NAtuur & Milieu DE MESTMARATHON 1. De mestmarathon. Kroniek van ruim 42 jaar Nederlands mestbeleid Ben Hermans

NAtuur & Milieu | DE MESTMARATHON

De mestmarathon Kroniek van ruim 42 jaar Nederlands mestbeleid Ben Hermans

1

2

NAtuur & Milieu | De mestmarathon

VOORWOORD

Het loopt wel degelijk zo’n vaart! Mest is essentieel om gras, mais, graan of bloemkool te laten groeien. In mest zitten voor planten zeer nuttige voedingstoffen zoals stikstof, fosfaat, kalium en andere mineralen. Maar dierlijke mest hebben we veel te veel in onze lage landen. Totaal gaat het om meer dan 70 miljoen ton. Dat zijn 1,4 miljoen vrachtauto’s. Je zou er het Tjeukemeer mee kunnen vullen.

Circa driekwart van de mestproductie is afkomstig van rundvee. En dat terwijl er “slechts” een kleine 2 miljoen melkkoeien in ons kikkerland rondlopen en veel meer varkens en kippen. Varkens poepen compacter dan koeien. Samen zijn de veertien miljoen krulstaarten goed voor 16 procent van de totale Nederlandse mestproductie. Maar, varkensmest werkt op het land weer minder goed. Mais, prei, bloemkool of gras nemen voedingstoffen uit varkensfaeces minder gemakkelijk op. Het gevolg is dat die voedingsstoffen in de bodem blijven hangen en in sloten en grondwater terecht komen. Maar daarover zo meer. Verreweg de beste mest is kippenmest. Dat komt omdat het zo lekker compact is. Er zit bijna geen water in en planten kunnen de voedingstoffen die de kip in zijn mest achterlaat makkelijk opnemen. De 100 miljoen kippen nemen een ‘bescheiden’ 2 procent van de totale nationale mestproductie voor hun rekening. Mest bestaat voor het overgrote deel (80-90 procent) uit water (behalve bij kippen dus), de voedingstoffen stikstof (N) en fosfaat (met daarin fosfor: P) en resten van planten die zorgen voor de organische stof. Het water uit de mest is niet het probleem. De organische stof ook niet. Daarvan heb je niet gauw teveel; het zorgt ervoor dat de bodem vruchtbaar blijft. Juist bij stikstof en fosfaat zit de moeilijkheid. Planten nemen tijdens de groei in voorjaar en zomer een bepaalde hoeveelheid van deze voedingsstoffen op. Wat overblijft, hoopt zich op in de bodem of spoelt uit naar sloten, rivieren en meren of zelfs naar ons grondwater. Overmatig gebruik van mest - zowel dierlijke mest als kunstmest - zorgt voor te veel stikstof en fosfaat in bodem, grondwater en meren en sloten. Zeker in Oost- en Zuid-Nederland zit er op veel plaatsen genoeg fosfaat in de bodem om planten de komende tien jaar te kunnen laten groeien. Bemesten is daar eigenlijk helemaal niet nodig. Bovendien is een teveel aan mest ongezond voor al wat leeft in sloot en plas. Meer dan de helft van ons oppervlaktewater in landbouwgebieden is vervuild door mest. En dat leidt tot verstikkende algendrab in plaats van schoon helder water. Vandaar dat we in overbemeste gebieden na een paar dagen warm zomerweer niet meer zomaar overal kunnen zwemmen. Blauwalg heeft het opper-

vlaktewater vergiftigd. Meststoffen komen ook in het diepere grondwater. Drinkwaterbedrijven moeten steeds meer moeite doen om grondwater te zuiveren van mest. Het probleem met mest in ons land is dus niet de mest op zich. Mest is nodig om planten te laten groeien. Het probleem met mest in ons land is de overvloed aan mest. Onze veestapel produceert 30 tot 40 procent meer mest dan alle graslanden en alle landbouwgewassen in Nederland kunnen opnemen. Boeren hebben decennia lang teveel mest op het land gebracht. En dat doen sommige boeren nog steeds. Misschien wel 25 procent van de mest verdwijnt illegaal in het milieu. Boeren rijden de mest in die gevallen meer lagen dik uit over hun land. De overheid probeert al lang iets aan dit mestprobleem te doen. Uit deze “Kroniek van ruim 42 jaar Nederlands mestbeleid” blijkt dat landbouwministers er nauwelijks in slagen de milieuvervuiling door mest in te dammen. De recente explosieve stijging van het aantal koeien na het afschaffen van het melkquotum, en daarmee het extra aantal tankauto’s mest, mest die boeren niet kwijt kunnen, is daar een tragisch voorbeeld van. Want hoe het ministerie ook zijn best doet, de met veel moeite ingevoerde wettelijke beperkingen blijken onvoldoende om het mestprobleem op te lossen. Het stikstofoverschot van de Nederlandse landbouw is nog steeds het hoogste binnen de Europese Unie. Het overschot aan fosfaat bedraagt zo’n 50 miljoen kg. Kort samengevat. Nederland wordt jaarlijks overspoeld door mest. Al tientallen jaren. Een te groot deel van die mest hoopt zich op in onze bodem en komt in sloten, meren en in ons grondwater terecht. Dat kan een bedreiging worden voor onze drinkwatervoorziening en maakt de natuur in Nederland kapot. Het lukt de overheid niet om daar wat aan te doen. Als ik op basis van deze kroniek het mestbeleid overzie, zijn daar de volgende redenen voor te noemen: 1. Boeren en boerenbestuurders ontkennen in eerste instantie de problemen rond mest (en ook die rond de Q-koorts bijvoorbeeld). Er is een gesloten cultuur waarin boerenvoormannen, wetenschappers en politici elkaar de bal toespelen en het beleid


bepalen. Waarschuwingen van buiten deze gesloten wereld worden niet serieus meegewogen. Het gevolg is dat er pas wetten tegen vervuiling door mest worden gemaakt als het al te laat is. 2. Als er dan toch milieuproblemen zichtbaar worden, beloven boeren en boerenbestuurders voortdurend dat het “zo’n vaart niet loopt”. Met de groei van de veestapel niet, en met de milieuvervuiling door mest niet. Vaak is het tegendeel waar: de milieuvervuiling is nog erger dan gedacht. 3. Als vervolgens blijkt dat het “wel zo’n vaart loopt”, en het milieu ernstig wordt vervuild, beloven boeren en boerenbestuurders zelf extra technische maatregelen te nemen. Ook die beloftes komen zelden of nooit uit. Het is niet gelukt voldoende fabrieken te bouwen om mest te verwerken tot aantrekkelijke bemestingsproducten die aan het buitenland worden verkocht. Het is ook niet gelukt de hoeveelheid fosfaat in het veevoer te reduceren. 4. Door de beloftes en de gesloten cultuur komen ministerie en politiek te laat in actie waardoor er reparatiewetgeving nodig is. Reparatiewetgeving die direct ingrijpt op het boerenbedrijf en voor boeren extra kosten met zich brengt, bijvoorbeeld luchtfilters, of die beperkingen in de productie oplegt. Om de invoering minder pijnlijk te maken voor boeren, bedisselt de Tweede Kamer uitzonderingen of een knelgevallenregeling. Tweede Kamer en ministerie definiëren die knelgevallen vervolgens zo ruim, dat het effect van de wet – de beperking van de milieuvervuiling – weer nagenoeg teniet wordt gedaan. Het mestprobleem is dan nog steeds niet opgelost. 5. Bovendien is mestwetgeving complex gemaakt. De ambtenaren en politici vanuit Den Haag kunnen niet goed overzien hoe details van mestwetgeving uitpakken op de boerderij. De boerenbestuurders en hun experts kunnen dat veel beter. Om de meeste boeren te ontzien worden de details niet of pas veel later uitgewerkt waardoor alsnog veel ruimte overblijft om het milieu te vervuilen.

Als , , “De Mestmarathon” in mijn ogen een ding laat zien, dan is het dat er een sterke onafhankelijke overheid nodig is om schaarse ruimte – de ruimte om mest te produceren - te verdelen. Hoe het mestprobleem nu eindelijk eens op te lossen? De vraag is makkelijker gesteld dan beantwoord. De belangrijkste conclusie die ik uit “De Mestmarathon”

3

trek, is dat regeren toch echt vooruitzien is. “Landbouw-ministerie” en Tweede Kamer moeten mestwetten maken voordat problemen zich voordoen. In plaats van pas ingrijpen als het mestoverschot alweer groter is geworden. Ingrijpen betekent namelijk bijna altijd productie begrenzende maatregelen nemen. Met techniek kun je de milieuproblemen in de intensieve veehouderij in mijn ogen nooit goed genoeg oplossen wanneer er zoveel mest wordt geproduceerd in zo’n klein land. En de productie begrenzen – of het nu om varkens, kippen of koeien gaat – is voor boeren altijd pijnlijk of kostbaar. Door nu al aan te kondigen hoeveel mest (fosfaat en nitraat), ammoniak en broeikasgassen een landbouwsector in 2020 mag uitstoten, weten boeren waar ze aan toe zijn en kunnen ze hun bedrijf inrichten op de beperkingen die gaan komen. Belangrijk is dan wel ook de wetgeving te maken die die plafonds vervolgens echt gaat afdwingen. In die wetgeving moet dan ook de uitwerking tot op het boerenbedrijf geregeld zijn. Het helpt een boer als hij weet hoeveel varkens, kippen of koeien hij in 2020 mag houden. En welke maatregelen hij moet nemen om misschien meer dieren te kunnen houden. Of dat nu grond aankopen is, of extra duurzaamheidsmaatregelen nemen. Als hij maar weet hoe het voor hem uitpakt en hij ernaar kan handelen. Als “De Mestmarathon” in mijn ogen één ding laat zien, dan is het dat er een sterke onafhankelijke overheid nodig is om schaarse ruimte – de ruimte om mest te produceren - te verdelen. Een overheid die bovendien ook nog vooruit kijkt. Martijn van Dam: go for it! Sijas Akkerman Hoofd Voedsel – Natuur & Milieu

4



INHOUD Voorwoord: Het loopt wel degelijk zo’n vaart!

2

Inleiding: 2015 Het jaar van evenwichtsbemesting

6

Tijdlijn Mestmarathon

8

1. De jaren ‘70: onbeperkte groei van de veestapel; kan dat zo maar?

10

2. Begin jaren ‘80: de bodem als mestvat: mestdumpingen leiden tot kentering in beleid

12

3. 1985 -1990: mest op de politieke agenda, tegelijk grootste groei aantal varkens ooit

14

4. 1990 -1995: milieubeleid groeit, maar mestdebat verzandt

16

5. 1995 – 2000: mineralen centraal; en de ramp van de varkenspest

20

6. 2000 – 2005: dierrechten varkens en kippen; meer beleid maar integrale aanpak strandt

24

2000-2015 Ammoniakbeleid in de steigers 7. 2005 – 2010: complexiteit neemt toe; en de aansturing door Europa 2000-2015 De Europese Kaderrichtlijn Water voor schoon oppervlaktewater

26 28 30

8. 2010 – 2013: opnieuw mestverwerking, maar dan anders

32

9. 2013 – 2015: de ontknoping: grondgebonden melkveehouderij op drijfzand gebaseerd

34

10. Conclusies: een terugblik

38

11. Vooruitblik: een nationaal mestplan is nodig

40

Nawoord auteur

42

Eindnoten

44

Bijlage 1 Bewindslieden op landbouw

49

Bijlage 2 Doelen van EU-regelgeving om overbemesting tegen te gaan

50

5

6


Inleiding 2015: het jaar van evenwichtsbemesting De miljoenen koeien, varkens en kippen in Nederland produceren veel mest, te veel voor de akkers en weiden. Jarenlang is het mestoverschot over het land uitgereden wat tot vervuiling van gronden oppervlaktewater heeft geleid. Tot afgelopen jaar: 2015 is een cruciaal jaar voor het mestbeleid geweest. want boeren worden voortaan geacht zoveel te bemesten als het gewas kan onttrekken.

Deze situatie van evenwichtsbemesting is wettelijk vastgelegd in kilogrammen fosfaat. Daarnaast zijn er productiequota in de vorm van dieraantallen voor varkenshouders en kippenboeren en krijgen de melkveehouders productiequota in de vorm van fosfaatrechten. Dat leidt tot veel discussie, zoals waar moet de mest dan wel heen. Ook zijn de problemen voor het milieu zeker nog niet opgelost, maar gezien de overbemesting uit het verleden is in 2015 met evenwichtsbemesting wel een mijlpaal bereikt. Aan deze evenwichtssituatie is heel wat vooraf gegaan. Pas na tientallen jaren ligt er een landelijk raamwerk voor het mestbeleid en voor de ammoniakuitstoot van veehouderijen. Tijd om de balans op te maken van een lange geschiedenis van veronachtzamen en onderschatten van problemen. Waarom heeft het zo lang geduurd voordat het mestprobleem fundamenteel werd aangepakt? Wat is er de afgelopen jaren veranderd in de manier waarop over mest wordt gepraat? En hebben we het mestoverschot in Nederland nu goed opgelost? Deze kroniek behandelt het mesten ammoniakbeleid sinds 1972 en de inbreng van de stichting Natuur & Milieu (N&M) daarbij. Want naast overheid en bedrijfsleven heeft N&M als derde partij continu een rol in het debat gespeeld. De kroniek gaat in op de jarenlange voornemens, regels, plannen en maatregelen van de overheid en de landbouwsector om met name de overproductie van nutriënten stikstof en fosfaat door de veehouderij in te perken, inclusief de reductie van ammoniakemissies in de natuur en de bestrijding van nutriënten in gronden oppervlaktewater. Doel van deze kroniek is antwoord te geven op de volgende vragen: • waarom heeft het zo lang geduurd voordat het mesten ammoniakbeleid effectief werd aangepakt, welke mechanismen hebben daarbij een rol gespeeld? • wat is de rol van milieuorganisaties daarbij geweest, met name die van Natuur & Milieu (N&M), en welke impact hebben zij gehad? • hoe moeten overheid, sectoren milieuorganisaties verder gaan met het oplossen van het mestprobleem?

Een vervolg is nodig, want na een marathon van ruim 42 jaar ligt er nog steeds een milieuprobleem dat zich kenmerkt door een overschot aan nitraat in het grondwater, ammoniak in de lucht en fosfaat in de bodem en in de sloot. Al die tijd zijn er twee mogelijke oplossingen aangedragen: minder - in ieder geval niet meer - dieren of een geloofwaardige mestverwerking. Beide zijn tot nu toe niet in praktijk gebracht. Een derde oplossing is een combinatie van beide, een tweesporenbeleid. Op korte termijn zullen overheid, landbouwsector en milieuorganisaties dit tweesporenbeleid moeten uitwerken en een oplossing voor de lange termijn moeten maken, een nationaal mestplan. Dat vereist een andere inzet van alle partijen: de overheid in de rol van marktmeester die tevens een wettelijk kader biedt voor duurzame landbouw; de landbouwsector die erkent dat productie moet plaatsvinden binnen de milieugebruiksruimte, kiest voor kwaliteit en proactief oplossingen zoekt voor thema’s als weidegang, bodemvruchtbaarheid en weidevogelbescherming; en milieuorganisaties die zich verbinden met koplopers onder de boeren en samen optrekken voor eerlijke prijzen. Verantwoording De volgende negen hoofdstukken van de Mestmarathon zijn de kroniek en behandelen steeds een tijdsperiode. Elk van deze hoofdstukken is onderverdeeld in drie paragrafen: 1. De beschrijving van de ontwikkeling van het mestbeleid in deze periode. 2. De inbreng en rol van milieuorganisaties, met name die van stichting Natuur & Milieu (N&M). 3. De persoonlijke interpretatie van de auteur, met een reflectie op de ontwikkelingen. Hoewel zoveel mogelijk gebruik is gemaakt van schriftelijke bronnen, kan zo’n lange geschiedenis niet anders dan een persoonlijke interpretatie zijn. Er is gestreefd naar een afgewogen beeld, maar de invalshoek is vanuit de positie van een landelijke milieuorganisatie. Om dit beeld zo volledig mogelijk te krijgen is gesproken met oud-collega’s en zijn alle beschikbare publicaties over landbouw en mest van Natuur & Milieu en andere milieuorganisaties bestudeerd. Naast deze bronnen zijn voor de eerste


en tweede paragraaf van de kroniek drie publicaties veelvuldig geraadpleegd: • Van mestbeleid naar bemestingsbeleid, relaas van een ontdekkingsreis, E. Hees, C. Rougoor, F. van der Schans, CLM Onderzoek en Advies, juli 2012 • Het Mestmoeras, Frits Bloemendaal, SDU Uitgevers Den Haag 1995 • Mest en Macht, een politiek sociologische studie naar belangenbehartiging en beleidsvorming inzake de mestproblematiek in Nederland vanaf 1970, Jaap Frouws, Wageningen februari 1994

7

Hoofdstuk 10 bevat de samenvatting van het landelijke mestbeleid en trekt conclusies uit de negen hoofdstukken van de kroniek . Hoofdstuk 11 doet aanbevelingen voor een andere inzet van betrokkenen. Het eindigt met de constatering dat om het mestoverschot op te lossen een nationaal mestakkoord nodig is. Het slothoofdstuk bevat het persoonlijk nawoord van de auteur. Gebruikte afkortingen: N&M: Natuur & Milieu NenM: het tijdschrift Natuur en Milieu (1977-1994)

Waarom heeft het zo lang geduurd voordat het mestprobleem fundamenteel werd aangepakt?

8

Rapport ‘Augiasstal bioindustrie’ van Natuur & Milieu zet voor het eerst het mestprobleem in Nederland op de politieke agenda


tijdlijn mestmarathon

1972

Eerste Nationaal Milieubeleidsplan geeft regels voor de vermindering van ammoniakuitstoot en de maximale fosfaatgift

1989

1988

1973

1974

1975

Richtlijn ‘Ammoniak en veehouderij’ (ecologische richtlijn) ingevoerd t.b.v. vergunningverlening van (de uitbreiding van) veehouderijbedrijven

1987

1986

1985

Zorgen voor Morgen, nationale milieuverkenning t.b.v. het eerste Nationaal Milieu Beleidsplan, benoemt vermesting als een van de milieuthema’s

1990 Europese Nitraatrichtlijn ingevoerd ter bescherming van grondwater en bodem Mineraal centraal, rapport van het Landbouwschap

1991

1992

Convenant ‘Uitvoeringsagenda Duurzame Veehouderij’ getekend door rijksoverheid, landbouwsector, Dierenbescherming en Natuur & Milieu; het perspectief ligt op 2023

2009

2010

Compartimentering concentratiegebieden opnieuw ingevoerd, waardoor aantallen varkens en pluimvee in zuidelijke en oostelijke zandgebieden niet verder kunnen toenemen

1993

Interimwet ‘Ammoniak en Veehouderij’ (noodwet Alders) verplicht het emissiearm uitrijden van drijfmest

1994

1995

Start van kippenmestverbranding in energiecentrale Moerdijk Afspraak rijksoverheid, landbouwsector en natuurbeschermingsorganisaties om een Programmatische Aanpak Stikstof (PAS) te ontwikkelen Burgerinitiatief ‘Stop fout vlees’ van Milieudefensie en Jongeren Milieu Actief

2008

2007

2006

2005

Meststoffenwet ingevoerd met bemestingsnormen uitgedrukt in de maximale fosfaatgift per ha; dit stelsel van gebruiksnormen zal steeds worden aangescherpt Europese Commissie staat Nederland derogatie (= het afwijken van de norm) toe bij het derde Nitraatactieprogramma, onder de voorwaarde van maximale mestproductie van 172,9 miljoen kg fosfaat. Voor de melkveehouderij stelt Nederland zelf het plafond vast op 84,9 miljoen kilo

2009 – 2015 Eerste fase stroomgebiedsbeheerplannen wordt uitgevoerd

2011

2012 Fraudezaken met mestafzet komen aan het licht Convenant weidegang ondertekend door meer dan 50 organisaties en rijksoverheid

Verbond van Den Bosch ondertekent ‘Al het vlees duurzaam’, een initiatief van provincie Noord-Brabant, landbouwen diervoederorganisaties en supermarkten om vlees voor 2020 duurzaam in de schappen te krijgen

2013

2014

2015

Verplichte mestverwerking ingevoerd met regionaal verschillende normen zodat bedrijven met veel mestoverschot meer moeten verwerken in gebieden met een hogere dan in gebieden met een lagere mestproductie De landbouw start het Deltaplan agrarisch waterbeheer Als uitwerking van Verbond van Den Bosch zijn ‘Kip van Morgen’ en ‘Varken van Morgen’ in criteria vastgelegd Grondgebonden melkveehouderij: zuivelorganisaties en landbouwsector spreken af dat melkveehouderij in principe grondgebonden blijft; aantal koeien mag niet meer zijn dan dat het bedrijf op eigen grond aan mest kwijt kan

Nederlands Agrarisch Jongeren Kontakt brengt nota ‘Boer Blijven’ uit

1976

Fosfaatonttrekking door gewas als rekeneenheid gekozen voor toelaatbare niveau’s van bemesting

1977

1978

1983

1982

Mestverwerkingsfabriek Promest failliet door ontbreken van contracten voor aanlevering van mest Veldsymposium ‘Rouwkuilen’ van Natuur en Milieu over ammoniakschade in de natuur Publiek debat ‘Economische gevolgen vermesting’ door Natuur en Milieu i.s.m. Waterpakt en Reinwater

1997

1980

1981 Hinderwetvergunning nodig voor alle agrarische bedrijven

Landbouwconferentie Woudschoten van Natuur en Milieu, i.s.m. Kritische Biologen, over de te voeren strategie van de milieubeweging

Mineralenaangiftesysteem MINAS, boekhoudsysteem voor de mineralenhuishouding op landbouwbedrijven, in werking

1996

9

1979

Europese melkquota ingevoerd; superheffing op te veel geproduceerde melk moet melkplassen en boterbergen tegengaan Interimwet Beperking varkens- en pluimveehouderij, de zogeheten ‘bouwstop’, die boeren massaal omzeilen WRR-rapport ‘Bouwstenen voor een geïntegreerde landbouw’ verkent de mogelijkheid van een landbouw die beter is voor de boer en voor het milieu, zonder overbemesting

1984


1998

Dierrechten varkens ingevoerd; dierrechten zijn verhandelbaar tussen bedrijven

1999

Varkenspest breekt uit en houdt meer dan een jaar aan, miljoenen varkens worden ‘geruimd’

2000

MINAS wordt wettelijk verplicht en schrijft maximale verliesnormen voor fosfaat op bouwland en grasland voor Herstructureringswet met dierrechten varkenshouderij: het aantal varkens wordt aan een maximum gebonden Nieuwe Natuurbeschermingswet van kracht, vereist vergunning van bedrijven voor schadelijke ammoniakuitstoot

2004

Actie Weidezuivel van Natuur en Milieu, Milieudefensie, Dierenbescherming en Natuurmonumenten. Doel: meer melkvee in de wei vanuit belang dierenwelzijn

2003

2002 Reconstructiewet van kracht voor de herstructurering van de intensieve veehouderij in de zuidelijke en oostelijke zandgebieden

Europees Hof verwerpt MINAS vanwege het ontbreken van gebruiksnormen en voorschriften voor het uitrijden van mest

2001

Europese Kaderrichtlijn Water van kracht voor de bescherming van oppervlaktewater en drinkwaterwinning Aanvraag energiesubsidie voor verbranding kippenmest

Dierrechten pluimveehouderij ingevoerd: maxima voor aantallen kippen en kalkoenen Het vierde Nationaal Milieubeleidsplan ‘Een wereld en een wil’ geeft richtinggevende milieudoelen voor onder meer de landelijke ammoniakuitstoot

2015 – 2021 Tweede fase stroomgebiedsbeheerplannen wordt uitgevoerd

2016 Bemestingsnormen aangescherpt tot niveau van evenwichtsbemesting; de hoeveelheid fosfaat en stikstof in de uitgereden mest mogen voortaan niet hoger zijn dan het gewas kan opnemen Regionaal verschillende verwerkingsplicht van het mestoverschot per bedrijf komt te liggen op resp. 10, 30 en 50 procent De afschaffing van de Europese melkquota wordt snel gevolgd door de aankondiging van fosfaatrechten voor de melkveehouderij om de groeiende mestproductie in te dammen De PAS, fase 1 tot 2021, gaat in werking. Provincies verdelen ontwikkelingsruimte voor landbouwbedrijven op basis van de ammoniakdepositie die kwetsbare natuurgebieden aankunnen Dierrechten voor varkens en pluimvee blijven gelden tot minstens 2018, een voorwaarde voor het verkrijgen van de derogatie van de Nitraatrichtlijn Convenant overheid en landbouwsector om de ammoniakuitstoot met 10 miljoen kilo te verminderen en tegelijk 5,6 miljoen voor de ontwikkeling van bedrijven beschikbaar te stellen Natuurbeschermingswet wordt gewijzigd voor de PAS (Programmatische Aanpak Stikstof)

AMvB ‘Beperking groei melkveehouderijbedrijven’ beperkt toename mestoverschot gerelateerd aan de grond in gebruik bij het melkveehouderijbedrijf

10


1. De jaren ‘70 onbeperkte groei van de veestapel; kan dat zomaar? In de jaren ‘70 was de groei van de bio-industrie in allerlei stallen en schuurtjes een doorn in het oog voor veel natuurbeschermers. De productie groeide enorm: zo produceerde Nederland in 1980 zesmaal zoveel varkensvlees als in 1950. Het was de tijd van de wederopbouw en de voedseltekorten tijdens de Tweede Wereldoorlog lagen nog vers in het geheugen. Er was geen aandacht voor het dumpen van de mestoverschotten. Wetenschappers waarschuwden eind jaren ‘60 wel voor overbemesting en pleitten voor een meststoffenbalans.

Ontwikkeling van het mestbeleid Henkens en De la Lande Cremer van het Instituut voor Bodemvruchtbaarheid van het ministerie van Landbouw waren de eersten.1 Henkens, klokkenluider avant la lettre, zei daarover later: “Ze wilden die analyse niet geloven… Ik temperde het optimisme, en dat werd niet gewaardeerd.” Siebe Algra, medewerker van N&M, in een terugblik: “Men kende de signalen van Henkens, men wist van groeiende overschotten, ook de toenmalige minister Van der Stee. Maar er zou wel een technische oplossing gevonden worden, zodat de veestapel niet hoefde te worden ingekrompen.” 2 Begin jaren ‘70 kwamen de problemen geleidelijk aan op tafel: mineralenoverschotten, koperverontreiniging 3, te veel fosfor- en eiwit in het voer en daardoor ook in de mest die rechtstreeks uitspoelde naar de bodem en het oppervlaktewater. Ook de instrumenten om het mestoverschot aan te pakken waren destijds al aanwezig: mestbalansen, maximum aantal dieren per hectare, maxima voor het uitrijden van mest en een betere verdeling van mest over Nederland. Het was het pas opgerichte ministerie van Volkshuisvesting en Milieuhygiëne dat erkende dat er plaatselijk sprake was van mestoverschotten. Maar het beschouwde de opkomst van snijmais, die veel meer mest verdroeg, als een positieve ontwikkeling om “een mogelijke bodemverontreiniging te voorkomen.” 4

In Bio-industrie, de eerste publicatie van Natuur & Milieu, werd de bio-industrie vergeleken met een Augiasstal. Sindsdien staat de publicatie bekend als De Augiasstal.

Het ministerie van Landbouw en Visserij gaf de voorkeur aan een andere mogelijkheid: de mest industrieel verwerken. Zolang die mestverwerking alleen in theorie bestond, moesten (gesubsidieerde) mestbanken vraag en aanbod bij elkaar brengen, om daarmee een betere verdeling van de mest over het land te bereiken. De mestbanken kwamen van de grond maar hoe effectief ze waren is niet duidelijk. In 1974 stelde minister Van der Stee tegenover de Tweede Kamer: “De mogelijkheden van een verdere groei van de productieomvang in vergelijking met de situatie in de jaren zestig lijken sterk beperkt. Om die reden acht ik het niet nodig nadere maatregelen te nemen ter beteugeling daarvan.” De overheid kwam wel met een nota over de toekomst van de landbouw, de Structuurvisie Landbouw (ministerie van Landbouw en Visserij, 1977), maar de mestproblematiek werd daarin gebagatelliseerd. Frouws geeft een nauwgezet overzicht van de vertragingstactieken die werden gehanteerd en haalt Gert Jan Baaijens van het toenmalige Rijksinstituut Natuurbeheer aan: “De mensheid wordt een rad voor ogen gedraaid.” 5 Er was geen draagvlak om boeren ook maar een strobreed in de weg te leggen. Wel speelde de discussie of er al dan niet een Landbouwvestigingswet moest komen (in de nota Bedrijfsgrootte en productiebeheersing, 1979). Immers, iedereen kon zomaar een landbouwbedrijf beginnen en vooral het houden van varkens was populair. De vestigingswet kwam echter niet verder dan een concept van een ontwerp. De conjunctuur was inmiddels weer veranderd, het zou niet zo’n vaart meer lopen met de groei van de veehouderij; bovendien was de landbouwsector extreem verdeeld over de aanpak om het enorme mestoverschot aan te pakken. 6 Indertijd werden overschotten opgekocht door de EU en ontstonden er boterbergen. Kritiek op dit gebrek aan sturing in de veehouderij kwam van de Werkgroep Beter Zuivelbeleid, een organisatie van kritische melkveehouders. De WBZ pleitte in 1976 als een van de eerste partijen voor quotering. De georganiseerde landouw was tegen en vond dat iedere


11

boer tegen moest zijn.7 Het Nederlands Agrarisch Jongeren Kontakt bracht in 1978 met de nota ‘Boer Blijven’ een goed voorbereid en doorwrocht verhaal uit dat de schaalvergroting in de veehouderij en de daarbij horende race zonder finish hekelde. Het enige merkbare resultaat in deze periode was echter een geleidelijke verlaging van het kopergehalte in varkensvoer. In de melkveehouderij moest de superheffing voor te veel geproduceerde melk de kosten van de boterbergen indammen, maar deze vorm van productiebeheersing werd pas op 1 april 1984 ingevoerd.

sommige parlementariërs zagen in de discussies over de Landbouwvestigingswet een mogelijkheid de intensieve veehouderij aan banden te leggen. Daarbij speelde ook het behoud van werkgelegenheid een belangrijke rol. Niet voor niets legde ook de Voedingsbond FNV, een van de leden van het Landbouwschap, een eigen visie neer in een rapport dat in 1981 uitkwam (De landbouw een verhaal apart, Voedingsbond FNV, 1981). Er was overleg tussen N&M en andere actoren op zoek naar verandering, maar het kwam niet tot een breed gedragen visie van meer partijen.

Inbreng en rol van milieuorganisaties Meteen in haar eerste publicatie in 1972 luidde N&M de noodklok over de intensieve veehouderij. Door haar industriële karakter hoorde deze activiteit niet thuis in het landelijk gebied. In het geruchtmakende rapport vergeleek de milieuorganisatie de intensieve veehouderij met een Augiasstal en hekelde zij de toenemende bodem- en watervervuiling door het ongecontroleerd uitrijden van grote hoeveelheden dierlijke mest, met name op de zandgronden.8

Persoonlijke interpretatie Als ik ‘De Augiasstal’ herlees, spreekt daar vooral onvrede uit over de zichtbare ruimtelijke ontwikkelingen in het landelijk gebied. Daarnaast moesten de nieuwe, onzichtbare milieuproblemen, zoals stank en de vervuiling met nitraat en fosfaat, worden bestreden. De overheid moest iets doen om de vervuiling door teveel mest tegen te gaan. Bijvoorbeeld met mestbanken die vraag en aanbod bij elkaar moesten brengen.10 Volgens N&M konden de problemen van de intensieve veehouderijbedrijven ook worden opgelost met ruimtelijke instrumenten, zoals een goede zonering rond natuurgebieden door de spreiding van mest, en daarmee van stallen. De veehouderij moest worden ingepast in de reguliere democratische planvorming voor de ruimtelijke ordening. Omdat er een zeker risico was om de ontwikkelingen over te laten aan de plaatselijke wethouder met een agrarische achtergrond moest er allereerst een beleidskader komen op landelijk niveau.

“Schande dat een welvarende sector in haar groei wordt belemmerd.” Met het rapport zette N&M de verhoudingen tussen het landbouwfront en de milieubeweging op scherp. De landbouwwereld reageerde verontwaardigd: “Schande dat een welvarende sector in haar groei wordt belemmerd.” Het rapport leidde tot Kamervragen. Veel Kamerleden waren bezorgd over de komst van “mammoetbedrijven” waarvoor het rapport waarschuwde. Ze waren bevreesd dat het gemengde gezinsbedrijf zou plaatsmaken voor reusachtige industriële varkensfabrieken die het milieu nog meer zouden aantasten.9 N&M agendeerde met de publicatie de gevolgen van de bio-industrie en het dumpen van mest. De overheid moest wat doen. N&M besteedde ook veel aandacht aan de visies van NAJK en WBZ. Er was bij deze organisaties van boeren kritiek op de trend van schaalvergroting en de veronachtzaming van de negatieve gevolgen daarvan, niet alleen voor de boer maar ook voor het milieu. Een ander landbouwbeleid was volgens hen nodig, met aandacht voor middenbedrijven, productiebeheersing en het laten betalen van een goed beheer in het landelijk gebied. Dat spoorde met milieudoelen. Milieubeweging en

De commotie rond het rapport ‘De Augiasstal’ was wel iets heel nieuws. Het toonde aan dat landbouwsector en natuurbeweging destijds volkomen gescheiden werelden waren. Het natuur- en milieuwereldje was een opkomende beweging. Protesten werden met geruststellende woorden weggewimpeld: “het loopt zo’n vaart niet.” En anders zouden technische ontwikkelingen wel een oplossing bieden. Een mantra die later vaker zou worden gehanteerd. Toen ik in 1980 als dienstweigeraar bij N&M solliciteerde vond mijn professor in Wageningen dat maar raar. Hij zag geen toekomst in een milieuorganisatie als derde partij tussen landbouw en overheid.

12


2. Begin jaren ‘80 de bodem als mestvat: mestdumpingen leiden tot kentering in beleid Het was in brede kring bekend dat met name mais grote hoeveelheden mest in de grond kon verdragen. Begin jaren ‘80 vond wetenschappelijk onderzoek plaats naar het verhogen van de mestgift (de hoeveelheid mest die mag worden uitgereden) tot het niveau waarop de mais nog net geen schade leed. Mestgiften tot zelfs 800 kg stikstof (per ha per jaar) waren mogelijk, dat is zeker viermaal meer dan voor de teelt zelf nodig was! Wat de effecten van de overtollige mest in de bodem of in het grondwater waren, was onbekend; vragen hierover en mogelijke milieuproblemen werden tot de komst van de Interimwet eenvoudigweg genegeerd. Ontwikkeling van het mestbeleid Aanvankelijk was niet de mest, maar stankhinder het meest opvallende negatieve aspect van de intensieve veehouderij. In november 1981 werd de Hinderwet aangepast en moest iedere boer een hinderwetvergunning hebben. Het Landbouwschap riep toen alle boeren op snel een vergunning aan te vragen. ‘Voor de regen binnen zijn’, heette dat.11 Waarop veel veehouders begin jaren ‘80 besloten snel een paar extra stallen neer te zetten en hun veestapel (nog verder) uit te breiden. Maar nadat Staatsbosbeheer Noord-Limburg al eerder de verschijnselen van stervende bomen signaleerde, werd eind 1982 definitief de relatie tussen ammoniak en bossterfte door zure regen gelegd. De nationale overheid moest wel iets doen met dit gegeven. Bovendien ontstond, met de invoering van de Europese melkquotering in 1984, het gevaar dat melkveehouders zich ook op het houden van varkens en kippen zouden storten, wat het mestprobleem zou vergroten. Dat gold trouwens in mindere mate ook voor akkerbouwers.

Braks liet zich ontvallen: “er komt geen varken of kip bij.” In 1983 waren de problemen van een teveel aan nitraat, fosfaat en koper uit mest in brede kring bekend, ook bij de landbouw.12 Maar het ministerie van Landbouw en Visserij bleef de groeiende mestoverschotten negeren. De overheid kwam pas langzaam tot daden omdat er een competentiestrijd gaande was tussen het landbouwministerie en het ministerie van Volksgezondheid en Milieuhygiëne dat vanaf 1972 in omvang en belang was gegroeid. Die strijd ging over de vraag of beperkende regelingen in de Meststoffenwet of in een nieuwe wet Bodembescherming moesten worden opgenomen. Informatie over de verontreiniging van drinkwater-

putten gaf de doorslag voor de Interimwet, die bij de aankondiging per 2-11-1984 onmiddellijk van kracht werd. Landbouwminister Gerrit Braks ging overstag en presenteerde, samen met milieuminister Pieter Winsemius, de Interimwet Beperking varkens- en pluimveehouderijen, onder boeren beter bekend als ‘de bouwstop’. Braks liet zich ontvallen: “er komt geen varken of kip bij.” 13 De Interimwet ging onaangekondigd van kracht om snelle bouwaanvragen te vermijden. Grote heibel ontstond dan ook toen bleek dat, vooral in het zuiden van het land, de voorafgaande avond gemeentehuizen speciaal waren geopend voor bouwaanvragen. Zo werden nog tientallen aanvragen voor vergunningen ingediend. De Interimwet regelde de invoering van concentratiegebieden waar slechts beperkte uitbreidingen werden toegestaan en een verbod op nieuwe bedrijven. De wet kende echter ook uitzonderingen voor boeren die al een vergunning hadden of een vergunningaanvraag hadden ingediend. Door die uitzonderingen bereikte de Interimwet haar doel niet en kon de groei van de intensieve veehouderij ‘ gewoon’ doorgaan. Maar ondanks die aanzienlijke ruimte voor - legale - groei ging er een schok door de sector: de grenzen van de groei waren in zicht. Tegelijk met de mestoverschotten van de intensieve veehouderij speelden op Europees niveau de overschotten in de zuivel, die met de invoering van de superheffing op 1 april 1984 werden gereguleerd. De superheffing werd ingevoerd met een korting van 8,65% t.o.v. het jaar ervoor. Inbreng en rol van milieuorganisaties De rol van de milieubeweging was in deze periode vooral agenderend. N&M kaartte de problemen van mestoverschotten en ammoniakemissies aan, de bijdrage hiervan aan zure regen en de mogelijke maatregelen daartegen. Dat er een noodwet, de interimwet Beperking varkens- en pluimveehouderijen, aan zou komen was echter voor N&M, net zoals voor de meeste boeren, totaal onverwacht.


Met de nota ‘Naar een milieuvriendelijke landbouw’ bracht Natuur& Milieu een eigen visie op de landbouw uit

N&M richtte zich vooral op visievorming en netwerken, onder meer met ‘bevriende’ ambtenaren en onderzoekers. Tot in 1982 was natuur een onderdeel van het ministerie van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk (CRM) en milieu van het ministerie van Volksgezondheid en Milieuhygiëne. Daarna kwam natuur bij het ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij en milieu bij het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieuhygiëne (VROM). In de werkgroep Landbouw werkte N&M samen met de provinciale milieufederaties en met onderzoekers van onder meer het Rijksinstituut voor Natuurbeheer. Dit instituut leverde een integrale basisstudie over de effecten van de intensieve veehouderij (Bemesting, waterhuishouding, intensivering in de landbouw en het natuurlijk milieu, Rijksinstituut voor Natuurbeheer, 1980). Hiermee lag voor het eerst een integraal en wetenschappelijk beeld van de milieueffecten van veehouderij op tafel. Met de Nota Naar een milieuvriendelijke landbouw van de Werkgroep Landbouw (1981, herzien in 1982) bracht N&M een eigen visie op de landbouw uit. Natuur- en milieubeschermers overlegden intensief over de strategie om de problemen aan te pakken. Er waren veel dwarsverbanden tussen milieubeweging, onderzoeksinstituten en universiteiten. Befaamd zijn de Woudschotenconferenties in 1979 en in 1982. Resultaat was de samenwerking met kritische boerenorganisaties. Kritische wetenschappers slaagden erin het landbouwvraagstuk breed te agenderen, met name in het rapport van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid over geïntegreerde landbouw. Milieudefensie gaf eerder al een visie op geïntegreerde landbouw uit.14 Boeren specialiseerden zich en de melkproductie op het bedrijf nam toe. De bouw van ligboxenstallen raakte in zwang. Boeren werden gedwongen over te stappen van melkbussen naar de melktank. De effecten van verplichte invoering van de melktank leidden tot een gedwongen schaalvergroting en daarmee ook tot negatieve gevolgen voor het milieu. Verschillende wetenschappers trachtten een kritische milieuvisie te formuleren.15 De boodschap was dat

13

milieubeschermers kritisch moesten zijn op technologische ontwikkelingen die geen rekening hielden met maatschappelijke omstandigheden. Aan N&M werd de rol toegekend om die kritiek te kanaliseren en het overleg te voeren met de rijksoverheid. Dat kwam overeen met de praktijk: op mestgebied werd N&M al geconsulteerd door de interdepartementale Stuurgroep Mestproblematiek. Persoonlijke interpretatie Ik herinner me van deze periode vooral de onkunde en totale onwetendheid bij boeren over de gevolgen van grote hoeveelheden mest op maispercelen. Dat bleek bijvoorbeeld in een gesprek, in juni 1984, met de vice-voorzitter van de landinrichtingscommissie Sint-Oedenrode, die tevens boer was. De effecten en mogelijke problemen van al die mest in de bodem werden weggewuifd. Ik denk niet dat het onwil was, er was gewoon te weinig kennis bij de boer. Milieuproblemen bestonden niet, ook niet in het landbouwkundig onderzoek, voorlichting of onderwijs. Er was een gesloten cultuur, het zogeheten OVO-drieluik: Onderzoek bij de Landbouwuniversiteit en proefstations, Voorlichting door een uitgebreid apparaat van voorlichters in dienst bij de overheid, Onderwijs aan de diverse landbouw(hoge)scholen en de Landbouwuniversiteit. Deze gesloten organisatie voedde eenzijdig het vooruitgangsgeloof van meer productie.16 Het was lange tijd bijna onmogelijk om hier aandacht voor de schadelijke neveneffecten tegenover te zetten. Er was ook weinig zicht op de ontwikkeling van de landbouw. Hoe moest het conflict met de landbouw dan wel worden aangepakt? Milieuorganisaties zochten verbinding met oppositiebewegingen en lokale boereninitiatieven, maar de nadruk lag op het formuleren van een brede milieuvisie en het vertolken van het milieugeluid. N&M was de organisatie bij uitstek die zich toelegde op overleg en zich op tal van terreinen een plaats aan de vergadertafel verwierf. ‘Actievoeren met de pen’ heette dat. N&M was bijvoorbeeld betrokken bij het geïnstitutionaliseerd overleg over ruilverkavelingen; destijds waren dat grote projecten met centrale sturing en veel overheidsgeld. De belangen van natuur en milieu moesten in de ruilverkavelingen een plaats krijgen. Gedurende vele jaren was mijn belangrijkste werkterrein de ondersteuning van de vertegenwoordigers van de natuur- en milieuorganisaties in ruilverkavelings- en landinrichtingscommissies.

14


3. 1985- 1990 mest op de politieke agenda, tegelijk de grootste groei aantal varkens ooit Voor de boeren bleek de soep van de bouwstop uit 1984 niet zo heet te worden gegeten als ze werd opgediend. De Interimwet had de vergunningverlening voor goedgekeurde uitbreidingsplannen en plannen in de pijplijn niet kunnen voorkomen. Een definitieve regeling voor uitbreiding van veehouderijen trad pas met de Meststoffenwet van 1987 in werking. Intussen groeide de varkensstapel tussen 1984 en 1987 door met ruim 3 miljoen dieren.

Ontwikkeling van het mestbeleid Voor de Meststoffenwet gold de omvang van de veestapel in 1986 als referentie: alle dieren werden meegeteld waarvoor veehouders nog goedgekeurde uitbreidingsplannen, en dus stalruimte, hadden. Dat verklaart waarom de varkensstapel tussen 1984 en 1987 niet kromp, maar juist doorgroeide met ruim 3 miljoen dieren naar bijna 14 miljoen stuks: de sterkste groei ooit! Weliswaar was er dus beleid ontwikkeld, maar dit werkte niet door in de praktijk. Bovendien gaven veehouders meer dieren op dan er in werkelijkheid waren om daarmee ontwikkelruimte voor hun bedrijf voor later te creëren, de zogenoemde latente ruimte. De groei in de landbouwproductie was daardoor sterker dan menigeen had voorzien.17 Ook andere maatregelen om de mestproductie te beperken zetten geen zoden aan de dijk, of het nu ging om een heffing op het mestoverschot, het instellen van mestbassins waarin de mest van het bedrijf voor

Aan- en afvoer van de mineralen stikstof, ammoniak en fosfaat op een veehouderijbedrijf Mesttransport Uitstoot van ammoniak Melk, vlees, eieren Krachtvoer Veestapel

Afvoer hooi, kuil, maïs

Weide, Gewas

Vlinderbloemigen zoals klavers binden stikstof uit de lucht

Veehouderijbedrijf

Mest

Bodem (leven)

Compost, dierlijke mest, kunstmest

Nitraat en fosfaat spoelen uit

langere tijd opgeslagen moest kunnen worden of het aanwijzen van provinciale grondwaterbeschermingsgebieden in het kader van de Wet Bodembescherming. Niets werkte afdoende. Wel stelde het ministerie van VROM in 1985 voor om het principe van fosfaatonttrekking door het gewas toe te passen. Er mag dan niet meer fosfaat op het land worden gebracht dan voor de gewenste gewasopbrengst noodzakelijk is. De stikstofnorm voor bemesting zou tot een grote overdosering leiden. De landbouw voelde zich overvallen, maar slikte de fosfaatgebruiksnorm omdat een stikstofnorm voor de landbouw nog veel nadeliger zou uitpakken.18 In november 1985 onthulde Braks deze fosfaatnormen. Die waren vooralsnog zeer ruim gesteld: 250 kg voor grasland en 350 kg voor maïs (zie tabel). Eindnormen voor na 2000, toen nog het streefjaar voor evenwichtsbemesting, waren nog niet bekend.19 In mei 1989 presenteerde landbouwminister Braks - tegelijk met het ontwerp-Natuurbeleidsplan - de Structuurnota Landbouw. Dit stuk gaf weliswaar een beschrijving, maar geen sturing aan de ontwikkelingen. Het ministerie van Landbouw geloofde meer in technische oplossingen voor het mestoverschot dan in maatregelen om de productie te verminderen. De overheid volgde hiermee het bedrijfsleven, in casu het machtige Landbouwschap. Het met enige ophef aangekondigde Milieuactieplan van het Landbouwschap (Integraal Milieu Actieplan voor de landen tuinbouw, mei 1989) beoordeelden de milieuorganisaties als teleurstellend. Alle inzet was gericht op mestverwerking, ondanks het advies van de commissie Van der Stee in 1989 dat stelde dat industriële mestverwerking slechts in geringe mate kon bijdragen aan de oplossing van het mestprobleem.20 Uitgangspunt van het bedrijfsleven was en bleef dat de veestapel niet mocht worden ingekrompen om de mestproductie aan banden te leggen. Wel kregen boeren te maken met extra heffingen op hun mestoverschot en zouden de bedrijven worden verplicht om zich aan te sluiten bij een mestaanvoerorganisatie, een organisatie die de mest bij de boer zou ophalen en aan de fabriek leveren.21


15

Maximale fosfaatgebruiksnormen voor fosfaat neutraal (P-neutraal) grasland en bouwland in kg fosfaat/ha

Gebruiksnorm P-neutraal Grasland Verliesnorm grasland* Gebruiksnorm P-neutraal Bouwland Verliesnorm bouwland*

1990 1995 2000 2006 2009 2011 2013 2015 MINAS NAP3 NAP4 NAP5 250 175 110 100 95 95 90 35 25 5 125** 125 95 85 75 65 60 35 25 5

Bron: Mestbeleid waarmee de natuur kan leven, N&M 2000 en respectieve Nitraatactieprogramma’s NAP3,4,5. * Verliesnormen zijn nooit wettelijk vastgelegd. Na NAP3 zijn ook geen verliesnormen meer opgesteld. Men is sindsdien gaan rekenen met excretienormen en werkingscoëfficienten voor dierlijke mest die forfaitair werden vastgesteld. De te bereiken evenwichtsbemesting in 2015 is in het NAP3 wel gedefinieerd als een bemestingsniveau met een onvermijdelijk verlies van 5 kg /ha. ** mais zelfs 350 kg fosfaat!

Een ander probleem was de schade aan het milieu door emissies van ammoniak, vooral uit de stallen van de intensieve veehouderij. De richtlijn Ammoniak en Veehouderij (1987) uit de Hinderwet moest gemeenten hiervoor een praktisch handvat bieden. Rond veehouderijen die wilden uitbreiden werd een denkbeeldige cirkel getrokken die aangaf tot hoever de ammoniak mocht neerslaan. Zo kon vrij eenvoudig de cumulatieve schade op natuurgebieden worden berekend en beperkt. Pas later bleek de ammoniakemissie van rundveebedrijven ook groot te zijn. Inbreng en rol van milieuorganisaties De berg van het mestoverschot rees. Er waren zelfs wilde plannen om mest in bossen uit te rijden of in zee te dumpen. N&M ageerde hiertegen met succes. Ook waarschuwde N&M voor een nieuwe golf van mestoverschotten (zoals in reactie op de Wet Bodembescherming en de Meststoffenwet) of de verschuiving van het mestprobleem naar het buitenland. N&M bepleitte beleid om het aantal dieren in te perken. Daarbij hoorde een rechtvaardige structuurpolitiek voor de omvang van landbouwbedrijven en een goed inkomensbeleid, gecombineerd met een ontwikkeling naar extensievere en diervriendelijkere productiemethoden. Dit als aanvulling op mestverwerking en het gebruik van veevoer met minder fosfaat. Een vestigingswet voor nieuwe bedrijven en herverdeling van productierechten (het maximaal aantal dieren per bedrijf) zouden deel moeten uitmaken van het beleid, aldus N&M. Het Landelijk Milieu Overleg, een koepelorganisatie van milieuorganisaties, bepleitte heffingen op het gebruik van fosfaat en stikstof, evenals op nutriëntenrijk veevoer.22 De milieubeweging dacht constructief mee met het ministerie en trachtte met goed onderbouwde voorstellen de kern van het mestprobleem, namelijk het overschot aan mineralen in water, bodem en lucht aan te pakken. N&M agendeerde niet alleen de landbouwen mestproblemen, maar reikte ook alternatieven aan, vaak in samenwerking met andere maatschappelijke organisaties. Zo hekelde N&M samen met Vewin (de Vereniging van drinkwaterbedrijven) de verontreiniging van grondwater en wees op de overschrijding van de normen van de Europese Nitraatrichtlijn.23 De overheersende mening bij N&M was weliswaar dat het beheersen van het mestprobleem niet zou lukken

zonder inkrimpen van de veestapel, maar er was ook het besef dat een realistisch voorstel nodig was om tot inperking van de veestapel te komen.24 Naast de bemoeienis met het intensieve veehouderijen mestdossier steunde N&M de biologische landbouw. Deze is beter voor het milieu omdat de bedrijfsvoering extensiever is en de kringloop van mineralen beter wordt gesloten. N&M wees vanaf 1990 steeds meer op de voordelen van biologische landbouw als alternatief voor de gangbare landbouw. Want biologisch, zowel biologisch/dynamisch als ecologisch, vormde met haar regels over het extensieve karakter en dierwelzijn een concreet alternatief voor boer en milieu. Biologisch leverde ook de inspiratie voor lespakketten en educatief materiaal. Persoonlijke interpretatie Wat mij opvalt is dat de veehouderijsector in deze periode gewoon is doorgegaan met uitbreiden, terwijl steeds meer signalen op rood stonden. De milieubeweging daarentegen deed in deze periode haar best het probleem van het mestoverschot over de volle breedte voor het voetlicht te brengen, via bewustwording, het agrarisch onderwijs, voorstellen voor maatregelen, coalitievorming met boeren en maatschappelijke organisaties, en het ondersteunen van alternatieve landbouw. In 1987 schreven 23 organisaties, waaronder N&M, een brief aan de minister van Landbouw voor meer steun aan biologische landbouw. De organisaties benoemden niet alleen milieuargumenten, maar vestigden ook de aandacht op financiële instrumenten om de biologische landbouw te stimuleren en de maatschappelijke kosten van gangbare veehouderij. Bij veel milieubeschermers leefde de verwachting dat een ander overheidsbeleid kon worden afgedwongen met kennis en kracht van alle argumenten. Aanvankelijk leverde dat weinig op, maar er kwamen wel veranderingen op gang. Landbouw en natuur waren in 1982 bij de kabinetsformatie bij één ministerie van Landbouw gekomen. Dat loste weliswaar de tegenstellingen niet op, maar creëerde wel de verwachting dat een integrale benadering van landbouw en natuur voor beide goed zou uitpakken.25 De toenmalige directeur van N&M, Peter Nijhoff, was als geen ander in staat positieve ankerpunten te gebruiken voor de standpunten van zijn organisatie. Daarmee belichaamde hij bij uitstek de constructiefkritische grondhouding van N&M.

16


4. 1990-1995 milieubeleid groeit, maar mestdebat verzandt Bossterfte door zure regen was een actueel internationaal probleem waarnaar veel onderzoek werd gedaan, in Nederland door het RIVM. In 1988 had Energieonderzoek Centrum Nederland (ECN) in Petten de uitstoot van ammoniak uit dierlijke mest aangewezen als de belangrijkste oorzaak van de bossterfte in Nederland.26 Op de golf van aandacht voor milieu verscheen in 1989 het eerste Nationaal Milieubeleidsplan (NMP). In dit plan kwamen voor het eerst kwantitatieve omschrijvingen van de vereiste milieuvoorwaarden, uitmondend in weten regelgeving met maximale normen voor fosfaat en voorschriften voor het verminderen van de ammoniakuitstoot. In 1990 bevestigde de Algemene Rekenkamer het beeld dat de afzetmogelijkheden van mest te optimistisch waren ingeschat. Het besef groeide dat verdere regulering van de veestapel nodig was.27

Ontwikkeling van het mestbeleid Sinds het NMP zijn verzuring en vermesting bekende begrippen geworden. Dat was ook nodig want de overbemesting liep de spuigaten uit. Er moest echt wat gebeuren. Het NMP, in 1989 ondertekend door vier ministers, beoogde binnen de duur van één generatie de milieuproblemen op te lossen dan wel beheersbaar te maken. Het gebruik van dierlijke mest moest volgens het NMP drastisch afnemen om vermesting van het oppervlaktewater te beperken en de aquatische

Foto uit het verslag van veldsymposium Rouwkuilen met Ria Beckers. Uit ‘Mestdiscussie in de natuur, verslag van een veldsymposium over ammoniakschade in de natuur’ op 30 aug 1995. Van tevoren stond het zandpad naar Rouwkuilen vol met veewagens, vrachtauto’s en personenwagens, een onverwachte demonstratie van boeren. Spanborden met als tekst: “wij vrezen dat over de rug van de agrarische ondernemer een enorme discussie wordt uitgevochten die uiteindelijk enkel verliezers zal kennen.”

ecologie te beschermen. In 2000 zou een situatie van ‘evenwichtsbemesting voor het gehele landbouwareaal’ bereikt moeten zijn, waarbij ‘bemesting met fosfor wordt teruggebracht tot het niveau van de onttrekking door het gewas’.28 Hierop presenteerde het Landbouwschap in 1991 ‘Mineraal Centraal’. Dit rapport was een afscheid van generiek beleid en een pleidooi voor individueel maatwerk op basis van een mineralenboekhouding, inclusief kunstmest, gecombineerd met een regulerende heffing.29 Het systeem van een mineralenboekhouding was door het in 1981 opgerichte Centrum Landbouw en Milieu, een onafhankelijk kennis- en adviesbureau, ontwikkeld.30 Gaandeweg werden mineralen de spil in het mestdebat. Hoeveel mineralen de grond kon verdragen, was afhankelijk van teelt en bodem. Er moest worden gedefinieerd wat evenwichtsbemesting was met de daarbij horende aanvaardbare verliezen die het gewas niet bereiken, de zogenoemde verliesnormen. Deze fundamentele benadering van het mestprobleem leverde jaren werk op voor onderzoekers. De bedoeling was dat het overschot aan mest zou worden verwerkt. De nieuwe fabriek van Promest in Helmond kon 100.000 ton mest verwerken door mest te vergisten, te scheiden, te drogen en te persen. Daarmee konden korrels worden geproduceerd voor de export. Technisch gezien lukte dat met vallen en opstaan, totdat voor de varkenshouders de mestafzet elders goedkoper werd, Promest daardoor zonder mest kwam te zitten en failliet ging. Een investering van miljoenen ging hierdoor verloren. Principes van milieubeleid gegrondvest Intussen nam de kennis van milieuproblemen toe. Waterkwaliteit en nutriënten (vooral stikstof en fosforverbindingen) werden een terugkerend onderwerp op de landbouwagenda, mede dankzij de Wet Verontreiniging Oppervlaktewateren. Deze wet die al in 1970 in werking was getreden, bleek ook van


Het koersenbeleid in de Vierde nota over de Ruimtelijke Ordening extra Het ontwerp van de Vierde nota over de Ruimtelijke Ordening extra (1991) van het Ministerie van VROM bevatte met het koersenbeleid ruimteclaims voor de gewenste ontwikkeling van de landbouw. De relevante koersen waren de: • bruine koers: in dit gebied moest de landbouw grondgebonden worden • blauwe koers: in dit gebied moest de landbouw combinaties zoeken met recreatie, beheer van natuur en landschap, bosbouw of waterwinning • gele koers: in deze gebieden mocht de landbouw in zeer intensieve en sterk geconcentreerde vorm plaatsvinden. Uiteindelijk zwakten de bruine en de blauwe koers af tot respectievelijk ‘plattelandsvernieuwing’ en ‘mozaïek van landbouw en andere functies’. De ontwikkeling van de intensieve landbouw in de gele koers bleef wel overeind (Vinex deel d planologische kernbeslissing 1993). Waarom mislukte het koersenbeleid en liet de landbouw VROM links liggen? Niet de Ruimtelijke Ordening zou de ontwikkelingen op het platteland bepalen, maar het ministerie van Landbouw. Het PBL formuleert het zo: “Niet zozeer de integrale ruimtelijke concepten bepaalden de dynamiek in het landelijke gebied, maar de machtsbalans tussen de sector landbouw aan de ene kant en de natuurbescherming aan de andere.” Het ministerie van Landbouw had eigen beleidsinstrumenten die als sturing- en afwegingskader konden dienen. Maar de rol van het ministerie werd na het Verdrag van Maastricht (1992) wel kleiner, omdat het Europese landbouwen milieubeleid voorrang kreeg boven nationale wetgeving. Bron: De ruimtelijke metamorfose van Nederland 1998 – 2015, Planbureau voor de Leefomgeving en nai010 uitgevers, juni 2015

belang te zijn voor het verminderen van de uitspoeling van mest.31 Fosfaat was de belangrijkste oorzaak van eutrofiëring van oppervlaktewateren, met onder andere overmatige algengroei als gevolg. Bovendien was in 1991 de Europese Nitraatrichtlijn van kracht geworden. De Nitraatrichtlijn reguleerde het gebruik van stikstof in de landbouw om watervervuiling van oppervlaktewater en grondwater te voorkomen. Deze richtlijn vormde het kader voor een scherper milieubeleid en zou in de jaren daarna bepalend worden voor het mestbeleid: Nederland moest aantonen dat het kon voldoen aan de Nitraatrichtlijn via zogenoemde gebruiksnormen en gebruiksvoorschriften: normen voor de mestgift op het land en de wijze van toediening, die in de Meststoffenwet werden geregeld. De eerste gebruiksnormen waren ruim gesteld en lieten nog een zware overbemesting toe. Men probeerde hiermee de landbouwkundige praktijk enigszins bij te sturen. Maar tegelijk kwam er een nieuw, door mest veroorzaakt milieuprobleem aan: de Landbouwuniversiteit Wageningen wees begin 1988 al op het gevaar van grootschalige fosfaatuitspoeling van bodem naar oppervlaktewater. De Technische Commissie Bodembescherming (TCB) schatte dat 300.000 ha grond het verzadigingspunt voor fosfaat had bereikt. Wanneer deze gronden niet of minder

17

konden worden bemest, zou het mestoverschot aanzienlijk groter worden. Maar de mogelijke schadevergoeding voor de boer was een van de redenen waarom de aanwijzing van fosfaatverzadigde gronden niet werd doorgezet. De provincies zouden wel maatregelen kunnen nemen, maar eind 1991 zagen deze af van een beleid voor fosfaatverzadigde gronden.32 Poging tot ruimtelijke sturing veehouderij op landelijke niveau mislukt De kans op meer ruimtelijke sturing – bijvoorbeeld het aanwijzen in welke gebieden varkens of kippen mochten worden gehouden – verdween daarentegen. In 1993 stelde het ministerie van VROM in de Vierde nota ‘Ruimtelijke Ordening extra’ het koersenbeleid voor (zie kader). Dat was de laatste poging om vanuit de ruimtelijke ordening op landelijk niveau grip te krijgen op de ontwikkelingen in de landbouw. Daarna werd het stil. In feite had VROM de competentiestrijd tussen de ministeries verloren van LNV. Het landbouwministerie gaf voorkeur aan sectoraal werkende wetten en regelgeving, dus met wetten voor mest en veehouderij. Een wet ‘Verplaatsing mestproductie’ was van kracht geworden in 1993. Deze maakte het mogelijk dat varkensbedrijven vanuit Limburg en Oost-Brabant zich verplaatsten of een tweede bedrijf begonnen, bijvoorbeeld in Zeeland of het westen van Brabant. Gemeenten konden er met hun eigen ruimtelijk beleid weinig tegen doen. Gelukkig werd er weinig gebruik gemaakt van de mogelijkheid van verplaatsing van varkens en pluimvee; de wet werd uiteindelijk eind 2005, tegelijk met de Wet herstructurering varkenshouderij, weer ingetrokken. Mest en ammoniak behoren tot de afdeling onmogelijk Ondanks het voorstel van VROM voor een koersenbeleid en ondanks de Europese inkadering van milieubeleid, kreeg de overheid geen greep op de ontwikkelingen in de landbouw. De concentratie van veehouderijen, zoals in de Peelregio, zette onverminderd door, met het risico van onbeheersbare mestoverschotten. Daarnaast was er nog de milieubelastende erfenis van overbemesting uit het verleden, waardoor onder meer de uitspoeling van mest uit fosfaatverzadigde gronden dreigde. De mestoverschotten bleven. De rijksoverheid (niet het ministerie van Landbouw, maar het ministerie van VROM!) liet vanwege de onzekerheid over mestfabrieken onderzoek verrichten naar de toekomst van de veehouderij met allerlei varianten, zelfs inkrimpingsmaatregelen.33 Maar specifiek beleid op

18


mestgebied kwam er niet. Achteraf erkende minister Bukman van Landbouw “met weinig succes” het ammoniakdossier en het mestoverschot te hebben aangepakt. “Mest en ammoniak horen tot de afdeling onmogelijk”… “Ik was die dossiers op het laatst spuugzat”.34 Op 26-08-1994 kwam wel de Interimwet Ammoniak en Veehouderij (een noodwet van milieuminister Alders van VROM) van kracht die de verplichting bevatte tot het emissiearm uitrijden van drijfmest via mestinjecteurs om de uitstoot van ammoniak tegen te gaan. Hierbij werd de mest in de bodem geïnjecteerd, het zogeheten ‘onderwerken’ van de mest. Dit injecteren van mest in de bodem ontmoette de nodige kritiek van weidevogelbeschermers. De zware mestinjecteurs op het veld zouden de doodsteek voor de nesten van de grutto betekenen. Een duivels dilemma leek zich aan te dienen: bossterfte tegengaan of weidevogels beschermen? 35 Inbreng en rol van milieuorganisaties N&M was tegen verplaatsing van mestproductie via een systeem van mestquota, omdat schone gebieden schoon moesten blijven. N&M rekende voor dat de capaciteit van mestverwerking geen gelijke tred zou houden met de ontwikkeling van het mestoverschot. De problemen met het mestoverschot zouden dan slechts worden uitgesmeerd. Dolf Logemann van N&M maakte de balans op van 20 jaar na ‘De Augiasstal’. Hij constateerde dat pas na jaren de landbouwvoormannen erkenden dat de milieusignalen te lang zijn genegeerd. “Er is nu (in 1992) wel aandacht voor milieuproblemen door mest. En inmiddels is er draagvlak voor milieubeleid, maar dit is nog niet hetzelfde als “feitelijk anders handelen”.36 N&M trok de conclusie dat inkrimping van de veestapel onvermijdelijk was, wel met als gevolg dat de landbouwsector N&M wegzette als niet serieuze gesprekspartner. 37 Juridische actie bleef over. N&M steunde bezwaarprocedures van lokale milieugroepen zoals het beroep op de Natuurbeschermingswet in De Peel (samen met de Brabantse Milieufederatie en werkgroep Behoud de Peel): in 1993 slaagde het beroep voor de Hoge Raad. Dat was mede aanleiding voor de Interimwet Ammoniak en Veehouderij. N&M was sceptisch hierover: “Een bestuurlijke chaos vanwege ontbreken van vergunningen: sanering had tot doel in 1995 alle boeren wel een vergunning te geven.” Maar dat loste voor het milieu natuurlijk niets op. Met veldsymposia liet N&M intussen aan beleidsmakers en belangenvertegenwoordigers de gevolgen zien van verzuring, vermesting en verdroging. Onder meer in De Rouwkuilen, een natuurreservaat in de Peelregio, dat zichtbaar leed onder de gevolgen van ammoniakuitstoot door de vele intensieve veehouderijbedrijven in de omgeving. Dit reservaat fungeerde als een perfect demonstratiegebied. Boeren vonden het maar bedreigend en kwamen demonstreren, maar konden ook niet om de feiten heen. Ria Beckers, voorzitter

van N&M, leidde de bijeenkomst en riep de landbouw op om in overleg tot een oplossing te komen. N&M was dan wel meer in een oppositierol terecht gekomen, maar bleef kritisch-constructief. Onder meer door onderzoek naar het niet doorrekenen van de milieukosten van intensieve veehouderij. 38 N&M was ook voorstander van het principe van een mineralenboekhouding (MINAS), en pleitte daarbij voor een maximum aantal koeien per ha, de graasdiernorm. Hiermee moesten naast varkens, ook de aantallen koeien worden beperkt want “regulering van mineralenstromen is heel moeilijk te controleren en stelt boeren voor grote problemen”, aldus Jeroom Remmers. De norm zou op maximaal 2 graasdiereenheden per ha moeten uitkomen ofwel 1,3 tot 1,6 melkkoe/ha.39 Daarnaast pleitte N&M in zijn reactie op de Vierde Nota Ruimtelijke Ordening voor het niet belasten van relatief schone gebieden. En benoemde de mogelijkheden van waterschappen en provincies voor beïnvloeding van de veehouderij. Persoonlijke interpretatie Het was een verwarrende tijd, met voorstellen die elkaar inhaalden. N&M noemde in zijn jaarverslag 1995 ‘een crisisjaar voor het mesten ammoniakbeleid’. Maar het was ook de tijd van het Natuurbeleidsplan met de Ecologische Hoofdstructuur. Deze moest worden verankerd in ruimtelijk beleid, zodat natuurontwikkeling nieuwe kansen kreeg. Er zouden weliswaar ook gebieden komen voor agrarisch natuurbeheer, maar in de planvorming prevaleerden ideeën voor natuurontwikkeling boven bijvoorbeeld de bescherming van weidevogels. Mestverwerking bleef intussen wel een groot probleem. Ik herinner me een bezoek aan de fabriek van Promest met de werkgroep Landbouw. We waren benieuwd hoe het verwerken van mest tot korrels eruit zou zien. Die korrels zouden worden geëxporteerd. We waren sceptisch of dat zou werken, maar blanco over de economische kant ervan. Promest ging uiteindelijk failliet door een verkeerde aanname van de aanbodzijde van mest; doordat de boeren de mest niet verplicht hoefden te leveren aan de fabriek was er geen garantie op een stabiele mestaanvoer. De verplichting was tegengehouden door de liberale landbouwvoormannen. De grote varkensboeren lieten dus zelf de mestverwerking kapot gaan toen zij elders, zoals bij boomkwekerijen of vlak over de grens, met minder kosten hun mest kwijt konden raken. Individuele korte termijnbelangen prevaleerden boven het collectieve belang van de sector om mestverwerking van de grond te krijgen.


‘Mest en ammoniak horen tot de afdeling onmogelijk. Ik was die dossiers op het laatst spuugzat.’

19

20


5. 1995 – 2000 Mineralen centraal; en de ramp van de varkenspest In 1995 verscheen ‘Het Mestmoeras’ van journalist Frits Bloemendaal; volgens het Centrum Landbouw en Milieu “een pijnlijk gedetailleerde kroniek van het uit de hand lopende mestprobleem, het mislukken van voorgestelde verbeteringen en het vooruitschuiven van beslissingen”. Al die jaren was er, behalve met het verplichte onderwerken van mest, nauwelijks een stap gezet in het beteugelen van de problemen van mestoverschotten. In 1997 — bij het uitbreken van de varkenspest — was de veestapel zelfs groter dan ooit.40

Ontwikkeling van het mestbeleid Toch waren er al vóór 1997 enkele (mislukte) pogingen geweest om de mestproblemen aan te pakken. In 1994 probeerde de eerste niet-CDAminister van Landbouw, Jozias van Aartsen, meteen dierrechten (lees: maximaal aantal dieren per bedrijf) in te voeren. Deze dierrechten moesten verhandelbaar worden, maar wel zou bij elke transactie 25 procent worden afgeroomd zodat het aantal dieren geleidelijk zou worden ingeperkt. Juridisch gezien kon dat want de Meststoffenwet bood die mogelijkheid. Maar omdat er weinig handel was, leverde dit te weinig op. En in 1995 verscheen de Integrale Notitie Mest- en ammoniakbeleid. Voornaamste constatering hieruit: met het op mineralen gebaseerde mestbeleid zou het allemaal langer duren: De reden was dat “bleek uit gezamenlijk wetenschappelijk onderzoek van overheid en bedrijfsleven dat voor 2000 het verschil tussen wat landbouwkundig met bemesting haalbaar is en milieukundig noodzakelijk niet te overbruggen is.” Het beleidsdoel «evenwichtsbemesting in het jaar 2000» was niet te concretiseren. De doelstelling evenwichtsbemesting voor fosfaat was niet haalbaar.41 Parallel hieraan liep een onderzoek naar de mate waarin de veehouderij kon voldoen aan de stikstofdoelstelling uit de Nitraatrichtlijn. De Commissie Koopmans studeerde lang hierop en adviseerde het kabinet over grondgebonden melkveehouderij (lees: maximaal aantal dieren per ha). Uiteindelijk kwam zij in 2000 met haar advies.42

De varkenspest maakte de misstanden in de intensieve veehouderij pijnlijk zichtbaar. Toen brak in februari 1997 de varkenspest uit. En toen deze leek te zijn bedwongen, volgde begin 1998 opnieuw een uitbraak die ruim een jaar duurde. In deze periode werden in totaal 11 miljoen varkens

‘geruimd’.43 Op 1.647 bedrijven werden alle varkens gedood. De beelden hiervan hadden een enorme impact op het publiek en op beleidsmakers, tot vele jaren erna. De varkenspest maakte de misstanden in de intensieve veehouderij pijnlijk zichtbaar. 44 Tegelijkertijd was het politieke klimaat voor inkrimping van de veestapel nu gunstig: na jaren van CDA-landbouwministers was er nu een kabinet met een VVD-minister op landbouw. Landbouwminister Van Aartsen lanceerde in juli 1997 een plan voor inkrimping van de varkenssector met 25 procent. Later in dat jaar werd dit afgezwakt tot 15 procent. De rechter hield deze inkrimping echter tegen. In plaats hiervan werd een warme sanering doorgevoerd die miljarden euro’s heeft gekost door de opkoopregeling van dierrechten en de sloopregeling voor oude stallen in het kader van de Reconstructiewet.45 Hoewel de verplichte inkrimping in 1999 buiten werking werd gesteld en vervangen door een vrijwillige opkoopregeling, kromp de varkensstapel door het opkopen van rechten toch nog met 25%.46 De pluimveestapel kromp veel minder. Daarnaast werd om het mestoverschot te verkleinen, met een enorme subsidie, voortaan een groot deel van de kippenmest verbrand. De stikstof verdween in de lucht. De as, die het fosfaat uit de mest bevat, werd buiten de landbouw afgezet. Als het om de mineralen op het boerenbedrijf ging werd in 1998 eindelijk het Mineralen Aangifte Systeem (MINAS) ingevoerd, het boekhoudsysteem om de hoeveelheid mest op een bedrijf te kunnen reguleren. Centraal stonden maximale verliesnormen (zie tabel op pag 15): in vergelijking met de hoeveelheid mineralen die via het veevoer werden aangevoerd, mocht een bepaalde hoeveelheid mineralen worden benut via de mest. Wie de verliesnorm overschreed, moest een boete betalen. Bedrijven zonder grond moesten hun mest via mestafzetcontracten afzetten.


Inbreng en rol van milieuorganisaties De landbouwsector had er altijd voor gepleit het mestprobleem via mineralen in het ‘voerspoor’ op te lossen. Als er minder stikstof en fosfaat in het voer zat, kwam het ook niet uit het dier en zou er geen mestprobleem zijn. Maar tegelijk voldeed het MestActieProgramma niet aan de eisen van de Europese Nitraatrichtlijn: volgens N&M zouden milieunormen met het MAP blijvend worden overschreden.47 N&M stelde daarom voor om een deel van de mestproductierechten van varkenshouders op te kopen en tegelijk emissiearme stallen en het gebruik van andere voersystemen te stimuleren. Dat lukte ook.48 Nog mooier zou zijn geweest als de kosten uit een BTW-verhoging op vlees zouden worden betaald. N&M pleitte ook voor ‘slim’ saneren: als veehouders dichtbij natuurgebieden zouden stoppen, leverde dat ook winst op voor een betere natuurkwaliteit. Aanvankelijk had N&M zich constructief opgesteld ten aanzien van het Minas-systeem. Maar de overheid had N&M buiten de afspraken gehouden over de (ruime) verliesnormen voor MINAS. Desondanks pleitte N&M in 1999 voor snellere invoering van de mineralenbalans en - samen met Waterpakt en Vewin voor verplichte mestafzetcontracten. Daarmee moest duidelijk worden waar het mestoverschot van een bedrijf bleef. Tegelijk pleitte N&M opnieuw voor een graasdiernorm, als aanvulling op MINAS. Ook gebruikte N&M het argument van complexiteit van regelgeving om boeren mee te krijgen in een vorm van directe productiebeheersing. Want toen eenmaal de dierziektes

waren uitgebroken, werd het belangrijk om milieu te laten meeliften met de herstructureringsvoorstellen.50 Naast lobby om het mestbeleid te beïnvloeden was N&M actief op juridisch gebied. Nederland voldeed namelijk niet aan de grondwaternorm uit de Europese Nitraatrichtlijn. En Nederlandse boeren mochten van de overheid in 1998 en 1999, met 120 kg fosfaat per ha, 60 procent meer dierlijke mest over hun akkers uitrijden dan hun collega’s in andere landen. Samen met Waterpakt en de Consumentenbond lichtte N&M daarom de Europese commissie in en voerde tal van processen tegen de Nederlandse staat die zich niet aan de Europese Richtlijn hield. Aanvankelijk was het beroep succesvol, maar in hoger beroep werd het bezwaar op formele gronden afgewezen.51 Daarnaast bleef er de promotie van biologische landbouw die N&M namens een brede coalitie van 26 organisaties trok. Dolf Logemann: “De visie van N&M richt zich op biologische landbouw als de voorhoede voor gangbaar”.52 In 1998 ging ook het platform Biologische landbouw van start, een initiatief voortgekomen uit de actie Concurrentievervalsing van de biologische sector. Motief hiervoor waren de maatschappelijke kosten van de gangbare landbouw die niet werden meegerekend in de prijzen, terwijl de voor de consument duurdere producten uit de biologische landbouw beter waren voor dier en milieu. N&M ageerde niet alleen tegen de maatschappelijke kosten van intensieve veehouderij, maar ook tegen het verkeerd inzetten van subsidies, zoals de verbranding van fosfaatrijke kippenmest. En maakte bij de

Veestapel op landbouwbedrijven Index (2000 = 100)

200 Het dempende effect van dierrechten en melkquota (superheffing). NB melkquota zijn per 1 april 2015 afgeschaft. Hierdoor is in 2014 en 2015 de melkveestapel met 120.000 koeien toegenomen. Dit is in de figuur nog niet zichtbaar.

150 100 50 0 1980

1985

1990

Rundvee Kippen Varkens

1995

2000

2005

2010

2015 Bron: CBS

21

22


Voor het eerst sprak het kabinet de wil uit om een eind maken aan het afwentelen van milieulasten op de generaties na ons en op mensen in arme landen.


minister van Landbouw en de Europese Commissie bezwaar tegen deze (gesubsidieerde) staatssteun voor mestverwerking. 53 Tevergeefs. De trendbreuk naar ecologisch duurzame bedrijven was nog ver weg. Het bleef vooralsnog nodig de gaten in de mestregelgeving bloot te leggen, de schadelijke gevolgen voor de natuur te laten zien en te blijven komen met bewijsmateriaal om de noodzaak van een andere veehouderij te onderstrepen. Met de zuivelsector kwam er zelfs overleg over bovenwettelijke eisen voor nitraat, ammoniak en water. 54

Landbouw in het vierde Nationaal MilieubeleidsPlan uit 2001 (NMP4) In 2001 verscheen de kabinetsnota ‘Een wereld en een wil: werken aan duurzaamheid’. Dit vierde Nationaal MilieubeleidsPlan (NMP4) heeft een reikwijdte tot 2030. Een van de hoofdstukken in het NMP4 behandelt de transitie naar een duurzame landbouw. Opvallend is het geloof in ruimtelijke zonering als oplossing voor de problemen met de veehouderij. Er worden intensiverings- en extensiveringsgebieden onderscheiden. En voor de grondgebonden landbouw wordt een rol gezien voor de instandhouding van natuur, biodiversiteit en landschap. Erg concreet is dat nog niet, wel doet het NMP4 de uitspraak: “Op plekken waar de natuur kwetsbaar is voor landbouwemissies zal de landbouw moeten produceren binnen de kaders die volgen uit deze natuurambities.” Daarnaast stelde het NMP4 dat de niet-grondgebonden landbouw als een gewone economische sector wordt behandeld. Als milieudoel voor ammoniak noemt het NMP4: “De totale emissie mag in Nederland in 2030 niet hoger zijn dan 30-55 kton NH3. Naast dit generieke plafond is een gebiedsgerichte inzet nodig om de bescherming van de natuur tot stand te brengen.” Opvallend is de consequentie die hieruit in het NMP4 werd getrokken: “De melkkoeien zullen emissiearm gehuisvest moeten worden; er zal dan nog slechts een beperkte weidegang voor melkkoeien mogelijk zijn. Alle dierlijke mest wordt bewerkt tot goed doseerbare meststof. De veestapel is in 2030 ruim 50% kleiner dan nu ten gevolge van autonome ontwikkelingen en beleid.” Ook werd in het NMP4 beleid voor zware metalen in voer en mest aangekondigd: “De gehalten aan zware metalen in gronden oppervlaktewater zullen verder verlaagd moeten worden tot de streefwaarden om tot een duurzaam functionerend ecosysteem te komen. Dat betekent het terugdringen van zware metalen uit het veevoer en het drastisch verminderen van additieven.” … “Een verdere verscherping kan bereikt worden door de grens te leggen bij de essentiële behoefte van dieren.” Ten slotte meldt het NMP4 dat vanwege fosfaat en cadmium het wenselijk is vooral fosfaatkunstmest onder te brengen in het Mineralen Aangifte Systeem (MINAS).

23

Persoonlijke interpretatie Deze periode stond niet alleen in het teken van de varkenspest en de gevolgen daarvan. Waren er pogingen om het mestbeleid concreet te maken. De boerenlobby slaagde erin om telkens op de rem te trappen als een mogelijke oplossing zich aandiende, niet alleen bij de ministeries, maar ook in de politiek. Maatregelen om de mestproductie te beperken, werden onnodig gefrustreerd. Die frustratie is terug te vinden in het jaarverslag 1996 van N&M. Daar staat het kopje ‘Mest, mest en nog eens mest’, waar dit onderwerp in de jaren daarvoor nog neutraal het Mestvraagstuk heette. Ook werd de behandeling van MINAS pas na een vertraging van twee jaar in de Tweede Kamer behandeld. Ondanks deze frustraties was de productie van nota’s en brieven van N&M ongekend hoog en ondanks de toegenomen complexiteit bleef die inzet inhoudelijk en concreet. N&M volgde een strategie van coöperatie waar mogelijk, en confrontatie waar nodig, aldus Theo Vogelzang, indertijd landbouwmedewerker bij N&M. Er was ook optimisme. Opvallend voor de tijdgeest vind ik het vierde NMP (zie kader). Ideeën voor een duurzamere landbouw werden in concrete plannen vertaald. Voor het eerst sprak het kabinet de wil uit om een eind maken aan het afwentelen van milieulasten op de generaties na ons en op mensen in arme landen. In het NMP4 stond ook de erkenning dat de huidige westerse wijze van produceren en consumeren dit afwentelen in de hand werkt. De verwachtingen van het NMP4 waren echter niet altijd doordacht. Zo werd er van uitgegaan dat de koeien in de toekomst op stal moesten, want dat zou de uitstoot beperken. Later bleek dat juist koeien in de wei minder ammoniakuitstoot veroorzaken.

24


6. 2000 – 2005 Dierrechten varkens en kippen; meer beleid maar integrale aanpak strandt “Dat nooit meer” riepen overheid en bedrijfsleven in koor, na het bedwingen van de varkenspest. Daarom werden rond de eeuwwisseling onder de Herstructuringswet rechten op het houden van varkens en pluimvee ingevoerd (de zogenoemde dierrechten voor varkens in 1998 en pluimvee in 2001). Een ambitieus plan tot hervorming van de Nederlandse varkenshouderij volgde. De belangrijkste ingrediënten hiervan waren: naast de krimp van het aantal varkens met 25 procent, aanscherping van hygiënemaatregelen, beperking van onderlinge contacten tussen bedrijven en de aanleg van varkensvrije zones van minstens 1 km breed.

Ontwikkeling van het mestbeleid De instelling van varkensvrije zones om de besmetting van dierziektes te verminderen was een van de onderdelen van de Reconstructiewet Concentratiegebieden 2002. De wet was al sinds de varkenspest in voorbereiding en kreeg vooral betekenis voor de integrale herinrichting van plattelandsgebieden in het zuiden en oosten van het land omdat hier de meeste varkens leefden. De opdracht om varkensvrije zones in te stellen is niet letterlijk uitgevoerd. De Reconstructiewet werd in 2014 weer ingetrokken.55

voor de omvang van de grootste takken van intensieve veehouderij, de varkens- en pluimveesector. Dierrechten, het maximum aantal dieren dat een boer mag houden, zijn in feite vrij verhandelbare productierechten. Zij houden de groei van een bedrijf niet tegen, want dierrechten kunnen worden aangekocht van bedrijven die stoppen. Dat was en is tegelijk het bezwaarlijke van het systeem, want het levert slechts een verschuiving van productie op tegen kosten voor rechten waarvoor geen feitelijke (milieu)prestatie wordt geleverd.

Geen alternatief voor dierrechten varkens en pluimvee De dierrechten voor varkens en pluimvee zijn er nog steeds. Met de dierrechten werden plafonds ingesteld

Dierrechten werden dan ook als een noodmaatregel gezien. Men was van begin af aan op zoek naar iets fundamenteel anders. Wijffels, voorzitter van de SER, velde een hard oordeel over de Nederlandse

Dierrechten werden als een noodmaatregel gezien


25

Emissie ammoniak (NH3) landen tuinbouw Miljoen kg

400

300

Deze figuur laat een drastische reductie van de ammoniakuitstoot zien. In werkelijkheid blijkt de berekende reductie te zijn overschat. Er is een verschil tussen berekende en gemeten reductie: het ammoniakgat. De werkelijke reductie van ammoniakemissies uit de landbouw sinds 1990 bedraagt daardoor niet 64-70, maar eerder 40-60%. 60 Tot nu toe heeft echter geen herberekening van de ammoniakuitstoot door de landbouw plaatsgevonden.

200

100

0

1990 1995 2000 2005 Kunstmest

2010 2011 2012 Bron: Emissieregistratie

Dierlijke mest: Beweiding Uitrijden van mest Stal en mestopslag

veehouderij: “Een systeem dat – als systeem – amoreel omgaat met dieren en dat de exploitatie ervan heeft opgevoerd tot een niveau waarop een storing desastreuze gevolgen heeft” (lees: de varkenspest 1997/1998 en de mkz-crisis in 2001; de vogelpest van 2003 moest toen nog komen). De commissie Wijffels stelde in 2001: “Koeien horen in de wei, kippen moeten kunnen scharrelen en varkens moeten kunnen wroeten”.56 Landbouwminister Laurens-Jan Brinkhorst was enthousiast: “Dit rapport wordt uitgevoerd, punt”. Maar hij stond tegelijk onder grote druk van de veehouderijsector en werd zelfs beticht van etnische zuiveringen onder boerengezinnen. Uiteindelijk is met het rapport helemaal niets gedaan. Met het aantreden van het kabinet Balkenende I in 2002 was het enthousiasme voor de integrale aanpak van Wijffels verdwenen. Wat inmiddels wel had gewerkt was de warme sanering van bedrijven via de opkoopregeling. Zo kon het gebeuren dat de krant het NRC op 31-10-2001 kopte: ‘Mestbeleid na vele jaren opgelost’. Inderdaad telde Nederland in 2003 22 procent minder varkens dan medio jaren negentig. Er was één maar: er was geen garantie dat de mestmarkt ook stabiel genoeg zou zijn om het ontduiken van regels, bijvoorbeeld bij het uitrijden van mest, te vermijden. Bovendien was de bemesting van akkers en weiden nog lang niet op het niveau van evenwichtsbemesting. MAO’s mislukken, MINAS afgewezen door Europa Drie jaar lang (tussen jan 2002 en jan 2005) was het stelsel van MestAfzetOvereenkomsten (MAO’s) van kracht, een regeling om alle afzet van mest buiten

het bedrijf te registreren. Maar het had geen effect op de mestmarkt en omdat er geen termijnen aan verbonden waren, gingen boeren met hun mestoverschotten speculeren. Het MAO-stelsel werkte dus niet en voegde niets toe aan de dierrechten.57 Andermaal bleken individuele belangen het te winnen boven het collectieve belang van een stabiele mestmarkt, lees: het terugdringen van het mestoverschot.58 Voor de controle op bemesting dacht Nederland met het boekhoudsysteem MINAS een sluitende aanpak te hebben. Maar het in 1998 ingevoerde MINAS haalde het niet in Brussel omdat dit systeem niet voldeed aan de milieudoelen van de Europese Nitraatrichtlijn (zie bijlage 2). Er werd niet voldaan aan de gebruiksnorm van 170 kg stikstof/ha en de landbouwkundige verliesnormen werden te ruim ingevuld. Er verdween simpelweg teveel nitraat in bodem en water. In oktober 2003 werd Nederland formeel veroordeeld door het Europese Hof van Justitie voor het in gebreke blijven bij de uitvoering van de Nitraatrichtlijn. Het eerdere optimisme van Brinkhorst veranderde in frustratie. Zijn opvolger Veerman kwam met de beroemd geworden uitspraak: “We importeren voer, exporteren varkens en houden de rommel hier. Dat systeem is vastgelopen.”59 Hij startte het debat Toekomst intensieve veehouderij (2004). Toch kwam er in 2004 een akkoord met de Europese Commissie. MINAS werd afgeschaft, en een nieuwe Meststoffenwet ingevoerd (per 1 januari 2006) die onder meer de Herstructureringswet verving. Het Derde Nitraatactieprogramma zou vanaf 2006 via fosfaatgebruiksnormen de maximale bemestings-

26


2000-2015 Ammoniakbeleid in de steigers Al sinds eind jaren ‘80 was er wetenschappelijke onderbouwing voor de schadelijke gevolgen van stikstofdepositie voor de natuur, vooral in de vorm van ammoniak. De landbouw was voor 80% verantwoordelijk voor de uitstoot. Door de verplichting om dierlijke mest emissiearm aan te wenden, verminderden de ammoniakemissies. Ook door de invoering van het mineralenaangiftesysteem (MINAS) nam de stikstofproductie af. Daarmee bleef Nederland weliswaar onder het plafond dat was vastgesteld in de NEC-Europese richtlijn (zie bijlage 2), maar kwetsbare Natura 2000-gebieden zijn hiermee nog niet afdoende beschermd. Al in 2000 stelde de Europese Commissie Nederland in gebreke vanwege het niet voldoen aan de Vogel- en Habitatrichtlijnen. Weliswaar vereiste de Natuurbeschermingswet 1998 vergunning voor schadelijke activiteiten, maar dat was nog geen ‘goede instandhouding’ zoals de Habitatrichtlijn eist. Op 8 mei 2002 kwam met de wet Ammoniak en Veehouderij zicht op de verdere beperking van ammoniakemissies. Doel van de wet was onder meer het instellen van beschermingszones rond de natuurgebieden. De wet werd na jaren vertraging behandeld en in sterk afgezwakte vorm aangenomen door de Tweede Kamer. Deze had uitgesproken dat groeimogelijkheden van bedrijven in stand moesten blijven, zij het rekening houdend met een stand still voor het milieu (Tweede Kamer, 22-11-2001). Ondanks een akkoord op hoofdlijnen werden op grond van de Natuurbeschermingswet tal van procedures tegen vergunningen gevoerd of tegen het ontbreken hiervan. Elke individuele uitbreiding moest worden getoetst aan de toegestane depositie. Onder verantwoordelijkheid van het ministerie van VROM (nu Infrastructuur en Milieu) werden modellen gemaakt van de uitstoot van verschillende bedrijfssystemen en stallen. Er kwamen normgetallen voor stalemissies (de RAV-tabellen) en algemene eisen. Desondanks bleek het onhoudbaar om individuele vergunningen blijvend te toetsen aan natuurbehoud. Via de commissies Trojan in 2008 en Huys in 2009 kwam het tot een Actieplan Ammoniak Veehouderij van alle overheden (november 2009) en de afspraak met stakeholders te werken aan een ‘procesarchitectuur op gebiedsniveau’, later de Programmatische Aanpak Stikstof geheten (PAS). Een Intentieovereenkomst met stakeholders werd in september 2008 gesloten. Deze programmatische aanpak van het ammoniakbeleid was nodig om de patstelling rond vergunningverlening te doorbreken en tegelijk kwetsbare Natura 2000-gebieden te beschermen tegen verdere achteruitgang. De ontwikkeling van de PAS duurde jaren. Pas in 2014 kwam het eindresultaat in zicht. In maart 2014 werd een convenant tussen landbouwsector en overheid gesloten om de uitstoot van ammoniak tot 2030 te verminderen met 10 miljoen kilo, waarvan 5,6 miljoen kilo weer mag worden ingezet voor de ontwikkeling van bedrijven (Overeenkomst generieke maatregelen in verband met het programma aanpak stikstof, ministerie EZ en sectororganisaties, maart 2014). De maatregelen betreffen voer en management, stallen en emissie-arm uitrijden van mest. Het convenant loopt tot 2030. De helft van de reductie moet komen uit emissiearme stallen. Inderdaad werd door het ministerie van IenM een aangescherpte regeling voor nieuwbouw en uitbreiding van stallen gepubliceerd: het besluit emissiearme huisvesting dat vanaf 1 juli 2015 in werking is getreden. Medio ging 2015 de PAS in werking. De gevolgen van de stormachtige groei van de melkveehouderij voor de ammoniakuitstoot zijn nog niet doorgerekend. De totale ammoniakemissie in 2014 wordt geschat op 138,1 kiloton. Daarmee overschrijdt Nederland het nationale emissieplafond van 128 kiloton (zie bijlage 2).

niveaus bepalen, rekening houdend met een onvermijdelijk verlies van maximaal 5 kg fosfaat/ ha (zie Tabel op pag 15). Door de overschakeling van MINAS op deze (aanvankelijk ruim gestelde) gebruiksnormen nam de fosfaatproductie eerst toe, om vanaf 2010 weer te dalen. Met de invoering van de Meststoffenwet waren er in 2006 drie landelijke sporen voor de beheersing van mestoverschotten: • Maximale mestgiften per hectare door gebruiksnormen voor stikstof en fosfaat • Productierechten per bedrijf (dierrechten) voor varkens en pluimvee • Mestverwerking door de verbranding van kippenmest, c.q. subsidie op energiewinning Daarnaast waren er de in Europa vastgelegde melkquota. Inbreng en rol van milieuorganisaties Voor N&M ging het niet hard genoeg (Mestoverschot nog zee te hoog, persbericht mei 2001). N&M coördineerde in 2001 een brede coalitie van organisaties, met boegbeelden als schrijver en natuurliefhebber Koos van Zomeren en de Wageningse hoogleraar Jan Douwe van der Ploeg, voor het Houden van vee. Ze boden het gelijknamige manifest aan de Tweede Kamer aan. Het geloof in een oplossing via het geijkte mestbeleid was verloren. Het onderbouwde pleidooi van N&M voor minder vee leidde niet tot succes, maar scherpte wel de discussie. “Twee jaar geleden pleitte N&M voor halvering van het aantal dieren.” Gijs Kuneman: “Wat ons betreft is dat nog steeds het uitgangspunt”.61 En toen MINAS werd afgeschaft was N&M blij omdat deze boekhouding niet effectief was genoeg was om de doelen (van minder mineralenuitstoot) te halen. N&M verwachtte toen nog dat de boeren door Europa verplicht zouden worden om domweg minder koeien per hectare te houden.62 Aan het front van het mestbeleid ging het hard tegen hard. Na de teleurstellend verlopen juridische procedure tegen de staat klaagden N&M, Waterpakt, Consumentenbond en drie individuele personen de staat aan vanwege de milieuschade door het overschrijden van de norm van 50 mg nitraat in grondwater. In oktober volgde de buitengewoon teleurstellende uitspraak van het Gerechtshof: de Nitraatrichtlijn had geen rechtstreekse werking: de richtlijn was alleen bindend voor overheden. Bovendien was er geen vermogensschade bij de eisers. Opvallend argument van de vertegenwoordiger van de Staat was onder meer dat, door een ander mestbeleid, Nederland in 2009 (!) wel zou voldoen aan de Nitraatrichtlijn.


In november 2004 richtte N&M zich tot de Europese lidstaten die deelnamen aan het Europese Nitraatcomité. N&M vocht met een rapport van Arcadis de derogatie aan op allerlei inhoudelijke gronden.63 Dit veroorzaakte veel deining in de agrarische wereld en bij het ministerie die deze actie als een geniepige handelwijze zagen; alsof Nederland naar Brussel altijd één front moest tonen. Bovendien stelden zij dat N&M onjuiste informatie zou hebben gebruikt. De verschillen in informatie werden grotendeels opgehelderd: “De twijfels over de wetenschappelijke onderbouwing zijn verdwenen”, aldus de brief van de minister aan de Tweede Kamer, naar aanleiding van de ophef.64 Vanzelfsprekend hield N&M zich het recht voor te lobbyen in Brussel. In hetzelfde jaar agendeerde N&M de aanpak van fosfaatverzadigde gronden of, beter gezegd, het ontbreken hiervan.65 Tegelijk bleef N&M ook biologische landbouw op

“De twijfels over de wetenschappelijke onderbouwing zijn verdwenen” de kaart zetten, als het echte alternatief. In 2000 was een Beleidsplan biologische landbouw van de rijksoverheid en in 2001 was een convenant Marktontwikkeling biologische landbouw tot stand gekomen waarna een Task Force werd ingesteld die van 2002 tot 2011 heeft gefunctioneerd. N&M beet in 2004 met ‘Nederland gaat biologisch’ het spits af en voerde samen met de provinciale milieufederaties projecten uit om de afzet van biologische producten te stimuleren.

In de visie Op groene gronden pleitte N&M voor extensivering van de veehouderij door een ingrijpend aangepast landbouwbeleid dat inzet op zowel systeeminnovaties en technische maatregelen. Daarbij hoort productiebeperking, op de eerste plaats het houden van minder dieren nabij kwetsbare natuurgebieden. Bovendien moet de Nederlandse landbouw zich meer concentreren op kwaliteit in plaats van op bulk.

27

Persoonlijke interpretatie Terugkijkend is dit de periode van gemiste kansen. De dierziekten hadden een enorme impact op de betrokken boeren en de publieke opinie. Het besef dat het heel anders moest in de landbouw leefde bij grote groepen mensen, zowel bij het publiek als bij beleidsmakers, kijk naar het NMP4. Maar stoere taal haalde uiteindelijk weinig uit. Zo kon het gebeuren dat de commissie Wijffels, ondersteund door minister Brinkhorst, voor een fundamentele aanpak van een veel diervriendelijkere veehouderij pleitte, maar de politiek zich beperkte tot louter technische maatregelen. Zo werden de ammoniakproblemen niet bij de bron aangepakt, maar koos de politiek voor een ‘end of pipe ‘ benadering via technische maatregelen. En de dierrechten (een verkeerde naam voor wat in feite verhandelbare productierechten zijn) die als tijdelijke maatregel waren bedoeld, mochten volgens het parlement de ontwikkeling van bedrijven vooral niet beletten. Kortom: de politiek koos voor het economische belang op korte termijn boven het aanpakken van de mestoverschotten met problemen voor mensen en milieu. N&M zag het falen van MINAS al in 2000 aankomen en daarmee de nieuwe impasse in het mestbeleid. N&M ontwikkelde nieuwe voorstellen die ondanks het veranderde tij, niet direct weerklank vonden in de politiek. Pas een aantal kabinetstermijnen later, in 2014, zijn aanscherpingen opgenomen die N&M eerder had voorgesteld: een lagere nitraatnorm voor nitraatgevoelige zandgronden, een scherpere bemestingsnorm voor fosfaatverzadigde gronden en het verbod op gebruik van fosfaatkunstmest door derogerende bedrijven. In deze periode voerde N&M niet alleen actie tegen de varkenshouderij, die als de veroorzaker van het mestprobleem werd gezien. Samen met de Dierenbescherming vroeg N&M aandacht voor de melkveehouderij, met name het gebrek aan weidegang. Dat werd later opgepikt door een aantal zuivelfabrikanten, zoals Campina.

28


7. 2005 – 2010 Complexiteit neemt toe; en de aansturing door Europa Na de definitieve afwijzing van MINAS door het Europese hof in 2006 was Nederland weer terug bij af. In plaats van de verliesnormen van MINAS kwamen er in de opeenvolgende Nitraatactieprogramma’s (NAP’s) gebruiksnormen voor het uitrijden van dierlijke mest. Gebruiksnormen leggen een directe relatie met de toegestane bemesting in fosfaat en stikstof. De dierrechten voor varkens en pluimvee bleven.

Ontwikkeling van het mestbeleid Inmiddels stegen de afzetkosten van mest. Daarom presenteerde LTO in 2006 een Actieplan Mestafzet met het verzoek om dierlijke mest voortaan kunstmest te noemen zodat de veehouderij er meer mest kwijt kon. Tevens pleitte het Actieplan voor meer ruimte voor stikstofbemesting. Nederland deed inderdaad een beroep op de zogeheten derogatiemogelijkheid van de Nitraatrichtlijn.66 Hierdoor werden hogere stikstofmestgiften op grasland mogelijk. Dat was vooral voor intensieve melkveehouders van belang. Maar tegelijkertijd bleken de nitraatgehalten in het grondwater in veel gebieden nog veel te hoog. Daardoor bleef het worstelen met de opeenvolgende Nitraatactieprogramma’s. Ondanks de berekeningen voor de onttrekking door het gewas kwam er nog steeds te veel nitraat uit de mest in het grondwater terecht. Met de invoering van de gebruiksnormen voor fosfaat en stikstof was het mestprobleem dus nog niet opgelost. In de periode 2003-2006 bedroeg de gemiddelde gemeten nitraatconcentratie in grondwater in zandgebieden circa 80 mg/l.67 Dat is ruim boven de maximaal toegestane waarde in de Nitraatrichtlijn van 50 mg nitraat per liter. Toch weer mestfabrieken of dan maar het voerspoor? Behalve nitraat was ook fosfaat een probleemstof. Onderzoekers hekelden de fosfaatverslaving van de Nederlandse landbouw die niet meer in relatie stond tot de behoefte van het gewas, maar “lijkt op het betalen van een te hoge verzekeringspremie voor een overschat, deels aangepraat en deels vermijdbaar landbouwkundig risico”.68 Berekeningen van het Milieu en Natuurplanbureau gaven aan dat de uitspoeling in de bodem van dit overschot aan fosfaat ook nog tientallen jaren zou doorgaan.69 De fosfaatgebruiksnormen, die op basis van het derde Nitraatactieprogramma (NAP3, 2006) waren ingevoerd, moesten steeds scherper worden totdat in 2015 de zogeheten evenwichtsbemesting zou worden bereikt. Bovendien had Brussel in 2005 derogatie aan Nederland toegekend onder de strikte voorwaarde van een maximale fosfaatproductie uit dierlijke mest van 172,9 mln kg, en 504 miljoen kg stikstof (inclusief

gasvormige verliezen). Deze voorwaarde was bedoeld als een veiligheidsklep om verontreiniging door een te hoge fosfaatproductie tegen te gaan. De hoeveelheid mineralen in de mestproductie moest hiermee onder het niveau van 2002 blijven. Er was dus een probleem als de veehouderij wilde groeien. Daarom dachten de beleidsmakers op het ministerie van Landbouw opnieuw aan mestverwerking in fabrieken. Pilots moesten het bewijs leveren voor technieken om mest tot een hanteerbaar en exporteerbaar mineralenconcentraat te bewerken.70 Ondanks het fosfaatplafond stelde Nederland in 20082010 de derogatie op het spel door de mestproductie te overschrijden, in 2010 zelfs met 7 mln kg tot 179 mln kg fosfaat, totaal gerekend over alle diersoorten. Het lijkt erop dat de veevoersector hierdoor in het geweer kwam. De organisatie van de veevoerbranche Nevedi en de landbouworganisatie LTO startten opnieuw het ‘voerspoor’ met als doel: 10 miljoen kg minder fosfaat in 2011 voor rundveevoeders; en voor 2013 nog eens 10 miljoen kilogram, dus totaal 20 mln kg minder fosfaat. Onderzoek en politiek voor verduurzaming Intussen voerde, net als de milieuorganisaties, nu ook de onderzoekswereld het debat over een alternatieve veehouderij van kippen, varkens en koeien. Eindelijk werden nu wel stappen gezet voor de integrale verduurzaming van de landbouw en een andere manier van vee houden. Dierenwelzijn was het uitgangspunt voor nieuwe stallen. In dialoog met boeren werden studies gedaan naar de condities van vee houden (Kracht van koeien 2009, Varkansen 2010, en Houden van Hennen al in 2004). De begrippen innovatie en duurzaamheid moesten concreet invulling krijgen.75 Daarnaast was er onderzoek naar de beleving van nieuw beleid.76 Langzaam veranderde ook de context voor het politieke debat. Met de entree van de Partij voor de Dieren in de Tweede Kamer eind 2006 stonden dierenwelzijn en intensieve veehouderij nu continu op de politieke agenda. In 2007 introduceerde de Dierenbescherming het succesvolle Beter Leven Kenmerk en toonde hiermee aan dat het vermarkten van dierwelzijn in de


29

Productie, gebruik en gebruiksruimte fosfaat Miljoen kg fosfaat

250 200 Verband tussen productie van dierlijke mest, gebruik van mest inclusief kunstmest en van elders aangevoerde mest en de berekende gebruiksruimte (of plaatsingsruimte) van dierlijke mest

150 100 40 0

Productie mest 2006 Overig

Gebruik 2006

Gebruiksruimte 2006 2009 2015

Kunstmest

Pluimvee

Maïsland

Dierlijke mest:

Overig bouwland

Varkens

Opslag

Melkvee

Van ander bedrijf

Grasland

Van eigen bedrijf Bron: Stowa 2009

schappen van de supermarkten wel degelijk haalbaar was! In 2008 volgde de ministeriële aankondiging van de Uitvoeringsagenda Duurzame Veehouderij, een proces voor alle stakeholders om tot een bredere inzet voor verduurzaming van de veehouderij te komen. Minister Verburg voegde een nieuwe dimensie toe: het sluiten van de kringloop op Noordwest-Europese schaal. Studies naar de mineralenkringloop, zoals het advies van de Technische Commissie Bodembescherming uit 2010, toonden de kwetsbaarheid aan van een niet gesloten kringloop.78

Landelijke organisaties die in reactie op de intensieve veehouderij zijn ontstaan • 1997 > Varkens in nood • 2001 > Wakker Dier (fusie met Lekker dier) • 2002 > Partij voor de Dieren (oprichting eerste politieke partij met dierenwelzijn als hoofdissue) • 2002 > Jongeren Milieu Actief (als jongerenafdeling van Milieudefensie) • 2006 > Partij voor de Dieren (vertegenwoordiging in parlement) • 2008 > Megastallen nee (start initiatief referendum Brabant) • 2011 > Megastallen nee (als landelijk platform) • 2012 > We zijn het MEGAzat (i.s.m. Milieudefensie)

Inbreng en rol van milieuorganisaties In 2007 lanceerden Milieudefensie en Jongeren Milieu Actief het burgerinitiatief ‘Stop fout vlees’. Dit was de allereerste keer dat een referendum de behandeling van een onderwerp in de Tweede Kamer afdwong. Hoewel het burgerinitiatief niet direct tot het gewenste resultaat leidde, is het parlementaire debat over de veehouderij sindsdien niet meer weggeweest.79 N&M volgde het mestbeleid, de derogatie en de actieprogramma’s op de voet, nam deel aan klankbordbijeenkomsten en oefende voortdurend politieke druk uit, met name op het ammoniakbeleid (samen met de provinciale milieufederaties) en de derogatievoorwaarden onder de Nitraatrichtlijn. De toon van de persberichten werd weer scherper. Zo kopte een persbericht in dec. 2007: “Minister Verburg verzuimt mestprobleem aan te pakken”. Dit naar aanleiding van de inzet voor het NAP4 waarvoor te slappe normen voor stikstof en fosfaat werden voorgesteld. “Kennelijk zit de landbouw vanuit de achterbank mee te sturen”, aldus N&M. Daarnaast deed N&M ook veel moeite om de Europese Kaderrichtlijn Water goed in te vullen (zie kader op pag 30). Toch ging het allemaal te langzaam. Eind 2009 gooide N&M een steen in de vijver met de brochure ‘ Vijf landbouwmythen’.80 Het werd tijd dat de landbouw eindelijk als een normale marktsector werd gezien met ondernemers die aan de regels voldoen. Maar zo zag het ministerie dat niet. Een gesprek volgde: zo mocht je niet met elkaar omgaan. Sijas Akkerman: “Het was niet wat het ministerie verwachtte van de rol van N&M”. De ‘Landbouwmythen’ werden

30


2000-2015 De Europese Kaderrichtlijn Water voor schoon oppervlaktewater Mede door de actieve steun van Nederland werd in 2000 de Europese Kaderrichtlijn Water (KRW) van kracht. De KRW was deels opgezet als een samenvoeging van een aantal oude richtlijnen, deels als een nieuwe, moderne richtlijn die veel ruimte bood voor nationale invullingen. Eerder was de vervuiling van gronden oppervlaktewater geagendeerd in het internationale Noordzeeactieplan (vastgesteld in 1990 tijdens de derde Noordzeeministersconferentie). De grootste bron van belasting door nutriënten was toen al de landbouw. In Nederland was de Wet Verontreiniging oppervlaktewateren een belangrijk instrument om vervuiling aan te pakken. Milieuorganisaties wezen daar consequent op. De KRW beschrijft een gefaseerde aanpak voor het halen van doelen voor een goede ecologische toestand in 2015, 2021 en uiterlijk in 2027. N&M, provinciale milieufederaties en de waterorganisaties Waterpakt en Reinwater bemoeiden zich intensief met de uitwerking. De verwachtingen waren hoog, want de KRW stelde een integrale aanpak van het waterbeleid voor. De KRW bood daarmee de kans de stagnatie in de aanpak van diffuse bronnen van verontreiniging van de sloot te doorbreken door onder meer overvloedige bemesting aan te pakken. Maar eind 2003 kwam de KRW onder vuur van de landbouwlobby te liggen. Aanleiding waren de cijfers van het onderzoeksinstituut Alterra dat de gevolgen van de KRW voor de landbouw in kaart had gebracht. Deze sloegen in als een bom. Door maatregelen aan de bron, onder meer de aanleg van zuiveringsmoerassen, zou veel grond aan de landbouw worden onttrokken. Er werden Kamervragen gesteld en de KRW werd daarmee een politiek gevoelig dossier. N&M, bij monde van Ben Hermans, reageerde: “Krokodillentranen; in het Alterra-rapport staat niets nieuws. Vergelijkbare doelen liggen allang vast in Nationale Milieubeleidsplannen en Nota waterhuishouding”.71 De coördinerend staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat koos voor een pragmatische implementatie van de KRW. Jaarlijkse decembernota’s zouden stapsgewijs de invulling en de kosten van de KRW zichtbaar maken. Dat gaf rust. Medio 2007 oordeelde de Tweede Kamer dat de KRW niet mocht leiden tot extra lastenstijgingen voor de landbouw, “omdat de landbouw onder het NAP3 al zeer aanzienlijke inspanningen levert.” Het economisch belang van de landbouw moest dus prevaleren; er mocht geen beleid bij komen boven wat er al was uitgezet. Het lukte Nederland eind 2008 om de eerste fase stroomgebiedsbeheerplannen op tijd bij Brussel in te dienen. Maar de implementatie van de KRW en het mestbeleid stonden niet los van elkaar. In grote delen van Nederland zat nog zoveel fosfaat in de grond dat de uitspoeling ervan naar het oppervlaktewater nog lange tijd een probleem zou blijven. Dat maakte het doel van de KRW om de sloten schoon te maken moeilijk haalbaar.72 Achtereenvolgende rapporten van planbureaus voorspelden dit ook. De milieubelasting door nutriënten uit de landbouw was nog steeds groot en nam zelfs sinds 2005 niet meer af. 55 Procent van de stikstof in het oppervlaktewater was afkomstig uit de landbouw, bij fosfor was dat 65%. Mede daardoor had aan het eind van de eerste fase stroomgebiedsbeheerplannen minder dan 15% van de in de KRW aangewezen waterlichamen een goede beoordeling. En ook het grondwater was nog steeds verontreinigd. Niet alleen voldeden vooral de zuidelijke zandgronden niet aan de norm van de Nitraatrichtlijn, ook werden 40 drinkwaterwinningen bedreigd. Hier moeten steeds hogere kosten voor waterzuivering worden gemaakt onder meer door middel van membraanfiltratie.73 Het beeld is dus niet rooskleurig. De waterkwaliteit is sinds de jaren 90 verbeterd door een schonere industrie en rioolwaterzuiveringsinstallaties, terwijl de aanpak van de verontreiniging door de landbouw is gestagneerd. Het aandeel fosfaat in het oppervlaktewater dat uit de landbouw afkomstig is, was zelfs toegenomen van 13% in 1985 tot circa 49% in 2005. In 2015 treedt slechts langzaam verbetering op. De helft van de wateren is te zeer vervuild door nutriënten uit de landbouw.74 Het is de bedoeling dat de KRW de komende jaren een extra impuls voor het mestbeleid oplevert.

aangevallen vanwege de gecombineerde stellingname over de geringe bijdrage van de landbouw aan de Nederlandse economie enerzijds, en anderzijds de aanval op het onder één hoedje spelen van landbouwsector en bepaalde politieke groeperingen. Ook was er kritiek op de toon in de Landbouwmythen en de criminele sfeer waarin de landbouw zou worden getrokken. Veel minder kritiek was er op de tegelijkertijd verschenen Visie ‘Schoon, eerlijk en waardevol. Op weg naar een duurzame landbouw.’ Daar hoorde je niks over, dus de visie was kennelijk wel okee. N&M volgde een tweesporenstrategie: politieke druk op de ketel houden en tegelijkertijd steun uitspreken voor de ontwikkeling van de Programmatische Aanpak Stikstof (ingezet medio 2008) en de Uitvoeringsagenda Duurzame Veehouderij (convenant ministerie, bedrijfsleven, Dierenbescherming en N&M, mei 2009). Tegelijk was bij N&M en bij andere milieuorganisaties een strategische heroriëntatie gaande naar aanleiding van het stopzetten van de subsidieregeling van het ministerie van VROM (aangekondigd in 2009 en bij N&M effectief vanaf 2011). Een reorganisatie bij N&M in 2009-2010 leidde tot een inkrimping van de organisatie en de nieuwe strategie ‘Verbinden, Versnellen, Verzilveren’. Meer nadruk kwam te liggen op samenwerken met het bedrijfsleven om sneller duurzaamheidswinst te realiseren. Het team Landbouw verbreedde zijn aandacht van vlees, zuivel en mest naar duurzame productie in de hele voedselketen. Als voorbeeld dienden in 2006 gemaakte afspraken met Campina over duurzame soja. De reorganisatie van N&M in 2009 leidde weliswaar tot minder medewerkers, ook bij het team landbouw, maar niet tot minder aandacht voor het mestdossier. De strategie werd verlegd van beleidsbeïnvloeding en politieke lobby naar oplossingsgerichte projecten en campagnes met bedrijven en consumenten. Een goed voorbeeld is de flexitariërcampagne die consumenten verleidt om minder vlees te eten. De campagne bestond uit meerdere projecten waarbij N&M, met


onder andere supermarkten, ruim twee miljoen vleesvervangers uitdeelde zodat honderdduizenden consumenten kennis maakten met een gezond en duurzaam alternatief voor vlees. Persoonlijke interpretatie Sinds de crises rond dierziekten en vooral sinds 2006 is de maatschappelijke discussie over veehouderij verbreed (zie kader op pag 29). Eind 2006 verscheen bovendien een rapport van de FAO: Livestock’s Long Shadow. Veel partijen houden zich nu vanuit verschillende standpunten met veehouderij bezig: vanuit dierwelzijn, gezondheid, milieu, voetafdruk, leefbaarheid. In de veehouderij blijft verandering voorbehouden aan enkele koplopers. Er komt – zij het langzaam – ook respons vanuit de overheid. De overheid laat lange termijnvisies, zoals indertijd nog geventileerd in het NMP4, achter zich en wil op korte

termijn meer boter bij de vis in de vorm van concrete oplossingen. De verhouding tussen overheid en stakeholders, zowel milieu- als landbouworganisaties, werd zakelijker. Maar de politiek reageerde niet fundamenteel anders: de meerderheid in het parlement bleef inkrimping van de veestapel afwijzen. De ruimte om met natuur-, wateren milieubeleid tot oplossingen voor het mestprobleem te komen, werd steeds kleiner. Oplossingen werden verengd tot technische en organisatorische maatregelen, zoals blijkt uit de stroomgebiedsbeheerplannen voor de Kaderrichtlijn water en de programmatische aanpak stikstof (PAS). De uitvoering van beleid vergt daardoor veel energie van waterschappen en provincies. Het verbaast mij dat de toenemende complexiteit van regelgeving op de koop toe wordt genomen, terwijl er meermalen momenten zijn geweest dat ook boeren hebben aangegeven geen boekhouders te willen worden.

Veestapel op landbouwbedrijven Index (2000 = 100)

250 200 Sinds 2005 zijn de aantallen melkgeiten, eenden en vleeskalveren die niet onder enige quotering vielen, aanzienlijk toegenomen. Ook de aantallen varkens zijn gestegen na een dip in 2003-2004. De aantallen kippen zijn sinds de jaren ’90 blijven groeien.

150 100 50 0 1980

1985

1990

1995

Rundvee Paarden en pony’s Schapen Geiten Kippen Varkens

2000

2005

2010

2015 Bron: CBS

31

32


8. 2010 – 2013: Opnieuw mestverwerking, maar dan anders In 2011 kwam het kabinet Rutte I met een nieuw initiatief in het mestdossier met als doel dat mest weer als grondstof zou gaan dienen De belangrijkste punten in de brief van het kabinet : de invoering van verplichte mestverwerking, minder fosfaat in het voer (het voerspoor) en een lobby in Brussel om dierlijke mest te mogen beschouwen als kunstmestvervanger. De brief was een uitwerking van het 10-puntenplan van CDA, VVD en PVV en werd ondersteund door boerenorganisaties en met name de varkenshouders (LTO en NVV).81

Ontwikkeling van het mestbeleid Mestverwerking werd gedefinieerd als “het van de Nederlandse mestmarkt afvoeren van mestoverschotten”. Verplichte mestverwerking was hiervoor cruciaal, ook om het probleem van de ‘free-riders’ aan te kunnen pakken. Voor de sector was een constant aanbod van mest voor de verwerking van belang en voldoende vraag naar het eindproduct, namelijk de mestkorrels. Al snel werd duidelijk dat nieuwe installaties nodig zouden zijn om de aanzienlijke hoeveelheden mest te kunnen verwerken. Doelen Nitraatactieprogramma niet gehaald door fraude Maar opnieuw bleek bij het NAP5 dat de doelstelling van schoon grondwater op de zuidelijke zandgronden niet zou worden gehaald. Bij de onderhandelingen over het vijfde Nitraatactieprogramma (NAP5) onder staatssecretaris Dijksma kwam de nadruk te liggen op strengere gebruiksvoorschriften voor de teelt van gewassen en strengere normen op zuidelijke zandgronden. Deze zijn inderdaad in 2014 in het NAP5 opgenomen. Daarnaast kondigde staatssecretaris Dijksma aan dat als de mestverwerking niet van de grond kwam de dierrechten voor varkens en pluimvee zouden worden gehandhaafd - deze productierechten zouden anders in 2015 vrijkomen; en dat ook de melkveehouderij dierrechten zou krijgen om de gevolgen van het wegvallen van de Europese zuivelquotering per 1 april 2015 op te vangen.82 De staatssecretaris gaf de melkveehouderij daarmee een kans om invoering van dierrechten te voorkomen: het bedrijfsleven mocht een tegenvoorstel doen voor mestverwerking. De sector reageerde inderdaad met een plan, maar PBL en WUR oordeelden dat de berekeningen van de sector in dit rapport onvoldoende waarborgen boden.83 Eigenlijk geloofde niemand dat er in korte tijd tientallen mestfabrieken zouden kunnen verrijzen. Daarbij speelde een breed gebrek aan vertrouwen in de werking van de mestmarkt omdat er een gat was tussen geregistreerde mestproductie en de afzet van mest. In 2012 en 2013 werden grootschalige mestfraudes ontdekt. In totaal zou zelfs

30 - 50 procent van de mest in het zuidoosten van het land illegaal zijn verhandeld. Met een derde van de verhandelde mest zou zijn geknoeid. De schattingen kwamen van de sector zelf.84 Ook met luchtwassers voor de reductie van ammoniakemissies werd geknoeid. Geïnstalleerde luchtwassers op bedrijven bleken in de praktijk vaak niet aan te staan.85 Het toch al geringe draagvlak voor industriële mestverwerking werd er niet beter op. Al met al kwam grootschalige mestverwerking niet van de grond. Q-koorts: intensieve veehouderij bedreigt volksgezondheid Eerder was in 2011 in Noord-Brabant het burgerinitiatief ‘Megastallen nee’ actief geworden, gesteund door milieuorganisaties, diverse maatschappelijke groeperingen en ook de GGD. De Q-koorts epidemie in de geitenhouderij had tot dodelijke slachtoffers geleid en beroerde iedereen. Sinds de Q-koorts wordt het houden van vee en produceren van mest ook bekeken vanuit de mogelijke schade aan de volksgezondheid. RIVM onderzoekt de relatie veehouderij en volksgezondheid verder.86 De onrust in Brabant leidde tot een uniek initiatief. Op 2 september 2011 brachten boeren, supermarkten, voerbedrijven en vleesverwerkers een manifest uit waarin ze de ambitie uitspraken om al het vlees uiterlijk in 2020 duurzaam te produceren. Dit ‘Verbond van Den Bosch’ was een initiatief van de provincie Noord-Brabant.87 De uitwerking leidde tot landelijke afspraken voor de integraal duurzamere productie van vlees: Kip van morgen en Varken van morgen, beide te realiseren in 2015. Dierrechten varkens en pluimvee, niet voor koeien Intussen bleef de druk op de mestmarkt onverminderd groot. Begin 2014 werd besloten dat de dierrechten voor varkens en kippen voorlopig zouden blijven. Wel lukte het de melkveehouders en de zuivelsector om dierrechten in de melkveehouderij buiten de deur te houden. De zuivelsector en de boerenvertegenwoordigers bereikten namelijk op 12 december 2013 een principe-overeenkomst: de melkveehouderij


zou grondgebonden gaan werken en met weidegang. De Staatssecretaris liet dezelfde dag weten dat zij geen dierrechten zou inzetten voor de melkveehouderij. Zij wilde de sector het voortouw geven, ook na de afschaffing van de Europese melkquota (per 1 april 2015). Inbreng en rol van milieuorganisaties N&M werkte actief mee aan de Uitvoeringsagenda Duurzame Veehouderij die in 2008 was gestart, volgde initiatieven voor mestverwerking en kringlopen, maar signaleerde tegelijk dat het perspectief ontbrak op grootschalige mestverwerking. De veehouderij moest binnen de milieugebruiksruimte produceren.88 Ook bleef N&M zich verzetten tegen het verbranden van (kippen)mest vanwege het verlies aan mineralen. Om dezelfde reden, de niet-gesloten kringloop, verzette zich N&M tegen het grootschalige vergisten van mest omdat dit vrijwel zeker gepaard zou gaan met het verwerken van grondstoffen die anders als bodembemester, voedselgewas of als veevoer konden dienen. Daarbij werd de politieke lobby niet vergeten. In het mestdossier hamerde N&M op een betere benutting van mineralen en steunde voorstellen voor het verwaarden van mest om zo de mineralenkringloop beter te kunnen sluiten. Als stok achter de deur moesten dierrechten voor varkens en pluimvee behouden blijven. Hiervoor werd succesvol gelobbyd, samen met andere milieuorganisaties.

Een negatieve prijs voor mest is een slechte basis voor mestverwerking MOBilisation for the environment, Vereniging Leefmilieu en werkgroep Behoud de Peel en andere milieuorganisaties voerden intussen met redelijk succes juridische procedures tegen vergunningen voor het uitbreiden van veehouderijbedrijven, vooral vanwege de toename van de ammoniakuitstoot. Dit alles zette druk op mestverwerking. Milieudefensie zette zich daarnaast vanaf 2010 in voor publieksacties zoals ‘Megastallen nee’ en de petitie ‘Maak van Nederland geen megastal’. De petitie werd, door duizenden mensen ondertekend en op 1 oktober aan de Tweede Kamer aangeboden, mede namens N&M en provinciale Natuur- en Milieufederaties. Milieudefensie werkte bovendien het sluiten van de mineralenkringloop uit met praktische voorbeelden, zoals het in de markt zetten van eieren zonder Zuid-Amerikaanse soja.89 In de voedselketen onderhandelde N&M met de supermarkten en de veehouderijsector over de criteria

33

voor de Kip van morgen en Varken van morgen. De strategie van N&M was: kleine stapjes, maar wel over de gehele breedte (‘mainstream’) en gedragen door de hele keten. In 2016 moeten de Kip en het Varken van Morgen in de schappen van supermarkten liggen. Ook met de zuivelsector werd onderhandeld. Eerder waren afspraken gemaakt over duurzame soja in het krachtvoer. De verwachting was bij N&M dat afspraken over grondgebondenheid in de melkveehouderij ook mogelijk zouden zijn, mede door de hoge organisatiegraad van melkveehouders. In december 2013 werd met de zuivelsector inderdaad overeenstemming bereikt over het principe van grondgebondenheiden een minimum aan weidegang. Eerder had N&M al gewaarschuwd voor uitbreiding van de productie wanneer de Europese melkquota zouden worden afgeschaft.90 Persoonlijke interpretatie In deze periode was in de landbouw een omslag gaande in het denken over mest: met mest was meer mogelijk. Bijvoorbeeld mest als energiebron voor vergisting. En mineralen uit mest konden gebruikt worden als groene kunstmestvervanger. De landbouwsector geloofde sterk in het verwaarden van mest en een technische aanpak. Energiewinning uit mest en hergebruik van mineralen zouden de toekomst zijn. De praktijk bleek echter weerbarstig. Een masterplan voor innovaties kwam niet van de grond; toen dat niet lukte moest mestverwerking vooral van kleinschalige initiatieven komen. Er was bij landbouwvertegenwoordigers wel optimisme over een exportmarkt voor mestkorrels. Maar ik herinner me dat anderen ook sceptisch waren over de technische en financiële uitvoerbaarheid van sommige initiatieven. Enige mestfabrieken zijn er weliswaar gekomen maar tot op heden is nog steeds onvoldoende capaciteit voor mestverwerking gerealiseerd. 91 ‘Mest als grondstof waarvoor betaald wordt in plaats van dat de veehouder betaalt voor de kosten voor mestverwerking.’ Volgens mij was dat plaatje in de jaren ’80 nog mogelijk, maar niet meer in deze periode. Terwijl kunstmest goedkoper is geworden, worstelt de mestverwerking (het bewerken van mest) met afzetproblemen en met technische problemen, eigen aan het werken met niet-schoon en niet-stabiel organisch materiaal. Achteraf stel ik vast dat de hele mestverwerking veel te opportunistisch is aangepakt, zonder visie en zonder regie. Er is lang vastgehouden aan het marktdenken, maar de prijs voor mest was (en is nog steeds) negatief. Dat is een slechte basis voor mestverwerking en roept voortdurend perverse prikkels op zoals frauderen met de afzet van mest.

34


9. 2013-2015 De ontknoping: grondgebonden melkveehouderij op drijfzand gebaseerd Begin 2014 werd, onder strenge voorwaarden, een zwaar bevochten nieuwe derogatie voor de Nitraatrichtlijn met Brussel afgesproken (goedgekeurd maart 2014). Nog steeds hoefde Nederland, in tegenstelling tot andere Europese lidstaten, niet te voldoen aan de normen voor nitraat in het grondwater. Wel moesten dierrechten voor varkens en pluimvee blijven, in ieder geval tot 2018. En werden de gebruiksnormen voor fosfaat aangescherpt tot het afgesproken niveau van evenwichtsbemesting in 2015. De uitwerking van een grondgebonden melkveehouderij strandde.

Ontwikkeling van het mestbeleid De nieuwe nitraatnorm in de nieuwe derogatie werd 230 kg N voor de oostelijke en zuidelijke zandgronden van Utrecht, Gelderland, Overijssel, Noord-Brabant en Limburg en de lössgrond in Zuid-Limburg. Omdat het mestprobleem in deze regio’s ernstiger is dan in de rest van Nederland is de norm daar scherper dan de 250 kg voor de zand-, veen en kleigronden in de rest van Nederland. Nieuw was ook de verplichte verwerking van mestoverschotten, met regionaal verschillende percentages van 10, 30 en 50%, de hoogste in de regio’s met concentratie van intensieve veehouderij. Deze mestverwerkingsplicht, in combinatie met de al eerder ingevoerde verplichte vervoerbewijzen, moet fraude tegengaan en een stabiele mestmarkt garanderen. Het reguliere mestbeleid kende nu vier sporen (zie conclusies op pag 38). Maar ondanks het principe-akkoord over grondgebonden melkveehouderij, was de sector niet in staat een sluitend plan te presenteren. Dit is later ook toegegeven.92 Daarom werd, na veel politieke discussie, de Meststoffenwet in 2014 aangevuld met een term voor rundveehouderij, een AmvB.93 Melkveehouderijbedrijven moesten nadrukkelijk

ook mest verwerken als ze gingen uitbreiden. Omdat staatssecretaris Dijksma liefst niet wilde ingrijpen met procedures en mogelijke rechtszaken aan haar broek, laveerde zij met haar bevoegdheden. Zij wilde de sector zelf zoveel mogelijk de verantwoordelijkheid geven voor een grondgebonden melkveehouderij.94 Eind maart 2015 - vlak voor de afschaffing van de zuivelquota per 1 april - kwam de Staatssecretaris met een voorstel voor de invulling van een grondgebonden beperking van de groei in de melkveehouderij via bedoelde AMvB. De AMvB die in 2016 in werking treedt, was een politiek compromis zonder sturende werking. Slechts de groei van intensieve bedrijven wordt door de AMvB enigszins beperkt. Maar het na veel soebatten gesloten compromis maakt uitbreiding nog altijd mogelijk, zij het met restricties afhankelijk van het fosfaatoverschot per ha op het bedrijf. Zelfs melkveehouders met een fosfaatoverschot van meer dan 100 kg per ha (dat is meer dan tweemaal de fosfaatproductie van een gemiddeld bedrijf) kunnen uitbreiden. Nu waren het de liberale politici in de Tweede Kamer die een verdergaande binding van melkproductie aan grond voorkwamen. De druk op de staatssecretaris om in te grijpen bleef echter groot omdat de melkveehouderij steeds verder

Landelijke fosfaatproductie dierlijke mest, vergeleken met het toegestane plafond uit de derogatie (in mln kilo fosfaat) 1. Plafond EU 2. 2010 3. 2012 4. 2013 5. 2014 6. 2014 derogatie 2002 (CBS) (CBS) (CBS) (CBS voorlopig) (CBS definitief) Melkveehouderij 84,9 76,2 80,6 82,3 85,6 96 Overig rundvee 12,5 11,0 10,2 ? ? Varkens 39,7 46 39,2 39,6 39,3 38,8 Kippen 27,4 29 26,0 27,2 28,3 27,7 Overig 8,4 8 8,2 8,0 ? ? Totaal 172,9 179 160,6 165,6 168,0 171,7 Toelichting tabel: Kolom1: Maximum gesteld in de derogatie. Overige kolommen bron CBS. Naar verwachting komt de productie in 2015 voor de melkveehouderij uit op ruim 90 miljoen kg fosfaat.


35

groeide. Groeiprognoses voor de melkveehouderij in 2020 zouden volgens deskundigen al in 2015 worden gehaald. Ook de aanvragen voor de PAS overtroffen de verwachtingen. Tegelijk was het volslagen onduidelijk of en hoe de ooit zo hoopvol gestarte industriële mestverwerking in fabrieken van de grond zou komen. De mestmarkt dreigde opnieuw vol te lopen. Melkveehouders konden de mestverwerkingsplicht grotendeels administratief invullen, bijvoorbeeld door afkoop van rechten van varkensboeren of door gronden elders in gebruik te nemen voor hun mestafzet.

Zij vreesden voor hun grondgebonden bedrijven fosfaatrechten te moeten kopen bij elke uitbreiding hoe klein ook, terwijl zij helemaal niet bijdroegen aan het landelijke fosfaatoverschot. Bovendien zouden zij met de verplichte invoering van de Kringloopwijzer moeten meedoen aan een systeem dat teelt van maïs en aankoop van voer stimuleert, in plaats van eigen gras.96 De kritiek op een stelsel van fosfaatrechten was dus groot; de snelle groeiers met nieuwe stallen zouden worden beloond, de extensieve bedrijven aan extra kosten gebonden. In 2016 zal over de invoering van fosfaatrechten een beslissing vallen.

De vrees dat groei in de melkveehouderij (opnieuw) tot overschrijding van het landelijke fosfaatplafond zou leiden kwam al snel uit. In het voorjaar van 2015 bleek dat de fosfaatproductie, door de onstuimige groei van de melkveestapel met 55.000 koeien, haar grenzen al in 2014 had overschreden (zie tabel op pag 34). Nog voor het zomerreces kondigde de staatssecretaris aan dat er een systeem van fosfaatrechten, in feite mestquota, zou komen voor melkveehouderijbedrijven.95 Het referentiejaar was 2014. Op aangeven

Inbreng en rol van milieuorganisaties N&M voerde een intensieve lobby voor meer beperkingen in de Meststoffenwet. Mestverwerking, aangevuld met een hecht systeem van controle en handhaving, loste nog altijd niet de problemen op die in het verleden waren ontstaan: te hoge concentraties van dieren en bedrijven, met bijbehorende ammoniakuitstoot, achteruitlopende weidegang, fosfaatoverschotten in gronden oppervlaktewater en te veel weglekkend nitraat naar het grondwater. Het lukte om bij de melkveehouderij een voet tussen de deur te krijgen. N&M nam een unieke, maar ook kwetsbare, positie in door met de sector en de overheid mee te praten over haalbare oplossingen. Opmerkelijk was de publieke vraag van LTO om hulp van N&M bij het zoeken naar een compromis.97 Op

van de sector zou daarbij de Kringloopwijzer, een boekhoudkundig systeem dat de mineralenhuishouding van voer, koe en mest in kaart brengt, verplicht worden gesteld. Met de Kringloopwijzer kon de melkveehouder de fosfaatefficiëntie van voer en mest verder opvoeren. Nu maakten de extensieve bedrijven zich grote zorgen.

De mestmarkt dreigde opnieuw vol te lopen

2 juli 2015 zond staatssecretaris Dijksma een brief

36


Overzicht mestbeleid 2015 volgens de derogatie en het vijfde Nitraatactieprogramma Gebruiksnormen voor fosfaat De fosfaatgebruiksnormen voor dierlijke mest zijn: • bouwland: 60 kg fosfaat voor fosfaatneutraal bouwland (50 kg voor gronden met hoge fosfaattoestand, 75 kg voor gronden met lage fosfaattoestand); • grasland: 90 kg fosfaat voor fosfaatneutraal grasland (80 kg voor gronden met hoge fosfaattoestand, 100 kg voor gronden met lage fosfaattoestand). Gebruiksnormen voor stikstof Voor stikstof geldt de gebruiksnorm van 170 kg of de gebruiksnormen onder de derogatie; dat wil zeggen dat bedrijven de hogere norm kunnen aanvragen. Hiervoor zijn de normen in Nederland hoger dan in de omringende landen. De gebruiksnormen voor stikstof zijn 230 kg N/ha (oostelijke en zuidelijke zandgronden) en 250 kg N/ha voor overig Nederland. De normen zijn gebaseerd op de hoeveelheid stikstof in de mest, exclusief gasvormige stikstofverliezen die optreden in de stal en bij mestopslag. Ze zijn vastgesteld op basis van wettelijke forfaits. Aanvullende regels Op de zandgronden zijn ook de stikstofgebruiksnormen voor ‘uitspoelingsgevoelige gewassen’ (zoals suikerbieten, aardappelen, maïs) scherper dan elders. De werkingscoëfﬁciënt, die de werkzame hoeveelheid stikstof in de gebruikte hoeveelheid meststoffen berekent, is voor de zand- en lössgronden vastgesteld op 80 procent (was 70 procent). Bedrijven die van de derogatie gebruik maken, mogen geen fosfaatkunstmest gebruiken. Tevens is het minimale aandeel grasland op derogerende bedrijven verhoogd en vastgesteld op 80%. Productierechten (dierrechten) voor varkens en pluimvee Eis in de derogatie is dat de dierrechten in ieder geval blijven gedurende de looptijd van de derogatie (tot 1-1-2018).

aan de Tweede Kamer over de invoering van fosfaatrechten in de melkveehouderij. N&M stond hierin apart vermeld als “partij die zich inzet voor grondgebondenheid en ruimte voor extensieve bedrijven en bereid is deel te nemen aan de regiegroep.” Ook nieuw was dat nu, behalve de milieubeweging, ook de zuivelsector en de boerenorganisaties de Tweede Kamer opriepen om industrialisering van de melkveehouderij tegen te gaan en een vorm van grondgebondenheid in te voeren. Iedereen had nu snel behoefte aan duidelijkheid. Ook buiten het overleg ging de lobby door. Sijas Akkerman: “Als het spel op de wagen is, kun je in de politiek niet succesvol lobbyen zonder concrete voorstellen te doen.” Tegelijkertijd voerde Milieudefensie, ondersteund door N&M en provinciale milieufederaties, de actie ‘Wij willen wei’ voor meer weidegang en liet Nederland symbolisch onder de mest verdwijnen op het Binnenhof. Een succesje kwam in de vorm van een AMvB die inperking van de groei koppelde aan grond op naam van de melkveehouder. Eindelijk waren er normen voor grondgebonden melkveehouderij, hoe ruim deze ook waren geformuleerd, iets wat de sector al in december 2013 had afgesproken, maar in de praktijk niet opvolgde. Ook wat betreft de ammoniakwetgeving was er een

klein succes: in de Natuurbeschermingswet werd een meldingsplicht voor vergunningen ingevoerd voor emissies onder de grenswaarde. Daartegenover stond dan wel dat bedrijven zonder geldige vergunning in veel provincies zouden worden gelegaliseerd. Persoonlijke interpretatie Mede door de lobby van N&M is bereikt dat groei van de melkveehouderij enigszins aan grond gebonden zal zijn, tot nu toe de enige maatregel om de mest binnen de perken te houden. Tevens is een stelsel van fosfaatrechten in aantocht dat (hopelijk) rekening kan houden met grondgebonden melkveebedrijven. Politieke en maatschappelijke druk hiervoor zijn essentieel. Een belangrijke les: alleen een wettelijke regeling kan de groei van de veehouderij, beperken want de overheid is de enige partij die randvoorwaarden stelt en de noodzakelijke borging organiseert; de sector zelf is hiertoe niet in staat, zo is uit decennialang mestbeleid gebleken. Het is uniek in het mestbeleid dat het N&M lukte om mee te doen aan het driehoeksoverleg sector, overheid en milieubeweging. Zo was het mogelijk om directe invloed uit te oefenen op concreet beleid, waaronder de hoogte van de fosfaatnormen. Natuurlijk komt er dan altijd een compromis uit. Maar het had ook slechter kunnen aflopen. Bij zijn afscheid als voorzitter van de Raad van State in 2012 maakte Tjeenk Willink het onderscheid tussen politiek en maatschappelijk debat ofwel tussen politieke lobby en discussie in de media. N&M heeft in deze periode beide debatten bediend en beïnvloed. Het onderscheid tussen deze twee is echter niet altijd makkelijk en kan de geloofwaardigheid van een milieuorganisatie op het spel zetten. Maar het alternatief, vanaf de zijlijn roepen, heeft ook weinig zin. Na ruim 42 jaar mestbeleid blijkt het ook in de huidige tijdsperiode lastig om het mestoverschot terug te dringen en de mineralenkringloop te sluiten. Zo kan mineralenexport naar regio’s met fosfaatarme bodems in theorie passen in de kringloopgedachte, maar daarvoor zijn waarschijnlijk grootschalige mestverwerkingsinstallaties nodig en die moeten op lokaal niveau en met lokaal draagvlak worden gebouwd. Een kritisch punt daarbij is dat een visie ontbreekt wat er het beste met mestoverschotten kan gebeuren. En hoe ze het beste kunnen worden verwerkt, onderscheiden naar soorten mest (kippen, varkens, koeien) en naar bestemming (akkerbouw, tuinbouw, boomteelt). Daarentegen is mestverwerking en export steeds meer afhankelijk van een wispelturige markt van vraag en aanbod.


Als het spel op de wagen is, kun je in de politiek niet succesvol lobbyen zonder concrete voorstellen te doen

37

38


10. Conclusies een terugblik Van 1972 tot 2015 is er altijd reuring geweest rond het mestbeleid, in de politiek, de landbouwsector en de milieubeweging. In 1972 zette N&M met de publicatie van de “Augiasstal” het probleem van de mestoverschotten op de politieke agenda. De erkenning dat er een probleem was duurde lang, bijna 10 jaar; het zoeken naar oplossingen duurde nog langer en het maken van consistent, uitvoerbaar beleid nog veel langer.

De marathon van het mestbeleid heeft veel tijd en energie gekost van alle betrokken partijen. In 1995 constateerde Frits Bloemendaal dat de finishlijn steeds verder weg kwam te liggen: “lag deze eerst bij het jaar 2000, nu is de finish weer tot 2010 opgeschoven.”98 Mestverwerking kwam niet van de grond omdat boeren geen mest aanleverden. Anno 2015 is er dan eindelijk de evenwichtsbemesting en de verplichte mestverwerking. En komen er naast de dierrechten voor varkens en pluimvee fosfaatrechten – in feite mestquota - voor de melkveehouderij. Hoe dit in de praktijk zal uitwerken is onbekend. In vergelijking met 1972 is ook bij de landbouw veel veranderd: het gesloten landbouwfront (van landbouworganisaties, Landbouwschap, ministerie van Landbouw) bestaat niet meer, natuur- en milieu zijn gevestigde belangen geworden. Kennis bij boeren (Frits Bloemendaal noemde die in Het Mestmoeras nog ‘abominabel’) en bij overheden is toegenomen. Ecologische inzichten van milieuwetenschappers en biologen zijn geoperationaliseerd en vaak in beleid terecht gekomen, hoewel dat altijd beter kan. Regulering is onontkoombaar. Nu zijn er in Nederland vijf landelijke beleidslijnen om de mesten ammoniakproductie te reguleren: Gebruiksnormen en voorschriften: de overbemesting van het land voorkomen 1991 Mineraal centraal, voorstel van Landbouwschap 1996 MINAS mineralenboekhoudsysteem van kracht 2003 Europees Hof verwerpt MINAS 2006 MINAS definitief ingetrokken; derde Nitraatactieprogramma van kracht met een (maximale) gebruiksnorm voor bemesting 2015 De gebruiksnormen zijn op niveau van evenwichtsbemesting (2017 Beslissing over vervolg vijfde Nitraatactieprogramma: kwaliteit grondwater moet dan overal op vereiste minimumniveau zijn) Productiequota: maximale productie in de diverse veehouderijsectoren 1984 Melkquotum ingevoerd; superheffing op overschotten 1984 Interimwet Beperking varkens en pluimveehouderij: geen nieuwe vergunningen voor stallen

1998 Dierrechten op aantallen varkens 2001 Dierrechten op aantallen pluimvee 2013 Melkveehouderijsector spreekt grondgebondenheid als principe af: een afspraak zonder doorwerking 2015 Zuivelquota EU afgeschaft; na 3 maanden aankondiging mestquota voor melkveehouderij (de fosfaatrechten) (2016 Beslissing over invoering fosfaatrechten, al dan niet met regelingen voor korting en afroming) (2017 Beslissing over verlengen van dierrechten varkens en pluimvee na 1-1-2018) Aanpak ammoniakuitstoot: bescherming van natuurgebieden tegen te veel reactieve stikstof 1987 Richtlijn Ammoniak en Veehouderij; zoneringen rond bedrijven 1994 Interimwet Ammoniak en Veehouderij: emissiearm uitrijden van mest verplicht 1998 Nieuwe Natuurbeschermingswet beschermt natuurgebieden tegen externe beïnvloeding, en daarmee ook tegen mest 2008 Afspraak: er komt een programmatische aanpak om vergunningen voor uitbreidende veeteeltbedrijven te kunnen afgeven 2013 Fraude met luchtwassers: deze blijken in de praktijk vaak niet aan te staan 2015 Aangescherpte eisen voor stalemissies van kracht 2015 -2021 eerste fase Programmatische aanpak stikstof (PAS) in werking (2021-2027 Tweede fase van programmatische aanpak: inzet is structureel lagere ammoniakuitstoot) Beleid voor mestverwerking: stimulering van mestbewerking en de verwerkingsplicht 1995 Promest, de eerste mestverwerkingsfabriek, gaat failliet door ontbreken van plicht om mest aan te leveren 2000 Subsidieaanvraag voor kippenmestverbranding t.b.v. energieopwekking 2002 Verplichte mestafzetovereenkomsten ingevoerd 2005 Mestafzetovereenkomsten mislukken omdat ermee wordt gespeculeerd 2008 Start kippenmestverbranding in energiecentrale in Moerdijk 2011 Mestgat ontdekt, fraude met mestafzet wordt aangetoond


2013 Koersvast 2020: bedrijven in de agroketen beloven mestoverschot te verwerken, wat niet lukt 2015 Regionaal verschillende verwerkingsplicht van mestoverschot, ingevoerd in 2014, komt op 10, 30 en 50 procent (noorden en westen: 10%; oosten en midden: 30%; zuiden 50%) 2016 AmvB grondgebonden melkveehouderij legt bij uitbreiding de relatie tussen mestoverschot en grond in eigen gebruik Kaderrichtlijn water: hou de sloot schoon 2003 Alterra rekent gevolgen van de Kaderrichtlijn water door; de KRW komt op de politieke agenda 2009 – 2015 Eerste fase stroomgebiedsbeheerplannen wordt uitgevoerd 2013 De landbouw start het Deltaplan agrarisch waterbeheer 2015 De Adviescommissie water stelt voor niet te wachten op voldoende kennis voor de afweging van kosten-batenanalyses over te treffen maatregelen, omdat dan het voorzorgprincipe van toepassing moet zijn 2015 – 2021 Tweede fase stroomgebiedsbeheerplannen wordt uitgevoerd Er is een jarenlang proces voor nodig geweest voordat deze vijf beleidslijnen operationeel zijn om het mestprobleem aan te pakken. Hoewel er geen uitwerking aan is gegeven kan sinds 2008 ook het sluiten van de mineralenkringloop een beleidsdoel genoemd worden. In deze kroniek staat wat er verder aan voornemens, regels, plannen en maatregelen is bedacht en uitgevoerd om de overproductie van de nutriënten stikstof en fosfaat, en de uitstoot van ammoniak door de veehouderij, aan te pakken. De conclusies naar de huidige stand van zaken zijn: 1. Mestoverschotten zijn gebleven, fundamentele aanpak ontbreekt. Mest kost geld. Er zijn voorstellen geweest voor de levering van mest aan mestfabrieken, voor de afzet van het mestoverschot via overeenkomsten en recent voor het verplicht afsluiten van mestverwerkingsovereenkomsten. Deze laatste zijn nu daadwerkelijk van kracht. Feit blijft dat het verwerken van mest veel geld kost. Mest heeft een negatieve prijs, en de mestmarkt is niet stabiel. Ondermijnende mechanismen blijven hierdoor in stand: destijds waren dit varkensbedrijven die zelf hun mest gingen afzetten, los van de speciaal voor hun opgezette mestverwerkingsfabriek; nu zijn het uitbreidende melkveehouderijen, die met hun mest de mest van andere veehouders van de markt verdringen en de grondmarkt onder druk zetten, ten koste van hun minder intensief werkende collega’s. 2. Vertraging als regel, uitvoering komt pas laat tot stand. De opstelling van de landbouwsector is wel eens gekenmerkt als een drietrapsraket: negeren – bagatelliseren en afzwakken – uitstellen. De sector probeert willens en wetens eerst het probleem klein te houden (‘het loopt zo’n vaart

39

niet’), daarna regelingen uit te stellen (vertragings tactieken), en ten slotte met afgezwakte voorstellen te komen en nieuwe uitzonderingen te maken. Voorstellen volgen elkaar op: stofstatiegeldsysteem, het mineralenboekhoudsysteem, voerspoor, mestverwerking, fosfaatrechten. Referenties en definities verschuiven steeds, zoals de belofte over voldoende mestverwerkingscapaciteit, de definitie van weidegang en de invulling van grondgebonden melkveehouderij. De sector neemt geen verantwoordelijkheid om de eigen problemen op te lossen maar vraagt om uitzonderingen. Daardoor komt de overheid onder druk te staan om in te grijpen. 3. Duurzame boeren staan op achterstand. De sector vertegenwoordigt met name de grote bedrijven. Daarmee stelt ze productieverhoging en exportpositie voorop ten koste van boeren die grenzen van duurzaamheid in acht nemen. De keerzijde van boeren die uitbreidden zonder vergunning voor de Hinderwet, of niet meededen aan de collectieve mestverwerking of geen vergunning voor de Natuurbeschermingswet hadden, zijn echter de bedrijven die langzaam willen groeien of duurzaam investeren. Zij krijgen in de sector weinig aandacht en worden benadeeld. 4. De milieulobby heeft effect gehad. Zonder milieu lobby waren de opkoopregeling van dierrechten, het mestbeleid en de Melkveewet waarschijnlijk minder streng geweest. En er zouden zeker veel meer koeien, varkens en kippen in ons land zijn geweest. De milieubeweging zorgde voor scherpere fosfaat- en nitraatnormen en het dichten van mazen in wetten. Milieugroepen stelden vele ten onrechte verleende vergunningen aan de kaak, wat leidde tot de wet Ammoniak en Veehouderij, de Reconstructiewet, en de Programmatische Aanpak Stikstof. Opvallend vaak ook hebben voorstellen van de milieuorganisaties hun weg gevonden in weten regelgeving, zij het soms pas na jaren. De milieubeweging denkt vooruit, terwijl de overheid slechts op korte termijn stappen zet. 5. Het milieu is nog niet schoon genoeg. Er zijn belangrijke maatregelen geweest die veel milieuwinst hebben geboekt in de afgelopen jaren: scherpe voorschriften voor uitrijden van mest, eisen aan stallen voor een veel lagere ammoniakuitstoot en het stoppen van mestdumpingen. Toch is het zorgelijk dat de emissieniveaus (door uitspoeling van nutriënten en de uitstoot van ammoniak) nog steeds te hoog zijn en de laatste jaren nauwelijks meer dalen. Fosfaatverzadigde gronden blijven langzaam uitspoelen naar het oppervlaktewater. Nitraat is onderweg naar het grondwater en de verstikkende stikstofdeken is nog volop werkzaam in bodemprocessen.99 Veel natuur blijft daardoor kwetsbaar en krijgt niet de kans te herstellen van de overbemesting uit het (recente) verleden. De vervuiling heeft gevolgen voor het natuurbeheer, en ook voor het zuiveren van drinkwater. Drinkwaterbronnen worden door overbemesting bedreigd.100

40


11. Vooruitblik een nationaal mestakkoord is nodig Anno 2015, nota bene het jaar van de bodem, zijn er indringende signalen dat het de hoogste tijd is om te werken aan behoud van bodemvruchtbaarheid, de grondslag voor het sluiten van de mineralenkringloop. Het zou daarbij verreweg het meest helpen als dierlijke mest niet langer beschouwd wordt als kostenpost, maar een prijs krijgt overeenkomstig de bemestingswaarde.101

In wezen is de landelijke opgave voor mest eenvoudig. De gebruiksruimte is 130 mln kg fosfaat. Dat betekent dat er nu zo’n 50 mln kg dierlijk fosfaat te veel is, mogelijk meer afhankelijk van de vervanging van kunstmest. Dat overschot moet verdwijnen of voor een groot deel worden verwerkt. Dat kan op twee manieren: • Evenwicht creëren in mestproductie en vraag en door minder dieren (minder productie-, mest of dierrechten) • Technische verwerking van mest en de export van mineralen in bijvoorbeeld mestkorrels. Het eerste scenario (evenwicht in productie en bemesting) leidt tot aanzienlijk minder dieren. Het PBL heeft in 2012 berekend dat dit scenario zou leiden tot een halvering van de aantallen varkens en pluimvee en tot 20 procent minder koeien. Dat leidt tot ca 50 mln kg minder fosfaat. In dit scenario is Nederland een gesloten eenheid, met net genoeg vee om de akkers te bemesten, zonder gebruik van kunstmest. Dierlijke mest gaat alle kunstmest vervangen. In het tweede scenario wordt de mest technisch verwerkt en het overschot aan mineralen van de Nederlandse mestmarkt gehaald. Nederland heeft door zijn gunstige klimaat, centrale ligging en goede infrastructuur goede mogelijkheden voor de veehouderij en ook voor de export van zuivel, vlees en dierlijke producten. Dan moet er wel mest van de binnenlandse markt af. Cijfers van Koersvast richting 2020 (plan bedrijfsleven Agroketen Veehouderij en milieu, juli 2013) beloven de export van 22 mln kg fosfaat en een minimaal benodigde verwerkingscapaciteit van 28 mln kg. Samen 50 mln kg fosfaat. Daarnaast wordt ook nog eens 8-9 mln kg fosfaat uit pluimveemest verbrand. Kunstmest blijft in dit scenario beschikbaar. De politiek heeft tot nu toe voorkeur voor het tweede scenario, het technische scenario met mestverwerking. De veehouderij moet dit zelf waarmaken, maar het is de vraag of dit gaat lukken. Beloftes van de landbouwsector in het verleden hebben tot nu toe weinig resultaat gehad. Bijkomend probleem is de onzekerheid van de mestmarkt: hoe groot en stabiel is de wereldwijde vraag naar mest uit Nederland? En

met welk verdienmodel kan mest worden verwaard? Als we kijken naar de huidige onzekere markten voor zuivel en vlees, dan kan de mineralenexport uit dierlijke mest makkelijk mislukken door onvoorspelbare importrestricties. Of de behoefte aan dierlijke mest in het buitenland valt op een andere manier weg. De vele marktonzekerheden in het tweede scenario vormen daarom een ernstig risico. Als de overheid of de sector dit risico niet willen dekken, bijvoorbeeld door de (tijdelijke) opslag van mestkorrels, dan is er alleen het eerste scenario. Minder dierlijke mest dus. Dat kan door het uit de markt nemen van productierechten of mestquota. Wie zegt ‘het loopt zo’n vaart niet’ heeft tot nu toe ongelijk gekregen. De geschiedenis bewijst steeds weer dat het wel zo’n vaart loopt! Wellicht is ook een tussenoplossing mogelijk: een duurzame veehouderij in combinatie met een robuuste en realistische mestverwerking. Daarvoor is wel steun nodig van alle partijen – overheid, veehouderijsector, milieu- en andere maatschappelijke organisaties. De dialoog hierover moet nog beginnen. De eerste les uit de geschiedenis is daarbij: start met de erkenning dat groei zonder regulering niet kan. Verder kunnen overheid, veehouderijsector, milieu- en andere maatschappelijke organisaties de volgende lessen trekken: Overheid: Vaak is beleid vastgesteld dat niet is uitgevoerd. Meermalen heeft de uitvoering gefaald: het interimbeleid van de 80-jaren dat massaal werd ontdoken; het systeem voor de mineralenbalans (MINAS) begin 21e eeuw was onvolledig en niet gesloten; en recent was er de loze belofte van een grondgebonden melkveehouderij. Er zal daarom meer regie en een betere borging van beleid moeten komen, tegelijk met een visie op het sluiten van de mineralenkringloop.102 • maak een integrale visie op duurzame landbouw die binnen een gesloten kringloop produceert. Een visie is nodig om een democratisch kader te bieden voor de vele regels en om richting te geven aan een verantwoorde mestverwerking • durf de regels voor grondgebonden veehouderij regionaal uit te werken en sluit daarbij aan op het regionale natuurbeleid en de maatschappelijke behoefte


41

De geschiedenis bewijst steeds ’ zo’n vaart loopt! weer dat het wel

• een ongereguleerde markt bestaat niet; onderschat niet langer de groeipotentie van de veehouderij. Schep vooraf duidelijkheid waar de grenzen liggen en wat de milieugebruiksruimtes van bedrijf en sector zijn Veehouderijsector: Vaak is beleid uitgesteld door de landbouwlobby zoals evenwichtsbemesting van 2000 naar 2015. Maar dat heeft in de tussentijd geen winst opgeleverd voor de landbouw, en milieuproblemen moeten alsnog - vaak met meer moeite en kosten - worden opgelost. Ook zijn beloftes voor een technische oplossing van mestverwerking niet waargemaakt. Een andere aanpak is nodig. Wacht niet af, leer anticiperen en neem op tijd maatregelen: • erken dat productie plaats moet vinden binnen de milieugebruiksruimte; maak duidelijk dat kwaliteit belangrijk is en dat bedrijven moeten produceren in een maatschappelijke context • stel eisen aan productieproces en de schakels in de keten. Belangenorganisaties, leveranciers van stallen en veevoer, verwerkers van vlees en zuivel: wees transparant over duurzaamheid van leveranciers, afnemers en leden; ga niet in zee met de achterblijvers • zoek de dialoog op. Ga proactief na wat overheid,

sector en milieubeweging komende jaren kunnen betekenen voor oude en nieuwe thema’s als weidegang, bodemvruchtbaarheid, weidevogel bescherming, kringlooplandbouw Milieuorganisaties: In het verleden is afwisselend gepleit voor minder dieren en de sluiting van de mineralenkringloop. Het is niet altijd duidelijk op welke van de twee de nadruk heeft gelegen en waarom: kansen in de politieke lobby of maatschappelijk draagvlak? Een tegenmacht in juridische bezwaarprocedures is voor beide belangrijk. Maar ook blijkt dat de transitie naar een duurzame veehouderij de dialoog nodig heeft. • blijf kritisch naar de landbouwsector, maar verbind je ook met de voorlopers onder de boeren en durf deze te belonen • blijf het maatschappelijke debat voeren en blijf politici door lobby voeden; leg ook verbanden tussen beide. Schep gelegenheid voor discussie en verbinding • communiceer steeds de rol van je eigen milieu organisatie in lobby en/of maatschappelijk debat De oproep aan alle partijen is om een nationaal mestakkoord te sluiten, onder regie van de rijksoverheid.

42


Nawoord Hoe komt het dat het ruim veertig jaar heeft geduurd voordat er een min of meer sluitend mestbeleid is gemaakt? En dat het waarschijnlijk nog minstens zo’n tijd zal duren voordat de uitwassen van overbemesting zijn opgeruimd? In mijn jeugd heb ik zelf de gevolgen gezien van mest op de natuur: een open mestopslag op de boerderij van mijn oom veranderde in korte tijd een vijver vol kikkers in een dode stinkende poel. Het was mijn eerste kennismaking met de bio-industrie. Nog erger waren de sluipende effecten die stukje bij beetje de vroeger alom aanwezige rijke en diverse natuur van sloten, akkerranden, bermen en weiden deden verdwijnen. De natuur van kleinschalige akkers, hooilanden en weiden krijgen we – hoe spijtig ook - niet meer terug. Het intrigeert mij al jaren hoe deze vernietiging zo tamelijk geruisloos heeft kunnen plaatsvinden. Er ligt immers geen enkel besluit aan ten grondslag. Integendeel, de natuur zou beschermd worden, lees de beleidsnota’s er maar op na. Zij beloofden de bescherming van grote landschapseenheden, waardevolle cultuurlandschappen, belangrijke weidevogelgebieden, en een goede kwaliteit van drink-, gronden oppervlaktewater. Hoe anders is de praktijk! In de praktijk kennen de intensivering en schaalvergroting in de landbouw geen grenzen.

In mijn jeugd heb ik zelf de gevolgen gezien van mest op de natuur: een open mestopslag op de boerderij van mijn oom veranderde in korte tijd een vijver vol kikkers in een dode stinkende poel. De dominante mening bij de overheid, de sector en zelfs bij een deel van het publiek is dat de landbouw volop ruimte moet hebben om zich te kunnen ontwikkelen. Een weinig bevredigende visie, want waar leidt die ontwikkeling toe? De kloof tussen het wensbeeld van een duurzame landbouw en de praktijk van schaalvergroting op het doorsnee boerenbedrijf wordt steeds groter met mestverwerkingsfabrieken als een voorlopig slotakkoord. Het lukt de overheid maar niet om die kloof te dichten of zelfs maar te verkleinen. Integendeel: er worden steeds grotere stallen gebouwd voor meer dieren, waardoor er nog verder met de mest moet worden gereden. In ons dicht bevolkte en verstedelijkte land heeft dat als bijkomend effect dat het grondgebruik

intensiever wordt. Hierdoor zal de maatschappelijke discussie over het houden van dieren doorgaan, ook als er een technische oplossing zou komen voor mestverwerking en de export van mineralen die uit economisch en milieuoogpunt haalbaar is. Mijns inziens ontkomen we er niet aan om het huidige aantal varkens, koeien en kippen in ons land te verminderen als we serieus werk willen maken van evenwichtsbemesting en een grondgebonden melkveehouderij, de pijlers onder het nieuwe beleid waar ook de landbouworganisaties achter staan. Is het niet wrang dat we al ruim 42 jaar aan mestbeleid werken, terwijl de natuur door onder meer de milieu-effecten van overbemesting nog steeds verdwijnt? Welke ontwikkelingen zijn in die tijd van invloed geweest? Dat is de achtergrond van mijn poging om de ontwikkeling van het mestbeleid te duiden. Ik werk al 35 jaar in de milieuwereld. Het valt mij op dat in de huidige tijd de aandacht vooral uitgaat naar korte termijn successen en dat er weinig ruimte is voor reflectie en leerrendement. Dat geldt niet alleen voor de milieubeweging. Ook de belangstelling die er vroeger was bij universiteiten voor de bestudering van beleidsprocessen lijkt verdwenen. Ik heb de Mestmarathon geschreven om lessen te leren uit de inmiddels behoorlijk lange mestgeschiedenis. Ik vind het allereerst belangrijk om ontwikkelingen te kunnen interpreteren en de macht en onmacht van overheid, boeren en landbouworganisaties én milieuorganisaties in beeld te krijgen. En ik wil het mestbeleid plaatsen in een, steeds complexere, maatschappelijke en beleidscontext. Want inmiddels gaat het niet alleen meer om mestbeleid; ook het houden van vee en de complete organisatie van de voedselketen liggen onder het vergrootglas. Aanleiding voor het schrijven van de Mestmarathon waren ten eerste het vooruitzicht van evenwichtsbemesting in 2015 en ten tweede de brief van staatssecretaris Dijksma en de persbijeenkomst van LTO en NZO, beide niet toevallig op 12 december 2013. Dit moment had een keerpunt kunnen zijn. Maar inmiddels is er alleen maar meer discussie over grondgebondenheid en over fosfaatrechten in de melkveehouderij, en over de effectiviteit van de programmatische aanpak van het ammoniakbeleid. De problemen zijn nog lang niet opgelost. Desondanks is 2015 een historisch jaar voor het mestbeleid.


Ben ik nu een tevreden mens? Nee. Er zal meer moeten gebeuren om nivellering en verlies van biodiversiteit in het landelijk gebied te stoppen. Gelukkig zijn er veel individuele boeren goed bezig. En weten organisaties als Duurzame zuivelketen en stichting Veldleeuwerik dit onderwerp inmiddels wel op de landelijke beleidsagenda te zetten. Agenderen betekent meestal dat het nog jaren duurt voordat effectieve maatregelen van de grond komen. Maar het kan wel! Onder meer door de vergroening van het landbouwbeleid. Intussen moeten we niet vergeten dat de basis voor biodiversiteit in het landelijk gebied ooit is ontstaan door het gebruik van mest. Zo is de cyclus weer rond. Mijn toekomstbeeld is daarom: de waardering van mest als schaarse en kostbare grondstof voor biodiversiteit, in een gesloten voer-mestkringloop van mineralen. Rest mij te zeggen dat ik met veel plezier archieven heb doorgenomen en oude stukken en artikelen in mijn herinnering heb teruggehaald. Ze gaven me inzicht in de jarenlange pogingen om grip te krijgen op hardnekkige problemen. Laten we hopen dat 2015 inderdaad het jaar is van de ommekeer zodat we ons nu volop kunnen inzetten om onze natuur en ons landschap weer vitaal en gezond te maken. Collega’s, vrienden en oud-collega’s ben ik erkentelijk voor hun hulp om de stukjes van de puzzel bij elkaar te leggen en commentaar te geven op (delen van) dit verhaal. De volgende medewerkers van Natuur & Milieu, die werkten aan het landbouwen mestdossier, zijn geciteerd of geraadpleegd voor dit verhaal: • Siebe Algra 1972 - 1983 • Dolf Logemann 1983 -1998 • Jeroom Remmers 1994 - 2006 • Theo Vogelzang 1998 - 2001 • Gijs Kuneman 2002 - 2006 (als teammanager Natuur & Landbouw) • Wilma van de Poll 2006 - 2008 • Marthe Huigens 2013 - 2015 • Sijas Akkerman 2009 - heden • Eva Fransen 2012 - heden Verder hebben Jan Dirks en Jan Fransen commentaar geleverd op de inhoud van de Mestmarathon. Anita Direcks ben ik veel dank verschuldigd voor het

43

nauwgezet doorlezen van de tekst en de redactionele bewerking.

44


Eindnoten 1. De verwerking en de afzet van overschotten aan organische mest, ministerie van Landbouw en Visserij notitie Henkens, 1969; De afvoer en eliminatie van mestoverschotten, rapport Adviescommissie ministerie van LNV, 1970. Beide zijn aangehaald in De Salto Mortale van het ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij: Beleid, organisatie en management op een breukvlak, Hans Bekke, Jouke de Vries, Geert Neelen, 1994 2. Twintig jaar actie tegen mestoverschotten, een terugblik en vooruitblik, Dolf Logemann, artikel Natuur en Milieu (NenM), september 1992 3. Koper werd niet opgenomen door de varkens, maar kwam via de mest in almaar toenemende hoeveelheden in de bodem terecht. Koper in de bodem was ook een landbouwkundig probleem, omdat grazende schapen op de zwaar met varkensmest bemeste weiden eraan dood gingen 4. Urgentienota Milieuhygiëne, ministerie van Volksgezondheid en Milieuhygiëne, 1972. Aangehaald in Van mestbeleid naar bemestingsbeleid, relaas van een ontdekkingsreis, E. Hees, C.W. Rougoor, F.C. Van der Schans, e.a. Centrum Landbouw en Milieu (CLM), juli 2012, pag 4 5. Mest en Macht, Een politiek-sociologische studie naar belangenbehartiging en beleidsvorming inzake de mestproblematiek in Nederland vanaf 1970, Jaap Frouws, Wageningen febr 1994, pag 80 6. Mest en Macht, pag 86 7. Beter Zuivelbeleid, Werkgroep Beter Zuivelbeleid, 1976. De WBZ pleitte als een van de eerste partijen voor quotering. De georganiseerde landouw was tegen en vond dat iedere boer tegen moest zijn (interview met Hilbrand Korver in Boerderij Vandaag, 13 maart 2015) 8. Bioindustrie, reeks natuur en milieu 1, S. Algra, C. de Cloe en G. Vonkeman, Natuur en Milieu 1972 9. Aangehaald in Van mestbeleid naar bemestingsbeleid, CLM, juli 2012 pag 4 10. Stinkende weilanden en volle stallen, interview Hans Schmit met Siebe Algra Trouw, 22 aug 2003

11. Van mestbeleid naar bemestingsbeleid, relaas van een ontdekkingsreis, CLM 2012, pag 4 12. Mest contra drinkwater, Joost de Jong, Hollandsche Maatschappij van Landbouw, Trouw 14 dec 1983 13. Het Mestmoeras, Frits Bloemendaal, SDU Uitgevers Den Haag 1995, pag 10 en 11 14. Geïntegreerde landbouw: naar een landbouw die past bij hedendaagse doelstellingen van maatschappij en milieu, Bart Edel, Milieudefensie 1980. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Bouwstenen voor een geïntegreerde landbouw, Van der Weijden e.a. WRR 1984. Door deze publicaties werden landbouw met verbrede doelstelling en geïntegreerde landbouw bekende begrippen. 15. Kleine boeren en milieu, slachtoffer van melktank, Brigitte van Berkel, Jos Dekker, Theo Wams, Henny van der Windt en Anky Woudstra, artikel NenM 1984-1 16. De Salto Mortale heeft het over een gesloten beleidsgemeenschap± De Salto Mortale van het ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij: Beleid, organisatie en management op een breukvlak, Hans Bekke, Jouke de Vries, Geert Neelen, 1994, pag 35 17. Van mestbeleid naar bemestingsbeleid, relaas van een ontdekkingsreis, CLM 2012, pag 5 en 6 18. Mest en Macht, Jaap Frouws 1994, pag 93 19.Het Mestmoeras, Frits Bloemendaal, pag 26 20. “Een herstrukturering van de intensieve veehouderij die zich richt op integratie met de plantaardige produktie in Nederland biedt vermoedelijk meer kans van slagen dan een aanpassing gericht op het ontwikkelen van gesloten produktiesystemen met fabrieksmatige mestverwerking.” Om schone zakelijkheid, commissie van der Stee 1989. Aangehaald in Van mestbeleid naar bemestingsbeleid, relaas van een ontdekkingsreis, CLM 2012, pag 6 21. Mest en Macht, Jaap Frouws pag 235 22. Naar een duurzaam gebruik van meststoffen, Niek Hoogervorst e.a., Landelijk Milieu Overleg (LMO) 1989,

aangehaald in Mest en Macht, Jaap Frouws pag 232. Het rapport werd later door N&M geactualiseerd in Pleidooi voor een milieuheffing op verlies van mineralen, N&M 1991 23. Hans de Potter Nitraat in Nederland, studierapport N&M 1986 24. Notitie naar een gezamenlijke meststrategie 1988 en Jaarverslagen N&M 1988 en 1989. Citaat uit het jaarverslag 1989: “het jaar waarin 1993 als jaar voor mogelijke volumemaatregelen werd genoemd.” 25. Bij de begrotingsstukken 1988 schreef minister Braks: “De overgang van een groei-landbouw naar een beheerste landbouw biedt mogelijkheden tot extensivering van productiemiddelen en tot intensivering van kwaliteitszorg”, ministerie van Landbouw sept 1987. Citaat is aangehaald in Toekomst voor de natuur, jubileumsymposium N&M, 18 nov 1987. Op dit symposium hield ook minister Braks van Landbouw een rede. 26. Bestrijding van de door ammoniak verontreinigde lucht verdiende de hoogste prioriteit in het anti-verzuringsbeleid van de regering, aldus Energie Centrum Petten (ECN). De uitwerking van de ammoniakneerslag op het ecosysteem van de bossen was echter nog niet helemaal duidelijk volgens onderzoeker J. Salina, maart 1988 27. Zie onder meer Dynamiek en inertie rond mestbeleid. een studie naar veranderingsprocessen in het varkenshouderijnetwerk, C.J.A.M. Termeer, Den Haag: VUGA, 1993 28. Aangehaald in De toekomst is nu, Balans van de Leefomgeving PBL 2014, pag 14 en 15 29. Aangehaald in Van mestbeleid naar bemestingsbeleid, relaas van een ontdekkingsreis, CLM 2012 pag 7 30. Aangehaald in Dwars Denken, Samen Doen, Een kleine schets van vijftig jaar landbouw en milieu (1971 - 2021), CLM 2011, pag 39 31. Bijvoorbeeld een bemestingsvrije perceelstrook kan met de WVO worden gerealiseerd. Zie Bestrijding van de watervervuiling, 25 jaar WVO, Uitgave Unie van waterschappen 1995, pag 241


32. Aangehaald in Mest en Macht, Jaap Frouws, pag 147-150 32. Brief aan minister-president Lubbers 3 nov 1992: Overlevingsplan Bos bevatte voorstellen voor beëindiging mestproductie, met name uit subsidiegelden voor mestfabrieken, en de generieke korting op mestproductierechten 34. Interview Boerderij vandaag, 18 juli 2013 35. Zie artikelen van Eric Wanders in NRC 17-6-1993 en Marion de Boo in NRC 3-2-1994 36. Twintig jaar actie tegen mestoverschotten, Een terugblik en vooruitblik, Dolf Logemann NenM sept 1992 37. Mest en Macht, Jaap Frouws, pag 235 38. Zie de volgende publicaties: Mestdiscussie in de natuur, verslag van een veldsymposium over ammoniakschade in de natuur, N&M 1995; Vermesting en water, de overlast voor gebruikers, N&M 1995; Economische schade als gevolg van verzuring, vermesting door de landbouw, N&M mei 1995 39. artikel Jeroom Remmers in NenM 1995-3 40. Frits Bloemendaal, Het Mestmoeras, Sdu Uitgevers Den Haag 1995; aangehaald in CLM 2012, pag 1. Wel daalde tussen 1984 en 1998 de fosfaatuitscheiding van varkens van 71 miljoen kg naar 54 miljoen kg fosfaat. Hoewel dus het aantal varkens met bijna dertig procent steeg, nam de milieuefficiëntie per kg geproduceerd varkensvlees voor het mineraal fosfaat toe met een factor 1,6. Zie CBS, Index No. 2 februari 2000 41. Integrale Notitie mesten ammoniakbeleid, brief van minister van LNV mede namens de minister van VROM, 6 oktober 1995 42. Het rapport uit 2000 van de commissie onder voorzitterschap van Lenze Koopmans definieert grondgebonden melkveehouderij als veehouderij met een norm van 2,25 GVE /ha en voor droge zandgronden 1,75 GVE / ha. GVE is GrootVeeEenheid, een term om het economische potentieel te meten; 1 melkkoe is gemiddeld 1 GVE 43. Varkens, dossier Voedingsschandalen NRC, jan 2000 44. Zie Dwars denken, samen doen, een

kleine schets van vijftig jaar landbouw en milieu 1971-2021, CLM 2011 45. Indicatie van de maatschappelijke kosten van varkenshouderij in Nederland door vermesting en dierziekten H. Sengers en R. Hoste, Landbouw Economisch Instituut nov 2004. LEI komt in deze quick scan op 1,4 mrd euro. Zie ook brief minister van LNV aan de Tweede Kamer, 7 maart 2005 46. Een mogelijkheid was ook het afromen van dierrechten bij overdracht van rechten van het ene bedrijf naar het andere. Herstructureringswet 1-9-1998, zie ook brief minister van LNV over flankerend beleid voor de varkenshouderij, 16 nov 1998 47. Reactie van N&M op het Mest Actie Programma (MAP) 31 jan 1996 48. Onder druk van een consumentenboycot gaat LTO akkoord met een opkoopregeling van mestquota wat leidde tot een sanering van de veestapel (Jubilieumnummer 25 jaar Natuur en Milieu en de 12 provinciale Milieufederaties, april 1997, pag 43) 49. Jaarverslag N&M 1999 50. Rapport evaluatie Meststoffen in/uit de landbouw, N&M 1999 51. Rechtszaak staat wegens nitraatvervuiling Trouw 1 april 1998. De rechtbank oordeelde in november 1999 in deze bodemprocedure dat de staat onrechtmatig had gehandeld. Maar in hoger beroep vond het gerechtshof in augustus 2001 het niet opportuun een uitspraak te doen en oordeelde dat ook bij niet voldoen aan de richtlijn dit nog geen consequenties hoefde te hebben. In cassatieprocedure bij de Hoge Raad werd uiteindelijk het beroep van de milieuorganisaties maart 2003 verworpen. 52. Artikel Dolf Logemann, NenM juni 1998 53. Klacht over misbruik subsidies voor kippenmestverbranding bij minister van LNV resp. de Europese Commissie. In brief van 21 febr 2000 aan N&M verklaart minister Brinkhorst dat kippenmestverbranding gelijkgesteld is aan energieopwekking uit biomassa. In 2001 verklaart de EC dat pluimveemest alsnog gaat vallen onder de definitie van hernieuwbare energiebronnen

45

54. Jaarverslag N&M 2000 55. De herinrichting was klaar, maar het oorspronkelijke doel om de veehouderij te concentreren was grotendeels buiten bereik gebleven. De verplaatsing van bedrijven bleek voor dit doel veel te duur te zijn. Op 1 juli 2014 werd de Reconstructiewet weer ingetrokken. 56. Toekomst voor de veehouderij, agenda voor een herontwerp van de sector, Rapport Commissie Wijffels, mei 2001 57. Besluit van 9 september 2004, houdende intrekking van het stelsel van mestafzetovereenkomsten 58. Evaluatie Meststoffenwet 2012 Syntheserapport, Planbureau voor de Leefomgeving 2012, pag 121- 122 59. Aangehaald in Roos Vonk, e.a. Pleidooi voor een duurzame veehouderij, einde aan de georganiseerde onverantwoordelijkheid, 2010 60. Review on the scientific underpinning of calculation of ammonia emission and deposition in the Netherlands, International Review Panel, aug 2015, Mark A. Sutton e.a. 61. Artikel Gijs Kuneman NenM, juni 2004 62. Waar voor je geld, opties voor milieuvoorwaarden aan EU-landbouwsubsidies, artikel NenM juni 2003 63. Reappraisal of the underpinning of the Netherlands manure policy and derogation request (gericht op de aanvraag voor derogatie Nitraatrichtlijn), Arcadis iov N&M, jan 2005 64. Brief van minister van LNV Veerman aan de Tweede Kamer, 15-04-2005 65. Naar een totaalaanpak van het fosfaatprobleem in de landbouw, Arcadis i.o.v. N&M, mei 2005 66. De Nitraatrichtlijn ziet toe op voorkomen van verontreiniging van grondwater en oppervlaktewater. Voor derogatie van de Nitraatrichtlijn is een Nitraatactieprogramma nodig dat maatregelen bevat voor het terugdringen van overbemesting door zowel nitraat als fosfaat. 67. De nitraatdoelstelling van 50 mg/l in het bovenste grondwater wordt vooral overschreden in regio’s met uitspoelingsgevoelige droge zandgronden in Oost-Nederland en lössgronden in Zuid-Limburg (Zwart et al, 2008) en gewassen met een lage stikstof-

46


benutting (bijv. groentegewassen in Noord-Brabant; Van Dijk en Schröder, 2007). De overschrijding van de nitraatnorm in Zuid-Limburg wordt beschreven in Natuurhistorisch Maandblad / De Levende Natuur (Nitraatbelasting van de ZuidLimburgse hellingmoerassen, Hans de Mars e.a. dec 2015) 68. Betere uitgangspunten voor het mestbeleid, H. Van Grinsven, O.Oenema, J. Willems, Spil 2008/3 69. Kwaliteit voor later, Ex ante evaluatie Kaderrichtlijn water, Milieu en Natuurplanbureau, juni 2008 70. Brief minister van LNV, 17 nov 2008 71. Artikel Kaderrichtlijn water komt eraan, Terra 2004 72. Het doel ‘goede ecologische kwaliteit’ uit de Kaderrichtlijn Water is in het KRW Besluit kwaliteitseisen en monitoring water 2009 nader uitgewerkt in normen voor chemische, biologische en fysische parameters 73. De gevolgen van vermesting voor drinkwaterwinning in beeld, KWR Water Recycle Institute, september 2012 74. Meetnet Nutriënten Landbouw Specifiek Oppervlaktewater Tussenrapportage: update t/m 2013, Deltares, maart 2015. “Uit waterschapsmetingen blijkt dat de waterkwaliteit in de landbouwspecifieke wateren langzaam verbetert. De helft van de meetlocaties in deze gebieden voldoet echter nog niet aan de normen van de Kaderrichtlijn Water (KRW) voor de meststoffen stikstof en fosfor.” Unie van waterschappen, juni 2015 75. Evaluatie maatschappelijk geaccepteerde veehouderij, Universiteit van Twente i.s.m. Animal Science Group WUR, juli 2007 i.o.v. min LNV: dit rapport bevat een analyse van innovaties die aan de wieg moeten staan van transitie. Eveneens uit 2007 is de studie Maatschappelijke kosten en baten van de intensieve veehouderij, i.o.v. min LNV Inceptierapport Aequator i.s.m. Ecorys en Witteveen+Bos, 2007. Doel van de opdracht was discussie aangaan; het onderzoek zou los staan van het burgerinitiatief van Milieudefensie en JMA.

76. Omgaan met mest. Betekenisgeving aan landbouw, milieu en mestregelgeving, Prof. Dr. ir. C.J.A.M. Termeer e.a. LEI, okt 2007. Dit belevingsonderzoek onder ondernemers, adviseurs en andere actoren uit het sociale netwerk van de ondernemers concludeerde: er is een kloof tussen beleid en praktijk, maar draagvlak voor het mestbeleid onder ondernemers lijkt groter te zijn dan beleidsmakers en sectorvertegenwoordigers verwachten. Wel is “de huidige regelgeving volgens ondernemers doorgeschoten (in complexiteit, big brother-gevoel), wordt als krom ervaren (zoals dierlijke mest afvoeren en kunstmest kopen), werkt averechts op andere milieudoelen (zoals een energietoename door toename van transport) en verengt de milieuzorg tot het kloppend krijgen van de boeken.” 77. Toekomst van de intensieve veehouderij, kamerbrief minister LNV Gerda Verburg 16 januari 2008; gevolgd door convenant Uitvoeringsagenda duurzame veehouderij (UDV) van juni 2009 met een zichttermijn tot 2023. De UDV-partners hebben in 2013 15 ambities voor een duurzame veehouderij opgesteld: o.a. geen gebruik van gemijnde mineralen en zuiver houden van water, “zodat het geschikt blijft als basis voor drinkwater, en als vitaal ecosysteem”. Vierde voortgangsrapportage UDV, okt 2013 78. De Technische Commissie Bodembescherming (TCB) geeft in augustus 2010 als advies: “to bring the scale of livestock farming in agreement with the application capacity of nutrients from manure.” Definitie van kringloop is omvang veehouderij in overeenstemming met de capaciteit voor de toepassing van mineralen uit de mest. Op korte termijn betekent dit dierrechten of een soortgelijke controle op productie voor koeien/ zuivelquota; en kunstmest vervangen. 79. Het eerste burgerinitiatief, en enige dat tot nu toe in de Kamer werd behandeld, haalde het niet. Alleen PvdD, GL en D66 stemden voor het plan van Milieudefensie en JMA. Een partij als de SP, die je bij de voorstanders zou verwachten, zag het cruciale

onderdeel van een vleestaks niet zitten. Heeft het burgerinitiatief zin gehad? “Omvorming van de intensieve veehouderij is een machtsstrijd die meer tijd vraagt dan een eenmalig initiatief in de Tweede Kamer”, zo analyseert Van Eck van Milieudefensie. “Kleine veranderingen heeft het initiatief wel opgeleverd: het kabinet stimuleert naar aanleiding van het Burgerinitiatief van Milieudefensie mogelijkheden om de veevoerkringloop meer te sluiten op regionaal niveau. Er wordt bijvoorbeeld sindsdien geëxperimenteerd met lupine als veevoer, in plaats van soja uit ZuidAmerika. Toch een stapje in de goede richting.” Uit: Burgerinitiatieven vooral goed als campagnemiddel. Michiel Bussink, Down to Earth magazine, juli 2015 80. Wat de boer niet kent. Vijf landbouwmythen ontzenuwd, N&M nov 2009. Tegelijk verscheen Schoon, eerlijk en waardevol. Op weg naar een duurzame landbouw, N&M nov 2009 81. Toekomstig mestbeleid, brief staatssecretarissen Bleker en Atsma, 28 sept 2011 82. “Tevens zullen wij nog dit jaar een nieuw wetsvoorstel voorbereiden waarmee de werking van het stelsel van dierrechten naar rund-/melkvee kan worden uitgebreid” kamerbrief staatssecretaris Dijksma, 18 jan 2013 83. Koersvast richting 2020: voortvarend in verantwoordelijkheid, plan bedrijfsleven agroketen veehouderij en milieu, LTO juli 2013. Ex ante evaluatie toekomstig mestbeleid PBL, WUR, nov 2013 84. Bron is Cumela 2013. Op 2 okt 2012 wijdt Boerderij een artikel aan mestfraude onder de titel Opkomst mestbewerking leidt tot meer gesjoemel met mest. Citaten: “Hoe witte mest zwart wordt”, “Mestdistributeurs schatten dat een derde van de mesthandelaren knoeit met mest”, “Nederland dumpt mest in België”. Eerder al is een mestgat geconstateerd: tussen 2006 en 2010 is er 45 miljoen kg fosfaat ‘zoek’ geraakt afkomstig uit varkensmest: Synthese monitoring mestmarkt 2006-2010, LEI 2011


85. Naleeftekorten bij luchtwassers in de intensieve veehouderij, Briefrapport RIVM 2012 (aangeboden aan staatssecretaris van IenM en aan Tweede Kamer 1 nov 2012). Eenzelfde constatering doet de Algemene Rekenkamer in het rapport Duurzaamheid intensieve veehouderij vervolgonderzoek, mei 2013 86. Vgl: Meer klachten bij COPD patiënten, RIVM, 12 maart 2015: “COPD-patiënten die in de buurt van veehouderijen wonen, hebben vaker problemen van de luchtwegen dan mensen met COPD die ergens anders wonen. Dit blijkt uit de eerste resultaten van het onderzoek ‘Veehouderij en gezondheid van omwonenden’.” 87. Al het vlees duurzaam, De doorbraak naar een gezonde, veilige en gewaardeerde veehouderij in 2020, Commissie-Van Doorn 2011 88. Voorstel voor een milieugebruiksruimte komt uit: Veehouderij binnen de milieugebruiksruimte, opties voor sturingsinstrumenten veehouderij vanaf 2015, Cap Gemini Consulting 2010 89. Milieudefensie steunde ook boeren die bovengronds mest zijn blijven uitrijden. Belangrijk argument hierbij was het sluiten van de hele grondvoer-mest-kringloop en onderzoek naar mineralenefficiëntie, niet alleen op reductie van ammoniakuitstoot. “De centrale elementen van deze vorm van bedrijfsvoering zijn het optimaliseren van melkproductie op basis van eigen voerproductie, het aanwenden van mestproductie op eigen hectares en het minimaliseren, of zelfs afzien, van externe input in de vorm van krachtvoer en kunstmest.” brief Milieudefensie mede namens Greenpeace aan de Vereniging Behoud Boer en Milieu, jan 2012 90. Maak melkplas niet nog groter, maar zet in op verduurzaming van de melkveehouderij, Sijas Akkerman, Het Financieel Dagblad, 11 september 2013 91. Markt voor digestaatkorrels van vergisting en mestkorrels moet nog worden ontwikkeld, uit: TNO Kansen voor de circulaire economie in Nederland, 2013 Zie ook: Markt voor mest

– update, Geert Boosten, Jan de Wilt, InnovatieNetwerk, sept 2015 92. Mestbeleid complexer dan ooit, Leeuwarder Courant, 31 okt 2015. Van Stralen van LTO Noord: ”Als sector hebben we ook fouten gemaakt. Dijksma heeft ons het vertrouwen gegeven, maar we zijn er niet in geslaagd om dat waar te maken.” De sectoren omarmden weidegang en de groei zou keurig binnen de mestdoelen blijven. “Er zijn echter meer koeien gekomen. We waren niet in staat om af te dwingen dat de boeren binnen de grens bleven.” 93. De wet Verantwoorde groei melkveehouderij (kortweg Melkveewet) inclusief de bepaling dat er een Algemene Maatregel van Bestuur zou komen, werd december 2014 vastgesteld na een enerverende behandeling in Tweede en Eerste Kamer 94. Kern van het betoog van Dijksma in de Eerste Kamer: “Grondgebondenheid is geen voorwaarde om de doelen van de Meststoffenwet te realiseren, maar grondgebondenheid is meer en meer bepalend voor de maatschappelijke acceptatie van de melkveehouderij als sector in Nederland en voor individuele bedrijven in de regio. De zuivelsector werkt zelf, via private maatregelen, ook aan de versterking van de grondgebondenheid.” Uit: verslag behandeling wet Verantwoorde groei melkveehouderij, Eerste Kamer, dec 2014 95. Brief van staatssecretaris Dijksma aan de Tweede Kamer van 2 juli 2015. Overigens zou een groei van de melkproductie met 20% mogelijk blijven, aldus de staatssecretaris. Zie ook quick scan Gevolgen van afschaffing melkquotum, Hans van Grinsven, Planbureau voor de Leefomgeving, 1 april 2015 96. De Kringloopwijzer is een boekhoudsysteem van de kringloop van mineralen in voer en mest. Vgl MINAS. Belangrijkste uitkomst is de BEX, de bedrijfsspecifieke excretie, dat, anders dan de naam doet vermoeden, gebaseerd is op fosfaat in de voerinname van de koe 97. LTO Nederland heeft de hulp ingeroepen van de stichting Natuur en

47

Milieu om de Melkveewet aan te scherpen. Leeuwarder Courant, 29 okt 2014. “Dat verklaarde voorzitter Kees Romijn van de vakgroep melkveehouderij gisteren in Joure op een bijeenkomst van de boerenorganisatie. Natuur en Milieu zou volgens hem ingestemd hebben met het verzoek om te proberen staatssecretaris Sharon Dijksma en de Tweede Kamer op andere gedachten te brengen.” 98. Het Mestmoeras, pag 231 99. Natuurmonumenten noemt expliciet verdroging verstikking en versnippering van natuur als de uitdagingen voor natuurbeheer. Marc den Tweel, persbericht over Voorjaarsforum Natuurmonumenten, 22 april 2015 100. Vitens luidde de noodklok (Trouw 29 aug 2014): twee stations moesten worden gesloten ten gevolge van verontreinigingen in het verleden. De verontreiniging van grondwater onder andere door overbemesting en het gebruik van antibiotica is nog steeds acuut. Terwijl nieuwe problemen dreigen. 101. Nitrogen too much of a vital rescource, Science brief WWF 2015. De auteur Jan Willem Erisman laat hierin zien dat de stikstofkringloop het meest verstoord is geraakt. In Nederland bedraagt het verlies van stikstof uit de kringloop 70% 102. Een grondgebonden rundveehouderij werd ook bepleit door Wijffels en oud minister Veerman in Boerderij van 28 juni 2013, onder meer met het argument dat dit systeem beter in staat is het herstel van kringlopen te bewerkstelligen

48


bijlagen


Bijlage 1 Bewindslieden op landbouw Fons van der Stee (KVP) Gerrit Braks (CDA) Jan de Koning (CDA) Piet Bukman (CDA) Jozias van Aartsen (VVD) Haijo Apotheker (D66) Laurens Jan Brinkhorst (D66) Cees Veerman (CDA) Gerda Verburg (CDA) Henk Bleker (CDA) Sharon Dijksma (PvdA) Martijn van Dam (PvdA)

Minister van L&V Minister van L&V Minister van L&V Minister van LNV Minister van LNV Minister van LNV Minister van LNV Minister van LNV Minister van LNV Staatssecretaris van EL&I Staatssecretaris van EZ Staatssecretaris van EZ

1973-1977 en 1977-1980 1980-1981, 1982-1986, 1986-1989, 1989-1990 1981-1982 en 1982-1982 1990-1994 1994-1998 1998-1999 1999-2002 2002-2003, 2003-2006 en 2006-2007 2007-2010 2010-2012 2012-2015 2015-

Kortdurende ambtstermijnen minder dan een maand zijn niet meegerekend Verklaring van afkortingen: • Tot 1990 stond ministerie L&V voor ministerie van Landbouw & Visserij • Van 1990 tot 2002 stond LNV voor ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij • Van 2002 tot 2010 stond LNV voor ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit • Van 2010 tot 2012 stond EL&I voor ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie • Vanaf 2012 is landbouw onderdeel van het ministerie van EZ: ministerie van Economische Zaken

49

50


Bijlage 2 Doelen van EU-regelgeving om overbemesting tegen te gaan *

EU Richtlijnen

Ambitie

Doelen

• Europese Nitraatrichtlijn 1991 (in Nl uitgewerkt in de Meststoffenwet)

• Bescherming bodem en grondwater

• Grondwater max 50 mg/l nitraat • Tegengaan eutrofiëring oppervlaktewater

• Europese Kaderrichtlijn water 2000 (in Nl verankerd en uitgewerkt in de Waterwet)

• Beschermen waterlichamen • Verminderen verontreiniging grondwater • Verlagen niveau van zuivering voor drinkwater (art 7.3)

• Bereiken goede ecologische toestand/ potentieel van aangewezen waterlichamen • Art 4.5 lager doel mag als milieudoel ‘niet haalbaar of onevenredig kostbaar’ is en er geen alternatieven zijn ‘die onevenredig hoge kosten met zich brengen’, onder de voorwaarde van ‘geen verdere achteruitgang in de toestand van het waterlichaam’

• Natura 2000, het netwerk van Europese natuurgebieden van Vogel en Habitat-richtlijnen (in Nl uitgewerkt in de Natuurbeschermingswet: Nb-wet)

• Stop achteruitgang biodiversiteit in 2020 • Bescherming natuur tegen externe invloeden

• Bescherming en behoud van Natura 2000-gebieden (instandhoudingsdoelen) • Passende maatregelen in Beheerplannen

• NEC richtlijn 2001** (in Nl uitgewerkt in de wet Milieubeheer, Regeling ammoniak en veehouderij)

• Bescherming luchtkwaliteit en gezondheid

• Landelijke emissie plafonds voor verzurende stoffen

• Richtlijn Industriële Emissies (RIE) (2010/75/EU)

• Een hoog niveau van bescherming van het milieu in zijn geheel

• Geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging door industriële activiteiten. Bevat ook regels ter voorkoming en, wanneer dat niet mogelijk is, beperking van emissies in lucht, water en bodem en ter voorkoming van het ontstaan van afvalstoffen

* niet opgenomen zijn de ambities en doelen voor de thema’s stank en ruimte. Hiervoor bestaan geen Europese regels. Nederlandse weten regelgeving hiervoor is verankerd in de Wet geurhinder resp. veehouderij en de Wet Ruimtelijke ordening ** National Emission Ceilings (NEC-) Directive: Richtlijn inzake nationale emissieplafonds voor bepaalde luchtverontreinigende stoffen (EG 2001/81 NEC-richtlijn)


Operationele doelen voor Nederland

Planning, uitzonderingen

• Gebruiksnorm 170kg stikstof, event. derogatie mogelijk • Gebruiksvoorschriften Fosfaatplafond op max 172,9 mln kg

• Nitraatactieprogramma’s NL - EU

• Doelen in kader van stroomgebiedsbeheerplannen en maatregelenprogramma’s • Drinkwater event. via beschermingszones

• Gefaseerd halen doelen mogelijk: 2015, 2021, 2027

• Aanwijzing alle 160 Natura 2000 gebieden in Nederland • Vergunningen Nb-wet

• (geen fatale termijnen voor aanwijzing)

• Plafond ammoniakemissies gesteld op maximum 128 kiloton • Extra reductie zonder luchtwasser boven 5.000 kg , met luchtwasser boven 10.000 kg

• Aanscherping ationale plafonds wordt voorzien: in NL mogelijk naar 107 kiloton • Ontwikkeling van criteria fijn stof wordt voorzien

• Vergunningen voor pluimvee- of varkenshouderij met plaats voor meer dan: a) 40.000 stuks pluimvee of b) 2000 mestvarkens (meer dan 30 kg) of c) 750 zeugen • Vergunningen schrijven best beschikbare technieken voor (BBT)

• Nationaal plan voor overgangsfase, voor stookinstallaties (art. 32), vast te stellen tussen 1 januari 2016 tot en met 30 juni 2020 en afwijkingsmogelijkheid voor installaties met beperkte levensduur (art. 33)

51

Natuur & Milieu zet zich in voor een duurzame en gezonde wereld. Samen met jou maken wij het verschil met schone energie, slimme mobiliteit en gezond voedsel. www.natuurenmilieu.nl

Colofon Dit is een uitgave van Natuur & Milieu • Vormgeving: De Hondsdagen • Drukwerk: Drukkerij Libertas Pascal Deze uitgave is duurzaam geproduceerd op Cocoon Offset, 100% gerecycled FSC-papier • Januari 2016

NAtuur & Milieu DE MESTMARATHON 1. De mestmarathon. Kroniek van ruim 42 jaar Nederlands mestbeleid Ben Hermans

Recommend Documents