NA CESTĚ K VĚTŠÍ SOUDRŽNOSTI SPOLEČNÉ ZEMĚDĚLSKÉ POLITIKY VE PROSPĚCH ROZVOJE? Pozor, kam šlapeme! Úvod „Obrovskou podporu zemědělství na západě prostřednictvím dotací nelze odůvodnit tím, že chceme „zajistit dostatek potravin pro světovou populaci“. Pokud bude ke zvyšování produkce potravin docházet souběžně s další marginalizací drobných zemědělců v rozvojových zemích, boj proti hladu a podvýživě prohrajeme.“ 1 Olivier De Schutter, zvláštní zpravodaj OSN pro právo na potraviny.
1 De Schutter, O., The Common Agricultural Policy towards 2020: The role of the European Union in supporting the realization of the right to food (Společná zemědělská politika do roku 2020: role Evropské unie jako aktéra podporujícího uplatňování práva na potraviny), 0SN, 17. června 2011.
Ačkoli má společná zemědělská politika (SZP) vytvářená Evropskou unií (EU) sloužit potřebám jí samotné, její dopad zdaleka není omezen na evropské zemědělství. Každý den převážejí tisíce lodí tuny zemědělských komodit po celém světě. Značné množství potravin je z evropských přístavů vypravováno do všech koutů světa a naopak z různých destinací dováženo do Evropy. Průměrná hodnota ročního dovozu zemědělských produktů do EU představuje 83 miliard eur, u vývozu je to 82 miliard. To z Evropské unie činí spolu s USA největšího dovozce a také vývozce na světě. Vývoz EU představuje přibližně 18 % světového vývozu.2 Při tomto stupni provázanosti má vše, co se děje či rozhoduje v Evropě, dalekosáhlý dopad a negativní vliv na život nejchudších obyvatel planety. 2 Evropská komise, Global and EU agricultural export rebound (Obnova globálního vývozu a vývozu EU v zemědělství), Zpravodaj MAP, EK, květen 2011.
(1)
Tito nejchudší obyvatelé planety se však zároveň těší velké podpoře EU prostřednictvím její rozvojové politiky. EU pomáhá mnoha zemím (zvláště těm, kterým se nedaří dosáhnout rozvojových cílů tisíciletí) v úsilí zmírnit chudobu a zejména zajistit potravinovou bezpečnost. Přihlédnutí k aspektům rozvoje v politikách, které se samy rozvoje netýkají, je základem konceptu koherence politik pro rozvoj (nebo také soudržnosti, anglicky Policy Coherence for Development - PCD).
Odkaz na právní normu týkající se koherence politik pro rozvoj V článku 208 Smlouvy o fungování Evropské unie (bývalém článku 177 Smlouvy o ES) se uvádí, že: „Unie přihlíží k cílům rozvojové spolupráce při provádění politik, které by mohly mít vliv na rozvojové země.“
Probíhající proces reformy SZP je příležitostí vyřešit aspekty, v nichž tato politika není soudržná, a podpořit politiku reagující na velký počet výzev, jimž svět v dnešní době čelí. Očekává se, že v roce 2050 bude na naší planetě žít 9 miliard obyvatel. Země přitom disponuje omezenými zdroji, na které jsou vlivem změn klimatu kladeny stále větší nároky. K nárůstu populace má dojít v zemích chudého Jihu, kde je problém se zajištěním potravinové bezpečnosti nejpalčivější a kde roste nerovnost mezi obyvateli. Reforma sice představuje příležitost, avšak cesta k lepší soudržnosti SZP je nesnadná a nevládní organizace, které se snaží tato témata prosazovat, narážejí při své práci na řadu úskalí. Legislativní návrhy reformy SZP předložené Evropskou komisí (EK) nepředstavují, pokud jde o soudržnost, žádné zlepšení, což je zvláště politováníhodné, uvážíme-li, že sama EK schválila reformu SZP jako klíčový prvek svého pracovního programu v oblasti potravinové bezpečnosti. Tento pracovní dokument přezkoumává oficiální přístup k soudržnosti SZP pro rozvoj a zabývá se pěti hlavními překážkami, které dosahování větší koherence komplikují. Tento dokument je určen primárně organizacím občanské společnosti a účastníkům rozhodovacího procesu zapojeným do snahy dosáhnout SZP, která by byla odpovědnější vůči chudým.
1) Je SZP soudržná, či nikoli? Co říká EU?
s rozvojovými cíli. Proto se také přístup ke koherenci SZP pro rozvoj ze strany představitelů členských států a členů Evropského parlamentu shoduje s hodnocením Evropské komise. Lze to pozorovat v průběhu dialogů o koherenci politik pro rozvoj vedených s organizacemi občanské společnosti. Revizí stavu koherence SZP se zabývá několik oficiálních dokumentů Evropské komise. Nejužitečnější dokument je v tomto ohledu zpráva o pokroku v oblasti koherence politik (Progress Report on Policy Coherence) z roku 2009 složená z pracovního dokumentu Komise a pracovního dokumentu útvarů Komise a zpráva z roku 2011 sestávající pouze z pracovního dokumentu útvarů Komise. Další poznatky lze nalézt v posouzení dopadů společné zemědělské politiky do roku 2020 (Impact Assessment of the Common Agriculture Policy towards 2020), pracovním dokumentu útvarů Komise a zejména v jeho příloze č. 12 věnované rozvojovým zemím.
Soudržnost SZP ve prospěch rozvoje = dotace, které budou méně narušovat trh, zvýšení dovozu a potenciál uživit stále početnější obyvatelstvo…
Ve zprávě EU pro rok 2007 EK uznala, že „v minulosti musela hospodářství rozvojových zemí čelit konkurenci ze strany dotovaného zemědělského vývozu z ES“.4 V současné době EK odhaduje, že „podoba a míra dopadu SZP na rozvojové země není jasně zjištěna“5 a že tento dopad může spočívat v tom, že přímo ovlivní místní ceny nebo že ovlivní ceny na světových trzích. Změny cen na světových trzích mohou následně ovlivnit podmínky obchodování v rozvojových zemích. Konkrétní dopad SZP je obtížně měřitelný, protože je těžké určit tzv. mechanismus promítání cen, čili způsob, jak cena EU ovlivňuje místní ceny v zahraničí. Tento dopad se může v jednotlivých zemích lišit a v případě roztříštěného trhu může být různý také v rámci jedné země. EK si však je jistá, že účinky narušující trh byly „do značné míry neutralizovány“ díky reformám SZP. Za prvé, vázané platby (platby vztahující se ke konkrétnímu typu produkce) byly postupně nahrazeny přímými platbami (na základě plochy). Vázané platby a další opatření podle pravidel Světové obchodní organizace WTO se považují za opatření vedoucí k silnému narušení trhu (spadající do kategorie Žluté skupiny/ Amber box, jejichž podíl se má snižovat) nebo k narušení trhu (spadají do kategorie Modré skupiny/Blue box, která má být také omezována), zatímco přímé platby jsou považovány za opatření, která nevedou k žádnému nebo pouze minimálnímu narušení trhu (a spadají do kategorie Zelené skupiny/Green box, jejíž objem není nijak omezen). Navíc
V čele úsilí o oficiální monitorování práce na zlepšování koherence politik pro rozvoj stojí Evropská komise. Lidské a finanční zdroje vymezené pro koherenci na vnitrostátní úrovni jsou v rámci státní správy nadále nízké. Deset členských států v posledních dvou letech neinvestovalo do práce související s koherencí žádné další lidské zdroje a pokračovalo se stávajícím personálním obsazením.3 Vnitrostátní orgány tak do značné míry vycházejí ze stávajících informací Evropské komise a pouze několik málo z nich iniciovalo vlastní revizi soudržnosti SZP
4 Evropská Komise, EU report on Policy Coherence for Development (Zpráva EU o soudržnosti politik ve prospěch rozvoje), 2009, s. 129
3 Evropská komise, Zpráva EU o soudržnosti politik ve prospěch rozvoje pro rok 2011 (SEC(2011)1627), Pracovní dokument útvarů Komise, 15. prosince 2011, s. 19.
5 Evropská komise, posouzení dopadu. The Common Agriculture Policy towards 2020 (Společná zemědělská politika do roku 2020 (SEC(2011)1153), pracovní dokument útvarů Komise, 20. října 2011, příloha 12, s. 2.
(2)
„ze strany EU docházelo k postupnému silnému ústupu od využívání vývozních náhrad: v roce 2010 dosáhly výdaje na vývozní náhrady na zemědělské produkty exportované z EU 166 milionů eur, zatímco v roce 2000 představovaly dotace 5,6 miliard eur. Tato úroveň zdaleka nedosahuje jednoho procenta výdajů na SZP“.6 V rámci jednání na půdě WTO navrhla EU odstranit všechny vývozní dotace do roku 2013. Za druhé, vedle snižování negativních účinků svého vývozu EK také pozitivně hodnotí svoje postavení největšího odběratele zemědělských komodit od rozvojových zemí. Díky „bezcelnímu přístupu zajištěnému prostřednictvím dohod o volném obchodu (FTA) včetně dohod o ekonomickém partnerství (EPA) se zeměmi Afriky, Karibiku a Tichomoří (AKT) a iniciativy „Vše kromě zbraní“ (EBA) v rámci všeobecného systému preferencí (GSP) vyváží EU více než následujících pět vývozců dohromady“.7 Pokud jde o tyto dva poznatky ohledně vývozu a dovozu, EK dospěla k závěru, že „jednotlivé po sobě jdoucí reformy SZP prováděné od roku 1992 zvýšily soudržnost a účinnost této politiky a odklonily ji od zásad a nástrojů narušujících trh, které mohou zatěžovat rozvoj zemědělství a hospodářský růst rozvojových zemí.“8 Za třetí pokrok v souvislosti se SZP se považuje role EU, kterou může hrát při zajišťování globální potravinové bezpečnosti. Vzhledem ke zvýšené poptávce po zemědělských komoditách způsobené růstem světové populace, změnami ve struktuře spotřeby a poptávkou po agropalivech je na místě „nejen zajišťovat potravinovou bezpečnost v rámci EU, ale také se aktivně podílet na globální potravinové bezpečnosti. Evropa může dále navýšit svoji zemědělskou výrobu, a to nejen vzhledem k velkému objemu přirozené výroby, ale také vzhledem k dostupnosti nových technologií a efektivní organizaci potravinového řetězce“.9
2) Úskalí a sporné otázky Jak vyplývá z hodnocení EK, dopad SZP na rozvojové země v současné době není jednoznačně zjištěn a není snadné jej oddělit od dalších faktorů a oblastí odpovědnosti. Několik nevládních organizací však nadále předkládá důkazy o tom, že SZP a evropský model zemědělství má značný negativní dopad na chudé země a že zbývá ještě mnoho práce, než bude dosaženo soudržnosti SZP. Dialog na toto téma však není jednoduchý a často naráží na pět hlavních úskalí.
6 EK, Posouzení dopadu, op. cit., s. 5. 7 EK, Posouzení dopadu, op. cit., s. 6. 8 EK, Posouzení dopadu, op. cit., s. 7.
2.1 Soudržnost ve prospěch čeho? Jedním z důvodů, proč diskuse na téma koherence politik pro rozvoj vázne, je nezřídka rozdílné chápání významu slova „rozvoj“. Rozvoj je často automaticky spojován s pojmem růstu, chybí však jeho bližší vymezení jakožto „růstu, který má přínos pro chudé“ nebo „inkluzivního růstu“. Pokud zaujmeme zjednodušený přístup „růst = rozvoj“, nemůžeme nic namítat proti masivnímu dovozu sóji pocházející většinou od velkovýrobců. Na importu sóji závisí EU, která tuto plodinu používá jako krmivo pro dobytek. Za takových okolností jsou kladeny vysoké nároky na vládu, která by měla docílit, aby tento rozvoj pocítili také chudí prostřednictvím politik přerozdělování bohatství, které prospěch z růstu rozloží na celou populaci. Tento pozitivní scénář je však spíše výjimkou než pravidlem a vykazuje vážné trhliny. Zajímavý je v tomto ohledu příklad Argentiny (srov. rámeček). Rozdílné vnímání pojmu rozvoj se také často odráží v rozdělení zemí, které jsou do něj zahrnuty. Uvažujeme zde o rychle se rozvíjejících zemích procházejících obdobím rychlého růstu, jako je Brazílie, Rusko, Indie, Čína, Indonésie a Jižní Korea, nebo o rozvojových zemích a nejméně rozvinutých zemích, jako je Bangladéš, Laos, Haiti a většina afrických zemí? Praxe spočívající v rozdělování národů do kategorií zastírá fakt, že i v případě rozvíjejících se trhů žije velká část populace v chudobě.
Lidské právo na potraviny jako měřítko soudržnosti politik
Přístup k rozvoji založený na lidských právech (tzv. Human Rights Based Approach – HRBA), který zaujímá většina nevládních organizací, se staví za zahrnutí chudých a vyloučených obyvatel do procesu hospodářského rozvoje od samého počátku (a nikoli jako koncových příjemců přerozdělovacích opatření). Zároveň tyto obyvatele staví do ústřední role. Jak vysvětlil v osmdesátých letech Armatya Sen, který již tenkrát reagoval na pojetí růstu v programech strukturálního přizpůsobení, na chudobu již nemůžeme dále nahlížet jako na čistě hospodářský problém měřitelný pouze výší příjmů. Jedná se spíše o nedostatek výhod, příležitostí a nároků, který vede k tomu, že lidé nemohou dosáhnout blahobytu. Chudoba je způsobena porušováním lidských práv a zároveň k porušování mnoha lidských práv vede. Vyjasnění významu slova „rozvoj“ v termínu „koherence politik pro rozvoj“ je proto důležité pro určení jasných hodnotících měřítek. V opačném případě se význam pojmu často vyprázdní, ztratí svůj základní smysl a následně vede k neúplnému hodnocení toho, co splňuje kritérium koherence, a co nikoli. Abychom upřesnili, ve prospěch čeho má být soudržnosti dosaženo, můžeme jako východisko použít činnost EU v oblasti potravinové bezpečnosti.
9 EK, EU 2011 PCD report (Zpráva EU o soudržnosti politik ve prospěch rozvoje pro rok 2011, op. cit., s. 64.
(3)
Koherence politik v oblasti potravinové bezpečnosti Od roku 2005 pověřila Rada ministrů EU Unii, aby zajistila zlepšení soudržnosti mezi jejími politikami a rozvojovými cíli. Původních dvanáct politických priorit z roku 2005 (obchod, životní prostředí, změna klimatu, bezpečnost, zemědělství, rybolov, sociální rozměr globalizace, migrace, výzkum a inovace, informační společnost, doprava a energetika) bylo v roce 2009 nahrazeno pěti globálními výzvami (obchod a finance, změna klimatu, potravinová bezpečnost, migrace a bezpečnost), které byly v roce 2010 doplněny pracovním programem Evropské komise obsahujícím konkrétní cíle a ukazatele. Tato změna znamená, že se EK znovu zaměřila na dlouhodobé cíle koherence politik pro rozvoj a jejím záměrem je tedy provést revizi několika politik, které mají vliv na uvedených pět globálních výzev. V případě „potravinové bezpečnosti“ jde o politiky v oblasti: obchodu, zemědělství, rybolovu, dopravy a změny klimatu.10 Vedle pracovního programu EK byly jednotlivé aspekty úsilí EU v souvislosti s potravinovou bezpečností dále upřesněny ve shrnujícím „Rámci politiky EU pro pomoc rozvojovým zemím při řešení problémů při zabezpečování potravin“.11 V tomto pracovním dokumentu o činnosti EU (včetně členských států) klade EK zvláštní důraz na podporu drobného zemědělství. „Tento nový rámec EU se proto soustředí na zvýšení příjmů drobných zemědělců a zvýšení odolnosti ohrožených komunit. Podporuje současně odhodlání zemí, pro něž je zemědělství a potravinová bezpečnost v jejich úsilí o vlastní rozvoj prioritou.“12 Navíc podporuje uplatnění „přístupu založeného na právu na potraviny“. „To tedy znamená podporovat strategie boje proti základním příčinám hladu, podporovat marginalizované skupiny při tvorbě, naplňování a monitorování národních programů, jakož i zřizovat a posilovat nápravné mechanismy.“13 Ve zprávě EU o koherenci politik pro rozvoj za rok 2011 se uvádí, že zmíněné sdělení Komise stanoví priority pro činnost EU v oblasti potravinové bezpečnosti, které by měly fungovat jako prioritní měřítka nebo ukazatele, jimiž by se činnost v oblasti potravinové bezpečnosti v zájmu dosažení soudržnosti politik ve prospěch rozvoje měla řídit.
10 Glopolis, Development in Domestic and Global Politics. Broader streams of post 2015-work (Rozvoj v domácí a globální politice, orientační okruhy činnosti po roce 2015), Glopolis, prosinec 2010, s. 16. 11 Evropská komise, Rámec politiky EU pro pomoc rozvojovým zemím při řešení problémů při zabezpečování potravin (SEC(2010)379), Sdělení, 31. března 2010. 12 EK, Rámec politiky EU, op. cit., s. 3. 13 EK, Rámec politiky EU, op. cit., s. 5.
(4)
Nicméně přestože je toto sdělení Komise o rámci politiky uvedeno v příloze o posouzení dopadů SZP, nebylo zatím využito jako měřítko při posuzování soudržnosti SZP ve prospěch potravinové bezpečnosti.
2.2 Méně vývozních náhrad, nebo více vývozních náhrad pod zástěrkou? Jak bylo uvedeno výše, EK má za to, že snížení vývozních náhrad na straně jedné a změna většiny dotací poskytovaných v rámci SZP tak, aby splňovaly kritéria kategorie Zelené skupiny podle WTO, na straně druhé, představuje záruku vysokého stupně soudržnosti. Snížení vývozních náhrad by mělo vést k tomu, že se bude menší množství potravin ve srovnání s osmdesátými a devadesátými lety prodávat za dumpingové ceny. Smlouva WTO o zemědělství podepsaná roku 1994 zavazuje všechny signatáře ke snížení vývozních náhrad co do objemu i peněžní hodnoty. Evropská unie k tomuto požadavku přistoupila velmi seriózně a odpovídajícím způsobem reformovala svoji SZP.
Na ministerské konferenci v Hongkongu z roku 2005 se EU zavázala k tomu, že do roku 2013 postupně zruší všechny vývozní dotace.
V roce 2010 však byly vyplaceny vývozní dotace ve výši 166 milionů € a vývozní náhrady jsou součástí legislativních návrhů v rámci SZP přesto, že EK v roce 2005 navrhla, že je do roku 2013 zruší. Tyto náhrady jsou využívány nepravidelně, ale navzdory závazku EU byly do značné míry použity na počátku roku 2009 při vývozu sušeného mléka, což vyvolalo skutečné zoufalství mezi ostatními výrobci mléka, kterým se nedostává dostatečné podpory ani ochrany.
Jak vývoz českých mlékárenských výrobků poškozuje chudé obyvatele Bangladéše Česká republika je společně s Dánskem významným evropským vývozcem sušeného mléka do Bangladéše. Podle odhadů IFCN14 z roku 2009 měl pokles ceny mléka na světových trzích o 2,5 € v důsledku vývozních náhrad ve výši 5 € na 100 kg mléka významný dopad na život více než pěti milionů obyvatel Bangladéše. Toto snížení ceny mléka vede ke snížení příjmů domácností drobných výrobců mléka o 7 až 16 %. Zvláště pro velmi chudé rodi-
14 Hemme, T., Uddin, M.M., Dairy policy impacts on Bangladesh and EU 15 dairy farmers´ livelihoods (Dopad mlékárenské politiky na Bangladéš a životní podmínky výrobců mléka v EU 15), IFCN, říjen 2009, s. 5.
ny (pěti nebo šestičlenné), které vlastní dvě krávy a mají omezený přístup k práci mimo zemědělství, toto snížení ceny znamená, že si nemohou dovolit nakupovat základní potraviny ani poslat děti do školy.
Bez dotací spadajících do kategorie Zelené skupiny by většina zemí dosáhla v zemědělství soběstačnosti, protože by se dovoz všech zemí snížil.
Dalším problémem je, že přímé platby sice jsou v souladu s kritérii kategorie Zelené skupiny WTO, avšak fungují jako skryté vývozní dotace. Tyto přímé platby nahradily vývozní dotace a další vázané platby (srov. graf I). Pro zemědělce v rozvojových zemích nezáleží na tom, v jaké podobě je podpora poskytována. Současný systém nadále umožňuje vývoz komodit za cenu nižší, než jsou jejich výrobní náklady v Evropě. Přímé platby tak zvýhodňují vyvážené evropské produkty oproti obdobným produktům od drobných zemědělců v chudých zemích. Výzkum UNCTAD ukazuje, že dotace spadající do kategorie Zelené skupiny „nesplňují kritérium minimálního narušení produkce a obchodu“.15 Bez dotací v této kategorii „by vývoz zemí jako USA, EU a Kanada klesl přibližně o 40 nebo více procent“ a výroba by se přesunula do zemí Jihu. „Většina zemí by se také vzhledem k poklesu dovozu všech zemí přiklonila k soběstačnosti v zemědělství.“16
Graf 1: Druhy dotací dle pravidel SZP billion €
% GDP
70
0,7%
Export subsidies Coupled direct payments Rural development
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
0,0% 1992
0 1991
0,1%
1990
10
1989
0,2%
1988
20
1987
0,3%
1986
30
1985
0,4%
1984
40
1983
0,5%
1982
50
1981
0,6%
1980
60
Other market support Decoupled direct payments % of EU GDP
Zdroj: http://ec.europa.eu/agriculture/analysis/perspec/cap-2020/impact-assessment/full-text_en.pdf
15 UNCTAD India Team, Green Box Subsidies: A Theoretical and Empirical Assessment (Dotace v kategorii Green Box: teoretické a empirické posouzení), UNCTAD, květen 2007, s. 77 16 UNCTAD India Team, op.cit.,s. 78.
(5)
Co by se stalo bez dotací spadajících do Zelené skupiny? 1) v případě zrušení dotací z kategorie Zelené skupiny dojde ke zvýšení zemědělské výroby v rozvojových zemích; 2) dopad na globální zemědělskou produkci bude mírně pozitivní; 3) sníží se dovoz zemědělských produktů na globální úrovni; 4) zvýší se vývoz z rozvojových zemí; 5) porostou mzdy v zemědělství v rozvojových zemích; 6) zvýší se zaměstnanost v zemědělství v rozvojových zemích i na globální úrovni; 7) vzroste zemědělská výroba v zemích, které potraviny zcela dovážejí. Kombinace všech těchto účinků bude mít za následek snížení chudoby venkovského obyvatelstva v rozvojových a chudých zemích.
K zajištění krmiva pro evropský dobytek je nutné využívat území mimo EU, které odpovídá trojnásobku rozlohy České republiky
Veškerá sójová moučka (používaná jako krmivo) dovážená do EU pochází z Argentiny a Brazílie. V roce 2008 bylo do EU dovezeno 45 milionů tun krmiv.17 Většinou se jednalo o sóju z Brazílie, Argentiny a USA. To znamená, že aby Evropa uživila svůj dobytek, musí využívat 20 milionů hektarů půdy v zahraničí, což odpovídá téměř trojnásobku rozlohy České republiky. Jestliže tato poptávka vytváří příležitosti pro zahraniční výrobce, týká se velkovýroby, a nikoli drobných zemědělců. Navíc způsobuje další odlesňování, vysídlování drobných zemědělců na méně atraktivní pozemky a vede mnoho zemí k tomu, že investují primárně do exportních plodin spíše než základních plodin, které by posílily jejich vlastní potravinovou bezpečnost. Olivier De Schutter, zvláštní zpravodaj OSN pro právo na potraviny, uvedl, že tato závislost EU na bílkovinách ze zahraničí není „ani nevyhnutelná ani nezbytná“.18 EU by mohla zajistit svoji vlastní produkci, která by měla pozitivní dopad na příjmy evropských zemědělců, klimatickou změnu i na biologickou rozmanitost.
Zdroj: UNCTAD India Team, květen 2007.
Jaký mají z vývozu sóji prospěch chudí obyvatelé Argentiny? Komodity tedy mohou být díky přímým platbám prodávány laciněji, avšak někdy je tomu tak proto, že z určité části produkce již byl vytvořen zisk. Tuto situaci dobře ilustruje vývoz částí kuřat z Německa, Nizozemska, ale také Brazílie do západní Afriky. Vzhledem k tomu, že lze dosáhnout slušného zisku z kuřecích prs (kterým dávají evropští spotřebitelé přednost), jiné méně ceněné části jako křídla a stehna mohou být ve zmrazeném stavu vyvážena a prodávána za extrémně nízkou cenu na trzích rozvojových zemí. Tyto produkty si získaly oblibu u chudých obyvatel měst, kteří jsou rádi, že si mohou koupit předpřipravené kousky kuřete. Na druhou stranu však přivodily krach tisíců zemědělců, kteří na pokles cen prostě nedokázali zareagovat.
2.3 Je dovoz vždy něco pozitivního? Účinky související s dovozem do Evropy jsou méně známé. Celkově jsou považovány za soudržné, avšak není jasné, jak velká část evropského dovozu vytváří příležitosti pro drobné zemědělce. V mnoha případech jsou drobní zemědělci z těchto transakcí vyloučeni. Navzdory obecně rozšířenému názoru, že Evropa živí zbytek světa, je tomu ve skutečnosti tak, že zbytek světa živí Evropu. Aby byla uspokojena evropská spotřeba, potřebujeme kromě evropské produkce ještě zahraniční zemědělskou půdu, která svojí rozlohou odpovídá velikosti Německa. Uspokojování naší poptávky do značné míry závisí na půdě a vodě z jiných zemí a často vede k marginalizaci drobných zemědělců.
(6)
Argentinské hospodářství je v plném rozkvětu, a to do značné míry díky vývozu sóji. Argentina je v současné době největším vývozcem sójového oleje a třetím největším vývozcem sójových bobů, což znamená, že výrazně těžila z toho, že se ceny sóji od roku 2002 ztrojnásobily. Od roku 2001, kdy Argentina pozastavila splácení svého zahraničního dluhu, vzrostl HDP o 79,5 %.19 Vláda využívá daňové příjmy z vývozu sóji a zvyšuje své výdaje na programy sociálního zabezpečení. Ačkoli z této situace bezpochyby těží značná část populace, mnoho dalších je jí po sociální stránce těžce postiženo. Vysoce mechanizovaný model produkce sóji vede k nezaměstnanosti a ohrožuje potravinovou bezpečnost na venkově. Na obdělání tisíce hektarů sóji stačí pouze dva pracovníci. Od roku 2000 do roku 2005 nahradila pole se sójou 4,6 milionů hektarů půdy, která se dříve využívala k různorodé produkci potravin. Neustálý pokles lokálních dodávek brambor, fazolí, hrachu, čočky a vajec vede k tomu, že roste počet lidí, kteří nemají přístup k základním potravinám. Stávají se z nich příjemci podpory v rámci
17 De Schutter, O., op.cit, s. 4. 18 De Schutter, O., op.cit, s. 4. 19 England, J., “Is Argentinian´s Economy Overheating?“ („Přehřívá se argentinské hospodářství?“) in The Argentina Independent, 10. srpna 2011.
vládních politik přerozdělování.20 Obchodování se sójovými boby tak pohání růst, avšak bez účasti drobných zemědělců a na úkor potravinové bezpečnosti. Ale i tento částečný blahobyt (nepřímo) vyvolaný prodejem sóji je kvůli EU ohrožen. Argentina je součástí skupiny Mercosur, se kterou EU jedná o uzavření dohody o volném obchodu (FTA). Jedním z požadavků EU je, aby Argentina zrušila svoji vývozní daň na sóju a stlačila tak dolů cenu pro evropské dovozce. Cesta ke koherenci se tak ještě prodlužuje…
2.4 A nad rámec otázky vývozu a dovozu... K otázce soudržnosti SZP se v dokumentech EK přistupuje převážně jako k otázce související s cenami. Ještě větší problém než úroveň cen však může být dualizace zemědělských systémů, kterou náš evropský model výroby a spotřeby vyvolává v zahraničí. Tím, že část své zemědělské výroby necháváme zajišťovat zahraničními dodavateli a vlastní produkty vyvážíme s důrazem na dosažení co největší konkurenceschopnosti, podporujeme v zahraničí model zemědělství, který již není v rukou drobných zemědělců. Drtivá většina zemědělců na světě však nadále živí velkou část světové populace. Tato nerovnováha mezi intenzivní velkoprodukcí a drobným zemědělstvím je také způsobena skupováním půdy ve velkém za účelem pěstování plodin určených na výrobu agropaliv pro evropský trh.
Nevyváženost potravinových řetězců a zemědělství orientované na vývoz vede k dualizaci zemědělských systémů
Konečně, ačkoli EU prostřednictvím nízkých cel do značné míry otevírá svůj trh nezpracovaným komoditám, jako je sója, nadále uplatňuje vyšší cla na produkty s vyšší přidanou hodnotou, jako je zpracovaný čaj balený v sáčcích. Udržuje tak ekonomiky rozvojových zemí převážně v roli dodavatelů nezpracovaných komodit a surovin a připravuje je o možnost rozvíjet své zpracovatelské odvětví.
Graf 2: Dovoz zemědělských produktů z rozvojových zemí do EU 27 75.000 BIG 5
million Euros
60.000 49.406 45.000
71%
75%
59.079
60%
50% 45%
40% 34%
34% 29.730
30.000
28%
22%
30%
12.882
15.000
15% 4.088
2.142
0 Big 5
US
Japan
Canada Australia
564 NZ
0% EU 27
Average 2008-2010 %share from DCs (right axis) Zdroj: Global Trade Information Systems - GTA & EUROSTAT - COMEXT
20 Fritz, T.: Globalising Hunger: Food Security and the EU´s CAP (Globalizace hladu: potravinová bezpečnost a SZP EU), FDCL, 2011.
Proces vytlačování drobných zemědělců je výrazně zesilován rostoucí silou mezinárodního agroprůmyslu. Mnoho těchto společností má sídlo v Evropě. Jejich mezinárodní postavení jim logicky umožňuje vybrat si dodavatele, kteří nabízejí nejnižší ceny. To v praxi znamená, že standard, který diktují, mohou lépe splnit velkovýrobci než drobní zemědělci, kteří nedisponují potřebným vybavením a jsou geograficky rozptýlení. Tato skutečnost má dvojí účinek. Za prvé zvyšuje nerovnováhu sil v potravinovém řetězci, v důsledku čehož je postavení obrovského množství pěstitelů slabší, než postavení menšího množství podniků v potravinářském průmyslu. Pěstitelé jsou tak nuceni k tomu, aby co možná nejvíce snižovali své výrobní náklady. Za druhé, tato situace vede k výše zmíněné dualizaci zemědělství na intenzivní velkovýrobce a drobné zemědělce.
2.5 Kdo by s tím měl něco dělat? Faktorem, který soudržnost SZP zhoršuje, je otázka odpovědnosti. Při jednání s organizacemi občanské společnosti mají EU a tvůrci vnitrostátních politik sklony zlehčovat projevy nesoudržnosti a zříkat se odpovědnosti zajistit koherenci politik pro rozvoj. Tento přístup zdůvodňují několika argumenty, kterým se věnujeme v tomto dokumentu. V první řadě je stále pracné provést posouzení dopadu a snažit se izolovat přesný příčinný vztah mezi opatřeními na podporu soudržnosti ve prospěch rozvoje a problémem, kterému čelíme. V roce 2011 sama EK iniciovala pět případových studií zaměřených na jednotlivé země a hodnotících koherenci SZP s potravinovou bezpečností, které však vzhledem k metodologickým potížím stále nebyly dokončeny. To by však nemělo být důvodem rezignovat na soudržnost SZP ve prospěch rozvoje jako takovou. V tomto ohledu vyzvala organizace CONCORD Evropskou unii, aby
(7)
„akceptovala nekauzální a nelineární dopady a aby umožnila provedení analýzy založené na důkazech, která by přihlédla k propojenosti politik a aktérů a také reakcí a interakcí lidí v dotčených zemích.“21 EK by také měla vytvořit mechanismus, který by umožňoval pravidelně sledovat dopad SZP a dalších politik na potravinovou bezpečnost a do nějž by byly zapojeny populace, jichž se tato problematika týká. Za druhé, to, zda nesoudržnost způsobí nějaké škody, či nikoli, a do jaké míry, často závisí na místních podmínkách. Vlády rozvojových zemí neužívají ve všech případech nástrojů, které by mohly drobné zemědělce ochránit, jako například vázané celní sazby chránící proti potravinám nabízeným za dumpingové ceny. Drobní zemědělci tak často musí čelit negativnímu dopadu nesoudržných evropských a vnitrostátních politik osamoceně. Tato situace vyžaduje, aby vlády jednotlivých států začaly odpovědně a důsledně řešit problém potravinové bezpečnosti a aby se na místo upřednostňování krátkodobých zájmů soustředily na dlouhodobá hlediska. Dalším faktem je, že EU není jediná, kdo komplikuje život chudým lidem v cizích zemích. Přidávají se k ní nebo ji nahrazují další země, jak je patrné z výše uvedeného příkladu s drůbeží. Tato situace vyžaduje zavedení mezinárodních regulačních politik a přehodnocení systému WTO. A konečně, ačkoli regulační síly států a mezinárodního společenství hrají klíčovou roli, nemohou fungovat bez aktivní účasti podniků a občanů. Odpovědné chování podniků v potravinářském průmyslu a spotřebitelů může mít velký vliv na snížení negativního dopadu na chudé a podporu rozvoje drobného zemědělství, který by dal drobným zemědělcům do rukou moc a umožnil jim zajistit vlastní živobytí. Ačkoli EK a tvůrci vnitrostátních politik často význam obnovy zemědělství v rozvojových zemích jakožto řešení výše uvedené nesoudržnosti zlehčují, neměli by zapomínat na mezinárodní povinnosti EU v oblasti lidských práv. Tyto povinnosti neplatí pouze pro občany EU, ale také pro lidi žijící mimo EU (extrateritoriální povinnosti). Právo na potraviny je v situaci, kdy na světě stále téměř miliarda lidí trpí hladem, právem neopomenutelným. Nyní je nutné zaměřit se na příčiny nesoudržnosti, abychom lidské právo na potraviny skutečně dodržovali, chránili a naplňovali, a tedy zaměřit se také na základní příčiny nedostatečné potravinové bezpečnosti.
Závěry a doporučení: Cesta k soudržné společné zemědělské politice není snadná. Měli bychom se častěji dívat do zpětného zrcátka a po-
21 CONCORD Reaction to the 2011 EU Report on Policy Coherence for Development (Reakce na Zprávu EU o soudržnosti politik ve prospěch rozvoje pro rok 2011), únor 2012.
(8)
zorněji sledovat, zda SZP nemá negativní vliv na potravinovou bezpečnost v rozvojových zemích. Pokud chce EU skutečně dosáhnout toho, aby byla SZP politikou, která umožní omezit škody a zlepší potravinovou bezpečnost ve zbytku světa, bude nutné toho učinit více, než jen přeorganizovat dotace a dovážet z rozvojových zemí jakékoli plodiny. EU by se navíc neměla soustředit na zajišťování potravin pro rostoucí světovou populaci, ale měla by se zaměřit na podporu rozvojových zemí tak, aby si potraviny dokázaly zajistit samy. Glopolis podporuje doporučení organizace CONCORD22 určená Evropskému parlamentu a členským státům EU, které se budou podílet na rozhodování o budoucnosti SZP: 1. přidat formální odkaz na koherenci politik pro rozvoj do všech nových legislativních textů SZP, 2. zakázat vývozní dotace nebo přinejmenším zajistit, aby Rada23 opětovně potvrdila svůj závazek ve WTO postupně tyto dotace zrušit a než se tak stane, zdržet se používání vývozních náhrad u zranitelných zemí, např. nejméně rozvinutých zemí a zemí AKT, 3. zabránit vývozu jakýchkoli výrobků za cenu nižší, než jsou výrobní náklady v Evropě. Za tímto účelem by v případě, že vyvážený produkt získal podporu, měla hodnota této odpory být připočtena k vývozní hodnotě tohoto produktu, 4. přijmout opatření na snížení závislosti EU na neudržitelném dovozu krmiv, 5. rozšířit navrhovaný systém hodnocení SZP o vnější rozměr tak, aby bylo možné sledovat dopad SZP pokud jde o právo na potraviny, důsledky pro příjmy zemědělců a jejich živobytí a přístup k půdě v rozvojových zemích, 6. zavést mechanismus pro přijímání stížností, který by přijímal a zpracovával stížnosti jednotlivců a skupin obyvatel rozvojových zemí postižených škodlivým uplatněním opatření v rámci SZP.
22 CONCORD je evropská konfederace nevládních organizací pro humanitární pomoc a rozvoj. Celý text doporučení viz: http://www.concordeurope.org/Files/media/0_ internetdocumentsENG/4_Publications/3_CONCORDs_ positions_and_studies/Positions2012/120213-CONCORDletter-on-CAP-to-MEPs-FINAL.pdf; viz také http://www. concordeurope.org/Files/media/0_internetdocumentsENG/5_ Press/Position-studies/2011_03_07--Statement-on-CAP_CONCORD_Via-Campesina.pdf 23 Vzhledem k tomu, že nařízení o stanovení některých podpor a náhrad (KOM(2011) 629 v konečném znění) je nařízení Rady, bylo by možné to provést prostřednictvím rozhodnutí Rady.
Seznam pramenů: CONCORD Reaction to the 2011 EU Report on Policy Coherence for Development (Reakce na Zprávu EU o koherenci politik pro rozvoj za rok 2011), CONCORD, únor 2012
Evropská Komise, EU report on Policy Coherence for Development (Zpráva EU o soudržnosti politik ve prospěch rozvoje), 2009
CONCORD, ECVC, Joint Statement on the international responsibility of the CAP for the CAP Advisory Group on International Aspects (Společné prohlášení o mezinárodní odpovědnosti SZP určené poradní skupině SZP pro mezinárodní aspekty, 7. března 2012
Evropská komise, Global and EU agricultural export rebound (Obnova globálního vývozu a vývozu EU v zemědělství), Zpravodaj MAP, EK, květen 2011
CONCORD, Recommendations to the European Parliament on the legislatives proposals on the Common Agriculture Policy after 2013: the need for Policy Coherence for Development (Doporučení Evropskému parlamentu ohledně legislativních návrhů v oblasti společné zemědělské politiky po roce 2013: potřeba koherence politik pro rozvoj), únor 2012 De Schutter, O., The Common Agricultural Policy towards 2020: The role of the European Union in supporting the realization of the right to food (Společná zemědělská politika do roku 2020: role Evropské unie jako aktéra podporujícího uplatňování práva na potraviny), 0SN, 17. června 2011 England, J., “Is Argentinian´s Economy Overheating?“ („Přehřívá se argentinské hospodářství?“) in The Argentina Independent, 10. srpna 2011 Evropská komise, Rámec politiky EU pro pomoc rozvojovým zemím při řešení problémů při zabezpečování potravin (SEC(2010)379), Sdělení, 31. března 2010.
Evropská komise, posouzení dopadu. The Common Agriculture Policy towards 2020 (Společná zemědělská politika do roku 2020 (SEC(2011)1153), pracovní dokument útvarů Komise, 20. října 2011 Fritz, T.: Globalising Hunger: Food Security and the EU´s CAP (Globalizace hladu: potravinová bezpečnost a SZP EU), FDCL, 2011 Glopolis, Development in Domestic and Global Politics. Broader streams of post 2015-work (Rozvoj v domácí a globální politice, orientační okruhy činnosti po roce 2015), Glopolis, prosinec 2010 Hemme, T., Uddin, M.M., Dairy policy impacts on Bangladesh and EU 15 dairy farmers´ livelihoods (Dopad mlékárenské politiky na Bangladéš a životní podmínky výrobců mléka v EU 15), IFCN, říjen 2009 UNCTAD India Team, Green Box Subsidies: A Theoretical and Empirical Assessment (Dotace v kategorii Green box: teoretické a empirické posouzení), UNCTAD, květen 2007
Evropská komise, EU 2011 Report on Policy Coherence for Development (Zpráva EU o koherenci politik pro rozvoje za rok 2011 (SEC(2011)1627), Pracovní dokument útvarů Komise, 15. prosince 2011
(9)
Autorka: Grafický design: Vydavatel:
Aurèle Destrée Creative heroes (www.creativeheroes.cz) Glopolis Soukenická 23 110 00 Praha 1 Tel./fax: +420 272 661 132 www.glopolis.org
Tato publikace vznikla v rámci projektu Enhancing Policy Coherence, Making Development Work Better, jehož cílem je přispět k boji s chudobou snahou o větší koherenci politik pro rozvoj (PCD) prostřednictvím zvyšování povědomí mezi nevládními organizacemi, státní správou a dalšími klíčovými aktéry.
Mezi partnery projektu patří: Evert Vermeer Foundation E:
[email protected] W: www.evertvermeer.nl/english Instituto Marques de Valle Flor E:
[email protected] W: www.imvf.org People to People E:
[email protected] W: www.ptpe.org
Glopolis je nezávislé analytické centrum se zaměřením na globální výzvy a příslušné odpovědi České republiky a EU. Ve spolupráci s těmi, kteří utvářejí politiku, byznys a veřejné mínění, je naším dlouhodobým cílem zlepšit politickou kulturu a přispět k přechodu na chytrou ekonomiku, k energetické a potravinové zodpovědnosti. Více informací na www.glopolis.org.
Publikace vyšla s podporou Evropské unie. Obsah publikace nemusí vyjadřovat stanoviska sponzora a nezakládá odpovědnost z jeho strany.
(10)
