NAAR INTERNE BEHEERSMAATREGELEN VOOR BORGING FISCALITEITEN
EEN VERKENNEND ONDERZOEK NAAR HET OPSTELLEN VAN EEN VERBETERDE WERKWIJZE VOOR BTW EN BCF BIJ STADSDEEL ZUIDOOST
Jolanda Karstens SPD Bedrijfsadministratie Markus Verbeek Utrecht Juni 2009
VOORWOORD
Voor u ligt het onderzoek in het kader van de afstudeeropdracht aan de opleiding SPD Bedrijfsadministratie: “naar interne beheersmaatregelen voor borging fiscaliteiten”. Het is een verkennend onderzoek voor een verbeterde werkwijze voor BTW en BCF bij stadsdeel Zuidoost. Fiscaliteiten waartoe BTW en BCF behoren, blijken binnen de overheid vaak een lastig en complex dossier te zijn. Voor een overheidsorganisatie als stadsdeel Zuidoost zijn fiscale wet- en regelgeving op het gebied van BTW en BCF dan ook vaak lastig te beoordelen. Na de invoering van het BTW-Compensatiefonds in 2003 zijn Fiscaliteiten zelfs tot de bedrijfsvoering van de organisatie gaan behoren. Om fiscale risico’s te vermijden zal de organisatie interne beheersmaatregelen moeten treffen om fiscaal “in control” te zijn. De gemeente Amsterdam, waaronder stadsdeel Zuidoost valt, streeft ernaar om in 2010 ‘horizontaal’ toezicht met de Belastingdienst in te voeren. Hierbij worden, op basis van wederzijds vertrouwen, fiscale afspraken gemaakt en checkt de Belastingdienst steekproefsgewijs of organisaties voor fiscale procedures de juiste interne controles uitvoeren. Gezien de omvang van de problematiek rondom BTW en BCF is het voor de stadsdeelorganisatie belangrijk om een fiscale procedure op dit gebied te ontwikkelen. Het niet hebben van een procedure leidt immers niet tot een verwezenlijking van de ambities. In dit verkennend onderzoek wordt gekeken hoe de Fiscaliteiten met betrekking tot BTW en BCF op dit moment binnen stadsdeel Zuidoost zijn geborgd. Op basis van de huidige knelpunten, beschikbare kennis en aanwezige documentatie zal beschreven worden welke interne beheersmaatregelen het stadsdeel (nog) moet nemen om ‘horizontaal’ toezicht met de Belastingdienst in de toekomst mogelijk te maken. Het onderwerp Fiscaliteiten staat momenteel volop in de belangstelling van de gemeente Amsterdam. Voor de uitvoering van het onderzoek was het in mijn functie als adviseur Finance & Control bij het team Finance & Concern Control niet moeilijk om allerlei gerichte documentatie over dit onderwerp te verzamelen. Vanuit de literatuur is dit een stuk lastiger. Over BTW en BCF voor overheids-organisaties is weinig specifieks in de literatuur geschreven. Over dit onderwerp is alleen algemene informatie te vinden in de bibliotheek en/of op internet. Het schrijven van dit onderzoek was een proces van vallen en opstaan. In mijn huidige baan heb ik weinig ervaring met het schrijven van beleidsstukken en/of adviezen. Het is daarom zeker een leerzaam proces voor mij geweest. Bovendien was het niet altijd makkelijk om naast een fulltime baan als adviseur nog eens in de avonduren en weekenden bezig te zijn met de afstudeeropdracht. Voor de bijdrage aan het uiteindelijke resultaat van dit onderzoek wil ik alle betrokken collega’s van het stadsdeel bedanken. Zij hebben met hun inhoudelijke bijdrage een belangrijk aandeel in de conclusies van het onderzoek gehad. Met het voltooien van deze afstudeeropdracht is mijn opleiding afgerond en het doel bereikt om mijn diploma te behalen.
Jolanda Karstens, 10 juni 2009
INHOUDSOPGAVE
Voorwoord Managementsamenvatting.....................................................................................................I-V Inleiding .................................................................................................................................... 1 Hoofdstuk 1 Stadsdeel Zuidoost ............................................................................................. 4 1.1. Stadsdeel Zuidoost ......................................................................................................... 4 1.2. De beschrijving van de organisatie (7s model)................................................................ 4 1.1.1 Strategie ......................................................................................................................... 5 1.1.2 Structuur ......................................................................................................................... 6 1.1.3 Personeel en vaardigheden ........................................................................................... 7 1.1.4 Systemen........................................................................................................................ 8 1.1.5 Stijl van leidinggeven .................................................................................................... 10 1.1.6 Cultuur .......................................................................................................................... 11 1.2. Conclusie...................................................................................................................... 12 Hoofdstuk 2 De achtergronden van BTW en BCF?.............................................................. 13 2.1. Wat betekenen BTW en BTW-Compensatiefonds? ...................................................... 13 2.1.1. Omzetbelasting en BTW ............................................................................................... 13 2.1.2. De betekenis van de wet OB voor de overheid ............................................................. 13 2.1.3. Het BTW-Compensatiefonds (BCF) .............................................................................. 14 2.1.4. BTW binnen de gemeente Amsterdam ......................................................................... 15 2.2. Hoe werken BTW en BCF in de organisatie?................................................................ 15 2.2.1. De codering van fiscale activiteiten ............................................................................... 15 2.2.2. De BTW-aangifte en declaratie BCF ............................................................................. 16 2.3. Conclusie...................................................................................................................... 17 Hoofdstuk 3 Welke knelpunten worden in de praktijk ervaren? ......................................... 18 3.1. Welke knelpunten zijn naar voren gekomen in recente onderzoeken?.......................... 18 3.1.1. Steekproef belastingdienst............................................................................................ 18 3.1.2. Uitkomsten onderzoek BTW-scan................................................................................. 18 3.1.3. Resultaten onderzoek naar borging fiscaliteiten............................................................ 19 3.2. Welke knelpunten worden ervaren door medewerkers in de organisatie?..................... 20 3.2.1. Interviews ..................................................................................................................... 20 3.2.2. Uitkomsten interviews ................................................................................................... 21 3.3. Conclusie...................................................................................................................... 21 Hoofdstuk 4 Welke kennis/informatie is binnen de organisatie aanwezig? ....................... 23 4.1. Welke interne documenten zijn in de organisatie aanwezig? ........................................ 23 4.1.1. Formulieren voor het vastleggen van fiscale activiteiten ............................................... 23 4.1.2. Procedure rondom opdrachtverlening & inkomende facturering.................................... 24 4.1.3. Procedure rondom facturering & debiteurenbewaking................................................... 24 4.2. Welke kennis is op dit moment in de organisatie aanwezig?......................................... 25 4.2.1. Kennis BTW en BCF in organisatie............................................................................... 25 4.2.2. Interviews ..................................................................................................................... 25 4.2.3. Uitkomsten interviews ................................................................................................... 25 4.3. Conclusie...................................................................................................................... 26
Hoofdstuk 5 Hoe gaat de gemeente Amsterdam om met BTW en BCF?............................ 28 5.1. Amsterdam Fiscaal in Control ....................................................................................... 28 5.2. Tax Control Framework ................................................................................................ 28 5.3. Stadsdeel Slotervaart.................................................................................................... 29 5.3.1. Pilotproject “Amsterdam Fiscaal in Control” ................................................................. 30 5.4. Conclusie...................................................................................................................... 30 Hoofdstuk 6 Conclusies en Aanbevelingen.......................................................................... 32 6.1. Conclusies .................................................................................................................... 32 6.2. Aanbevelingen .............................................................................................................. 35 Literatuurlijst .......................................................................................................................... 38 Bijlagen ................................................................................................................................... 39 Bijlage 1 Sectorplan Middelen 2009................................................................................. 39 Bijlage 1A Organogram stadsdeel Zuidoost ....................................................................... 40 Bijlage 1B Organogram afdeling Financiën ........................................................................ 41 Bijlage 2 Verslag uitkomsten onderzoek BTW-scan......................................................... 42 Bijlage 3 Verslag uitkomsten borging Fiscaliteiten ........................................................... 47 Bijlage 4 Uitwerking interviews stadsdeel Zuidoost .......................................................... 49 Bijlage 5 Mutatieformulier werkennummer (activiteiten) in exploitatiebegroting ................ 66 Bijlage 6 Mutatieformulier nieuw werkennummer voor een investeringskrediet ................ 67 (projectadministratie)
MANAGEMENTSAMENVATTING
Inleiding Stadsdeel Zuidoost is één van de 14 stadsdelen van de gemeente Amsterdam. De gemeente Amsterdam vindt het belangrijk dat burgers en bestuurders elkaar snel weten te vinden. In een stad met meer dan één miljoen inwoners lukt dat niet altijd. De gemeente Amsterdam heeft de stad daarom in “stadsdelen” ingedeeld. De stadsdelen zijn een soort mini-stadjes, met een eigen Stadsdeelraad en Dagelijks Bestuur. Het Dagelijks Bestuur bestaat uit een stadsdeelvoorzitter en een 4-tal wethouders. De leden van het Dagelijks Bestuur worden, tegelijkertijd met de gemeenteraadsverkiezingen, om de vier jaar gekozen door de bewoners van het stadsdeel zelf. De directie van de stadsdeelorganisatie bestaat momenteel enkel uit de Stadsdeelsecretaris. Daarnaast kent het stadsdeel volgens het zogenaamde sectorenmodel vier resultaatverantwoordelijke sectoren, namelijk: Wijkbeheer, Maatschappelijke Ontwikkeling, Ruimtelijke, Economische Ontwikkeling en Publiekszaken. Deze sectoren worden ondersteund door de Concernstaf en de sector Middelen. Verder maakt het Projectbureau Vernieuwing Bijlmermeer onderdeel uit van de organisatie. Dit projectbureau werkt in opdracht van woningstichting Rochdale, de gemeente Amsterdam en het stadsdeel aan de ruimtelijke vernieuwing van de Bijlmermeer. Tot slot wordt de stadsdeelraad ondersteund door de Griffie. BTW en BCF problematiek Belastingwetgeving is voor een overheidsorganisatie als stadsdeel Zuidoost een lastig en complex dossier. Het niet of niet juist toepassen van de belastingwetgeving brengt als risico met zich mee dat de Belastingdienst bij controle een naheffingsaanslag kan vorderen. Gezien de relatief korte periode dat het BTW-Compensatiefonds (BCF) is ingevoerd en de verandering die dit met zich heeft meegebracht, zijn aanloopproblemen met betrekking tot de omzetbelasting niet te ontkomen. Begin dit jaar heeft het BCF een steekproef gehouden met betrekking tot de in vooraftrek genomen BTW uit het BTW-Compensatiefonds over het jaar 2003. In deze steekproef zijn door het BCF een aantal facturen getoetst. Uit deze steekproef is naar voren gekomen dat bij een aantal facturen de vooraftrek niet juist is toegepast. Hierdoor heeft het stadsdeel eind vorig jaar een naheffingsaanslag ontvangen voor elke factuur in de steekproef die niet juist in de vooraftrek was meegenomen. Voor de jaren 2004-2007 zal de Belastingdienst deze toets opnieuw uitvoeren. Dit kan betekenen dat het stadsdeel voor de periode 2004-2007 nogmaals te maken kan krijgen met een naheffingsaanslag over de vier achtereenvolgende jaren. Onlangs is met betrekking tot deze problematiek een extern bureau (EFK Belastingadvies) gestart met een onderzoek na de codering van de fiscale activiteiten over de periode 2003 – 2008 bij de organisatie. Daarnaast is inmiddels bij het stadsdeel een BTW-Scan uitgevoerd. In deze BTW-Scan zijn alle activiteiten van het stadsdeel getoetst en zijn eventuele (financiële) risico’s op foutieve toepassing van de belastingwetgeving op verschillende onderwerpen nader beschreven. Uit de BTW-Scan is naar voren gekomen dat het stadsdeel op een aantal specifieke fiscale onderwerpen de belastingwetgeving niet of niet op een juiste wijze toepast. Om dit in de toekomst te voorkomen wil het stadsdeel maatregelen treffen. In beginsel heeft het stadsdeel daarom de rol van de fiscaal coördinator ingesteld binnen de afdeling Financiën. Dit is echter niet voldoende om de risico’s met betrekking tot de omzetbelasting te verbeteren. Naast het instellen van de functie van Coördinator Fiscale Zaken zal in de organisatie een AO-procedure moeten worden opgesteld.
I
In deze procedure moet worden vastgelegd welke acties en activiteiten moeten worden verricht om bovenstaande problemen te voorkomen. Tot slot is het van belang dat deze procedure op een goede wijze binnen de organisatie wordt geïmplementeerd. Bovenstaande problematiek leidt tot de volgende probleemstelling. Probleemstelling Welke interne beheersmaatregelen zijn nodig binnen de organisatie om de risico’s met betrekking tot de BTW-aangifte en BCF-declaratie te beperken? Doelstelling Het doel van deze afstudeeropdracht is het doen van aanbevelingen aan het hoofd Financiën voor procesverbetering van de BTW en BCF welke in 2009-2010 geïmplementeerd worden. De procesverbetering moet leiden tot een betrouwbare, efficiënte en effectieve BTW-aangifte en declaratie BCF binnen de organisatie. De aanbevelingen voor procesverbeteringen op het gebied van BTW en BCF moeten tevens realisatie van ‘horizontaal toezicht’ met de Belastingdienst in 2010 mogelijk maken. Onderzoeksmethode De beantwoording van de probleemstelling en de geformuleerde deelvragen zullen middels literatuuronderzoek, documentenonderzoek en interviews worden onderzocht. Conclusies De volgende conclusies kunnen worden getrokken met betrekking tot de interne beheersmaatregelen welke nodig zijn binnen het stadsdeel Zuidoost om de risico’s omtrent de BTWaangifte en BCF-declaratie te beperken. Deze conclusies moeten in het licht worden gezien van het stadsdeel die haar interne beheersmaatregelen voor een betere borging van haar Fiscaliteiten met betrekking tot BTW en BCF op orde wil brengen. Dit is noodzakelijk, aangezien de organisatie in 2010 ‘horizontaal toezicht’ met de Belastingdienst wil gaan realiseren. 1. Het stadsdeel Zuidoost heeft geen vastgestelde visie op het terrein van fiscaliteiten. Om Fiscaliteiten te borgen dient de organisatie een visie te ontwikkelen. Zonder visie zal ‘horizontaal toezicht’ met de Rijksbelastingdienst moeilijk gerealiseerd gaan worden. De visie die geformuleerd zal worden, moet rekening houden met de missie en principes van de organisatie. 2. Het stadsdeel Zuidoost heeft geen fiscaal beleid geformuleerd op het terrein van fiscaliteiten. Veel van de genoemde knelpunten op het gebied van BTW en BCF zijn veroorzaakt doordat het stadsdeel zich niet voldoende heeft gerealiseerd dat door de invoering van het BTWCompensatiefonds Fiscaliteiten tot een essentieel onderdeel van haar bedrijfsvoering zijn gaan behoren. Fiscaal beleid moet nog door het stadsdeel worden ontwikkeld. Het BCF is in 2003 immers zonder beleid binnen het stadsdeel ingevoerd. Het stadsdeel heeft in de afgelopen jaren wel enige ondersteuning op dit onderwerp gevraagd van externe bureaus, maar dit heeft niet geleid tot een zekere inbedding en/of borging van de BTW binnen de bedrijfsvoering van het stadsdeel. Dit beeld wordt bevestigd door het onderzoek naar de borging van Fiscaliteiten dat vorig jaar in de organisatie is uitgevoerd. 3. Het stadsdeel Zuidoost heeft geen procedures en processen op het gebied van fiscaliteiten vastgesteld. Uit de verschillende onderzoeken en afgenomen interviews is gebleken, dat het stadsdeel op het gebied van fiscaliteiten nog geen AO-procedure, geen werkinstructies en andere processen heeft beschreven.
II
In de procedure zal veel aandacht moeten worden besteed aan de rollen en verantwoordelijkheden van de betrokken medewerkers in het gehele proces van BTW en BCF. Belangrijk hierbij is dat betrokken medewerkers inzien dat een goede werking van Fiscaliteiten niet alleen goed is voor de financiering van de eigen projecten, maar dat de totale organisatie in de toekomst ook minder risico’s op naheffingsaanslagen door de Rijksbelastingdienst zal lopen. In de werkinstructies kan specifiek per onderdeel dieper ingegaan worden op de fiscale mogelijkheden voor het stadsdeel en de mogelijke risico’s die de organisatie kan lopen en hoe deze risico’s waar mogelijk verminderd kunnen worden. 4. Het stadsdeel Zuidoost heeft onvoldoende kennis op het gebied van fiscaliteiten Uit de gehouden onderzoeken en interviews is verder gebleken dat de kennis op het gebied van fiscaliteiten binnen de organisatie nog niet op het gewenste niveau is gebracht. De aanwezige kennis is momenteel zeer versnipperd in de organisatie belegd. Dit betekent dat binnen de organisatie niet voldoende specialisme op het gebied van fiscaliteiten kan worden ontwikkeld. Daarnaast blijkt dat in de organisatie behoefte is aan een ‘centrale’ fiscaal coördinator. Bovendien zullen de financiële adviseurs in hun ondersteuning aan de sectoren een natuurlijke antenne voor fiscaliteiten moeten ontwikkelen. Dit betekent dat zij bij nieuwe projecten aan de voorkant van het proces fiscaliteiten moeten benoemen en meenemen bij de financiële mogelijkheden van het project om juiste besluitvorming te bewerkstelligen. Tot slot richten de huidige cursussen voor fiscaliteiten zich veelal op de adviseurs binnen de afdeling Financiën, terwijl voor een juiste afwikkeling van de facturen een belangrijke rol is weggelegd voor de assistent-medewerkers binnen de afdeling. Ook zij dienen jaarlijks op de hoogte gebracht te worden van de ontwikkelingen op het gebied van BTW en BCF. 5. Het stadsdeel Zuidoost heeft geen controle op de juistheid, tijdigheid en rechtmatigheid van de werkzaamheden op het terrein van fiscaliteiten. Uit de verschillende onderzoeken en afgenomen interviews is gebleken, dat het stadsdeel nog niet volledig ‘in control’ is op het gebied van Fiscaliteiten. Uit de interviews is vastgesteld, dat de BTW-aangifte en BCF-declaratie zonder grondige interne controle direct worden verstuurd naar het Gemeentelijk Bureau Rijksbelastingzaken (GBR) en de Rijksbelastingdienst. 6. Bewustwording en draagvlak voor fiscaliteiten vergroten. Een succesvolle borging van het onderwerp fiscaliteiten heeft nog niet plaatsgevonden, mede door de attitude bij verantwoordelijke leidinggevenden en medewerkers. Daarnaast zal vanuit de stadsdeelorganisatie meer aandacht voor het onderwerp fiscaliteiten moeten zijn. Om als stadsdeel ‘ in control’ te zijn, dienen fiscaliteiten door de gehele organisatie geworteld te zijn. De bewustwording en deskundigheid voor BTW en BCF zijn nog onvoldoende in de organisatie geborgd.
6.2 Aanbevelingen De volgende aanbevelingen kunnen worden gedaan met betrekking tot de interne beheersmaatregelen welke nodig zijn binnen het stadsdeel Zuidoost om de risico’s omtrent de BTWaangifte en BCF-declaratie te beperken. Deze aanbevelingen zouden door een nieuw op te richten projectgroep moeten worden opgepakt. Deze projectgroep dient een plan van aanpak op te leveren waarin onderstaande aanbevelingen zijn meegenomen. De aanbevelingen worden in volgorde van belangrijkheid gepresenteerd. Uit de conclusies blijkt dat de Fiscaliteiten bij het stadsdeel nog niet volledig ‘in control’ zijn. Om ‘horizontaal’ toezicht te realiseren zal de organisatie interne (controle) maatregelen moeten treffen. 1. Het formuleren en vaststellen van een visie op het terrein van fiscaliteiten om de richting voor de komende jaren helder vast te stellen.
III
2. Het formuleren van beleid op het terrein van fiscaliteiten, zodat fiscaliteiten tot een essentieel onderdeel van de bedrijfsvoering gaan behoren. 3. Het opstellen en vaststellen van procedures, werkinstructies en processen op het gebied van fiscaliteiten. Gezien de omvang van de problematiek rondom BTW en BCF is het voor de stadsdeelorganisatie belangrijk om een fiscale procedure op dit gebied te ontwikkelen. Het niet hebben van een procedure leidt immers niet tot een verwezenlijking van de ambities. Om de toepassing van de fiscale wet- en regelgeving binnen de organisatie te vergemakkelijken is het belangrijk om van de specifieke onderdelen omtrent BTW en BCF procedures te beschrijven. De aanwezige kennis hoeft zo niet bij één specifieke medewerker te beklijven en als deze medewerker de organisatie verlaat verloren te gaan. Daarnaast is het een goede documentatie hoe de fiscale wet- en regelgeving kan worden toegepast. Deze documentatie kan opgeslagen worden op een centrale plek, bijvoorbeeld intranet. Zo kunnen alle medewerkers die met dit onderwerp bij de uitoefening van hun functie te maken krijgen, deze raadplegen. 4. Het organiseren van controles op de juistheid, tijdigheid en rechtmatigheid van de werkzaamheden op het terrein van fiscaliteiten. Een eerste maatregel die het stadsdeel moet treffen is het toetsen van de BTW-aangifte en BCF-declaratie. Op dit moment worden de aangiftes BTW en BCF zonder grondige interne toets direct verstuurd naar het GBR en de Rijksbelastingdienst. Om het totale proces van de aangiftes BTW en BCF te verbeteren voor een goede borging van de fiscaliteiten zal: • toetsing op volledigheid van de aangiftes BTW en BCF moeten plaatsvinden en • het jaarlijks opstellen van rondrekening BTW/BCF voor controle jaarrekeningdossier De tweede maatregel die het stadsdeel moet nemen is het uitbreiden van het takenpakket van de fiscaal coördinator. De kennis omtrent het onderwerp fiscaliteiten is verspreid in de organisatie belegd. Dit betekent dat binnen de verschillende sectorteams van Financiën slechts beperkte kennis en deskundigheid aanwezig. Niemand heeft een totaal beeld omtrent fiscaliteiten. De rol en taken van de fiscaal coördinator dienen als volgt te worden ingevuld: • De fiscaal coördinator is aanspreekpunt voor de organisatie. • De fiscaal coördinator weet waar de benodigde informatie is te halen en draagt zorg dat, indien van toepassing, externe deskundigheid (ten laste van het project) beschikbaar komt. • De fiscaal coördinator fungeert als aanspreekpunt voor de Gemeentelijk Bureau Rijksbelastingzaken. • De fiscaal coördinator draagt zorg dat borging van de fiscale kennis binnen de organisatie procesmatig en inhoudelijk goed geregeld blijft. • De fiscaal coördinator heeft als taak periodiek steekproefsgewijs de genomen besluiten te confronteren met de vastgestelde procesbeschrijvingen en hierover te rapporteren. • De fiscaal coördinator draagt zorg dat de grondslagendocumenten (procesbeschrijvingen en Interne beheersingsmaatregelen; codering BCF en wijzigingen ten gevolge van wettelijke aanpassingen) up-to-date blijven.
5. Bewustwording en draagvlak (inclusief kennis) voor fiscaliteiten vergroten. Een succesvolle borging van het onderwerp fiscaliteiten kan alleen geschieden door een attitude verandering bij verantwoordelijke leidinggevenden en medewerkers. Om dit te bereiken, zullen Fiscaliteiten breed in de organisatie gedragen moeten worden. Projectleiders vanuit de verschillende sectoren zullen op de hoogte moeten zijn van de belangen die omtrent BTW en BCF spelen. Zij dienen bij de aanvang van een nieuw project binnen Zuidoost de Fiscaliteiten altijd in het projectplan op te nemen.
IV
Hierbij zullen zij vanaf het begin van het project dus al vooraf overleg moeten hebben met de betreffende adviseur van het sectorteam Financiën. De afdeling Financiën zal haar rol en verantwoordelijkheid op gebied van BTW en BCF zo beter kunnen uitvoeren. Het vergroten van de kennis en deskundigheid omtrent fiscaliteiten Binnen de organisatie moet om de problematiek rondom BTW en BCF te kunnen beoordelen voldoende kennis worden ontwikkeld. Dit betekent dat projectleiders een algemene cursus op het gebied van fiscaliteiten moeten volgen. Zij hebben bij de uitvoering van belangrijke projecten in het stadsdeel vaak met fiscaliteiten te maken. Dit betekent voor de adviseurs van de afdeling Financiën dat zij een natuurlijke antenne voor BTW en BCF dienen te ontwikkelen om fiscaliteiten op dit gebied te herkennen. De assistent-medewerkers van de afdeling Financiën zullen ook bij cursussen op het gebied van fiscaliteiten betrokken moeten worden. Zij hebben immers een belangrijke rol bij een juiste afwikkeling van facturen. Aangezien de regelgeving omtrent fiscaliteiten jaarlijks wijzigt, zullen ook zij elk jaar een training / cursus moeten krijgen van een externe fiscalist om op dit vakgebied bij te blijven. 6. Communicatie Uiteraard zal zodra onder andere de visie, het beleid en de werkprocedures zijn opgesteld een heldere communicatie met alle betrokkenen dienen plaats te vinden. Voorgesteld wordt om in het op te stellen plan van aanpak een communicatieparagraaf op te nemen.
V
INLEIDING Het stadsdeel Zuidoost is een professionele organisatie die veel waarde hecht aan een goede dienstverlening aan haar circa 78.000 inwoners. Het stadsdeel Zuidoost is gelegen binnen de gemeente Amsterdam en is één van de 14 stadsdelen. De afdeling Financiën is onder andere belast met de coördinatie van fiscaliteiten. In de afgelopen maanden is de rol van de fiscaal coördinator binnen de stadsdeelorganisatie geïntroduceerd. Deze rol is in het leven geroepen, aangezien de belastingwetgeving voor een overheidsorganisatie een complexe aangelegenheid is en de kennis rondom dit onderwerp heel verspreid in de organisatie is ondergebracht. De taken van de coördinator liggen op het terrein van de codering van de fiscale activiteiten die het stadsdeel voor haar burgers en ondernemers uitvoert. Het stadsdeel heeft mede op basis van een advies van Bureau Rijksbelastingzaken, onderdeel van de gemeente Amsterdam, geconstateerd dat verbeteringen op het terrein van de BTW en het BTW-Compensatiefonds mogelijk zijn. De veelheid aan activiteiten die een stadsdeelorganisatie uitvoert en de ingewikkelde belastingwetgeving voor een overheidsorganisatie maken een goede werkprocedure noodzakelijk. Huidige problematiek Het niet of niet juist toepassen van de belastingwetgeving brengt als risico met zich mee dat de Belastingdienst bij controle een naheffingsaanslag kan vorderen. Gezien de relatief korte periode dat het BTW-Compensatiefonds (BCF) is ingevoerd en de verandering die dit met zich heeft meegebracht, zijn aanloopproblemen met betrekking tot de omzetbelasting niet te ontkomen. Begin dit jaar heeft het BCF een steekproef gehouden met betrekking tot de in vooraftrek genomen BTW uit het BTW-Compensatiefonds over het jaar 2003. In deze steekproef zijn door het BCF een aantal facturen getoetst. Uit deze steekproef is naar voren gekomen dat bij een aantal facturen de vooraftrek niet juist is toegepast. Hierdoor heeft het stadsdeel eind vorig jaar een naheffingsaanslag ontvangen voor elke factuur in de steekproef die niet juist in de vooraftrek was meegenomen. Voor de jaren 2004-2007 zal de Belastingdienst deze toets opnieuw uitvoeren. Dit kan betekenen dat het stadsdeel voor de periode 2004-2007 nogmaals te maken kan krijgen met een naheffingsaanslag over de vier achtereenvolgende jaren. Onlangs is met betrekking tot deze problematiek een extern bureau (EFK Belastingadvies) gestart met een onderzoek naar de codering van de fiscale activiteiten over de periode 2003 – 2008 bij de organisatie. Daarnaast is inmiddels bij het stadsdeel een BTW-Scan uitgevoerd. In deze BTW-Scan zijn alle activiteiten van het stadsdeel getoetst en zijn eventuele (financiële) risico’s op foutieve toepassing van de belastingwetgeving op verschillende onderwerpen nader beschreven. Uit de BTW-Scan is naar voren gekomen dat het stadsdeel op een aantal specifieke fiscale onderwerpen de belastingwetgeving niet of niet op een juiste wijze toepast. Om dit in de toekomst te voorkomen wil het stadsdeel maatregelen treffen. In beginsel heeft het stadsdeel daarom de rol van de fiscaal coördinator ingesteld binnen de afdeling Financiën. Dit is echter niet voldoende om de risico’s met betrekking tot de omzetbelasting te verbeteren. Naast het instellen van de functie van Coördinator Fiscale Zaken zal in de organisatie een AO-procedure moeten worden opgesteld. In deze procedure moet worden vastgelegd welke acties en activiteiten moeten worden verricht om bovenstaande problemen te voorkomen. Tot slot is het van belang dat deze procedure op een goede wijze binnen de organisatie wordt geïmplementeerd.
1
Doelstelling Het doel van deze afstudeerscriptie is het doen van aanbevelingen aan het hoofd Financiën voor procesverbetering van de BTW en BCF welke in 2009-2010 geïmplementeerd worden. De procesverbetering moet leiden tot een betrouwbare, efficiënte en effectieve BTW-aangifte en declaratie BCF binnen de organisatie. De aanbevelingen voor procesverbeteringen op het gebied van BTW en BCF moeten tevens realisatie van ‘horizontaal toezicht’ met de Belastingdienst in 2010 mogelijk maken. Probleemstelling Welke interne beheersmaatregelen zijn nodig binnen de organisatie om de risico’s met betrekking tot de BTW-aangifte en BCF-declaratie te beperken? Afbakening De scope van dit onderzoek richt zich op Fiscaliteiten, hieronder vallen veel fiscale wet- en regelgeving. Het onderzoek richt zich alleen op de fiscale wet- en regelgeving rondom BTW en BCF. Deelvragen 1 Hoe ziet de stadsdeelorganisatie eruit op basis van het 7s-model? 2 Hoe werken BTW/BCF bij een overheidsorganisatie als de gemeente Amsterdam en in het bijzonder bij stadsdeel Zuidoost? 3 Welke knelpunten worden ervaren bij de aangifte van de BTW en BCF binnen de organisatie? 4 Welke informatie/kennis is op dit moment binnen de organisatie aanwezig. Is deze informatie/kennis voldoende om de problemen rondom BTW en BCF op te lossen. Zo nee, welke acties zijn nodig om deze informatie/kennis te verbeteren? 5 Hoe gaat de gemeente Amsterdam om met de problematiek rondom BTW en BCF? Onderzoeksmethoden De beantwoording van de probleemstelling en de geformuleerde deelvragen zullen middels verschillende onderzoeksmethoden worden onderzocht. In onderstaand schema is aangegeven op welke manier elke deelvraag in het onderzoek zal worden beantwoord:
P R O B L E E M S T E L L I N G
Hoofdstuk 1: Deelvraag: Hoe ziet de organisatie eruit?
Documentenonderzoek Literatuuronderzoek
Hoofdstuk 2: Deelvraag: Hoe werken BTW/BCF bij stadsdeel ZO?
Documentenonderzoek Literatuuronderzoek
Hoofdstuk 3: Deelvraag: Welke knelpunten worden ervaren?
Documentenonderzoek Interviews
Hoofdstuk 4: Deelvraag: Welke kennis/informatie is aanwezig?
Documentenonderzoek Interviews
Hoofdstuk 5: Deelvraag: Hoe gaat de gemeente Amsterdam om met BTW en BCF?
Documentenonderzoek Interviews
Conclusies & Aanbevelingen
2
Opbouw onderzoek De afstudeerscriptie is als volgt opgebouwd: In hoofdstuk 1 wordt de stadsdeelorganisatie beschreven volgens het 7s-model van McKinsey. De strategie, structuur, personeel & vaardigheden, systemen, stijl van leidinggeven en cultuur van de organisatie zullen achtereenvolgens in dit hoofdstuk worden behandeld. In hoofdstuk 2 worden de achtergronden van de BTW en de invoering van het BTWCompensatiefonds beschreven en wat dit betekent voor de stadsdeelorganisatie. In dit hoofdstuk zal eerst het begrip BTW worden uitgelegd. Vervolgens wordt in dit hoofdstuk behandeld welke betekenis de Wet op de omzetbelasting 1968 heeft op een overheidsorganisatie als stadsdeel Zuidoost en welke invloed de invoering van het BTW-Compensatiefonds heeft gehad. Tot slot wordt aangegeven hoe de fiscale wetgeving binnen de gemeente Amsterdam en in het bijzonder binnen stadsdeel Zuidoost moet worden toegepast. In hoofdstuk 3 volgt een beschrijving van de knelpunten die rondom BTW en BCF in de organisatie worden ervaren. In dit hoofdstuk worden de uitkomsten van een aantal externe onderzoeken omtrent Fiscaliteiten in de organisatie besproken. Daarnaast volgt een analyse van knelpunten die binnen de stadsdeelorganisatie worden ervaren omtrent de borging van Fiscaliteiten. In hoofdstuk 4 volgt vervolgens een analyse van kennis en informatie die met betrekking tot BTW en BCF in de organisatie aanwezig zijn. In dit hoofdstuk zal eerst worden ingegaan op de aanwezige documenten in de organisatie. Daarnaast volgt een analyse van de aanwezige kennis omtrent Fiscaliteiten in de organisatie op basis van de afgenomen interviews. In hoofdstuk 5 wordt beschreven hoe de gemeente Amsterdam omgaat met BTW en BCF. In dit hoofdstuk wordt aandacht geschonken aan het project Amsterdam Fiscaal in Control vanuit de gemeente Amsterdam en het pilotproject van stadsdeel Slotervaart in dit kader gaat uitvoeren. Tot slot volgen in hoofdstuk 6 de conclusies en aanbevelingen. Hierbij zal worden ingegaan op het verbeteren van de interne beheersmaatregelen binnen de organisatie om de borging Fiscaliteiten op orde te brengen.
3
HOOFDSTUK 1
STADSDEEL ZUIDOOST
1.1. Stadsdeel Zuidoost 1 Het stadsdeel is op 1 mei 1987 opgericht. De gemeente Amsterdam vindt het belangrijk dat burgers en bestuurders elkaar snel weten te vinden. In een stad met ruim 750.000 inwoners lukt dat niet altijd. De gemeente Amsterdam heeft de stad daarom in “stadsdelen” ingedeeld. De stadsdelen zijn een soort mini-stadjes, met een eigen Stadsdeelraad en Dagelijks Bestuur. Het Dagelijks Bestuur bestaat uit een stadsdeelvoorzitter en een aantal wethouders. De leden van het Dagelijks Bestuur worden om de vier jaar gekozen door de bewoners van het stadsdeel. De stadsdelen mogen van het centrale gemeentebestuur lokale zaken zelf regelen. Bij het stadsdeel kunnen de burgers terecht voor een nieuw paspoort of het aanvragen van een vergunning. Daarnaast beslist het stadsdeelbestuur ook over lokale bestemmingsplannen, over het beleid van sport, recreatie en maatschappelijke ontwikkeling. De bouw van een nieuw sportcentrum of de verstrekking van subsidies aan zelfstandige organisaties in Zuidoost, vallen dus onder de bevoegdheid van het stadsdeel. Verder beheert het stadsdeel de openbare ruimte. Zij regelt bijvoorbeeld de afvalinzameling en haalt de afgewaaide takken van de straat. De centrale stad bepaalt alle zaken die gebiedsoverschrijdend zijn, zoals het beheer van de hoofdwegen en het handhaven van de openbare orde (politie en brandweer). Grote bouwprojecten vallen onder de bevoegdheid van de centrale stad. Als er immers een nieuwe weg moet worden aangelegd door drie stadsdelen, gaat dat makkelijker als de bouw vanuit één punt wordt geregeld. Ook regelt het centrale stadsbestuur zaken als het openbaar vervoer en stelt ze de gemeentebegroting vast. 1.2. De beschrijving van de organisatie Het 7s-model is een model dat het mogelijk maakt om een interne analyse van een organisatie te maken. Uitgangspunt van dit model is, dat de organisatie in zeven sleutelwoorden wordt beschreven. De sleutelwoorden van de organisatie zijn: strategie, structuur, personeel, vaardigheden, systemen, stijl van leidinggeven en cultuur. Een succesvolle organisatie zal deze factoren bekijken als een soort kompassen die met het oog op een doelmatige integratie, alle in éénzelfde richting zullen moeten wijzen2. Figuur 1: het 7s model van McKinsey
Hieronder volgt een beschrijving van de organisatie op basis van het 7s model van McKinsey voor stadsdeel Zuidoost en in het bijzonder voor de sector Middelen en voor de afdeling Financiën op basis van het sectorplan 2009.
1 2
Wat is een stadsdeel: www.zuidoost.amsterdam.nl 7s model McKinsey: www.nl.wikipedia.org/wiki/7s_model
4
1.2.1. Strategie Het stadsdeel wil de komende twee jaren werken aan een sterker Zuidoost in een sterker Amsterdam. Deze ambitie is onlangs vastgelegd in de Kaderbrief 2009. De stadsdeelorganisatie heeft in het algemeen een hoog ambitieniveau. Zij wil de dienstverlening aan burgers en ondernemers op een kwalitatief hoog niveau verzorgen. De sector Middelen is binnen de stadsdeelorganisatie een ondersteunende sector. Zij dient de lijnsectoren optimaal te ondersteunen, opdat zij zodoende de ambities van het stadsdeel kan realiseren. De waardering van de klanten van de sector Middelen dient conform het vastgestelde sectorjaarplan van 2009 (opgesteld volgens het INK-model van het Instituut Nederlandse Kwaliteit) een gemiddelde score van een 8 op te leveren. Met een minder resultaat neemt de sector Middelen geen genoegen. Dit vereist een professionele organisatie. Om deze ambitie te realiseren heeft de sector Middelen, waarvan ook de afdeling Financiën deel uit maakt, een missie en een visie in het sectorjaarplan van 2009 opgenomen. Het overzicht van het INK-model van de sector is als bijlage 1 terug te vinden. Missie: De bestaansreden van de sector Middelen is om in opdracht van de stadsdeelsecretaris te ontwikkelen, toetsen, ondersteunen en adviseren en faciliteren van de organisatie. Dit doet de sector met behulp van specialistische kennis op de terreinen van Personeel, Organisatie, Informatie, Financiën en Automatisering, Interne Dienstverlening en met een professionele houding (integer, betrokken, klant- en resultaatgericht) vanuit een dialoog met de klant. Visie: “Over een aantal jaren is een sector Middelen zichtbaar met een bedrijfscultuur die kleurrijk en transparant is en waarbij sprake is van open communicatie op basis van wederzijds respect, bereikbaarheid voor klanten en waar afspraken worden nagekomen. De Planning & Control cyclus is een instrument voor de afspraken tussen bestuur en ambtelijk apparaat, waarbij tevens rolduidelijkheid is ontstaan. De organisatie is zelfbewust; leidinggevenden en medewerkers kennen en nemen hun verantwoordelijkheid, zowel voor het werk en het daarbij behorend gedrag, als voor hun eigen loopbaan. Medewerkers combineren professionaliteit (deskundigheid, integriteit, betrokkenheid, klant- en resultaatgerichtheid) met samenwerkingsgezindheid en integraal stadsdeel- en stadsdenken. Het P&C-instrumentarium bevat alle middelenaspecten en er is sprake van een brede middelenadvisering, van operationeel tot strategisch niveau. Een zekere mate van standaardisatie en efficiency hebben geleid tot een hogere doelmatigheid en grotere creativiteit. Voor het managen van verwachtingspatronen, worden een aantal relaties verzakelijkt met behulp van dienstverleningsovereenkomsten. Dit geldt met name voor de relaties tussen lijn en staf. Bij de medewerkers is er sprake van een hoge arbeidssatisfactie en een gezonde werkdruk. Tot slot is er sprake van een zekere stabiliteit en continuïteit in de personeelsbezetting en taakuitoefening. Bedrijfsvoering: Op het gebied van bedrijfsvoering worden binnen de gemeente Amsterdam elke bestuursperiode tussen de Centrale Stad en de stadsdelen afspraken gemaakt. Voor de huidige bestuurlijke periode van 2006 tot 2010 zijn deze afspraken vastgelegd in een bestuursakkoord. In dit akkoord worden gezamenlijke doelstellingen voor de gemeente Amsterdam op politiek niveau vastgelegd. Naast de politieke ambities zijn ook op het niveau van de bedrijfsvoering gezamenlijke afspraken gemaakt. Gezamenlijke afspraken zijn noodzakelijk, aangezien overheidsinstellingen onder toenemende publieke druk steeds efficiënter en effectiever moeten gaan werken. De juiste weg om dit te realiseren is het beter afstemmen van de dienstverlening op de wensen van burgers en bedrijven en het functioneren van overheidsorganen zelf.
5
Voor het stadsdeel Zuidoost betekent dit dat efficiencyvoordelen moeten worden behaald door meer met de overige stadsdelen binnen de gemeente Amsterdam samen te werken. In het bestuursakkoord zijn verregaande samenwerkingsdoelen vastgesteld op het gebied van Inkoop, ICT, Planning & Control, Juridische Kwaliteitszorg en Mobiliteit. Daarnaast willen de stadsdelen hun processen op eenzelfde wijze in de organisaties gaan inrichten en beheersen. Al deze voornoemde ontwikkelingen zullen een behoorlijke impact hebben op de stadsdeelorganisatie en de inzet van haar beschikbare middelen. Afdeling Financiën Vanuit de missie, visie en doelstellingen van de organisatie levert de afdeling Financiën een belangrijke bijdrage in de Planning & Control-cyclus. De Planning & Control-cyclus bij het stadsdeel bestaat uit: het jaarlijks cyclisch opstellen van de (programma)begroting, voorjaarsnota, najaarsbrief en de jaarrekening. In deze Planning & Control-cyclus is de afdeling Financiën verantwoordelijk voor het stellen van de juiste financiële kaders binnen de interne - en programmabegroting van de stadsdeelorganisatie. Zij draagt zorg voor een juiste, tijdige weergave van het financieel (meerjarig) perspectief. Vanuit de bovenstaande missie, visie en doelstellingen van de organisatie zijn interne beheersingsmaatregelen en interne controle van de stadsdeelmiddelen een belangrijk aspect van de bedrijfsvoering geworden. Gezien de omvang van de problematiek rondom BTW en BCF is het voor de stadsdeelorganisatie dus belangrijk om een procedure op dit gebied te ontwikkelen. Hiermee kan het stadsdeel de interne controle en interne beheersmaatregelen op dit specialistische vakgebied in de toekomst beter controleren. Het niet hebben van een procedure leidt immers niet tot een verwezenlijking van de ambities. Vandaar dit verkennend onderzoek naar het opstellen van een fiscale procedure rondom BTW en BCF. 1.2.2. Structuur Stadsdeel Zuidoost is conform de beschrijving van Mintzberg een openbare machinebureaucratie3. De organisatie moet zich immers steeds publiekelijk verantwoorden voor haar verrichte prestaties. Dit maakt het noodzakelijk om procedures, regels en voorschriften op te stellen. Teneinde zo volledig mogelijk ‘in controle’ te zijn. In bijlage 1A wordt het organogram van stadsdeel Zuidoost gepresenteerd. De directie van de stadsdeelorganisatie bestaat momenteel enkel uit de Stadsdeelsecretaris. Daarnaast kent het stadsdeel volgens het zogenaamde sectorenmodel vier resultaatverantwoordelijke sectoren, namelijk: Wijkbeheer, Maatschappelijke Ontwikkeling, Ruimtelijke, Economische Ontwikkeling en Publiekszaken. Deze sectoren worden ondersteund door de Concernstaf en de sector Middelen. Verder maakt het Projectbureau Vernieuwing Bijlmermeer onderdeel uit van de organisatie. Dit projectbureau werkt in opdracht van woningstichting Rochdale, de gemeente Amsterdam en het stadsdeel aan de ruimtelijke vernieuwing van de Bijlmermeer. Tot slot wordt de stadsdeelraad ondersteund door de Griffie. Afdeling Financiën In bijlage 1B wordt het organisatieschema van de afdeling Financiën weergegeven. De afdeling Financiën is een stafafdeling die een adviserende rol heeft naar de lijn- en stafmanagers (budgethouders) binnen de organisatie, maar zij heeft geen beslissingsbevoegdheid. Dit betekent dat in de praktijk een manager het advies van de afdeling Financiën niet hoeft op te volgen. De afdeling Financiën bestaat uit het hoofd Financiën en een 4-tal subafdelingen, genaamd (sector)teams. De afdeling wordt aangestuurd door het hoofd Financiën. Het hoofd Financiën legt verantwoording af aan het sectorhoofd Middelen.
3
Mintzberg, organisatiestructuren, blz. 184
6
De afdeling bestaat ten eerste uit de subafdeling Finance & Concern Control. Deze onderafdeling is in oktober 2008 opgericht. Deze afdeling moet zorgdragen voor een goede coördinatie van het Planning & Control proces binnen de organisatie. De belangrijkste taak van dit team bestaat uit het ondersteunen van de sectorteams van de afdeling Financiën. Een andere belangrijke taak van dit jonge team is verder het ontwikkelen van nieuwe instrumenten op het gebied van Planning & Controlcyclus binnen de organisatie. De afdeling Finance & Concern Control bestaat daarnaast nog uit de afdeling Financieel Beheer. Hierin is de financiële administratie ondergebracht, bestaande uit de crediteuren- en debiteurenadministratie en betalingen. In dit team zijn ook de salarisadministratie en het applicatiebeheer van de afdeling ondergebracht. De afdeling is verder opgesplitst in een 3-tal andere subafdelingen, de zogenaamde sectorteams. Elk sectorteam adviseert en ondersteunt een sector in het primaire proces bij de Planning & Control cyclus met betrekking tot de financiële verantwoording. Elk sectorteam bestaat uit een teamleider en een verschillend aantal adviseurs en assistent-medewerkers. 1.2.3. Personeel (Staff) en Vaardigheden (Skills) Voor de uitvoering van een optimale dienstverlening aan burgers en ondernemers van het stadsdeel is het voor de organisatie van essentieel belang om goed gekwalificeerd personeel te hebben. Om de hoge ambities van de sector te kunnen realiseren is goed gekwalificeerd personeel van essentieel belang. De sector Middelen heeft in haar sectorplan 2009 een profiel van de ‘ideale’ medewerker opgesteld. In het beschreven profiel van de ‘ideale’ medewerker is de volgende ontwikkeling geformuleerd: “De medewerker van de sector Middelen is een professionele medewerker, die het samenwerken tot een gewoonte heeft gemaakt en die zakelijk en dienstverlenend in zijn/haar functie staat”. Tevens is het voor de continuïteit van het niveau van de dienstverlening van belang dat goed gekwalificeerd personeel voor de organisatie behouden blijft. Naast goed gekwalificeerd personeel is de continuïteit dus ook een belangrijke factor in het personeelsbeleid. Om de tevredenheid van medewerkers te meten wordt iedere twee jaar binnen de stadsdeelorganisatie een medewerkerwaarderingsonderzoek gehouden. Uit de resultaten van het onderzoek dat eind 2008 is gehouden, blijkt dat de sector Middelen een 7,3 scoort op het gebied van algehele tevredenheid onder haar medewerkers. Het onderzoek laat zien dat de waardering van de medewerkers op het gebied van werkdruk, klimaat en informatievoorziening in de komende jaren verbeterd zal moet worden. Op deze onderdelen scoort de sector onder het gemiddelde van de andere sectoren binnen de organisatie of onder het gemiddelde van collega stadsdelen. Afdeling Financiën Voor de borging van de interne beheersing en interne controle van de BTW en BCF in de organisatie is het ook voor de afdeling Financiën belangrijk dat de kwaliteit en continuïteit blijft gehandhaafd. Momenteel zijn bij de afdeling Financiën 35 personen werkzaam. De samenstelling van de afdeling kan als volgt worden weergegeven:
7
Aantal dienstjaren afd.Financien
Leeftijdsopbouw afd.Financien 60.0% 40.0% 20.0% 0.0%
51.4% 17.1% tot 3 jaar in dienst
31.4%
3 tot 10 jaar in meer dan 10 dienst jaar in dienst
51.4%
60.0% 40.0% 20.0%
28.6% 2.9%
8.6%
8.6%
0.0% 20 tot 25 jaar
25 to t 35 jaar
35 tot 45 jaar
45 to t 55 jaar
55 to t 65 jaar
Uit de grafiek blijkt dat meer dan de helft van de medewerkers binnen de afdeling langer dan 10 jaar bij deze afdeling werkzaam is. Daarnaast is de helft van de medewerkers van de afdeling tussen de 45 en 55 jaar. Om de kwaliteit van de werkzaamheden op de afdeling Financiën voldoende te borgen volgen momenteel verschillende adviseurs bij de afdeling Financiën een in-company SIOO-opleiding voor het verbeteren van hun adviesvaardigheden. Daarnaast is vanuit de afdeling zelf voldoende oog voor het verbeteren van de kwaliteit van de financiële werkzaamheden. Binnen de afdeling Financiën zijn de medewerkers op gelijkwaardig functieniveau onderling uitwisselbaar. Dit betekent dat alle medewerkers flexibel inzetbaar zijn binnen de verschillende (sector)teams van de afdeling. Dit betekent dat iedere medewerker over voldoende opleiding, kennis en vaardigheden moet beschikken om overal op hetzelfde niveau te kunnen functioneren. In dit kader organiseert de afdeling maandelijks themabijeenkomsten. In deze themabijeenkomsten worden specifieke onderwerpen behandeld die belangrijk zijn voor de kwaliteit van de uitvoering van de werkzaamheden. In deze themabijeenkomsten hebben alle teamleiders en adviseurs meerdere trainingen op het thema BTW en BCF bijgewoond. Deze themabijeenkomsten hebben de problematiek rondom BTW en BCF wel in beeld gebracht. 1.2.4. Systemen In dit hoofdstuk worden de systemen binnen de stadsdeelorganisatie besproken en in bijzonder voor de afdeling Financiën. Onder dit hoofdstuk vallen onder andere de belangrijkste systemen en rapportages waarmee de afdeling haar werkzaamheden uitvoert, controleert en zichtbaar maakt voor de budgetverantwoordelijken. Daarnaast wordt inzicht gegeven in de financiële procedures die door de afdeling in de afgelopen jaren zijn ontwikkeld. Tot slot worden de overlegstructuren binnen de afdeling besproken. Binnen de afdeling Financiën zijn de volgende systemen en rapportages beschikbaar en ontwikkeld: Financieel systeem: Voor het vastleggen van financiële gegevens voor de exploitatie en balans wordt binnen de organisatie het financiële pakket Decade gebruikt. In Decade worden alle financiële gegevens vastgelegd voor de interne begroting, programmabegroting en de balans. Dit gebeurt door verwerking van begrotingswijzigingen en memoriaalboekingen in het systeem. Tevens worden alle activiteiten die het stadsdeel uitvoert voor haar burgers en ondernemers gecodeerd. Dit is de fiscale codering van de activiteiten van het stadsdeel. De fiscale codering van de activiteiten van het stadsdeel wordt tot slot ook in het financiële systeem vastgelegd. Financiële rapportages: Om de financiële gegevens beter inzichtelijker en toegankelijker te maken voor de organisatie zijn binnen de gemeente Amsterdam en de organisatie rapportagetools ontwikkeld. Hieronder volgt een overzicht van de beschikbare rapportagemogelijkheden in de organisatie:
8
1. MIA Voor de budgethouders van het stadsdeel is de MIA-rapportage ontwikkeld. MIA staat voor Management Informatiesysteem Amsterdam. Het is een gezamenlijk project van een aantal stadsdelen binnen de gemeente Amsterdam. In de MIA zijn voor de budgethouders een aantal belangrijke rapportages ontwikkeld op het gebied van Personeel en Financiën. De budgethouder kan via dit systeem zijn formatie en bezetting raadplegen. Ook heeft de budgethouder inzicht in het ziekteverzuim op de afdeling. Daarnaast zijn er een aantal financiële rapportages ontwikkeld. Hiermee is het mogelijk dat de budgethouder zelf de stand van zijn eigen budgetten kan bijhouden. De financiële rapportages zijn tevens gespreksstof voor het maandelijkse budgetoverleg tussen de budgethouder en de financiële adviseur van het betreffende sectorteam. 2. MARAPS Voor de financiële medewerkers zijn naast de beschikbare financiële rapportages in MIA ook specifieke eigen financiële rapportages opgesteld. Deze rapportages zijn ontwikkeld, aangezien de financiële medewerkers meer en andere informatie nodig hebben om uitvoering te geven aan hun werkzaamheden dan de budgethouder. Deze rapportages hebben betrekking op de balans, interne begroting en programmabegroting. Voor de interne begroting en programmabegroting zijn hier totale overzichten per intern product en programmaproduct beschikbaar. Tot slot zijn er ook rapportages beschikbaar voor het totale inzicht in de meerjarige begroting van het stadsdeel. 3. EXCEL In de map Decade en Powerplayrapporten zijn met behulp van Excel een aantal specifieke overzichten voor de financiële medewerkers ontwikkeld die niet via MIA of MARAPS zichtbaar kunnen worden gemaakt. Het betreffen hier overzichten van alle aanwezige grootboekrekeningen, kostenplaatsen en objecten die binnen het financiële systeem beschikbaar zijn. Van alle kostenplaatsen en objecten is zelfs een overzicht gemaakt van de fiscale codering van de betreffende activiteit. In Excel zijn tot slot alle begrotingsmutaties die gedurende een jaar in de financiële administratie zijn verwerkt in een overzichtelijke lijst chronologisch bij elkaar gezet. 4. POWERPLAY Wanneer het gewenste rapport niet beschikbaar is kunnen de financiële medewerkers eigen specifieke rapportages ontwikkelen met behulp van Powerplay. Binnen dit programma is een aantal kubussen ontwikkeld waarmee de medewerker zelf de gewenste informatie uit de database van het financiële systeem kan halen. Financiële procedures Voor een goede administratieve verwerking van de financiële gegevens zijn binnen de organisatie de volgende procedures beschreven en vastgelegd: • Opdrachtverlening & Inkomende facturering • Facturering & Debiteurenbewaking • Procedure voor interne opdrachten bij de grondexploitatie In hoofdstuk 4 zal dieper op deze procedures in relatie tot de BTW/BCF worden ingegaan. Voor een goede beheersing en borging van de BTW/BCF is binnen de organisatie nog geen fiscale procedure beschreven en vastgelegd. Overlegstructuren Binnen de afdeling Financiën zijn op verschillende niveaus overlegstructuren aanwezig. Control-overleg Wekelijks hebben het hoofd Financiën en de teamleiders van de sectorteams overleg. In dit overleg vindt afstemming plaats over de belangrijkste actiepunten van de komende week of periode in het kader van de Planning & Controlcyclus.
9
Teamoverleg Daarnaast heeft elk sectorteam wekelijks met de eigen afdeling een teamoverleg. In dit overleg worden de belangrijkste actiepunten uit het control-overleg teruggekoppeld. Tevens is het de bedoeling dat ieder sectorteam maandelijks een overleg organiseert, waarin algemene thema’s met betrekking tot de organisatie en afdeling worden besproken. Bilateraal overleg medewerker – leidinggevende Naast de collectieve bijeenkomsten heeft elke individuele medewerker binnen de afdeling tweewekelijks overleg met de leidinggevende. In dit gesprek worden de actiepunten van de komende weken besproken en de voortgang hiervan. In dit gesprek kunnen knelpunten en mogelijke oplossingen door de medewerker en leidinggevende vroegtijdig worden besproken en kan indien nodig tijdig worden bijgestuurd. 1.2.5. Stijl van leidinggeven In het leiderschap van het stadsdeel staat offensief leiderschap centraal. Hierbij wordt van de leidinggevende verwacht dat: - De leidinggevende voorbeeldgedrag toont. Dit betekent onder andere dat de leidinggevende gemaakte afspraken met medewerkers zal nakomen; - De leidinggevende transparant is van boven naar beneden. Dit houdt in dat de leidinggevende medewerkers informeert en tijdig over ontvangen informatie zal terugkoppelen. - De leidinggevende communicatief vaardig is. Dit wil zeggen dat de leidinggevende zijn medewerkers altijd met respect zal aanspreken. Een andere competentie van de leidinggevende is dat deze persoon goed moet kunnen luisteren. Aangezien de stelling luidt: “wie niet weet te luisteren zal niet kunnen communiceren”. - De leidinggevende ontvankelijk is voor kritiek. Dit betekent dat de leidinggevende in staat is kritiek aan te horen en waar nodig verbeteracties in te zetten. - De leidinggevende inlevingsvermogen heeft. Een leidinggevende dient zich te kunnen verplaatsten in de situatie van de medewerker. - De leidinggevende interesse heeft voor de mens achter de medewerker. Een blije medewerker is immers een productieve medewerker voor de organisatie. - De leidinggevende rugdekking geeft. Hiermee wordt bevorderd dat medewerkers meer durven in de uitoefening van hun werkzaamheden. - De leidinggevende bindt en boeit. Dit betekent dat de leidinggevende zorgdraagt voor een goede sfeer en de medewerker voldoende uitdagingen in het werk biedt. - De leidinggevende helpt bij loopbaankeuzen. De leidinggevende helpt vanuit de aandacht voor de medewerker voor een goede match tussen de functie en de medewerker. Centraal in het offensief leiderschap binnen de organisatie staan het bieden van perspectief op het behalen van doelen van de stadsdeelorganisatie als geheel en de ontplooiingsmogelijkheden van de individuele medewerker. Het succes van de organisatie is dus vooral gelegen in de mate waarin wij slagen dit menselijk kapitaal te benutten en verder te ontwikkelen, zowel qua kennis en vaardigheden, maar vooral voor wat betreft houding en gedrag. Leidinggevenden hebben hierbij een grote verantwoordelijkheid als het gaat om het scheppen van de bedrijfscultuur. De leidinggevende dient zich zó te gedragen (voorbeeldgedrag) dat hij/zij gezag geniet bij de medewerkers, zodat hij/zij behalve de formele leidinggevende ook een geaccepteerde leider is. Naast het offensief leiderschap voor de leidinggevende kent de stadsdeelorganisatie ook het operationeel leiderschap voor haar medewerkers. Met operationeel leiderschap wil de organisatie haar medewerkers eigen verantwoordelijkheid geven.
10
Operationeel leiderschap voor de medewerker betekent: - Medewerker is verantwoordelijk voor eigen ontwikkeling. Dit betekent dat de medewerker eigen initiatief toont met betrekking tot de eigen loopbaanontwikkeling. - Medewerker benoemt dilemma’s tijdig naar de leidinggevende. De medewerker stemt indien aan de orde dilemma’s en/of knelpunten en bijbehorende oplossingen tijdig af met de leidinggevende. - Medewerker voelt zich verantwoordelijk voor het geheel van de sector, organisatie en stad. Dit betekent dat een medewerker van de sector Middelen werkt voor de eigen sector, de stadsdeelorganisatie en de stad Amsterdam. Een medewerker van de sector Middelen werkt daarom steeds vaker procesgericht in plaats van afdelingsgericht. - Medewerker is klantgericht. Met andere woorden een medewerker van de sector Middelen is in staat te luisteren, vraagt door en heeft oog voor de wensen van de klant. - Medewerker is open en respectvol. Dit betekent dat een medewerker luistert naar anderen en bereid is zijn mening te laten beïnvloeden. - Medewerker is transparant. Dit houdt in dat de medewerker vooraf met de leidinggevende overlegt in plaats van de persoon achteraf te confronteren. Binnen de afdeling Financiën is de stijl van leidinggevenden sterk resultaatgericht. Dit betekent dat zij in belangrijke mate sturen op de resultaten die op de korte termijn moeten worden behaald. In individuele gesprekken zal hierop zoveel mogelijk worden gecoacht. 1.2.6. Cultuur4 “Organisatiecultuur” definiëren we als een geheel van normen, waarden en opvattingen en omgangsvormen in een organisatie. Volgens de typologie van Harrison is elke bedrijfscultuur een mix van vier cultuur elementen: de machtscultuur, persoonscultuur, rolcultuur en taakcultuur. Machtscultuur Deze cultuur wordt gekenmerkt door de grote waarde die de leiding hecht aan macht en heeft te maken met een sterke leidersfiguur. Er is weinig bureaucratie en er zijn weinig regels. Persoonscultuur In deze cultuur wordt de hoogste waarde toegekend aan het individuele belang en de individuele ontwikkeling. Rolcultuur Deze cultuur kent de hoogste waarde toe aan orde en regelmaat. Beheersing vindt plaats door procedures, regels en functiebeschrijvingen. Taakcultuur Bij deze cultuur is de hoogste waarde dat het werk zo goed mogelijk wordt gedaan. Binnen de stadsdeelorganisatie kunnen conform de typologie van Harrison alle vier de cultuur elementen wel worden benoemd. Binnen de organisatie van het stadsdeel springen de rolcultuur en taakcultuur het sterkst in het oog. De persoonscultuur en machtscultuur zijn minder zichtbaar aanwezig. De rolcultuur binnen het stadsdeel wordt gekenmerkt doordat regels en procedures belangrijk zijn bij de uitoefening van de functie en/of werkzaamheden. Voor elk onderwerp is in de organisatie wel een procedure beschreven of standaardformulier (sjabloon) ontwikkeld. Dit betekent dat voor besluitvorming door het Dagelijks Bestuur standaardformulieren zijn ontwikkeld en dat voor uitvoering van (wettelijke) regelgeving speciale procedures zijn ontwikkeld.
4
www.rep-recruitment.nl: cultuuranalyse harrison
11
Voor de beheersing en borging van de problematiek rondom BTW/BCF zal daarom ook binnen de organisatie een goede procedure moeten worden opgesteld om deze optimaal te kunnen laten functioneren in de stadsdeelorganisatie. De taakcultuur binnen de organisatie wordt daarentegen gekenmerkt door dat de “klus” moet worden afgemaakt. Binnen de gestelde regels en procedures dienen de medewerkers met behulp van hun kennis en vaardigheden besluitvorming op een efficiënte en effectieve wijze voor te bereiden. Alleen met een goede besluitvorming kan de organisatie immers snel en effectief haar doelen bereiken. De persoonscultuur en machtscultuur zijn minder zichtbaar binnen de gehele organisatie. Voor de afdeling Financiën geldt dat zij in haar werkzaamheden in het kader van de Planning-& Controlcyclus altijd belangrijke deadlines moet halen om besluitvorming door het Dagelijks Bestuur en de Stadsdeelraad binnen het vastgestelde tijdspad veilig te stellen. Hierdoor wordt de afdeling gekenmerkt door een sterke taakcultuur. Het opstellen van de verschillende onderdelen in het Planning & Controlproces zoals de begroting, voorjaarsnota, najaarsbrief en jaarrekening dient daarnaast conform de vastgestelde richtlijnen te geschieden. Dit betekent dat de afdeling naast een taakcultuur ook een belangrijke rolcultuur heeft. Door de voorgeschreven financiële richtlijnen en het vastgestelde tijdspad van de Planning-& Controlcyclus van de organisatie wordt de afdeling Financiën vaak gezien als een afdeling die het beleid door haar financiële kaders probeert te domineren. Dit heeft wel wat weg van een machtscultuur. Tot slot kent de afdeling ook een persoonscultuur aangezien van elke individuele financiële medewerker wordt verwacht dat hij/zij alle kennis en vaardigheden op een juiste manier inzet om de organisatiedoelstellingen te realiseren. 1.3. Conclusie Stadsdeel Zuidoost is een dynamische organisatie met een hoog ambitieniveau. Om de doelstellingen uit de Kaderbrief 2009 te realiseren is een professionele organisatie vereist. Goed gekwalificeerde medewerkers en continuïteit van het personeel zijn daarbij van essentieel belang. Dit wordt door de sectorleiding voldoende (h)erkent. Zij wil de medewerkers blijvend binden en boeien voor de organisatie. Dit is ook zo vastgelegd in het sectorjaarplan van Middelen voor 2009. Om de doelstellingen van het sectorjaarplan te realiseren is binnen de sector Middelen veel menselijke daadkracht nodig. Gezien de genoemde taakcultuur binnen de sector en de afdeling Financiën hoeft dit geen probleem te zijn. Wel moet voldoende aandacht van de leiding zijn voor haar medewerkers op de genoemde aandachtsgebieden als werkdruk, klimaat en informatievoorziening. De taakcultuur staat wel eens op gespannen voet met de rolcultuur. Dit komt mede doordat de organisatie volgens Mintzberg een openbare machinebureaucratie is. Hierdoor zal de organisatie steeds opnieuw “in control” willen zijn. Dit betekent dat vanuit de rolcultuur de organisatie alle tijd, aandacht en energie zal moeten steken in procesbeschrijvingen en procedures ten einde zo goed mogelijk te kunnen sturen. In de praktijk blijkt echter dat de naleving van procedures en procesbeschrijvingen niet altijd is geborgd. Bij het opstellen van nieuwe procedures moet dus meer aandacht zijn voor het overdragen van de kennis met betrekking tot de nieuwe werkwijze. Dit geldt straks ook voor de invoering van de nieuwe procedure rondom de BTW/BCF problematiek.
12
HOOFDSTUK 2
BTW en BCF
In het vorige hoofdstuk is de stadsdeelorganisatie besproken. In dit hoofdstuk zal nu de wetgeving op het gebied van BTW en BCF worden behandeld. Het onderwerp van deze afstudeeropdracht. Hierbij zal worden ingegaan op de vraag hoe fiscale wet- en regelgeving op het gebied van BTW en BCF bij de gemeente Amsterdam werken en in het bijzonder bij stadsdeel Zuidoost. 2.1. Wat betekenen BTW en BTW-Compensatiefonds In deze paragraaf worden de begrippen BTW en BTW-compensatiefonds (BCF) nader uitgelegd. In de eerste plaats zal de wet op de Omzetbelasting worden besproken en wat deze wetgeving betekent voor alle overheidsorganisaties in Nederland en in het bijzonder voor de gemeenten. Tot slot zal in deze paragraaf de invoering van het BTW-compensatiefonds worden toegelicht en welke invloed dit heeft op de toepassing van de wet op de Omzetbelasting bij de overheid. 2.1.1. Omzetbelasting en BTW?5 Omzetbelasting oftewel BTW (=Belasting over de Toegevoegde Waarde) is een belasting die de overheid heft op de verkoop van goederen en diensten. In Nederland bestaat de wet sinds 1 januari 1969. De regelgeving omtrent de omzetbelasting is formeel vastgelegd in de Wet op de Omzetbelasting 1968. Dat omzetbelasting wel wordt aangeduid met BTW is niet geheel juist. Omzetbelasting en BTW zijn twee verschillende begrippen. Het begrip BTW geeft aan dat de omzetbelasting volgens een bepaald systeem wordt geheven. In de meeste Europese lidstaten is gekozen voor het systeem om belasting te heffen over de toegevoegde waarde – de BTW – met aftrek van voorbelasting. Omzetbelasting is tevens een algemene, indirecte verbruiksbelasting. In deze omschrijving staat de term verbruiksbelasting voor het verbruik door consumenten die met een belasting wordt belast. In de omschrijving wil de term algemeen zeggen dat de belasting niet op een specifiek goed drukt. Dit in tegenstelling tot bijzondere verbruiksbelastingen als accijnzen, die specifiek op een goed drukken, bijvoorbeeld wijn en benzine. Het gevolg van een algemene belasting is dat in principe al het verbruik wordt belast. Tot slot betekent de term indirect dat de belasting niet wordt afgedragen door de verbruiker (de consument) maar door de ondernemer. Dit laatste betekent dat alleen over ondernemersactiviteiten omzetbelasting wordt afgedragen. Wat dit betekent voor de overheid zal in de volgende paragraaf uiteen worden gezet. 2.1.2. De betekenis van de wet OB 1968 voor de overheid6 In de wet Omzetbelasting 1968 is de ondernemer die in Nederland, in het kader van zijn onderneming, een levering of een dienst verricht belastingplichtig. De toepassing van de Wet op de omzetbelasting 1968 bij de overheid is, zoals uit de praktijk blijkt, toch iets lastiger. In de Wet is onder art 4, lid 5 Zesde Richtlijn opgenomen dat overheidslichamen niet als belastingplichtig worden aangemerkt voor de werkzaamheden of handelingen die zij als overheid verrichten, ook niet als zij voor deze werkzaamheden of handelingen rechten, heffingen, bijdragen of retributies innen. Dit betekent dat overheidslichamen, waartoe ook gemeenten behoren, voor hun prestaties als overheid geen ondernemer zijn. Een overheidsorgaan kan vanuit deze hoofdregel uit de Wet op de omzetbelasting 1968 alleen aanspraak maken op vooraftrek van belasting als zij activiteiten verricht in haar hoedanigheid als ondernemer.
5 6
wat is BTW:www.wikipedia.org en belastingrecht voor bachelors en masters editie 2007/2008 e De betekenis van de wet OB 1968 voor de overheid: Wegwijs in de BTW 9 druk
13
De overheid treedt op als ondernemer wanneer zij in concurrentie treedt met andere partijen, vaak particuliere ondernemers. Met andere woorden als de te verrichten activiteiten ook door andere partijen kunnen worden uitgevoerd, is bij de overheid sprake van een ondernemers-activiteit. De uitvoering van de Wet op de Omzetbelasting 1968 is volgens Ettema, Verhulst en Van Slooten (2007) het moeilijkst toepasbaar bij de gemeenten. Zij staan immers van alle overheidsdiensten het dichtst bij de burger en verrichten ook de meeste handelingen jegens het publiek. Bijvoorbeeld een gemeente haalt huisvuil op, houdt de burgerlijke stand bij, heeft de zorg voor politietaken en brandweer, verleent vergunningen van allerlei aard, legt straten aan en verkoopt bouwgrond. In een aantal gevallen van bovenstaande voorbeelden treedt de gemeente als overheid op en in een aantal gevallen als ondernemer. In de praktijk betekent dit dat voor de prestaties die de gemeente als ondernemer verricht, zij recht heeft op aftrek van voorbelasting, tenzij die prestaties zijn vrijgesteld, bijvoorbeeld bij verhuur van onroerende zaken. Voor de BTW die drukt op kosten die voor de uitoefening van een overheidstaak worden gemaakt, bestaat dat recht niet. Indien goederen in het kader van overheidsactiviteiten worden aangeschaft bestaat evenmin een mogelijkheid de niet afgetrokken voorbelasting later, bijvoorbeeld bij de aanwending voor belaste activiteiten te herzien. Bovenstaande noodzaakt een gemeentelijke organisatie tot een juiste afbakening van haar activiteiten in ondernemers- en overheidsprestaties, opdat de regelgeving op een goede wijze wordt toegepast. Dit betekent tevens dat de BTW-problematiek voor het stadsdeel op een zelfde wijze benaderd dient te worden als bij een gemeente. De organisatie voert immers veel overheidstaken direct en zelfstandig aan haar burgers en ondernemers binnen de gemeente Amsterdam (stadsdeel Zuidoost) uit. 2.1.3. Het BTW-Compensatiefonds (BCF) De publiekrechtelijke overheidsorganen, waaronder gemeentelijke organisatie, hadden in de praktijk te veel nadelen van de Wet op de omzetbelasting 1968. Zij konden veel in rekening gebrachte BTW op overheidstaken niet in vooraftrek nemen. In het verleden was bijvoorbeeld de BTW op de uitbesteding van overheidstaken een kostenpost en dat kon uitbesteden door de overheid minder aantrekkelijk maken. Hierdoor bedachten gemeenten constructies om de BTW niet of minder te laten drukken. Verder moest soms terzake van tussen gemeenten en / of stadsdelen over onderling verrichte prestaties BTW worden voldaan, die bij de ander niet aftrekbaar was. Om al die BTW nadelen weg te nemen is tot instelling van het BTW-Compensatiefonds besloten, ook wel BCF genaamd. Vanaf 1 januari 2003 kan een gemeente de BTW op goederen en diensten die zij als nietondernemer gebruikt – als regel – terugvragen uit het BTW-Compensatiefonds. Hiermee is het belang van het onderscheid tussen overheids- en ondernemersprestaties van een overheidsorgaan sterk toegenomen. De wet BCF sluit volledig aan bij de regelgeving van de Wet op de omzetbelasting 1968. Dit betekent dat een overheidslichaam, zoals de gemeente of een stadsdeel, bijna al haar BTW die aan haar in rekening wordt gebracht op een factuur uit het compensatiefonds kan claimen, voor zover die niet aftrekbaar is op grond van de Wet op de omzetbelasting 1968. Alleen de BTW die samenhangt met het verrichten van vrijgestelde ondernemersprestaties is niet aftrekbaar en eveneens niet compensabel. Kortom: een overheidsorganisatie heeft recht op een bijdrage uit het BTW-compensatiefonds als de goederen en diensten worden gebruikt voor de uitvoering van een overheidstaak of een niet-ondernemerstaak. De BTW de drukt op subsidies in natura en op giften kan een overheidsorganisatie niet uit het fonds claimen. Financiering BTW-Compensatiefonds Tot op zekere hoogte is het compensatiefonds een sigaar uit eigen doos.
14
De belangrijkste voedingsbron van het fonds is namelijk de korting op de uitkering die gemeenten ontvangen uit het gemeentefonds. Voor het stadsdeel betekent dit een korting op de uitkering uit het stadsdeelfonds die zij vanuit de gemeente Amsterdam ontvangt. Er zijn ook nog een aantal andere voedingsbronnen: - De BTW die het Rijk ontvangt doordat samenwerkingsverbanden die dat voorheen niet waren belast ondernemer worden. - De BTW-component die in de subsidies zat die worden verstrekt voor de aanleg van voorzieningen voor het openbaar vervoer wordt eveneens in het fonds gestort, zodat de subsidies exclusief BTW worden uitgekeerd. - Verder wordt de meeropbrengst van BTW door een verwachte toename van het aantal uitbestedingen aan het fonds toegevoegd. 2.1.4. BTW binnen de gemeente Amsterdam Voor de uitvoering van de Wet op de omzetbelasting 1968 wordt de gemeente Amsterdam door de Belastingdienst als één fiscale eenheid beschouwd. Dit betekent dat de Belastingdienst voor de gemeente Amsterdam één BTW-nummer heeft afgegeven. Onder dit nummer wordt alles van de fiscale eenheid geregistreerd bij de Belastingdienst. Dit neemt niet weg dat de verschillende organisatieonderdelen van de gemeente Amsterdam zelf verantwoordelijk zijn voor de juiste en tijdige afdracht c.q. verrekenen van aan het Rijk verschuldigde belasting. Om toezicht te houden op de samenstellende delen van de fiscale eenheid en op de wettigheid en de eenduidigheid van handelen als belastingplichtige, stelde het College van B&W van de gemeente Amsterdam in 2003 het Gemeentelijk Bureau Rijksbelastingzaken in. Het Bureau kreeg de opdracht de fiscale positie van de gemeente constant te monitoren, de contacten tussen de Rijksbelastingdienst en alle gemeentelijke onderdelen te coördineren en de individuele organisatieonderdelen in hun fiscale handelen te ondersteunen. De gemeente Amsterdam streeft ernaar in de komende jaren tot horizontaal toezicht met de Rijksbelastingdienst te komen. Horizontaal toezicht houdt in dat de gemeente Amsterdam op een gelijkwaardige verhouding met de Rijksbelastingdienst vooraf afspraken wil maken om de BTW te controleren. In het verleden voerde de Rijksbelastingdienst veel controlewerkzaamheden uit die veel menselijke capaciteit vergden. Met het nieuwe systeem van horizontaal toezicht kan dit veranderen. In de toekomst wil de Rijksbelastingdienst door het ontwikkelen van een Tax Control Framework vooraf beoordelen welke procedures goed en welke procedures minder goed “in control” zijn bij een organisatie. Het Gemeentelijk Bureau Rijksbelastingzaken (GBR) van de gemeente Amsterdam zal op dit onderdeel een coördinerende rol uitvoeren voor alle stadsdelen en diensten binnen de gemeente Amsterdam. 2.2. Hoe werken BTW en BCF in de organisatie? Om de Wet op de omzetbelasting 1968 en de Wet BCF 2003 op een juiste wijze te kunnen uitvoeren dienen in het financiële systeem van de organisatie de fiscale activiteiten te worden vastgelegd. In deze paragraaf wordt uiteengezet hoe het stadsdeel dit in de praktijk heeft aangepakt. 2.2.1. De codering van fiscale activiteiten De wettelijke regelgeving op het gebied van de omzetbelasting heeft het stadsdeel genoodzaakt om na te denken over haar fiscale activiteiten. Het stadsdeel heeft daarom voor de codering van haar fiscale activiteiten een 3-tal categorieën gedefinieerd: 1. Ondernemersactiviteiten; 2. Gemeentelijke en/of overheidsactiviteiten; 3. Activiteiten die door de wetgever aangemerkt worden als een vrijgestelde prestatie.
15
Ondernemersactiviteiten: Het stadsdeel treedt op als ondernemer wanneer zij activiteiten verricht die niet specifiek door een overheidsorganisatie hoeven te worden uitgevoerd. Te denken valt hierbij aan het ophalen van bedrijfsafval. Deze activiteiten zijn declarabel met betrekking tot de belastingwetgeving. Dit betekent dat het stadsdeel deze omzetbelasting als vooraftrek terug kan declareren bij de Belastingdienst. Gemeentelijke en/of overheidsactiviteiten: Het stadsdeel treedt op als overheid wanneer zij activiteiten uitoefent die niet door een marktpartij kunnen worden uitgevoerd. Hierbij kun je denken aan het verstrekken van paspoorten, het voltrekken van huwelijken of het verstrekken van vergunningen voor de bouw van een woning. Deze activiteiten zijn compensabel voor het stadsdeel. Dit betekent dat het stadsdeel deze omzetbelasting kan declareren bij het BTW-Compensatiefonds. Vrijgestelde prestaties: Het stadsdeel kent ook activiteiten die door de wetgever gezien worden als activiteiten die vrijgesteld zijn van omzetbelasting. Dit zijn voornamelijk activiteiten op het gebied van verhuur (van panden), onderwijs en sport. De omzetbelasting op deze activiteiten kan het stadsdeel niet verhalen. Dit betekent dat deze activiteiten voor het stadsdeel kostenverhogend zijn. Binnen de organisatie worden nieuwe activiteiten door de medewerkers van Financiën in het financiële systeem vastgelegd. Dit betekent dat zij vooraf vaststellen of de nieuwe activiteit een ondernemersprestatie, een overheidsprestatie of een vrijgestelde prestatie is. De afdeling toetst zelf of de aangegeven fiscale codering juist is. Wanneer het niet met zekerheid is vast te stellen of er sprake is van één van bovengenoemde prestaties wordt door de afdeling extern advies ingewonnen. Extern advies kan worden ingewonnen bij het Gemeentelijk Bureau Rijksbelastingzaken of bij een onafhankelijk bureau. 2.2.2. De BTW-aangifte en declaratie BCF De inspecteur die bevoegd is voor de heffing van BTW voor de betreffende overheidsorganisatie is ook de bevoegde inspecteur voor de uitvoering van de Wet op het BCF. Een overheidsorgaan moet binnen een maand na elk kalenderkwartaal een opgave verstrekken van de te compenseren BTW. Dit is de bekende BTW-aangifte. Een overheidsorganisatie doet slechts één keer aan het eind van elk jaar aangifte voor de BCF. De aangifte voor de BCF dient voor eind januari van het volgend jaar verstuurd te zijn. Na afloop van het kalenderjaar stelt de inspecteur vast welk bedrag per saldo compensabel is. Zes maanden na het einde van het kalenderjaar waar de beschikking betrekking op heeft wordt het bedrag aan compensabele BTW uitbetaald. Op verzoek kan eventueel een voorschot worden verstrekt. Er bestaat een soort wisselwerking tussen opgave voor het compensatiefonds en de BTWaangifte. Immers de BTW die niet aftrekbaar is, is vaak wel compensabel. Alleen de BTW die drukt op goederen en diensten die worden gebruikt voor het verrichten van vrijgestelde ondernemersprestaties is niet aftrekbaar en niet compensabel. In verband daarmee kan er onderlinge verrekening plaatsvinden tussen de te compenseren BTW en de verschuldigde of aftrekbare BTW. Het begrip naheffingsaanslag kent de Wet BCF niet. Ten onrechte teruggevraagde of niet als weer verschuldigd aangeven compensatie-BTW kan binnen vijf jaar na het einde van het tijdvak waarop de opgave betrekking heeft worden verrekend met de compensatie-BTW of de BTW die op BTW-aangiften is aangegeven in een later jaar. Het stadsdeel verstuurt de BTW-aangifte en BCF-declaratie, als onderdeel van de gemeente Amsterdam, in eerste instantie aan het Gemeentelijk Bureau Rijksbelastingzaken. Zij toetsen de BTW-aangifte en BCF-declaratie globaal.
16
Dit betekent dat zij bijvoorbeeld de totale omzet van de organisatie beoordelen in vergelijking met een voorgaande periode. Indien het niveau van de totale omzet een substantieel verschil laat zien, neemt het GBR contact op met het stadsdeel om te controleren of de BTW-aangifte of declaratie BCF wel juist is. Een inhoudelijke toets op de BTW-aangifte en BCF-declaratie doet het GBR echter niet. Dit is de verantwoordelijkheid van de eigen stadsdeelorganisatie. Binnen de organisatie is de toetsing van de volledigheid van de BTW-aangifte en BCF-declaratie nog niet opgenomen in de reguliere interne beheersmaatregelen van de afdeling Financiën. Dit betekent dat de organisatie op dit onderdeel nog niet volledig “in control” is. In 2008 heeft de organisatie bij de controle van de jaarrekening in opdracht van de gemeentelijke accountantsdienst (ACAM) een rondrekening BTW/BCF opgesteld. Voor het opstellen van de rondrekening BTW/BCF wordt vanuit de financiële administratie een overzicht gemaakt van alle financiële boekingen van het afgelopen boekjaar. Over het totaal van deze financiële boekingen wordt berekend wat de totale afdracht aan BTW en BCF moet zijn aan de Rijksbelastingdienst. Deze berekening wordt vervolgens vergeleken met de werkelijke afdracht aan BTW en BCF aan de Rijksbelastingdienst. De twee bedragen moeten tot slot met elkaar overeenkomen. In deze rondrekening wordt dus de volledigheid en getrouwheid van de aangiftes BTW en declaratie BCF door de organisatie verantwoord. Deze rondrekening zal nu jaarlijks door de afdeling Financiën worden opgesteld en een vast onderdeel zijn van de jaarrekeningcontrole door de accountant. Dit is een eerste stap om de interne beheersmaatregelen op orde te brengen. 2.3. Conclusie De toepassing van de Wet op de Omzetbelasting 1968 is, zoals blijkt uit dit hoofdstuk, voor een gemeentelijke overheidsorganisatie als stadsdeel Zuidoost lastig. Het is niet altijd eenvoudig om de opgestelde fiscale wet- en regelgeving op een juiste wijze toe te passen. De invoering van het BTW-Compensatiefonds (BCF) heeft de toepassing van de belastingwetgeving voor de overheid niet eenvoudiger gemaakt. Voorheen was de BTW meestal een kostenpost voor een overheidsorganisatie. Gevolg hiervan was dat de overheid hierdoor vaak niet in concurrentie kon treden met andere ondernemers. Door de Wet op het BCF is dit thans wel mogelijk. Echter nu dient de organisatie bij iedere activiteit die zij gaat verrichten vooraf vast te stellen of de activiteit voor de Belastingdienst een ondernemersprestatie is, een overheidsprestatie is of dat hier sprake is van een vrijgestelde prestatie. Dit is niet altijd eenvoudig. De ingewikkeldheid van de wetgeving maakt het voor de organisatie noodzakelijk om passende maatregelen te treffen op dit terrein om geen onnodige risico’s te lopen. Met andere woorden BTW en BCF zijn tot de bedrijfsvoering van de organisatie gaan behoren. Dit betekent onder andere dat op het gebied van BTW en BCF procedures en werkinstructie moeten worden beschreven opdat iedereen binnen de organisatie op een zelfde wijze zal handelen. Op dit moment worden binnen het stadsdeel nieuwe activiteiten door de medewerkers van Financiën fiscaal gecodeerd en vastgelegd. Zij geven aan of de activiteit voor de fiscus een ondernemersprestatie, een overheidsprestatie, dan wel een vrijgestelde prestatie is. Om de juiste codering te bepalen dient binnen de afdeling Financiën voldoende kennis op het gebied van belastingwetgeving aanwezig te zijn. Wanneer dit niet het geval is, zal extern advies moeten worden ingewonnen om zodoende onnodige risico’s voor de organisatie te vermijden. In de volgende hoofdstukken zal worden beschreven of het stadsdeel voldoende kennis heeft om de fiscale wet- en regelgeving op het gebied van BTW en BCF te kunnen beoordelen om dit op een juiste wijze te kunnen afwikkelen en welke knelpunten de medewerkers in de organisatie hierbij in de uitvoering van de dagelijkse praktijk ervaren.
17
HOOFDSTUK 3
WELKE KNELPUNTEN WORDEN IN DE PRAKTIJK ERVAREN?
Uit het voorgaande hoofdstuk blijkt dat BTW en BCF volledig tot de bedrijfsvoering van de organisatie zijn gaan behoren. In dit hoofdstuk worden de knelpunten besproken die het stadsdeel in de afgelopen jaren vanaf de invoering van het BTW-Compensatiefonds heeft ervaren. Met andere woorden in dit hoofdstuk zal de praktijk rondom dit onderwerp nader worden belicht. Hoe werken BTW en BCF in de praktijk en welke knelpunten worden in de organisatie ervaren? 3.1. Welke knelpunten zijn naar voren gekomen in recente onderzoeken? In de afgelopen periode zijn door de Belastingdienst, het Gemeentelijk Bureau Rijksbelastingzaken en een extern adviesbureau een aantal onderzoeken op het gebied van de BTW/BCF uitgevoerd. In deze paragraaf worden de resultaten van deze verschillende onderzoeken besproken. 3.1.1. Steekproef Belastingdienst Begin 2008 heeft de Belastingdienst een steekproef gehouden met betrekking tot de in vooraftrek genomen BTW uit het BTW-Compensatiefonds over het jaar 2003. In deze steekproef zijn door de Belastingdienst een aantal facturen boven de € 60.000 aan BTW getoetst. Uit deze steekproef is naar voren gekomen dat bij een aantal facturen de vooraftrek niet juist is toegepast. Hierdoor heeft het stadsdeel eind vorig jaar een naheffingsaanslag ontvangen voor elke factuur in de steekproef die niet juist in de vooraftrek was meegenomen. De naheffing die de Belastingdienst heeft opgelegd, bestaat uit het aantal geconstateerde fouten x het tarief (hier € 60.000). Voor de jaren 2004-2007 zal de Belastingdienst deze toets opnieuw uitvoeren. Dit kan betekenen dat het stadsdeel over de periode 2004-2007 nogmaals te maken kan krijgen met een naheffingsaanslag over de vier achtereenvolgende jaren. 3.1.2. Uitkomsten onderzoek BTW-scan7 In juni 2008 is bij het stadsdeel door het Gemeentelijk Bureau Rijksbelastingzaken (GBR) een BTW-scan uitgevoerd. In deze BTW-scan zijn alle activiteiten van de organisatie getoetst op een juiste toepassing van de fiscale wet- en regelgeving. Tevens zijn in de BTW-scan eventuele (financiële) risico’s op foutieve toepassing van de belastingwetgeving onderzocht. Van deze bevindingen is een rapport door GBR opgesteld. Hieronder volgt een schematisch overzicht van de problemen die uit de BTW-scan naar voren zijn gekomen. Een uitgebreid verslag is te lezen in bijlage 2. Tabel 1: overzicht risico’s BTW-scan
Risico Knelpunt Ontbreken grondslagendocument Ontbreken fiscale procedures Ontbreken procesbeschrijvingen - onroerend goed - subsidies - BPM - BUA - Uitreiken facturen - Doorschuif-BTW - Buitenlandse BTW - Oninbaarheid facturen
7
reëel risico v v v v v v v
beperkt geen risico risico
v v v v
Verslag BTW-Scan Stadsdeel Zuidoost, Gemeentelijk Bureau Rijksbelastingzaken 2008
18
Toelichting op de genoemde risico’s van de BTW-scan. De uitkomsten van de scan zijn door het GBR in een drietal categorieën ingedeeld: 1. Het stadsdeel loopt reëel risico, 2. Het stadsdeel loopt beperkt risico 3. Het stadsdeel loopt geen risico Naast de risico’s die het stadsdeel heeft om teruggave van BTW aan de Rijksbelastingdienst mis te lopen, stelt het GBR dat de organisatie wellicht ook nog enkele besparingsmogelijkheden op de afgedragen BTW kan toepassen. Hierover loopt het stadsdeel dan ook geen risico. Volgens het GBR is voor de organisatie een reëel risico aanwezig wanneer: Er sprake is van een groot financieel belang De fiscale regels worden niet of niet juist nageleefd Er is geen procedure aanwezig of de fiscaliteit is niet of onvoldoende in de procedure opgenomen Er vindt geen controle plaats op de uitvoering van de procedure 3.1.3. Resultaten onderzoek naar borging Fiscaliteiten8 Naast de uitgevoerde BTW-scan door Bureau Rijksbelastingzaken heeft het stadsdeel ook een opdracht verstrekt aan een extern adviesbureau om onderzoek te doen naar de borging van de Fiscaliteiten binnen de organisatie. Het onderzoek door dit bureau heeft plaatsgevonden in de periode juni 2008 tot en met december 2008. Zij hebben in dit kader de fiscale codering van projecten, kredieten, investeringen, kostenplaatsen en kostendragers binnen de organisatie beoordeeld. In onderstaand schema volgt een overzicht van de knelpunten die uit het onderzoek naar de borging van fiscaliteiten naar voren zijn gekomen. In bijlage 3 is een samenvatting van de conclusies van EFK adviseurs opgenomen. Tabel 2: overzicht risico’s onderzoek borging Fiscaliteiten
Risico Knelpunten Het niet opnemen van een fiscale paragraaf bij besluitvorming over aanvraag van een nieuw krediet Het niet opnemen van fiscale aspecten bij sluiten van overeenkomsten met toekomstige partners (wederpartijen) Fiscaliteiten zijn geen integraal onderdeel van advisering Toepassing van de interne procedure rondom het coderen van fiscale activiteiten Kennis fiscaliteiten is te verspreid in de organisatie belegd Fiscale verrekeningen met de fiscus
8
Negatieve risico
Positieve risico
V V V V V V
Verslag borging Fiscaliteiten, EFK adviseurs
19
3.2. Welke knelpunten worden ervaren door medewerkers in de organisatie? In de bovenstaande paragrafen van dit hoofdstuk zijn de knelpunten in de BTW en BCF besproken die door externe onderzoeken naar voren zijn gekomen. In deze paragraaf zal een aantal medewerkers van de stadsdeelorganisatie gevraagd worden naar hun fiscale ervaringen met betrekking tot dit onderwerp. 3.2.1. Interviews Om de knelpunten in de praktijk te toetsen wordt in het kader van dit onderzoek een aantal medewerkers geïnterviewd die vanuit hun functie veel te maken hebben met BTW en BCF. Voor het interview zullen naast medewerkers van de afdeling Financiën ook de Internal Auditor en een 2-tal projectleiders worden benaderd. De Internal Auditor is werkzaam bij de Concernstaf van de stadsdeelorganisatie. Deze functionaris is een onafhankelijk adviseur en dient op strategisch niveau advies te geven aan de stadsdeelsecretaris over risico’s die de organisatie loopt op bijvoorbeeld financieel gebied. Vanuit zijn rol voor het stadsdeel is het interessant welke knelpunten op het gebied van BTW en BCF worden ervaren. De projectleiders worden in het interview betrokken, aangezien zij fysiek de ambities van het stadsdeel willen verwezenlijken. Bij hun opdrachten worden ze vaak geconfronteerd met de fiscale aspecten die bij deze projecten om de hoek komen kijken. Het is leerzaam om hun ervaringen in dit onderzoek mee te nemen. Tot slot zullen een aantal medewerkers van de afdeling Financiën worden geïnterviewd. De afdeling Financiën speelt in het hele proces van BTW en BCF een belangrijke rol. Zij heeft een zogenaamde spilfunctie op het gebied van BTW en BCF. Vanuit de afdeling Financiën zullen daarom het hoofd Financiën, een 2-tal adviseurs en een 2-tal (assistent)-medewerkers bij het onderzoek worden betrokken. Het hoofd Financiën is vanuit haar functie verantwoordelijk voor het financieel beleid, hiertoe behoort inmiddels ook het fiscale beleid. De adviseurs hebben in de dagelijkse praktijk vaak te maken met fiscaliteiten die bij verschillende projecten spelen. Zij dienen de verantwoordelijke budgethouders zo goed mogelijk te adviseren over de fiscale aspecten die zich kunnen voordoen. Ook de (assistent)-medewerkers van de afdeling spelen een belangrijke rol op dit gebied. Zij zijn de laatste schakel in het gehele proces. Bij het betalen van facturen of het in rekening brengen van gemaakte kosten dient de BTW op een juiste wijze afgerekend te worden. Zij kunnen in dit onderzoek hun ervaringen vertellen. Dit is van belang voor de uiteindelijke BTW-aangifte en BCFdeclaratie.
20
3.2.2 De uitkomsten van de interviews In onderstaand schema zijn de algemene knelpunten uit de interviews kort samengevat. Een uitgebreid verslag van de gehouden interviews is in bijlage 4 te vinden. De knelpunten op het gebied van kennis omtrent fiscaliteiten worden in paragraaf 4.2.3. besproken. Tabel 3: Overzicht knelpunten uit afgenomen interviews Knelpunten Ontbreken van visie en doelstelling omtrent Fiscaliteiten Goede communicatie en afstemming omtrent Fiscaliteiten met projectleiders ontbreekt Fiscaliteiten beter borgen in elke fase van het project: fase 1 ontwikkeling van het project, fase 2 realisatie van het project en laatste fase de exploitatie van het project Adviseur Financiën goede sparringpartner van projectleider Ontbreken van AO-procedure op het gebied van Fiscaliteiten waar rollen en verantwoordelijkheden zijn beschreven Ontbreken van procesbeschrijvingen op het gebied van Fiscaliteiten. Hierdoor is werkwijze BTW/BCF erg versnipperd. Ontbreken van duidelijkheid omtrent juistheid van codering van activiteiten Ontbreken van inzicht in technische mogelijkheden bij codering van activiteiten in het financiële systeem Ontbreken van eenduidigheid bij het toepassen van de fiscale wet- en regelgeving in organisatie Ontbreken van uitvoerende toets of BTW/BCF aangifte wel juist is
Project- Hoofd Adviseur Medw. leiders Financiën Financiën Financiën V V V
V V
V
V V V V
V
3.3. Conclusie De uitkomsten van de verschillende onderzoeken geven aan dat BTW en BCF op dit moment nog niet voldoende binnen het stadsdeel zijn geborgd. Rondom het onderwerp Fiscaliteiten bestaan in de organisatie veel onduidelijkheden. De naheffingsaanslag van de Belastingdienst heeft het stadsdeel doen beseffen dat op het gebied van Fiscaliteiten maatregelen moeten worden getroffen. De onderzoeken van GBR en het externe bureau tonen aan dat in de afgelopen jaren op het gebied van BTW en BCF nog weinig (beleidsmatige) stappen in de organisatie zijn gemaakt om naheffingsaanslagen in de toekomst te voorkomen. Een organisatievisie op het gebied van fiscaliteiten ontbreekt. De interviews bevestigen dit beeld. Uit de praktijk blijkt dat projectleiders bij de realisatie van de bestuurlijke ambities van het stadsdeel behoefte hebben om in samenwerking met Financiën in iedere fase van het project duidelijkheid te hebben over de financiële consequenties van het project met name op het BTWaspect. Dit betekent dat de adviseur Finance & Control een goede sparringpartner moet zijn van de projectleider en een natuurlijke antenne zal moeten ontwikkelen voor Fiscaliteiten. Kortom: Veel van de genoemde knelpunten op het gebied van BTW en BCF zijn veroorzaakt doordat het stadsdeel zich niet voldoende heeft gerealiseerd dat door de invoering van het BTWCompensatiefonds Fiscaliteiten tot een essentieel onderdeel van haar bedrijfsvoering zijn gaan behoren. Fiscaal beleid moet nog door het stadsdeel worden ontwikkeld. Het BCF is in 2003 immers zonder beleid binnen het stadsdeel ingevoerd. Het stadsdeel heeft in de afgelopen periode wel enige ondersteuning op dit onderwerp gevraagd van externe bureaus, maar dit heeft nog niet geleid tot een zekere inbedding en/of borging van de BTW binnen de bedrijfsvoering van het stadsdeel. 21
In deze situatie kan alleen verbetering worden gebracht door fiscale procedures en werkinstructies op het gebied van BTW en BCF te beschrijven. In de procedures zal veel aandacht moeten worden besteed aan rollen en verantwoordelijkheden van de betrokken medewerkers in het gehele proces van BTW en BCF. Belangrijk hierbij is dat betrokken medewerkers inzien dat een goede werking van Fiscaliteiten niet alleen goed is voor de financiering van de eigen projecten, maar dat de totale organisatie in de toekomst ook minder risico’s op naheffingsaanslagen door de Belastingdienst zal lopen. In de werkinstructie kan de fiscale wet- en regelgeving worden beschreven. Hierbij kan specifiek per onderdeel dieper ingegaan worden op de fiscale mogelijkheden voor het stadsdeel en de mogelijke risico’s die de organisatie kan lopen en hoe deze risico’s waar mogelijk verminderd kunnen worden.
22
HOOFDSTUK 4
WELKE KENNIS/INFORMATIE IS BINNEN DE ORGANISATIE AANWEZIG?
Voor een juiste toepassing van de fiscale wet- en regelgeving dienen in de organisatie documenten en kennis aanwezig te zijn. In dit hoofdstuk zal worden beschreven wat de organisatie tot op heden heeft ontwikkeld aan documenten om de BTW en BCF op een juiste wijze vast te leggen in de (financiële) administratie. Naast het vastlegging van informatie heeft de organisatie ook behoefte aan kennis op het gebied van BTW en BCF. Hoe is het met de kennis omtrent Fiscaliteiten in de organisatie gesteld? En welke maatregelen zijn genomen om de kennis op dit gebied te vergroten? 4.1. Welke interne documenten zijn in de organisatie aanwezig? In de afgelopen jaren heeft het stadsdeel voor het beheer van de fiscale activiteiten een aantal formulieren en procedures ontwikkeld die betrekking hebben op het borgen van BTW en BCF in de organisatie. In deze paragraaf worden de belangrijkste formulieren en procedures beschreven. 4.1.1. Formulieren voor het vastleggen van fiscale activiteiten Voor het vastleggen van de fiscale activiteiten zijn binnen de organisatie een aantal formulieren ontwikkeld. In de financiële administratie moeten voordat nieuwe activiteiten kunnen worden vastgelegd, deze formulieren door de adviseur Finance & Control worden ingevuld. Er is een formulier voor activiteiten die rechtstreeks in de exploitatie worden verantwoord (zie bijlage 5) en een formulier voor activiteiten die verantwoord worden (via een krediet) in de projectadministratie (zie bijlage 6). Op het formulier dient aangegeven te worden of de nieuwe activiteit declarabel (het betreft hier een ondernemersactiviteit), compensabel (het betreft hier een overheidstaak die declarabel is via het BCF) of kostenverhogend (betreft een vrijgestelde prestatie) is. Vervolgens dient het formulier beoordeeld te worden door het team Finance & Concerncontrol (FCC). Zij toetst of de juiste fiscale codering op het formulier is aangegeven. Bij twijfel kan het team FCC contact opnemen met een extern bureau. Vervolgens wordt de nieuwe activiteit door de applicatiebeheerder in het financiële systeem vastgelegd. Binnen de financiële administratie wordt bijgehouden wanneer de codering van fiscale activiteiten wordt ingebracht of gewijzigd (logboek). Een beschrijving van de procedure hieromtrent is binnen de organisatie echter niet aanwezig. In de praktijk is gebleken dat de procedure omtrent het vastleggen van de codering van de fiscale activiteiten binnen de organisatie nog geen waterdicht systeem is. De kennis omtrent de fiscale aspecten rondom BTW en BCF zijn namelijk niet altijd voldoende belegd binnen de sectorteams Financiën. Dit werd lange tijd wel verondersteld. Een belangrijk aandachtspunt in de huidige procedure is de controle op de codering van de fiscale activiteiten. Om te voorkomen dat de codering van een fiscale activiteit ‘fout’ wordt vastgelegd in de financiële administratie zal de controle op de codering van de nieuwe activiteit binnen de afdeling Financiën scherper moeten worden nageleefd. Dit betekent dat bij een nieuwe activiteit het team FCC altijd een aanvullende toets zal moeten uitvoeren, opdat de opgegeven fiscale codering wel juist is. Inmiddels is dit knelpunt door het team FCC opgepakt. Dit betekent dat zij bij ontvangst van een formulier voor een nieuwe fiscale activiteit aan het sectorteam Financiën aanvullende vragen zal stellen en zonodig extern advies zal inwinnen voor een juiste vaststelling van de codering. De afdeling Financiën zal naast het scherper toepassen van de procedure rondom het vastleggen van nieuwe activiteiten in het financiële systeem ook meer aandacht moeten hebben voor de technische mogelijkheden van het financiële systeem. Uit de interviews blijkt dat de fiscale mogelijkheden van het financiële systeem momenteel nog niet optimaal benut worden. 23
Dit komt doordat na het vastleggen van de (nieuwe) activiteiten in het financiële systeem de BTWaangifte en BCF-declaratie buiten het gezichtsveld van de medewerkers wordt verwerkt. Binnen de afdeling Financiën is dit proces daarom voor veel medewerkers één grote black-box. Om dit te doorbreken zal in de werkinstructie per activiteit aandacht moeten zijn voor de gevolgen van de BTW en BCF. Tevens moet in de werkinstructie opgemerkt worden dat sommige activiteiten gesplitst moeten worden om tot een juiste aangifte te kunnen komen. De totale fiscale activiteiten worden vastgelegd in een grondslagendocument. Jaarlijks dient dit document bijgewerkt te worden. Dit betekent dat mutaties in de fiscale activiteiten in het document worden geregistreerd en bijgehouden. Aan het eind van het jaar kan het grondslagendocument opgestuurd worden aan het GBR en kan het dienen als grondslag voor de Belastingdienst voor een juiste toepassing van de fiscale wet- en regelgeving omtrent BTW en BCF binnen het stadsdeel. Het aanwezige grondslagendocument bij het stadsdeel is voor het laatst gewijzigd in 2005. Dit betekent dat het binnen de huidige procedure geen vanzelfsprekendheid is om dit document jaarlijks aan te passen. Op dit punt kan nog een verbeterslag worden gemaakt. 4.1.2. Procedure rondom opdrachtverlening & inkomende facturering In deze procedure wordt de ontvangst, registratie, bewaking en betaling van een inkoopfactuur beschreven. In deze procedure lijkt de toepassing van de fiscale wet- en regelgeving omtrent BTW en BCF voldoende geborgd. Echter blijkt uit de praktijk dat het toepassen van de BTW en BCF op een inkoopfactuur soms niet eenduidig wordt afgewikkeld. Hierdoor kunnen knelpunten ontstaan. Een voorbeeld is het betalen van BTW op een factuur voor zaalhuur inclusief eten en drinken. Dit is een zogenaamde gemengde factuur. Afspraak binnen de organisatie is, dat over facturen met eten en drinken voor eigen personeel geen BTW in vooraftrek zal worden genomen. Dit betekent dat de rekening bruto wordt afgerekend. Zaalhuur valt hier echter buiten. Wanneer de totale BTW lastig is vast te stellen, wordt het moeilijker om te beoordelen hoeveel BTW moet worden verrekend. In zo’n geval besluit de medewerker om de factuur zonder BTW (=bruto) te betalen. Hierdoor neemt dus de foutkans toe. 4.1.3. Procedure rondom facturering & debiteurenbewaking In deze procedure wordt de incidentele en periodieke facturering van het stadsdeel beschreven. In oktober 2008 is de procedure aangepast. Hierbij is het proces van debiteurenbewaking verder aangescherpt. In deze procedure is de toepassing van de fiscale wet- en regelgeving omtrent BTW en BCF nu wel voldoende geborgd. Bij de aanpassing van de procedure in oktober jl. is de mogelijkheid van teruggaaf van BTW bij oninbare facturen toegevoegd. Dit betekent dat bij het afboeken van (dubieuze) debiteuren de medewerker Debiteuren rekening zal houden met een verrekening van af te dragen BTW aan de Belastingdienst. In het totale proces blijft de wettelijke vereiste voor het uitreiken van facturen nog wel onderbelicht. In de procedure wordt niet gesproken over het tijdstip waarop verkoopfacturen in principe moeten zijn verstuurd. In de fiscale wetgeving is aangegeven dat verkoopfacturen in principe worden verstuurd voor de 15e van de maand die volgt op de maand waarin de goederen of diensten zijn geleverd of verleend. Dit is een wettelijke vereiste. De reguliere werkzaamheden van het stadsdeel worden via periodieke factuuropdrachten op basis van de termijnagenda gefactureerd. Na facturatie zal de BTW aan de Belastingdienst worden afgedragen. De incidentele werkzaamheden worden onregelmatig door het stadsdeel gefactureerd.
24
De afdeling Financiën is hierbij afhankelijk van de factureeropdrachten die zij vanuit de sectoren zal ontvangen. Het is daarom van groot belang dat dit aspect wordt opgenomen in de huidige procedure om onduidelijkheden in de organisatie weg te nemen. 4.2. Welke kennis is op dit moment in de organisatie aanwezig? Zoals eerder is aangegeven is voor de toepassing van de fiscale wet- en regelgeving omtrent BTW en BCF kennis een belangrijke voorwaarde. In deze paragraaf wordt het kennisniveau rondom Fiscaliteiten besproken. Hoe is het met de kennis omtrent Fiscaliteiten in de organisatie gesteld? En welke maatregelen zijn genomen om de kennis op dit gebied te vergroten? 4.2.1. Kennis BTW en BCF in organisatie Om de kennis op het terrein van BTW en BCF te verbeteren heeft de afdeling Financiën in het afgelopen jaar een tweetal bijeenkomsten omtrent Fiscaliteiten georganiseerd. In deze bijeenkomsten heeft het Gemeentelijk Bureau Rijksbelastingzaken alle fiscale activiteiten voor een gemeentelijke organisatie inhoudelijk behandeld. Dit betekent dat alle adviseurs F&C in principe voldoende algemene kennis op het gebied van BTW en BCF hebben om een natuurlijke antenne voor Fiscaliteiten te kunnen ontwikkelen. Het is daarbij wel van belang dat jaarlijks een opfriscursus BTW en BCF wordt gegeven, aangezien de fiscale wet- en regelgeving zeer dynamisch is en steeds aan verandering onderhevig zal zijn. In de praktijk blijkt dat de kennis omtrent Fiscaliteiten verspreid binnen de afdeling Financiën is belegd. In de organisatie is niet één vast aanspreekpunt voor BTW en BCF. Dit heeft als voordeel dat veel medewerkers in de dagelijkse praktijk bij het onderwerp zijn betrokken en kennis op terrein gedeeld kan worden. Echter blijkt ook dat binnen de organisatie op deze wijze geen specialisme op het gebied van BTW en BCF kan worden ontwikkeld. Er is binnen de organisatie geen centrale afdeling waar alle kennis op het gebied van Fiscaliteiten aanwezig is. Dit brengt het risico met zich mee dat de fiscale wet- en regelgeving verkeerd kan worden toegepast en eventuele financiële prikkels voor de organisatie onbeantwoord blijven. De organisatie heeft hierop ingespeeld door binnen de afdelingsstructuur van Financiën in elk sectorteam een fiscaal coördinator aan te wijzen. Zo hoopt zij het specialisme op het gebied van BTW en BCF te ontwikkelen. In de dagelijkse praktijk blijkt dit niet voldoende. De fiscaal coördinatoren zijn binnen het sectorteam niet als zodanig bekend. Vaak wordt op basis van kennis en intuïtie een van de adviseurs binnen het sectorteam op zijn individuele deskundigheid rondom dit onderwerp benaderd. Kortom: Binnen de organisatie is op het moment onvoldoende kennis en borging van de Fiscaliteiten aanwezig om problemen, risico’s en besparingsmogelijkheden te kunnen herkennen en daar waar mogelijk goede oplossingen aan te dragen. 4.2.2. Interviews De medewerkers van de stadsdeelorganisatie die in hoofdstuk 3 zijn geïnterviewd hebben ook een aantal vragen op het gebied van kennis omtrent Fiscaliteiten beantwoord. In de volgende paragraaf worden de uitkomsten gepresenteerd. 4.2.3. Uitkomsten interviews In hoofdstuk 3 zijn de algemene knelpunten uit de interviews gepresenteerd. In onderstaand overzicht worden de knelpunten op het gebied van kennis omtrent BTW en BCF uit de interviews kort samengevat. Een uitgebreid verslag van de gehouden interviews is te vinden in bijlage 4.
25
Tabel 4: Overzicht knelpunten m.b.t. kennis uit afgenomen interviews Project- Hoofd Adviseur Medw. Knelpunten leiders Financiën Financiën Financiën V V V V Kennis Fiscaliteiten is onvoldoende V Organisatie heeft geen structureel team met fiscale expertise om vragen sectoren te beantwoorden V Betere samenwerking binnen de gemeente Amsterdam V Doelgerichte inhuur van extern advies bij Fiscaliteiten V Ontwikkelen antenne bij adviseurs Financiën voor Fiscaliteiten V Kennis Fiscaliteiten is versnipperd in organisatie aanwezig V Ontbreken van jaarlijkse opfriscursus BTW/BCF V Ontbreken cursus BTW/BCF voor assistent-medewerkers
4.3. Conclusie In dit hoofdstuk zijn de interne maatregelen besproken die het stadsdeel heeft getroffen om de fiscale wet- en regelgeving rondom BTW en BCF zo goed mogelijk uit te voeren. Hierbij zijn zoals blijkt uit de verschillende onderzoeken kennis en documenten van essentieel belang. Voor een juiste uitvoering van de regelgeving omtrent BTW en BCF is kennis omtrent de fiscale aspecten zelfs van essentieel belang. De fiscale aspecten rondom BTW en BCF kunnen immers niet naar behoren worden afgewikkeld, indien de organisatie niet over de juiste deskundigheid beschikt. Uit de gehouden onderzoeken en interviews blijkt dat de kennis rondom Fiscaliteiten in de organisatie sterk verbeterd kan worden. De aanwezige kennis is momenteel zeer versnipperd in de organisatie belegd. Dit betekent dat binnen de organisatie niet voldoende specialisme op het gebied van Fiscaliteiten kan worden ontwikkeld. Momenteel heeft ieder sectorteam zijn eigen kennis rondom dit onderwerp ontwikkeld, veelal met behulp van externe deskundigen. De opgedane kennis rondom BTW en BCF wordt daarnaast binnen de organisatie te weinig uitgewisseld en beklijft zo alleen bij de medewerkers die met een specifiek fiscaal probleem te maken hebben. Dit draagt zeker niet bij aan borging van Fiscaliteiten binnen de organisatie. Uit de onderzoeken en interviews blijkt dat behoefte is aan een ‘centrale’ fiscaal coördinator in de organisatie. In een van de interviews is zelfs aangegeven dat in de organisatie een structureel team aanwezig moet zijn waar voldoende kennis omtrent Fiscaliteiten aanwezig is om vragen uit de verschillende sectoren te beantwoorden. Een fiscaal coördinator of een fiscaal team alleen zal echter niet voldoende zijn. De adviseurs van de afdeling Financiën zullen in hun ondersteuning aan de verschillende sectoren een natuurlijke antenne voor Fiscaliteiten moeten ontwikkelen. Dit betekent dat zij bij nieuwe projecten aan de voorkant van het proces Fiscaliteiten in het project moeten benoemen en meenemen bij de financiële mogelijkheden van het project om juiste besluitvorming te bewerkstelligen. Bovendien richten de huidige cursussen voor Fiscaliteiten zich veelal op de adviseurs binnen de afdeling Financiën, terwijl voor een juiste afwikkeling van de facturen een belangrijke rol is weggelegd voor de assistent-medewerkers binnen de afdeling. Ook zij dienen jaarlijks op de hoogte gebracht te worden van de ontwikkelingen op het gebied van BTW en BCF. Vaak wordt dit aspect niet meegenomen. Daarnaast heeft het stadsdeel op het gebied van Fiscaliteiten de nodige formulieren ontwikkeld voor het vastleggen van activiteiten die worden uitgevoerd. Deze interne documenten zijn voldoende om de fiscale activiteiten vast te leggen. Echter is het proces rondom het vastleggen van nieuwe fiscale activiteiten binnen de organisatie nog geen waterdicht systeem. Dit kan binnen de organisatie nog verbeterd worden. 26
Uit het extern onderzoek is gebleken dat binnen de organisatie scherper moet worden getoetst of de codering van de nieuwe fiscale activiteit wel juist door het sectorteam is opgegeven. Dit werd in het verleden niet altijd gecontroleerd. Met de instelling van het team FCC is dit inmiddels opgepakt en wordt de codering van nieuwe activiteiten inmiddels beter beoordeeld.
27
HOOFDSTUK 5
HOE GAAT DE GEMEENTE AMSTERDAM OM MET BTW EN BCF?
Stadsdeel Zuidoost staat in de borging van Fiscaliteiten binnen haar organisatie niet alleen. In dit hoofdstuk zal worden gekeken hoe de gemeente Amsterdam de problematiek rondom Fiscaliteiten voor alle gemeentelijke organisatieonderdelen in de toekomst beter wil gaan borgen. 5.1 Amsterdam “Fiscaal in Control” Zoals in hoofdstuk 2 reeds is besproken is de gemeente Amsterdam in vele hoedanigheden en op een groot aantal punten onderworpen aan Rijksbelastingen. De gemeente is verantwoordelijk voor het correct nakomen van de fiscale verplichtingen die op haar van toepassing zijn. De gemeente Amsterdam wil voor alle gemeentelijke organisaties de Fiscaliteiten binnen het totale concern op orde hebben. Zij is om dit te realiseren het project Amsterdam “Fiscaal in Control” (AFC) gestart. Het project “AFC” is er op gericht dat de gemeente met deze verantwoordelijkheid meer bewust en planmatig om zal gaan. In dat kader zal de gemeente een handhavingsconvenant afsluiten met de Belastingdienst en gaan deelnemen aan “horizontaal toezicht”. In het verleden vonden fiscale controles altijd plaats over ‘verticaal’ toezicht. Om efficiënter en beter te werken is het de wens van de (centrale) overheid om meer samenwerking op basis van wederzijds vertrouwen en transparantie te bewerkstelligen. Doel hierbij is de nadruk minder op verticaal, veelal repressief, en meer op horizontaal – preventief – toezicht te leggen. De Rijksbelastingdienst heeft de gemeente Amsterdam gevraagd mee te werken aan een overgang naar ‘horizontaal’ toezicht. Hierbij worden, op basis van wederzijds vertrouwen, fiscale afspraken gemaakt en checkt de Belastingdienst steekproefsgewijs of organisaties voor fiscale procedures de juiste interne controles uitvoeren. Als de gemeente Amsterdam besluit tot invoering, zal GBR richtlijnen opstellen voor procedures die alle organisatieonderdelen van de gemeente Amsterdam dienen op te nemen in hun administratieve organisatie. ‘Horizontaal’ toezicht richt zich dus op toezeggingen van de Belastingdienst tegenover de gemeente Amsterdam om de intensiviteit van Belastingcontroles te verminderen. Dit gebeurt op basis van wederzijds vertrouwen. In ruil hiervoor zal de gemeente moeten kunnen aantonen fiscaal “in control” te zijn. Dit wordt bereikt wanneer er een werkend stelsel van interne beheersing is. Gedacht moet worden aan beschrijvingen van de fiscale processen/inrichting, juiste attitude en deskundigheid op het fiscaal gebied, correcte inrichting van de codering van fiscale activiteiten in onder andere het financiële systeem. Een belangrijk voordeel van horizontaal toezicht is dat het gericht is op het heden en de toekomst: dus geen uitgebreid boekenonderzoek achteraf! Kort samengevat moet ‘horizontaal’ toezicht voor een win-win situatie zorgen, door de gemeente Amsterdam meer duidelijkheid en zekerheid te verschaffen over zijn fiscale positie en om de Belastingdienst de gelegenheid te geven op efficiëntere wijze te controleren. 5.2. Tax Control Framework Om uitvoering te geven aan het handhavingsconvenant met de Belastingdienst zal Gemeentelijk Bureau Rijksbelastingzaken een Tax Control Framework opstellen. Een TCF is een geheel van fiscale procedures en de interne controle op naleving daarvan. De procedures zullen door het GBR worden opgesteld. De organisatieonderdelen van de gemeente Amsterdam dienen zelf toe te zien op een juiste implementatie van de procedures binnen de eigen AO/IC, en op de naleving middels een geregistreerde interne controle, feitelijk de essentie van horizontaal toezicht. Immers de mate waarin een organisatie kan aantonen dat de procedures correct worden uitgevoerd en aldus fiscaal ‘in control’ zijn, bepaalt mede of en hoe de Rijksbelastingdienst de fiscaliteit toetst. De ACAM zal in het totale proces een toetsende rol krijgen op de fiscale interne controle van de organisaties.
28
Het GBR verwacht een doorlooptijd van 5 jaar voor de gehele opbouw van het TCF binnen de gemeente Amsterdam. In samenwerking met de Rijksbelastingdienst zal een pilot met het TCF starten bij stadsdeel Slotervaart. Na implementatie van het TCF volgt een uitrol naar de andere stadsdelen en organisatieonderdelen van de gemeente Amsterdam. 5.3. Stadsdeel Slotervaart Gezien de omvang van het aantal stadsdelen is gekozen om een bezoek te brengen aan één van de stadsdelen die op het gebied van borging van haar Fiscaliteiten binnen de gemeente Amsterdam al een eind op de goede weg is. Dit is het stadsdeel Slotervaart. Uit het gesprek met de fiscaal coördinator blijkt dat stadsdeel Slotervaart onlangs een BTW-scan heeft laten uitvoeren door het GBR. Hieruit zijn dezelfde problemen naar voren gekomen zoals eerder geschetst bij stadsdeel Zuidoost. Uit de BTW-scan van stadsdeel Slotervaart blijkt ook dat zij maatregelen moeten treffen om risico’s rondom Fiscaliteiten te verminderen. De verbeterpunten omtrent Fiscaliteiten zijn bij het stadsdeel beschreven in een plan van aanpak. In het plan van aanpak wordt beschreven hoe de organisatie de borging van Fiscaliteiten op orde wil krijgen. Zij geeft hierbij aandacht voor de taakverdeling van Fiscaliteiten in de organisatie, het bewustzijn en de attitude rondom Fiscaliteiten, waarbij alle verantwoordelijken in de gehele organisatie op de hoogte moeten zijn van de belangen die rondom dit onderwerp spelen en bereidwillig moeten zijn dit uit te dragen naar de sectoren. Kortom Fiscaliteiten moeten door de gehele organisatie geworteld zijn. Daarnaast gaat het plan van aanpak in op de inrichting van de fiscale processen, zoals bijvoorbeeld het gebruik van het grondslagendocument, het gebruik van de BTW-scan, de aangifteprocedure en een aantal specifieke procedures die binnen het stadsdeel op korte termijn verbeterd moeten worden (bijvoorbeeld het gebruik van dienstauto’s). Tot slot is er in het plan van aanpak ook aandacht voor deskundigheid. Om de Fiscalteiten binnen de organisatie op orde te brengen zal zij gebruik maken van de huidige interne kennis, aangevuld met mogelijke cursussen en opleidingen. Daar waar het stadsdeel geen kennis heeft op dit terrein zal zij gebruik maken van de expertise van GBR of projectgroep AFC. Deze aandachtspunten moeten zorgen voor een werkend stelsel van interne beheersing, zodat Slotervaart aantoonbaar ‘in control’ is tegenover de Belastingdienst. De borging van interne beheersing berust op vier pijlers: - Juiste fiscale aangiften - Kwaliteitsborging - Diagnosemogelijkheid - Aantoonbaarheid Met deze aanpak zal stadsdeel Slotervaart starten in een pilotproject om binnen de gemeente Amsterdam alle stadsdelen en organisatieonderdelen Fiscaal “in control” te krijgen. In de volgende paragraaf zal dit verder worden besproken. Geconcludeerd kan worden dat binnen de gemeente Amsterdam alle organisatieonderdelen en stadsdelen met dezelfde problematiek rondom Fiscaliteiten te maken hebben. Iedere organisatie zal haar Fiscaliteiten op korte termijn op orde moeten brengen om geen (verdere) naheffingsaanslagen van de Belastingdienst te ontvangen.
29
5.3.1. Pilotproject “Amsterdam Fiscaal in Control” Om ‘horizontaal’ toezicht binnen de gemeente Amsterdam te kunnen realiseren is een pilotproject gestart met het stadsdeel Slotervaart. Dit stadsdeel zal voor de gemeente Amsterdam als eerste starten met het opzetten van een Tax Control Framework (TCF). Dit zal uiteindelijk moeten voldoen aan de eisen van Horizontaal toezicht, zodat dit stadsdeel zich kan conformeren aan het af te sluiten handhavingsconvenant. Het project komt tot stand door een samenwerkingsverband tussen stadsdeel Slotervaart, projectgroep Amsterdam Fiscaal in Control (AFC) en het Gemeentelijk Bureau Rijksbelastingzaken (GBR). De projectgroep AFC en het GBR beogen met de start van dit pilotproject de volgende doelstellingen te realiseren. Zij willen hierbij voornamelijk het “leereffect” van het project AFC benadrukken: Ervaring opdoen met stelsel van interne beheersing Relatie leggen met risicomanagement Onderkennen van de noodzakelijke verbeteracties Zicht krijgen op de voor de implementatie benodigde tijd Leren kennen van de ondersteuningsworkload bij GBR en AFC Ontdekken op welke punten een gemeentebrede aanpak gewenst is Het stadsdeel Slotervaart wenst met het project voor de eigen organisatie de volgende doelstellingen te realiseren. Zij heeft voor de realisatie hiervan een plan van aanpak opgesteld, waarin de behaalde doelstellingen zijn benoemd: Verbeterde inrichting van fiscale processen Aanscherpen bewustwording en attitude met betrekking tot de fiscale verplichtingen Versterken van de deskundigheid op het fiscaal gebied Verduidelijken van de taakverdeling op het terrein van de fiscale processen Opgemerkt kan worden dat de projectgroep AFC een passievere rol zal spelen, voor de uiteindelijke implementatie van het Tax Control Framework (TCF). De projectgroep AFC zal zich voornamelijk bezighouden met het opzetten van het handhavingsconvenant. Het GBR zal in het pilotproject een actievere rol hebben, waarbij ze stadsdeel Slotervaart zal bijstaan met het opzetten van het Tax Control Framework. 5.4. Conclusie Met de start van het eerste pilotproject Amsterdam “Fiscaal in Control” is een eerste stap gemaakt binnen de gemeente Amsterdam om Fiscaliteiten niet alleen voor een enkele organisatie te borgen, maar voor alle organisatieonderdelen en stadsdelen binnen de gemeente Amsterdam. Op dit moment is vanuit de stadsdelen nog geen gezamenlijke aanpak om de Fiscaliteiten in de gemeente Amsterdam beter te borgen. Ieder stadsdeel probeert nu zelf de problematiek op het gebied van BTW en BCF binnen de organisatie op orde brengen. Echter veel van de voorkomende problemen zijn identiek, zoals uit het bezoek bij stadsdeel Slotervaart is komen vast te staan. Een vroegtijdige gezamenlijke aanpak voorkomt dat stadsdelen steeds zelf opnieuw het wiel gaan uitvinden op het gebied van een betere borging van Fiscaliteiten in de organisatie. Hier zou het Gemeentelijk Bureau Rijksbelastingzaken (GBR) een veel belangrijkere rol in moeten spelen. Het eerste pilotproject betekent voor GBR een eerste praktijkoefening om straks bij de andere stadsdelen makkelijker het Tax Control Framework te implementeren. Echter moet zij oppassen dat dit niet te laat is. Ieder stadsdeel is immers nu al zelf bezig met het op orde brengen van haar Fiscaliteiten. Zij kunnen niet wachten. Het niet beter borgen van Fiscaliteiten brengt het risico met zich mee dat naheffingsaanslagen van de Belastingdienst staan te wachten.
30
Het GBR zal tussentijds moeten toetsen of ieder stadsdeel wel op de juiste weg is. Zij moet dus tussentijds naar de andere stadsdelen rapporteren hoe het pilotproject en de invoering van het Tax Control Framework verlopen.
31
HOOFDSTUK 6
CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN
6.1. Conclusies De volgende conclusies kunnen worden getrokken met betrekking tot de interne beheersmaatregelen welke nodig zijn binnen het stadsdeel Zuidoost om de risico’s omtrent de BTWaangifte en BCF-declaratie te beperken. Deze conclusies moeten in het licht worden gezien van het stadsdeel die haar interne beheersmaatregelen voor een betere borging van haar Fiscaliteiten met betrekking tot BTW en BCF op orde wil brengen. Dit is noodzakelijk, aangezien de organisatie in 2010 ‘horizontaal toezicht’ met de Belastingdienst wil gaan realiseren. 1. Het stadsdeel Zuidoost heeft geen vastgestelde visie op het terrein van fiscaliteiten. Om fiscaliteiten te borgen dient de organisatie een visie te ontwikkelen. Zonder visie zal ‘horizontaal toezicht’ met de Rijksbelastingdienst moeilijk gerealiseerd gaan worden. De visie die geformuleerd zal worden, moet rekening houden met de missie en principes van de organisatie. 2. Het stadsdeel Zuidoost heeft geen fiscaal beleid geformuleerd op het terrein van fiscaliteiten. Veel van de genoemde knelpunten op het gebied van BTW en BCF zijn veroorzaakt doordat het stadsdeel zich niet voldoende heeft gerealiseerd dat door de invoering van het BTWCompensatiefonds Fiscaliteiten tot een essentieel onderdeel van haar bedrijfsvoering zijn gaan behoren. Fiscaal beleid moet nog door het stadsdeel worden ontwikkeld. Het BCF is in 2003 immers zonder beleid binnen het stadsdeel ingevoerd. Het stadsdeel heeft in de afgelopen jaren wel enige ondersteuning op dit onderwerp gevraagd van externe bureaus, maar dit heeft niet geleid tot een zekere inbedding en/of borging van de BTW binnen de bedrijfsvoering van het stadsdeel. Dit beeld wordt bevestigd door het onderzoek naar de borging van Fiscaliteiten dat vorig jaar in de organisatie is uitgevoerd, zie tabel 2 pagina 19. 3. Het stadsdeel Zuidoost heeft geen procedures en processen op het gebied van fiscaliteiten vastgesteld. Uit de verschillende onderzoeken en afgenomen interviews is gebleken, dat het stadsdeel op het gebied van fiscaliteiten nog geen AO-procedure, geen werkinstructies en andere processen heeft beschreven, zie tabel 1, pagina 18 en tabel 3, pagina 21. In de procedure zal veel aandacht moeten worden besteed aan de rollen en verantwoordelijkheden van de betrokken medewerkers in het gehele proces van BTW en BCF. Belangrijk hierbij is dat betrokken medewerkers inzien dat een goede werking van Fiscaliteiten niet alleen goed is voor de financiering van de eigen projecten, maar dat de totale organisatie in de toekomst ook minder risico’s op naheffingsaanslagen door de Rijksbelastingdienst zal lopen. In de werkinstructies kan specifiek per onderdeel dieper ingegaan worden op de fiscale mogelijkheden voor het stadsdeel en de mogelijke risico’s die de organisatie kan lopen en hoe deze risico’s waar mogelijk verminderd kunnen worden. 4. Het stadsdeel Zuidoost heeft onvoldoende kennis op het gebied van fiscaliteiten Uit de gehouden onderzoeken en interviews is verder gebleken dat de kennis op het gebied van fiscaliteiten binnen de organisatie nog niet op het gewenste niveau is gebracht, zie tabel 4 pagina 26. De aanwezige kennis is momenteel zeer versnipperd in de organisatie belegd. Dit betekent dat binnen de organisatie niet voldoende specialisme op het gebied van fiscaliteiten kan worden ontwikkeld. Daarnaast blijkt dat in de organisatie behoefte is aan een ‘centrale’ fiscaal coördinator. Bovendien zullen de financiële adviseurs in hun ondersteuning aan de sectoren en natuurlijke antenne voor fiscaliteiten moeten ontwikkelen. Dit betekent dat zij bij nieuwe projecten aan de voorkant van het proces fiscaliteiten moeten benoemen en meenemen bij de financiële mogelijkheden van het project om juiste besluitvorming te bewerkstelligen.
32
Tot slot richten de huidige cursussen voor fiscaliteiten zich veelal op de adviseurs binnen de afdeling Financiën, terwijl voor een juiste afwikkeling van de facturen een belangrijke rol is weggelegd voor de assistent-medewerkers binnen de afdeling. Ook zij dienen jaarlijks op de hoogte gebracht te worden van de ontwikkelingen op het gebied van BTW en BCF. 5. Het stadsdeel Zuidoost heeft geen controle op de juistheid, tijdigheid en rechtmatigheid van de werkzaamheden op het terrein van fiscaliteiten. Uit de verschillende onderzoeken en afgenomen interviews is gebleken, dat het stadsdeel nog niet volledig ‘in control’ is op het gebied van fiscaliteiten. Uit de interviews is vastgesteld, dat de aangifte BTW en declaratie-BCF worden zonder grondige interne controle direct verstuurd naar het GBR en de Rijksbelastingdienst. 6. Bewustwording en draagvlak voor fiscaliteiten vergroten. Een succesvolle borging van het onderwerp fiscaliteiten kan alleen geschieden door een attitude verandering bij verantwoordelijke leidinggevenden en medewerkers. Daarnaast zal vanuit de stadsdeelorganisatie meer aandacht voor het onderwerp fiscaliteiten moeten zijn. Om als stadsdeel ‘ in control’ te zijn, dienen fiscaliteiten door de gehele organisatie geworteld te zijn. De bewustwording en deskundigheid voor BTW en BCF zullen sterk in de organisatie moeten verbeteren. Onderstaand zal worden ingegaan op de bevindingen van de deelvragen uit dit onderzoek. Hoe ziet de stadsdeelorganisatie eruit op basis van het 7s-model? Om de Fiscaliteiten voor de toekomst beter in de organisatie te borgen kan vanuit het 7s-model van McKinsey het volgende worden opgemerkt: - Vanuit de visie van Mintzberg is het stadsdeel een openbare machinebureaucratie. Dit betekent dat de organisatie zich steeds publiekelijk moet verantwoorden voor verrichte prestaties aan haar burgers. Dit maakt het noodzakelijk om procedures, regels en voorschriften op te stellen teneinde zo volledig mogelijk ‘in control’ te zijn. In de structuur van de organisatie is de borging van de problematiek rondom BTW en BCF voldoende geborgd. - Stadsdeel Zuidoost is een dynamische, professionele organisatie. Vanuit de missie, visie en doelstellingen van de organisatie zijn interne beheersmaatregelen en interne controle van de stadsdeelmiddelen een belangrijk aspect van de bedrijfsvoering geworden. Gezien de omvang van de problematiek rondom BTW en BCF is het voor de stadsdeelorganisatie dus belangrijk om een procedure op dit gebied te ontwikkelen. Het niet hebben van een procedure leidt immers niet tot verwezenlijking van de ambities. - Vanuit de aanwezige taak- en rolcultuur in de organisatie is het belangrijk dat Fiscaliteiten in de organisatie goed geborgd worden. De organisatie moet vanuit haar verantwoordelijke rol naar de burgers volledig “in control” zijn. De benodigde systemen worden hier zo goed mogelijk op ingericht. - Vanuit resultaatgericht leiderschap is de aandacht binnen de afdeling Financiën gericht op het borgen van Fiscaliteiten. De adviseurs dienen vanuit de coachende rol van de leidinggevende voldoende input te krijgen om hun verantwoordelijke taak en rol op het gebied van borging van Fiscaliteiten uit te voeren. Binnen de afdeling is in de afgelopen periode dan ook voldoende aandacht geweest voor het thema Fiscaliteiten. Kortom vanuit het 7s-model is borging van fiscaliteiten gewaarborgd. Hoe werken BTW/BCF bij een overheidsorganisatie als de gemeente Amsterdam en in het bijzonder bij stadsdeel Zuidoost? De toepassing van de Wet op de Omzetbelasting 1968 is voor een gemeentelijke overheidsorganisatie als stadsdeel Zuidoost lastig. Het is niet altijd eenvoudig om de opgestelde fiscale wet- en regelgeving bij een overheidsorganisatie op een juiste wijze toe te passen.
33
De invoering van het BTW-Compensatiefonds heeft de toepassing van de belastingwetgeving voor de overheid niet eenvoudiger gemaakt. Voorheen was de BTW meestal een kostenpost voor een overheidsorganisatie. Gevolg hiervan was dat de overheid hierdoor vaak niet in concurrentie kon treden met andere ondernemers. Door invoering van de Wet op het BCF is dit nu wel mogelijk. Om uitvoering te geven aan de Wet op de Omzetbelasting 1968 dient het stadsdeel voor iedere activiteit die zij gaat verrichten vooraf vast te stellen of de activiteit voor de Belastingdienst een ondernemersprestatie, een overheidsprestatie of een vrijgestelde prestatie is. In de praktijk blijkt dat dit niet altijd eenvoudig is te beoordelen. Binnen de fiscale wet- en regelgeving zijn altijd uitzonderingen te benoemen. Hierdoor is veelal specifieke deskundigheid nodig om de prestatie voor de aangiftes BTW en BCF goed vast te stellen. Stadsdeel Zuidoost is onderdeel van de gemeente Amsterdam. Dit betekent dat zij de aangifte BTW en BCF verstuurd onder de fiscale eenheid van de gemeente Amsterdam. Elk stadsdeel van de gemeente Amsterdam is zelf verantwoordelijk voor een juiste en tijdige afdracht c.q. verrekening van aan het Rijk verschuldigde belasting. Het stadsdeel doet conform de wetgeving per kwartaal aangifte van de BTW en aan het eind van het jaar aangifte van de BCF. Er vindt een globale toetsing op de aangiftes plaats door het GBR. Dit is geen inhoudelijke toets. Dit blijft de eindverantwoordelijkheid van het stadsdeel zelf. Welke knelpunten worden ervaren bij de aangifte van de BTW en BCF binnen de organisatie? Binnen het stadsdeel zijn in het afgelopen jaar een aantal onderzoeken gehouden om de knelpunten omtrent de problematiek van BTW en BCF beter in kaart te brengen. De uitkomsten van de verschillende onderzoeken bevestigen het beeld dat Fiscaliteiten nog niet voldoende binnen de organisatie zijn geborgd. Hierdoor loopt het stadsdeel zowel negatieve als positieve risico’s. Rondom het onderwerp bestaan in de organisatie nog veel onduidelijkheden. De uitkomsten van de desbetreffende onderzoeken brengen de volgende knelpunten in beeld: • Fiscaliteiten behoren nog onvoldoende tot de bedrijfsvoering van het stadsdeel Het stadsdeel heeft zich destijds bij de invoering van het BTW-Compensatiefonds onvoldoende gerealiseerd dat Fiscaliteiten tot een essentieel onderdeel van haar bedrijfsvoering is gaan behoren, zie tabel 2, pagina 19. • Ontbreken van fiscaal beleid / procedures in de organisatie Fiscaal beleid moet nog door het stadsdeel worden ontwikkeld. Het BCF is in 2003 beleidsarm binnen het stadsdeel ingevoerd. De onderzoeken van GBR en het externe bureau tonen aan dat in de afgelopen jaren op het gebied van BTW en BCF nog weinig (beleidsmatige) stappen zijn gemaakt om naheffingsaanslagen in de toekomst te voorkomen. Het stadsdeel heeft in de afgelopen periode wel enige ondersteuning op dit onderwerp gevraagd van externe bureaus, maar dit heeft nog niet geleid tot een zekere inbedding en/of borging van de BTW en BCF binnen de bedrijfsvoering van de organisatie. Dit betekent dat binnen het stadsdeel geen fiscale procedures en werkinstructies aanwezig zijn, waarin duidelijk is beschreven wat de fiscale mogelijkheden zijn en de mogelijke risico’s die de organisatie kan lopen en hoe deze risico’s waar mogelijk verminderd kunnen worden zie tabel 1, pagina 18 en tabel 3, pagina 21. • Fiscaliteiten vormen geen integraal onderdeel van de financiële advisering Projectleiders hebben bij de realisatie van bestuurlijke ambities behoefte om in samenwerking met de afdeling Financiën in iedere fase van een project duidelijkheid te hebben over de financiële consequenties van het project met name op het BTW-aspect. Bij besluitvorming over de aanvraag voor een nieuw krediet wordt momenteel geen fiscale paragraaf opgenomen. Door onvoldoende fiscale kennis kan hierdoor voor een project niet het juiste budget zijn aangevraagd. Gevolg hiervan kan zijn dat tussentijds het budget met betrekking tot de BTW-component moet worden aangepast. 34
Dit kan grote gevolgen hebben voor het budgettair kader van het project. Dit betekent dat de adviseur Finance & Control een goede sparringpartner moet zijn van de projectleider en een natuurlijke antenne voor Fiscaliteiten moet gaan ontwikkelen. De interviews bevestigen het geschetste beeld. Welke informatie/kennis is op dit moment binnen de organisatie aanwezig. Is deze informatie/kennis voldoende om de problemen rondom BTW en BCF op te lossen. Zo nee, welke acties zijn nodig om deze informatie/kennis te verbeteren? De organisatie heeft in de afgelopen jaren na de invoering van het BTW-Compensatiefonds voldoende informatie over de nieuwe fiscale regelgeving binnen de organisatie verspreid. Binnen de afdeling Financiën zijn een aantal themabijeenkomsten met dit onderwerp georganiseerd. Echter heeft dit nog niet het gewenste resultaat opgeleverd: borging van Fiscaliteiten in de organisatie. Ook zijn de nodige documenten ontwikkeld om de activiteiten op een juiste wijze binnen de financiële administratie vast te leggen. De kennis om problemen rondom BTW en BCF adequaat op te lossen is in de organisatie niet voldoende. Dit wordt op alle niveaus in de organisatie (h)erkent, zie tabel 4, pagina 26. De kennis omtrent Fiscaliteiten is nu te verspreid in de organisatie aanwezig. Binnen de afdeling Financiën zal in eerste instantie een fiscaal coördinator moeten worden aangesteld om centraal aanspreekpunt te zijn voor de organisatie. Gezien het specialistische karakter van het onderwerp zal het stadsdeel van tijd tot tijd deskundigheid moeten inhuren. Hoe gaat de gemeente Amsterdam om met de problematiek rondom BTW en BCF? Elk van de 14 stadsdelen in Amsterdam kennen in mindere of meerdere mate dezelfde problematiek rondom Fiscaliteiten. De BTW-scan die hiervoor door het GBR is ontwikkeld, heeft dit al voor een aantal stadsdelen duidelijk gemaakt. Alle stadsdelen moeten nog voldoende maatregelen treffen om op dit specialisme ‘in control’ te geraken. Zo kunnen zij eventuele naheffingsaanslagen van de Belastingdienst in de toekomst voorkomen. De gemeente Amsterdam heeft daarnaast de ambitie uitgesproken om een handhavingsconvenant af te sluiten met de Rijksbelastingdienst om binnen het totale concern ‘horizontaal’ toezicht te realiseren. Om dit te bewerkstelligen ligt een gezamenlijke aanpak van de problematiek rondom BTW en BCF voor de hand. Ondanks het feit dat de projectgroep Amsterdam Fiscaal in Control vanuit de gemeente Amsterdam is opgericht, is binnen de stadsdelen nog geen sprake van een gezamenlijke aanpak. De stadsdelen van de gemeente Amsterdam werken de laatste jaren immers steeds meer samen op het gebied van bedrijfsvoering. De stimulerende rol om hier binnen de gemeente Amsterdam meer aandacht voor te vragen is het GBR. Zij ontwikkelen voor de gemeente een Tax Control Framework, waarin fiscale procedures, richtlijnen en documenten worden opgeslagen om straks ‘horizontaal’ toezicht met de Belastingdienst mogelijk te maken. De projectgroep AFC en het GBR gebruiken de pilot bij stadsdeel Slotervaart voornamelijk om ervaringen om te doen met het Tax Control Framework. Eventuele uitkomsten vanuit dit project zullen naar de overige stadsdelen gecommuniceerd moeten worden opdat ook zij snel van deze effecten gebruik kunnen maken. Dit kan de doorlooptijd van het totale project aanzienlijk verkorten en kunnen resultaten snel worden behaald. 6.2 Aanbevelingen De volgende aanbevelingen kunnen worden gedaan met betrekking tot de interne beheersmaatregelen welke nodig zijn binnen het stadsdeel Zuidoost om de risico’s omtrent de BTWaangifte en BCF-declaratie te beperken. Deze aanbevelingen zouden door een nieuw op te richten projectgroep moeten worden opgepakt.
35
Deze projectgroep dient een plan van aanpak op te leveren waarin onderstaande aanbevelingen zijn meegenomen. De aanbevelingen worden in volgorde van belangrijkheid gepresenteerd. Uit de conclusies blijkt dat de Fiscaliteiten bij het stadsdeel nog niet volledig ‘in control’ zijn. Om ‘horizontaal’ toezicht te realiseren zal de organisatie interne (controle) maatregelen moeten treffen. 1. Het formuleren en vaststellen van een visie op het terrein van fiscaliteiten om de richting voor de komende jaren helder vast te stellen. 2. Het formuleren van beleid op het terrein van fiscaliteiten, zodat fiscaliteiten tot een essentieel onderdeel van de bedrijfsvoering gaan behoren. 3. Het opstellen en vaststellen van procedures, werkinstructies en processen op het gebied van fiscaliteiten. Gezien de omvang van de problematiek rondom BTW en BCF is het voor de stadsdeelorganisatie belangrijk om een fiscale procedure op dit gebied te ontwikkelen. Het niet hebben van een procedure leidt immers niet tot een verwezenlijking van de ambities. Om de toepassing van de fiscale wet- en regelgeving binnen de organisatie te vergemakkelijken is het belangrijk om van de specifieke onderdelen omtrent BTW en BCF procedures te beschrijven. De aanwezige kennis hoeft zo niet bij één specifieke medewerker te beklijven en als deze medewerker de organisatie verlaat verloren te gaan. Daarnaast is het een goede documentatie hoe de fiscale wet- en regelgeving kan worden toegepast. Deze documentatie kan opgeslagen worden op een centrale plek, bijvoorbeeld intranet. Zo kunnen alle medewerkers die met dit onderwerp bij de uitoefening van hun functie te maken krijgen, deze raadplegen. 4. Het organiseren van controles op de juistheid, tijdigheid en rechtmatigheid van de werkzaamheden op het terrein van fiscaliteiten. Een eerste maatregel die het Stadsdeel moet treffen is het toetsen van aangiften BTW en BCF. Op dit moment worden de aangiftes BTW en BCF zonder grondige interne toets direct verstuurd naar het GBR en de Rijksbelastingdienst. Om het totale proces van de aangiftes BTW en BCF te verbeteren voor een goede borging van de Fiscaliteiten zal: • toetsing op volledigheid van de aangiftes BTW en BCF moeten plaatsvinden en • het jaarlijks opstellen van rondrekening BTW/BCF voor controle jaarrekeningdossier De tweede maatregel die het stadsdeel moet nemen is het uitbreiden van het takenpakket van de fiscaal coördinator. De kennis omtrent het onderwerp fiscaliteiten is verspreid in de organisatie belegd. Dit betekent dat binnen de verschillende sectorteams van Financiën slechts beperkte kennis en deskundigheid aanwezig. Niemand heeft een totaal beeld omtrent fiscaliteiten. De rol en taken van de fiscaal coördinator dienen als volgt te worden ingevuld: • De fiscaal coördinator is aanspreekpunt voor de organisatie. • De fiscaal coördinator weet waar de benodigde informatie is te halen en draagt zorg dat, indien van toepassing, externe deskundigheid (ten laste van het project) beschikbaar komt. • De fiscaal coördinator fungeert als aanspreekpunt voor de Gemeentelijk Bureau Rijksbelastingzaken. • De fiscaal coördinator draagt zorg dat borging van de fiscale kennis binnen de organisatie procesmatig en inhoudelijk goed geregeld blijft. • De fiscaal coördinator heeft als taak periodiek steekproefsgewijs de genomen besluiten te confronteren met de vastgestelde procesbeschrijvingen en hierover te rapporteren. • De fiscaal coördinator draagt zorg dat de grondslagendocumenten (procesbeschrijvingen en Interne beheersingsmaatregelen; codering BCF en wijzigingen ten gevolge van wettelijke aanpassingen) up-to-date blijven.
36
5. Bewustwording en draagvlak (inclusief kennis) voor fiscaliteiten vergroten. Om dit te bereiken, zullen fiscaliteiten breed in de organisatie gedragen moeten worden. Projectleiders vanuit de verschillende sectoren zullen op de hoogte moeten zijn van de belangen die omtrent BTW en BCF spelen. Zij dienen bij de aanvang van een nieuw project binnen Zuidoost de fiscaliteiten altijd in het projectplan op te nemen. Hierbij zullen zij vanaf het begin van het project dus al vooraf overleg moeten hebben met het betreffende adviseur van het sectorteam Financiën. De afdeling Financiën zal haar rol en verantwoordelijkheid op gebied van BTW en BCF zo beter kunnen uitvoeren. Het vergroten van de kennis en deskundigheid omtrent Fiscaliteiten Binnen de organisatie moet om de problematiek rondom BTW en BCF te kunnen beoordelen voldoende kennis worden ontwikkeld. Dit betekent dat projectleiders een algemene cursus op het gebied van fiscaliteiten moeten volgen. Zij hebben bij de uitvoering van belangrijke projecten in het stadsdeel vaak met fiscaliteiten te maken. Dit betekent voor de adviseurs van de afdeling Financiën dat zij een natuurlijke antenne voor BTW en BCF dienen te ontwikkelen om fiscaliteiten op dit gebied te herkennen. De assistent-medewerkers van de afdeling Financiën zullen ook bij cursussen op het gebied van fiscaliteiten betrokken moeten worden. Zij hebben immers een belangrijke rol bij een juiste afwikkeling van facturen. Aangezien de regelgeving omtrent fiscaliteiten jaarlijks wijzigt, zullen ook zij elk jaar een training / cursus moeten krijgen van een externe fiscalist om op dit vakgebied bij te blijven. 6. Communicatie Uiteraard zal zodra onder andere de visie, het beleid en de werkprocedures zijn opgesteld een heldere communicatie met alle betrokkenen dienen plaats te vinden. Voorgesteld wordt om in het op te stellen plan van aanpak een communicatieparagraaf op te nemen.
37
LITERATUURLIJST Wegwijs in de BTW 9e druk, editie 2007, auteurs C.M. Ettema, J.P. Hulshof, G.J. van Slooten, uitgever: Sdu Fiscale en Financiële Uitgevers Belastingrecht voor bachelors en masters, editie 2007/2008, auteurs mr. M.J. Bakker, mr. J. Beers, mr. W.H. Dubbeldam, G.A.A. Dinmohamed, mr. T. Jippes-de Boer, mr. E.L. Mafficioli del Castelletto, mr. J.R.R. Oevering, mr. H.E.E. Sauter, mr. D.T. van Suijlekom, mr. I. Takke-Horn, mr. J. Wiersma, mr. L. Wolffgramm, uitgever: drs. M.P. Hoogerwerf Organisatiestructuren, auteur Henry Mintzberg, 8e oplage augustus 1996: vertaling uit het Engels door Utrechtse Vertaal Associatie – Schoonhoven; Academic Service, Economie en Bedrijfskunde - III Organisatie & Leiding, auteurs J. Heijnsdijk & A.C. van der Sar, editie 2006, uitgever: WoltersNoordhoff bv Praktijkgerichte benadering van organisatie en management editie 2002 4e druk, auteurs drs. N.H.M. van Dam en drs. J.A. Marcus, uitgever: Wolters-Noordhoff bv Geraadpleegde websites op internet: www.zuidoost.amsterdam.nl: wat is een stadsdeel? www.nl.wikipedia.org/wiki7s-model: het 7smodel van McKinsey www.rijksbelastingzaken.amsterdam.nl: wat is horizontaal toezicht? www.rep-recruitment.nl: cultuuranalyse harrison
Geraadpleegde documenten: Stadsdeel Zuidoost Sectorjaarplan Middelen jaar 2009 Verslag BTW-scan stadsdeel Zuidoost, Gemeentelijk Bureau Rijksbelastingzaken 2008 Verslag borging Fiscaliteiten, EFK adviseurs 2008 Procedure rondom opdrachtverlening & inkomende facturering Procedure rondom facturering & debiteurenbewaking Stadsdeel Slotervaart Plan van aanpak Amsterdam Fiscaal in Control – Horizontaal Toezicht door Stadsdeel Slotervaart, maart 2009
38
Bijlage 1 Sectorplan Middelen 2009
Leiderschap Leidinggevende (offensief leiderschap)
- Toont voorbeeldgedrag; - Is transparant van boven naar beneden (informatievoorziening ); - Is communicatief vaardig; - Is ontvankelijk voor kritiek; - Heeft inlevingsvermogen; - Heeft interesse voor de mens achter de medewerker; - is coach op proces, inhoud en kwaliteit; - Geeft rugdekking; - Bindt en boeit; - Geeft richting aan medewerkers en hakt knopen door; - Helpt bij het maken van
Management van medewerkers Ontwikkeling naar: 1. professionele medewerkers; 2. medewerkers die integraal samenwerken tot een gewoonte gemaakt hebben; 3. medewerkers die zakelijk en dienstverlenend in hun functie staan.– de bestaansreden: Missie In opdracht van de secretaris ontwikkelen, toetsen, ondersteunen en adviseren en faciliteren van de organisatie. Dit doen wij mbv. onze specialistische kennis en met een professionele houding (integer, betrokken, klant- en resultaatgericht) vanuit een dialoog met de klant.
Strategie & beleid
Visie – (de droom van Middelen) - Kleurrijke en transparante organisatie; - Open communicatie obv. wederzijds respect; - Bereikbaar voor klanten en waar afspraken worden nagekomen; - Waar leidinggevenden en medewerkers hun verantwoordelijkheden kennen en nemen; - Zowel voor het werk, als voor hun eigen loopbaan; - en waar professionaliteit gekoppeld wordt aan samenwerkingsgezindheid en integraal stadsdeel- en stadsdenken.
Management van middelen
- Ontwikkeling info.voorz.: Productencatalogus,SLA,Grex rapportage, directierappotage (1,3 en 8); - ICT: vervanging hardware, DMS, workflow applicatie, dig.inkoopfacturen (1, 3, 4 en 10); - bewuster communiceren en informeren (1 t/m 10); - HR-instrumenten: opleid. & trainingen, loopbaanbeleid, F&B beleid (1, 2 en 9); - (reële) planningen en deadlines, beter gebruik intranet, budgetverslagen, en inkoopchecklisten (1,3 en 6).
Management van processen
Waardering door Medewerkers Algehele tevredenheid Middelenmedewerkers:
Uitvoeren, meten, evalueren, veranderen en bijsturen Meten via: - Klantenpanel; - Interviewronde PVID; - Twee jaarlijks tour de facilité; - Gestandaardiseerd meetinstrument.
Noodzakelijke voorwaarde - duidelijke proceseigenaren benoemen (tussen haakjes aangegeven).
Welke processen behoeven prioritair aandacht in 2009 (op orde brengen): - Ondersteuning beheerproces Subsidies; (5) Proceseigenaar: manager Financien. - Werkprocessen Vastgoed; (7) Proceseigenaar manager IDV. - Werkprocessen ICT en de transformatie naar de digitale overheid betrouwbaarheid areaalgegevens, kwaliteitsbewaking, DMS, Workflow, ‘slimme formulieren’) (1,4,8,10) Proceseigenaar manager I&A. - Ondersteuning inkoopproces; (3,4) Proceseigenaar manager IDV.
2008: 7,3 (2006; 7,2). Norm 2010: 7,5 Diversiteitsdoelstelling 50% instroom Ziekteverzuim 2007: 5,7% Ziekteverzuim 2008: 3,5% Norm 2008: 4, 4% Norm 2009: 4,4%
Aandachtspunten: - Werkdruk; - Klimaat; - Informatievoorziening.
Waardering door klanten en ketenpartners Het realiseren van een hoge mate aan klanttevredenheid over alle diensten van Middelen.
Waardering door maatschappij - Hergebruik van stadsdeelmiddelen (pc’s, telefooncentrale, zwembadpompen) door en beschikbaar stellen van kennis en expertise aan landen van herkomst; - Goed onderhouden en beheerde accommodaties voor maatschappelijke activiteiten in Zuidoost.
Eindresultaten (Genoemd worden de ontwikkelingen en niet de reguliere producten en diensten) Intern: 1. Klanttevredenheid is verhoogd t.o.v. 2008 (betere communicatie via Serviceloket, betere performance infrastructuur); 2. Plan van aanpak outsourcing personeels- en salarisadministratie is gereed en in de organisatie besproken; 3. Betere borging inkoopproces, inclusief social return (rechtmatigheid aanbestedingen, kwalitatieve adviezen en rapportages); 4. inkoopproces is gedigitaliseerd; 5. Ondersteuning subisidiebeheer is vormgegeven en functioneert naar tevredenheid v/d organisatie; 6. Budgethoudersgesprekken worden maandelijks gevoerd en vastgelegd; 7. Organisatie, werkprocessen en informatievoorziening m.b.t. het vastgoed zijn vormgegeven en geïmplementeerd; 8. ontwikkelen van managementinformatie - ook gericht op bedrijfsprocessen sectoren (management informatie GREX, subsidies, dashboard dienstverlening); 9. HR-producten (loopbaanbeleid, introductiebeleid, opleidingsbeleid, functioneren en beoordelen vernieuwd, pva-RI&E, competentieprofielen medewerkers). Landelijk en stedelijk: 10. Nieuwe wetgeving, afspraken BASS 2 (aansluiting WABO, basisregistraties en stadsbrede gunning DMS zijn gerealiseerd). 30 januari 2009 39
Bijlage 1A organogram stadsdeel Zuidoost Stadsdeelsecretaris Secretariaat Bestuur & Directie
Concernstaf
Sector Middelen
Projectbureau Vernieuwing Bijlmermeer
Sector Publiekszaken
Sector Wijkbeheer
Sector Ruimtelijke & Economische
Ontwikkeling
Sector Maatschappelijke Ontwikkeling
40
Bijlage 1B Organogram afdeling Financiën
Hoofd Financiën
Team Finance & Concerncontrol
Financieel Beheer: Crediteurenadministratie Debiteurenadministratie. Betalingen
Sectorteam Wijkbeheer & REO
Salarisadministratie
Applicatiebeheer
Sectorteam Maatschappelijke Ondersteuning (MO)
Sectorteam Publiekszaken Middelen Concernstaf & Directie
Team Concern Control (FCC)
41
Bijlage 2 Verslag uitkomsten onderzoek BTW-scan9 In juni 2008 is bij het stadsdeel door het Gemeentelijk Bureau Rijksbelastingzaken (GBR) een BTW-scan uitgevoerd. In deze BTW-scan zijn alle activiteiten van de organisatie getoetst op een juiste toepassing van de fiscale wet- en regelgeving. Tevens zijn in de BTW-scan eventuele (financiële) risico’s op foutieve toepassing van de belastingwetgeving op de verschillende onderzochte BTW en BCF onderwerpen nader beschreven. Hieronder volgt een korte samenvatting van de problemen die bij de BTW-scan naar voren zijn gekomen. De uitkomsten van BTW-scan zijn door het GBR in een drietal categorieën ingedeeld: 1. Het stadsdeel loopt reëel risico, 2. Het stadsdeel loopt beperkt risico 3. Het stadsdeel loopt geen risico Naast de risico’s die het stadsdeel loopt om teruggave van BTW aan de Belastingdienst stelt het GBR dat de organisatie wellicht ook nog enkele besparingsmogelijkheden op de afgedragen BTW kan toepassen. Volgens het GBR is voor de organisatie een reëel risico aanwezig wanneer: Er sprake is van een groot financieel belang De fiscale regels worden niet of niet juist nageleefd Er is geen procedure aanwezig of de fiscaliteit is niet of onvoldoende in de procedure opgenomen Er vindt geen controle plaats op de uitvoering van de procedure Uit de uitkomsten van de BTW-scan blijkt dat het stadsdeel op de volgende onderdelen een mogelijk reëel risico kan lopen: 1. Het ontbreken van een grondslagendocument Het GBR baseert dit risico op het gegeven dat binnen de organisatie geen actueel document aanwezig is waarin de fiscale activiteiten van het stadsdeel worden opgeslagen en onderbouwd. De huidige documenten die zij van de organisatie heeft ontvangen dateren inmiddels uit 2002 en 2005. De codering van fiscale activiteiten worden in de organisatie wel vastgelegd in het financiële systeem, maar niet onderbouwd in een grondslagendocument. Hoewel de aanwezigheid van een grondslagendocument geen wettelijke vereiste is, verdient het wel aanbeveling een actueel en volledig grondslagendocument op te stellen. Het risico van het ontbreken van een actueel en volledig grondslagendocument, is dat het vooral niet inzichtelijk is hoe de BTW-bedragen op de BTW-aangiftes en BCF-declaraties worden bepaald en welke berekeningen en mogelijke afspraken met de fiscus daaraan ten grondslag liggen. Het stadsdeel loopt het risico dat het declareren of terugvragen van BTW plaatsvindt op basis van een verouderde codering. Hierdoor kunnen de BTW-aangiftes en BCF-declaraties onjuist ingediend worden met mogelijke risico’s op naheffingen en boetes. 2. Het ontbreken van fiscale procedures Op het gebied van de fiscale procedures heeft het GBR geconstateerd dat binnen de organisatie procesbeschrijvingen op het gebied van BTW en BCF ontbreken. Fiscale procedures op het gebied van de BTW zijn bijvoorbeeld de periodieke BCF-declaraties en BTW-aangiftes, maar ook facturatie en de codering van fiscale activiteiten.
9
Verslag BTW-Scan Stadsdeel Zuidoost, Bureau Rijksbelastingzaken 2008
42
Voor de fiscaliteit is het belangrijk dat de Administratieve Organisatie (AO) / Interne Controle (IC) binnen de organisatie op orde is. Een inzichtelijk AO / IC vormt een hulpmiddel bij het beheersen en controleren van fiscale risico’s. Dit betekent dat binnen de organisatie procesbeschrijvingen op het gebied van BTW en BCF moeten worden beschreven. Wegens het ontbreken van de BTW en BCF-procedures is het moeilijk voor het stadsdeel deze processen beheersbaar en dus controleerbaar te krijgen. Het risico dat de organisatie hiermee loopt is dat onjuiste BTW-aangiftes en BCF-declaraties worden ingediend bij de Belastingdienst met het risico op naheffingsaanslagen en boetes als te weinig BTW wordt afgedragen en het risico dat BTW bij de Belastingdienst blijft liggen als te weinig wordt teruggevraagd. 3
Het ontbreken van werkinstructies:
1. Onroerend goed Voor het beheer en de exploitatie van het onroerend goed bestaat binnen de organisatie onvoldoende beeld wat de eventuele gevolgen voor de BTW zijn. De onroerend goed portefeuille van het stadsdeel bestaat uit panden die de organisatie in eigen beheer heeft, panden die het stadsdeel voor eigen gebruik heeft en panden die het stadsdeel aan derden verhuurt. Voor de verhuur aan derden dient het stadsdeel te bepalen of derde partij een vrijgestelde prestatie levert. Zo ja, dan is de verhuur van het pand zonder BTW. Dit heeft gevolgen voor de exploitatiekosten die de organisatie zelf voor het pand moet betalen. Dit betekent dat het stadsdeel eventueel af te dragen BTW in de huurprijs aan derden moet verdisconteren. Dit gebeurt momenteel onvoldoende. Daarnaast laat het stadsdeel binnen haar eigen grenzen ook nieuwe panden bouwen. Bij dit laatste onderwerp speelt de integratieheffing een belangrijke rol. Wanneer het pand klaar is voor gebruik mag de bestemming van het pand gedurende een periode van 10 jaar niet wijzigen. Wanneer dit toch gebeurt, kan dit gevolgen hebben voor de reeds af te dragen BTW. De integratieheffing heeft het stadsdeel momenteel onvoldoende in beeld. Op het onderdeel onroerend goed is het risico op naheffingsaanslagen en boetes door de Belastingdienst dan ook reëel te noemen. De organisatie dient voor alle activiteiten die op het gebied van onroerend goed plaatsvinden een interne procedure met werkinstructies op te stellen, waarin de verschillende mogelijkheden worden beschreven en welke gevolgen dit heeft voor de BTW. Zodoende kan de fiscale wetgeving binnen de juiste kaders worden toegepast. 2. Subsidies Het stadsdeel verstrekt subsidies aan (rechts)personen. Een subsidie is een geldstroom van het stadsdeel aan een derde/subsidieontvanger. Binnen de organisatie wordt onvoldoende beoordeeld of de verstrekte subsidie belast of onbelast moet worden verstrekt. Binnen het stadsdeel worden subsidies op dit moment zondermeer exclusief BTW verstrekt. Dit betekent dat de BTW-component niet wordt gedeclareerd bij het BCF of aangegeven op de BTWaangifte. Subsidie kan echter ook inclusief BTW worden verstrekt. Dit is van toepassing wanneer de geldstroom een vergoeding is voor de prestatie die de subsidieontvanger aan het stadsdeel verricht. Het stadsdeel is hierbij dan opdrachtgever en de subsidieontvanger dan opdrachtnemer (prestatiesubsidie). Deze variant wordt bij het verstrekken van subsidies het laatste jaar steeds vaker binnen de organisatie toegepast.
43
De af te dragen BTW is dan voor de subsidieontvanger. Om onduidelijkheden met de subsidieontvanger te voorkomen dienen de gevolgen van de BTW wel in de subsidievoorwaarden van het stadsdeel te zijn opgenomen. Het risico dat het stadsdeel hierbij loopt is als de Belastingdienst constateert dat een subsidie belast is, zij zich richt tot de subsidieontvanger. Uitgangspunt is namelijk dat degene die de prestatie verricht, ook de factuur stuurt. Bij de subsidieontvanger zal de Belastingdienst de af te dragen BTW heffen. De subsidieontvanger kan daartegen in bezwaar en beroep gaan. Als gevolg hiervan blijft voor de subsidieontvanger een lager subsidiebedrag over om te besteden. Wanneer het stadsdeel in haar subsidiebeschikking over de gevolgen van de BTW niets heeft geregeld, kan het probleem ontstaan wie de naheffing moet betalen. Verder heeft de organisatie nog onvoldoende oog voor de BTW bij het verstrekken van subsidies in natura (de aanschaf van goederen of diensten die de gemeente verstrekt aan één of meer individuele subsidieontvangers, in plaats van subsidie in geld). Het stadsdeel kan in zo’n situatie de BTW niet meer in vooraftrek nemen. Dit is conform artikel 4 van de Wet BCF compensatie uitgesloten. De gemeente treedt in zo’n geval op als intermediair tussen leverancier en de uiteindelijke gebruiker van de goederen of diensten. Bijvoorbeeld het stadsdeel stelt computers in plaats van geld beschikbaar aan een buurthuis. De BTW op de aankoop van de computers komt nu niet voor compensatie bij het BCF in aanmerking. Hier loopt het stadsdeel dus het risico op een naheffingsaanslag van de Belastingdienst, aangezien op de aangekochte goederen en/of diensten geen vooraftrek mag worden genomen. 3. BPM Het GBR concludeert dat het stadsdeel bij leasing van het wagenpark het risico loopt op een terugvordering van in vooraftrek genomen BTW door de Belastingdienst. Het is risico is niet aanwezig als het stadsdeel kan aantonen dat het wagenpark voor meer dan 10% bedrijfsmatig (lees voor ondernemersactiviteiten) wordt gebruikt. Het GBR twijfelt of het stadsdeel kan aantonen dat het wagenpark voor meer dan 10% bedrijfsmatig wordt gebruikt. Aangezien uit eerder opgestelde documenten waarin de forfaitaire percentages voor de interne begroting van het stadsdeel over 2008 zijn vastgesteld, blijkt dat het stadsdeel slechts 5% declarabele BTW heeft over haar ondernemersactiviteiten. Het stadsdeel kan op basis van deze gegevens geen 10%-verklaring afgeven aan de leasemaatschappij. Om het beschreven risico te voorkomen betekent dit dat binnen het stadsdeel een interne procedure moet worden opgesteld, waarbij het bedrijfsmatig gebruik van het wagenpark wordt vastgesteld. Dit kan bijvoorbeeld door een kilometeradministratie bij te houden. 4. Aftrek / declaratie (beperking) van BTW Controle op de toepassing van fiscale wet- en regelgeving op het onderdeel Besluit Uitsluiting Aftrek omzetbelasting (BUA) is onvoldoende binnen de organisatie geborgd. Het GBR constateert dat de regelgeving op dit gebied binnen de organisatie niet duidelijk is en daarom mogelijk niet goed wordt toegepast. Het BUA regelt de correctie van aftrek van BTW op goederen en dienst die door het personeel (ook) privé worden gebruikt. Dit doet zich onder meer voor bij geschenken aan personeel, gebruik van de kantine, personeelsfeesten, verlenen van huisvesting, bedrijfsfitness en de bedrijfsauto. Bij toepassing van de BUA treedt het stadsdeel op in haar hoedanigheid van ondernemer en kan de afgedragen BTW in vooraftrek brengen bij de Belastingdienst. De bevoordeling van het personeel mag per jaar niet meer dan € 227 bedragen.
44
Indien de bevoordeling per personeelslid in een jaar meer bedraagt dan € 227 dan moet de in vooraftrek genomen BTW op de desbetreffende personeelsvoorzieningen worden gecorrigeerd. Bedraagt de bevoordeling € 227 of minder dan hoeft de organisatie niets te corrigeren. De organisatie heeft in globale berekeningen aangegeven dat de medewerkers van het stadsdeel op jaarbasis per individu meer dan € 227 aan personeelsvergoedingen ontvangen. Het stadsdeel heeft daarom besloten gedurende het jaar op deze kosten geen af te dragen BTW in vooraftrek te nemen, zodat aan het einde van het jaar deze BTW niet meer hoeft te worden gecorrigeerd. In de praktijk zal het risico op naheffingsaanslagen door de Belastingdienst op dit onderdeel dan ook wel meevallen en zelfs nihil zijn, aangezien de Belastingdienst deze methodiek in de praktijk gedoogd. Echter zoals het GBR terecht stelt kan het ook voorkomen dat het stadsdeel de grens van € 227 aan bevoordeling per medewerker niet haalt in een zeker jaar. In dat geval bestaat volledig aftrek van de BTW. Het afboeken van de BTW, en het dus niet terugvragen van de BTW, levert een nadeel op voor de organisatie, namelijk BTW die nu bij de Belastingdienst blijft liggen. In de praktijk heeft echter nog geen controle op de BUA regelgeving plaatsgevonden. Het GBR adviseert daarom inzichtelijk te maken hoe met BTW op kosten van personeelsvoorzieningen die in het kader van ondernemersactiviteiten worden verstrekt, wordt omgegaan. Het stadsdeel dient op dit onderdeel van de fiscaliteit een interne procedure op te stellen om het gehele proces beheersbaar en controleerbaar te krijgen. Dit is nodig om zodoende niet onnodig BTW bij de Belastingdienst te laten hangen. Uit de uitkomsten van de BTW-scan blijkt vervolgens dat het stadsdeel op de volgende onderwerpen een beperkt risico kan lopen: 1. Uitreiken facturen Uit het resultaat van de BTW-scan blijkt dat het stadsdeel haar verkoopfacturen niet conform de fiscale wet- en regelgeving voor de 15e van de maand verstuurt. Dit betekent dat de af te dragen BTW te laat door de Belastingdienst wordt ontvangen. Hierdoor loopt de Belastingdienst rente mis. Om dit te voorkomen zal de reeds bestaande procesbeschrijving “uitgaande facturering & debiteurenbewaking” op dit punt geactualiseerd moeten worden. 2. Doorschuif-BTW Het stadsdeel kan haar interne leveringen binnen het concern van de gemeente Amsterdam “doorschuiven” naar de gemeentelijke organisatie die de betreffende prestatie ontvangt. “Doorschuif-BTW” is de inkoop-BTW die niet direct bij ontvangst van de inkoopfactuur verrekend kan worden met de Belastingdienst dan wel gedeclareerd kan worden bij het BCF. De BTW wordt doorgeschoven, aangezien de ontvangende organisatie beter de eindbestemming van de prestatie kent en dus beter kan bepalen of deze BTW via de BTWaangifte of via de BCF-declaratie kan worden teruggevraagd. Jaarlijks dient de organisatie op basis van voor- en nacalculatie het percentage “doorschuifBTW” vast te stellen. Uit de BTW-scan blijkt dat het stadsdeel in 2005 voor het laatst het percentage “doorschuif-BTW” heeft bepaald. Verder is uit een steekproef gebleken dat het stadsdeel slechts op incidentele basis het doorschuifpercentage toepast. Kortom de organisatie dient een interne procedure op te stellen met richtlijnen wanneer de BTW wel en niet moet worden doorgeschoven. Het GBR stelt dat het stadsdeel beperkt risico loopt, doordat BTW niet (geheel) teruggevraagd of gedeclareerd wordt of voor een verkeerd percentage doorgeschoven wordt.
45
Dit kan betekenen dat in het eerste geval dat het stadsdeel BTW misloopt die bij de Belastingdienst blijft liggen of dat zij een onjuist BTW-bedrag terugvraagt via de aangifte-BTW of declaratie-BCF. Het GBR adviseert de organisatie om een sluitend systeem van doorschuif-BTW te hanteren. Dit betekent jaarlijks het percentage doorschuif-BTW voor de organisatie vast te stellen. Daarnaast dient het voor de organisatie duidelijk te zijn wanneer BTW wel en wanneer BTW niet moet worden doorgeschoven. 3. Buitenlandse BTW Het stadsdeel heeft op incidentele basis te maken met aankopen van goederen en diensten uit andere (EU)landen. Uit de scan is gebleken dat het stadsdeel met eventuele in rekening gebrachte buitenlandse BTW niets doet, met andere woorden, momenteel wordt er geen teruggaafverzoek door de organisatie ingediend. Ingeval van een intracommunautaire verwerving, waarbij het 0%-tarief is toegepast, wordt door het stadsdeel ook geen BTWaangifte ingediend. Het risico voor het stadsdeel is het grootst bij intracommunautaire verwervingen of bij inkoop van diensten waarbij de heffing van BTW is verlegd naar de ontvanger. Immers nu bestaat voor de organisatie de verplichting om de verschuldigde BTW aan de Belastingdienst af te dragen. Tot slot is in de BTW-scan komen vast te staan dat het stadsdeel op sommige fiscale onderdelen geen risico loopt op vervelende naheffingsaanslagen, maar dat de stadsdeelorganisatie juist mogelijkheden tot teruggaaf van BTW laat liggen. Dit is het grootst bij de oninbaarheid van facturen. Hier wordt de reeds verrekende BTW niet aan de Belastingdienst teruggevraagd.
46
Bijlage 3 Verslag uitkomsten borging fiscaliteiten Naast de uitgevoerde BTW-scan door Bureau Rijksbelastingzaken heeft het stadsdeel ook een opdracht verstrekt aan EFK adviseurs om onderzoek te doen naar de borging van de fiscaliteiten binnen de organisatie. Het onderzoek door EFK adviseurs heeft plaatsgevonden in de periode juni 2008 tot en met december 2008. Zij hebben in dit kader de fiscale codering van projecten, kredieten, investeringen, kostenplaatsen en kostendragers binnen de organisatie beoordeeld. Sinds de invoering van het BTW-Compensatiefonds per januari 2003 zijn fiscaliteiten (BTW) tot de bedrijfsvoering van het stadsdeel gaan behoren. EFK adviseurs zegt uit ervaring dat zes jaar gelden bijna alle gemeenten er destijds voor gekozen hebben de nieuwe regelgeving beleidsarm in te voeren. Nu beginnen gemeenten te beseffen dat de fiscaliteiten binnen haar processen en financiële kaders een grotere plaats inneemt dan eerder was aangenomen. Ook het stadsdeel heeft in 2003 deze strategie gevolgd. In het onderzoek stelt EFK adviseurs dat de BTW in het bijzonder en de fiscaliteiten in het algemeen onderdeel uitmaken van de bedrijfsvoering van het stadsdeel. Dit betekent voor het stadsdeel dat zij passende maatregelen moet treffen. Nu dit na de invoering van het BTWCompensatiefonds nog steeds achterwege is gebleven leidt dit tot risico’s, extra kosten, minder besparingen, onjuiste of onvolledige raadsvoordrachten, DB- en MT-besluiten en frictie met de regels omtrent rechtmatigheid en doelmatigheid. De risico’s die het stadsdeel loopt op het gebied van fiscaliteiten kunnen uitgesplitst worden in zowel negatieve als positieve risico’s. Negatieve risico’s zijn onder andere: 1. Bij het aanvragen van kredieten voor grote dan wel kleine investeringen worden door onvoldoende fiscale kennis niet de juiste budgetten aangevraagd. Dit kan betekenen dat voor de investeringen onnodig geldbedragen beschikbaar worden gesteld. Het is bijvoorbeeld binnen het stadsdeel geen gewoonte om bij investeringen, kredieten en projecten van tevoren fiscaal advies in te winnen. Eigenlijk zou dat al moeten bij het vormen van plannen en het starten van onderhandelingen. Gevolg van vorenstaande is dat budgetten voor te hoge of te lage bedragen worden aangevraagd en besluiten worden genomen op basis van verkeerde c.q. onjuiste c.q. onvolledige voordrachten. Bij projecten, investeringen en kredieten kan dit leiden tot “noodzakelijke” bezuinigingen c.q. aanpassingen van de plannen c.q. te grote budgetten. Dit laatste kost het stadsdeel waarschijnlijk meer dan het direct juist opnemen van de BTW-bedragen. Binnen de organisatie is het geen gewoonte om bij DB-besluiten, MTvoordrachten, budgetaanvragen en dergelijke verplicht een fiscale paragraaf op te nemen. Budgethouders worden overigens geacht aan te geven wat volgens hen de BTW-codering van de fiscale activiteit zou moeten zijn. Hierop vindt marginale controle plaats door de financiële adviseurs. 2. Bij het sluiten van overeenkomsten met toekomstige partners (wederpartijen) wordt het fiscale aspect onvoldoende meegenomen. Dit heeft tot gevolg dat bij huur of verhuur van panden de fiscale mogelijkheden niet voldoende worden benut. 3. Op dit moment is het fiscale regime geen integraal onderdeel van advisering. Hierdoor loopt het stadsdeel het risico dat er onjuiste besluiten worden genomen, die achteraf bij controle leiden tot een naheffingsaanslag. 4. De kennis omtrent fiscale regelgeving is nu te verspreid in de organisatie belegd. Er is geen centrale afdeling waar alle kennis op dit gebied aanwezig is. Dit brengt het risico met zich mee dat de wetgeving verkeerd kan worden toegepast en financiële prikkels onbeantwoord blijven. Een positief risico is dat naast de hierboven genoemde risico’s de fiscale wetgeving ook ruimte biedt om via bepaalde constructies geld te verrekenen met de fiscus. Omdat de fiscaliteiten onvoldoende zijn geborgd laat de stadsdeelorganisatie ook nog veel geld liggen bij de Belastingdienst.
47
Uit het onderzoek is verder gebleken dat de procedure van de codering van fiscale activiteiten binnen de organisatie niet waterdicht is. Vanwege het feit dat geconstateerd is dat de codering op een aantal punten onjuist blijkt te zijn, kan men concluderen dat het borgen van een juiste fiscale codering niet goed is geregeld. Binnen de financiële administratie wordt bijgehouden wanneer de codering van fiscale activiteiten wordt ingebracht of gewijzigd (logboek) in het financiële systeem. Een beschrijving van procedures hieromtrent ontbreekt in de organisatie. Uit het onderzoek is ook gebleken, dat het stadsdeel bij vragen omtrent de voorgestelde codering van de fiscale activiteit door het sectorteam Financiën zelf geen onderzoek instelt of de voorgestelde fiscale codering wel juist is. Er worden aan de sectorteams geen aanvullende vragen gesteld. Dit suggereert dat binnen het sectorteam Financiën voldoende kennis aanwezig is op dit fiscale gebied. Uit het onderzoek blijkt dat dit niet het geval is. Formele verantwoordelijkheid en materiële verantwoordelijkheid liggen in de organisatie nogal ver uit elkaar. Aanspreekpunt voor BTW-kwesties zijn verschillende medewerkers binnen de afdeling Financiën. De indruk van EFK adviseurs is dat het stadsdeel het BTW-dossier beheert in de letterlijke zin van het woord. Een vorm van beleid is door EFK adviseurs niet tegengekomen. Het BTW-Compensatiefonds is zoals gezegd destijds beleidsarm binnen het stadsdeel ingevoerd. Nadien heeft het stadsdeel op een klein aantal dossiers wel enige ondersteuning van het Bureau Rijksbelastingzaken en EFK adviseurs gehad maar dat heeft om diverse redenen, waaronder personeels-wijzigingen, nooit geleid tot een zekere inbedding en/of borging van de BTW binnen de bedrijfsvoering van het stadsdeel.
48
Bijlage 4 Interview omtrent Fiscaliteiten voor projectleiders bij stadsdeel Zuidoost 1. Wat heb je in je huidige functie binnen het stadsdeel te maken met Fiscaliteiten (BTW)? 2. Word volgens jou de wettelijke regelgeving omtrent Fiscaliteiten binnen het stadsdeel op een juiste wijze uitgevoerd? Zo ja, waarom denk je dat? Zo nee, welke knelpunten ben je in de afgelopen periode tegengekomen. -
bij afhandeling van facturering / bij inkoopfacturen bij ontwikkeling van een nieuw project bij realisatie van het project bij beheer van de exploitatie van het pand
3. Is er binnen de organisatie op dit moment voldoende kennis aanwezig om alle fiscale vragen rondom BTW te beantwoorden? Zo ja, waaruit blijkt dit? Zo nee, welke kennis ontbreekt er op dit moment? -
bij afhandeling van facturering / bij inkoopfacturen bij ontwikkeling van een nieuw project bij realisatie van het project bij beheer van de exploitatie van het pand
Wanneer de problematiek rondom Fiscaliteiten niet door het de afdeling Financiën zelf kan worden beantwoord schakelt zij vaak een externe adviseur in? 4. Heb je in je huidige functie bij een project wel eens een extern fiscaal advies ontvangen? -
bij afhandeling van facturering / bij inkoopfacturen bij ontwikkeling van een nieuw project bij realisatie van het project bij beheer van de exploitatie van het pand
5. Welke maatregelen moet het stadsdeel volgens jou nemen om volledig “in control” te zijn op dit onderwerp?
49
Verslag interview projectleider 1 bij stadsdeel Zuidoost Vraag: Wat heb je in je huidige functie binnen het stadsdeel te maken met Fiscaliteiten (BTW) De geïnterviewde is werkzaam als managementadviseur bij de sector Wijkbeheer. In deze functie is betrokkene adviseur voor de bedrijfsvoering binnen de sector. Dit betekent dat hij knelpunten in de bedrijfsvoering van de sector moet vlot trekken en oplossen. Dit gebeurt veelal door het aanpassen en verbeteren van de bedrijfsprocessen binnen de eigen sector. Daarnaast heeft betrokkene als projectleider de ontwikkeling en realisatie van het Bijlmersportcentrum in Zuidoost mogelijk gemaakt. Vraag: Word volgens jou de wettelijke regelgeving omtrent Fiscaliteiten binnen het stadsdeel op een juiste wijze uitgevoerd? Zo nee, welke knelpunten ben je de afgelopen periode tegengekomen. Betrokkene geeft aan dat visie en doelstelling omtrent BTW en BCF ontbreken in de organisatie. Bij de invoering van het BTW-Compensatiefonds zo’n 6 jaar geleden kreeg de projectleider geen enkel antwoord op zijn fiscale vragen bij de ontwikkeling van het Bijlmersportcentrum. Het stadsdeel is sinds 1 tot 2 jaar pas intensief bezig om vooraftrek van BTW bij investeringen binnen te halen. Als projectleider ontvang je vanuit de organisatie geen signaal van de organisatie dat de vooraftrek BTW formeel is geregeld met de Belastingdienst. De afdeling Financiën komt informeel met de mededeling aan de projectleider dat de vooraftrek BTW wel geregeld zal zijn. Zij stellen de projectleider gerust: Het komt allemaal wel goed. Het loopt niet zo’n vaart. We lopen geen risico’s. Bij een project als het Bijlmersportcentrum is de BTW in iedere fase van het project aanwezig. In de eerste fase bij de ontwikkeling, waar de BTW op hoofdlijnen moet zijn dichtgetimmerd. In de volgende fasen van realisatie en exploitatie van het project moet de organisatie beslissen hoe de toekomst van het sportcentrum ingevuld moet gaan worden. Alleen dan kan op een goede wijze met de BTW en BCF worden omgegaan. Besluitvorming omtrent de exploitatie is binnen de organisatie een stroperig proces. Het pand is veelal in gebruik genomen door de exploitant zonder dat vooraf overleg is geweest hoe met de BTW-component in het verhaal moet worden omgegaan. Voor een project als het Bijlmersportcentrum betekent dit vooraf duidelijk moet zijn met welke beheerder(s) een mantelovereenkomst wordt gesloten, wat betekent dit voor de exploitatie van het pand (meerjarig onderhoud) en de BTW, etc. Dit proces moet door de organisatie beter worden aangestuurd. Vraag: Is er binnen de organisatie voldoende kennis aanwezig om alle fiscale vragen rondom BTW te beantwoord? Betrokkene vindt de kennis omtrent BTW en BCF binnen de organisatie onvoldoende Binnen de organisatie moet een continue (structureel) team van BTW en BCF worden geformeerd. Dit betekent bijvoorbeeld dat binnen de afdeling Financiën 3 medewerkers speciale fiscale expertise moeten hebben om de vragen vanuit de sectoren te kunnen beantwoorden. Tevens moeten de sectoren beter bekend zijn met de problematiek rondom BTW en BCF. Vraag: Heb je in je huidige functie bij een project wel eens extern fiscaal advies ontvangen? De advisering rondom BTW en BCF loopt binnen de organisatie en de gemeente Amsterdam niet gestroomlijnd. Op het gebied van de BTW en BCF kan binnen de gemeente Amsterdam meer worden samengewerkt. De problematiek is immers bij elk stadsdeel in de gemeente hetzelfde. De inhuur van extern advies bij stadsdeelprojecten zijn op het terrein van BTW en BCF niet doelgericht. De verschillende bureaus die soms bij een project zijn betrokken, spreken elkaar tegen op de invloed van BTW en BCF.
50
Dit is niet doelgericht en kost de organisatie onnodig veel geld. Dit moet vanuit de organisatie beter structureel worden aangestuurd. Nu gebeurt dit teveel op het niveau van incidenten. Vraag: Welke maatregelen moet het stadsdeel volgens jou nemen om volledig “in control”te zijn op dit onderwerp? Om BTW en BCF beter in de organisatie te borgen zijn volgens betrokkene de volgende maatregelen nodig: 1. Er dient in kaart gebracht te worden welke fiscaliteiten er binnen de stadsdeelorganisatie zijn. 2. Er dient een sturingsmodel opgesteld te worden. 3. Lacunes moeten worden vastgesteld. 4. Samenwerking binnen de publieke sector van de gemeente Amsterdam. 5. Modellen moeten worden uitgewerkt. 6. Verplichting opleggen aan sectoren. 7. Toetsing en meldingsplicht als taak bij Middelen waar kennis en specialisme omtrent BTW en BCF aanwezig moet zijn.
51
Uitwerking interview projectleider 2 bij stadsdeel Zuidoost Vraag: Wat heb je in je huidige functie binnen het stadsdeel te maken met Fiscaliteiten (BTW) Geïnterviewde is werkzaam als beleidsmedewerker bij de sector Maatschappelijke Ontwikkeling. In zijn functie is betrokkene in zijn rol als projectleider verantwoordelijk voor het realiseren van nieuwe activiteiten met een maatschappelijke functie binnen het stadsdeel. Voor deze nieuwe activiteiten dienen incidenteel of structureel nieuwe voorzieningen te worden gerealiseerd. Bij het realiseren van deze nieuwe voorzieningen heeft betrokkene te maken met Fiscaliteiten. Vraag: Word volgens jou de wettelijke regelgeving omtrent Fiscaliteiten binnen het stadsdeel op een juiste wijze uitgevoerd? Zo nee, welke knelpunten ben je de afgelopen periode tegengekomen. Bij de ontwikkeling van een nieuw pand voor het Centrum Beeldende Kunst (CBK) was het lange tijd onduidelijk of bij de bouw van het nieuwe pand de BTW in vooraftrek konden worden genomen. Na een 2-tal externe adviezen was het duidelijk dat de BTW niet in vooraftrek konden worden genomen. De reden hiervan is gelegen in het feit dat het CBK onderdeel is van stadsdeel Zuidoost. In deze hoedanigheid kan zij nooit opteren voor 90% belaste verhuur. Vraag: Is er binnen de organisatie voldoende kennis aanwezig om alle fiscale vragen rondom BTW te beantwoord? Nee, op dit moment is binnen de organisatie niet voldoende kennis op het gebied van Fiscaliteiten aanwezig. Vraag: Heb je in je huidige functie bij een project wel eens extern fiscaal advies ontvangen? Geïnterviewde geeft aan dat de fiscale adviezen van de externe bureaus van voldoende kwaliteit waren om de knelpunten met betrekking tot het CBK te kunnen oplossen. Vraag: Welke maatregelen moet het stadsdeel volgens jou nemen om volledig “in control” te zijn op dit onderwerp? Geïnterviewde heeft geen ideeën om het probleem rondom Fiscaliteiten binnen de organisatie beter te borgen. Hij vindt het wel van belang dat de adviseur Finance & Control een goede sparringpartner is van de projectleider. Hierdoor kunnen veel knelpunten bij projecten in het voortraject worden opgelost. Het is daarom belangrijk dat de adviseur Finance & Control niet alleen budgetgesprekken heeft met de budgethouder (afdelingshoofd), maar ook met de projectleider.
52
Vragenlijst interview hoofd Financiën
1. Welke knelpunten ervaar je op dit moment?
2. Hoe beoordeel je de werkwijze rondom BTW en BCF?
3. Vind je dat op het gebied van BTW voldoende kennis aanwezig is binnen de organisatie?
4. Welke maatregelen dient het stadsdeel / afdeling Financiën volgens jou te nemen om op het gebied van BTW-vraagstukken voldoende “in control” te zijn?
53
Verslag interview hoofd Financiën Vraag: Welke knelpunten ervaar je op dit moment? Het hoofd Financiën geeft aan dat veel knelpunten op het gebied van Fiscaliteiten worden veroorzaakt doordat in de organisatie op dit moment geen AO-procedure is opgesteld en vastgelegd. Het belang van een AO-procedure is dat rollen en verantwoordelijkheden van verschillende functionarissen in de organisatie zijn beschreven. Een AO-procedure is de basis voor de borging van Fiscaliteiten in de organisatie. Met deze procedure kan gericht gestuurd worden door richtlijnen te toetsen middels audits en controles door de accountantsdienst (ACAM). De eventuele leemtes in het proces worden zo duidelijk. De geconstateerde leemtes kunnen vervolgens worden bijgesteld. Zo ontstaat een cyclisch proces. Daarnaast ontstaan knelpunten door leemtes in de kennis op het gebied van Fiscaliteiten. De fiscale wet- en regelgeving moet volgens het hoofd Financiën bekend zijn bij alle medewerkers. Op dit moment zie je dat de kennis in het stadsdeel verspreid aanwezig is in de organisatie. Hierdoor loopt het stadsdeel risico’s. Het hoofd Financiën geeft aan dat het stadsdeel op dit moment de grootste risico’s loopt door hiaten in de toepassing van de fiscale regelgeving op het gebied van: 1. Inhuur van zzp’ers: bij inhuur dient zzp’er zijn VAR-verklaring te overleggen. Dit gebeurt momenteel niet; 2. Projecten: bij nieuwe projecten wordt wel fiscaal advies ingewonnen, maar ontbreekt het aan daadkracht om fiscaal advies in het project te borgen; 3. Subsidieverlening: door het vaststellen van bruto-subsidies moeten prestaties beter kwantificeerbaar zijn. Dit moet blijken uit de opgestelde dienstverleningsovereen-komst. Vraag: Hoe beoordeel je de werkwijze rondom BTW en BCF? Het hoofd Financiën heeft de indruk dat in de organisatie niet altijd even bewust met Fiscaliteiten bezig is. Dit kan gebeuren omdat verantwoordelijkheden en rollen voor Fiscaliteiten niet duidelijk belegd zijn in de organisatie. Nu nog verdwijnt bij vertrek van een medewerker veel kennis. Bij wijzigingen in de fiscale regelgeving zal in zo’n situatie weer opnieuw fiscaal advies worden ingewonnen. Daarom is het zo belangrijk om een AO-procedure te hebben. Hier worden rollen en verantwoordelijkheden immers duidelijk beschreven en vastgelegd. Vraag: Vind je dat op het gebied van BTW voldoende kennis aanwezig is binnen de organisatie? De kennis omtrent Fiscaliteiten is slecht in de organisatie. De kennis omtrent BTW en BCF is bij een kleine groep medewerkers aanwezig. Medewerkers die een specifieke rol in het proces hebben, dienen over algemene kennis op het gebied van Fiscaliteiten te bezitten. Door de complexiteit is het haast niet mogelijk om specifieke kennis te hebben. We zijn immers geen fiscalisten. Het is belangrijker voor medewerkers van de afdeling Financiën om een antenne te hebben of te ontwikkelen voor zaken waar BTW en BCF spelen. Binnen Financiën zijn we op dit moment niet alert genoeg om te zien dat Fiscaliteiten een belangrijke rol speelt bij het vervullen van onze adviesrol. Vraag: Welke maatregelen dient het stadsdeel / afdeling Financiën volgens jou te nemen om op het gebied van BTW-vraagstukken voldoende “in control” te zijn? Het hoofd Financiën denkt aan de volgende maatregelen: 1. Toetsen BTW-aangiftes en BCF-declaraties Naast het opstellen van een AO-procedure dient de organisatie ook maatregelen te treffen op het gebied van Interne Controle (IC). Voorbeeld: De BTW-aangiftes worden momenteel door de organisatie zonder toetsing vooraf naar de Belastingdienst worden verstuurd.
54
2. Antenne voor fiscaliteiten in adviesrol De afdeling Financiën is nog onvoldoende bewust van haar adviesrol op het gebied van Fiscaliteiten. Zij moet een natuurlijke antenne ontwikkelen om Fiscaliteiten bij belangrijke onderwerpen in de organisatie te signaleren. 3. Screening regelgeving / jurisprudentie De fiscale regelgeving wordt van tijd tot tijd aangepast en gewijzigd. Dit betekent dat opgestelde procedures jaarlijks moeten worden gescreend of hetgeen is vastgesteld nog wel van toepassing is of moet worden aangepast aan de nieuwe vastgestelde wetgeving. Door het gebrek aan specifieke fiscale kennis zal hiervoor extern advies nodig zijn. 4. Jaarlijkse actualiteitenmiddag Financiën Medewerkers van Financiën dienen op de hoogte te zijn van de fiscale ontwikkelingen. Binnen Financiën worden maandelijks professionaliseringsbijeenkomsten georganiseerd. De actualisatie van de wet- en regelgeving op het gebied van BTW en BCF moet een jaarlijks terugkerend thema worden in deze bijeenkomsten.
55
Interview medewerkers Financiën stadsdeel Zuidoost De afdeling Financiën is binnen het stadsdeel onder andere belast met de coördinatie van Fiscaliteiten (BTW). De wettelijke regelgeving rondom Fiscaliteiten is voor een overheidsorganisatie een lastig onderwerp, waarbij het stadsdeel bij niet juiste toepassing van de regelgeving financiële risico’s kan lopen. 1. Wat heb je in de huidige functie te maken met Fiscaliteiten (BTW)? 2. Word volgens jou de wettelijke regeling omtrent BTW en BCF binnen het stadsdeel op een juiste wijze toegepast? Zo ja, waaruit blijkt dat? Zo nee, welke knelpunten welke knelpunten ben je in de afgelopen periode tegengekomen? -
bij afhandeling van facturering / bij inkoopfacturen bij ontwikkeling van een nieuw project bij realisatie van het project bij beheer van de exploitatie van het pand
3. Hoe beoordeel je de huidige werkwijze rondom de BTW en BCF? 4. Kun je de problematiek rondom BTW en BCF vaak zelfstandig oplossen? Zo ja, wanneer is dit mogelijk? Zo nee, wanneer is dit niet mogelijk? 5. -
Bij wie leg je het BTW-probleem neer wanneer je de vraag niet zelfstandig kan oplossen? eigen teamleider sectorteam Financiën hoofd Financiën extern adviesbureau
6. Vind je dat op het gebied van BTW voldoende kennis aanwezig is binnen de organisatie? Zo ja, waaruit blijkt dit? Zo nee, wat kan volgens jou beter? 7. Vind je dat het stadsdeel bij de problematiek rondom BTW en BCF meer gebruik moet maken van externe adviesbureaus die hierin zijn gespecialiseerd. Zo ja, waarom? Zo nee, waarom niet? De kennis omtrent Fiscaliteiten is binnen de organisatie nogal verspreid belegd. Om de BTW en BCF beter binnen de afdeling Financiën geborgd te krijgen, is besloten om binnen elk sectorteam een fiscaal coördinator te benoemen. 8. Hoe ervaar je de invoering van een fiscaal coördinator binnen het sectorteam? 9. Welke maatregelen dient het stadsdeel / afdeling Financiën volgens jou te nemen om op het gebied van BTW-vraagstukken voldoende “in control” te zijn?
56
Verslag interview adviseur 1 Financiën Geïnterviewde is adviseur bij het sectorteam Financiën dat de sectoren Publiekszaken, Middelen en Concernstaf ondersteunt in de financiële verantwoording van de P&C-cyclus.. Dit sectorteam is onderdeel van de afdeling Financiën. Vraag: Wat heb je in je functie te maken met Fiscaliteiten (BTW)? Geïnterviewde heeft in zijn functie in zijn hoedanigheid van adviseur te maken met BTW en BCF bij het verstrekken van kredieten bij nieuw te bouwen panden (onroerend goed). Momenteel is het stadsdeel bezig om een nieuwe buitenvestiging te laten bouwen voor dat onderdak moet bieden aan de afdeling Milieutechnisch Bedrijf (Reiniging) en de afdeling Beheer Openbare Ruimte (BOR). Bij een nieuwe investering moet immers vastgelegd worden hoe met de BTW moet worden omgegaan. Hiervoor heeft het stadsdeel advies ingewonnen bij Bureau Rijksbelastingzaken van de gemeente Amsterdam (GBR). Daarnaast heeft betrokkene in zijn functie te maken met het opstellen van factureeropdrachten voor klanten die incidenteel gebruik maken van de panden die in bezit zijn van het stadsdeel. Voor de meeste vaste contractuele huurders van deze panden is de verhuur zonder BTW, daar het meestal verhuur betreft aan welzijnsorganisaties die vrijgestelde prestaties leveren. Echter bij incidentele huur is de verhuur niet zonder BTW. Bij deze vorm van verhuur worden ook nog extra faciliteiten in rekening gebracht, zoals bewaking, horeca, personele capaciteit, materiaal etc. Voor al deze extra faciliteiten geldt een ander BTW-tarief. De inhuur van beveiliging wordt belast tegen 19% BTW, terwijl horeca wordt belast tegen 6%. Voor dit onderdeel heeft het stadsdeel advies gevraagd aan EFK advies om dit zo goed mogelijk in kaart te brengen. Vraag: Word volgens jou de wettelijke regeling omtrent BTW en BCF binnen het stadsdeel op een juiste wijze toegepast? Zo nee, welke knelpunten ben je in de afgelopen periode tegenkomen? Betrokkene vindt het ontbreken van kennis het grootste knelpunt in de organisatie. Bij de aanvraag van nieuwe kredieten weet het sectorteam inmiddels wat de knelpunten zijn. Deze knelpunten kunnen nu worden opgelost door vooraf extern advies in te winnen en af te stemmen met het team Finance & Concern Control. Vraag: Hoe beoordeel je de huidige werkwijze rondom de BTW en BCF? De werkwijze rondom BTW en BCF is wel duidelijk, maar niet goed zichtbaar. Bij het betalen van facturen hebben we geen zicht of BTW en BCF wel goed worden afgedragen. We weten immers niet of de codering van de activiteiten fiscaal wel goed is gelabeld. Vraag: Kun je de problematiek rondom BTW en BCF vaak zelfstandig oplossen? Zo nee, bij wie leg je het BTW-probleem neer wanneer je de vraag niet zelfstandig kan oplossen? Voor de complexe BTW-problematiek rondom de onroerend goed portefeuille van het stadsdeel is op dit moment binnen het eigen sectorteam geen expertise aanwezig. Deze BTW-problemen kunnen niet zelfstandig worden opgelost. De vragen rondom BTW en BCF worden voorgelegd aan het team Finance & Concern Control. Daarna wordt de vraag meestal uitgezet bij een extern adviesbureau om deze te beantwoorden.
Vraag: Hoe ervaar je de invoering van een fiscaal coördinator binnen het sectorteam? Betrokkene is niet op de hoogte dat binnen het eigen sectorteam een fiscaal coördinator is aangewezen die dient als aanspreekpunt voor BTW en BCF. Dit komt doordat de fiscaal coördinator bij splitsing van het team begin oktober is vertrokken naar het nieuwe team. Hierna is binnen het team nog geen fiscaal coördinator benoemd.
57
Vraag: Welke maatregelen dient het stadsdeel / afdeling Financiën volgens jou te nemen om op het gebied van BTW-vraagstukken voldoende “in control” te zijn? Maatregelen die de afdeling Financiën moet nemen om volledig “in control” te zijn op dit onderwerp: 1. Bij het aanmaken van nieuwe kostenplaatsen dient een extra toets, second opinion, te worden verricht door het team Finance & Concern Control. Bij onvoldoende kennis van de nieuwe activiteit moet extern advies worden ingewonnen. 2. Daarnaast moet de organisatie algemene beschrijvingen opstellen hoe in welke situatie met de BTW dient te worden omgegaan, bijvoorbeeld bij cateringkosten, declaraties personeel, nieuwe kostenplaatsen, etc. 3. Bepaalde processen en de consequenties van de BTW moeten in kaart worden gebracht, bijvoorbeeld het proces rondom het Beheer Onroerend Goed.
58
Verslag interview adviseur 2 Financiën Geïnterviewde is als adviseur Finance & Control werkzaam in het sectorteam Financiën. Dit sectorteam ondersteunt de sectoren Wijkbeheer en REO met de financiële verantwoording in de Planning & Control-cyclus. Vraag: Wat heb je in je functie te maken met Fiscaliteiten (BTW)? En wordt volgens jou de wettelijke regeling omtrent BTW en BCF binnen het stadsdeel op een juiste wijze toegepast? Zo nee, welke knelpunten ben je in de afgelopen periode tegengekomen? Geïnterviewde heeft in haar functie als adviseur te maken met BTW en BCF bij het vastleggen van contracten met betrekking tot Groot Onderhoud. In de dagelijkse werkzaamheden komt zij hierbij op het gebied van BTW en BCF het volgende knelpunten tegen: In het algemeen zijn de werkzaamheden met betrekking tot Groot Onderhoud in de openbare ruimte een overheidstaak. De BTW op deze werkzaamheden is dus fiscaal te compenseren bij het BTW-compensatiefonds. Echter komt het in de praktijk voor dat externe bedrijven, zoals bijvoorbeeld Waternet, tegelijkertijd met hun activiteiten meeliften op de werkzaamheden die door het stadsdeel tijdens het Groot Onderhoud worden uitgevoerd. Het betreffen hier werkzaamheden met betrekking tot drainage, riolering, etc. De werkzaamheden van de externe partijen hebben echter vaak een bedrijfsmatig karakter. Van deze ondernemersactiviteiten kan de BTW dus gedeclareerd worden bij de Belastingdienst. Om dit administratief goed te verwerken is onlangs besloten om al deze werkzaamheden apart in het financiële systeem te verplichten en de externe werkzaamheden op een aparte werkennummer te laten registreren. Dit nieuwe werkennummer is als ondernemersactiviteit gecodeerd. Op deze wijze kan de BTW voor het Groot Onderhoud op een juiste wijze worden afgewikkeld. Alle activiteiten worden in het financiële systeem (Decade) gecodeerd. Wanneer de activiteiten gecodeerd zijn, valt het proces wat er daarna gebeurt buiten het gezichtsveld van de medewerkers. Betrokkene heeft geconstateerd dat de afwikkeling van de BTW in de praktijk niet altijd in de gewenste output resulteert. In de werkwijze rondom BTW en BCF is betrokkene de volgende knelpunten tegen gekomen. De knelpunten hebben voornamelijk betrekking op het financiële systeem, waar BTW en BCF in het totale proces niet goed worden verrekend: Bij de werkzaamheden voor Groot Onderhoud vragen particuliere bewoners van het stadsdeel of het onderhoud van hun tuin ook door het stadsdeel meegenomen kan worden in de reguliere werkzaamheden. Het stadsdeel brengt voor deze werkzaamheden kosten in rekening bij de betreffende particulieren. Betrokkene heeft gesignaleerd dat deze factureeropdrachten technisch niet goed worden afgewikkeld in het financiële systeem. Het Groot Onderhoud is zoals eerder aangegeven een overheidstaak. De in rekening gebrachte BTW dient te worden verrekend met de in rekening gebrachte compensabele BTW. Deze bedragen worden door een technische fout in het financiële systeem, echter altijd verrekend met de afgedragen BTW met de Belastingdienst. Deze technische problemen doen zich ook voor bij het in rekening brengen van kosten van diverse grondexploitaties bij woningcorporaties. De BTW over de grondexploitatie wordt per kwartaal afgerekend met de dienst Ontwikkelingsbedrijf gemeente Amsterdam (OGA), de zogenoemde roll-over-BTW. Deze in rekening gebrachte BTW wordt standaard volgens het financiële systeem verrekend met de af te gedragen BTW aan de Belastingdienst. Dit is hier niet gebruikelijk. In deze situatie is geen BTW in vooraftrek genomen en hoeft dus niets te worden verrekend. In het financiële systeem moet de mogelijkheid aanwezig zijn om te kiezen bij verkoopfacturen voor declarabele BTW of compensabele BTW. Dit is, zoals uit de praktijk blijkt, op dit moment niet mogelijk.
59
In het programma Sport zijn de activiteiten voor 75% gecodeerd als bedrijfsmatig en voor 25% gecodeerd als kostenverhogend. Voor de verhuur van het Bijlmersportcentrum is geopteerd voor 90% belaste verhuur. Dit betekent dat de exploitant de in rekening gebrachte BTW voor 100% kan declareren bij de Belastingdienst. Het stadsdeel betaalt voor het Bijlmersportcentrum de totale energienota. Om deze door te belasten conform de gemaakte afspraken aan Optisport, zal door de codering van het programma Sport deze afwikkeling van de in rekening gebrachte BTW technisch niet goed worden afgehandeld. Vraag: Vind je dat op het gebied van BTW voldoende kennis aanwezig is binnen de organisatie? Betrokkene geeft aan dat op dit moment onvoldoende kennis op het gebied van BTW en BCF binnen de organisatie aanwezig is. BTW en BCF is dan ook geen makkelijke materie. De BTWproblematiek is dan ook meestal niet zelfstandig op te lossen. Veelal wordt door betrokkene het team FCC ingeschakeld om extern advies te mogen inwinnen. Vraag: Hoe ervaar je de invoering van een fiscaal coördinator binnen het sectorteam? Betrokkene weet niet dat binnen het eigen sectorteam een fiscaal coördinator is. Betrokkene geeft aan dat zij wel binnen het eigen sectorteam wel op zoek gaat naar de deskundigheid op dit gebied bij de betreffende adviseur. Vraag: Welke maatregelen dient het stadsdeel / afdeling Financiën volgens jou te nemen om op het gebied van BTW-vraagstukken voldoende “in control” te zijn? Maatregelen die volgens betrokkene moeten worden genomen om op het gebied van BTW en BCF voldoende “in control” te zijn: 1. De financiële adviseurs van de sectorteams moeten meer betrokkenen worden aan de voorkant van een ingrijpend proces, zoals bijvoorbeeld bij een nieuwe investering. De adviseur hoeft hierbij dan niet over een uitgebreide kennis op het gebied van BTW en BCF te beschikken, maar moet wel kunnen signalen dat er iets moet gebeuren. 2. De basisprincipes op het gebied van BTW en BCF moeten bij elke adviseur bekend zijn. Dit kan door procesbeschrijvingen en werkinstructies op te stellen. Al deze processen en werkinstructies moeten in kaart gebracht worden. 3. De adviseurs moeten jaarlijks op het gebied van BTW en BCF een opfriscursus krijgen. Dit betekent dat de belangrijkste wijzigingen op het gebied van wet- en regelgeving worden besproken. 4. Het professionaliseringsteam moet jaarlijks aan dit onderwerp aandacht schenken. Immers bij een nieuwe investering kan uit de ervaringen van andere projecten van elkaar worden geleerd. Bij de bouw van het Bijlmersportcentrum hadden de ervaringen van de bouw van het nieuwe stadsdeelkantoor meegenomen kunnen worden. En had men daadwerkelijk kunnen leren van de destijds gemaakte fouten. Nu staat de bouw van een nieuw pand voor de buitenvestigingen voor de deur. Bij deze bouw kan men weer leren van de fouten uit de voorgaande projecten. Dit kan ertoe bijdragen dat de gemaakte fouten in het verleden niet meer gemaakt worden.
60
Verslag interview assistent-medewerker Financiën Geïnterviewde is werkzaam als assistent-medewerker in het sectorteam Financiën bij de sector Maatschappelijke Ontwikkeling. Dit sectorteam maakt onderdeel uit van de afdeling Financiën. Vraag: Wat heb je in de huidige functie te maken met Fiscaliteiten (BTW)? In deze functie heeft betrokkene met het onderwerp BTW en BCF te maken bij facturatie, betalingen en memoriaalboekingen. Geïnterviewde geeft aan voldoende fiscale kennis te hebben om zijn werkzaamheden te kunnen uitvoeren. Hij ervaart alleen problemen met de BTW bij incidentele facturatie en betalingen, zoals bij toepassing van doorschuif-BTW en BTW op buitenlandse betalingen. De fiscale regelgeving omtrent deze onderwerpen zijn niet voldoende duidelijk binnen de organisatie. Vraag: Hoe beoordeel je de huidige werkwijze rondom de BTW en BCF? Betrokkene geeft aan dat de wettelijke regelgeving omtrent BTW en BCF in het algemeen wel goed binnen de organisatie worden toegepast. Het ontbreekt echter aan eenduidigheid. Dit kan ertoe bijdragen dat knelpunten ontstaan. De toepassing van de fiscale regelgeving is op dit moment erg individueel georiënteerd. De codering van fiscale activiteiten is lastig. De kennis is in de organisatie niet altijd op hetzelfde niveau geborgd. Ieder heeft kennis op eigen vakgebied of voor eigen project, bijv. Europese regelgeving. Vraag: Kun je de problematiek rondom BTW en BCF vaak zelfstandig oplossen? Betrokkene geeft aan dat hij de problematiek rondom BTW en BCF vaak zelfstandig probeert op te lossen. Een voorbeeld is het betalen van een factuur voor zaalhuur inclusief eten en drinken. Dit is een zogenaamde gemengde factuur. Afspraak binnen de organisatie is, dat over facturen met eten en drinken voor eigen personeel geen BTW in vooraftrek zal worden genomen. Dit betekent dat de rekening bruto wordt afgerekend. Zaalhuur valt hier echter buiten. Betrokkene geeft aan dat wanneer de totale BTW lastig is vast te stellen, het moeilijker wordt om te beoordelen hoeveel BTW moet worden verrekend. In zo’n geval besluit betrokkenen om de factuur zonder BTW (=bruto) te betalen. Je ziet dat hierdoor dus de foutkans toeneemt. Vraag: Bij wie leg je het BTW-probleem neer wanneer je de vraag niet zelfstandig kan oplossen? Wanneer betrokkene de problematiek niet zelfstandig kan oplossen, zal hij dit in eerste instantie met een adviseur van het eigen sectorteam bespreken. Daarna zal hij de afdeling Financieel Beheer raadplegen hoe hij met de BTW moet omgaan. Vraag: Vind je dat op het gebied van BTW voldoende kennis aanwezig is binnen de organisatie? De kennis rondom BTW en BCF is versnipperd in de organisatie aanwezig. Als je de juiste persoon op de afdeling aanspreekt, dan krijg je vaak het juiste antwoord om verder te gaan. Wel blijft er altijd twijfel bestaan of de BTW wel juist is afgehandeld. Binnen de organisatie is geen specifieke kennis nodig op het gebied van facturatie. Wel heeft het stadsdeel meer specifieke kennis nodig bij projecten, bijvoorbeeld investeringen. Hier zijn de risico’s voor de organisatie immers veel groter. Vraag: Hoe ervaar je de invoering van een fiscaal coördinator binnen het sectorteam? Betrokkene weet niet dat binnen het eigen sectorteam een fiscaal coördinator is aangewezen die binnen het team aanspreekpunt is omtrent BTW en BCF. Betrokkene geeft aan dat het aanspreken van deskundigheid binnen het team vanzelf gaat.
61
Vraag: Welke maatregelen dient het stadsdeel / afdeling Financiën volgens jou te nemen om op het gebied van BTW-vraagstukken voldoende “in control” te zijn? De organisatie kan de volgende maatregelen nemen om volledig “in control” te zijn: Betrokkene denkt dat goede werkafspraken, goede aanspreekpunten en het vastleggen van kennis in een databank zullen helpen om de regelgeving rondom BTW en BCF beter toe te passen. Voor het totale proces rondom betalingen moet eenduidig en kan als volgt worden gestructureerd: Bij betalingen betekent dit dat Financieel Beheer aan de voorkant van het proces moet gaan zitten.. Zij moeten een grotere centrale rol binnen het gehele proces krijgen. Hier komen alle inkoopfacturen rechtstreeks binnen om in de financiële administratie geregistreerd te worden. Zij kunnen de facturen die niet aan de factuurvereiste voldoen dan ook weer direct terugsturen naar de leverancier. Dit vergroot de eenduidigheid van werken binnen de organisatie. Tijdens het laten betaalbaar stellen van de facturen is het betreffende sectorteam verantwoordelijk hoe de BTW zal worden afgewikkeld. Tot slot toetst de afdeling Concern Control op de naleving van de fiscale weten regelgeving of dit wel juist is toegepast.
62
Verslag interview medewerker Financiën Vraag: Wat heb je in je huidige functie te maken met Fiscaliteiten (BTW)? Geïnterviewde is werkzaam als medewerker Financën bij het team Finance & Concern Control. In haar functie doet zij per kwartaal de BTW-aangifte en 1x per jaar de BCF-declaratie. De BTWaangifte en BCF-declaratie worden ingediend bij Bureau Rijksbelastingzaken van de gemeente Amsterdam (GBR). Vraag: Word volgens jou de wettelijke regeling omtrent BTW en BCF binnen het stadsdeel op een juiste wijze toegepast? Zo nee, welke knelpunten ben je in de afgelopen periode tegengekomen? De BTW-aangifte kan betrokkene zelfstandig invullen. Het af te dragen bedrag aan BTW is verzameld op één systeemrekening in de financiële administratie. Bij de BCF-declaratie heeft betrokkene de hulp nodig van de applicatiebeheerder. Aangezien deze declaratie 1x per jaar plaatsvindt en in de opgave tegenwoordig tevens dient aangegeven te worden wat het te compenseren bedrag aan BTW uit voorgaande jaren is. Dit betekent dat voor de declaratie uitgezocht moet worden welke facturen het afgelopen jaar betaald zijn en afkomstig waren uit andere jaren. Om dit te kunnen berekenen moet door de applicatiebeheerder een overzicht gemaakt worden met alle betalingen uit resp. de projectadministratie en exploitatie van het stadsdeel. Het knelpunt in de aangifte BTW en declaratie BCF is nu nog dat de organisatie op dit moment geen toets uitvoert of de BTW-aangifte of BCF-declaratie wel juist is. Voor een juiste beoordeling of de juiste bedragen aan BTW en BCF worden afgedragen of verrekend zal in het financiële systeem de BTW zuiver zichtbaar moeten worden gemaakt. Nu is alleen het totale bedrag aan af te dragen BTW zichtbaar. Het is makkelijker toetsen als het totaal af te dragen bedrag aan BTW wordt gesplitst in afzonderlijke percentages van resp. 19 %, 6 % en 0%. Een verbetering is dat dit jaar voor de controle van de accountantsdienst (ACAM) voor het eerst een rondrekening is opgesteld van de BTW en BCF. Het opstellen van deze rondrekening moet nog wel beklijven in het gehele proces. Wanneer Bureau Rijksbelastingzaken verschillen constateert in de BTW-aangifte in vergelijking tot een voorgaande periode nemen zij contact op met het stadsdeel om na te vragen of het BTWbedrag op de aangifte wel juist is ingevuld. Het BTW-bedrag kan immers bij het stadsdeel sterk fluctureren. Dit kan ontstaan door grote verschillen in betaalde facturen over de perioden. Vraag: Hoe beoordeel je de huidige werkwijze rondom de BTW en BCF? De huidige werkwijze is erg versnipperd. De werkwijze is niet goed ingebed in de organisatie door het ontbreken van procesbeschrijvingen op het gebied van BTW en BCF. Vraag: Kun je de problematiek rondom BTW en BCF vaak zelfstandig oplossen? Voor de aangifte BTW en declaratie BCF raadpleegt betrokkene vaak de website van Bureau Rijksbelastingzaken van de gemeente Amsterdam. Hier staat relevante informatie over de aangiftes en declaraties vermeld. Wanneer betrokkene de informatie op de website niet begrijpt, neemt zij direct contact op met Bureau Rijksbelastingzaken voor een nadere toelichting. Vraag: Bij wie leg je het BTW-probleem neer wanneer je de vraag niet zelfstandig kan oplossen? Betrokkene bespreekt de aangiftes BTW en declaratie BCF altijd met de teamleider FCC. Eventuele problemen worden samen uitgezocht .
63
Vraag: Vind je dat op het gebied van BTW voldoende kennis aanwezig is binnen de organisatie? Er is onvoldoende kennis op het gebied van BTW en BCF in de organisatie aanwezig. We moeten meer externe expertise inhuren Vraag: welke maatregelen dient het stadsdeel / afdeling Financiën volgens jou te nemen om op het gebied van BTW-vraagstukken voldoende “in control” te zijn? Betrokkene geeft aan dat in de afgelopen jaren cursussen op het gebied van BTW en BCF zijn gegeven. Zij vraagt zich af of dit wel voldoende is geweest en niet jaarlijks een opfriscursus moet komen om de theorie rondom BTW en BCF weer te herhalen. Zo’n cursus kan dan praktische invulling krijgen door de knelpunten van de afgelopen periode te bespreken. Dit om herhaling te voorkomen. De cursussen op het gebied van BTW en BCF dienen niet alleen te zijn voor de adviseurs van de afdeling Financiën, maar ook voor de overige medewerkers van de afdeling (bijvoorbeeld voor de assistent-medewerkers en medewerkers van de afdeling Financieel Beheer). De organisatie ontvangt per kwartaal nieuwsbrieven omtrent ontwikkelingen op het gebied van Fiscaliteiten van EFK adviseurs. Deze nieuwsbrieven kunnen actiever gebruikt worden als signaalfunctie door deze in de bilaterale gesprekken tussen teamleider en adviseur te bespreken. Hierdoor kunnen de financiële adviseurs meer gevoel ontwikkelen voor Fiscaliteiten en het onderwerp beter plaatsen in de gesprekken met de budgethouders. Tot slot zal de organisatie procesbeschrijvingen op het gebied van BTW en BCF moeten gaan beschrijven. Dit geldt voor betrokkene in het bijzonder voor de BTW-aangifte en BCF-declaratie. In de procesbeschrijving moet tevens opgenomen worden dat de aangiftes en declaraties vooraf zorgvuldig getoetst dienen te worden door de organisatie alvorens deze aan de Belastingdienst worden verstuurd.
64
Verslag interview Internal Auditor stadsdeel Zuidoost De Internal Auditor doet op dit moment geen audit op de borging van Fiscaliteiten binnen de organisatie. De Internal Auditor stelt jaarlijks in opdracht van de stadsdeelsecretaris vast op welke onderwerpen binnen de organisatie een audit moet worden uitgevoerd. Gezien de belangrijkheid van het onderwerp en de financiële risico’s die het stadsdeel momenteel kan lopen, denkt de Internal Auditor dat hij in de toekomst naar alle waarschijnlijkheid op dit onderwerp een audit zal gaan uitvoeren.
65
Bijlage 5 Mutatieformulier werkennummer (activiteiten) in exploitatiebegroting Nieuw werkennummer (activiteit) per 2009 Naamswijziging bestaand werkennummer Wijzigen programmaproduct Wijzigen functie of budgethouderscode werkennummer
Omschrijving
voor akkoord Afdelingshoofd
Datum
Programma Product (*1)
Omschrijving
paraaf
Functie (*2) xxx
omschrijving
ingevoerd applicatiebeheerder
budget-houder BH x x x x
datum
BTW compensatiefonds: maak keuze uit: 1) declarabel 2) compensabel 3) niet declarabel en niet compensabel
paraaf
hoofd financieel beheer/ hoofd financiën Korte toelichting: De werkennummers hebben een directe koppeling met het programmaproduct. Welke programmaproducten beschikbaar zijn is te vinden onder Financiën – Decade en Powerplay Handleidingen (I:\Maninfo:\Info:\Handleidingen Decade). Korte inhoudelijke toelichting(motivering aanvraag werkennummer): De indeling van de nummering is als volgt: positie 1 is altijd 6 positie 2 t/m 3 is het nummer van de afdeling en moet dus corresponderen met de budgethouder positie 4 t/m 7 zijn vrij indeelbaar (*1) elk werk valt onder een programmaproduct en daarmee dus onder een programma. De budgethouder dient aan te geven onder welk product het werk valt. (*2) de functionele indeling hangt samen met een verplichte rapportage richting CBS. De indeling van het werk naar functie vindt plaats in overleg met financiën.
66
Bijlage 6 Mutatieformulier nieuw werkennummer voor een investeringskrediet (projectadministratie) De werkennummers hebben een directe koppeling met de budgethouder. Welke budgethouders beschikbaar zijn is te vinden onder financiën – decade en powerplay Handleidingen (I:\Maninfo:\Info:\Handleidingen Decade). Is er sprake van een nieuwe budgethouder dan kan deze aangevraagd worden bij de afdeling Financiën. Voor werkennummers bij grondexploitaties is er een apart formulier. De indeling van de nummering is als volgt: positie 1 t/m 2 zijn als volgt ingedeeld 10-19 investeringen tbv het apparaat (computers, machines, organisatieonderzoeken etc) 30-39 ruimtelijke fondsen/programma REO, bijv. maaiveld 40-49 programma’s B&M, opdrachten DB, OO, SHV 50-59 groot onderhoud openbare ruimte 60-69 GSB D2 70-79 accommodatie IHP, BOG positie 3 t/m 5 zijn opvolgend genummerd, zie bij Novell-dilivered applications, financiën, decade en powerplay handleidingen positie 6 t/m 8 In principe altijd 000, zodat later, indien nodig een splitsing van het krediet mogelijk is, met verschillende budgethouders. Werkennummer xxxxxxxx
Omschrijving
Voor akkoord Afdelingshoofd
Datum
budget-houder BH x x x x
paraaf
BTW compensatiefonds: maak keuze uit: 1) declarabel 2) compensabel 3) niet declarabel en niet compensabel
ingevoerd applicatiebeheerder
datum
paraaf
Hoofd financieel beheer
67
