Op zaterdag 8 december vindt in Mooirivier Hotel & Congres in Dalfsen de Partijraad over ‘Het Nederlandse Internationale veiligheidsbeleid: ambities en werkelijkheid’ plaats. Tijdens deze Partijraad wordt er gediscussieerd aan de hand van stellingen, welke allemaal in het teken staan van het Nederlandse Internationale veiligheidsbeleid: wat zijn de ambities van Nederland en wat is de werkelijke situatie? Deze stellingen worden ingeleid door sprekers uit verschillende sectoren en dagvoorzitter Pieter van de Stadt zal het geheel aan elkaar praten. Na afloop is er de mogelijkheid om gebruik te maken van de lunch. Voor deze lunch vragen wij een kleine bijdrage in de kosten van € 12,50. In deze reader vindt u het precieze programma voor de Partijraad, enkele achtergrond-artikelen en de stellingen.
U kunt zich aanmelden voor deze Partijraad (en reserveren voor de lunch) tot en met 6 december 12:00 uur via MijnVVD (www.vvd.net).
Wij hopen u op zaterdag 8 december te mogen verwelkomen in Dalfsen!
Vanaf 9.30 uur:
Ontvangst met koffie en thee
10.00-10.05 uur:
Welkom door Benk Korthals, partijvoorzitter
10.05-10.20 uur:
Terugblik Partijraad ‘Miljoenennota’ en actuele politiek
10.20-10.25 uur:
Opening door de dagvoorzitter Pieter van de Stadt, Internationaal secretaris van het HB.
10.25-10.30. uur:
De Internationale veiligheidsambities van de VVD Tweede Kamerfractie, door Han ten Broeke, lid van de Tweede Kamer
10.30-10.40 uur:
Inleiding op de stellingen
10.40-11.30 uur:
Discussie met de Partijraadsleden aan de hand van de stellingen
11.30-11.45 uur:
Pauze
11.45-11.55 uur:
Inleiding op de stellingen
11.55-12.40 uur:
Discussie met de Partijraadsleden aan de hand van de stellingen
12.40-12.55 uur:
Terugblik op de discussie door Pieter van de Stadt en de Partijraadsleden
12.55-13.00 uur:
Afronding en afsluiting door Max Kerremans, voorzitter Presidium van de Partijraad.
Aansluitend (facultatieve) lunch
1. Nederland moet zijn internationale ambities durven vertalen in activiteiten en middelen die wij daarvoor nodig hebben. Stelling: Geen ´opgeheven Nederlands vingertje´ in de wereld zonder ook ´te leveren´, als het er op aan komt.
2. Nederland heeft sterke bondgenoten (VS, UK, en BRD). Als zij het westerse belang willen dienen bij conflicten buiten Europa moeten ze dat maar doen. * Stelling: Nederland heeft voldoende aan een krijgsmacht die ons land en onze belangen in Europa beschermt. Buiten Europa hebben wij weinig te zoeken.
3. Sinds de opschorting van de militaire dienstplicht is de band tussen samenleving en krijgsmacht verloren gegaan. Meer kennis over en inzicht in de krijgsmacht zal ´Defensie´minder een politieke sluitpost maken. * Stelling: De krijgsmacht zou veel zichtbaarder moeten zijn in de samenleving.
4. Nederland heeft een reputatie op te houden als het gaat om ontwikkelingssamenwerking. Die ´gidslandpositie´ moeten we niet willen verliezen. * Stelling: Onze militaire inzet zou vooral gericht moeten zijn op vredes- en ontwikkelingsmissies.
5. Het belang van onze main ports voor Nederland en Europa vergt de verdediging van dit vitale belang tot ver buiten Europa. * Stelling: Het veiligstellen van de aanvoer van grondstoffen en van onze belangen als handelsnatie vormt op zich zelf al een voldoende argument voor een militaire ´presence´ van Nederland overal ter wereld waar dat nodig is.
6. Nederland kan / wil zich in de nabije toekomst geen complete krijgsmacht meer veroorloven. We moeten taakspecialisatie niet bepleiten, maar afdwingen door ons toe te leggen op een sterke ´blue water navy´ , een sterke luchtmacht en een ´special forces landmacht´. Stelling: De landmacht kan qua taken worden beperkt tot ´home forces´.
7. Behorend tot de grote economieën van de wereld en als voorvechter van mensenrechten is Nederland het gewoon verplicht om mee te doen met de grootmachten. Stelling: Onze positie in de wereld en onze ambities vereisen een actieve rol op het internationale toneel, ook militair. Nederland doet solidair en volwaardig mee, zo nodig ook in de eerste fase van grootschalige conflicten en in het hoogste geweldspectrum.
8. De technische ontwikkelingen gaan heel snel. Wij moeten ons niet voorbereiden op het vorige conflict, maar op het volgende.
Stelling: Nederland (industrie en krijgsmacht)moet investeren in militaire innovatie, w.o. ´cyber warfare´, ten koste van de traditionele defensieonderdelen.
9. Onze kijk op mensenrechten en cultuur vormt ook een exportgoed van Nederland. Stelling: Alleen al om op zo veel mogelijk plaatsen in de wereld mensenrechten te kunnen bepleiten en onze culturele waarden te kunnen uitdragen is de huidige omvang van het ´postennetwerk´ van BuZa het absolute minimum.
Mooirivier Hotel & Congres, Oide Oever 10 7722 VE in Dalfsen
Auto Vanaf Utrecht: A28 richting Zwolle. Neem afslag 21-Ommen naar N340 richting Dalfsen/Hardenberg. Houd links aan bij de splitsing. Volg de borden naar Nieuwleusen en voeg in op de Hessenweg/N340. Sla rechtsaf naar de Maneweg. Neem de 2
de
afslag rechts, de Oude Oever op.
Vanaf ’s-Hertogenbosch: A59 richting Oss/Nijmegen. Links aanhouden bij knooppunt Paalgraven en volg de borden A50 richting Nijmegen/Arnhem. Rechts aanhouden bij knooppunt Hattemerbroek en volg de borden A28/E232 richting Zwolle/Meppel/Groningen. Neem afslag 21-Ommen naar N340 richting Dalfsen/Hardenberg. Houd links aan bij de splitsing. Volg de borden naar Nieuwleusen en voeg in op de Hessenweg/N340. Sla rechtsaf naar de Maneweg. Neem de 2
de
afslag rechts, de Oude Oever op.
Vanaf Amsterdam: A10 richting Amersfoort/Utrecht. Rechts aanhouden bij knooppunt Watergraafsmeer en volg de borden A1/E231 richting Almere/Amersfoort. Rechts aanhouden bij knooppunt Hoevelaken en volg de borden E232/A28 richting Zwolle. Neem afslag 21-Ommen naar N340 richting Dalfsen/Hardenberg. Houd links aan bij de splitsing. Volg de borden naar Nieuwleusen en voeg in op de Hessenweg/N340. Sla rechtsaf naar de Maneweg. Neem de 2
de
afslag rechts, de Oude Oever op.
Trein Neem vanaf Zwolle de trein richting Emmen. Stap na 9 minuten uit bij de eerste halte, NS station Dalfsen. Vanaf station Dalfsen kunt u uw reis vervolgen met de taxi.
Bus Neem vanaf Zwolle lijn 167 (Zwolle-Ommen). Stap uit bij de Maneweg te Oudleusen. Als u hier bij de dichtstbijzijnde kruising de Maneweg in gaat, komt u na 500 meter lopen bij Hotel Mooirivier aan.
De VVD kiest bewust voor een veelzijdig inzetbare krijgsmacht De toekomst van de Nederlandse defensie
De Nederlandse krijgsmacht is een zeer professionele en hoogwaardige organisatie die haar waarde in Nederland, maar ook in de rest van de wereld, talloze malen heeft bewezen. Ook onder de zwaarste omstandigheden levert Nederland een bijdrage aan de stabiliteit en vrijheid wereldwijd. De typisch Nederlandse benadering in conflictgebieden is daarnaast ook aanleiding voor andere landen geweest om de eigen manier van optreden te bezien: een geïntegreerde benadering waarbij de dialoog en samenwerking met de burgerbevolking minstens zo belangrijk is als het beveiligen van het gebied. Voor de VVD is een goed uitgeruste en professionele krijgsmacht van groot belang. Eén van de hoofdtaken van defensie is om wereldwijd een bijdrage te leveren aan vrede, veiligheid en stabiliteit. Daarnaast moet het leger het Nederlandse grondgebied en dat van de NAVO-bondgenoten verdedigen. Tot slot moeten de civiele autoriteiten worden ondersteund bij rechtshandhaving, rampenbestrijding en humanitaire hulp, zowel nationaal als internationaal. Wereldwijd inzetbaar De bescherming van het Nederlandse grondgebied en dat van de NAVO-bondgenoten spreekt voor zich. Ook over de inzet voor de ondersteuning van de civiele autoriteiten is (bijna) geen discussie. Maar het wereldwijd een bijdrage leveren aan vrede, veiligheid en stabiliteit is altijd een onderwerp van debat. Al was het alleen maar omdat de Tweede Kamer moet worden ingelicht wanneer defensie voor dat doel wordt ingezet. Dit gebeurt door middel van een zogenaamde Artikel 100-brief, Artikel 100 van de Grondwet stelt namelijk: “De regering verstrekt de Staten-Generaal vooraf inlichtingen over de inzet of het ter beschikking stellen van de krijgsmacht ter handhaving of bevordering van de internationale rechtsorde. Daaronder is begrepen het vooraf verstrekken van inlichtingen over de inzet of het ter beschikking stellen van de krijgsmacht voor humanitaire hulpverlening in geval van gewapend conflict.” Het ter beschikking stellen van defensie ter handhaving of bevordering van de internationale rechtsorde komt weer voort uit Artikel 90 van de Grondwet: “De regering bevordert de ontwikkeling van de internationale rechtsorde.” Voor Nederland is die stabiele internationale rechtsorde mede zo belangrijk, omdat de internationale handel van vitaal belang is voor de welvaart van ons land. Nederland is de zestiende economie van de wereld en het zesde exportland. Nederland zal dan ook invulling moeten geven aan die rol van economische macht. Het risico om door de rest van de wereld als ‘freerider’ en veiligheidsconsument te worden gezien ligt op de loer: wel de vruchten plukken van de wereldhandel, maar niet bereid zijn om verantwoordelijkheid te nemen om die wereldhandel te beveiligen. Het risico dat landen dan minder belangstelling hebben voor Nederland is aanwezig. De wereld kan prima zonder Nederland, maar Nederland kan niet zonder de wereld.
Transformatie Om die inzet in de toekomst te garanderen is er onder oud-minister van Defensie Henk Kamp een transformatie van de krijgsmacht ingezet. Van een staand leger wachtend op de Russen op de Duitse laagvlakte, naar een defensie die snel en flexibel expeditionair ingezet kan worden. De Luchtmobiele Brigade, de aanschaf van de Chinook-helikopters en het aankopen van twee KDC10-vliegtuigen horen bij de gedachte van een expeditionaire krijgsmacht. Deze krijgsmacht is vanaf 2002 ingezet in Afghanistan, met als zwaartepunt de invulling van de Task Force Uruzgan. Vijftienhonderd tot tweeduizend mannen en vrouwen hebben daar zeer belangrijk werk geleverd. Deze missie heeft duidelijk gemaakt dat Nederland in staat is een dergelijke operatie te kunnen leiden en goed uit te kunnen voeren. Kamp heeft met een heldere toekomstvisie een lijn uitgezet waarlangs de krijgsmacht is veranderd. De transformatie van defensie was dan ook echt nodig, enerzijds onder druk van de bezuinigingen op de krijgsmacht, maar ook vanuit het idee dat de Nederlandse belastingbetaler waar voor zijn geld wilde hebben. Deze kabinetsperiode staat defensie opnieuw financieel onder druk en ook nu moet er naar de toekomst worden gekeken. De VVD is van mening dat we op de goede weg zijn met de expeditionaire krijgsmacht. Tevens is er een uitstekend onderzoek gedaan, samengevat in het rapport ‘Verkenningen’.1 Daarin is een analyse gemaakt van de risico’s en dreigingen in de wereld. Gekoppeld aan die uitkomsten zijn vier beleidsopties geformuleerd die een langetermijnperspectief voor defensie bieden. Zowel de VVD als het kabinet heeft gekozen voor de beleidsoptie “veelzijdig inzetbaar.” Over die keuze is veel discussie geweest in de Tweede Kamer met de leden van de oppositie. Ook de heren Homan en Zandee geven aan in hun artikel ‘Van veelzijdig naar pasklaar’, in de vorige editie van dit tijdschrift, dat een veelzijdig inzetbare krijgsmacht een “illusie” is. Ik ben dat niet met ze eens. De kern van deze beleidsoptie is “de onzekerheid over de toekomstige veiligheidssituatie en het daaruit voortvloeiende beroep op de krijgsmacht.”2 Hieruit blijkt juist de noodzakelijkheid voor een expeditionaire krijgsmacht. In het rapport ‘Verkenningen’ wordt een onzekerheid geschetst. De onzekerheid over mondiale vrede en veiligheid in de toekomst hangt samen met veel variabelen. Een groeiende wereldbevolking die in toenemende mate met schaarste te maken krijgt. Denk hierbij aan olie en andere grondstoffen. Ook schoon en genoeg (drink)water is straks niet meer vanzelfsprekend. Daarnaast zijn de opkomende machten zoals de BRIC-landen (Brazilië, Rusland, India en China) een niet te onderschatten factor. Landen die economisch enorm groeien hebben ook steeds meer energie nodig. In deze landen stijgen de defensiebudgetten. Dit in tegenstelling tot de budgetten van de westerse landen.3 Door de bezuinigingen en de daarbij behorende reorganisatie is het wel duidelijk dat het ambitieniveau van de gekozen beleidsoptie nu niet haalbaar is. Maar als de reorganisatie afgerond is, moet er weer een organisatie staan die op alle fronten inzetbaar is. Dat een operatie zoals Task Force Uruzgan niet meer tot de mogelijkheden behoort moge duidelijk 1
Ministerie van Defensie, Verkenningen. Houvast voor de krijgsmacht van de toekomst (Den Haag 2010). Ministerie van Defensie, Verkenningen (2010) 267. 3 In 2012 zullen landen in Azië gezamenlijk meer geld uitgeven aan defensie dan de Europese landen. Dit komt vooral door de stijging van defensiebudgetten in landen als China en India. http://www.iiss.org/publications/military-balance/the-military-balance-2012/press-statement/ (ingezien op 8-32012). 2
zijn, maar Nederland is dan wel in staat om op verschillende plekken in verschillende operaties, op hoogwaardig niveau, deel te nemen. Luchtcapaciteit Op basis van het voorgaande zal een strategie ontwikkeld moeten worden. Het is alleen moeilijk uit te leggen aan de kiezer dat je je nu al zorgen gaat maken over de toekomstige ontwikkelingen in landen als China en Rusland. Als ik bijvoorbeeld kijk naar de ontwikkelingen op het gebied van jachtvliegtuigen in die beide landen met hun respectievelijke J-20 en PakFa T-50, beide tegenhangers van de Amerikaanse F-22 Raptor, is het een illusie om te denken dat zij geen groter doel voor ogen hebben. Economische macht is pas echte macht als dit samenvalt met een militaire macht. Uiteindelijk, als je praat over de mogelijkheid van het bedrijven van internationale politiek, moeten landen zich kunnen wapenen tegen machtspolitiek. En dan maakt het niet uit of het economische machtspolitiek is of militaire machtspolitiek. Homan en Zandee stellen dat Nederland het aantal luchtoperaties kan beperken omdat er “voldoende capaciteit” zou zijn. Echter als ik dan het rapport lees van de heer F. Osinga uit 2005 van het Clingendael Center for Strategic Studies4, wil ik een deel daarvan met hen delen: in de periode van 1990-2010 zal het totale bestand (in de Europese NAVO-landen) aan moderne jachtvliegtuigen met minstens 50% zijn afgenomen. Zeker in de periode van 20002010 lijkt zich een versnelde afbouw te voltrekken blijkens de totalen van 2.248 in 2000 versus 1.298 in 2010. Verder stelt Osinga dat “een lineaire extrapolatie voor de periode 2010 tot 2020 niet geheel correct lijkt, omdat overwegingen zoals efficiency en kritische massa een rol zullen spelen. Anderzijds kan worden verwacht dat sommige landen (die nu al niet beschikken over grote aantallen moderne jachtvliegtuigen) in de context van Europese defensiesamenwerking wellicht kiezen voor verregaande taakspecialisatie. Bovendien zullen kostenstijgingen of de ontwikkeling van alternatieve technologieën in sommige landen leiden tot een onvermijdelijke reductie. Indien echter gemakshalve een lineaire reductie wordt verondersteld van 25% dan luidt de verwachting dat Europa rond 2020 over ongeveer 975 moderne jachtvliegtuigen zal beschikken. Gezien huidige Europese ontwikkelingen mag dit als een optimistische inschatting worden beschouwd. Anders dan in de VS (waar het merendeel zal bestaan uit de F-22 en de F-35) zullen er vele typen zijn die rond 2020 niet meer tot de modernste categorie kunnen worden gerekend.”5 Als ik die laatste zin lees en besef dat Nederland in 2020 nog steeds met de F-16 vliegt, dan ben ik niet zo zeker van de bewering van Homan en Zandee dat er voldoende jachtvliegercapaciteit in Europa zal zijn. Als je daarnaast ook nog eens in beschouwing neemt dat dit stuk in 2005 is geschreven, ver voor de economische en financiële crisis, hecht ik meer waarde aan de zorgen van Osinga dan aan de makkelijke conclusie van Homan en Zandee op jachtvlieggebied. Op basis van dit soort tegenstrijdige informatie moet de politiek met een besluit voor de toekomst van defensie gaan komen. Voor de VVD is de optie “veelzijdig inzetbaar” de meest veilige, reële en dus logische keuze. 4 5
F. Osinga, Een verkenning van militaire en veiligheidspolitieke trends in relatie tot airpower (Den Haag 2005). F. Osinga, Een verkenning van militaire en veiligheidspolitieke trends (2005) 81.
Tussenkop: “Smart defence”, samenwerking en soevereiniteit Wil dat zeggen dat Nederland alles zelf zal moeten kunnen? Nee, ik ben van mening dat er veel meer kan worden samengewerkt, meer dan dat er nu gebeurt. Daarin deel ik de mening van Homan en Zandee. Die ontwikkeling zet zich nu versterkt voort. Binnen de NAVO worden nu bijvoorbeeld verschillende opties uitgedacht in het kader van de zogenaamde “smart defence”: “Smart defence is a concept that encourages Allies to cooperate in developing, acquiring and maintaining military capabilities to meet current security problems in accordance with the new NATO strategic concept. That means pooling and sharing capabilities, setting priorities and coordinating efforts better.”6 In de discussie over het afstoten van materieel en de mogelijke samenwerkingsverbanden komt iedere keer de zorg over de soevereiniteit naar boven. De kernvraag over soevereiniteit gaat, naar mijn mening, over de mogelijkheid van een nationaal parlement om zelf te beslissen over de inzet van eigen troepen en materieel. Daarbij is een aantal zaken wel essentieel: de mogelijkheid om troepen naar, maar vooral uit het inzetgebied te krijgen; de garantie om eigen troepen te beveiligen; en de mogelijkheid om de operatie een bepaalde periode vol te houden. In het rapport van januari 2012 van de Adviesraad Internationale Vraagstukken staat het volgende over de soevereiniteit: “De zorg om verlies van nationale soevereiniteit in de traditionele zin en derhalve van beschikkingsmacht over de eigen krijgsmacht is een belangrijke reden, zo niet de hoofdreden, dat afspraken over geïntegreerde operationele samenwerking voorshands meer uitzondering zijn dan regel. De paradox doet zich voor dat Europese krijgsmachten weliswaar gezamenlijk optreden in internationaal verband, maar dat ieder land zich veelal zelfstandig voorbereidt op dit optreden. Wanneer men soevereiniteit opvat als ‘het vermogen om via extern handelen nationale belangen optimaal te dienen’ dan is nauwere samenwerking in Europees en breder internationaal verband meer dan ooit essentieel ter verzekering van onze belangen en de verwerving van invloed.”7 Je kunt dus zeggen dat soevereiniteit juist gebaat is bij verregaande samenwerking. Dat is ook te verklaren omdat, wanneer je als land niet gaat samenwerken, de kans bestaat dat er capaciteit in zijn geheel verloren gaat. En zeker met dat laatste is soevereiniteit niet gebaat. Zeker niet in het licht van mijn eerder gemaakte opmerking over het wapenen tegen machtspolitiek. De vraag wanneer soevereiniteitsoverdracht plaatsvindt of kan vinden, moet beantwoord worden. Want als je een nooit capaciteit hebt gehad, kan er dan sprake zijn van soevereiniteitsoverdracht? Nederland heeft geen satellieten, geen U-2-vliegtuigen, geen ballistische raketten. Tast dit onze soevereiniteit aan? Ook bij het afstoten van materiaal kan men zich afvragen of er sprake is van een soevereiniteitsoverdracht. Van 1958 tot 1968 had Nederland een vliegdekschip, de Karel Doorman. Van 1977 tot 2005 hebben we Maritieme 6
NAVO website, http://www.nato.int/cps/en/SID-8DBFDC95-9BA5AAFB/natolive/topics_84268.htm, ingezien op 7-3-2012. 7 Adviesraad Internationale Vraagstukken, Europese Defensiesamenwerking. Soevereiniteits en handelsvermogen (Den Haag 2012) 30.
Patrouillevliegtuigen gehad. Vanaf de jaren vijftig waren het tanks, die nu worden verkocht. Mist Nederland dan nu soevereiniteit? Zoals eerder aangegeven roept “smart defence” op om vooral gezamenlijk op te trekken in het aanschaffen, onderhouden en inzetten van militair materieel. Een aantal goede voorbeelden zijn natuurlijk de gezamenlijke Belgisch-Nederlandse admiraliteit (Admiraliteit Benelux), het European Air Transport Command (EATC) op het gebied van vliegende transportcapaciteit te Eindhoven en de gezamenlijke aanschaf en gebruik van de drie C-17-vliegtuigen die op Papa (Hongarije) zijn gestationeerd. Het lijkt mij zonneklaar dat er in bovenstaande voorbeelden geen sprake is van soevereiniteitsoverdracht of een beperking van de soevereiniteit. Alle deelnemende landen zijn nog steeds in staat om te beslissen over hun eigen mensen en de inzet van hun eigen middelen. Om samen te werken is vertrouwen nodig. De samenwerking tussen de marines van Nederland en België kan niet bestaan als er geen wederzijds vertrouwen is. Dat geldt voor scholing, training en gezamenlijke inzet. Als België besluit om zijn mijnenbestrijdingsschool in Oostende te sluiten, heeft Nederland een probleem, omdat Nederlands personeel daar ook wordt opgeleid. Omdat samenwerken op basis van vertrouwen werkt, is het goed om dit soort initiatieven met een beperkte groep landen te starten. Eerst iets neerzetten en dan pas verder uitbreiden. Om eerst alle landen binnen de NAVO op één lijn te krijgen kost te veel tijd en werkt bureaucratie in de hand. Nu al zijn er binnen de NAVO verschillende regio’s met elkaar aan het spreken over samenwerking. De nabijheid van de landen in de regio maakt ook dat er meer sprake kan zijn van een gedeeld of gemeenschappelijk belang, wat de samenwerking ook weer natuurlijker maakt. Zo maakt bijvoorbeeld Nederland nu deel uit van de Northern Group met de Scandinavische NAVO-landen. Conclusie De VVD is van mening dat dit kabinet met de keuze voor “veelzijdig inzetbaar” de juiste keuze heeft gemaakt. Dat daar een aangepast ambitieniveau bij hoort moge voor een ieder duidelijk zijn. Maar in een wereld die zo veel onzekerheden heeft, is een veelzijdig inzetbare krijgsmacht de beste garantie voor de bescherming van de internationale rechtsorde en daarmee de belangen van Nederland in die wereld. Door nu afscheid te nemen van militaire middelen waar we later spijt van krijgen, lopen we een risico. Taakspecialisatie op krijgsmachtdeelniveau is daarom voor de VVD een brug te ver. Samenwerking op het gebied van aanschaf, instandhouding en training zijn essentieel voor de toekomst. Niet alleen vanuit kostenoverweging, maar zeker ook vanuit operationele inzetbaarheid en de handhaving van de soevereiniteit. De VVD steunt het kabinet in de verdere uitwerking van “smart defence” en het zogenaamde “pooling and sharing.” Op die manier is de Nederlandse defensie in staat om haar taken op elk gewenst niveau uit te voeren. André Bosman is lid van de Tweede Kamerfractie van de VVD en woordvoerder defensie voor die partij.
Bij nog meer bezuinigingen pijnlijke keuzen nodig bij defensie, Theo Koelé; interview met Dick Zandee De rek is eruit. De grens is bereikt. In alle toonaarden verkondigt minister Hans Hillen (Defensie, CDA) dat nieuwe bezuinigingen op de krijgsmacht desastreus zijn. Volgens Dick Zandee (54), oud-medewerker van Defensie, vallen er op basis van de partijprogramma's meer bezuinigingen te verwachten. Dan moeten er pijnlijke keuzen gemaakt worden.
Defensie pretendeert nog steeds 'veelzijdig inzetbaar' te zijn. U introduceerde met uw collega Kees Homan de 'pasklare krijgsmacht'. Wat is het verschil? 'Veelzijdig inzetbaar behelst dat de krijgsmacht op elk niveau, tot in het hoogste geweldsspectrum, kan optreden. De landmacht kan dat al niet meer, doordat alle tanks afgestoten zijn. Pasklaar betekent: kiezen 'wat wil ik nog wel en wat niet meer'. Dat is onvermijdelijk . Het hoeft geen drama te zijn, mits je inzet op intensieve internationale samenwerking. Wanneer landen dezelfde wapensystemen aanschaffen, scheelt dat in de prijs. Ook zijn dan forse besparingen mogelijk op onderhoud, opleidingen en logistiek. Nu zijn er 24 versies van de zogenaamde gestandaardiseerde NH-90 helikopter. Pure geldverspilling.'
Hillen noemt de aanschaf van de JSF een ideaal voorbeeld van samenwerking. U twijfelt daaraan? 'Het is een simpele rekensom. Defensie is altijd uitgegaan van 85 nieuwe toestellen als opvolger van de F-16. Volstrekt onhaalbaar. De aanschaf van de JSF zou volgens de huidige cijfers 7,5 miljard euro bedragen, terwijl er door de bezuinigingen van het kabinet-Rutte 4,5 miljard beschikbaar is. Daarvoor koop je 56 toestellen. Als de stuksprijs oploopt tot 100 miljoen, en die kans acht ik groot, kan Nederland 45 toestellen kopen. In beide gevallen is dat te weinig om de huidige vier squadrons, met in totaal 60 toestellen plus acht in reserve, te handhaven.'
Wat is het alternatief? 'Een Europees toestel aanschaffen, of de nieuwste variant van de Amerikaanse F-16, die ook goedkoper is. Anders rest alleen de keuze om het aantal squadrons te halveren en taken te delen met andere landen. Dat ligt politiek gevoelig, want soevereiniteit is in het geding. Maar Belgische F-16's kunnen het Nederlands luchtruim net zo goed bewaken als onze twee F-16's die daarvoor dag en nacht klaar staan. Bij crisisbeheersingsoperaties, zoals in Afghanistan, is poolen gebruikelijk. De kernvraag is: wat moet Nederland in de lucht kunnen? En niet: wat is het beste toestel ter wereld? De nieuwe Kamer zou die vraag moeten stellen voordat het volgende kabinet de knoop doorhakt. Temeer daar er weer bezuinigingen op komst zijn, als je sommige verkiezingsprogramma's erop naleest.'
Veel politieke partijen zijn tegen het JSF-project waarin al ongeveer een miljard overheidsgeld zit. Denkt u dat de stekker er alsnog uitgetrokken wordt? 'Eerlijk gezegd niet. Stoppen betekent een verloren miljard, plus het verlies van toekomstige werkgelegenheid. Maar dat maakt wel de vraag urgent hoeveel toestellen we ons kunnen veroorloven. Overigens bleek bij de bombardementen op Libië, waaraan Nederland niet meedeed, dat er geen tekort was aan gevechtsvliegtuigen. Wel aan tankervliegtuigen en precisiemunitie.'
Wat betekenen nieuwe bezuinigingen voor de internationale verplichtingen van Nederland? 'Nederland is qua defensiebudget en inzet van de krijgsmacht een Europese subtopper. Bij nieuwe bezuinigingen dreigen we uit de subtop te vallen. Dan belanden we in de categorie kleine landen, zoals België, Denemarken en Zweden. De vraag is: welke rol wil Nederland spelen en welke krijgsmacht hoort daarbij? Maar politici stellen die vraag niet. Ze kijken alleen naar de financiën.'
Bezuinigingen op Defensie zijn geliefd onder de bevolking, zoals blijkt uit Clingendael-onderzoek dat vandaag verschijnt. Hoe verklaart u dat? 'Mensen ervaren geen dreiging zoals ten tijde van de Koude Oorlog. Militaire missies zijn voor hen een 'ver-van-mijn-bed'-show. Bovendien lezen ze dat ondanks de grote en dure inspanningen van Nederland het geweld in Afghanistan voortduurt. De krijgsmacht kampt met een legitimiteitsprobleem.'
Ontbreekt het politici aan lef om nut en noodzaak van missies uit te leggen? 'Dat is te sterk uitgedrukt. Maar politici zeiden liever dat we naar Uruzgan gaan voor wederopbouw dan om mee te knokken. De huidige training van politie in de provincie Kunduz wordt 'civiel' genoemd, terwijl er 500 militairen zijn. Dit soort woordspelletjes zijn nu eenmaal nodig voor een Kamermeerderheid.'
'Verdere besparingen op Defensie schaden economie' vrijdag 28 september 2012 09:38 Verder snijden in de uitgaven van het ministerie van Defensie is schadelijk voor de landelijkeeconomie. Daarvoor waarschuwt de hoogste ambtenaar bij de krijgsmacht. Bezuinigen op Defensie is schadelijk voor de landelijke economie
Secretaris-generaal Ton Annink, die van Defensie overstapt naar Sociale Zaken en Werkgelegenheid, legt in de Volkskrant een direct verband tussen het leger en de economische positie van Nederland in de wereld. 'Veiligheid en economie gaan internationaal hand in hand,' legt Annink uit. Volgens de ambtenaar is de economische schade niet te overzien als de internationale handel onder druk komt te staan door bedreigingen van buitenaf. Doorbijten De diplomatie is volgens Annink de eerste bewaker van de handel, maar als die faalt, moet je als land ook 'kunnen doorbijten'. Daarnaast wijst de ambtenaar op het binnenlandse belang van het leger. Zo zou de marechaussee op eigen initiatief bijstand hebben verleend bij de rellen in Haren. Snijden Het kabinet-Rutte sneed de afgelopen periode al fors in de uitgaven van Defensie. Zo werden alle Leopard 2-tanks afgestoten en verdwijnen er in totaal twaalfduizend banen. Demissionair minister van Defensie Hans Hillen (CDA) kondigde vorig jaar aan dat ook een aantal kazernes, panden en terreinen van Defensie zullen worden gesloten als gevolg van de bezuinigingen. Door Servaas van der Laan
Defensie moet slimmer geld uitgeven, niet bezuinigen Nico Brinkerink Kostenbesparingen hoeven niet per se te worden gerealiseerd door te snijden in een organisatie. Soms kun je door geld slimmer uit te geven al een hoop bereiken. Eén van de nog niet aangeboorde bronnen van kostenbesparing bij Defensie is samenwerking met industrie. Na de zomer worden aan het ministerie van Defensie de resultaten gepresenteerd van een studie naar mogelijkheden voor samenwerking tussen defensie en de industrie. Fokker Technologies, Damen Shipyards en Thales laten die studie in overeenstemming met het ministerie uitvoeren. Het moment is niet toevallig gekozen. De gedachte is om Defensie een optie te bieden om substantiële kostenbesparingen te realiseren middels het bundelen van kennis, kunde, gereedschappen en faciliteiten. Dit alles zonder dat de krijgsmacht daarbij aan slagkracht of zelfstandigheid inboet, en waar mogelijk wordt zelfs de beschikbaarheid van materieel verhoogd. De drie initiatiefnemers vertegenwoordigen de Nederlandse defensie-industrie in drie clusters: luchtvaart, scheepvaart en elektronica. Fokker Technologies heeft de leiding in het luchtvaartcluster. Dit cluster onderzoekt de mogelijkheden om samen met de Defensie Materieel Organisatie (DMO), het Logistiek Centrum Woensdrecht (LCW) en het Commando Luchtstrijdkrachten (CLSK) de volgende drie hoofddoelen te realiseren:
een hogere beschikbaarheid van vliegend materieel; beter betaalbaar onderhoud; een vermindering van kapitaalbeslag. Papierwerk
Het onderwerp is niet nieuw. Er zijn talrijke voorbeelden te noemen van initiatieven, ook buiten Nederland, waar samenwerking tussen Defensie en industrie centraal staat. Onderhoud, maar ook logistieke ondersteuning van vliegend materieel, wordt in landen als Frankrijk, Duitsland en Spanje al sinds decennia deels aan nationale industrie uitbesteed. De meest simpele vorm van uitbesteding is op basis van individuele werkorders. Een voorbeeld hiervan is het periodieke onderhoud aan vliegtuigen, afgerekend per gewerkt uur. Een ingewikkelder vorm van uitbesteding is op basis van vlieguren. Vaak is het de Original Equipment Manufacturer (OEM) die logistieke dan wel onderhoudscontracten aanbiedt op basis van ‘power by the hour’, oftewel afgerekend per gevlogen uur. Airbus Military en het Verenigd Koninkrijk gaan nog een stapje verder. De gloednieuwe Multi-Role Tanker Transport-vliegtuigen die de Royal Air Force zullen ondersteunen in haar operaties blijven eigendom van een door de Airbusdochter geleid consortium. Dit consortium zal op gezette tijden de tankers ‘uitlenen’ aan de RAF, die vervolgens per gevlogen uur afrekent. Uiteraard zijn hierover zeer nauwkeurige afspraken gemaakt, in een contract dat enkele tientallen meters lang is. Weliswaar een hoop papierwerk,
maar uiteindelijk blijkbaar de moeite waard. De conclusie die we hier uit kunnen trekken is dat zolang er goede afspraken gemaakt worden, er veel mogelijk is tussen Defensie en industrie. Kennis en kosten De kennis die nodig is om een vloot logistiek te ondersteunen en te onderhouden is kostbaar, en het is voor geen luchtmacht ter wereld haalbaar om een onderhoudsapparaat in stand te houden dat voor alle vliegtuigtypen de benodigde kennis in huis heeft. Zelfs de grootste wereldmachten zijn dus in bepaalde mate afhankelijk van de industrie. Normaal gezien is het de OEM, de eigenaar van het ontwerp, die deze kennis heeft. Dat is de kennis om te voorspellen hoeveel reserveonderdelen een toestel nodig heeft om een acceptabele beschikbaarheid te garanderen, en de kennis hoe het toestel het beste onderhouden en getest kan worden. Voorbeelden: voor specifieke kennis over logistiek, onderhoud of upgrades van de Apache en Chinook is de Koninklijke Luchtmacht afhankelijk van Boeing, voor de F-16 van Lockheed Martin, voor de NH90 van NH Industries. Kennisafhankelijkheid is één van de twee redenen waarom luchtmachten logistiek, onderhoud en upgrades uitbesteden aan industrie. De tweede reden is dat de industrie het werk goedkoper kan uitvoeren dan wanneer een luchtmacht dat zelf zou doen. Vooral kleinere luchtmachten zijn hier bij gebaat. Zo onderhoudt Fokker in Woensdrecht F-16’s van de Noorse luchtmacht. Vorige maand is feestelijk de 1111e F16 onthaald in de Fokker-hangar. Ook heeft Fokker in de loop der tijd upgrades als de mid-life update, Falcon UP, Falcon star, pacer Amstel, M3/link 16 en ACOR voor de Nederlandse F-16’s uitgevoerd. Op zich niet vreemd, in ogenschouw nemend dat Fokker als partner van Lockheed Martin de Nederlandse, Deense en Noorse toestellen in de jaren 1970 zelfstandig heeft gebouwd. Als deelnemer in het ontwerpproces is Fokker weliswaar niet de OEM, maar heeft het wel de toestel-specifieke kennis in huis. Na de doorstart van Fokker in 1996 is er voor de F-16-programma’s feitelijk niets veranderd. De volledige kennis is vandaag de dag nog aanwezig om deze toestellen te onderhouden en te upgraden. En Fokker Technologies biedt als bedrijf van 3.800 medewerkers met een jaarlijkse omzet van ruim 600 miljoen euro een solide basis voor langdurige samenwerking. ‘Civil best practices’ Terug naar de hoofddoelen van samenwerking tussen Defensie en industrie: hoe kan Fokker een rol spelen in het verhogen van beschikbaarheid, tegen lagere kosten, en met minder kapitaalbeslag? Fokker is hemelsbreed nog geen kilometer verwijderd van het Logistiek Centrum Woensdrecht. Het zou daarom prima een functie kunnen hebben in het onderhoud aan Nederlands materieel dat normaal door het LCW wordt uitgevoerd, en zo een hogere beschikbaarheid van materieel garanderen. Op dit moment worden alleen upgrades en specialistisch onderhoud aan deze kant van het hek uitgevoerd, maar het voorlopig laatste Nederlandse toestel dat een Fokkerbehandeling krijgt, rolt binnenkort uit de hangar. Dan is het vooralsnog gedaan met de Nederlandse F-16-defensieorders
bij Fokker, terwijl Fokker tegen relatief lage kosten een significante bijdrage zou kunnen leveren aan een hogere beschikbaarheid van het materieel. De kosten van vliegtuigonderhoud zijn aanzienlijk. Deze zijn onvermijdelijk verbonden met de eisen die gesteld worden aan dit onderhoud, en de investeringen die ermee gemoeid zijn. Daar kan Fokker noch het LCW iets aan veranderen. Wél kun je de investeringen die je maakt zo optimaal mogelijk benutten. Schaalvoordeel is dan het sleutelwoord. Voor iedere hangar, stelling, testbank en momentsleutel moet je een kritische massa bereiken die ervoor zorgt dat de investering per onderhouden toestel binnen de perken blijft. Zeker met een in aantal afnemende Nederlandse vloot, zul je dan op zoek moeten naar nieuwe samenwerkingsverbanden. Je zou de vraag kunnen stellen: waarom worden aan de ene kant van de vliegbasis Woensdrecht investeringen gedaan om Noorse toestellen te onderhouden, terwijl nog geen kilometer verderop dezelfde torenhoge investeringen worden gedaan voor exact hetzelfde onderhoud aan Nederlandse toestellen? Zit hier niet een mogelijkheid tot samenwerking in? In het verleden zijn hier al plannen voor gemaakt onder de codenaam ‘Maintenance Valley.’ Waarom komt dit maar niet van de grond? Voorraden van reserveonderdelen drukken behoorlijk op de kostenbalans van een vliegende vloot. Dit weten commerciële vliegmaatschappijen als geen ander. Daarom maken veel vliegmaatschappijen die met Fokkertoestellen vliegen dankbaar gebruik van het ‘Abacus’-programma van Fokker. Dit programma houdt in dat Fokker op basis van een ‘pool-systeem’ vliegtuigonderdelen beheert en onderhoudt, en ze alleen naar de klant opstuurt wanneer die ze nodig heeft. Daardoor heeft de klant geen enorme voorraden meer nodig, en neemt het kapitaalbeslag dus aanzienlijk af. Bovendien wordt de hoeveelheid reserveonderdelen precies afgestemd op de technische betrouwbaarheid. Zo kan Fokker een zeer hoge beschikbaarheid aanbieden tegen aanzienlijk gereduceerde kosten. Kan het ‘Abacus’-programma op militaire vliegtuigonderdelen worden toegepast? Kan zo door toepassing van ‘civil best practices’ het kapitaalbeslag op de balans van Defensie worden gereduceerd? Aan dit onderwerp zitten haken en ogen, maar het is op zijn minst interessant om te onderzoeken. Zie hier het speelveld van het onderzoeksteam dat binnenkort zijn bevindingen presenteert. Ongetwijfeld zal één van de hoofdvragen van dit team zijn hoe het een balans kan vinden tussen aan de ene kant mogelijke besparingen, en aan de andere kant de noodzakelijke zelfstandigheid van Defensie. Ten slotte moet Defensie de capaciteiten behouden om ook op vooruitgeschoven posten onderhoud van zijn materieel te kunnen blijven garanderen. Maar wat de Engelsen kunnen, dat kunnen wij ook. Waar een wil is, is een weg! Al moeten meterslange contracten worden opgesteld, samenwerking met nationale industrie verdient meer aandacht dan het nu krijgt. Nico Brinkerink is werkzaam als management trainee bij Fokker Technologies.
ADVIESRAAD: MEER DEFENSIESAMENWERKING IS BITTERE NOODZAAK Den Haag, 10 februari 2012 De forse bezuinigingen op de defensie-uitgaven in veel Europese landen sinds het uitbreken van de financiële crisis dwingen tot vergaande vormen van militaire samenwerking. Zo niet, dan kunnen Nederlandse en Europese ambities om een rol van betekenis te spelen in crisissituaties op en nabij het Europese continent niet meer worden verwezenlijkt. De NAVO-operatie in Libië heeft nog eens aangetoond dat Europa ernstige militaire tekortkomingen kent. Deze konden alleen dankzij de militaire hulp van de VS worden ondervangen, maar Amerikaanse steun in soortgelijke conflicten wordt meer en meer onzeker. Nederland kan alleen via nauwe samenwerking met andere nationale krijgsmachten militair handelingsvermogen en daarmee internationale invloed behouden. De besparingen die door Europese defensiesamenwerking kunnen worden gevonden, mogen niet de weg vrijmaken voor nieuwe bezuinigingen op het defensiebudget. Nederland zou in dat geval het risico lopen zich te diskwalificeren als betrouwbare samenwerkingspartner, zo concludeert de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) in het rapport ‘Europese defensiesamenwerking: soevereiniteit en handelingsvermogen’. Het rapport wordt op maandag 13 februari aan minister Hillen van Defensie aangeboden. De inzetbaarheid van de Nederlandse krijgsmacht is zo afhankelijk geworden van coördinatie en samenwerking met andere landen, dat een strikt juridische benadering van het behoud van exclusieve beslissingsbevoegdheid van de staat niet langer voldoet. Wanneer men soevereiniteit opvat als ‘het vermogen om via extern handelen nationale belangen optimaal te dienen’ dan is nauwere samenwerking in Europees en breder internationaal verband meer dan ooit noodzakelijk om onze belangen veilig te stellen en invloed te verwerven. Zo bezien is het belang van gedeelde Europese soevereiniteit groter dan dat van de nationale soevereiniteit. Europese veiligheidsstrategie Vooralsnog ontbreekt het aan een gemeenschappelijke visie op de rol van Europa op het wereldtoneel en op het Europese defensiebelang. Nederland moet zich samen met gelijkgezinde EU-landen sterk maken voor het opstellen van een nieuwe Europese veiligheidsstrategie. Deze strategie moet leidend worden voor de defensieinvesteringsplannen van de Europese landen. Aangezien een (substantiële) verhoging van de defensie-uitgaven in de nabije toekomst niet waarschijnlijk is, rest er maar één alternatief: het uitbannen van militaire overschotten in Europees verband, de gezamenlijke aankoop en onderhoud van materieel, het opzetten van gezamenlijke opleidingen en trainingen, het poolen van bestaand militair materieel en afspraken over taakspecialisatie tussen landen. Bottom-upbenadering Naast een Europese veiligheidsstrategie en een daarvan afgeleide top-downbenadering is een bottom-upbenadering nodig voor verdieping van bilaterale defensiesamenwerking. Nederland wordt in Europa gezien als voortrekker op dit gebied. Het zwaartepunt van de bilaterale samenwerking voor Nederland ligt bij de Benelux-partners en Duitsland. Een verdieping van de militaire samenwerking met deze landen is gewenst. Zo kunnen de Nederlandse en Belgische marine-eenheden gezamenlijk worden ingezet bij kustwachttaken, mijnenbestrijding en piraterijbestrijding. Ook kan gezamenlijke aankoop, onderhoud en stationering van Nederlandse en Belgische transport- en gevechtsvliegtuigen kostenbesparingen met zich brengen. Voorts kunnen de Nederlandse en Duitse landmacht vergaande stappen zetten op het gebied van gezamenlijke aankoop en onderhoud van materieel en munitie alsmede de gezamenlijke training en opleiding
van militairen. Ook nauwere samenwerking met Denemarken en Noorwegen, vooral op luchtmachtgebied, behoort tot de mogelijkheden.
INTERNATIONALE EN REGIONALE ORGANISATIES Jan Rood (coördinatie), Margriet Drent (EU), Bibi van Ginkel (VN) & Peter van Ham (NAVO, OVSE)
I
n dit overzicht worden de ontwikkelingen vanaf de zomer van 2010 op het gebied van veiligheid binnen de Verenigde Naties (VN), de Noord Atlantische Verdragsorganisatie (NAVO), de Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (OVSE) en de Europese Unie (EU) behandeld. Daarnaast wordt ingegaan op de te verwachten ontwikkelingen voor de komende vijf tot tien jaar. Richtsnoer daarbij is het assenkruis van de Verkenningen. Centraal staat de vraag of de beschreven ontwikkelingen duiden op een toe- dan wel afname van (geïnstitutionaliseerde) samenwerking op het gebied van veiligheid binnen het mondiale bestel. Als derde thema wordt de voorzienbaarheid en waarschijnlijkheid van strategische schokken behandeld. Tot slot wordt ingegaan op de implicaties van de beschreven gebeurtenissen en verwachtingen voor de mate van stabiliteit c.q. instabiliteit binnen het internationale systeem en de consequenties hiervan voor de inzet van de Nederlandse krijgsmacht. In deze bijdrage worden de inzichten ten aanzien van de te bespreken organisaties gebundeld behandeld.
140
Instituut Clingendael | Strategische Monitor 2012
1. GEBEURTENISSEN EN TRENDS IN HET AFGELOPEN JAAR Verenigde Naties In de afgelopen periode hebben de Verenigde
Naties zich onverminderd ingezet voor VN-vredesoperaties. Tevens zijn er, zoals de laatste jaren gebruikelijk, weer vele resoluties aangenomen door de VN-Veiligheidsraad: 66 (2011); ter vergelijking met voorgaande jaren: 59 (2010); 48 (2009) en 65 (2008).13 De meeste van die resoluties betroffen verlengingen en aanpassingen van reeds bestaande missies. De resoluties met betrekking tot Ivoorkust, alsmede tot de ontwikkelingen in de Noord-Afrikaanse regio en in het Midden-Oosten, sprongen er uit. Voor het eerst werd uitdrukkelijk verwezen
naar het concept van ‘Responsibility to Protect’ (R2P). Met verwijzing naar dit concept en vanwege het beroep dat de Arabische Liga, de Afrikaanse Unie en de ‘Organisation of the Islamic Conference’ op de VN deden, besloot de Veiligheidsraad in maart 2011 een geweldsmandaat krachtens hoofdstuk VII VN-Handvest af te geven voor het afdwingen van een no-fly zone en ter bescherming van de burgerbevolking in Libië. Vijf leden van de Veiligheidsraad onthielden zich van stemming,
waaronder de permanente leden Rusland en China. Tijdens de stemverklaringen lieten met name deze twee lidstaten weten dat zij, gezien de ernst van de situatie en vanwege de bezorgdheid om de bedreigingen tegen de bevolking, weliswaar geen veto hadden uitgebracht, maar dat zij ernstige bezwaren hadden tegen de onduidelijkheden in het mandaat en dat ze fel gekant waren tegen een ruime interpretatie daarvan. Ook met betrekking tot de situatie die ontstond na de verkiezingen in Ivoorkust toonde de Veiligheidsraad zijn betrokkenheid, en wel door verlenging en uitbreiding van het reeds bestaande mandaat om in te grijpen, waarbij ook in dit geval de Veiligheidsraad een duidelijke koppeling legde met het R2P-concept (Global Centre for the Responsibility to Protect, 2011).
Bovendien staken beide permanente leden van de Veiligheidsraad ook hun onvrede over de wijze waarop het mandaat voor Libië is geïnterpreteerd en in praktijk is gebracht, niet onder stoelen of banken. Afgezien van deze positieve ontwikkeling rond het R2P-concept, is er op andere onderwerpen in VN-verband niet of nauwelijks sprake van vooruitgang. Dat geldt in het bijzonder voor hervorming van de VN-Veiligheidsraad (o.a. Martini, 2010). Ook op het heikele dossier van Iran blijkt het tussen de grote mogendheden zeer moeilijk om tot een gezamenlijke aanpak te komen, in antwoord op de veronderstelde nucleaire aspiraties van Teheran. Daarmee staat die situatie model voor de onmacht van de VN ten aanzien van tal van (regionale) conflicten.
Het R2P-concept, dat oorspronkelijk werd aangenomen tijdens de Summit van 2005, lijkt met deze ontwikkeling meer concrete invulling te krijgen in de praktijk van de VN. R2P is daarbij het operationele instrument dat het idee van human security handen en voeten moet geven, overigens zonder dat dit tot een automatisme verwordt, laat staan een automatisme dat uitmondt in een mandaat dat het gebruik van militaire middelen rechtvaardigt. De vreugde over de daadkracht van de VN werd dan ook meteen getemperd door de veto-blokkade van Rusland en China bij de stemming over een resolutie aangaande de situatie in Syrië in oktober 2011. Rusland en China gaven aan zeer te hechten aan de beginselen van soevereiniteit, territoriale integriteit en non-interventie, en dat naar hun mening de ontwerptekst van de resolutie zoals in stemming gebracht, onvoldoende recht deed aan deze beginselen.
NAVO Met betrekking tot de NAVO is het beeld eveneens gemengd, als naar gebeurtenissen van de afgelopen periode wordt gekeken. Zo heeft de NAVO in november 2010 een nieuw Strategisch Concept aangenomen, dat in zeer algemene bewoordingen en in grote lijnen de toekomstige koers van de Alliantie uiteenzet (Klijn, 2011; Marrone, 2011). Verwacht wordt dat dit nieuwe document de komende tien jaar richtinggevend zal zijn voor het NAVO-optreden. Behalve dreigingen als internationaal terrorisme en de verspreiding van massavernietigingswapens, richt de NAVO zich nu ook op de verdediging tegen cyber-aanvallen. Er is een werkgroep opgezet om op dit terrein activiteiten met de EU te coördineren. Zoals gebruikelijk loopt deze samenwerking stroef. Desondanks is met het nieuwe Strategisch Concept vooruitgang geboekt in het streven de
Deze gegevens zijn ontleend aan de website van de Verenigde Naties: www.un.org. 13
Internationale en Regionale Organisaties
141
organisatie om te vormen van een traditioneel collectief defensiebondgenootschap – een rol waar een aantal Oost-Europese lidstaten nog immer zeer aan hecht – tot een breed platform voor de aanpak van regionale en mondiale veiligheidsvraagstukken. Dit in achtnemend, kan in formele zin niet van een
de-institutionalisering van het Atlantische bondgenootschap gesproken worden. Op operationeel terrein heeft de NAVO in 2011 een belangrijke rol gespeeld bij de militaire interventie in Libië (maart-oktober) (o.a. Valasek, 2011). De no-fly zone en het wapenembargo tegen Libië zijn afgedwongen door de NAVO, terwijl de andere (militaire) operaties de verantwoordelijkheid van de deelnemende landen is gebleven. Hoewel de NAVO een belangrijke coördinerende rol heeft gespeeld in deze operatie, werd het initiatief genomen door Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk. De Verenigde Staten namen een tamelijk terughoudende opstelling in, ook wel bekend als leading from behind. Het duurde bovendien een maand (tot 25 maart) voordat de NAVO werkelijk een eigen rol kon vinden, wat het gevolg was van principiële strategische tegenstellingen tussen de lidstaten, in het bijzonder met betrekking tot bevelvoering over deze operatie. Dat Duitsland noch Polen aan de operatie in Libië heeft deelgenomen, heeft geen afbreuk gedaan aan de effectiviteit van de NAVOmissie. Het onderstreept echter wel een meer algemene ontwikkeling, namelijk dat dergelijke
operaties meer en meer in het kader van ‘gelegenheidscoalities’ worden uitgevoerd. Daartegenover staan ook minder positieve 142
Instituut Clingendael | Strategische Monitor 2012
ontwikkelingen. Zo zijn er geen vorderingen gemaakt met de zgn. global partnerships (met o.a. Rusland). De relatie met de EU blijft problematisch. Naast de kwestie-Cyprus speelt hierbij in toenemende mate dat de ontwikkeling van eigen defensiecapaciteiten in EU-verband zeer moeizaam verloopt en, waar het de individuele EU-lidstaten betreft, onder grote druk staat van de noodzaak tot bezuinigingen (zie ook hierna). Dit laatste heeft geleid tot irritatie aan Amerikaanse kant over de transatlantische relatie, d.w.z. de verhouding tussen Amerika en Europa op het punt van burden sharing. Zo sprak de voormalig Amerikaanse minister van defensie Robert Gates in zijn afscheidslezing (10 juni 2011) in niet mis te verstane woorden over de militaire zwakte van Europa, die in toenemende mate de transatlantische relatie – het fundament van de NAVO – onder druk zal zetten. Waar de Libiëinterventie volgens Gates heeft aangetoond dat Europa de Verenigde Staten nog immer nodig heeft, kan Europa, als het niet in staat is een evenredig aandeel op het gebied van veiligheid te leveren, niet langer rekenen op de samenwerking met een generatie Amerikaanse leiders die niet met de Koude Oorlog is opgegroeid. Gates sprak daarbij onomwonden over “a dim if not dismal future” voor de NAVO. Wanneer er dus sprake zal zijn van verdere fragmentatie van de NAVO, dan niet alleen omdat alle internationale organisaties onder druk komen te staan, maar ook – en wellicht vooral – omdat Europa té weinig aan defensie wenst uit te geven, terwijl een nieuwe generatie Amerikanen niet langer de noodzaak inziet deze Europese free riders verder te steunen. Het gevolg kan zeker zijn dat gelegenheidscoalities de toekomst zullen
bepalen – maar dat is dan het resultaat van een (bewuste) keuze, en geenszins onvermijdelijk. Desalniettemin blijft de NAVO vooralsnog het belangrijkste institutionele ijkpunt voor de Europese NAVO-bondgenoten. OVSE Voor de OVSE is het beeld zonder meer negatief. De trend waarbij de organisatie operationeel verder aan betekenis inboet, is ondanks initiatieven van de nieuwe secretaris-generaal, Lamberto Zannier (bijv. ten aanzien van ‘nieuwe’ dreigingen, waaronder cyber-criminaliteit en de noodzaak het profiel van de OVSE op te vijzelen) voortgezet. Weliswaar heeft voor het eerst in tien jaar weer een OVSE summit plaatsgevonden (dat was in december 2010 in Astana, gedurende het voorzitterschap van Kazachstan), maar de Astana Commemorative Declaration heeft niet geresulteerd in de institutionele hervorming en nieuwe dynamiek die de organisatie zo nodig heeft. Ook het zgn. Korfu-proces – dat het initiatief van de Russische president Medvedev bestudeert tot een mogelijk nieuw pan-Europees veiligheidsverdrag – heeft nergens toe geleid. De focus van de OVSE blijft dialoog en zgn. ‘coöperatieve veiligheid’, wat zoveel betekent als veiligheid creëren via samenwerking, open en eerlijke uitwisseling van ideeën, etc. De OVSE heeft
daarbij nog voldoende politieke draagkracht om te blijven voortbestaan. Het is echter duidelijk dat de organisatie marginaliseert (o.a. Gordon, 2011). Europese Unie Wat de EU betreft, viel de afgelopen periode samen met de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon (1 december 2010). Dit verdrag
belooft op het gebied van veiligheid en defensie belangrijke ontwikkelingen. Allereerst de creatie van een Hoge Vertegenwoordiger voor het Europees buitenlands en veiligheidsbeleid, die zowel de functies van HV (voorheen Javier Solana) als Europees Commissaris Externe Betrekkingen in zich verenigt; dit met het oog op grotere coherentie van het extern beleid van de EU. Daarnaast wordt op grond van dit verdrag een Europese diplomatieke dienst opgericht, de Europese Dienst voor Extern Optreden (EDEO), die de nieuwe Hoge Vertegenwoordiger ondersteunt bij de implementatie van het beleid. In aanvulling daarop heeft de Europese Raad – het orgaan dat de strategische oriëntatie voor het Europees buitenlands, veiligheidsen defensiebeleid vaststelt – een eigen vaste voorzitter gekregen, die mede tot taak heeft de Unie op zijn niveau – d.w.z. het niveau van regeringsleiders en staatshoofden – extern te vertegenwoordigen. Daarnaast is in het Verdrag van Lissabon het instrument van de Permanent Gestructureerde Samenwerking (PGS) ingesteld, dat een kleine groep lidstaten in staat stelt namens de Unie op militair en veiligheidsterrein op te treden, en zijn een zgn. Wederzijdse Bijstandsclausule en een Solidariteitsclausule tussen de lidstaten geïntroduceerd (o.a. Biscop & Coelmont, 2011; Missiroli, 2011). Tot slot is in deze periode – in aanvulling op de al eerder (in 2003) geformuleerde Europese Veiligheidsstrategie, die als richtsnoer voor het extern beleid fungeert – een interne veiligheidsstrategie overeengekomen. De afgelopen periode heeft dan ook sterk in het teken gestaan van de implementatie van de bepalingen van het Verdrag van Lissabon. In combiInternationale en Regionale Organisaties
143
natie met andere actuele ontwikkelingen is het beeld op zijn minst gemengd, zo niet negatief. Weliswaar zijn Herman Van Rompuy en Lady Catherine Ashton benoemd tot respectievelijk vaste voorzitter van de Europese Raad en nieuwe HV, maar dit heeft nog niet geresulteerd in een
merkbare versterking van de effectiviteit en coherentie van het Europees extern beleid. De afgelopen periode is vooral gekenmerkt door competentiestrijd tussen diverse personen en door meningsverschillen tussen de Europese Commissie en het Europese Parlement over de oprichting van de EDEO. Ook bleek de Unie niet in staat inhoud te geven aan de PGS noch aan de Wederzijdse Bijstandsclausule. Ook een initiatief (afkomstig van de Weimar-groep) om tot een eigen permanent EU operationeel hoofdkwartier te komen, strandde op verzet, in dit geval van het Verenigd Koninkrijk. Op operationeel gebied werden geen nieuwe militaire missies ondernomen, waarbij het meest opvallend was dat de lidstaten niet tot overeenstemming konden komen over een leidende rol van de EU bij de interventie in Libië. De EU moest daar vanwege interne onenigheid over de inzet van het geweldsinstrument en door gebrek aan de benodigde militaire infrastructuur het initiatief aan een NAVO-coalitie laten, waarbij saillant was dat twee EU-lidstaten – het Verenigd Koninkrijk en Frankrijk – daarbij als initiator optraden. Duitsland daarentegen stelde zich zeer terughoudend op. Tot slot staat het Europees veiligheids- en defensiebeleid onder zware druk van bezuinigingen, waarmee vrijwel alle EU-lidstaten als gevolg van 144
Instituut Clingendael | Strategische Monitor 2012
de economische en schuldencrisis te maken hebben; de grote lidstaten niet uitgezonderd. Weliswaar hebben deze bezuinigingen een impuls gegeven aan het moeizame proces van samen-
werking op het gebied van defensiematerieel (ontwikkeling, pooling and sharing, Gent-initiatief), maar tegelijkertijd is er weinig afstemming tussen de lidstaten bij het doorvoeren van bezuinigingen. Daarnaast hebben deze bezuinigingen (zie ook hiervoor) de relatie met de Verenigde Staten onder druk gezet. Meer in het algemeen heeft de Eurocrisis een verlammend effect op
het handelingsvermogen van de EU, hetgeen ook ten koste gaat van het extern beleid. Afgezet op een schaal van samenwerking naar nietsamenwerking, is het beeld met betrekking tot Internationale Organisaties over de afgelopen periode gemengd. De VN zijn in staat geweest een rol te spelen op het gebied van internationale veiligheid, in het geval van Libië zelfs een beslissende rol. Saillant daarbij is de rol van regionale organisaties bij het initiëren van het VN-optreden (o.a. Arabische Liga) en de uitvoering daarvan (NAVO). In dit opzicht zou gesproken kunnen worden van een lichte verschuiving richting het kwadrant Multilateraal. Tegelijkertijd werd in deze periode duidelijk dat twee organisaties die in het bijzonder in staat zijn tot meer robuust optreden – NAVO en EU – aan spanningen onderhevig zijn. Voor de NAVO doet dit zich voor op de transatlantische as. In het geval van de EU wordt de organisatie nog immer gehinderd door interne verdeeldheid over de aard en de reikwijdte van Europees militair optreden en het leiderschap binnen de Unie. Daarnaast moet gewezen worden op de gevolgen van bezuinigingen voor de slagkracht van de EU. Meer in het algemeen bevestigt de afgelopen periode een trend naar het in toenemende mate optreden van gelegenheidscoalities. De multilaterale verbanden (o.a.
EU en NAVO) zijn door hun grote aantal lidstaten, de verschillen tussen lidstaten, complexe besluitvorming en uiteenlopende belangen minder in staat tot snel en effectief optreden. Deze organisaties (in het bijzonder de NAVO) worden meer en meer een ‘toolbox’ voor gelegenheidscoalities, waarmee hun optreden sterker afhankelijk wordt van het leiderschap van individuele landen. In dit opzicht kan gesproken worden van de-institutionalisering en een ontwikkeling richting non-coöperatie. Op basis hiervan kan worden gesteld dat, afgezet op het assenkruis, er nog steeds sprake is van multilaterale samenwerking op veiligheidsgebied, maar dat de bestaande verbanden onder druk staan, hun optreden sterk afhankelijk is van de bereidheid van individuele landen tot leiderschap c.q. van wilsovereenstemming tussen de grote mogendheden en voor het operationele optreden van ad hoc-coalities. In dat opzicht zou geconcludeerd kunnen worden dat het multilaterale bestel moeizamer functioneert en er een tendens is in de richting van de-institutionalisering, en binnen het Multilaterale kwadrant gemiddeld genomen sprake is van een beweging richting de kwadranten Multipolair en Fragmentatie.
2. DE KOMENDE VIJF TOT TIEN JAAR: WAARSCHIJNLIJKHEDEN EN ONZEKERHEDEN Dit gemengde beeld tekent ook de toekomstverwachting. Waar de machtspolitieke ontwikkelingen wijzen op een versnelde multipolarisering van de mondiale machtsverhoudingen, zijn
effectieve internationale en regionale veiligheidsorganisaties zoveel belangrijker om deze machtsovergang in goede banen te leiden; dit te meer waar in het huidige tijdsgewricht sprake is van tal van instabiele regio’s c.q. van onzekere ontwikkelingen (bijv. de Arabische lente) (Serfaty, 2011). Weliswaar heeft de door de VN gemandateerde operatie in Libië laten zien dat onder omstandigheden – en vooral indien andere (regionale) organisaties (Arabische Liga) druk uitoefenen c.q. bereid zijn de door de VN gemandateerde missie uit te voeren (NAVO) – de internationale gemeenschap in staat is op te treden. Tegelijkertijd is het waarschijnlijk dat een aantal grote mogendheden (zeer) terughoudend zal zijn ten aanzien van een meer actieve rol van de internationale gemeenschap in het geval van
Waarschijnlijkheden Grotere terughoudendheid ten aanzien van robuust VN-optreden; Grotere afhankelijkheid van gelegenheidscoalities; Verschuiving van de Amerikaanse strategische oriëntatie richting Pacific; Stagnatie van het Europees Veiligheids- en Defensiebeleid.
Onzekerheden Wat wordt de rol van de EU op buitenlands-politiek terrein?; Blijven de Verenigde Staten en Europa samenwerken binnen het transatlantisch verband? Internationale en Regionale Organisaties
145
meer robuuste operaties. Dit laatste moet mede bezien worden in het licht van het gegeven dat in een meer multipolaire mondiale constellatie deze landen een (nog) belangrijker rol zullen spelen in VN-verband. Het beeld wordt van gemengd naar meer negatief, als naar de ontwikkelingen binnen NAVO, EU en OVSE wordt gekeken, waarbij zij aangetekend dat juist de NAVO en, in mindere mate, de EU tot nu toe een belangrijke rol hebben gespeeld bij de uitvoering van VN-gemandateerde interventies van meer robuuste aard. De ontwikkelingen binnen NAVO en EU in het bijzonder duiden echter voor de toekomst op een afne-
mend collectief vermogen tot (militair) optreden op het gebied van veiligheid. Voor zover dit vermogen aanwezig is, zal het waarschijnlijk in de vorm van gelegenheidscoalities zijn, sterker afhankelijk zijn van de bereidheid van individuele landen tot leiderschap en zal het hoe dan ook een wissel trekken op de Amerikaans-Europese betrekkingen. Hoe deze relatie zich gaat ontwikkelen, is onzeker. De NAVO heeft, zoals aangegeven, weliswaar een nieuw Strategisch Concept aangenomen en de lead gehad bij de succesvolle Libië-operatie, maar ook is duidelijk dat de interne cohesie van het Bondgenootschap onder druk staat. De Amerikanen nemen een meer afstandelijke houding in (Libië) en bekritiseren de Europeanen vanwege hun te geringe militaire bijdrage (bezuinigingen). Te verwachten valt dat deze trend zal doorzetten, ook al omdat in de
Amerikaanse strategische oriëntatie de betekenis van Europa als hot spot naar alle waarschijnlijkheid verder zal afnemen en in toenemende mate plaats zal maken voor een focus op Azië; een tendens die nu al gaande is. 146
Instituut Clingendael | Strategische Monitor 2012
Dit betekent dat de Europeanen meer verantwoordelijk zullen zijn voor de veiligheid in de eigen regio. Het valt te betwijfelen of de Unie daartoe in staat is, zeker indien hard power wordt vereist. Door de schuldencrisis is de EU meer naar binnen gekeerd. Hoe dan ook zijn de lidstaten niet in staat geweest om op basis van het Verdrag van Lissabon tot een krachtiger buitenlands beleid te komen. Voor de komende jaren lijkt verdere stagnatie wat betreft het GVDB, o.a. als gevolg van bezuinigingen en onenigheid, het meest waarschijnlijke scenario, hetgeen de transatlantische relatie verder onder druk zal zetten. Dit onderstreept dat de Unie het toch vooral van haar soft power moet hebben. Of dat volstaat in antwoord op ontwikkelingen als de Arabische Lente, is onzeker. De OVSE, tot slot, is aan verdere marginalisering ten prooi gevallen; een trend die zich de komende jaren zal voortzetten. Grootmachten als de Verenigde Staten en Rusland zien geen rol van betekenis voor de OVSE meer weggelegd, hetgeen het gewicht en de invloed van deze organisatie vanzelfsprekend verder zal ondermijnen. Afhankelijk van het verdere verloop van de schuldencrisis en de ontwikkeling van de Europees-Amerikaanse relatie lopen ook de EU en de NAVO het risico van verdere marginalisering op het gebied van de internationale veiligheid. Concluderend zal de komende periode een ontwikkeling laten zien in de richting van meer Multipolariteit binnen het Multilaterale kwadrant. Het multilaterale bestel zal wat betreft het vermogen tot collectief optreden op het gebied van veiligheid onder grotere druk komen te staan. Voor zover optreden mogelijk is, zal dit sterk afhankelijk zijn van het vermogen
om gelegenheidscoalities te smeden, van het bereiken van overeenstemming in VN-verband tussen de grote mogendheden en, waar het NAVO en EU betreft, van de verdere ontwikkeling van de transatlantische relatie. 3. STRATEGISCHE SCHOKKEN Strategische schokken uit de Verkenningen: NAVO valt uiteen. De mate van (on-) waarschijnlijkheid dat deze schok optreedt is onveranderd. Hoewel er weliswaar meer spanning is in de transatlantische relatie, is de kans op het uiteenvallen van het Bondgenootschap nog altijd zeer gering. Eurozone valt uiteen; nieuwe breuklijnen in Europa. Met betrekking tot de in de Verkenningen beschreven strategische schokken, kan worden geconcludeerd dat het risico van het uiteenvallen van de Eurozone groter is geworden. Alhoewel nog steeds onwaarschijnlijk, is dit niet ondenkbaar. Hoe dan ook zal de EU in antwoord op de schuldencrisis verder naar binnen gekeerd raken en aan mondiale invloed verliezen. Als gevolg van de schuldencrisis is tevens het risico van binnenlandse politieke en maatschappelijke onrust binnen EU-lidstaten toegenomen. In het algemeen zullen de tegenstellingen binnen Europa groter worden. 4. WINNAARS, VERLIEZERS & INSTABILITEIT EN ONVEILIGHEID IN DE WERELD
De EU behoort tot de verliezers in het machtspolitieke spel. Dat geldt ook voor de Verenigde Staten, maar dan vanuit een geheel andere positie. Waar Europa en Amerika verliezers zijn, zal ook de NAVO aan betekenis inboeten op het mondiale niveau. Deze ontwikkeling zal de stabiliteit in de wereld
niet ten goede komen, zowel als het gaat om specifieke thema’s (non-proliferatie) als om regio’s (Midden-Oosten; Noord-Afrika). Op het Europese continent behoort de OVSE tot de verliezers. De organisatie ontbeert een duidelijk mandaat en heeft sterk aan belang ingeboet. De beschreven tendens geeft ruimte aan meer autoritaire staten (Rusland, landen in Centraal-Azië) en zal het moeilijker maken om kwaadwillende landen (bijv. Iran) adequaat tegenspel te bieden. In een meer multipolaire wereld met een verzwakt collectief vermogen tot optreden op het gebied van veiligheid, zal het risico van instabiliteit toenemen. Het gevaar van conflicten en instabiliteit betreft niet het risico van directe confrontaties tussen de belangrijkste spelers, maar veeleer instabiliteit in de periferie van deze spelers. Hierbij zij aangetekend dat de EU in dit opzicht kwetsbaar is (ongewisse afloop Arabische Lente, nucleaire aspiraties Iran, Midden-Oosten, Kaukasus). Het vermogen om deze instabiliteit het hoofd te bieden zal sterk afhankelijk zijn van het vermogen van de grote mogendheden om – in VN-verband – tot overeenstemming te komen, dan wel het vermogen om in regionaal verband (EU, NAVO, Arabische Liga, Afrikaanse Unie, etc.) –gemandateerd door de VN – handelend op te treden ten aanzien van risico’s in de eigen directe omgeving. Weliswaar is er op het gebied van vrede en veiligheid sprake van een positieve
doctrinaire ontwikkeling rond het concept van R2P, maar de implementatie ervan is afhankelijk van de wilsovereenstemming in VN-verband tussen de grote mogendheden. In dat licht is het Europese onvermogen een daadkrachtige rol te Internationale en Regionale Organisaties
147
spelen op het mondiale niveau zorgwekkend. De Unie heeft immers een groot belang bij een effectief multilateraal bestel en is samen met de Verenigde Staten de drager van een aantal historische waarden die in het concept van R2P tot uitdrukking komen (mensenrechten, rule of law, etc.). Met een verzwakte rol van de EU is de kans minder groot dat dit concept daadwerkelijk leidraad zal zijn bij het bewerkstelligen van veiligheid en stabiliteit. 5. IMPLICATIES VOOR DE NEDERLANDSE KRIJGSMACHT Hiervóór is ingegaan op de rol van de EU, de NAVO en het VN-systeem op veiligheidspolitiek gebied. Deze organisaties vormen traditioneel
de ankers van het Nederlands buitenlands en veiligheidsbeleid. Het in de Verkenningen geconstateerde beeld dat deze ankers minder houvast bieden, wordt door het voorgaande bevestigd. Sindsdien zijn daar de bezuinigingen, en bijgevolg de vraag welk missieniveau de krijgsmacht nog aankan, bijgekomen. De directe dreiging voor het Nederlands grondgebied is niet toegenomen. Mondiaal lijkt de stabiliteit onder grotere druk te staan. Nederland kan daardoor op twee manieren geraakt worden. Ten eerste door de effecten van instabiliteit (piraterij, migratie, energie, etc.); ten tweede doordat in samenwerkingsverband (VN, NAVO, EU, ad hoc) een beroep op Nederland wordt gedaan. Daarbij mag worden aangenomen dat vanwege de grondwettelijk vastgelegde opdracht bij te dragen aan de handhaving van de internationale rechtsorde, Nederland ook in de toekomst een bijdrage zal leveren aan militaire missies (onder de voorwaarde van VN-mandatering en bij voorkeur in Atlantisch verband). De tendens 148
Instituut Clingendael | Strategische Monitor 2012
van de afgelopen periode wijst dan echter op een
verminderde (maatschappelijke en politieke) bereidheid en capaciteit tot optreden in het hogere geweldsspectrum c.q. in risicovolle operaties en op een grotere afhankelijkheid van gelegenheidscoalities. CONCLUSIE Het afgelopen jaar heeft zich gekenmerkt door samenwerking in multilaterale verbanden op het gebied van veiligheid, maar tegelijkertijd ook door de-institutionalisering. De klassieke internationale organisaties, die steeds meer verliezen aan effectiviteit en vermogen tot snel optreden, worden door uiteenlopende belangen van de lidstaten, steeds vaker alleen nog maar gebruikt als facilitator voor ad hoc-coalities. De verwachting is dat deze trend zich de komende vijf tot tien jaar zal voortzetten, waardoor er een afnemend collectief vermogen kan ontstaan om tegen onveiligheid en instabiliteit in de wereld op te treden. Hoewel er een positieve ontwikkeling te herkennen is op het gebied van R2P, zal de inzet van militaire middelen bij humanitaire operaties sterk afhangen van de wil van de grootmachten, die zich niet gemakkelijk laat voorspellen.
gevolg van bezuinigingen ook sterker uit tot samenwerking op het gebied van ontwikkeling, aanschaf en gebruik van militaire capaciteiten (pooling and sharing). Daar deze samenwerking
in breder EU-verband moeizaam verloopt, zal zij toch vooral de vorm krijgen van bi-, tri- en multilaterale afspraken tussen individuele landen.
LITERATUUR iscop, S. & J. Coelmont (red.) (2011), Europe Deploys. Towards a Civil-Military Strategy for CSDP, Brussel: Royal Institute B for International Relations/Academia Press, juni (Egmont Paper 49). lobal Centre For the Responsibility to Protect (2011), Background briefing; responsibility to protect after Libya and Cote G d’Ivoire, New York, november. Gordon, P. (2011), ‘US foreign policy and the OSCE’, Hampton Roads International Security Quarterly, nr. 4, pp. 65-69. Klijn, H. (2011), ‘De niet zo nieuwe NAVO’, Internationale Spectator 65(2), pp. 63-66. Marrone, A. (2011), ‘The equilibrium of the 2010 NATO strategic concept’, International Spectator 46(3), pp. 93-111. Martini, E. (2010), Restarting negotiations for the reform of the Security Council, Rome: IAI, mei. issiroli, A. (2011), ‘The New EU “Foreign Policy” System after Lisbon: A Work in Progress’, European Foreign Affairs M Review 15(4). ölling, C. (2011), EU Battlegroups: What Contribution to European Defence?, Berlijn: Stiftung Wissenschaft und Politik, M juni (SWP Research Paper). cott, A. (2009), ‘The United Nations peacebuilding architecture’, in: S. Weiss, H.J. Spanger & W. van Meurs (red.), S Diplomacy, development and defence: a paradigm for policy coherence, Gütersloh: Bertelsmann Stiftung, pp. 241-302. Serfaty, S. (2011), ‘Moving into a post-Western world’, The Washington Quarterly.34(2), pp. 7-23.
Doordat de transatlantische relatie onder andere door een verschuiving van de focus in het Amerikaans buitenlands beleid onder druk is komen te staan, zal de EU meer verantwoordelijkheid moeten gaan dragen voor de veiligheid in de eigen regio. Of de Unie daarin kan voorzien, is zeer onzeker.
Valasek, T. (2011), What Libya says about future NATO operations, Londen: CER, 26 augustus.
Hoe dan ook blijft Nederland voor zijn veiligheid en stabiliteit aangewezen op internationale samenwerking. Deze noodzaak strekt zich als Internationale en Regionale Organisaties
149
Onduidelijkheid over doelen? Stel burgerbescherming voorop Emiliano Landkroon Deze maand is de evaluatie van de Nederlandse inzet in de Afghaanse provincie Uruzgan onderwerp van gesprek in de Tweede Kamer. De evaluatie richt zich op de vraag in hoeverre de doelstellingen van de Nederlandse bijdrage aan ISAF zijn gehaald. Opvallend hierbij is dat de commissie verantwoordelijk voor de evaluatie in haar begeleidend schrijven bij de evaluatie het volgende stelt: “De doelstellingen zoals die zijn geformuleerd in de artikel 100-brieven waren eerder impressionistisch en ambitieus dan concreet en realistisch.”1 Hoe kan er onduidelijkheid bestaan over de te behalen doelen bij een missie die zo veel mensenlevens en geld kostte? Dit heeft te maken met de lokale context en het (inter)nationale politieke kader waarbinnen de besluitvorming plaatsvindt. Deze context is zeer complex en vertroebelt het eigenlijk voor de hand liggende (politieke) hoofddoel, namelijk burgerbescherming. Dit achterliggende hoofddoel is altijd impliciet gebleven. Wel valt het te deduceren uit de binnenlandse politieke discussie voorafgaand aan en tijdens de missie. Ook de gekozen militaire strategie, die ontstond uit een analyse van de politieke opdracht en het vijandbeeld, sluit deels aan bij het impliciete hoofddoel van burgerbescherming. Burgerbescherming was het eigenlijke beoogde politieke effect. Maar dit is nooit geëxpliciteerd. Hierdoor is de gekozen militaire strategie altijd uit blijven gaan van burgerbescherming als middel om te komen tot tussengelegen militaire doelen, in plaats van als doel op zich. Dit heeft er voor gezorgd dat kansen zijn blijven liggen om het duurzame effect van de missie te vergroten. In dit artikel laten we via een analyse van het gestelde probleem zien dat burgerbescherming het eigenlijke onderliggende doel is. Daarbij blijkt dat de soms semantische en verwarrende politieke discussie eveneens het gevolg is van een onjuiste duiding van het hoofdprobleem. Eén en ander zal worden geïllustreerd aan de hand van een historische vergelijking. Tot slot een aanzet hoe dit beoogde politieke effect sterker is te verankeren in toekomstige militaire operaties. Vecht- of opbouwmissie? De noodzaak deel te nemen aan de ISAF-missie in Afghanistan werd in de Tweede Kamer breed gevoeld. De Rijksoverheid informatiesite zegt over de aanleiding voor de Nederlandse betrokkenheid in Afghanistan het volgende: “Na de aanslagen van 11 september 2001 wilde de internationale gemeenschap, waaronder Nederland, terrorisme en radicalisering verwijderen uit Afghanistan. De Taliban die de macht in handen had, weigerde Osama bin Laden uit te leveren.” 2
De Verenigde Staten begonnen de Operation Enduring Freedom (kortweg OEF) in Afghanistan, als onderdeel van de op vele fronten geopende war on terror. De reactie in Nederland op de aanslagen van 9/11 was er een van medeleven en afkeuring. Dit verklaart de noodzaak die breed werd gevoeld de aangevallen bondgenoot te helpen. De manier waarop de Verenigde Staten vervolgens het algemeen aanvaarde recht op zelfverdediging invulden en radicalisering in de wereld te lijf gingen, de war on terror, kon in Nederland niet op onverdeelde steun rekenen en leidde tot discussie. Dieptepunten zoals het openen van geheime gevangenissen en het vormen van buitenrechtelijke constructen als Guantanamo Bay, inperking van burgerlijke vrijheden (middels bijvoorbeeld de Patriot Act) en martelingen in Iraakse gevangenissen vormden de achtergrond waartegen het debat in Nederland plaatsvond rond deelname aan de missie in Afghanistan.3 In het politieke debat bestond een zekere mate van overeenstemming over de gevaren van (gewapende exponenten van) de politieke islam. Hoe dit probleem te benaderen, daar bestond allesbehalve overeenstemming over. Het meest zichtbare gevolg van deze verschillende visies op een effectieve aanpak van radicalisering, was de semantische politieke discussie over of de missie in Uruzgan een vecht- of opbouwmissie was en zou moeten zijn. Ongehinderd door het feit dat deze termen in geen enkele militaire doctrine terug zijn te vinden, wilden verschillende Nederlandse actoren op deze manier de garantie dat Nederland niet de Amerikaanse war on terror-benadering zou volgen. Nederland moest zich hier verre van houden en zou dus ook niet grootschalig deel moeten nemen aan de, op terroristen jagende, OEF-missie. ISAF daarentegen had als mandaat het ondersteunen van de Afghaanse overheid. Hier kon de Nederlandse regering wel de handen voor op elkaar krijgen. De Afghaanse overheid heeft, net als iedere andere overheid, als taak en verplichting haar burgers te beschermen. ISAF moest deze verplichting ondersteunen. Dit duidt op een visie dat men radicalisering het beste bestrijdt door het bieden van een menswaardig bestaan. Om dit te bereiken moest de Afghaanse staat opgebouwd en ondersteund worden. De doelen die door Nederland expliciet werden geformuleerd waren: ondersteuning op het gebied van veiligheid, goed bestuur en sociaal-economische ontwikkeling.4 Bij een nadere beschouwing van deze drie doelen komt naar voren dat deze instrumenteel zijn aan een hoger doel: burgerbescherming. De gedachte is dat marginalisatie en deprivatie zowel op individueel niveau als op statelijk niveau tot radicalisering leiden. Oftewel: onthoud mensen basisbehoeften als veiligheid, sociaal economische ontwikkeling en goed bestuur, en zij zullen radicaliseren tot een punt dat ze zullen bevechten waar ze recht op (menen te) hebben. Lessen uit het verleden In de geschiedenis zijn vergelijkbare processen waar te nemen. Na het Duitse verlies van de Eerste Wereldoorlog werden aan Duitsland onder meer herstelbetalingen van 1.000 miljard goudmark opgelegd. Deze waren voor Duitsland onmogelijk op te brengen. De Britse politiek econoom Keynes, die zitting had in het onderhandelingsteam, legde uit protest zijn functie neer. Hij meende dat het verdrag van Versailles geen vredesverdrag was maar een voortzetting van de oorlog, zij het met economische middelen. Het niet opnieuw opbouwen van Duitsland, maar het met militaire en economische macht trachten te beperken van
Duitse (militaire) invloed, wordt vandaag de dag gezien als één van de onderliggende oorzaken van WO II. De Duitse natie radicaliseerde en ontwikkelde zich richting een extreme ideologie, het nationaal-socialisme (nazisme). Uiteindelijk slaagden aanhangers van deze ideologie erin de Duitse staat te kapen, met WO II als gevolg. Na de oorlog lieten de Verenigde Staten zien hieruit lessen getrokken te hebben door een omvangrijk wederopbouwprogramma te starten: het Marshallplan. Vreedzame betrekkingen zouden pas mogelijk zijn als er een zekere mate van ontwikkeling en (economische) veiligheid bestond voor de burgers van het naoorlogse Europa. Het nazisme kan in dit kader bezien worden als reactie op de moderniteit. De identiteit die mensen voorheen ontleenden aan onder meer verwantschapsrelaties kwam in de moderne tijd, door processen als industrialisatie, urbanisatie en staatsvorming, onder druk te staan. Bovendien bleef Duitsland door het verdrag verstoken van basisbehoeften. De combinatie van modernisering en het verdrag van Versailles leidde tot radicalisering en uiteindelijk de ontwikkeling van een uitsluitende ideologie. De politieke islam, met in het geval van Afghanistan de Taliban als agent, ontwikkelde zich langs vergelijkbare lijnen. Ook de uitsluitende ideologie van politieke islam is een reactie op de moderniteit. Ondanks verwijzingen naar een verondersteld premodern kalifaat, waarnaar terugkeer verlangd wordt, zijn de wortels te traceren tot dezelfde periode als die van het fascisme, namelijk begin twintigste eeuw. Het denken rond politieke islam heeft zijn wortels in Egypte en was in eerste instantie gericht tegen de binnenlandse onderdrukking. Hieraan werd later de Grote Satan toegevoegd: de Verenigde Staten. Deze staat hield volgens dit denken de binnenlandse despoten voor eigen gewin in het zadel. De Taliban slaagden erin tijdens een periode van marginalisatie van Afghanistan de staat te kapen. Met de aanslagen in de VS en uiteindelijk de wereldwijde war on terror als gevolg.5 Langs deze lijn denkend valt te verwachten dat het militair verslaan van de Taliban niet tot duurzame vrede zal leiden. Wil men de radicalisering in Afghanistan echt uitbannen, zoals te lezen valt in het eerder genoemde citaat op de Rijksoverheid-site, dan zal de Afghaanse burger voorzien moeten worden van bescherming om zo the hearts and minds te winnen.6 De ‘Dutch approach’ Nederland sloot zich zoals aangegeven niet zonder meer aan bij de reeds bestaande OEFstructuren in Uruzgan, maar ontwikkelde een eigen Dutch approach. Deze benadering leek genuanceerder te denken over zowel het vijandbeeld als mogelijke benaderingen van het probleem van radicalisering. De Nederlandse missie ontplooide zich in de Afghaanse provincie Uruzgan terwijl de OEF-missie daar reeds actief was. Het vijandbeeld dat de OEFmissie erop nahield, was echter niet gebaseerd op de lokale context. Het Amerikaanse vijandbeeld was met name ingegeven door de verbondenheid met de zittende Afghaanse regering van Hamid Karzai, een Popolzai. In Uruzgan betekende dit OEF-steun en samenwerking met gouverneur Jan Mohammad Khan, eveneens een Popolzai en vertrouweling van de familie Karzai.
Een weinig genuanceerd vijandbeeld voor degenen die begrijpen dat ‘de Taliban’ een complex construct is en bovendien lokaal gedifferentieerd. Een entiteit met een veelvoud aan actoren, opgedeeld langs verschillende en wisselende strata. Talibs van het oude regime, Taliban afkomstig uit Pakistan, westerse en Arabische landen, Taliban afkomstig uit andere Afghaanse provincies en lokale Taliban behorende bij verschillende (sub)stammen. Bovendien is het construct Taliban geen vaste entiteit maar een wisselend geheel van coalities die soms ook onderling strijd leveren en in meer of mindere mate bereid zijn tot samenwerking met de Afghaanse overheid.7 De strategie die Nederland gaandeweg ontwikkelde was de zogenaamde comprehensive approach. Dit hield kortweg in dat een uitsluitend militaire benadering van de problemen op de gebieden van goed bestuur, sociaal-economische ontwikkeling en veiligheid in de Nederlandse visie tekortschoot. De problemen konden het best te lijf worden gegaan middels een synchronisatie van drie beleidsterreinen. Te weten: Development, Diplomacy en Defense, de 3D benadering. Nederland zou zich concentreren op de drie dichtstbevolkte gebieden in Uruzgan en vanuit daar als een inktvlek de invloed van de Afghaanse overheid helpen uit te breiden. De Dutch approach uitte zich onder meer in een bijzondere voorwaarde die Nederland stelde. De zittende gouverneur van Uruzgan, Jan Mohammed Khan moest vertrekken ten gunste van de voormalig Talib, Abdil Hakim Munib. In 2007 werd Munib overigens weer vervangen door Asadullah Hamdan. Naast beschuldigingen van corruptie en mensenrechtenschendingen aan het adres van Jan Mohammed was de Nederlandse politieke strategie erop geënt de gemarginaliseerde stammen toegang te verschaffen tot de lokale machtsstructuren in Uruzgan. Dit ten einde te voorkomen dat zij gewapenderhand de macht zouden bevechten en ze zodoende los te weken van ‘de Taliban.’ De aan het begin van de missie sceptische reacties op Nederlandse strategie zijn gedurende de missie verstomd. De strategie bleek resultaat te hebben. Op de drie beleidsterreinen is vooruitgang geboekt, zoals ook in de evaluatie te lezen valt. Om dit resultaat ook een blijvend karakter te geven, oftewel effect te laten hebben, is Nederland er veel te kort gebleven en is het dus afhankelijk van onder meer zijn opvolgers.8 Wij betogen dat het impliciet blijven van het eigenlijke hoofddoel van de missie, burgerbescherming, tevens heeft bijgedragen aan de beperking van de opbrengsten van de missie. De concentratie op bevolkingscentra, de zogenaamde ‘onder de radar’-projecten en het besef burgerdoden te moeten minimaliseren, herbergen het besef in zich dat het eigenlijke doel burgerbescherming was. Maar doordat burgerbescherming altijd instrumenteel is gebleven, zijn helaas ook de effecten van de missie beperkt gebleven. Indien burgerbescherming geëxpliciteerd zou zijn geweest als het beoogde politieke effect, dan hadden alle op dit effect gebaseerde operaties dit voorop kunnen stellen. Burgerslachtoffers worden dan geen collateral damage of bijkomende schade, maar een falende operatie. Het vermoedelijke gevolg zou een blijvend effect zijn in de vorm van een bevolking die zich afkeert van een extreme en uitsluitende ideologie. De ideologie die de basis vormt van elke vorm van invloed van de Taliban in Uruzgan.
De laatste stap naar politiek effect: burgerbescherming Niet alleen Nederland worstelt met het zien van dit in complexe politiek verstopte hogere doel van burgerbescherming. Voor ieder democratisch land zou het logisch moeten zijn dat zijn beleidsinstrumenten in dienst staan van de burger. In het geval van beleidsinstrumenten specifiek gericht op veiligheid, zoals de krijgsmacht, zou dit dus burgerbescherming moeten zijn. Deze verplichting geldt niet alleen voor eigen burgers maar ook voor burgers onder de verantwoordelijkheid van een ‘bezettende macht.’ In moderne termen: iedereen die zich in de Nederlandse Area of Responsibility (AOR) bevindt. Deze zoektocht komt onder meer tot uitdrukking in de Dutch approach in Uruzgan en de navolging die deze aanpak kreeg binnen de rest van ISAF. Op diverse niveaus zoeken democratische landen naar manieren om burgerbescherming tot uitdrukking te laten komen in hun militaire operaties. Onderstaand volgen twee voorbeelden waarop in de bestaande politieke en militaire praktijk reeds invulling wordt gegeven aan deze ontwikkeling. Clustermunitie Wapens als clustermunitie worden in toenemende mate gezien als een middel dat op korte termijn wellicht helpt een militair doel te bereiken, maar op de lange termijn zeer schadelijk is. Zo heeft clustermunitie de NAVO geholpen dominantie over het Servië van Milosovic te verkrijgen, om zo de Kosovaarse bevolking te beschermen. Diezelfde Kosovaarse bevolking heeft - ruim tien jaar na het conflict - nog steeds te maken met onontplofte restanten van clustermunitie. Het korte termijndoel is gehaald, maar het beoogde effect van bescherming van de Kosovaarse burger op de lange termijn niet. Het heeft zelfs een negatief effect op de lange termijn, kunnen we achteraf vaststellen. Effectiviteit van wapensystemen Een tweede voorbeeld is de ontwikkeling van een Civilian Battle Damage Assessment (CBDA) door elementen uit de Britse krijgsmacht. Hoewel de fundamentele omdraaiing van burgerbescherming als middel naar doel ook in deze exercitie nog niet heeft plaatsgevonden, heeft deze exercitie wel het besef in zich dat systematische registratie en analyse van de effecten op burgers essentieel is om de gestelde (politieke) doelen te halen. In deze aangepaste en comprehensive CBDA wordt een begin gemaakt op een systematische manier burgerslachtoffers gevallen ten gevolge van geweldsgebruik door eigen troepen in kaart te brengen. Dit sluit aan bij aanbevelingen van de evaluatiecommissie. De commissie constateert dat er een gebrek is aan systematische informatieverzameling rond burgerslachtoffers.9 In de Britse CBDA wordt onder meer een indexcijfer ontwikkeld voor het gebruik van wapensystemen in bepaalde gebieden. Dit indexcijfer geeft de effectiviteit van het betreffende wapensysteem aan. Hierin zit het aantal burgerdoden verdisconteerd. Burgerdoden hebben een negatief effect op de effectiviteit van het wapensysteem. De CBDA stelt de commandant, in theorie, beter in staat het beste wapensysteem te kiezen om niet alleen zijn directe militaire doel van bijvoorbeeld gebiedscontrole, maar ook het achterliggende politieke effect van burgerbescherming mee te nemen in zijn besluitvorming. Wellicht komt hij tot de conclusie dat hij zich beter tijdelijk kan terugtrekken en de vijand
het gebied laten innemen dan burgerslachtoffers te riskeren en zo zijn hogere doel voorbij te schieten.10 Het zijn slechts enkele voorbeelden van de zoektocht binnen democratische krijgsmachten naar manieren om het hoogste democratische doel van burgerbescherming in te brengen op alle niveaus van militaire besluitvorming. Zeker in vergelijking met de OEF-missie die in Uruzgan reeds actief was toen Nederland daar begon, is de evaluatie voorzichtig positief over de Nederlandse 3D-aanpak. Men stelt vast dat er een genuanceerd vijandbeeld bestond. Hierdoor is de missie in staat gebleken haar strategie niet slechts te richten op de zogenaamde kinetische optie. Deze optie kan op korte termijn en plaatselijk wellicht voor militair succes zorgen, maar verdrijft even zo vaak het beoogde politieke langetermijneffect van burgerbescherming naar de achtergrond. Binnen alle bestaande beperkingen, waarvan tijd wellicht de belangrijkste, heeft Nederland heeft in Uruzgan stappen in de goede richting gezet, dit is deels ook gezien door de wereld. Nu bestaat de kans om te laten zien hoe men blijvend effect kan bereiken in crisissituaties waarbij helaas de krijgsmacht ingezet moet worden: door burgerbescherming voorop te stellen. Emiliano Landkroon is Program Officer Human Security bij IKV Pax Christi. 1. Begeleidend schrijven, aan de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, pag. 5, 23 september 2011. 2. http://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/afghanistan/aanleiding-missie-afghanistan, december 2011. 3. Christ Klep, Uruzgan. Nederlandse militairen op missie (Amsterdam, Uitgeverij Boom, 2011), pag. 88/89. 4. Eindevaluatie, Nederlandse bijdrage aan ISAF, 2006-2010, pag. 13, 23 september 2011. 5. Nazih Ayubi, Political Islam. Religion and politics in the Arab world (Londen, Routledge, 1991) pag. 216. 6. John Gray, Al Qaeda and what it means to be modern (The New Press, 2003). 7. TLO report 2010, The Dutch engagement in Uruzgan, pag. 46, 47. 8. Evaluatiecommissie, Eindevaluatie Nederlandse bijdrage aan ISAF, 2006-2010, Deelconclusies, pag. 103 t/m 135. 9. Begeleidend schrijven, aan de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, pag.3 en 5, 23 september 2011. 10. Ewan Cameron et al, ‘Tracking Civilian Casualties in Combat Zones using Civilian Battle Damage Assessment Ratios,’ 3 mei 2009.
4
Opinie
Van veelzijdig naar pasklaar
Ap: 2012nr1
De toekomst van de Nederlandse krijgsmacht Kees Homan en Dick Zandee
Op de Balkan, in Afrika en in het Midden-Oosten heeft de Nederlandse krijgsmacht aangetoond te kunnen deelnemen aan een breed scala van operaties, met inzet van geweld maar ook ter ondersteuning van humanitaire hulpverlening en wederopbouw. Kortom: te land, ter zee en in de lucht draagt Nederland zijn steentje bij. De krijgsmacht is van alle markten thuis.
Regering en parlement willen het zo houden: een veelzijdig inzetbare krijgsmacht. Deze beleidskeuze staat op gespannen voet met het dalende defensiebudget. Tussen ambities en financiële middelen gaapt een groot gat. Fundamentele keuzes zijn onvermijdelijk. Welke krijgsmacht kan Nederland zich in de toekomst wél veroorloven? Hoe dient deze eruit te zien: welke capaciteiten te behouden en welke op te geven? Kan nauwe samenwerking met partnerlanden helpen de pijn te verzachten? Met wie en hoe? In dit artikel geven wij aanzetten voor de beantwoording van deze vragen.
Kleinere veelzijdige krijgsmacht Het regeerakkoord van 30 september 2010 meldde dat “Het kabinet kiest voor een veelzijdig inzetbare krijgsmacht met het daarbij behorende ambitieniveau zoals uitgewerkt in het eindrapport Verkenningen.”1 In deze beleidsoptie ligt het zwaartepunt op de veelzijdigheid en de flexibele inzetbaarheid van de krijgsmacht. De optie kent aan de drie hoofdtaken van de krijgsmacht een evenredig belang toe. Aanleiding voor deze optie is de onzekerheid van de toekomstige veiligheidssituatie en het daaruit voortvloeiende beroep op de krijgsmacht. De praktijk bleek weerbarstiger. Minister van Defensie Hans Hillen werd niet alleen geconfronteerd met bezuinigingen maar trof bij zijn aantreden ook financiële lijken in de kast. De problemen
waren veel groter dan hij aanvankelijk had gedacht. Met gevoel voor dramatiek kondigde hij dan ook met oneliners als ‘de aarde zal trillen’ en ‘de lucht zal zwart kleuren’ zijn op 8 april gepubliceerde Beleidsbrief aan.2 Veelzeggende titel: ‘Defensie na de kredietcrisis: een kleinere krijgsmacht in een onrustige wereld.’ Op de website van Defensie liet de minister een zin uit de Beleidsbrief plaatsen, die door de ministerraad was geschrapt: “Ik hoop dat deze brief bijdraagt tot het besef dat Nederland voor zijn veiligheid onderverzekerd dreigt te raken” en dat volgens de bewindsman de bezuinigingen “haaks staan op de onrust in de wereld.” In de Een veelzijdig Defensiekrant poneerde de bewindsman zelfs: inzetbare “Ik weet zeker dat als de regeringspartijen krijgsmacht is hadden geweten hoe Defensie ervoor staat, voor Nederland al er niet een dergelijke zware taakstelling was verleden tijd opgelegd.”3 Deze uitspraak roept overigens vragen op over het belang dat politieke partijen toekennen aan ‘defensie.’ CDA en VVD maakten deel uit van de vorige regering en hadden de problemen moeten onderkennen.
Ap: 2012nr1
Hoe dan ook, de Beleidsbrief leidde tot forse ingrepen in de operationele capaciteiten. Deze werden op 9 mei 2011 van kracht. De grootste ingreep betrof de opheffing van de twee resterende tankbataljons uitgerust met de Leopard 2-tank. De landmacht verliest hiermee het gevechtsvoertuig met de grootste vuurkracht. Dit gemis moet voortaan worden opgevangen door de inzet van Apachegevechtshelikopters en het CV90-pantserinfanterievoertuig. Klassiek optreden met de laagste eenheid van verbonden wapens – de brigade – lijkt echter niet langer mogelijk. Bij de marine gaan twee van de vier nog af te bouwen patrouillevaartuigen, een bevoorradingsschip en vier van de tien mijnenjagers in de verkoop. Door ingrijpen van de Tweede Kamer gaat de verkoop van de twee patrouillevaartuigen niet door. De Kamer besloot tevens dat vooralsnog vijf van de zeventien af te stoten Cougar- helikopters behouden blijven. Ze vullen het gat dat anders tot 2017 op het gebied van transporthelikopters zou zijn ontstaan vanwege de latere instroom van de nieuwe NH-90 helikopter. De luchtmacht stoot daarnaast een squadron F-16’s af, waardoor het aantal vliegtuigen daalt van 87 naar 68 (vier squadrons). Ook gaat één van de vier Patriot-luchtdoelbatterijen weg, zij het dat het materieel wordt aangehouden in reserve. Hillen meldt in de Beleidsbrief dan ook dat met de financiële kaders van het regeerakkoord de doelstelling van een veelzijdig inzetbare krijgsmacht met het bijbehorende ambitieniveau niet volledig kan worden waargemaakt. De gevechtskracht en het voortzettingsvermo-
5
gen van de krijgsmacht nemen volgens hem onvermijdelijk af. Om in de toekomst werkelijk van een dergelijke krijgsmacht te kunnen spreken, acht de minister aanpassing van het defensiebudget nodig. Hij vindt dat deze afweging aan het volgende kabinet is, “ook tegen de achtergrond van de dan geldende staat van de openbare financiën.”4
De realiteit De financieel-economische verwachtingen staan echter in schril contrast met de budgettaire vereisten voor behoud en modernisering van een veelzijdig inzetbare krijgsmacht. Met de Beleidsbrief van april 2011 is al besloten tot vermindering van de defensie-uitgaven oplopend tot twaalf procent tegen 2016. Het investeringspercentage daalt tot minder dan zestien procent van de defensiebegroting. Volgens een internationale vuistregel is een investeringspercentage van 20-25 procent vereist voor een op haar taken berekende krijgsmacht. Verdere aanslagen lijken onvermijdelijk. Eind 2011 is immers economische stagnatie ingetreden. Dit vereist nieuwe bezuinigingen om de Nederlandse overheidsuitgaven binnen de Europese normen te houden. Met de strakkere Europese begrotingsregels en traag economisch herstel blijven de overheidsfinanciën ook op langere termijn onder grote druk staan. Defensie zal de dans niet ontspringen, temeer omdat het maatschappelijk altijd laag scoort op de lijst van meest belangrijke uitgaven. Ruim zestig procent van
Een JSF-testtoestel wordt geëscorteerd door andere gevechtsvliegtuigen. Nieuw materieel wordt exponentieel duurder. In combinatie met dalende budgetten maakt dat het behoud van een ‘veelzijdig inzetbare’ krijgsmacht tot een illusie (foto: U.S. Department of Defense/Joely Santiago)
6
Ap: 2012nr1
Opinie
de Nederlandse bevolking keurt bezuinigingen op Defensie goed. Peilingen hebben bovendien gewezen op gebrek aan meerderheidssteun voor missies zoals in Uruzgan en Kunduz. Diametraal op een dalend budget staan sterk stijgende kosten voor operaties en nieuw materieel. De Nederlandse bijdrage aan de NAVOoperatie in Afghanistan heeft ongeveer 1,9 miljard euro gekost, een veelvoud van de oorspronkelijke ingeschatte kosten. Operaties in extreme klimatologische omstandigheden eisen hun tol: materieel slijt sneller waardoor kosten voor onderhoud stijgen en vervanging eerder nodig wordt. Specifieke omstandigheden leiden tot urgent operational requirements, een fraaie term voor noodzakelijke materieelaanschaf. De aankoop van de Australische Bushmaster-voertuigen ter bescherming van de Nederlandse troepen tegen bermbommen in Afghanistan is een voorbeeld. Ook de kosten voor transport en logistiek stijgen naarmate operatiegebieden zich steeds verder van huis bevinden. Tegelijkertijd wordt materieel exponentieel duurder. Dit geldt in het bijzonder voor complexe en hoogtechnologische wapensystemen. Voor vijf miljard gulden kocht Defensie dertig jaar geleden 202 F-16-toestellen. Omgerekend: ongeveer € 11 miljoen per toestel. De aanschaf van 85 JSF-vliegtuigen is in december 2010 beraamd op € 7,6 miljard of € 90 miljoen per toestel. De ‘kale stuksprijs’ van de JSF steeg tussen 2001 en 2011 van 37,2 naar 60,4 miljoen dollar.5 Ongetwijfeld loopt dit bedrag de komende jaren verder op. Onderzoek in het Verenigd Koninkrijk heeft aangetoond dat de aanschafkosten van grootmaterieel stijgen met 20-30 procent per decennium.6 Dit is niet meer dan de gemiddelde inflatiestijging in Europa, maar het veronderstelt wel een jaarlijkse stijging met 2-3 procent van het investeringsdeel van het defensiebudget om gelijke tred te houden. De combinatie van dalende budgetten en permanent stijgende kosten voor materieel en operaties maakt het behoud van een veelzijdig inzetbare krijgsmacht tot een illusie. Regering en parlement zullen fundamentele keuzes moeten maken voor een Nederlandse krijgsmacht die niet langer aan alle soorten operaties kan deelnemen. Ambitieniveau en taken dienen te worden aangepast.
dient te beschikken. Van belang is dat de Nederlandse krijgsmacht altijd in multinationaal verband optreedt door het leveren van building blocks. Nederlandse eenheden zijn multi-hatted. Ze kunnen onder verschillende internationale commandostructuren optreden, over het algemeen in het kader van de NAVO of de EU. Elke verdere aanpassing van de Nederlandse krijgsmacht vereist dan ook internationale afstemming vooraf, op zijn minst met de geografisch meest direct nabijgelegen en gelijkgezinde partners. Het gaat hierbij om België, Duitsland, Frankrijk, het Verenigd Koninkrijk en de Scandinavische landen, vooral Denemarken en Noorwegen.
Hybride conflicten Bij militaire operaties wordt veelal onderscheid gemaakt tussen operaties hoog en operaties laag in het geweldsspectrum. Inmiddels is op basis van ervaringen in Irak en Afghanistan in de vernieuwde Nederlandse ‘Militaire Doctrine voor het Landoptreden’ het verschil tussen opbouw- en vechtmissies vervallen.7 Op dezelfde plek, desnoods op dezelfde dag, wordt immers van een soldaat verwacht te praten, te vechten of noodhulp te verlenen. Angelsaksische landen spreken in dit verband over hybride conflicten. ‘Hybride’ is een containerbegrip dat gebruikt wordt om greep te krijgen op de toenemende complexiteit van conflicten, de vele hierbij betrokken actoren en het vervagen van de traditionele conflictcategorieën. Hybride operaties vereisen dat de krijgsmacht in hetzelfde operatiegebied niet alleen tegelijkertijd counterinsurgency, counterterrorist en conventionele gevechten tot hoog in het geweldsspectrum moet kunnen voeren, maar ook humanitaire hulp moet kunnen verlenen en wederopbouwactiviteiten faciliteren. Dit laat onverlet dat de wapensystemen voor beide geweldsniveaus veelal verschillen.
Hoog in het geweldsspectrum Voor wat betreft interventies hoog in het geweldsspectrum zijn het Verenigd Koninkrijk en Frankrijk de belangrijkste Europese militaire actoren. De steun van de Verenigde Staten voor dit geweldsniveau is en blijft vooralsnog een vereiste. De NAVO-interventie in Libië heeft dit weer aangetoond.
Naar een ‘pasklare krijgsmacht’ Als een veelzijdig inzetbare krijgsmacht niet meer haalbaar is, dan rijst de vraag over welke krijgsmacht Nederland in de toekomst wel
Gezien de positie en rol van Nederland in de wereld, en de beginselen van ‘solidariteit’ en het ‘delen van risico’s’, dient ons land aan het hoogste geweldsniveau te blijven bijdragen. Verwachtingen van bondgenoten en partners van Nederland en verplichtingen aangegaan in de VN, de NAVO en de EU zijn evenzeer belangrijk. Welke capaciteiten zou Nederland moeten behouden? Hiervoor is een analyse nodig van een combinatie van de belangrijkste factoren: 1. de meest belangrijke veiligheidsuitdagingen; 2. de meest pregnante geconstateerde Europese tekortkomingen; 3. de beschikbare capaciteiten van andere landen; en 4. de Nederlandse expertise, ervaring en bestaande capaciteiten.
Een Nederlandse tank. Eén van de bezuinigingsmaatregelen op Defensie was het opheffen van de tankbataljons. Klassiek optreden met de laagste eenheid van verbonden wapens – de brigade – lijkt nu niet langer mogelijk (foto: Flickr)
Ap: 2012nr1
7
Opinie
Hoewel uiteindelijke keuzes mede afhankelijk zullen zijn van overleg met andere landen zou zo’n analyse8 tot de volgende maatregelen kunnen leiden: t CFQFSLJOHWBOEFEFFMOBNFBBOMVDIUPQFSBUJFTEJUCFUFLFOUNJOder (nieuwe) gevechtsvliegtuigen (twee squadrons), mede gezien de voldoende Europese capaciteit op dit gebied9, maar meer capaciteiten op het gebied van onbemande vliegtuigen (Unmanned Aerial Vehicles – UAVs) voor waarneming boven land en zee om bij te dragen aan opheffing van de tekorten in Europa; t TQFDJBMJTBUJFPGOJDIFDBQBDJUFJUPQIFUHFCJFEWBOSBLFUWFSdediging (missile defence); met de Patriotsystemen en de (aan te passen) SMART-L radars van de Luchtverdedigings- en Commandofregatten (LCF) kan Nederland kan op dit terrein een hoofdrol vervullen; t CFIPVEFONPEFSOJTFSJOHWBONJKOFOCFTUSJKEJOHTDBQBDJUFJUFO gezien het toenemend gevaar van de aanwezigheid van mijnen, met name in de kustgebieden van toekomstige (land)operaties; t WFSEFSFBDDFOUWFSTDIVJWJOHCJKEFOJFVXCPVXWBOTDIFQFOWBO onderzeebootbestrijding naar maritieme operaties ter ondersteuning van landoperaties; daarnaast dient er een accent te liggen op licht bewapende schepen – geschikt voor bescherming van handelsschepen (anti-piraterij) en ondersteuning van civiele autoriteiten – en meer logistieke ondersteuningscapaciteit; t WFSTUFSLJOHWBOEFNJMJUBJSFTQFDJBMFFFOIFEFO .4& WBOIFU Korps Commando Troepen (KCT) van de landmacht en van de maritieme special operations forces (MarSof) van het Korps Mariniers, die zoals aangetoond een essentiële bijdrage leveren aan asymmetrische operaties; t NFFSUBBLHFSJDIUFHFWFDIUTHSPFQFO [PBMT5BTL'PSDF6SV[HBO van de landmacht door het opgeven van bijdragen op het niveau van de klassieke brigade van verbonden wapens en specialisatie in Apache-gevechtshelikopters en gevechtsinfanterie.
sneden capaciteiten. De Nederlandse marine zou verder zijn aan te passen, zoals eerder vermeld.
Nationale taken De toenemende verwevenheid tussen interne en externe veiligheid roept om voortzetting van de Intensivering van de Civiel-Militaire Samenwerking (ICMS). ICMS dient tevens bij te dragen aan de toenemende Europese samenwerking op dit terrein. Ze versterkt immers de comprehensive security, die steeds meer de inzet vereist van dual use (civiel-militaire) capaciteiten voor grensbewaking, opsporing van illegale immigratie, maritieme veiligheid en dergelijke. Wat betreft de capaciteiten op dit gebied moet de Nederlandse krijgsmacht: t CMJKWFOCJKESBHFOBBOWFSEFEJHJOHUFHFODIFNJTDIF CJPMPgische, radiologische, nucleaire middelen (CBRN), Counter Improvised Explosive Devices (CIED), etc.; t JEFNEJHJUBMFWFJMJHIFJE cyber defence): gezien de grote afhankelijkheid van informatie- en communicatietechnologie (ICT) is digitale veiligheid van vitaal belang voor de krijgsmacht; naast aansluiting bij de nationale cyber security-strategie is nog meer samenwerking in NAVO- en EU-verband nodig; t FFOCSFFETDBMBBBOPOCFNBOEFWMJFHUVJHFO 6"7T IFCCFO voor waarneming en monitoring boven land en zee, op diverse niveaus: van tactisch tot Medium Altitude Long Endurance (MALE)UAV; t EFFMOFNFOBBOmaritime surveillance networking (van nationaal naar civiel-militair multinationaal); t CJKESBHFOMFWFSFO NFEJTDIFOBOEFSFPOEFSTUFVOJOH CJK rampen: nationaal maar ook multinationaal; voor het laatste is te denken aan het Belgische voorstel voor EU- of regionale capaciteiten voor First Aid and Support (FAST).
Alle operaties Laag in het geweldsspectrum Aan operaties laag in het geweldsspectrum nemen alle landen deel. Het betreft hier onder meer Tussen ambities en bijdragen aan stabiliteit, veiligheid en wederopfinanciële middelen bouw in post-conflictsituaties, Security Sector gaapt een groot gat Reform (SSR), bescherming van handelsschepen en -routes, en ondersteuning van humanitaire missies. Nederland heeft een goede reputatie op deze gebieden en daarop moet worden voortgebouwd, temeer omdat de vraag naar dergelijke bijdragen groot zal blijven. De landmacht en luchtmacht (transportvliegtuigen en -helikopters) beschikken al over toege-
Naast de bovengenoemde capaciteiten heeft de Nederlandse krijgsmacht voor alle soorten operaties nodig: transportcapaciteit (in het bijzonder lucht- en zeetransport; transporthelikopters inclusief heavy lift), inlichtingen en verbindingen (inclusief aansluiting bij ruimtecomponenten), precisiemunitie, air-to-air refuelling (AAR) en dergelijke. In vele gevallen beschikt de Nederlandse krijgsmacht nu al over de vereiste capaciteiten. Hier is slechts upgrading of uiteindelijk aanschaf van nieuw materieel nodig. In andere gevallen gaat het om nieuwe investeringen (MALE-UAV, mijnenbestrijding) waarvoor budgetruimte moet worden gevonden door de gevechtscapaciteiten meer pasklaar te maken zoals eerder beschreven. In nog andere gevallen (bescherming tegen CBRN, CIED, cyber defence, maritime surveillance networking) zijn kosten beperkt en kan bovendien onderzocht worden hoe dual use-bijdragen ook dual paid kunnen worden, op nationaal en Europees niveau.
8
Opinie
Meer multinationale samenwerking Nederland staat niet alleen. Nagenoeg alle Europese landen kampen met dezelfde problematiek. Defensiebudgetten dalen, zij het in de drie grootste landen met lagere percentages: Duitsland 6,5, Frankrijk vier en het Verenigd Koninkrijk acht procent. Zelfs deze landen zijn niet meer in staat alle capaciteiten zelfstandig in stand te houden. Het VK heeft afgezien van de Nimrod-modernisering (maritieme verkenningsvliegtuigen) en verliest tot het volgende decennium de capaciteit met gevechtsvliegtuigen te opereren vanaf vliegkampschepen. Tegen 2020 zal de Britse luchtmacht nog beschikken over zes squadrons jachtvliegtuigen, tegenover twaalf nu. Frankrijk is gedwongen veel aankopen te vertragen of uit te stellen. Duitsland heeft recent besloten te korten op nagenoeg alle aanschafprogramma’s. De landen met de grootste budgetproblemen (Griekenland, Italië, Spanje en Portugal) zullen de zwaarste klappen krijgen met drastische vermindering en afstoting van capaciteiten. Voor kleinere landen is dat nu al het geval. Buitenlandse commentatoren spreken van een race to the bottom, van het gevaar van de demilitarisation of Europe en Europa ohne Verteidigung.10 Het logische antwoord is meer multinationale samenwerking, niet alleen vanuit kostenoverwegingen maar ook om standaardisatie en interoperabiliteit te versterken. Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk gaan hierin momenteel het verst. Het in november 2010 door premier Cameron en president Sarkozy ondertekende defensieverdrag beoogt beide krijgsmachten operationeel op elkaar af te stemmen en een groot aantal materieelaankopen gezamenlijk uit te voeren.11 De Brits-Franse samenwerking zal onder meer gestalte krijgen in de Joint Expeditionary Task Force. Onderzocht zou kunnen worden of een Nederlands mariniersbataljon hiervan deel kan gaan uitmaken. In Scandinavië is de Nordic Defence Cooperation opgericht om systematisch – dus niet langer incidenteel – de samenwerking tussen de krijgsmachten van de deelnemende landen te bevorderen. In de ´Weimargroep’ spreken Frankrijk, Duitsland en Polen over versterking van hun defensiesamenwerking. Overal in Europa ontstaan multinationale defensieclusters om samen capaciteiten via pooling & sharing te behouden en te delen. Minister van Defensie Hillen zet eveneens fors in op samenwerking met partnerlanden. Hij richt zich daarbij vooral op de buurlanden (België, Duitsland en het Verenigd Koninkrijk) en Scandinavische partners als Denemarken en Noorwegen. Met België wordt onder meer gesproken over integratie van luchtruimbewaking en luchttransport. Naar het voorbeeld van de succesvolle BelgischNederlandse marinesamenwerking (Benesam) onderzoeken beide landen ook mogelijkheden voor gezamenlijke opleidingen en voor onderhoud en logistieke ondersteuning van hetzelfde materieel zoals de NH-90 helikopter. Deze samenwerking is toe te juichen. Maar de financiële nood roept om verdergaande maatregelen zoals de collocatie van operationele eenheden die de sluiting van dure mili-
Ap: 2012nr1
taire infrastructuur mogelijk maakt. Stationering van de transportvliegtuigen van beide landen op één locatie (vliegbasis Melsbroek bij Brussel) en concentratie van F-16-gevechtsvliegtuigen op één basis per land (thans twee in beide landen) opent het perspectief van sluiting van drie vliegbases.12 Wellicht zijn ook voor bepaalde onderdelen van de beide landmachten, zoals de Nederlandse rode baretten en de Belgische paracommando’s, dergelijke collocaties mogelijk. Daarnaast zouden op het gebied van artillerie Nederland en België elkaar goed kunnen aanvullen. België beschikt nog over een lichte 105 mm-capaciteit, terwijl Nederland zware artillerie heeft in de vorm van 155 mm-geschut. De vuursteunsystemen van beide landen werken met dezelfde (operationele) procedures waardoor ze zeer interoperabel zijn. Dit zou een bi-nationalisering in Verdere aanslagen een staande organisatie mogelijk maken. De op Defensie lijken Nederlandse artilleriecapaciteit kan ook voor onvermijdelijk Belgische eenheden ingezet worden en vice versa. België behoudt hierbij wel zijn liaison en forward observercapaciteit en Nederland zijn luchtmobiele eenheden. Om autonomie over de eigen capaciteiten voor inzet te behouden, kan worden overwogen de Belgische en Nederlandse artilleristen zowel voor de zware als lichte artillerie op te leiden en te trainen. Een Beneluxkrijgsmacht is een brug te ver – want strijdig met de nationale soevereiniteit over inzet van militaire middelen – maar (modulaire) integratie is gewenst en mogelijk. Ook met Duitsland is intensivering van de samenwerking mogelijk hoewel Berlijn niet al te warm lijkt te lopen. Met de Patriotraketverdediging hebben Nederland en Duitsland een unieke capaciteit. Samenvoeging op één locatie ligt voor de hand. Inzet kan gezamenlijk of modulair plaatsvinden. Het geïntegreerde hoofdkwartier van het Eerste Duits-Nederlandse Legerkorps kan worden aangepast tot een deployable hoofdkwartier specifiek ingericht voor stabilisatie-operaties (comprehensive approach). Met het VK en Frankrijk lijkt weinig nieuws mogelijk totdat de uitvoering van het Brits-Franse defensieverdrag gevorderd is. Toch zou Den Haag nu al de mogelijkheden moeten onderzoeken, vooral wat betreft modernisering van mijnenbestrijding en de aansluiting bij de Brits-Franse toekomstplannen voor onbemande vliegtuigen. Europese standaardisatie is immers vereist om operationele en financiële redenen. Een pasklare krijgsmacht, die interventies geleid door Frankrijk en het VK moet kunnen ondersteunen, dient interoperabel te zijn met de strijdkrachten van deze landen.
Ap: 2012nr1
Op andere gebieden, zoals inlichtingen en verkenningen, gebruik van de ruimte, logistiek en bijtanken in de lucht, zijn bredere samenwerkingsverbanden mogelijk. Voor deze enablers is nationale soevereiniteit minder bepalend. Op sommige gebieden bestaat zelfs al Europese autoriteit, zoals maritieme veiligheid en luchten ruimtewaarneming. Naast Nederlandse deelname aan NAVOprojecten is participatie in Europese projecten in het kader van het Europese Defensie Agentschap (EDA) vereist, juist vanwege de civiel-militaire aspecten. Dit is overigens voorzien.13
9
Nederlandse artillerie in Uruzgan. Volgens de auteurs kan de Nederlandse artillerie samenwerken met de Belgische. De onderdelen sluiten zo goed aan dat bi-nationalisering in een staande organisatie mogelijk is, waardoor kosten bespaard en efficiëntie verhoogd worden (foto: Flickr/isafmedia)
Tot slot 4.
Aangepast ambitieniveau en een pasklare krijgsmacht hoeven niet te resulteren in een verminderde rol van Nederland in de internationale gemeenschap. België heeft niet deelgenomen aan dure gevechtshandelingen op de grond in Afghanistan, wel met tailor made bijdragen aan luchtaanvallen op Libië. De internationale positie van onze zuiderburen is niet beter of slechter. Vooral in Europa heeft Nederland in recente jaren veel politiek krediet verspeeld. Wat betreft defensiesamenwerking kan Nederland een positieve rol spelen. Een bredere politieke campagne zou hierbij geen kwaad kunnen. De minister van Defensie blijft uiteraard de centrale regie houden over de details, maar directe betrokkenheid van de minister-president en de minister van Buitenlandse Zaken is evenzeer vereist. Nederland, subtopper in Europa op defensiegebied, hoort thuis in het rijtje bestaande politiek dominante clusters van Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk, de Weimargroep en de Scandinavische samenwerking.
Vraagstukken (AIV) voor 2012, dat door de minister van Buitenlandse Zaken op 20 december jl. naar de voorzitter van de AIV is verzonden, staat als derde onderwerp voor advies de ‘veelzijdig inzetbare krijgsmacht’ vermeld. Hierbij wordt onder meer opgemerkt, dat “Ondanks de bezuinigingen die bij Defensie moeten worden doorgevoerd, staat de wenselijkheid van een veelzijdig inzetbare krijgsmacht, gelet op de veranderlijkheid van de internationale veiligheidssituatie en de positie van ons land, voor haar buiten kijf.” 5.
Bij de berekening van de ‘kale stuksprijs’ worden allerlei kosten bovenop de aanschaf van het toestel zelf niet meegerekend.
6.
Malcolm Chambers, Capability Cost Trends. Implications for the Defence Review, Future Defence Review Working Paper Number 5, Royal United Services Institute, January 2010.
7.
Land Doctrine Publicatie, Militaire Doctrine voor het Landoptreden, LDP-1 (OTCOPM 2009), p. 28.
8.
Voor de Nederlandse krijgsmacht is veelzijdige inzetbaarheid nu al verleden tijd. Keuzes maken is geen luxe; het is onvermijdelijk gezien de financiële realiteit. De beste keuze is een pasklare krijgsmacht met sterke specialisaties en nichecapaciteiten voor deelname aan multinationale gevechtsoperaties maar tegelijkertijd met een breed scala inzetmogelijkheden voor stabilisatie-operaties en ter ondersteuning van humanitaire hulpverlening. De Nederlandse krijgsmacht, ingebed in multinationale samenwerking, kan zo zijn steentjes blijven bijdragen. Vasthouden aan de veelzijdig inzetbare krijgsmacht leidt uiteindelijk tot onmacht.
In het werkprogramma van de Adviesraad Internationale
De analyse vloeit voort uit documenten zoals het NAVO Strategisch Concept, de Europese Veiligheidsstrategie, EU- en NAVO-rapporten over capaciteiten en vele andere bronnen. Op 5 januari 2012 heeft President Obama de nieuwe Amerikaanse defensieprioriteiten aangekondigd. De Verenigde Staten zullen hun militaire aanwezigheid in Azië en de Stille Oceaan versterken ten koste van hun aantallen troepen in Europa. Zie: Sustaining U.S .Global Leadership: Priorities for the 21st Century, Department of Defense, January 2012.
9.
Andere Europese landen inclusief Duitsland, Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk reduceren eveneens hun aantallen gevechtsvliegtuigen. Zelfs na deze reducties blijven de Europese landen samen over een omvangrijke capaciteit beschikken.
10. Tomas Vasalek, Race to the bottom, 24 August 2011. Zie: www.centrefo-
Kees Homan en Dick Zandee zijn als onderzoekers
reuropeanreform.blogspot.com/2011/08/race-to-bottom.html. Nick Witney,
verbonden aan het Instituut Clingendael.
How to stop the demilitarisation of Europe, European Council of Foreign
Wilt u reageren? Mail de redactie:
[email protected].
Stiftung Wissenschaft und Politik-Aktuell 56, November 2011.
Relations, November 2011. Christian Mölling, Europa ohne Verteidigung, 11. Zie: Dick Zandee: ‘Brits-Franse defensiesamenwerking: pro of contra Europa?’, Internationale Spectator, Jaargang 65 nr.2, februari 2011. 1.
Vrijheid en Verantwoordelijkheid, Regeerakkoord VVD-CDA, 30 september 2010.
2. 3.
Defensie na de kredietcrisis: een kleinere krijgsmacht in een onrustige
12. Deze en andere voorstellen zijn eerder gedaan. Zie: Kees Homan en Jan Rood, ‘Een nieuw leven voor de Benelux?’, Atlantisch Perspectief 4-2011. 13. Zie: Verslag van de Raad Buitenlandse Zaken met ministers van Defensie,
wereld, ministerie van Defensie, 8 april 2011.
29 november 2011. Brief van de minister van Defensie aan de Voorzitter
Defensiekrant, nr.14, 8 april 2011, p.2.
van deTweede Kamer der Staten-Generaal, 27 december 2011.
22
Ap: 2012nr4
Analyse
Internationale interventies
‘Lessons learned’
Dick Zandee
Sinds het einde van de Koude Oorlog staat crisisbeheersing centraal in het internationale militaire optreden. Interventies in de Balkan, in Afrika en het Midden-Oosten domineerden. Resultaten variëren, van militair falen tot succes, maar zelfs in het laatste geval is niet altijd sprake van blijvende stabiliteit. Wat kunnen we leren van de internationale interventies van de laatste twintig jaar, waarbij de VN, NAVO, EU of ‘coalitions of the willing’ militair geweld hebben ingezet? Dit artikel poogt antwoorden te geven. Mandatering en de legale context worden buiten beschouwing gelaten, evenals de benodigde capaciteiten voor interventies. De focus ligt op gebruik van geweld en op wat tegenwoordig heet de Comprehensive Approach: crisisbeheersing en het omzetten van gewapende interventies in langetermijnoplossingen.1
Gewapende conflicten De Universiteit van Uppsala in Zweden heeft een betrouwbare database opgebouwd over gewapende conflicten in de hele wereld. Volgens die database steeg het aantal gewapende conflicten sterk na de val van de Berlijnse Muur, met een piek van meer dan vijftig lopende conflicten in 1991. Sindsdien daalde dit getal, tot 21 in 2010. Vrijwel alle gewapende conflicten waren intrastatelijk van aard: tussen overheidslegers en rebellen, of tussen gewapende facties in zogeheten fragiele of falende staten. Soms hebben deze conflicten wel belangrijke grensoverschrijdende aspecten. Het is hierbij nuttig op te merken dat deze intrastatelijke conflicten vaak lang duren: in 2006 waren er wereldwijd 32 lopende conflicten, waarvan er 11 al meer dan 11 jaar aan de gang waren. Deze gegevens zijn zeer bruikbaar wanneer de lessen van internationale interventies onder de loep worden genomen. Het succes van deze interventies staat of valt met het doorgronden van de aard van een conflict; de planning van de juiste aanpak; inzet op maat; en bovenal een overkoepelende strategie voor blijvende resultaten.
Interventies: aantallen en kenmerken Gedurende de jaren negentig van de vorige eeuw en het eerste decennium van de 21e eeuw was er een grote diversiteit aan gewapende interventies, ondanks het feit dat bijna alle conflicten intrastatelijk van aard waren. De diversiteit kenmerkte zich onder meer in omvang: van Macedonië met een paar honderd troepen, tot Irak en Afghanistan met inzet op enorme schaal. Daarnaast was er een breed scala aan leidende organisaties: de VN, NAVO, EU en Afrikaanse Unie. De VS leidden ‘coalitions of the willing’ voor grootschalige interventies: de Golfoorlog in 1991 en Afghanistan en Irak in het vorige decennium. Ten slotte verschilden de interventies in soort: van politiek-diplomatieke bemiddeling en economische en financiële sancties tot militaire inzet in een conflictgebied. Militair ingrijpen kende diverse vormen: van klassieke vredeshandhaving en post-conflict stabilisatieoperaties tot luchtcampagnes en grootschalige invasies met grondtroepen. De context van interventies is veranderd. Humanitaire rampen waren een grote drijfveer voor internationale operaties op de Balkan en, meer recent, in Libië. Na 9/11 verlegde de Amerikaanse ‘war on terror’ het brandpunt van interventies in geografische zin: van de Balkan en Afrika naar het Midden-Oosten. Tegelijkertijd wijzigde de doelstelling. In plaats van het herstellen van vrede tussen strijdende partijen, werd het doel het verslaan van een vijand: het
Ap: 2012nr4
Analyse
internationaal terrorisme en zijn ondersteunende regimes. Troepeninzet bereikte ongekende aantallen: van tienduizenden in de jaren negentig, tot honderdduizenden in de laatste vijf jaar. In Bosnië had de NAVO op het hoogtepunt, in 1996, tussen de 50.000 en 60.000 soldaten. In Afghanistan is dat nu ongeveer 130.000. Kosten zijn enorm gestegen. Ondanks de langdurige inzet kostte de gemiddelde soldaat in Bosnië of Kosovo een fractie van zijn tegenhanger in Irak of Afghanistan. Nederland betaalde 1,9 miljard euro voor de vier jaar durende operatie in Uruzgan - veel meer dan van tevoren berekend was. Het VK geeft jaarlijks ongeveer twee miljard pond uit aan de troepen in de provincie Helmand. De Amerikaanse getallen gaan het begrip te boven: tot 2010 kostte de ‘war on terror’ 1,3 biljoen dollar. Daarvan bestond 94 procent uit additionele kosten voor het Pentagon, dus uitgaven bovenop het reguliere defensiebudget. Eén Amerikaanse soldaat in Afghanistan kost 1,2 miljoen dollar per jaar. De veranderde aard van interventies – counterinsurgency i.p.v. (post-conflict) stabilisatieoperaties – heeft de kosten enorm doen toenemen. De stijging in financiële kosten heeft ongetwijfeld haar weerslag op toekomstige inzet. Grootschalige operaties zoals ISAF zijn minder waarschijnlijk om diverse redenen, maar vooral vanwege geldgebrek als gevolg van dalende defensiebudgetten de komende jaren. Dit
23
geldt ook voor de VS. Naast al aangekondigde bezuinigingen stelde het Witte Huis op 13 februari jongstleden een limiet voor van 450 miljard dollar voor overzeese operaties tijdens de komende tien jaar. Dit maximum is de helft van het bedrag dat de VS spendeerden in Irak alleen, van 2003 tot 2010. De nieuwe Amerikaanse veiligheidsstrategie en het daarmee verbonden militair-strategische ‘Air-Sea Battle’-concept duiden eveneens op afnemende bereidheid van de Verenigde Staten om langdurig op de grond in crisisgebieden te opereren.
Algemene lessen Gewapende interventies kennen grote variaties in grootte, intensiteit en duur. Desondanks zijn er vrij algemene lessen en conclusies te trekken. Twee punten staan hierbij centraal: • Hoe heeft het gebruik van geweld zich de afgelopen twintig jaar ontwikkeld? • Heeft militair succes zich vertaald in duurzame vrede en stabiliteit?
Gebruik van geweld: VN-operaties Tegenwoordig is het min of meer normaal dat er bij internationale interventies geweld wordt gebruikt. In de jaren negentig lag dat
Amerikaanse mariniers oefenen een kleinschalige amfibische landing. Grootschalige interventies, zoals er afgelopen decennia hebben plaatsgevonden, zijn voorlopig minder waarschijnlijk door financiële druk (foto: U.S. Marine Corps/Garry J. Welch)
24
Analyse
anders. Traditionele VN-missies (blauwhelmen) domineerden de wijze waarop interventies plaatsvonden: gebaseerd op de principes van onpartijdigheid, instemming van de strijdende partijen en gebruik van geweld uitsluitend voor zelfverdediging. VN-operaties werden voornamelijk gestart nadat de hevigste fasen van conflicten voorbij waren. De VN bevorderde met de eigen neutrale militaire aanwezigheid de transitie van oorlog naar vrede en stabiliteit. In de jaren negentig kregen VN-vredesoperaties te maken met de veranderde aard van conflicten. De traditionele regels van VNvredeshandhaving werkten niet in intrastatelijke conflicten, die werden gekenmerkt door etnisch en religieus geweld, resulterend in schendingen van de mensenrechten, moord en zelfs genocide. Bosnië en Rwanda werden synoniemen van falende VN-interventies. In essentie was het echter het falen van de VN-lidstaten: zij riepen immers op tot deze operaties, onder druk van hun parlementen en de publieke opinie. VN-vredeshandhaving kreeg te kampen met een serieuze terugval. In 1994, het hoogtepunt, bestond de VN-inzet uit bijna 80.000 troepen wereldwijd. In 1998 was dat getal gedaald tot 14.000. Hoewel tegenwoordig de VN-inzet met 98.000 troepen hoger is dan de piek van 1994, is het opvallend dat slechts zeven procent van die inzet uit EU- en NAVO-landen afkomstig is. De VN heeft lessen getrokken uit de ervaringen van de jaren negentig. Die waren niet allemaal negatief. In Oost-Slavonië (Kroatië) was UNTAES bijvoorbeeld succesvol, een missie waarbij de commandant in kritieke situaties niet bang was geweld te gebruiken als afschrikking. Het Brahimirapport uit 2000 verzamelde de ‘lessons learned’ en bevatte aanbevelingen voor een meer robuuste VN-vredeshandhaving, indien de omstandigheden dit vereisten. Niettemin blijft het gebruik van geweld in VN-vredesmissies beperkt, omdat blauwhelmen niet zijn toegerust om hoog in het geweldsspectrum te opereren of omdat veel te weinig VN-troepen beschikbaar zijn voor grote oppervlakten zoals bijvoorbeeld in de Democratische Republiek Congo.
Gebruik van geweld: NAVO en EU Het jaar 1995 vormde een keerpunt voor internationale interventies na de Koude Oorlog. Met IFOR (NAVO) trokken zwaarbewapende troepen Bosnië binnen om de militaire aspecten van de Daytonakkoorden te waarborgen. Een nieuw tijdperk was begonnen: blauw veranderde in groen. De NAVO-troepen waren gemandateerd, uitgerust en gereed om geweld te gebruiken, tot in het hoogste niveau van het spectrum. Tanks, artillerie en gevechtshelikopters werden in Bosnië gestationeerd. De facties werden ontwapend en later hervormd. Hun wapens werden opgeslagen in depots onder strikte NAVO-controle. Demonstraties van vuurkracht werden georganiseerd om de strijdende partijen te laten zien welke capacitei-
Ap: 2012nr4
ten hun gebied waren binnengebracht. Deze afschrikking werkte: al snel werd Bosnië militair veilig en geleidelijk werd een lichtere bewapening toereikend voor de NAVO-troepen. In 1999 werd het gebruik van geweld naar een ander niveau getild. In Kosovo vocht de NAVO haar eerste oorlog, met een drie maanden durende luchtcampagne. Hoewel internationale diplomatie en de acties van het Bevrijdingsleger van Kosovo (UÇK) ongetwijfeld belangrijke bijdragen leverden aan het beëindigen van de gevechten op de grond, waren het de luchtaanvallen van de NAVO die de stagnatie doorbraken en de weg openden om KFOR als stabilisatiemacht te installeren en vluchtelingen te laten terugkeren. De interventie in Libië vertoont grote gelijkenis met de luchtcampagne in Kosovo, ondanks de totaal verschillende situatie op de grond. Opnieuw waren gerichte bombardementen succesvol, in combinatie met gewapende acties van opstandelingen op de grond.
Stijging in financiële kosten heeft weerslag op toekomstige interventies
De EU nam operaties over van de NAVO in Macedonië en Bosnië en voerde verschillende ‘autonome’ missies uit in Afrika, daarbij gebruikmakend van dezelfde principes rond gebruik van geweld. Hoewel de EU-operaties kleinschalig zijn en geweld zelden is gebruikt, zijn de troepen wel gestructureerd en toegerust om dat te kunnen, indien nodig. De geleerde les is dat geweld een enorme verandering teweeg bracht in het behalen van resultaat tijdens interventies, vooral op de Balkan en in Afrika. Bosnië, Kosovo en Libië tonen aan dat afschrikking door of daadwerkelijk gebruik van geweld het verschil maakt om gewapende conflicten te kunnen beëindigen en de situatie op de grond fundamenteel te veranderen. Geweld wordt vanzelfsprekend uitsluitend gebruikt wanneer het noodzakelijk is, met strikte ‘rules of engagement’ en aangepast aan de specifieke situatie. Precisiewapens worden hierbij optimaal ingezet om nevenschade zoveel mogelijk te beperken. Deze conclusie met betrekking tot gebruik van geweld kan uiteraard niet worden omgezet in een gouden regel. Afghanistan dient hierbij als voorbeeld. De Taliban of andere bewapende elementen blijven aanslagen uitvoeren. Succes hangt af van allerlei voorwaarden, en gebruik van geweld is daarbij geen garantie. Maar nietgebruik van geweld is evenmin een recept voor positieve resultaten van interventies.
Ap: 2012nr4
Analyse
Comprehensive Approach De eerste conclusie wordt gevolgd door een minder optimistisch tweede punt: militair succes van interventies gaat vaak samen met negatieve indrukken wanneer het gaat om duurzame vrede en stabiliteit in conflictgebieden. Simpel gezegd: militaire overwinningen op korte termijn staan niet gelijk aan langetermijnoplossingen. Dit wordt nu algemeen erkend, maar dat was midden jaren negentig niet het geval. De oorspronkelijke NAVO-missie in Bosnië duurde één jaar. De hoogste NAVO-bevelhebber waarschuwde voortdurend voor ‘mission creep’, wijzend op de gevaren van soldaten die bij civiele activiteiten betrokken konden raken. Binnen enkele maanden werd duidelijk dat aanwezigheid van de NAVO over een langere periode vereist was. Militaire steun voor civiele organisaties of zelfs militairen die civiele taken uitvoerden, werden belangrijke kenmerken van SFOR en later Operatie Althea van de EU. Ruim tien jaar later is de Comprehensive Approach - die militaire en civiele instrumenten samenbrengt om blijvende veiligheid en stabiliteit te creëren - dé doctrine van de NAVO geworden voor crisisbeheersing. Het Strategisch Concept van 2010 stelt: “The lessons learned from NATO operations, in particular in Afghanistan and the Western Balkans, make it clear that a comprehensive approach is necessary for effective crisis management.” Toch zijn de lessen van de jaren negentig niet altijd toegepast. Het duidelijkste voorbeeld is de Amerikaanse invasie van Irak in 2003. De militaire overwinning op Saddam Hoesseins leger werd in recordtempo behaald. Dat was helaas niet hetzelfde als “mission accomplished”. Er was geen plan-B voor de periode na het verslaan van de Iraakse troepen. De VS moesten improviseren en het duurde een aantal jaren voordat de interne problemen in Irak aangepakt werden op een gecoördineerde manier op politiek-diplomatiek, militair en civiel niveau. Zelfs de EU kan tot nu toe weinig successen claimen, terwijl deze organisatie theoretisch het best is uitgerust om de Comprehensive Approach uit te voeren: alle benodigde componenten staan tot haar beschikking – militair en civiel, wederopbouw en ontwikkelingshulp. Het ontbrak echter vaak aan een coherente inzet van de verschillende instrumenten. Bovendien werden ze niet volgehouden over een langere tijd, toegesneden op de veranderende omstandigheden, niet op de Balkan of in Afrika. De oprichting van de European External Action Service en vele andere institutionele veranderingen, bijvoorbeeld de dubbele positie van Catherine Ashton als Hoge Vertegenwoordiger en als vicepresident van de Europese Commissie, zijn het bewijs van ‘lessons learned’ en de noodzaak tot aanpassen aan de vereisten van moderne conflicten. In Somalië lijkt de EU nu op de goede weg met gecombineerde en afgestemde inzet van (militaire en civiele) missies, opbouw van staatsdiensten en ontwikkelingshulp.
25
Afsluitende opmerkingen: factoren voor succes Crisisbeheersing vraagt om een bredere benadering, maar tot nog toe is dat vaak niet succesvol verlopen. Kunnen we van de ervaringen factoren of voorwaarden afleiden voor succesvolle stabilisatie en vrede op lange termijn? Dit is vooral relevant nu de kosten stijgen, terwijl de middelen juist afnemen. Landen zullen hun instrumenten voor interventies selectiever moeten toepassen. Daarnaast is de publieke steun voor internationale interventies afgenomen in het vorige decennium. Beperkt succes van de interventies in die periode is één van de oorzaken van de afnemende steun.
Politieke oplossing Ten eerste is de politieke oplossing van een conflict doorslaggevend. Zonder een duidelijk politiek einddoel is er nauwelijks kans op stabiliteit op lange termijn. Met de verkeerde politieke oplossing is normaliteit moeilijker te bereiken. Vanzelfsprekend dienen de strijdende partijen de politieke oplossing te ondersteunen en te bevorderen. Interveniërende landen en organisaties moeten geen politieke oplossingen aan hen opleggen. Achteraf gezien waren de Daytonakkoorden misschien niet de beste politieke oplossing voor Bosnië. Op dat moment, in de herfst van 1995, was het misschien het beste resultaat dat de onderhandelaars konden krijgen. Het akkoord legitimeerde echter het bestaan van twee sterke entiteiten (Bosnisch-Servisch en Moslim-Kroatisch) in een zeer zwakke centrale structuur. Nog steeds bedreigt dit de levensvatbaarheid van Bosnië als goed functionerende staat. Er bestaat een tendens om politieke stabiliteit te creëren door zo snel mogelijk verkiezingen te organiseren. Maar hoe dieper de oorzaken van een conflict geworteld zijn in een samenleving, hoe waarschijnlijker het is dat de strijd wordt voortgezet via de stembus. Bosnië is hiervan het bewijs. Macedonië daarentegen doorliep een succesvolle transitie van conflict naar een stabiele vrede en democratie. De Albanese minderheid kreeg geen territoriale controle maar integreerde in het politieke staatssysteem.
Functionerende economie De tweede factor voor succes is een functionerende economie, of in ieder geval de aanwezigheid van voorwaarden om die te kunnen creëren. In onze eigen samenleving leidt economische stagnatie tot onrust en protest. In conflictgebieden is het een voedingsbodem voor een grootschalige zwarte markt, illegale handel, criminaliteit en corruptie op een dermate grote schaal dat er geen economische take-off kan plaatsvinden na beëindiging van de strijd. Zonder functionerende economie is er geen stabiele stroom van belastinginkomsten en andere opbrengsten voor een staat. Ter
26
Ap: 2012nr4
Analyse
illustratie: het werkloosheidscijfer in Bosnië en Kosovo is vijftig procent. Stabiliteit wordt niet langer bedreigd door wapens, maar door criminele activiteiten. De douane functioneert niet goed en de 1995 vormde een politie en het rechtssysteem zijn corrupt. In keerpunt voor Afghanistan is de situatie zelfs nog slechter, internationale mede doordat het land maar één inkomstenbron interventies na de heeft: papaverplanten. Internationale drugsKoude Oorlog handel en de economische overleving van Afghaanse boeren zijn sterk met elkaar verbonden. Politieke oplossingen moeten samengaan met economische strategieën om een sterke basis te vormen voor goed bestuur en inkomen voor de bevolking. Dit kan niet worden overgelaten aan individuele landen die troepen leveren. Een van de problemen met de operatie in Afghanistan is dat de deelnemende landen in hun eigen sectoren hun eigen, nationale Comprehensive Approach hanteren. De 3D-benadering werkt in essentie goed, maar niet als er een veelheid aan 3D-benaderingen in één conflictgebied bestaat. Economische vooruitgang is noodzakelijk, ook om een financieeleconomische basis te leggen voor een functionerend rechtssysteem en ordehandhaving. Externe hulp door middel van opleidingen en zelfs financiering van salarissen is acceptabel tijdens transitie, maar het kan niet blijven voortduren. Internationale financiële hulp kan zelfs economische hervorming in de weg staan, doordat het een afhankelijkheidscultuur creëert. Een overheid en al haar uitvoerende diensten moeten zichzelf kunnen onderhouden en dat wordt een cruciale factor wanneer internationale troepen zich terugtrekken.
Lange termijn
Civiel-militaire coördinatie Ten slotte is tijdige civiel-militaire coördinatie van planning en inzet een voorwaarde voor succes. De theorie van opeenvolgende activiteiten, waarbij eerst de krijgsmacht militaire stabiliteit creëert en vervolgens politiek-diplomatieke en civiele actoren het overnemen, werkt niet in de praktijk. Dat bleek al in Bosnië en nu is dat algemeen geaccepteerd. Vanaf het begin van een interventie moet de Comprehensive Approach gehanteerd worden. Implementatie blijft echter een grote uitdaging. Het vereist betere en hechter gecoördineerde planning, indien mogelijk zelfs integratie van militaire en civiele plannen. Daarnaast is nauwe samenwerking bij de uitvoering van militaire en civiele operaties van belang, zonder in te grijpen in elkaars commandostructuren. Zowel de EU als de NAVO past haar structuren verder aan, maar het succes van de Comprehensive Approach is mede afhankelijk van de lidstaten die de grootste bijdragen leveren aan militaire en civiele capaciteiten. De laatste twintig jaar zijn vele lessen geleerd uit ervaringen met crisisbeheersing. Zelfs als deze lessen goed worden toegepast, vormen zij geen garantie voor toekomstig succes. Nationale en internationale besluitvorming blijft gecompliceerd. Iedere crisis vereist specifieke oplossingen. Politieke omstandigheden zijn onvoorspelbaar, maar wel beslissend voor wanneer en hoe interventies plaatsvinden. De Comprehensive Approach is algemeen onderschreven, maar zij blijft in de praktijk lastig uit te voeren: de coördinatie vereist een samenspel van vele nationale en internationale actoren, het samenbrengen van verschillende culturen, fondsen en financiële regels, en het afstemmen van uiteenlopende capaciteiten en instrumenten. We kunnen het hoogstens beter doen, maar we zullen het niet altijd goed doen. Dick Zandee is als onderzoeker verbonden aan het Instituut Clingendael. Wilt u reageren? Mail de redactie:
[email protected]. 1. Dit artikel is gebaseerd op de lezing die de auteur hield tijdens het seminar van de Atlantische Commissie over internationale
Voorbereiden op de lange termijn is de derde factor voor succes. Moderne interventies zijn niet van korte duur. Zelfs als militaire stabiliteit snel wordt bereikt, blijft militaire aanwezigheid en ondersteuning van andere actoren nodig voor een langere periode. In Bosnië is de EU nog steeds militair actief, bijna zeventien jaar na de Daytonakkoorden. De NAVO-missie in Kosovo duurt nu al twaalf jaar. ISAF begon in 2003. De antipiraterijmissies van de EU en de NAVO zijn vier jaar aan de gang. De politieke besluitvorming en militaire planners moeten van begin af aan duidelijk maken dat een interventie resulteert in een langdurige inzet en dat daarom middelen ook langdurig daarvoor beschikbaar moeten zijn.
interventies op 24 februari 2012. De analyse is niet gebaseerd op wetenschappelijk onderzoek, maar op persoonlijke observaties van de auteur.
Veiligheid op en vanuit zee, nu en in de toekomst! Commando Zeestrijdkrachten Voor de Somalische kust, vlakbij het dorpje annex piratenkamp Hobyo, maakt de Hr. Ms. Tromp zich op een verdachte dhow te inspecteren. Daarbij voert de boordhelikopter eerst een luchtverkenning uit, waarna het boarding team, bestaande uit mariniers, met twee rhibs van de Tromp op de dhow af vaart. Op de Tromp houdt men de bewegingen aan boord van de dhow nauwlettend in de gaten. Even later komt alles in een stroomversnelling: vanaf de dhow openen piraten het vuur op de rhibs. Die beantwoorden het vuur en maken, onder dekking van de Tromp, afstand. Daarna stomen enkele gekaapte schepen af op de Tromp. De spanning neemt duidelijk toe. Na enkele waarschuwingsschoten met het kanon in de richting van de schepen en een kordate actie van schip, boarding team en helikopter keert de rust weer terug. Het resultaat van deze actie is een ontzette dhow en een flink aantal opgepakte piraten. Wat eind 2008 begon als een escorteoperatie voor schepen van het World Food Program tussen Mombassa en Mogadishu, is nu uitgegroeid tot een brede, internationale antipiraterij-operatie in een groot deel van de Indische Oceaan, inclusief de Straat van Hormuz, de Straat Bab-el-Mandab en de Golf van Aden. Piraterij verstoort handelsroutes, die relevant zijn voor onze economie en dus voor onze welvaart, vormt een acute en voelbare dreiging voor zeelieden en heeft een destabiliserend effect op de gehele regio. Zo wordt de economische ontwikkeling van landen als Kenia en Tanzania direct en indirect danig geraakt door de effecten van piraterij. Om maar te zwijgen van het effect op Somalië zelf. Weet een land als Kenia nog actie te ondernemen tegen de enorme droogte in de Hoorn van Afrika, in Somalië is elke vorm van bestuur om aan een dergelijke natuurramp het hoofd te kunnen bieden volstrekt afwezig. Piraterij staat niet op zichzelf. Het is een verschijningsvorm van georganiseerde misdaad. Een ontwrichtende activiteit, die veelal ontstaat in gebieden met een zwak bestuur of in falende staten, met een desastreus effect op de omgeving. Het zijn onder andere deze activiteiten waar de Koninklijke Marine vandaag de dag mee wordt geconfronteerd. Dat roept vragen op: wat gebeurt er in de wereld om ons heen? Welk gevolg heeft dat voor het maritiem optreden en is de marine optimaal toegerust om aan deze vragen en uitdagingen het hoofd te bieden? Die vragen passeren hieronder één voor één de revue. De wereld om ons heen In de afgelopen 25 jaar is de wereld om ons heen sterk veranderd. Een onberekenbare en vaak onzichtbare vijand nam de plaats in van de ooit zo gevreesde, maar min of meer bekende Sovjetdreiging. Met het wegvallen van een dergelijk helder bipolair machtsevenwicht werd de door Alfred Thayer Mahan zo bepleitte decisive fleet battle onwaarschijnlijk. Een tijdgenoot van Mahan, de Brit Corbett, dacht hier anders over. Hij stelde vast dat in zijn 19 e eeuw de hegemonie op zee feitelijk niet werd betwist en dat een alles omvattende zeeslag eerder uitzondering dan regel was. Toch constateerde hij dat de noodzaak om maritiem op te treden groter was dan ooit. Zo waren marines dagelijks in de weer om de slavernij te beëindigen, de diplomatie te ondersteunen en de toegang tot handelsgebieden en vaarroutes te garanderen. Eenheden, op zichzelf, verspreid over de gehele wereld, die opereren daar waar de directe (handels-)belangen in het geding zijn. Het begin van de 21e eeuw lijkt zo meer op de 19e dan de tussenliggende 20e eeuw. Door de in falende staten opbloeiende georganiseerde misdaad, richten krijgsmachten, waaronder marines, zich ook nu meer op operaties in het lagere deel van het (strategische) geweldsspectrum.
1
Naast deze geopolitieke ontwikkelingen nemen vooral ook de technologische ontwikkelingen een vogelvlucht. Zaken als information warfare, cyber warfare en network enabled capabilities maken nieuwe concepten mogelijk. Ontwikkelingen zoals unmanned combat aerial vehicles en het Verbeterd Operationeel Soldaat Systeem, tracking & tracing en een toegenomen vuurkracht en precisie maken het mogelijk dat de nieuwe concepten ook in de praktijk ten uitvoer kunnen worden gebracht. Tegelijkertijd kent de wereld een groeiende globalisering en zien we de opkomst van nieuwe afzetgebieden en markten. China en India groeien uit tot enorme producenten van hoogwaardige technologische producten. Brazilië speelt naast de VS een leidinggevende rol op het Amerikaanse continent. De onderlinge concurrentie op de wereldmarkt heeft geleid tot verregaande doelmatigheid in de bedrijfsvoering waarbij just in time-voorraadbeheer veelal centraal staat. Bedrijven en derhalve ook economieën zijn daardoor direct afhankelijk van een onbelemmerde aanvoer van grondstoffen en goederen, die veelal plaatsvindt middels zeetransport. De toegenomen welvaart in landen als China en India legt momenteel een toenemend beslag op de schaarse energiebronnen in de wereld. De afhankelijkheid van fossiele brandstoffen lijkt voorlopig alleen maar toe te nemen. Er wordt weliswaar veel onderzoek verricht naar alternatieve energiebronnen, maar een wereldwijde doorbraak is daarbij nog niet bereikt. In dit kader is Afrika letterlijk een goudmijn, omdat vooral hier aanzienlijke, onaangeboorde energiebronnen liggen (olie, gas en steenkool). Deze delfstoffen worden nu eerst over de Indische Oceaan en vervolgens deels via pijpleidingen naar China en het Verre Oosten getransporteerd. Beide vormen van transport zijn kwetsbaar. Niet alleen voor mogelijke aanvallen door piraten of terroristische organisaties, maar vooral ook voor energiepolitiek door botsende nationale belangen. Niet alleen landen zijn op zoek naar nieuwe mogelijkheden. Ook de mensen zelf doen dat. Die mogelijkheden denkt men vooral aan de kust te vinden. Althans, dat mag de voorzichtige conclusie zijn als we de verstedelijking van de kustgebieden bezien. Van de wereldbevolking woont zestig procent binnen honderd kilometer van de kust, veelal in rivierdelta’s. De meeste miljoenensteden bevinden zich dicht bij of aan de kust. Mensen lijken vooral vanwege economische redenen bij elkaar te gaan wonen. In de meeste van deze grote steden is sprake van armoede, grote welvaartsverschillen en daarmee instabiliteit. Deze situatie vinden we vooral in de verstedelijkte kustgebieden van Afrika, Azië en Zuid-Amerika. Dit gebied wordt ook wel de ‘gordel van instabiliteit’ genoemd. Het is ook juist in deze regio’s waar de natuur op zijn grilligst is. Natuurrampen als overstromingen, orkanen en aardbevingen komen juist hier voor. Mediagiganten, zoals CNN en News Corporation, brengen menselijk leed en natuurrampen direct in onze huiskamer. Een harde confrontatie die onvermijdelijk leidt tot een duidelijke opinievorming en stem van de gemeenschap. Een zonder meer zorgelijke ontwikkeling is de al eerder genoemde piraterij. De laatste jaren zien we piraterij van karakter veranderen. De inmenging van of zelfs overname door de georganiseerde misdaad maakt de logistiek en de commandovoering van deze ‘vrijbuiters’ effectiever en ingrijpender. Piraterij vormt inmiddels een serieuze bedreiging voor onze sea lines of communication. Rederijen zien zich genoodzaakt dure middelen aan te schaffen om piraten te verhinderen aan boord te komen, moeten hun routes verleggen of in een haven voor anker gaan tot het gevaar geweken is. Het beperkt zich niet tot de wateren rondom Somalië. Ook de Straat van Malakka en de wateren er omheen zijn vaak doelwit van piraten. Daar heeft indringende samenwerking van de omringende landen weliswaar effect gehad, maar het probleem is nog niet opgelost. In West-Afrika neemt de piraterij weer toe. Gelet op deze ontwikkelingen is het niet te verwachten dat piraterij op korte termijn in de wereld wordt uitgebannen. Waar piraten actief 2
zijn, bestaan veelal ook andere vormen van illegaliteit. Mensensmokkel, drugsmokkel, dumpen van afval, overbevissing, onrechtmatig gebruik van grondstoffen: in alle instabiele zeeregio’s komen ze in verschillend gradaties en combinaties voor. Deze hedendaagse focus op operaties in het lagere deel van het geweldsspectrum mag echter niet leiden tot het veronachtzamen van operaties in het hogere deel. Zo zien we een groeiende proliferatie van massavernietigingswapens en hun voortbrengingsmiddelen. De militaire macht ligt hierdoor niet meer alleen bij de algemeen geaccepteerde grootmachten, maar bij meerdere spelers op het wereldtoneel. Ook dat draagt bij aan de al eerder genoemde multipolaire machtsbalans. En het gaat om meer wapens: bijvoorbeeld het onderzeebootwapen is bij een toenemend aantal landen rond de Indische Oceaan en het Aziatische deel van de Grote Oceaan in gebruik. Op dit moment zien de westerse krijgsmachten zich geconfronteerd met slinkende budgetten. Dat doet de roep om internationale samenwerking toenemen. Samenwerking biedt inderdaad kansen, maar schept ook verplichtingen en vergt de bereidheid om tot gezamenlijke oplossingen te komen. Het maritieme optreden De hierboven beschreven tendensen onderstrepen dat de veiligheidsrisico’s voor Nederland niet aan landsgrenzen zijn gebonden. Instabiliteit op grotere afstand heeft veelal direct gevolgen voor de welvaart en stabiliteit van Europa en Nederland. Het hedendaags maritiem optreden is hierop ingericht en focust zich op het veiligstellen van de zee voor handel en goederenstormen, de bestrijding van de bedreiging van de internationale rechtsorde en de beïnvloeding van een situatie op het land. Daarbij biedt de zee de manoeuvreruimte en de kans om nabij het operatieterrein te komen, zonder daarbij de territoriale integriteit van andere landen aan te tasten. Waar voorheen maritieme operaties op open zee centraal stonden, hebben de veranderingen in de internationale veiligheidssituatie geleid tot een grotere aandacht voor maritieme en amfibische operaties in kustwateren, inclusief de beveiliging van verkeersroutes en -knooppunten. Hieronder vallen ook operaties ter bescherming van de scheepvaart tegen piraterij. Het maritiem vermogen doet zich vooral gelden voorafgaande of in de beginfase van een conflict. Maritieme eenheden kunnen pre-positioneren, samenwerken met regionale partners en diplomatieke inspanningen ondersteunen zonder dat daarvoor host nation support van enige omvang benodigd is. Met deze aanwezigheid voorafgaand aan een conflict wordt een duidelijk politiek signaal afgegeven, waarvan veelal een preventieve werking uitgaat. Het maritieme optreden ondersteunt in deze fase de diplomatieke inspanningen en handelsactiviteiten, assisteert regionale partners met opleidingen (low level training) en maakt, onder gesteld mandaat, toezicht op activiteiten op zee en eventueel handhaving mogelijk. De flexibiliteit van maritieme middelen maakt het mogelijk om snel in te spelen op een veranderende situatie, bijvoorbeeld als opeens de vraag naar humanitaire assistentie opkomt of militaire interventie in de vorm van een evacuatie prudent is. Indien de preventie niet leidt tot het gewenste effect kan, indien daartoe mandaat wordt verleend, worden overgegaan tot interventie. Hieronder wordt verstaan: het zekerstellen van toegang tot een specifiek gebied, eventueel met geweld. Dergelijke operaties zullen veelal in internationaal verband plaatsvinden, waaraan Nederland met maritieme eenheden kan bijdragen. Daarbij kan worden gedacht aan een bijdrage met Landing Platfom Docks (LPD - inclusief helikopters), mariniers, fregatten (inclusief helikopters), onderzeeboten of ondersteunende eenheden zoals mijnenbestrijdingsvaartuigen en bevoorradingsschepen. 3
Een bijzondere vorm van het maritiem optreden is de amfibische operatie. Het op grote afstand opereren van de eigen (logistieke) thuisbases, zonder noemenswaardige steun in het operatiegebied teneinde vanuit zee een taak op het land te verwezenlijken, is een specialisme van vloot en mariniers. Modern amfibisch optreden betreft zeker niet alleen het bevechten van een landingsplaats of het vanuit zee uitschakelen van één doel, maar ook beweeglijk optreden waarbij capaciteiten te land, ter zee en in de lucht in samenhang worden ingezet. Amfibische eenheden zijn naar hun aard ‘licht’, maar moeten toch kunnen beschikken over voldoende zelfbescherming, vuurkracht en mobiliteit. Mariniers zijn daarbij infanteristen met een amfibische specialisatie. Hun maritieme inbedding wordt ingegeven door de grote verwevenheid van de combat support, de combat service support en de command and control. Vloot en mariniers vormen derhalve een twee-eenheid die noodzakelijk is om het benodigde militaire vermogen in de complexe omgeving op de grens van water en land te kunnen leveren. Het maritieme optreden stopt niet na het conflict, maar kan ook een rol spelen in de stabilisatiefase. Zo kunnen maritieme eenheden een bijdrage leveren aan het garanderen van veilige aan- en afvoer, verlenen van vuursteun en manoeuvre vanuit zee en het controleren of afdwingen van VN-resoluties in de vorm van maritieme interdictie. Het maritieme optreden kent naast de bovenbeschreven internationale ook een belangrijke nationale dimensie. Zo worden koninkrijkstaken verricht in het Caribische gebied en voeren maritieme eenheden dagelijks zowel op de Noordzee als in het Caribische gebied kustwachttaken uit. Daarnaast worden opnemers ingezet voor hydrografische taken op de Noordzee, ruimen specifieke teams niet ontplofte explosieven op en wordt op afroep duikondersteuning en duikmedische assistentie verleend. De Unit Interventie Mariniers (UIM) participeert in het stelsel speciale eenheden en draagt bij aan de terreurbestrijding. In het kader van de Intensivering van de Civiel-Militaire Samenwerking (ICMS) zijn twee schepen van de wacht beschikbaar gesteld, staat personeel op afroep paraat en wordt zorg gedragen voor havenbescherming. De marine van de komende jaren De Marinestudie uit 2005 vormt nog steeds het fundament voor de samenstelling van de vloot. Dit plan beschrijft de vlootsamenstelling voor het jaar 2015 en verder en heeft geleid tot een totale heroverweging van capaciteiten en middelen, waarvan de patrouilleschepen en het Joint Support Ship (JSS) exponenten zijn. De in dit plan beschreven trends en ontwikkelingen, waarvan een aantal, zoals bijvoorbeeld piraterij, reeds realiteit zijn geworden, sluiten één op één aan op de in het eindrapport ‘Verkenningen’ beschreven scenario’s en op de daarvan afgeleide politieke ambitie voor een veelzijdige inzetbare krijgsmacht. In de beleidsbrief ‘Defensie na de kredietcrisis: een kleinere krijgsmacht in een onrustige wereld’ (d.d. 8 april 2011) worden, gelet op de huidige financiële krappe kaders, maatregelen genomen die gevolgen hebben voor de operationele capaciteiten. Zo worden bij het CZSK vier van de tien mijnenjagers en één van de twee bevoorradingsschepen afgestoten. Daarnaast worden de Stingers en de 120mm-mortieren van de mariniers gebundeld met andere eenheden en wordt de personele omvang van de organisatie gereduceerd. Ook wordt de in de Marinestudie onderkende behoefte aan de herintroductie van mijnenveegcapaciteit uit het investeringsplan geschrapt en worden overige investeringsplannen vertraagd. Aan de overige elementen van de Marinestudie, zijnde het verwerven van het JSS, versterken van de mariniersbataljons, verwerven van een sensorcapaciteit tegen ballistische raketten, verbeteren van de sonarsystemen van de onderzeeboten en het verwerven van vier patrouilleschepen wordt conform plan invulling gegeven.
4
Na de implementatie van de Marinestudie en de maatregelen uit de beleidsbrief beschikt het CZSK in 2015 over: twee LPD’s, zes fregatten, vier patrouilleschepen, één JSS, vier onderzeeboten, zes mijnenbestrijdingsvaartuigen, twee hydrografische opnemers, één ondersteuningsvaartuig voor het Caribische gebied, twee versterkte mariniersbataljons met één amfibisch gevechtssteunbataljon en één amfibisch logistiek bataljon, de marinierscompagnie in de West en de speciale eenheden van het Korps Mariniers. Deze toolbox van eenheden, aangevuld met helikopters, stelt het CZSK in staat deel te nemen aan operaties in het hogere deel van het geweldsspectrum en invulling te geven aan de nationale taken. De verschillende soorten operaties hebben voor wat betreft de benodigde inzetduur verschillende karakteristieken. Zo is een interventie veelal van korte duur en vergt stabilisatie een relatief lange adem. Dit heeft tot gevolg dat per type operatie een verschillend rotatiemodel wordt gehanteerd. Daarbij wordt onderscheid gemaakt tussen een vier- en een tweerotatiemodel. Bij het vier-rotatiemodel wordt één eenheid daadwerkelijk ingezet, drie andere eenheden recupereren van deze inzet of bereiden zich, in verschillende stadia, daarop voor. Het model is gebaseerd op het besef dat na de inzet, zeker bij complexe en veeleisende operaties, tijd nodig is voor de recuperatie van personeel, personele wisselingen, opleidingen, onderhoud en de voorbereiding op de volgende inzet. Deze benadering is tevens nodig om innovatie, onderhoud en modificaties aan materieel mogelijk te maken zonder dat de inzetbaarheid in gevaar komt. Het model is ingericht op het ondersteunen van operaties voor langere duur. Indien er minder dan vier eenheden beschikbaar zijn, kan de deelname aan de operatie op termijn niet meer worden gegarandeerd. Bij het twee-rotatiemodel staat achter elke ingezette eenheid een andere. Met dit model kunnen meer (bijvoorbeeld een taakgroep) of zeer specifieke eenheden, zoals LPD’s of mariniersbataljons, worden ingezet, maar blijft het voortzettingsvermogen veelal beperkt tot twee inzetperiodes. Een actueel en gedeeld situatiebeeld vormt het fundament van het hedendaagse optreden. Vliegende eenheden, zoals maritieme patrouillevliegtuigen (MPA’s) en helikopters vervullen hierin een cruciale rol, maar zijn zelden afdoende beschikbaar. Zoals de huidige operaties in de wateren rond Somalië aantonen, zijn onbemande luchtsystemen voor de korte dracht (SRTUAV), die worden gelanceerd vanaf schepen, een waardevolle aanvulling op de bestaande ISRcapaciteiten. Dergelijke eenheden kunnen bijvoorbeeld worden gelanceerd indien MPA’s of helikopters niet beschikbaar zijn en vullen zodoende de (tijdelijke) leemte op in de beeldopbouw. Nederland verwerft in 2012 een aantal SRTUAV’s en heeft de ambitie deze ook in te zetten vanaf schepen. Daarmee wordt een kwaliteitsimpuls gegeven aan de maritieme situational awareness die op de langere termijn verder wordt versterkt door de in de beleidsbrief opgenomen verwerving van een Medium Altitude Long Endurance (MALE) UAV-capaciteit, die tevens boven zee kan worden ingezet. Gelet op de vergaande verspreiding van rakettechnologie naar risicolanden, is ten tijde van de NAVO-top in Lissabon in november 2010 het belang van raketverdediging opnieuw onderstreept. Met de modificatie van de SMART-L radar aan boord van de Luchtverdedigings- en Commandofregatten krijgt Nederland de beschikking over een flexibele, snel inzetbare maritieme sensorcapaciteit voor de verdediging tegen ballistische raketten en verkleint daarmee het tekort in de NAVO aan dergelijke sensoren. De modificatie wordt vanaf 2017 geïmplementeerd.
Het maritiem optreden is per definitie ‘joint’, veelal ‘combined’ en in toenemende mate ‘interagency’ van aard. Daarbij worden de taken veelal uitgevoerd in internationale verbanden of taakgroepen. Voorbeelden van een dergelijke inzet zijn de bijdrages aan de NAVO-operatie Ocean 5
Shield of de EU-operatie Atalanta. De samenwerking met andere landen blijft echter niet beperkt tot deelname aan internationale operaties van NAVO, EU of VN, maar kent ook een binationaal karakter. Daarbij geldt als uitgangspunt dat de samenwerking moet leiden tot verbeteringen in doelmatigheid en doeltreffendheid. Zo bestaat er in het kader van BENESAM een intensief samenwerkingsverband met België, dat zich uitstrekt tot het gezamenlijk opleiden en trainen van personeel en tot het delen van onderhoudscapaciteit. Binnen dit samenwerkingsverband zijn gezamenlijke scholen en een opwerkorganisatie voor mijnenbestrijding opgericht en worden de Belgische fregatten in Nederland onderhouden en de Nederlandse mijnenjagers in België. In het kader van de UK/NL Amphibious Force trainen Britse en Nederlandse mariniers gezamenlijk en vormen zij een binationale eenheid. Ook samenwerkingsverbanden met de VS (o.a. in het kader van de Joint Interagency Task Force in het Caribische gebied) en Duitsland passen in dit kader. De directe verbondenheid met de Kustwacht en het stelsel van speciale eenheden, maar ook de taken in het kader van drugsbestrijding, antipiraterij en de comprehensive approach (o.a. regionale capaciteitsontwikkeling) leiden in toenemende mate tot een nauwere ‘interagency’samenwerking. Deze trend is ook te ontdekken in de samenwerking met civiele partners (maritieme industrie en technologische instituten). Zo zijn er in 2011 onderzoeken gestart om de mogelijkheden tot intensivering van de samenwerking in kaart te brengen en eventuele diensten uit te besteden aan civiele marktpartijen. Daarnaast worden in diverse fora ideeën uitgewisseld. Tot slot De wereld om ons heen is continu in beweging. De voorheen min of meer eenzijdige dreiging is vervangen door meervoudige risico’s die, gelet op de globalisering en het economische belang van onbelemmerd handelsverkeer, veelal direct ingrijpen op de welvaart en stabiliteit van Europa en Nederland. Deze ontwikkelingen zijn onderkend in de Marinestudie van 2005, die de blauwdruk vormt voor de in gang gezette maritieme transitie. Zo komen in 2012 de eerste patrouilleschepen in de vaart. Deze eenheden zijn geoptimaliseerd om wereldwijd operaties in het lagere deel van het geweldsspectrum, zoals antipiraterij, maar ook reguliere patrouilletaken op de Noordzee en in de Caribische wateren op efficiënte en effectieve wijze uit te voeren. De beide mariniersbataljons worden op de gebieden commandovoering, mobiliteit, zelfbescherming, logistiek en vuurkracht kwantitatief versterkt en in 2015 wordt het JSS in de vaart genomen. Daarnaast wordt geïnvesteerd in UAV’s ter verbetering van de situational awareness, raketverdediging en samenwerking op ‘inter-service’, nationaal (civiel-militair) en internationaal niveau. Het maritiem vermogen wordt bepaald door het samenspel tussen materieel en personeel. Het personeel vormt daarbij de kern van het vermogen. De marinevrouwen en -mannen zijn de drijvende kracht van de organisatie. Hun kennis, vaardigheden, mindset en inzet zijn bepalend voor het welslagen van ieder maritiem optreden. Zij verdienen respect en waardering en aangevuld met de nieuwe en bestaande middelen vormen zij het vermogen dat het CZSK in staat stelt nu en in de nabije toekomst wereldwijd veiligheid op en vanuit zee te bieden. Het Commando Zeestrijdkrachten bevindt zich in Den Helder.
6
Nederland trekt ten aanval in cyberwar 6 april 2012 Auteur: René Schoemaker De Nederlandse krijgsmacht gaat een offensieve cyberstrategie ontwikkelen. Het Kabinet vindt tevens dat de NAVO over aanvallende cybermogelijkheden moet beschikken. Daar moet een strategie voor komen. Dat schrijven de ministers Rosenthal (Buitenlandse Zaken) en Hillen (Defensie) aan de Tweede Kamer. Defensie moet in de komende jaren investeren in het ontwikkelen van aanvallende strategieën op het gebied van cyberoorlog. Daarnaast neemt het Kabinet zich voor geweld te gebruiken als het wordt bedreigd door cyberaanvallen. Tot nu toe gaat alle aandacht uit naar de verdediging van de krijgsmacht tegen digitale aanvallen door staten, door criminelen en door terroristen, maar daar bovenop moeten ook aanvallende capaciteiten worden ontwikkeld, vinden beide ministers.
Digitale oorlogsvoering Hillen en Rosenthal reageren namens het Kabinet op het rapport "Digitale Oorlogsvoering" van een gezamenlijke commissie van de Adviesraad voor Internationale Vraagstukken (AIV) en de Commissie van Advies inzake Volkenrechtelijke Vraagstukken (CAVV). Dat advies wordt door het Kabinet als aanvulling gezien op de Nationale Cyber Security Strategie, dat meer gaat over de bescherming van de nationale veiligheid en bestrijding van cybercrime. Het Kabinet wil naast defensieve en offensieve tactieken investeren in cyberdiplomatie en cyber-intelligence. Dit om de krijgsmacht zo breed en goed mogelijk uit te rusten. De commissie heeft in het eerder gepubliceerde rapport geconstateerd dat in elk toekomstig conflict het digitale domein een belangrijke rol zal spelen. "Aangezien niet alleen onze eigen netwerken kwetsbaar zijn maar ook die van potentiële tegenstanders kan het digitale domein ook worden gebruikt voor het versterken van de eigen inlichtingenpositie en het uitvoeren van militaire operaties", concludeert het Kabinet dan ook.
Grotere rol voor inlichtingendiensten Doordat het vaak bij een cyberaanval niet snel duidelijk is wie erachter zit en welk doel ermee wordt nagestreefd, is versterking nodig van de digitale capaciteiten van de inlichtingen- en veiligheidsdiensten, zoals de MIVD. In aanleg is het vergaren van inlichtingen en het uitvoeren van contra-inlichtingen geen offensieve activiteit, zeggen de ministers, maar voor een offensief optreden worden vaak dezelfde technieken gebruikt als voor inlichtingendoeleinden. Inlichtingendiensten moeten dan ook ingezet worden bij de vorming van een offensieve krijgsmacht. De komende drie jaren staat een versterking van de digitale capaciteiten van Defensie op de agenda. Nog voor de zomer komt er een defensiestrategie voor "cyber operations" naar de Tweede Kamer. De digitale activiteiten binnen Defensie worden gecoördineerd door een
programmamanager Cyber. Op de korte termijn moet die manager zich bezighouden met het versterken van de "defensieve en inlichtingenvermogens", waarna er een Defensie Cyber Expertise Centrum moet komen aan het einde van 2013. Een jaar later gevolgd door een Defensie Cyber Commando. Die laatste zal vanaf dan alle cyberoperaties binnen Defensie coördineren.
Nog meer Cyber Dan is er nog het Defensie Computer Emergency Response Team (DefCERT) dat medio 2013 volledig operationeel zal zijn. Dat team is verantwoordelijk voor de beveiliging van de meest kritieke defensienetwerken en systemen. Tot aan 2016 wordt de capaciteit verder uitgebreid naar de overige netwerken en wapen- en regelsystemen van Defensie. De aanvallende capaciteit van Defensie wordt vormgegeven door de Taskforce Cyber. Er wordt een Defensie Cyberdoctrine opgesteld. De MIVD speelt daar een grote rol in. De militaire inlichtingendienst zal tot 2015 de digitale inlichtingencapaciteit versterken, zeggen de ministers. Afgelopen jaarwisseling is de dienst uitgebreid met negen specialisten. Daarnaast gaat de MIVD inniger samenwerken met de AIVD op het gebied van cyberinlichtingen. Aan de Nederlandse Defensie Academy wordt dit jaar een universitair hoofddocent Cyber aangesteld en op 1 januari 2014 komt er een leerstoel cyber defence. Bij TNO is er sinds januari een breed cyber onderzoeksprogramma gestart, onderdeel van de nationale onderzoeksagenda cyber security, zegt het Kabinet.
'Digitaal geweld past in internationaal recht' Volgens het Kabinet past het toepassen van digitaal geweld binnen de bestaande regels van internationaal en Europees recht en is er geen noodzaak tot een wereldwijd cyberverdrag. Ook kan geweld ter zelfverdediging worden gebruikt tegen niet-Staten die een digitale gewapende aanval uitvoeren. Daarbij wordt nadrukkelijk ook gekeken naar de NAVO. In juni van het vorig jaar heeft de NAVO een beleidsplan vastgesteld voor cyber defence. Het Kabinet constateert dat de NAVO zich nu voornamelijk richt op het versterken van het defensieve vermogen ten aanzien van cyberdreigingen, maar de regering wil dat er ook een doctrine voor de inzet van offensieve cybercapaciteiten wordt ontwikkeld.
ADVIESRAPPORT: ERNSTIGE DIGITALE AANVALLEN KUNNEN EEN GEWAPEND CONFLICT VEROORZAKEN Den Haag, 17 januari 2012 Ernstige digitale aanvallen kunnen een gewapend conflict veroorzaken waarop het oorlogsrecht van toepassing is. Dat stellen de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) en de Commissie van Advies inzake Volkenrechtelijke Vraagstukken (CAVV) in het advies ‘Digitale Oorlogvoering’. Bij een digitale aanval wordt gebruik gemaakt van verschillende technieken, zoals het versturen van kwaadaardige software (malware). Hiermee kan bijvoorbeeld een militair communicatiesysteem of de procesbesturing van een fabriek worden beschadigd. Volgens het advies mag een staat zich met geweld verdedigen wanneer een digitale aanval een aanmerkelijk aantal dodelijke slachtoffers of een grootschalige vernietiging van of schade aan vitale civiele of militaire infrastructuur tot gevolg heeft. Het recht op zelfverdediging is ook toegestaan als een digitale aanval geen fysieke schade tot gevolg heeft, maar er wel sprake is van (een aanhoudende poging tot) ontwrichting van de staat of de samenleving. Het moet dan niet slechts gaan om een belemmering bij het normaal uitvoeren van taken. Het advies constateert met nadruk dat een aanval met deze gevolgen zich tot op heden nog niet heeft voorgedaan en dat te snel over een cyberwar wordt gesproken. Het advies is vandaag aangeboden aan de ministers van Defensie, Buitenlandse Zaken en Veiligheid en Justitie. Digitale oorlogvoering Het advies bepleit een nuchtere blik op het fenomeen cyber security. Het debat mag niet worden overheerst door militaire en technologische antwoorden op deze nieuwe dreiging. Volgens de AIV en de CAVV is een ‘cyberoorlog’, die uitsluitend met digitale middelen wordt uitgevochten en verwoestende gevolgen heeft, niet aannemelijk. Digitale capaciteiten zullen naar verwachting in elk toekomstig conflict wel een belangrijke rol spelen. Om adequaat te kunnen reageren op digitale dreigingen is een geïntegreerde overheidsbenadering nodig, waarbij zowel militaire als civiele organisaties betrokken zijn. De krijgsmacht levert daar een bijdrage aan door het ontwikkelen van digitale kennis en vaardigheden. Deze cybercapaciteit hoort thuis in de 'toolbox' van een technologisch hoogwaardige Nederlandse krijgsmacht. De opstellers van het advies menen dat bij de ontwikkeling van operationele cybercapaciteit voor de krijgsmacht enige bescheidenheid in acht moet worden genomen. De inzet van deze capaciteit wordt begrensd door de technische kenmerken van digitale wapens en de beschikbare kennis binnen de Nederlandse krijgsmacht. De schaarse defensiemiddelen zouden daarom vooralsnog slechts op beperkte schaal moeten worden ingezet voor het ontwikkelen van offensieve capaciteiten en de nadruk moet liggen op het verbeteren van de verdediging van de eigen defensienetwerken en het opbouwen van een inlichtingencapaciteit op digitaal gebied. Internationaal recht De meeste aanvallen op computernetwerken, zoals uitgevoerd door criminelen, zijn niet militair van aard. Dit soort aanvallen moet strafrechtelijk worden vervolgd. Indien blijkt dat een staat betrokken is bij het uitvoeren van aanvallen kunnen diplomatieke maatregelen worden overwogen. Indien de effecten van een digitale aanval overeenkomen met die van een ‘gewone’ militaire aanval, mag een land zich onder bepaalde voorwaarden met geweld verdedigen. Het gebruik van geweld naar aanleiding van een digitale aanval moet voldoen aan de vereisten van noodzakelijkheid (geen alternatief) en proportionaliteit (geen overreactie). Een digitale aanval die voldoet aan de voorwaarden van een gewapende aanval, waarop volgens het VN-Handvest het recht van zelfverdediging van toepassing is, kan een reactie met conventionele wapens rechtvaardigen. Zodra het een gewapend conflict betreft is, ook wanneer het gaat om digitale aanvallen, het humanitair oorlogsrecht van toepassing. Dit betekent dat er geen
burgerdoelen mogen worden aangevallen, zoals het vernietigen van medische systemen in een ziekenhuis of grootschalige verstoring van het elektriciteitsnetwerk. Ook bij digitale oorlogsvoering is het verboden om een neutrale status voor te wenden, bijvoorbeeld door IP-adressen van beschermde organisaties als het Rode Kruis te misbruiken. Het advies gaat tot slot in op het belang van internationale samenwerking op het terrein van digitale veiligheid.
18
VNFORUM 2012/1
Hedendaagse conflicten vereisen een geïntegreerde politiek-militaire oplossing Kees Homan*
Vredesoperaties (tegenwoordig veelal vredesondersteunende operaties genoemd), aangestuurd door de Verenigde Naties zelf of gemandateerd aan andere organisaties (NAVO, EU, AU, etc.) vormen een belangrijke kernactiviteit van de volkerenorganisatie in New York. Zo betroffen de meeste van de 66 resoluties die de VN-Veiligheidsraad het afgelopen jaar aannam, verlengingen en aanpassingen van reeds bestaande missies. Thans zijn er liefst zestien VN-vredesmissies actief, waarvoor ruim 98.000 geüniformeerde personen werken. Opmerkelijk is dat slechts 7% hiervan uit EU- en NAVO-landen komt. Militairen uit deze landen worden vooral ingezet bij door de EU en NAVO geleide vredesmissies, die gemandateerd zijn door de VN-Veiligheidsraad. Deze landen hebben namelijk te weinig vertrouwen in de juiste commandostructuur en middelen van de VN. Bij deze niet door de Veiligheidsraad geleide vredesondersteunende operaties zijn totaal zo’n 150.000 personen ingezet; circa 130.000 hiervan maken deel uit van ISAF in Afghanistan. Bij de door de VN gemandateerde vredesoperaties zijn dus in totaal zo’n 248.000 personen betrokken. De Verenigde Naties, die onder druk van de 193 lidstaten moeten bezuinigen, gaan dit jaar 1 miljard dollar (ruim 750 miljoen euro) minder uitgeven aan VN-vredesmissies. Dit maakte de volkerenorganisatie op 8 februari jl. bekend. Sommige lidstaten hebben ook nog eens een betalingsachterstand. De VN hopen dit jaar te kunnen stoppen met de vredesmacht in OostTimor, terwijl de missies naar Haïti en Liberia verkleind worden. De VN-missies kostten vorig jaar samen acht miljard dollar. Dat moet dit jaar zeven miljard dollar worden, aldus de chef van de missies, Hervé Ladsous. Dit bedrag valt
uiteraard in het niet bij de bedragen die de Verenigde Staten aan vredesmissies besteden. Zo hebben de Amerikanen voor dit jaar 115,5 miljard dollar uitgetrokken voor de operaties in Irak en Afghanistan. Zonder volledig te willen zijn, kunnen bij de meer recente vredesondersteunende operaties de volgende negen belangrijke, met elkaar samenhangende en gedeeltelijk overlappende, ontwikkelingen en aspecten sinds het einde van de Koude Oorlog worden geconstateerd.
1. Het aantal taken is toegenomen In de eerste plaats zijn de mandaten van vredesondersteunende operaties veel omvattender geworden. Tijdens de Koude Oorlog beperkte het mandaat zich veelal tot een militaire component. Een vredesmacht hield dan meestal in een bufferzone tussen de voormalig strijdende partijen toezicht op de naleving van een wapenstilstand of vredesverdrag. Deze vredesoperaties waren gebaseerd op de beginselen van onpartijdigheid, instemming van de conflictpartijen en gebruik van geweld alleen in geval van zelfverdediging. Sindsdien treden vredesmachten veelal op in of aan het eind van intrastatelijke conflicten. Zo is
19
VNFORUM 2012/1
er sinds 2003 geen interstatelijk conflict meer geweest. Het intrastatelijk conflict is dan ook het dominante conflict geworden. Zo waren de vijftien grote conflicten in 2010, waarin in elk meer dan duizend doden te betreuren waren, alle intrastatelijk. Het betreft in deze conflicten een gewelddadige strijd tussen regeringstroepen en rebellen of tussen gewapende facties in zogenoemde fragiele of falende staten. Hier speelt ook de opkomst van georganiseerde gewapende niet-statelijke actoren, die irreguliere oorlogvoering toepassen, een rol. Aan het eind van zo’n conflict moet ook aan de wederopbouw van het land worden gewerkt. Trendsetter op dit gebied was de VN-vredesmissie in Cambodja in 1992-1993. Naast een militaire component omvatte het mandaat ook een mensenrechten-, publieke bestuurs-, electorale, politie-, repatriërings- en wederopbouwcomponent. Er was nog wel sprake van een blauwhelmoperatie, omdat de vredesmacht alleen in geval van zelfverdediging geweld mocht gebruiken. Op de Balkan bleek de volgende jaren dat dit concept niet meer bruikbaar was voor een vredesmacht die zich in een gebied bevond waar volop gestreden werd. Het Nederlandse bataljon dat naar Bosnië werd gestuurd, moest van het parlement een vredelievende uitstraling hebben. Dat betekende dat er geen tanks mee mochten en dat de zware wapens van de voertuigen moesten worden verwijderd. De afloop, met de val van Srebrenica op 11 juli 1995, is alom bekend. De negatieve ervaringen op de Balkan met het traditionele blauwhelm-concept leidden tot het zogenoemde, op verzoek van de secretarisgeneraal van de VN geschreven en in augustus 2000 verschenen Brahimi-rapport, dat een aanbeveling deed voor robuust optreden van vredesmachten. Deze robuuste vredesmachten mogen niet alleen in geval van zelfverdediging van geweld gebruik maken, maar ook tegen partijen die zich aan geweld schuldig maken en het vredesproces ondergraven. Anders dan de term stabiliseringsoperaties doet vermoeden, zijn de
militaire vereisten hiervoor – zoals in Afghanistan is aangetoond – onder meer voldoende vuurkracht, toereikende bescherming, gepantserde voertuigen, transport- en aanvalshelikopters en gevechtsvliegtuigen. Een treffend voorbeeld van zo’n robuuste vredesmacht was de Nederlandse Uruzgan-missie. Deze beschikte onder meer over F-16 gevechtsvliegtuigen, Apache gevechtshelikopters en pantserhouwitsers.
2. Uitbesteding In de tweede plaats maken de VN voor robuuste operaties veelal gebruik van het ‘sub-contracting’-model, waarbij de operatie wordt uitgevoerd door internationale organisaties als de NAVO, EU en Afrikaanse Unie. Bij vredesondersteunende operaties wordt veelal een onderscheid gemaakt tussen operaties hoog en operaties laag in het geweldsspectrum. Inmiddels is op basis van ervaringen in Irak en Afghanistan in de recentelijk vernieuwde Nederlandse ‘militaire handleiding voor het landoptreden’ het verschil tussen een opbouw- en vechtmissie vervallen. Op dezelfde plek, desnoods op dezelfde dag, wordt immers van een soldaat verwacht te praten, te vechten of noodhulp te verlenen. Angelsaksische landen spreken in dit verband over hybride conflicten. ‘Hybride’ is een containerbegrip dat gebruikt wordt om greep te krijgen op de toenemende complexiteit van conflicten; de vele hierbij betrokken actoren; en het vervagen van de traditionele conflictcategorieën. Hybride operaties vereisen dat de vredesmacht in hetzelfde operatiegebied niet alleen tegelijkertijd counter-insurgency, counterterrorist en conventionele gevechten tot hoog in het geweldsspectrum moet kunnen voeren, maar ook humanitaire hulp moet kunnen verlenen en wederopbouw-activiteiten faciliteren. Bij gebrek bij de VN aan een juiste commandostructuur en middelen, maar tevens politieke onwil van westerse VN-lidstaten, worden deze operaties voornamelijk onder de vertrouwde commandostructuren van de NAVO en de EU uitgevoerd.
20
3. Complex terrein Een verdere ontwikkeling is dat vredesmachten tegenwoordig opereren in veelal ‘complex terrein’, bestaande uit drie interdependente componenten: physical, human en informational. Voorbeelden van physical terrein zijn stedelijke gebieden, kustregio’s, jungles en bergen. Meer dan 75% van de wereldbevolking is hier woonachtig. Strijdkrachten kunnen hier zonder waarschuwing in een nabij gevecht verwikkeld raken. In complex human terrein wonen talrijke bevolkingsgroepen naast elkaar. Voorbeelden hiervan zijn diverse etno-linguïstische groepen, politieke facties, stammen of clans, religieuze sekten en ideologische bewegingen. Voor vredesmachten die in dit terrein opereren is het erg moeilijk onderscheid te maken tussen deze bevolkingsgroepen. Dit vereist gedegen kennis van de cultuur en talen. Ten slotte is er sprake van een complex informational terrein wanneer er netwerken voor communicatie, data of informatie (inclusief de nieuwsmedia) aanwezig zijn. Een vredesmacht die in een dergelijke omgeving opereert, zal niet in staat zijn de informatiestromen onder controle te krijgen. In stedelijke gebieden gebruiken de meeste partijen in het conflict dezelfde telefoon- en satellietfaciliteiten en verkrijgen ze tactische informatie via de media.
4. Bescherming bevolking In de vierde plaats is de bescherming van de bevolking een onderwerp dat in toenemende mate in mandaten wordt opgenomen. Op basis van de Responsibility to Protect-norm kan zelfs de bescherming van de bevolking het hoofddoel zijn van een op basis van een Veiligheidsraadresolutie uitgevoerde operatie. Tot op heden is de interventie in Libië vorig jaar de enige militaire toepassing van dit concept geweest. Wél is sinds 1999 sprake van Veiligheidsraad-resoluties waarin de bescherming van de bevolking is opgenomen. De gebruikelijke formulering van de Veiligheidsraad voor bescherming van de bevolking op basis van hoofdstuk VII van het VN-Handvest luidt dat VN-vredesmissies het mandaat hebben
VNFORUM 2012/1
‘in het licht van hun mogelijkheden en in de gebieden, waarin hun eenheden gestationeerd zijn, alle vereiste middelen in [te] zetten om burgers te beschermen, die door direct geweld bedreigd worden’. Resolutie 1856 van 22 december 2008 over de toestand in Congo stelde zelfs dat de bescherming van burgers voorrang gegeven moest worden boven alle andere activiteiten.
5. ‘War amongst the people’ In de vijfde plaats is de laatste jaren de vraag gerezen waarom sinds het einde van de Koude Oorlog de herhaaldelijke inzet van militaire middelen niet altijd tot de verwachte resultaten heeft geleid. De Britse generaal b.d. Sir Rupert Smith probeert in zijn boek The utility of force: The art of war in the modern world op deze vraag een antwoord te geven. Smith meent dat de industriële oorlogen tot het verleden behoren en er nu sprake is van ‘oorlogen te midden van de mensen’ (‘war amongst the people’). Volgens de oud-generaal is hier sprake van een nieuw paradigma, die het gevolg is van fundamentele veranderingen in de oorlogvoering. Zo kennen oorlogen tegenwoordig geen absolute ‘harde’ doelstellingen meer, die met geweld kunnen worden afgedwongen, maar zijn ze gericht op vage concepten, zoals humanitaire interventie en regime change. In plaats van een conflict definitief te kunnen beslissen, worden strijdkrachten ingezet om een situatie te scheppen, binnen welke een definitieve oplossing voor het conflict moet worden gevonden. De doelstellingen van de traditionele interstatelijke oorlog hebben plaatsgemaakt voor complexe kneedbare sub-strategische doelstellingen. Strijdkrachten worden strategisch ontplooid en tactisch gebruikt. Geweld wordt echter niet meer op het strategisch niveau aangewend voor de beslissende uitkomst van een conflict.
6. Langere tijdspaden Een andere belangrijke ontwikkeling die Smith constateert, is dat de tijdspaden van vredeson-
21
VNFORUM 2012/1
dersteunende operaties langer duren dan vroeger. Zelfs wanneer de interveniërende strijdkrachten snel controle kunnen uitoefenen en andere actoren ondersteunen, is het een zaak van lange adem. Het zijn vooral de intrastatelijke conflicten die tenderen naar een lange duur. Zo bevinden zich sinds 1992 nog steeds buitenlandse troepen op de Balkan, in Afghanistan is dat sinds 2001 het geval, terwijl de maritieme anti-piraterij-operaties van de NAVO en de EU onlangs hun vierde jaar zijn ingegaan. Politieke besluitvormers en militaire planners moeten vanaf het begin duidelijk maken dat internationale interventies in de meeste gevallen langdurige inzet van troepen vereisen, en dus een commitment van middelen voor de lange termijn.
7. Geïntegreerde benadering Smith houdt in feite een pleidooi voor een geïntegreerde benadering van conflicten, die ook in Nederland gemeengoed is geworden. En dat is een zevende, belangrijke ontwikkeling. Er is hier immers sprake van een verbreding van het veiligheidsbegrip. Zo is er meer aandacht gekomen voor de veiligheid van het individu (human security) en voor het onbekommerd kunnen functioneren van samenlevingen in al hun facetten (economie, milieu, volksgezondheid, politiek, sociaal, digitaal, etc.). Dit noopt tot een geïntegreerde aanpak, de Comprehensive Approach (CA), van veiligheidsproblemen. Onderdeel hiervan is de zogenoemde 3D-benadering (Defence, Diplomacy and Development), zoals deze tijdens de Nederlandse missie in de provincie Uruzgan in Afghanistan is toegepast. Binnen de geïntegreerde aanpak is de krijgsmacht dus één van de spelers. De rol van de krijgsmacht is primair een geweldsinstrument, maar in een geïntegreerde aanpak is de krijgsmacht vooral – maar niet uitsluitend – ondersteunend. Delen van de krijgsmacht worden in dit verband ingezet indien de veiligheidssituatie de aanwezigheid en het mogelijk gebruik van het geweldsinstrument vereist, om uiteindelijk de condities te scheppen voor het optreden van
civiele actoren. Militair optreden in een geïntegreerde aanpak vereist begrip en respect voor alle actoren die betrokken zijn bij veiligheidsvraagstukken. De ondersteunende rol van de krijgsmacht betekent dat anderen de leiding kunnen voeren en dat andere procedures en methodieken gehanteerd worden dan de krijgsmacht gewend is. Dit vereist opleiding en training samen met de partners binnen de geïntegreerde aanpak.
8. ‘Hearts and minds’ Een achtste belangrijke ontwikkeling is dat bij vele vredesondersteunende operaties het zwaartepunt is verschoven van de ‘vijand’ naar de bevolking. Het is erg moeilijk een militaire missie te winnen zonder een succesvolle hearts and minds-campagne, gericht op het verkrijgen en handhaven van de steun van de bevolking teneinde de opstandelingen te isoleren. Zo is in Afghanistan de opstand van de Taliban niet alleen een militair, maar ook een sociaal en politiek probleem. Hoewel de militaire macht van de NAVO verreweg superieur is aan die van de opstandelingen, is het vanuit politieke overwegingen minder wenselijk om al het beschikbare vernietigingsvermogen te gebruiken. De militair moet de relatieve waarde van geweld inzien en beseffen dat excessief geweld, zelfs wanneer het gerechtvaardigd is, gemakkelijk de steun van de bevolking kan ondermijnen. Wat is vereist is de bekwaamheid geweld te gebruiken op een doelgerichte, subtiele en impliciete wijze. De militair wordt daarom geconfronteerd met de noodzaak minder in termen van ‘strijd’ te denken, en zijn aandacht te richten op de politieke ‘effecten’ van zijn operatie. Hij moet in staat zijn zaken en acties te bekijken vanuit het perspectief van de bevolking. Met andere woorden, naast de vaardigheid van diplomaten en ontwikkelingswerkers, dient hij ook over sociale en politieke vaardigheden te beschikken om succesvol te zijn.
9. Civiel-Militaire Coöperatie Als negende en laatste belangrijke ontwikkeling moet erop worden gewezen dat bij de nieuwe,
22
complexe vredesondersteunende operaties de militairen van de vredesmacht in hetzelfde gebied operen als civiele actoren, zoals lokale autoriteiten, internationale organisaties, NGO’s etc. Bij de militairen ontstond de behoefte aan enige vorm van samenwerking, zoals het uitwisselen van informatie. Zo is eind jaren ’90 het concept van Civiel-Militaire Coöperatie (CIMIC) dan ook een structureel onderdeel van vredesoperaties geworden. Onder CIMIC wordt verstaan ‘de coördinatie van en samenwerking tussen militaire commandanten en de burgerbevolking, inbegrepen nationale en plaatselijke autoriteiten, alsmede internationale, nationale en niet-gouvernementele organisaties en instellingen ter ondersteuning van een militaire opdracht’ (cursivering K.H). Hoewel CIMIC vaak gelijkgesteld wordt aan kleinschalige infrastructurele projecten, bestrijken de activiteiten een veel breder terrein. Nederland noemt als uitgangspunt voor CIMICactiviteiten: ‘Zo civiel als mogelijk en zo militair als nodig.’ Hierbij worden de volgende doelstellingen van CIMIC onderscheiden. In de eerste plaats ondersteunt civiel-militaire samenwerking het vredesproces en de veiligheid (force protection) door contacten te leggen met alle spelers (lokaal, nationaal, internationaal) in het operatiegebied. CIMIC-activiteiten kunnen een stabiliserende werking hebben, waardoor de kansen op het succesvol verloop van het vredesproces zullen stijgen. Daarnaast biedt CIMIC steun aan de bevolking in het kader van force acceptance en geeft het een signaal af van de internationale gemeenschap dat de (vredes-) operatie voorwaardenscheppend is voor het proces van wederopbouw. Tussen force protection en force acceptance bestaat uiteraard een relatie. Ten slotte draagt CIMIC met kleinschalige projecten bij aan het werkelijk herstel van bruggen, wegen, water en elektriciteit etc. in het voormalig conflictgebied. De tijdelijke vervulling van bestuursfuncties en politietaken kan, afhankelijk van de omstandigheden, eveneens tot de CIMIC-activiteiten behoren. Wel moet worden benadrukt dat CIMIC geen wederop-
VNFORUM 2012/1
bouw is. De projecten dienen ter ondersteuning van de militaire missie en kunnen in het algemeen betiteld worden als kleinschalige hearts and minds-activiteiten. Militairen zullen, tenzij de veiligheidssituatie dit vereist, in beginsel echter geen activiteiten ontplooien die door civiele instanties kunnen worden uitgevoerd.
Tot slot De vaak gestelde vraag of vredesondersteunende operaties succesvol zijn, is niet eenduidig te beantwoorden. Zo waren van de vele operaties die de Verenigde Naties na de Koude Oorlog in burgeroorlogen uitvoerden, tien operaties zeer complex van aard. Toen ze in 2005 voltooid waren, werd een evaluatie van succes en falen mogelijk. Het bij velen op het netvlies staande beeld dat VN-operaties niet effectief zijn, werd grotendeels door de feiten weerlegd. Tegenover niet-geslaagde VN-operaties in Somalië, Rwanda, Bosnië en in mindere mate Angola, staan zes zeer succesvolle operaties, namelijk in Namibië, El Salvador, Mozambique, Oost-Slavonië, Kroatië en Oost-Timor. Uit onderzoek onder civiele en militaire defensiedeskundigen blijkt in ieder geval dat de twee voornaamste succesfactoren voor stabilisatieoperaties zijn: een combinatie van militaire en niet-militaire inspanningen en duidelijke doelstellingen of ‘end state’. Een goed samenspel tussen militaire en niet-militaire instrumenten is van belang, omdat militaire oplossingen niet bestaan. Er bestaat slechts een militaire dimensie binnen het palet aan maatregelen dat kan worden ingezet om een probleem op te lossen. De kern van de noodzaak van duidelijke en realistische doelstellingen is, dat van tevoren beslist wordt wat met de militaire operatie kan worden bereikt, en daarmee ook waar het – inhoudelijke – punt ligt waarop de militaire operatie kan worden beëindigd. Kortom een geïntegreerde benadering met een militaire dimensie is een dwingend vereiste. * Generaal-majoor der mariniers b.d. Kees Homan is verbonden aan het Instituut ‘Clingendael’.
Aad Correljé, universitair hoofddocent Economie van Infrastructuren TU Delft, projectleider Edgarproject Up Stream – Downstream: Securing gas supply and demand and the governance of the gas value chain, en verbonden aan het Clingendael International Energy Programme
Beleidsperspectieven voor de nationale energieveiligheid
Het dilemma van
de goede betrekkingen;
met wie?
De recente ontwikkelingen rond de Middellandse Zee en in het Midden Oosten en in Japan maken het denken over veiligheid op het gebied van de energievoorziening er niet makkelijker op. De problemen met de Japanse kerncentrales, als gevolg van de aardbeving en de daaropvolgende tsunami, hebben tot gevolg dat het inzetten van kernenergie ongetwijfeld weer met de nodige argwaan zal worden bekeken. En dat, terwijl kernenergie nu juist weer aan belang aan het winnen was als reële optie, om zowel een CO2-arme als een relatief stabiele en onafhankelijke vorm van energieopwekking tot stand te brengen. Daarmee wordt het waarschijnlijk een stuk lastiger om binnenslands substantiële maatregelen te treffen die de Nederlandse afhankelijkheid van buitenlandse energieleveranciers in balans kunnen brengen. En dat heeft weer tot gevolg dat de internationale component van een veilige energievoorziening onverminderd van belang zal blijven. Hier lijken de volksopstanden in Tunesië, Egypte, Libië, Jemen en Bahrein en de mogelijke uitbreiding van de onlusten naar andere olie en gas producerende landen in het Midden Oosten echter roet in het eten te gooien bij een deel van het Nederlandse energieveiligheidsbeleid. In de recent aan de Kamer aangeboden Nationale Risicobeoordeling 2010 noemt minister Opstelten van Veiligheid en Justitie, onder meer, het risico van een geopolitiek veroorzaakte energie- of grondstoffen schaarste als een belangrijke bedreiging van de Nederlandse welvaart en veiligheid, die extra aandacht verdient de komende periode. Hierbij wordt nadrukkelijk gesteld dat een deel van onze energiebehoefte betrokken wordt uit instabiele regio’s. De ontwikkeling van de Nederlandse strategie op het gebied van energieveiligheid speelt zich af langs een tweetal assen. Daarbij onderkent de regering dat nationaal en internationaal energieveiligheidsbeleid twee kanten zijn van dezelfde medaille en dat zowel de overheid als burgers en bedrijven een rol zullen moeten spelen in het verzekeren van de energieveiligheid. De ene as verbindt twee posities, waarbij ofwel de overheid, ofwel de burgers en het bedrijfsleven verantwoordelijkheden zullen moeten nemen. 20
De tweede as onderscheidt een bilaterale nationale versus een multilaterale internationale aanpak, die beiden hun werking zowel in Nederland als in het buitenland kunnen hebben. Zo ontstaat een viertal ‘velden’ met verschillende soorten van initiatieven en activiteiten van overheden en burgers en bedrijven om de energieveiligheid te zekeren. Voor ieder van die velden kan een Nederlands beleidsperspectief geïdentificeerd worden, met het oog op de (nationale) energieveiligheid . Beleidsperspectieven Het eerste veld omvat fundamentele marktactiviteiten door bedrijven en burgers in het produceren, verwerken en (inter)nationaal verhandelen van energie. Sinds de 3e Energienota uit de tweede helft van de jaren ’90 van vorige eeuw domineert in Nederland het marktwerkings perspectief. Er bestaan bilaterale relaties tussen de overheid en het bedrijfsleven en de consumenten, waarbij het aangaan van transacties zoveel mogelijk wordt overgelaten aan de eigen verantwoordelijkheid. Het ondersteunen van private transacties tussen bedrijven en burgers in goed functionerende markten wordt in het tweede beleidsveld, vanuit een multilateraal perspectief, ondersteund door het Nederlandse beleid in het kader van de EU en de WTO. Dat is erop gericht om internationaal zoveel mogelijk ruimte voor
Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing maart/april 2011
Nederlandse bedrijven te helpen in het verkrijgen van toegang tot internationale energieprojecten en het behartigen van voor Nederland vitale belangen in het buitenland. Dit beleidsveld is de afgelopen jaren geconcretiseerd door het aangaan van goede betrekkingen met een aantal landen waar Nederlandse bedrijven een rol (willen) spelen in de energiesector, bijvoorbeeld door middel van bezoeken van leden van de regering en culturele uitwisseling. Het is duidelijk dat dit vierde beleidsveld grote gevoeligheden kent; niet voor Nederland alleen overigens. In de eerste plaats bestaat er een potentieel conflict. Het bilateraal behartigen van min of meer specifieke belangen in het buitenland kan in conflict geraken met de doelstellingen uit het tweede veld, dat een internationaal level-playing field beoogt. marktwerking en internationale investeringen te scheppen. Geruime tijd is er, met name binnen de EU, vanuit gegaan dat een succesvol open marktbeleid alle zorgen rond energieveiligheid en daarmee de noodzaak tot een specifiek energieveiligheidsbeleid zou doen verdampen. Bovendien leek ‘de markt’ een overvloedig energieaanbod te generen. Al vrij snel ontstond er echter weer twijfel aan de betrouwbaarheid van de markt, het gedrag van de verschillende deelnemers en de consequenties van geopolitieke spanningen voor de productie, het transport en de handel in energie. Daarop werd een aantal multilaterale, door staten gedragen, initiatieven genomen die door Nederland ondersteund werden; het derde beleidsveld. Deels bouwen die voort op de traditionele rol van het IEA en ook de EU, in het beheren van de strategische reserves. Daarnaast heeft de EU de afgelopen jaren een aantal ‘Security of Supply’ Richtlijnen het licht doen zien, gericht op de aanvoer van aardgas en elektriciteit. Ook wordt er een extern EU beleid ontwikkeld dat stabiliteit nastreeft in de relaties met huidige en potentiële energieleveranciers. De NAVO en de VN Veiligheidsraad zijn een steeds belangrijker en openlijker rol gaan spelen rond militaire strategische vraagstukken van energievoorzieningszekerheid, via partnerschappen en de beveiliging van aanvoerroutes en infrastructuur. Het vierde veld aan beleidsinitiatieven wordt gevormd door bilaterale initiatieven op het gebied van energieveiligheid, die door de Nederlandse overheid aangestuurd worden in relatie met andere partijen. Voor wat betreft het binnenlandse beleid kunnen we hier verwijzen naar de convenanten voor samenwerking met bedrijven in de drinkwater, elektriciteit, gas en telecom sectoren die onder regie van het Veiligheidsberaad ontwikkeld worden met de Veiligheidsregio’s. De op het buitenland gerichte component van dit veld wordt gevormd door activiteiten van de overheid om
Daarnaast echter blijkt uit de recente ontwikkelingen in Tunesië, Egypte, Libië, Jemen en Bahrein dat het aangaan van ‘vriendschappelijke banden’ met de overheden in olie en gas producerende landen een lastige aangelegen heid kan worden als de legitimiteit van die overheden door hun bevolking betwist wordt. Een dergelijk scenario lijkt zich momenteel rond de Middellandse Zee en in het Midden Oosten af te spelen. Afhankelijk van de uitkomsten van dergelijke confrontaties, het karakter van de opvolgende regeringen en het lokale imago wat Nederland en de betrokken bedrijven verworven hebben in de landen kunnen vriendschappelijke banden met overheden uiteindelijk contraproductief blijken. De ontwikkelingen in Libië zullen ons leren in hoeverre bijvoorbeeld de Italiaanse olieindustrie haar positie daar zal kunnen behouden, gegeven de goede relaties tussen het Khadaffi-regime, de Italiaanse regering en de industrie. Dilemma In meer algemene zin kan gesteld worden dat er sprake is van een dilemma. Als energie in toenemende mate uit instabiele regio’s afkomstig zal zijn, zal de Nederlandse regering ‘vriendschappelijke relaties’ moeten onderhouden met instabiele overheden die hun eigen bevolking onderdrukken en mogelijk hun controle over energiebronnen en aanvoerlijnen als politiek dwangmiddel gebruiken jegens andere landen. Het hebben van dergelijke relaties kan echter een contraproductief effect hebben bij een regeringswisseling in die landen, of als er ernstige bezwaren ontstaan tegen het betrokken regime in de internationale statengemeenschap of bij de Nederlandse bevolking. De huidige discussie rond de belevering van een klein aantal Tamoil benzinestations door Shell laat zien dat ook dit een gevoelig aspect is. De vraag hoe we met dit dilemma omgaan laat zich niet makkelijk beantwoorden. Toch wat meer afstand houden misschien? Of een bredere waaier aan betrekkingen die ook nadrukkelijk op het volk gericht zijn…?
Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing maart/april 2011
21
