí záznamy upravit (vypípat některé části) pro zveřejnění?
2 Východiska 2.1 Situace Přetrvávající nejasnosti a mediální fámy okolo „zákazů“ pořizovat a zveřejňovat záznamy jednání zastupitelstva plynou především z praxe Úřadu pro ochranu osobních údajů. Ten se k problémům systematicky vyjadřuje pouze z hlediska ochrany osobních údajů a preventivně je nadsazuje. Nerozlišuje podrobně mezi jednotlivými typy osobních údajů1 a bez vysvětlení prohlašuje některé záznamy a zveřejnění za nepřípustné2. Vydává sdělení s nesmyslnými právními závěry3, zároveň však svá stanoviska mění4, ustupuje od nich a v konkrétních případech s pořizováním záznamů souhlasí a registruje je. Chybí tak přesný popis hranice mezi ochranou osobních údajů a právem veřejnosti na informace. Vytyčení uvedené hranice je proto cílem této analýzy.
2.2 Základní aspekty problematiky Pro pochopení problematiky je třeba si uvědomit některé klíčové aspekty, které je nutné rozlišovat: 1
např. v žádném sdělení či stanovisku nezmiňuje otázku § 8b InfZ o příjemcích veřejných prostředků např. sdělení ÚOOÚ pro Magistrát hl.m. Prahy z 3.10.2011 zn. VER-6665/11-2HEJ 3 např. tvrdí, že člen zastupitelstva si nesmí pořídit záznam jednání proto, že je vázán vnitřním předpisem obce a že je vázán mlčenlivostí. 4 např. o 180º změnil názor na archivaci záznamu, kdy od názoru „zlikvidovat ihned po vyhotovení zápisu“ potvrdil, že záznam je podle archivního zákona nutno archivovat 10 let. Sdělení ÚOOÚ pro tajemníka Bzence zn. VER-2507/11-11/ZUR z 2.11.2011. 2
a) pozici pořizovatele záznamu - obce jako veřejnoprávního subjektu anebo občana, občanského sdružení či firmy jako soukromoprávního subjektu Dále je třeba rozlišovat varianty audiovizuální prezentace jednání zastupitelstva: b) provádění přenosu z jednání bez záznamu, c) pořizování záznamu, d) zveřejnění záznamu (na internetu). Nakonec je třeba rozlišovat aspekty ochrany osobnosti: e) obecnou ochranu osobnosti a soukromí, která je stanovena v § 11 a následujících občanského zákoníku, resp, § 84 a následující NOZ, f) speciální úpravu užšího fenoménu – osobních údajů – která je upravena v zákoně o ochraně osobních údajů (zejm. § 5 odst. 2 a § 9) a zákoně o svobodném přístupu k informacím (§ 8a a 8b). Všechna uvedená hlediska se však uplatní jen tehdy, pokud jsou fyzické osoby z pořízeného záznamu identifikovatelné. Pokud jde jen o celkové, málo podrobné záběry, ze kterých nelze osobu identifikovat, anebo ani jiné údaje v záznamu osobu neidentifikují, natáčení a zveřejňování nevyvolává vůbec žádné otázky ani z hlediska OZ, ani ZOOÚ.
3 Pozice pořizovatele záznamu - obce jako veřejnoprávního subjektu anebo občana či firmy jako soukromoprávního subjektu. Veřejnoprávní postavení znamená, že obec (kraj) smí dělat jen to, co je jí zákonem umožněno. Zaznamenávání a zveřejňování záznamů zastupitelstva je umožněno především tím, že zákon ukládá pořizovat zápis. Pořízení záznamu je tak prostředkem pro vytvoření zápisu. Uplatní se tzv. úřední licence, případně některý z důvodů pro oprávnění zpracování osobních údajů podle § 5 odst. 2 ZOOÚ. Dále zákon o obcích (podobně o Praze a krajích) ukládá obci informovat veřejnost o jednání orgánů (§ 97 zák. o obcích), ukládá starostovi (primátorovi, hejtmanovi) informovat občany o činnosti obce či kraje (§ 61 odst. 3 písm. f zák. o krajích, § 103 odst. 4 písm. e) zák. o obcích) či prostě do samostatné působnosti zahrnují péči o uspokojení potřeby informací (§ 16 odst. 3 zák. o Praze, § 35 odst. 2 zák. o obcích). Nad tím vším je navíc ústavní povinnost na základě čl. 17 Listiny, kde se v odst. 5 ukládá všem orgánům samosprávy přiměřeným způsobem poskytovat informace o své činnosti. Podrobnosti ve vztahu k záznamům jednání zastupitelstva, zejména rozsah oprávněného zveřejnění údajů resp. rozsah nutné anonymizace, jakož i vztah ke zveřejnění na internetu, stanoví zejména ZOOÚ a InfZ. Veřejnoprávní zmocnění tedy existuje a územní samosprávné celky jsou zákonem oprávněny takový záznam pořizovat.
Naopak soukromoprávní postavení občana (či soukromé právnické osoby) znamená, že tito smějí činit cokoliv, co není zákonem zakázáno. Občan a soukromá právnická osoba (např. občanské sdružení) tedy nepotřebují žádné zmocnění či oprávnění. Naopak musejí věnovat pozornost zákazům. Ty by v tomto ohledu mohly být obsaženy jednak v obecné úpravě v občanském zákoníku (§ 11 a následující), jednak ve speciální úpravě ochrany osobních údajů – v zákoně o ochraně osobních údajů (§ 5 odst. 2 a § 9). Žádný právní předpis nezakazuje pořizovat záznamy jednání zastupitelstva.
4 Ústavní hledisko Některé analýzy a hodnocení možnosti pořizovat a zveřejňovat záznamy se opírají především o ústavněprávní rovinu celé problematiky. Analýza Advokátní kanceláře Vrána & Pelikán z 20.5.20115 uvádí: „Zákon o ochraně osobních údajů provádí čI. 10 odst. 3 Listiny základních práv a svobod, podle kterého má každý právo „na ochranu před neoprávněným shromažďováním, zveřejňováním nebo jiným zneužíváním údajů o své osobě“. Limitem tohoto práva je ovšem Čl. 17 Listiny, který v prvém odstavci zaručuje právo na informace a v pátém odstavci pak s ohledem na orgány veřejné moci výslovně stanoví, že „státní orgány a orgány územní samosprávy jsou povinny přiměřeným způsobem poskytovat informace o své činnosti“. To tedy značí, že pokud by zákon o ochraně osobních údajů neposkytoval prostor pro takový výklad, který by umožňoval městu poskytnout veřejnosti úplnou informaci o průběhu zasedání zastupitelstva, odporoval by tento zákon Listině základních práv a svobod a musel by být v potřebném rozsahu zrušen. K tomu srov. i nález Ústavního soudu ve věci I. ÚS 517/10.6“ Podobně K. Klanicová v článku „Pořízení obrazového a zvukového záznamu ze zasedání zastupitelstva“ 7 uvádí k otázce oprávněnosti každého pořizovat záznam: „Obecně na základě čl. 2 odst. 4 Ústavy ČR platí, že „každý občan může činit, co není zákonem zakázáno, a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá“. Není-li pořizování záznamu zákonem zakázáno, nesmí být občanům v pořízení záznamu bráněno. Přitom obecní zřízení ani jiný zákon pořizování takového záznamu nezakazuje.“
5 Hledisko ochrany osobnosti ve smyslu Občanského zákoníku (OZ) 5.1 Ochrana osobnosti a soukromí § 11 a následující Občanského zákoníku se týká ochrany osobnosti, zejména soukromí. Pokud ale jde o situaci jednání zastupitelstva, všechny osoby zde 5
vypracovaná pro město Karlovy Vary rozsudek týkající se poskytování informací o komunistické minulosti soudců 7 Karolína Klanicová, Pořízení obrazového a zvukového záznamu ze zasedání zastupitelstva, Moderní obec, březen 2010, str. 43 6
vystupují vědomě a záměrně veřejně. Není tedy pojmově možné pro tuto situaci uvažovat o ochraně soukromí. Stejně tak není možné uvažovat o neoprávněném zásahu do ochrany osobnosti, když by takto vystupující byl zaznamenáván. Chce-li někdo veřejně ovlivnit jednání zastupitelstva, nemůže tak učinit jinak, než že akceptuje veřejnost svého vystoupení. Uvedený výklad potvrdil rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 11. května 2005, sp.zn. 30 Cdo 64/2004, podle kterého „…Ustanovení § 11 a § 12 obč. zák. poskytují ochranu jen těm projevům fyzických osob, jež mají osobní povahu. Osobní povahu proto – jak z logiky věci plyne – zpravidla nemají projevy, ke kterým dochází při výkonu povolání, při obchodní či veřejné činnosti…“ 8. Podobný názor zaujal krajský soud Praha v kauze Kalenda x MV (Policie, Pletený Újezd) v rozsudku 8 A 316/2011, když konstatoval: „Pokud tedy na zasedání zastupitelstva obce Pletený Újezd se stává, že v jeho průběhu se k projednávaným záležitostem vyjadřují i soukromé osoby (tedy osoby odlišné od členů zastupitelstva obce nebo od jiných volených zástupců obecní samosprávy či dalších úředních osob), pak se projevy těchto soukromých osob stávají součástí zasedání zastupitelstva obce Pletený Újezd a ztrácejí tak status projevů osobní povahy, na něž by se vztahovalo ust. § 11 a § 12 občanského zákoníku.“
5.1.1 Zaznamenání „diváků“ Dosah soukromí Zvláštní otázkou se zdá být zaznamenávání osob, které se na veřejné jednání zastupitelstva dostavily, ale aktivně nevystupují, pouze jednání sledují (diváci). Zde je třeba zvážit, zda jejich přítomnost je jejich soukromá věc, zda představuje jejich soukromí, anebo tím, že se zasedání účastní jako diváci, již vstoupili do veřejného prostoru a záznam jejich přítomnosti tedy nezasahuje do jejich soukromí. Z judikatury Evropského soudu pro lidská práva plyne, že soukromí (jakousi „bublinu soukromí“ okolo sebe) si v určitém smyslu člověk „nosí s sebou“. Tento koncept je však zaměřen zejména na situace, které představují významný prostor k rozvíjení vztahů s vnějším světem, a proto je nelze vyloučit z pojmu „soukromí“9. Takovým prostorem je typicky například pracovní život. Ovšem situace účasti na veřejném jednání zastupitelstva je zásadně jiná: člověk na jednání nechodí často, jde o výjimečnou situaci, jejím smyslem je sledování výkonu pravomocí zvolených zástupců, jejich veřejná kontrola a účast na rozhodování. I v případě, kdy člověk aktivně nevystupuje (probíhající jednání nelze v zásadě rušit nějakým vystupováním mimo jednání), nevstupuje do vztahů s okolím, nenavazuje běžné soukromé mezilidské vztahy, kvůli kterým se například na pracovišti určitá ochrana soukromí uznává. Proto nelze tvrdit, že je zde soukromí významně přítomno a pokud by se nerespektovalo, dojde k omezení či deformaci účelu – sledování veřejného jednání. Nelze tvrdit, že přihlížející tráví na jednání zastupitelstva
8
obdobně též rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve věci Radio Twist, a.s. v. Slovenská republika z roku 2006 9
viz zejména rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva Niemietz proti Německu (stížnost č. 13710/88), ze dne 16. 12. 1992, § 29; Halford proti Spojenému království (stížnost č. 20605/92) ze dne 25. 6. 1997, § 44; dostupná na http://cmiskp.echr.coe.int/tkp197/search.asp?skin=hudoc-en, citováno dle 1 Afs 60/2009 - 119
významnou část svého dne a že v této době zásadním způsobem navazuje a rozvíjí své soukromé kontakty s vnějším světem. Důležitým faktorem pro posouzení je také to, nakolik je daná aktivita veřejná, resp. veřejnosti přístupná10. Jelikož jednání je naprosto veřejné a jeho veřejnost je dána zákonem a každému zcela zřejmá, vylučuje to dále možnost, aby někdo svou přítomnost vnímal jako soukromou věc. Zde tedy zastáváme názor, že jde o případ, na který ochrana soukromí nedopadá. Pokud se někdo vypraví na veřejné jednání orgánu, který rozhoduje o řízení obce, vstupuje tak do veřejného prostoru a říká voleným představitelům „aktivně vás sleduji při výkonu pravomocí“. Již i jen svou přítomností dává najevo zájem o veřejné dění. Ovlivňuje je obdobně, jako například účastník demonstrace zvyšuje počet demonstrantů a tím pádnost projevu v rámci uplatnění shromažďovacího práva podle čl. 19 Listiny, i když na demonstraci aktivně nevystupuje. Demonstrant jistě nepovažuje záznam své účasti na demonstraci za zásah do svého soukromí. Aspekt „zpravodajství“ Navíc je v případě záznamu přítomných, neaktivních osob nutno vzít v potaz, že každý pořízený záznam veřejné události (kterou jednání zastupitelstva nepochybně je, stejně jako sportovní zápas nebo demonstrace) je v dnešním mediálním kontextu fakticky předmětem zpravodajství. Jak obec, tak občan, kteří pořídí záznam, jej pořizují mimo jiné proto, aby podali zprávu (zpravo-dajství) a umožnili tak veřejnou diskusi o veřejné události. V dnešní době zejména tak, že záznam vystaví na internetu, kde se s ním zájemci seznámí. Na dnešní formu zpravodajství nelze vztahovat měřítka z jiné technologické epochy, kdy zpravodajství bylo z technických a kapacitních důvodů omezeno na několik vybraných záběrů z veřejného jednání, pokrývalo pouze nejvýznamnější společenské události a uskutečnilo se jednorázovým odvysíláním bez možnosti přehrát si záznam podle přání znovu. Technický rozvoj však dnes všechny tyto rysy zpravodajství zcela obrátil a jeho základním parametrem je například (vedle výběru, tzv. „zpráv“ či „news“) průběžné i archivní poskytování rozsáhlých přímých přenosů a záznamů z celých jednání (viz např. přenosy z jednání Parlamentu), informování o zcela lokálních záležitostech (viz např. regionální mutace webových serverů jako iDnes či ČT 24) a možnost přehrávat si na vyžádání dlouho archivované záznamy. Je třeba také srovnat záběry z jednání zastupitelstva (v pasážích, kdy jsou okrajově zachyceni i přihlížející) s běžnými přenosy a záznamy například ze sportovních utkání. Na nich se běžně zaznamenávají také poměrně detailní záběry diváků. Nikoho nenapadne, že by detailně zaznamenaný divák mohl protestovat proti tomu, že byl při tomto svém veřejném sledování utkání zaznamenán a požadovat ochranu svého soukromí. Úřední licence Úřední licence (§12/2 OZ, § 88/2 NOZ) umožňuje obci samotné pořízení záznamu, a to bez ohledu na povahu projevů osob, tedy ať již jde o projevy osobní anebo veřejné. Úřední licence však dopadá jen na pořízení a použití záznamu k vlastní činnosti úřadu, například k dokumentaci průběhu jednání či k vytvoření a ověření zápisu. Na zveřejnění lze úřední licenci aplikovat již jen omezeně. Poskytování 10
srov. Buxton, R. Private Life and the English Judges, 29 Oxford Journal of Legal Studies 413 (2009), na s. 419 – 421, citováno dle 1 Afs 60/2009 - 119
informací je sice úřední povinností, ovšem rozsah této úřední povinnosti je ohraničen ochranou různých typů informací. Zveřejnit tak lze například jen ty osobní údaje, které jsou výslovně vyňaty z ochrany. Jelikož o úřední licenci zde však uvažujeme jen jako o překryvném, doplňujícím ustanovení, jeho ohraničení nehraje roli pro základní závěry. Závěry Na závěr této pasáže o záznamech „diváků“ je třeba ještě zdůraznit, že záznamy se obvykle pořizují tak, že se na nich diváci vyskytnou spíše výjimečně a okrajově. Tato snaha pořizovatelů vyhnout se systematickému záznamu osob, které nevystupují aktivně, i kdyby se hodnotila samostatně, představuje dostatečný důvod pro závěr, že záznamy v tomto smyslu nezasahují do soukromí diváků. To je ještě zesíleno skutečností, že ze záběrů (zobrazení) zpravidla není možné (bez osobní znalosti) určit totožnost osoby. Nový občanský zákoník neomezuje zachycení podoby, pokud ze zobrazení nelze určit totožnost (§ 84 NOZ). Kombinace všech výše zmíněných právních důvodů tak vede k závěru, že i záběry přítomných osob – diváků na veřejném jednání zastupitelstva nepředstavují zásah do jejich soukromí ve smyslu ustanovení § 11 Občanského zákoníku, neboť nejde o soukromí a navíc lze užít zpravodajskou licenci. Nový občanský zákoník počítá s ještě zřetelnějším vystižením uvedeného principu: „Svolení není třeba, když se zvukový či obrazový záznam pořídí nebo použijí v případě, že někdo veřejně vystoupí v záležitosti veřejného zájmu“.11 Ve vztahu k NOZ tedy uvedený výklad znamená jednak, že nejde o záznam projevu osobní povahy, a navíc lze již jen účast osoby na veřejném jednání považovat za její veřejné vystoupení v záležitosti veřejného zájmu. Lze tedy shrnout, že v případě, kdy se přenáší, zaznamenává a dále zveřejňuje veřejné jednání zastupitelstva obce nebo kraje, se § 11 – 16 OZ (§ 84 a následující NOZ) prakticky neuplatní již z toho důvodu, že nejde o soukromí a na veřejné projevy jejich ochrana nedopadá.
5.1.2 Výjimka, kterou je nutno ohlídat Existuje pouze několik myslitelných případů, které přesahují do soukromí a projevů osobní povahy. Lze je snadno vyjmenovat a identifikovat. Půjde například o nečekané zdravotní potíže jak osob v auditoriu, tak členů zastupitelstva nebo pracovníků úřadu. Podobným soukromým projevem by snad mohli být milenci v zadní řadě, kteří se na jednání „přišli ohřát“ a věnují se sami sobě. Zároveň by záběry a záznam musely být tak detailní, aby umožňovaly identifikovat konkrétní osobu (podle podoby, podle vysloveného a na záznamu zachyceného příjmení apod.). Uvedené případy při jednání a záznamu jednání prakticky nikdy nenastanou. Vyloučit je sice nelze, pokud by se však objevily, lze je snadno identifikovat 11
§ 88 nového OZ, zákona č. 9/2012 Sb.
a z vytvořeného záznamu pro účel poskytnutí (jednotlivci nebo zveřejněním) odstranit či anonymizovat (rozostření, vypípnutí zvukové stopy).
5.2 Shrnutí k ochraně soukromí podle OZ Občanský zákoník nepředstavuje principiální překážku pro pořízení a zveřejnění záznamů jednání zastupitelstva. Výjimkou budou málo časté situace, kdy by se součástí záznamu staly „projevy osobní povahy“, jako jsou nečekané zdravotní potíže detailně zaznamenaných osob, detailní záznam náhodně přítomné, neúčastnící se osoby apod. Ty pak musejí před zveřejněním být ze záznamu odstraněny.
6 Hledisko ochrany osobních údajů podle zákona o ochraně osobních údajů (ZOOÚ) 6.1 Přímý přenos Při přímém přenosu jednání zastupitelstva nedochází vůbec ke zpracování osobních údajů (tj. k systematické operaci s osobními údaji, viz § 4 písm. e) ZOOÚ12). ZOOÚ se vztahuje výslovně pouze na „zpracování“ osobních údajů13. Přímý přenos jím není. V tomto případě se tedy vůbec ZOOÚ neuplatní.
6.2 Pořízení záznamu Teprve pořízením záznamu dochází ke zpracování osobních údajů identifikovatelných osob. Až toto zpracování je předmětem úpravy ZOOÚ. Obecně platí, že bez souhlasu dotčených osob je zpracování osobních údajů oprávněné jen v několika případech, které jsou výslovně stanoveny zákony. Lze však konstatovat, že právě tyto zákonné případy povolující zpracování osobních údajů obvykle pokrývají většinu případů v záznamech z jednání zastupitelstev obcí a krajů. Tato oprávněná zpracování jsou zakotvena: 1) v ZOOÚ v § 5 odst. 2. K situaci pořizování a zveřejňování záznamu lze vztáhnout následující ustanovení o různých případech zpracování osobních údajů (označení podle příslušných ustanovení § 5 odst. 2 ZOOÚ): a) zpracování nezbytné pro dodržení právní povinnosti správce14, d) jedná-li se o oprávněně zveřejněné osobní údaje v souladu se zvláštním právním předpisem, e) zpracování nezbytné pro ochranu práv a právem chráněných zájmů správce, příjemce nebo jiné dotčené osoby; f) poskytování osobních údajů o veřejně činné osobě, funkcionáři či zaměstnanci veřejné správy, které vypovídají o jeho veřejné anebo úřední činnosti, o jeho funkčním nebo pracovním zařazení, 12
„zpracováním osobních údajů jakákoliv operace nebo soustava operací, které správce nebo zpracovatel systematicky provádějí s osobními údaji, a to automatizovaně nebo jinými prostředky.“ 13 § 3 odst. 2 ZOOÚ: „Tento zákon se vztahuje na veškeré zpracovávání osobních údajů, ať k němu dochází automatizovaně nebo jinými prostředky.“ 14
tuto výjimku vykládá ÚOOÚ zásadně tak, že právní předpis musí obsahovat zřetelné ustanovení povolující zpracování osobních údajů
g) jedná-li se o zpracování výlučně pro účely archivnictví podle zvláštního zákona. 2) v zákoně o svobodném přístupu k informacím v § 8b, které upravuje případy příjemců veřejných prostředků. Podle tohoto ustanovení povinný subjekt poskytne (tedy i zveřejní, viz § 4 odst. 1 InfZ15) základní osobní údaje o osobě, které poskytl veřejné prostředky. Tyto údaje jsou tedy „oprávněně zveřejněné“ (alespoň potenciálně) a proto je lze zaznamenat ve smyslu § 5/2/d ZOOÚ. Územní samosprávný celek i soukromá osoba jsou podle uvedených ustanovení oprávněny pořídit audiovizuální záznam (tedy provést toto zpracování osobních údajů). U obce (kraje) to plyne z potřeby pořizovat zápis jednání a případně též z povinnosti informovat veřejnost o činnosti orgánů obce (§ 97 zákona o obcích, analogicky též kraje a Praha). V tomto smyslu tak správce údajů provádí zpracování nezbytné pro dodržení své právní povinnosti ve smyslu § 5/2/a ZOOÚ. Jako právní důvod pro pořízení záznamu lze též překryvně a podpůrně uplatnit i skutečnost, že toto zpracování (pořízení záznamu) je nezbytné pro ochranu práv a právem chráněných zájmů správce nebo dotčené osoby (§ 5/2/e ZOOÚ), např. tehdy, kdy záznam prokazuje, že usnesení o převodu nemovitosti bylo řádně přijato. Pokud záznam pořizuje soukromá osoba, její právo zaznamenat některé osobní údaje plyne z § 5 odst. 2 písm. d), e), f) ZOOÚ a § 8b InfZ. Tyto důvody se navzájem v různých situacích různě překrývají. Aplikaci § 5 odst. 2 písm. d), e), f) ZOOÚ na danou situaci lze z hlediska striktního lexikálního významu § 5 ZOOÚ vnímat jako extenzivní. Lze jistě polemizovat o tom, zda v případě veřejného projednání se jedná o „oprávněně zveřejněné osobní údaje v souladu se zvláštním právním předpisem“ (§ 5 odst. 2 písm. d) ZOOÚ), zda vzhledem k právu každého občana vykonávat veřejnou kontrolu rozhodování orgánů veřejné moci se jedná o „zpracování nezbytné pro ochranu práv a právem chráněných zájmů správce, příjemce nebo jiné dotčené osoby“ (§ 5 odst. 2 písm. e) ZOOÚ) anebo zda též osoby, které se dostavily na jednání a pouze využívají své právo, dané zákonem o obcích a článkem 101 Ústavy, sledovat veřejné jednání, jsou v tomto smyslu veřejně činné, podobně jako např. demonstrant využívá právo shromažďovací a pouhou svou přítomností na shromáždění (demonstraci) zvyšuje jeho dopad (uplatnění § 5 odst. 2 písm. f) ZOOÚ). Tento hraniční výklad považujeme díky doplňujícímu překlenutí této výjimky z ochrany osobních údajů generálním oprávněním pořídit záznam na veřejném jednání na základě OZ, za souladný s ústavními principy ČR a myšlenkami a hodnotami zastávaných majoritní judikaturou (jak českou, tak i evropskou). Dospíváme k závěru, že i tyto záběry pořízené soukromými osobami v záznamu být mohou a lze je zveřejnit, včetně nezbytných záběrů na tváře přítomných pasivních diváků, ovšem jen pod podmínkou, že záběry pasivních diváků nesmějí být systematické, musejí být náhodné, nepříliš detailní, a musejí se vyhnout snímání někoho, kdo z jakýchkoli důvodů sice je přítomný, ale zjevně ne ve vztahu k jednání zastupitelstva. Tento názor se opírá též o skutečnost, že ustanovení zákona o obcích i ZOOÚ 15
§ 4 odst. 1 InfZ: „Povinné
nebo zveřejněním“.
subjekty poskytují informace žadateli na základě žádosti
neodpovídají nově vzniklému fenoménu pořizování záznamů 16, neboť v době jejich vzniku nešlo o běžný jev. V takovém případě záznamy včetně výjimečných záběrů na tváře přítomných nejsou striktně vyloučené.17 Shodně konstatuje oprávněnost samotného pořizování zvukověobrazového záznamu zasedání zastupitelstva a jeho uveřejňování na Internetu jako případ oprávněného zpracování osobních údajů jeho účastníků dle § 5 odst. 2 písm. d) a f) také výše zmíněná analýza AK Vrána & Pelikán.
6.3 Existence záznamu Jakmile byl pořízen záznam, jde – pokud jej pořídila obec (kraj) – z hlediska zákona o svobodném přístupu k informacím o existující informaci, která mu podléhá (§ 3 odst. 3 InfZ: „Informací se pro účely tohoto zákona rozumí jakýkoliv obsah nebo jeho část v jakékoliv podobě, zaznamenaný na jakémkoliv nosiči, zejména obsah písemného záznamu na listině, záznamu uloženého v elektronické podobě nebo záznamu zvukového, obrazového nebo audiovizuálního.“). Zároveň jde o existující „dokument“ ve smyslu archivního zákona (§ 2 písm. d. ArchZ: „Pro účely tohoto zákona se rozumí …d) dokumentem každá písemná, obrazová, zvuková nebo jiná zaznamenaná informace, ať již v podobě analogové či digitální, která byla vytvořena původcem nebo byla původci doručena,“) Archivní zákon výslovně zakazuje takový dokument zničit (likvidovat, skartovat) jinak, než v rámci skartačního řízení, tj. po uplynutí skartační lhůty postupem stanoveným skartačním řádem a v součinnosti s archivářem. Porušení této povinnosti je přestupkem podle archivního zákona, za který lze uložit pokutu do 100 000 Kč (§ 73 ArchZ). Zápisy jednání zastupitelstva včetně programu, usnesení, příloh a podkladů mají skartační znak A/10, to znamená, že skartace je přípustná až po 10 letech18. Na záznam, který je de facto přílohou zápisu, je třeba uplatnit stejný přístup. V případě, kdy záznam pořídila soukromá osoba, právní řád jeho existenci nijak neupravuje.
6.4 Zveřejnění záznamu Zmocnění ke zveřejnění záznamu na svém webu (veřejnoprávní zmocnění) představuje pro obec (kraj) § 5 odst. 7 InfZ, který umožňuje zveřejnit informace s výjimkami uvedenými v InfZ. Soukromá osoba takové zmocnění nepotřebuje. Záznam je tedy jakožto informaci dle InfZ možno zveřejnit. Přitom ale nutno některé údaje ochránit. V případě obcí a krajů na základě podmínky podle § 8a InfZ, která stanoví ochranu soukromí a osobních údajů podle zvláštních zákonů, tedy v tomto případě dle ZOOÚ. V případě, kdy záznam zveřejňuje soukromá osoba, jak konstatuje ÚOOÚ například ve sdělení pro město Semily z 16. února 2012 tento a dva předchozí odstavce byly zařazeny na základě oponentury JUDr. Petra Kolmana, Ph.D. 18 příloha vzorového spisového a skartačního řádu pro obce s rozšířenou působností, vydaného odborem archivní správy MV pod. čj. AS-1709/1-2003 16 17
plyne povinnost ochránit některé údaje přímo ze ZOOÚ. V obou případech ale informace (osobní údaje) v záznamu nebudou podléhat ochraně, pokud spadají pod výjimky z ochrany podle § 5/2 ZOOÚ nebo podle § 8b InfZ. Obecně lze konstatovat, že v naprosté většině případů se na audiovizuálních záznamech z typických jednání zastupitelstev obcí, měst a krajů vyskytují (pokud vůbec) takové osobní údaje, které spadají pod uvedená ustanovení ZOOÚ a InfZ. Proto nejsou chráněné a jejich zveřejnění je zcela přípustné. Naprostá většina agendy, projednávané na zastupitelstvech, představuje takové situace, kdy případně zmiňované osobní údaje spadají buď pod výjimku z ochrany podle § 5/2/f ZOOÚ, anebo pod výjimku z ochrany podle § 8b InfZ. V některých případech (např. informace z katastru nemovitostí, údaje o kandidátech ve volbách) jde také o „oprávněně zveřejněné osobní údaje“ spadající pod výjimku z ochrany podle § 5/2/b ZOOÚ, který umožňuje zveřejnit údaje, které již jednou byly oprávněně zveřejněné v souladu se zvláštním právním předpisem.
6.4.1 Specifičnost zveřejnění na internetu Podle některých právních názorů veškeré osobní údaje, zaznamenané na jednání zastupitelstva, lze podřadit pod výjimku z ochrany podle § 5/2/d ZOOÚ19 a považovat je za oprávněně zveřejněné, jelikož byly projednány na veřejném jednání zastupitelstva. Lze je tedy zveřejnit na internetu. Podle jiných názorů s tím nelze tak zcela souhlasit s ohledem na to, že míra zveřejnění na jednání zastupitelstva (v určitém prostoru a čase za přítomnosti omezeného počtu lidí) představuje jinou intenzitu zásahu do práva na ochranu soukromého a osobního života subjektu údajů, než zveřejnění na internetu, kde se s údaji může seznámit neomezený počet lidí a kde údaj může být vyhledáván a srovnáván strojovými prostředky v obrovském rozsahu20. Uvedené ustanovení § 5/2/d a stejně tak následující ustanovení § 5/3 ZOOÚ ukládá chránit toto právo i přes stanovenou výjimku. Tento výklad plyne z rozsudku Městského soudu Praha č. 9 Ca 261-2004 v kauze Obec XY x ÚOOÚ21. Na internetu však nepochybně lze zveřejnit následující osobní údaje: jedná-li se o oprávněně zveřejněné osobní údaje v souladu se zvláštním právním předpisem (§ 5 odst. 2 d) ZOOÚ, půjde např. o údaje z katastru nemovitostí či obchodního rejstříku) o veřejně činné osobě, funkcionáři či zaměstnanci veřejné správy, které vypovídají o jeho veřejné anebo úřední činnosti, o jeho funkčním nebo pracovním zařazení (§ 5 odst. 2 f) ZOOÚ, půjde o údaje o osobách vystupujících na jednání, o úřednících i externistech, ale i o znalcích, advokátech, přísedících soudu apod.) To uvádí výše zmíněná Analýza AK Vrána & Pelikán z 20.5.2011 shromažďováním údajů dochází k tzv. „profilaci“ dotčené osoby 21 z odůvodnění rozsudku (bohužel jméno obce v dostupné verzi rozsudku není uvedeno): „vzhledem k tomu, že usnesení rady a zastupitelstva města obsahující osobní údaje byla publikována na internetových stránkách města a tím získali přístup k těmto osobním údajům všichni uživatelé Internetu, tedy neomezený okruh osob (nejen osoby vymezené zákonem č. 128/2000 Sb. v ustanovení § 16 a § 17), je nutno dojít k závěru, že soukromý život osob, o nichž bylo jednáno na zasedání rady a zastupitelstva města, byl publikováním jejich osobních údajů narušen.“ (Poznámka OK: šlo však o údaje přesahující rozsah tzv. „základních osobních údajů“ podle § 8b InfZ) 19
20
o příjemcích veřejných prostředků (§ 8b InfZ, zejména o kupujících, prodávajících či nájemcích ve vztahu k obci) Všechny tyto údaje se však smějí zveřejnit jen v přiměřeném rozsahu, který odpovídá účelu: poskytnout veřejnosti srozumitelnou informaci o jednání zastupitelstva. Například se v záznamu na internetu nezveřejní podrobné údaje o datu narození či bydlišti, i když by byly zveřejněny v katastru nemovitostí nebo obchodním či živnostenském rejstříku. Případný výjimečný výskyt osobních údajů, které pod uvedené výjimky z ochrany podle § 5/2 ZOOÚ a § 8b InfZ nespadají, anebo které by při zveřejnění na internetu představovaly nepřiměřený zásah do práva na ochranu soukromého a osobního života subjektu údajů lze dostatečně omezit či zcela vyloučit správnou přípravou podkladů a vedením jednání. Zároveň je však třeba k záznamům, zveřejněným na internetu, uvést, že riziko jejich strojového zpracování a vyhledávání určitých osobních údajů (profilování) ze zvukové nebo dokonce z obrazové stopy je technologicky téměř nemožné vzhledem k datovému objemu, nízké kvalitě záznamů, obvyklé útržkovitosti údaje a náročnosti takto vyhledávajících programů. Takový údaj tedy lze do značné míry považovat za neztotožnitelný s konkrétní fyzickou osobou. Platí-li tedy určité omezení pro internetové zveřejnění textové formy zveřejněných dokumentů (zápisů či usnesení), u záznamů nelze považovat podmínku zvýšeného zásahu do soukromého a osobního života subjektu údajů z uvedeného hlediska za splněnou (§ 5 odst. 3 a § 10 ZOOÚ).
6.5 Příklady některých typů oprávněně zveřejňovaných osobních údajů při jednání zastupitelstva a některé výjimky, které nutno chránit 6.5.1 Osobní údaje pronášené v záznamu někým jiným 6.5.1.1 Úředníci a členové zastupitelstva Pokud jde o členy zastupitelstva a úředníky, osobní údaje o nich (např. „nyní vystoupí zastupitel Jiří Novotný“, „žádám vedoucí odboru Charvátovou o zdůvodnění smlouvy“) se nechrání podle § 5 odst. 2 písm. f) ZOOÚ. 6.5.1.2 Druhé osoby Pokud jde o druhé osoby, o nichž se jedná a které vstupují do vztahu s obcí (krajem) proto, že od ní něco kupují, najímají, nebo naopak jí něco prodávají či najímají, získávají grant, dotaci, podporu apod. (například kupec parcely), je nutno především zdůraznit, že obvykle není žádný důvod podrobnější údaje o nich hlasitě přednášet. Obvykle se v rozpravě, zachycené v záznamu, bude mluvit o parcele, ceně, kupujícím atd. Pokud dojde k hlasitému přednesení osobních údajů druhých osob, je pak jejich zveřejnění oprávněné na základě stejných výjimek z ochrany, jako jsme uvedli u oprávnění pořídit záznam (viz výše). Nejobvyklejší výjimky z ochrany jsou tyto: a) údaje o druhých osobách lze považovat za „oprávněně zveřejněné v souladu se zvláštním právním předpisem“ (zákonem o obcích, krajích, Praze, podle nichž probíhá veřejné jednání zastupitelstva, kdy při projednávání bodů dochází ke
zveřejňování údajů v rozpravě). Jejich další zpracování je tím pádem v souladu s § 5/2/d ZOOÚ přípustné, nesmí se však porušit právo na ochranu soukromého a osobního života subjektů údajů, což představuje jakousi „podmínku navrch“. b) údaje potřebné pro projednání věci zastupitelstvem budou v naprosté většině představovat informace o příjemcích veřejných prostředků. Jejich vynětí z ochrany je výslovně stanoveno v § 8b InfZ. Rozsah informací přednášených v rozpravě (pokud vůbec budou proneseny či promítnuty do záznamu) zpravidla nepřekročí rozsah tzv. „základních osobních údajů“, které § 8b vymezuje takto: „jméno, příjmení, rok narození, obec, kde má příjemce trvalý pobyt, výše, účel a podmínky poskytnutých veřejných prostředků“. 6.5.1.3 Třetí osoby Třetí osoby od obce nic nekupují či jí nic neprodávají (včetně nájmů atd.), ani nevystupují, ale pouze jsou v nějaké souvislosti zmíněny vystupujícími anebo jsou jejich údaje promítnuty tak, že vedle jména a příjmení se součástí záznamu stane ještě nějaký další údaj. Například to může být soused nemovitosti, kterou chce obec koupit či prodat. V případě, že použití jejich údajů při jednání bylo pro projednání věci nezbytné, lze je považovat za „oprávněně zveřejněné v souladu se zvláštním právním předpisem“ (zákonem o obcích, krajích, Praze). Jejich další zpracování je v souladu s § 5/2/d ZOOÚ přípustné, ovšem nesmí se porušit právo na ochranu soukromého a osobního života subjektů údajů. V tomto případě, kdy dotčená osoba s obcí (krajem) nevstupuje do žádné interakce (nejde ani o veřejně činnou osobu, ani o příjemce veřejných prostředků, nic nekupuje, neprodává, nenajímá, nežádá), by neoprávněným zásahem při zveřejnění na internetu bylo prakticky každé zveřejnění osobního údaje. Tyto údaje o třetích osobách je proto nutno před zveřejněním ze záznamu odstranit (anonymizovat). Nutno ale znovu zopakovat, že uvedení takových údajů obvykle není potřebné a ani obvyklé a dbát na to, aby ke zmínkám takových údajů zbytečně nedocházelo, by měli sami zastupitelé a úředníci.
6.5.2 Osobní údaje vznikající pořízením záznamu Jde v zásadě o dvě skupiny údajů: a) podobizny (záběry tváří) b) údaje o hlasování, ve spojení s tím, že v záznamu je zvukově či obrazově uvedeno jméno, příjmení (např. promítnutá jmenovka, tabulka jmenovitého hlasování), případně další identifikace (např. adresa, povolání) zaznamenané osoby, zpravidla řečníka. U členů zastupitelstva a úředníků tyto údaje nepodléhají ochraně na základě § 5/2/f ZOOÚ. U ostatních osob takový údaj vznikne jen tehdy, pokud ona osoba aktivně na jednání vystoupí (například se přihlásí do rozpravy, aby vysvětlila podrobnosti své žádosti o grant). Tyto údaje také výslovně nepodléhají ochraně na základě § 5/2/f ZOOÚ, protože jde o veřejně činnou osobu v rozsahu, v němž vystoupila na zastupitelstvu. Takový závěr lze opřít zejména o rozsudek 8 A 316/2011- 47-50 v kauze Kalenda x Pletený Újezd 22: „Pokud tedy na zasedání zastupitelstva obce 22
ale i další rozsudky, které projevy na jednání zastupitelstva charakterizují jako „projevy veřejné povahy“ na rozdíl od „projevů osobní povahy“: rozsudek 2T 77/2011 v trestní kauze zastupitelů obce Hajany, anebo rozhodnutí Nejvyššího soudu 30 Cdo 64/2004.
Pletený Újezd se stává, že v jeho průběhu se k projednávaným záležitostem vyjadřují i soukromé osoby (tedy osoby odlišné od členů zastupitelstva obce nebo od jiných volených zástupců obecní samosprávy či dalších úředních osob), pak se projevy těchto soukromých osob stávají součástí zasedání zastupitelstva obce Pletený Újezd a ztrácejí tak status projevů osobní povahy“. I když se rozsudek týká obecné ochrany soukromí a osobních projevů, v tomto smyslu nepochybně dopadá i na užší oblast osobních údajů, protože ty tvoří podmnožinu celé oblasti ochrany osobnosti a soukromí podle Občanského zákoníku.
6.5.3 Osobní údaje sdělené subjektem údajů o sobě U osob, které na jednání vystupují zpravidla jako občané, využívající své právo na jednání vystoupit k bodům programu, se také uplatní § 5/2/f ZOOÚ. Každý, kdo se rozhodne na jednání zastupitelstva vystoupit k programu jednání, musí počítat s tím, že jeho veřejné vystoupení bude veřejnost moci vnímat. Míra uplatnění této výjimky (veřejně působící osoby) může být vnímána rozdílně ve vztahu k velikosti obce, frekvenci vystupování osoby a jejích cílů (zda chce zapůsobit na členy zastupitelstva a veřejnost v obecné věci, anebo vystupuje jen náhodně jednorázově ve vztahu ke své osobní záležitosti). Například občan vystoupí, aby zastupitelstvu objasnil svou žádost o grant, a přitom uvádí údaje o své kvalifikaci či vzdělání. Dává tím tedy najevo, že tyto údaje považuje za důležité z hlediska své zamýšlené veřejné činnosti. I v případě, kdy se neobrací na zastupitelstvo kvůli nějakému veřejně prospěšnému záměru, ale v soukromé věci (například důvody pro to, aby mu obec prodala nemovitost) představuje toto vystoupení veřejnou činnost, řečník je svým vystoupením veřejně činný, ovlivňuje orgán samosprávy.
6.6 Praktické doporučení k pořizování a zveřejňování záznamů z hlediska osobních údajů Na základě výše uváděných důvodů tedy nic nebrání tomu, aby byly běžně pořizovány záznamy jednání zastupitelstva, a aby byly následně zveřejňovány na internetu. Drobná omezení, která jsou s tím spojena, jsou obecně takového druhu, že je můžeme snadno identifikovat nejen právnickou terminologií, ale také srozumitelnou řečí: a. pokud dané údaje souvisejí s veřejnými penězi, majetkem (poskytnutí prodej, nájem), lze údaje v základním rozsahu zveřejňovat, b. pokud se údaje do záznamu dostaly jaksi „bokem“, a nesouvisejí s rozhodováním o veřejných penězích či majetku, pak je třeba být pozornější a případně údaje ochránit, c. zároveň i při informování o prodeji veřejného majetku či poskytnutí veřejných peněz postačí základní údaje, jako je jméno, příjmení, případně odkud dotyčný je, ale že je již nesprávné uvádět jeho přesné datum narození, přesnou adresu, natož rodné číslo či jiné zcela podrobné údaje.
6.7 Shrnutí k ochraně osobních údajů podle ZOOÚ Zákon o ochraně osobních údajů nepředstavuje překážku pro zveřejnění audiovizuálních záznamů o jednání zastupitelstva.
Výjimkou budou málo časté případy, kdy se součástí záznamu staly: - osobní údaje třetích osob, které nevstupují do vztahu s obcí (krajem), anebo do záznamu pronesené údaje nejsou nutné pro projednání jejich vztahu s krajem (obcí), ale byly zmíněny některým vystupujícím, - příliš detailní údaje osob (např. rodné číslo, osobní telefon, přesná adresa bydliště), - citlivé osobní údaje (například o zdravotním stavu). Ty je pak nutno před zveřejněním odstranit. Obvykle není žádný důvod podrobnější údaje o nich hlasitě přednášet. Obvykle se v rozpravě, zachycené v záznamu, bude mluvit o parcele, ceně, kupujícím atd. Pořízení a zveřejnění záznamu, obsahujícího osobní údaje, též vyžaduje splnit některé oznamovací a registrační povinnosti (viz další kapitola).
7 Informační a oznamovací povinnosti při pořízení a zveřejnění záznamu Vedle vlastní otázky o oprávněnosti pořizování a zveřejňování záznamů existují ještě další, relativně jednoduché administrativní povinnosti. 1. Informovat subjekty údajů o zpracování jejich údajů, včetně možnosti požadovat opravu nesprávných údajů (§ 11 ZOOÚ), 2. oznámit prováděné zpracování buď cestou registrace v registru ÚOOÚ (§ 16 ZOOÚ), oznámením na internetu (§ 18 ZOOÚ) anebo jinou odpovídající formou, 3. na žádost subjektu údajů napravit závadný stav (zejména nepřesnosti údajů). Tyto povinnosti plynou nejen z uvedených ustanovení ZOOÚ, ale také z čl. 10, 12 a 14 Směrnice Evropského parlamentu a Rady 95/46/ES, jakož i z čl. 8 Úmluvy o ochraně osob se zřetelem na automatizované zpracování osobních dat (viz http://www.uoou.cz/uoou.aspx?menu=4&submenu=6).
7.1 Informování dotčených osob ZOOÚ ukládá již při shromažďování údajů dotčené osoby informovat „v jakém rozsahu a pro jaký účel budou osobní údaje zpracovány, kdo a jakým způsobem bude osobní údaje zpracovávat a komu mohou být osobní údaje zpřístupněny“, a dále o „právu přístupu k osobním údajům, právu na opravu osobních údajů, jakož i o dalších právech stanovených v § 21.“ Tato povinnost však neplatí, pokud se zpracovávají výlučně oprávněně zveřejněné osobní údaje (§ 11 odst. 3 písm. c). Zákon tuto výluku z povinnosti nepodmiňuje formou dalšího zpracování, tedy například rozsahem zveřejnění na internetu. Oprávněné zveřejnění je nutno chápat
nejen jako takové, které již fakticky nastalo (např. přednesením na veřejném jednání), ale také takové, které by mohlo oprávněně nastat (potenciální oprávněné zveřejnění), například na žádost o informace o jednání zastupitelstva podanou podle InfZ. V případě záznamu jednání zastupitelstva lze tedy za oprávněně zveřejněné považovat údaje zveřejněné v rámci tohoto jednání (pro neurčitý okruh přítomných osob), včetně zápisu a případného poskytování informací o jednání na žádost. Přitom je zřejmé, že pořízený záznam by pro zveřejnění neměl obsahovat žádné údaje, které jdou za tento rámec oprávněného zveřejnění. De facto by tedy neměla nastat ani povinnost informovat dotčené osoby o pořízení a zveřejnění. Skutečnost je však spíše taková, že ZOOÚ z hlediska informování dotčených osob nepředpokládá situaci, kdy na jedno zpracování údajů (jednání zastupitelstva jako výstup agend obce) navazuje druhé zpracování (pořízení záznamu a jeho zveřejnění), kdy v případě některých údajů (o nepřítomných osobách) již nelze zpětně dotčené osoby informovat. Tato mezera v úpravě informační povinnosti však nemůže bránit ústavně chráněnému zájmu, aby pomocí záznamu mohla být veřejnost informována o proběhlém jednání, ať ze strany obce nebo ze strany soukromé osoby. Mezeru je tedy nutno překlenout výkladem. Ten lze opřít o ustanovení § 11 odst. 3 písm. a), podle kterého v případě praktické nemožnosti subjekty údajů informovat, tato povinnost odpadá. Závěr: I když při výše uvedené argumentaci by to ani nemuselo být nutné, je vhodné vyhovět požadavku na informování dotčených osob tak, že se na začátku pořizování záznamu přítomným osobám tato skutečnost oznámí, včetně toho, kdo záznam provádí, účelu (například pro účel zveřejnění na webu obce či na webu určitého občanského sdružení) a možnosti se na pořizovatele (správce údajů) obrátit kvůli případné opravě údajů či uplatnění dalších práv.
7.2 Oznámení nebo registrace zpracování osobních údajů Obecní / krajský úřad Podle § 16 ZOOÚ při uplatnění § 18 ZOOÚ je úřad povinen na webové stránce veřejně oznámit každé zpracování osobních údajů. Z toho plyne, že je povinen na svém webu umístit sdělení, že pořizuje záznam z jednání zastupitelstva a zveřejňuje jej. Mnoho úřadů plní tuto oznamovací povinnost spolu se zveřejněním informací o jiných agendách, v nichž zpracovávají osobní údaje. Jelikož jde o zpracování, které je potřebné k uplatnění povinností úřadu vyplývajících ze zvláštních zákonů (zákon o obcích, krajích, Praze, archivní zákon), není třeba oznamovat toto zpracování ÚOOÚ23. Jiný správce (kdo zveřejňuje záznamy na webu, obvykle občan či sdružení) Kdokoliv jiný, kdo zveřejňuje záznamy, které obsahují osobní údaje (byť nechráněné), musí toto „zpracování“ registrovat u ÚOOÚ. Registrace se provádí na stránce http://www.uoou.cz/uoou.aspx?menu=29&submenu=31 23
Pokud by byla pochybnost, že zveřejnění záznamu lze zahrnout pod § 18 ZOOÚ, pak lze toto zpracování prostě oznámit ÚOOÚ, čímž bude povinnost dle § 16 ZOOÚ nepochybně splněna.
Po zadání údajů probíhá 30 denní lhůta, v níž může ÚOOÚ vyžádat upřesnění anebo zahájit správní řízení, v němž prověří zákonnost oznámeného zpracování osobních údajů (§ 17 ZOOÚ). Pokud neučiní žádný z těchto kroků, anebo pokud je s upřesněním spokojený, je správce oprávněn zahájit zveřejnění (zpracování) záznamu (osobních údajů v něm) dnem zápisu do registru nebo po uplynutí zákonné lhůty, tj. po 30 dnech ode dne, kdy bylo oznámení o tomto zpracování doručeno Úřadu. Registrace zpracování pak na webu ÚOOÚ vypadá takto:
Po otevření například soupisu registrace je k disposici tento popis zpracování:
7.3 Ochrana práv subjektů údajů Další povinností správce údajů (toho, kdo záznam pořídil a zveřejnil), bez ohledu na to, zda osobní údaje jsou zveřejněné oprávněně, je vyhovět případným žádostem dotčených osob (tzv. subjektů údajů), o vysvětlení (pokud se domnívají, že údaje o nich jsou uvedeny neoprávněně), případně údaje odstranit, pokud byly opravdu zveřejněny neoprávněně. Stejně je povinen údaje opravit, pokud jsou nesprávné. Pokud se podle § 21 ZOOÚ někdo obrátí na toho, kdo záznam pořídil nebo zveřejňuje (správce údajů či zpracovatel) s tím, že na záznamu je o něm špatně uveden nějaký údaj, ten věc posoudí a případně provede opravu. To však v případě záznamu nelze (nelze opravovat záznam toho, jak jednání skutečně proběhlo), ale byl by například povinen přiměřeným způsobem záznam doplnit o opravu některého údaje (např. vloženým titulkem). Dále je povinen oznámit opravu příjemcům (tzn. těm, kteří záznam zhlédli) – například zveřejněním takového sdělení u záznamu.
7.4 Shrnutí k oznamovacím a registračním povinnostem a ochraně práv subjektů údajů Na začátku pořizování záznamu se přítomným osobám tato skutečnost oznámí, včetně toho, kdo záznam provádí, účelu (například pro účel zveřejnění na webu obce či na webu určitého občanského sdružení) a možnosti se na pořizovatele (správce údajů) obrátit kvůli případné opravě údajů či uplatnění dalších práv. Stejnou informaci je potřebné umístit na web spolu s vlastním zveřejněním záznamu. Úřad na svém webu, ostatní pořizovatelé záznamu registrací u ÚOOÚ, musí veřejně oznámit, že provádějí zpracování údajů, spočívající v pořizování a zveřejňování záznamu jednání zastupitelstva. Pokud se na toho, kdo záznam pořídil nebo zveřejňuje (správce údajů či zpracovatel) někdo obrátí s tím, že na záznamu je o něm špatně uveden nějaký osobní údaj, věc posoudí a případně provede opravu. Oldřich Kužílek poradce pro otevřenost veřejné správy září 2012
Příloha 4 Recenzní posudek na analytický materiál O. Kužílka (JUDr. Petr Kolman, Ph.D.)
Recenzní posudek na analytický materiál: Přenosy, pořizování a zveřejňování audiovizuálních záznamů z jednání zastupitelstva obce či kraje - zejména s ohledem na případnou ochranu osobnosti a osobních údajů zaznamenávaných osob – zpracovatel Oldřich Kužílek
Zpracovatel posudku – JUDr. Petr Kolman, Ph.D., učitel správního práva a práva na informace na Právnické fakultě MU v Brně
1
A. Úvod Posuzovaný materiál si klade za primární cíl analyzovat otázku, zda je legálně možno “pořizovat a zveřejňovat záznamy z jednání zastupitelstva obce či kraje“. Autor oponovaného dokumentu nahlíží na tuto otázku jednak z pozice, že pořizovatelem záznamu je obec (tedy jako veřejnoprávní korporace územně-samosprávného typu) a dále pak z pohledu soukromoprávní entity – tedy, že záznam chce pořídit např. občan obce či neobčan obce, člen občanského sdružení či firma. V práci O. Kužílka jsou v této souvislosti řešeny zásadní podotázky: a) provádění přenosu z jednání bez záznamu, b) pořizování záznamu, c) zveřejnění záznamu (např. na internetu). Pro potřeby metodiky zpracovaného tématu autor rozlišuje fundamentální aspekty ochrany osobnosti: a) obecnou ochranu osobnosti a soukromí, která je stanovena v § 11 a následujících občanského zákoníku, resp, § 84 a následující NOZ, b) speciální úpravu užšího fenoménu – osobních údajů – která je upravena v zákoně o ochraně osobních údajů (zejm. § 5 odst. 2 a § 9) a zákoně o svobodném přístupu k informacím (§ 8a a 8b).
2
B. Analýza závěrů posudku O. Kužílka: I. Ad přímý přenos ze zastupitelstva (On-line) Při přímém přenosu jednání zastupitelstva nedochází vůbec ke zpracování osobních údajů (tj. k systematické operaci s osobními údaji, viz § 4 písm. e) ZOOÚ). ZOOÚ se vztahuje výslovně pouze na „zpracování“ osobních údajů. Přímý přenos jím není. V tomto případě se tedy vůbec ZOOÚ neuplatní. S tímto závěrem souhlasí i oponent, k zpracování os. údajů zde skutečně nedochází. Souhlasím též se závěrem, že v tomto případě se vůbec ZOOÚ ex lege neuplatní.
II. Ad pořizování záznamu z jednání zastupitelstva 1.1
a) Obcí samotnou
Souhlasím se stanoviskem, že pořízením záznamu dochází ke zpracování osobních údajů identifikovatelných osob. Zmíněné zpracování je předmětem úpravy zákona 101/2000 Sb. Obecně platí, že správce (zde obec) může zpracovávat osobní údaje pouze se souhlasem subjektu údajů. Bez tohoto souhlasu je může zpracovávat za určitých výjimečných událostí zákonem stanovených. Tedy jak je to se zpracováním bez souhlasu subjektu údajů – zde diváků na zastupitelstvu a vlastních zastupitelů? U zastupitelů (včetně starosty a radních), ale též úředních osob z městského úřadu jde zejména o naplnění § 5 odst. 2 písm. f) - poskytování osobních údajů o veřejně činné osobě, funkcionáři či zaměstnanci veřejné správy, které vypovídají o jeho veřejné anebo úřední činnosti, o jeho funkčním nebo pracovním zařazení...a contrario případná neveřejnost veřejné funkce na veřejném zasedání by byla nejen proti zákonu o obcích ale též proti Ústavě ČR a jejím principům. U veřejnosti – diváci: Nutno si uvědomit, že diváci jdou na zasedání zastupitelstva obce s vědomím, že je to jednání veřejné, což plyne ze zákona o obcích, takže musejí počítat s tím, že mohou být zde přiměřeně nahráváni – zpravidla jsou nahráváni pokud vystupují s diskusním příspěvkem k projednávaným záležitostem. Projevy těchto soukromých osob, jak konstatuje i majoritní judikatura, se stávají součástí zasedání zastupitelstva obce a ztrácejí tak status projevů osobní povahy. Dle § 5 odst. 2 a) může být občan nahráván (resp. zpracovány jeho osobní údaje) bez jeho souhlasu, pokud je zpracování nezbytné pro dodržení právní povinnosti správce – tato povinnost zde pro obce plyne z potřeby pořizovat zápis jednání a případně též z povinnosti informovat veřejnost o činnosti orgánů obce. Zde stejně jako O. Kužílek mám za to, že obec může nahrávat občany, pokud vystupují v diskuzi, protože je to nutné pro zápis z jednání i např. pro realizaci následného poskytování informací dle z.č.106/1999 Sb., o svobodném
3
přístupu k informacím. Zmíněný § 5 odst. 2 a) je samozřejmě i relevantním důvodem pro nahrávání-bez souhlasu u výše citovaných zastupitelů a úředníků. Nemožno souhlasit s příliš zužujícím a formalistickým dřívějším pohledem ÚOOÚ, že pokud zákon o obcích (128/2000 Sb.) expressis verbis neobsahuje ustanovení o možnosti zpracování osobních údajů bez souhlasu subjektu údajů z důvodu potřeby pořizovat zápis jednání a případně též z povinnosti informovat veřejnost o činnosti orgánů obce, tak nemožno zde nahrávat občany vystupující na zastupitelstvu. Tento názor pokládá oponent za příliš restriktivní a formalisticky jdoucí proti smyslu české právní úpravy a je též v rozporu s ústavními principy ČR – zejména s ideou transparentnosti veřejné správy (zde územní samosprávy), která je hojně zmiňována jak doktrínou tak i judikaturou zejména Ústavního soudu ČR. Jak správně připomíná i oponovaný dokument - záznamy se obvykle pořizují přiměřeně tak, že se na nich diváci vyskytnou spíše okrajově. Tato snaha pořizovatelů vyhnout se systematickému záznamu osob, které nevystupují aktivně, je zcela správná a minimalizuje případné nadbytečné zásahy do soukromí diváků. Jde o realizaci principu přiměřenosti (proporcionality) při výkonu veřejné správy. Naopak Kužílkovu argumentaci § 5 odst. 2 písm. g) jedná-li se o zpracování výlučně (sic!) zde pro účely archivnictví podle zvláštního zákona – by zde oponent nepoužíval, zdá se mu zde irelevantní. Ale jde jen o další podpůrný argument, pro právo pořizovat záznamy mluví jiné – výše citované – argumenty. b) Nahrávání jiným občanem – divákem Zde O. Kužílek dochází k závěru: Pokud záznam pořizuje soukromá osoba, její právo zaznamenat některé osobní údaje plyne z § 5 odst. 2 písm. d), e), f) ZOOÚ a § 8b InfZ. K tomuto závěru se stavím částečně kriticky. Dle mého soudu, pokud záznam pořizuje soukromá osoba (tím samozřejmě není myšlen občan, který byl pověřen technickou realizací nahrávání pro městský úřad (resp. město), tak je plnohodnotně splněn „jen“ § 5 odst. 2 písm. f) – tedy, že „soukromý občan“ může nahrávat jen zastupitele (včetně starosty a radních) a úřední osoby z městského úřadu. O extenzivním výkladu § 5/2/f dopadajícím i na přítomné diváky lze tedy polemizovat, avšak díky doplňujícímu překlenutí této výjimky z ochrany osobních údajů generálním oprávněním pořídit záznam na veřejném jednání na základě OZ, v souladu s ústavními principy ČR a myšlenkami a hodnotami zastávaných majoritní judikaturou (jak českou, tak i evropskou), lze dospět k závěru, že i tyto záběry v záznamu být mohou a lze je zveřejnit ( včetně nezbytných záběrů na tváře přítomných (pasivních) diváků, ovšem jen pod podmínkou, že: - nesmějí být systematické, musejí být náhodné, nepříliš detailní, - musejí se vyhnout snímání někoho, kdo z jakýchkoli důvodů sice je přítomný, ale zjevně ne ve vztahu k jednání zastupitelstva. V takovém případě záznamy včetně výjimečných záběrů na tváře přítomných nejsou striktně vyloučené. Problematika má i další zpravodajský, resp. věděcký rozměr – nahrává občan-novinář/vědec1. 1
Např. student pro potřeby disertační či diplomové práce.
4
Zde z OZ platí, že pro pořízení a použití záznamu bez souhlasu fyzické osoby musí být naplněn účel (například účel zpravodajský nebo vědecký) a též musí jít o použití přiměřené. Navíc je v dnešní době těžké určit hranici, kde začíná fakticky „novinář“ (může jít např. i o aktivistu, který použije svou nahrávku na blogu), obecně platí (v judikatuře a doktríně) extenzivnější výklad směřující k ochraně svobody slova a realizaci práva na informace, jako důležitých ústavních práv. Tímto je částečně negována moje úvaha výše, řada nahrávajících osob z publika může zcela legálně eliminovat výše zmíněný problém se získáváním souhlasů od třetích osob za pomoci zpravodajské licence. Opět připomeňme, že své „zpravodajské a vědecké“ oprávnění musí realizovat přiměřeně, aby zbytečně nezasahovali do práv na soukromí třetích osob – např. trefný příměr O. Kužílka: milenci v poslední lavici, nezajímající se o průběh jednání, ale věnující se jiným aktivitám. Souhrnně napsáno: občané-novináři/vědci musí své právo realizovat tak, aby nerušili průběh a účel zasedání. Pro informační komplexnost dodejme: Zastupitelstvo však není oprávněno (v jednacím řádu, ani konkrétním usnesením) zakázat pořizování obrazových a zvukových záznamů, pokud jeho pořizováním nedochází k rušení zasedání, neboť by porušilo ustanovení Čl. 4 odst. 1 Listiny základních práva svobod, dle kterého povinnosti mohou být ukládány pouze toliko na základě zákona a v jeho mezích.2
III. ad Existence záznamu Jakmile byl pořízen záznam, jde – pokud jej pořídila obec (kraj) – z hlediska zákona o svobodném přístupu k informacím o existující informaci, která mu podléhá (§ 3 odst. 3 InfZ: „Informací se pro účely tohoto zákona rozumí jakýkoliv obsah nebo jeho část v jakékoliv podobě, zaznamenaný na jakémkoliv nosiči, zejména obsah písemného záznamu na listině, záznamu uloženého v elektronické podobě nebo záznamu zvukového, obrazového nebo audiovizuálního.“) Ano souhlasím. Tedy pokud si někdo dle z.č.106/1999 Sb., požádá o nahrávku ze zastupitelstva pořízenou radnicí, tak by mu musí být poskytnuta. Pokud záznam pořídila soukromá osoba, tak jej obec z povahy věci nemůže poskytovat. O citovaný záznam si může, dle z.č.106/1999 Sb., požádat i neobčan obce, dokonce i cizinec. U tohoto bodu lze i přisvědčit argumentaci, že jde o existující „dokument“ ve smyslu archivního zákona (§ 2 písm. d) ArchZ) čímž ovšem není dotčena moje parciálně kritická poznámka k argumentaci archív. zákonem výše.
IV. ad Zveřejnění záznamu 2
Ke stejnému závěru dospěl i VOP in Stanovisko Veřejného ochránce práv ze dne 22. února 2008, sp. Zn.: 3454/2007/VOP/ZS
5
a) Zveřejňuje obec Souhlasím se závěrem, že legální zmocnění ke zveřejnění záznamu na svém webu (veřejnoprávní zmocnění) představuje pro obec (kraj) § 5 odst. 7 InfZ, který umožňuje zveřejnit informace s výjimkami uvedenými v InfZ. Záznam jakožto informaci dle InfZ možno zveřejnit. A to na dubu neurčitou. Přitom ale nutno některé údaje ochránit. V případě obcí a krajů na základě podmínky podle § 8a InfZ, která stanoví ochranu soukromí a osobních údajů podle zvláštních zákonů, tedy v tomto případě dle ZOOÚ. I zde souhlasím. b) Zveřejňuje nahrávající soukromník zde se s názorem O. Kužílka částečně rozcházím, v souladu s poznámkou v II b). A Opět zde hraje svoji roli přiměřenost zásahu do soukromí diváků. c) ad Specifičnost zveřejnění na internetu Vítám, že si autor všiml i těchto specifik, s jeho závěry zde nutno objektivně souhlasit. Na internetu lze zveřejnit následující osobní údaje: - jedná-li se o oprávněně zveřejněné osobní údaje v souladu se zvláštním právním předpisem (§ 5 odst. 2 d) ZOOÚ, půjde např. o údaje z katastru nemovitostí či obchodního rejstříku) - o veřejně činné osobě, funkcionáři či zaměstnanci veřejné správy, které vypovídají o jeho veřejné anebo úřední činnosti, o jeho funkčním nebo pracovním zařazení (§ 5 odst. 2 f) ZOOÚ, půjde o údaje o osobách vystupujících na jednání, o úřednících i externistech, ale i o znalcích, advokátech, přísedících soudu apod.) - o příjemcích veřejných prostředků (§ 8b InfZ, zejména o kupujících, prodávajících či nájemcích ve vztahu k obci). Vítám akcentaci faktu, že všechny tyto údaje se však smějí zveřejnit jen v přiměřeném rozsahu, který odpovídá účelu: poskytnout veřejnosti srozumitelnou informaci o jednání zastupitelstva. Například se v záznamu na internetu nezveřejní podrobné údaje o datu narození či bydlišti.
V. ad subkapitola Příklady některých typů oprávněně zveřejňovaných osobních údajů při jednání zastupitelstva a některé výjimky, které nutno chránit Pokládám je za kvalitně vybrané a vyargumentované příklady.
VI. ad Celkové závěry k ochraně osobních údajů podle ZOOÚ
6
Zákon o ochraně osobních údajů nepředstavuje překážku pro zveřejnění audiovizuálních záznamů o jednání zastupitelstva. Výjimkou budou málo časté případy, kdy se součástí záznamu staly: - osobní údaje třetích osob, které nevstupují do vztahu s obcí (krajem), anebo do záznamu pronesené údaje nejsou nutné pro projednání jejich vztahu s krajem (obcí), ale byly zmíněny některým vystupujícím, - příliš detailní údaje osob (např. rodné číslo, osobní telefon, přesná adresa bydliště), - citlivé osobní údaje (například o zdravotním stavu). Ty je pak nutno před zveřejněním odstranit. S těmito hlavními závěry O. Kužílka, i přes některé mé marginální výhrady uvedené výše, souhlasím a myslím, že odpovídají i dnešní právní úpravě a judikatuře ze které vycházejí.
VII. ad Závěry k ochraně soukromí podle Občanského zákoníku O. Kužílek dochází k nespornému závěru, že dnešní ani budoucí tzv. Občanský zákoník nepředstavují principiální překážku pro pořízení a zveřejnění záznamů jednání zastupitelstva. Výjimkou budou málo časté situace, kdy by se součástí záznamu staly „projevy osobní povahy“, jako jsou nečekané zdravotní potíže detailně zaznamenaných osob, detailní záznam náhodně přítomné, neúčastnící se osoby apod. Ty pak musejí před zveřejněním být ze záznamu odstraněny. Zde souhlasím s úvahy a conto OZ. Skutečně to není relevantní překážka pro pořízení a publikaci záznamů z jednání zastupitelstva obce/kraje. Problémy nevidím ani do budoucna v souvislosti s účinností nového OZ – od 1.1.2014.
VIII. Ad informační a oznamovací povinnosti při pořízení a zveřejnění záznamu Subkapitola věnovaná procesním aspektům - je dobře, že byla zařazena a s jejím obsahem souhlasím. Na začátku pořizování záznamu se přítomným osobám tato skutečnost oznámí, včetně toho, kdo záznam provádí, účelu (například pro účel zveřejnění na webu obce) a možnosti se na pořizovatele (správce údajů) obrátit kvůli případné opravě údajů či uplatnění dalších práv. Stejnou informaci je potřebné umístit na web spolu s vlastním zveřejněním záznamu. Úřad na svém webu, ostatní pořizovatelé záznamu registrací u ÚOOÚ, musí veřejně oznámit, že provádějí zpracování údajů, spočívající v pořizování a zveřejňování záznamu jednání zastupitelstva.
7
Pokud se na toho, kdo záznam pořídil nebo zveřejňuje (správce údajů či zpracovatel) někdo obrátí s tím, že na záznamu je o něm špatně uveden nějaký osobní údaj, věc posoudí a případně provede opravu. Vítám, že autor adresátům svého analytického textu připomíná základní legální povinnosti a to: Informovat subjekty údajů o zpracování jejich údajů, včetně možnosti požadovat opravu nesprávných údajů (§ 11 ZOOÚ), dále pak oznámit prováděné zpracování buď cestou registrace v registru ÚOOÚ (§ 16 ZOOÚ), oznámením na internetu (§ 18 ZOOÚ) anebo jinou odpovídající formou, a rovněž tak povinnost na žádost subjektu údajů napravit závadný stav (zejména nepřesnosti údajů).
8
C. Celkové zhodnocení materiálu - Přenosy, pořizování a zveřejňování audiovizuálních záznamů z jednání zastupitelstva obce či kraje - zejména s ohledem na případnou ochranu osobnosti a osobních údajů zaznamenávaných osob – zpracovatel Oldřich Kužílek Text celkově pokládám za velice zdařilý a pro občanskou společnost (resp. i pro územní samosprávu) potřebný. Téma je aktuální. Hodnocený materiál komplexně vyjasňuje sporné body aktuální tématiky, zda je legálně možno “pořizovat a zveřejňovat záznamy z jednání zastupitelstva obce či kraje“. Oponent pozitivně hodnotí, že zpracovatel dokumentu uvažuje o předestřených problémech v jejich širších souvislostech a že též relevantně zohlednil jejich ústavně-právní rovinu. Je patrno, že autor důsledně prostudoval relevantní právní úpravu, judikaturu i doktrínu. A to včetně jejich vzájemných provázaností. Ačkoliv oponent učinil v rámci části B několik marginálních kritických poznámek, celkově s vyzněním textu – a jeho idee fixe: tedy umožnit pořizovat a zveřejňovat záznamy z jednání zastupitelstva obce, protože je to v souladu s českým a evropským právem – jednoznačně souhlasí. Pro podporu názorů uvedených v materiálu O. Kužílka též svědčí i stanovisko Veřejného ochránce práv ze dne 22. února 2008, sp. Zn.: 3454/2007/VOP/ZS., které rovněž vyslovuje souhlas s možností pořizovat záznam z jednání zastupitelstva obce/kraje.
V Brně 8. 10. 2012
JUDr. Petr Kolman, Ph.D.
9
