MUNI Law Working Paper Series. David Kosař & Radim Polčák, Co-Editors in Chief. MUNI Law Working Paper Ondřej Kadlec & Jan Petrov

MUNI Law Working Paper Series David Kosař & Radim Polčák, Co-Editors in Chief

MUNI Law Working Paper 2016.04

Ondřej Kadlec & Jan Petrov

ROZŠÍŘENÝ SENÁT NSS: JUDIKATURA ESLP JAKO ZÁKAZ VJEZDU NA KŘIŽOVATCE PRÁVNÍCH NÁZORŮ

October 2016/ Říjen 2016

Masaryk university * Law Faculty * Brno * Czech Republic MUNI Law Working Paper Series can be found at: http://workingpapers.law.muni.cz/content/en/issues/

All rights reserved. No part of this paper may be reproduced in any form without permission of the author. * Všechna práva vyhrazena. Žádná část tohoto working paperu nesmí být v jakékoliv formě reprodukována bez souhlasu autora.

MUNI Law Working Paper Series ISSN 2336-4947 (print) ISSN 2336-4785 (online) Copy Editor: Martin Bobák © Ondřej Kadlec & Jan Petrov 2016 Masarykova univerzita, Právnická fakulta Veveří 70, Brno 611 70 Česká republika

Abstract The Grand Chamber of the Supreme Administrative Court recently denied its authority to hear a proposal to overrule existing case law submitted by a three members’ chamber. According to the Grand Chamber three members’ chambers cannot decrease a standard of human rights protection already attained by Supreme Administrative Court’s case law, if the European Court of Human Rights found the standard as a necessary condition for compatibility with the European Convention on Human Rights. This paper analyzes the decision of the Grand Chamber in a greater detail. First, we examine the conditions of applicability of the Supreme Administrative Court‘s Grand Chamber’s conclusions and show how it contributed to the debate about normative effects of ECtHR's rulings. Next, we discuss the Grand Chamber’s decision in the context of the mechanism of case law unification at the Supreme Administrative Court in relation to the case law of „superior courts“. As a result, we develop eight typical scenarios of conflicts between opinions of a three members’ chamber and a superior court. In each case we sketch a possible solution as to the Grand Chamber’s involvement. Keywords European Court of Human Rights, European Convention on Human Rights, Supreme Administrative court, Grand Chamber, Human Rights, Unification of Case Law, Transjudicial Communication, Judicial Dialogue Suggested Citation: Kadlec, Ondřej; Petrov, Jan ‘The Grand Chamber of the Supreme Administrative Court: ECtHR’s case law as a no-entry sign at the crossroads of legal solutions’ (2016), MUNI Law Working Paper No. 2016.04, available at: http://www.law.muni.cz/dokumenty/37098. Abstrakt V nedávném rozhodnutí rozšířený senát Nejvyššího správního soudu odmítl projednat návrh tříčlenného senátu na odklon od předchozího právního názoru soudu. Tento krok odůvodnil tím, že tříčlenné senáty nemohou snižovat standard ochrany lidských práv dosažený judikaturou NSS, jestliže jej Evropský soud pro lidská práva shledal jako nezbytnou podmínku pro vyhovění požadavkům Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. Tento článek podrobněji analyzuje závěry rozšířeného senátu. Nejprve rozebírá podmínky aplikace závěrů rozšířeného senátu a ukazuje, jak rozšířený senát přispěl do debaty o normativním významu rozsudků ESLP. Následně článek uvádí usnesení rozšířeného senátu do kontextu dřívějších rozhodnutí týkajících se mechanismu sjednocování judikatury NSS ve vztahu k judikatuře „nadřazených“ soudů. V této části vyjmenováváme osm typických scénářů, které mohou nastat v případě názorového střetu tříčlenného senátu NSS a soudu nadřazeného, a nastiňujeme možná řešení ve vztahu k aktivaci rozšířeného senátu. Klíčová slova Evropský soud pro lidská práva, Evropská úmluva o lidských právech, Nejvyšší správní soud, rozšířený senát, lidská práva, sjednocování judikatury, mezisoudní dialog Doporučená citace: Kadlec, Ondřej; Petrov, Jan ‘Rozšířený senát NSS: Judikatura ESLP jako zákaz vjezdu na křižovatce právních názorů’ (2016), MUNI Law Working Paper No. 2016.04, dostupné z: http://www.law.muni.cz/dokumenty/37098.

Author Contact Details Ondřej Kadlec Law Clerk to the Judge of the Supreme Administrative Court, Brno Ph.D. Candidate at the Department of Legal Theory and Legal Doctrines Faculty of Law, Charles University, Prague Email: [email protected] & Jan Petrov Ph.D. Candidate at the Department of Constitutional Law and Political Science Researcher at the Judicial Studies Institute Faculty of Law, Masaryk University, Brno Email: [email protected]

Kontakt na autora Ondřej Kadlec Asistent soudce Nejvyššího správního soudu, Brno Doktorand na Katedře teorie práva a právních učení, Právnická fakulta, Kralova univerzita, Praha Email: [email protected] & Jan Petrov Doktorand na Katedře ústavního práva a politologie Odborný pracovník Ústavu pro otázky soudnictví Právnická fakulta, Masarykova univerzita, Brno Email: [email protected]

ROZŠÍŘENÝ SENÁT NSS: JUDIKATURA ESLP JAKO ZÁKAZ VJEZDU NA KŘIŽOVATCE PRÁVNÍCH NÁZORŮ

Ondřej Kadlec* & Jan Petrov**

Forthcoming in: Soudní rozhledy, duben 2017.

Úvod ................................................................................................................................................................................ 1 I. Rekapitulace případu: Rozpor v judikatuře NSS o bezpečnostních prověrkách? ...................... 2 II. Judikatura nadřazených soudů a pravomoc rozšířeného senátu: Dosavadní stav .................... 4 III. Usnesení rozšířeného senátu čj. 4 As 1/2015-40: Co nového? .................................................. 6 IV. Rozhodnutí „nadřazených“ soudů a možnost judikatorního odklonu: Možné scénáře ........ 10 Závěr..............................................................................................................................................................................12

Úvod České soudy v odůvodnění svých rozhodnutí čím dál častěji pracují s judikaturou Evropského soudu pro lidská práva (dále jen „ESLP“ nebo „štrasburský soud“).1 Na důležitosti proto nabývají obecnější otázky jejího normativního významu. Základní myšlenky v tomto ohledu vyjádřil Ústavní soud, podle kterého „obsah závazného rozsudku Evropského soudu ve věci proti České republice představuje pro Českou republiku závazek, jenž pro ni vyplývá z mezinárodního práva. Česká republika je povinna nejen podle mezinárodního práva, ale i s odkazem na ustanovení čl. 1 odst. 2 Ústavy takové závazky dodržovat.“2 V jiném rozhodnutí se Ústavní soud vyjádřil obecněji i k štrasburské judikatuře

Doktorand na Právnické fakultě Univerzity Karlovy a asistent soudce Nejvyššího správního soudu. Doktorand Katedry ústavního práva a politologie a odborný pracovník Ústavu pro otázky soudnictví, Právnická fakulty Masarykovy univerzity, dříve též asistent soudce Nejvyššího správního soudu. Názory v tomto textu jsou osobní a nereprezentují postoj institucí, na nichž autoři působí. Ani jeden z autorů se nepodílel na přípravě rozhodnutí rozšířeného senátu, které je předmětem tohoto textu. Za cenné připomínky k textu autoři děkují řadě kolegů, za písemné připomínky zvlášť Karlu Černínovi, Pavlu Molkovi a Davidu Kosařovi. Veškeré případné chyby jdou na vrub autorů. Výzkum, který vedl k těmto výsledkům, získal finanční prostředky od Grantové agentury ČR ("Beyond Compliance - Implementace rozhodnutí mezinárodních lidskoprávních těles na národní úrovni", projekt č. 16-09415S, panel č. P408). 1 Viz Bobek, M., Kmec, J., Kosař, D., Kratochvíl, J. (eds.) Dvacet let Evropské úmluvy v České republice a na Slovensku. Praha: C. H. Beck, 2013; Bobek, M., Kühn, Z. et al. Judikatura a právní argumentace. Praha: Auditorium, 2013; nebo Bobek, M., Kosař, D. The Application of European Union Law and the Law of the European Convention of Human Rights in the Czech Republic and Slovakia: An Overview. In: Martinico, G., Pollicino, O. (eds.) The National Judicial Treatment of the ECHR and EU Laws. A Comparative Constitutional Perspective. Groningen: Europa Law Publishing, 2010, s. 117-150; Petrov, J., Šipulová, K. Mezinárodní lidskoprávní smlouvy v judikatuře obecných soudů: Nejvyšší soud a Nejvyšší správní soud. In: Pospíšil, I., Týč, V. (eds.) Mezinárodní lidskoprávní závazky postkomunistických zemí: případy České republiky a Slovenska. Praha: Leges, 2016, s. 141-165. 2 Usnesení Ústavního soudu ze dne 26. 2. 2004, sp. zn. II. ÚS 604/02 (U 7/32 SbNU 487). *

**

1

vydané v řízení proti jiným státům a přihlásil se k doktríně interpretativní autority3 judikatury ESLP: „Relevance rozhodnutí ESLP dosahuje v českém právu ústavněprávní kvality. […] Rozhodnutí ESLP představují významné interpretační vodítko pro aplikaci Úmluvy. Orgány veřejné moci, na prvém místě pak soudy, jsou proto povinny přihlížet k judikatuře ESLP jak ve věcech, kde rozhodovaly v řízeních proti České republice, tak i ve věcech, které se týkají jiného členského státu Úmluvy, pokud tyto věci mají podle své povahy význam též pro interpretaci Úmluvy v českém kontextu.“4 Ke konkrétnějším aspektům normativního významu judikatury ESLP pro správní soudnictví se vyjádřil v nedávném rozhodnutí5 také rozšířený senát Nejvyššího správního soudu (dále jen „NSS“). Rozšířený senát vysvětlil význam judikatury ESLP pro možnost odchýlení se od předchozího právního názoru zastávaného NSS a pro pravomoc rozšířeného senátu. Podle rozšířeného senátu tříčlenné senáty6 nemohou snižovat standard ochrany lidských práv dosažený judikaturou NSS, jestliže jej ESLP shledal jako nezbytnou podmínku k vyhovění požadavkům Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“).7 Ačkoliv rozšířený senát své závěry vyslovil v souvislosti s poměrně specifickou situací, tvrdíme, že rozhodnutí přispívá do debaty o normativním významu rozsudků ESLP a doplňuje mozaiku rozhodnutí týkajících se mechanismu sjednocování judikatury NSS ve vztahu k judikatuře „nadřazených“ soudů.8 Cílem tohoto článku je závěry rozšířeného senátu blíže rozebrat. Článek má tedy převážně analytické a vysvětlující ambice, nikoliv normativní. Článek je rozdělen do pěti částí. První část rekapituluje okolnosti případu řešeného NSS. Část druhá popisuje obecné principy vlivu judikatury nadřazených soudů na pravomoc rozšířeného senátu. Třetí část poté rozebírá, co komentované usnesení rozšířeného senátu přináší nového a jaké jsou podmínky aplikace jeho závěrů. Ve čtvrté části vyjmenováváme osm typických scénářů, které mohou nastat v případě názorového střetu tříčlenného senátu NSS a soudu nadřazeného, a nastiňujeme možná řešení ve vztahu k aktivaci rozšířeného senátu. Část pátá celý článek shrnuje.

I. Rekapitulace případu: Rozpor v judikatuře NSS o bezpečnostních prověrkách? Podmínkou pro výkon některých veřejných funkcí v České republice je získání tzv. bezpečnostní prověrky. Prověrka udělovaná Národním bezpečnostním úřadem osvědčuje neexistenci skutečností bránících konkrétní osobě v přístupu ke státem utajovaným informacím.9 Specifikum Také nazývané jako efekt res intepretata, viz Bodnar, A. Res Interpretata: Legal Effect of the European Court of Human Rights’ Judgments for other States Than Those Which Were Party to the Proceedings. In: Haeck, Y., Brems, E. (eds.) Human Rights & Civil Liberties in the 21st Century. Dordrecht: Springer, 2014, s. 223-262. 4 Nález Ústavního soudu ze dne 15. 11. 2006, sp. zn. I. ÚS 310/05 (N 211/43 SbNU 357). 5 Usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 1. 3. 2016, čj. 4 As 1/2015-40. 6 Aktivovat rozšířený senát teoreticky mohou i senáty s jiným počtem členů. V praxi však do rozšířeného senátu věci předkládají pouze tříčlenné senáty, proto takto předkládající těleso dále označujeme. 7 Usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 1. 3. 2016, čj. 4 As 1/2015-40, bod 24. 8 Nadřazenými soudy myslíme kromě ESLP i Ústavní soud a Soudní dvůr Evropské unie. Toto zjednodušené označení je v tomto smyslu v literatuře používáno (srov. Molek, P. Judikatura ve správním právu. In: Bobek, M., Kühn, Z. et al. Judikatura a právní argumentace. Praha: Auditorium, 2013, s. 387), proto se ho pro lepší čtivost v článku držíme. 9 Srov. část III. zákona č. 412/2005 Sb., o ochraně utajovaných informací a o bezpečnostní způsobilosti. 3

2

řízení o udělení bezpečnostní prověrky tkví v tom, že žadatel nemůže plně realizovat svá procesní práva. Jedním z podkladů v řízení jsou totiž utajované zprávy zpravodajských služeb týkající se žadatele, ke kterým mu z důvodu ochrany postupů a zdrojů zpravodajských služeb nelze umožnit přístup. Řízení z pohledu žadatele proto může vypadat i tak, že se dozví, že oprávnění nedostává z důvodů uvedených v tajných zprávách. Co je obsahem těchto zpráv mu přitom nelze sdělit. Specifika bezpečnostního řízení a s nimi spojené problémy se přenášejí i do následného soudního přezkumu rozhodnutí o neudělení oprávnění. Otázka, jak tyto problémy v soudním řízení řešit, se stala předmětem rozhodování rozšířeného senátu. Lépe řečeno, předmětem se stát měla. Rozšířený senát se však k meritornímu posouzení nakonec vůbec nedostal, jak vysvětlíme níže. Otázku soudního přezkumu neudělení prověrky v minulosti řešily různé senáty NSS mnohokrát.10 Dalším, kdo se otázkou zabýval, byl čtvrtý senát, který však při předběžné poradě senátu dospěl k závěru, že v judikatuře NSS existuje rozkol. Rozkol spatřoval v řešení dvou otázek: (1) zda a v jakém rozsahu je nutné žalobci umožnit přístup k informacím podléhajícím utajení podle zákona o ochraně utajovaných informací v řízení před správním soudem a (2) zda a v jakém rozsahu je správní soud oprávněn či povinen přezkoumávat věrohodnost a pravdivost utajovaných informací.11 Podle čtvrtého senátu totiž některá rozhodnutí NSS dospěla k závěru, že utajované informace je nutné v průběhu soudního řízení žalobci zpřístupnit, jiná zase k tomu, že k daným informacím žalobci umožnit přístup nelze, pokud je jejich utajení důvodné. Stejně tak podle čtvrtého senátu některé senáty NSS věrohodnost utajovaných zjištění zpravodajských služeb přezkoumávají z moci úřední, podle jiných zase zpochybňovat skutková zjištění v utajovaných zprávách soudu nepřísluší. Čtvrtý senát se proto obrátil na rozšířený senát, aby o sporných otázkách rozhodl, přičemž sám se v předkládacím usnesení přiklonil k řešení spočívajícímu v neodtajňování zpráv zpravodajských služeb a jejich ex offo přezkumu nad rámec žalobních námitek.12 Rozšířený senát nicméně na rozdíl od čtvrtého senátu dospěl k závěru, že dosavadní praxe tříčlenných senátů rozporná není. Stávající judikaturu lze totiž vyložit tak, že v soudním řízení lze provádět dokazování i ohledně obsahu utajovaných skutečností, ledaže jsou splněny zákonné předpoklady pro znepřístupnění takovýchto informací. Stejně tak podle rozšířeného senátu není v dosavadním rozhodování rozpor ohledně otázky přezkumu zpráv zpravodajských služeb. Správní soudy nemohou přezkoumávat pravost a pravdivost podkladů zpravodajských služeb, avšak musí z moci úřední hodnotit jejich věrohodnost a přesvědčivost, a to i nad rámec žalobních námitek. Následně rozšířený senát posuzoval, zda se předkládající čtvrtý senát nechtěl vyjádřením své preference (neodtajňovat a ex offo přezkoumávat) od dosavadní, podle rozšířeného senátu jednotné judikatury (odtajnit, co lze, a zbytek ex offo přezkoumat) odchýlit. Rozšířený senát

Např. rozsudky NSS ze dne 30. 1. 2009, čj. 5 As 44/2006-74, ze dne 15. 7. 2010, čj. 9 As 9/2010-94, ze dne 30. 1. 2013, čj. 3 As 4/2012-40, ze dne 19. 6. 2013, čj. 3 As 63/2012-25, nebo ze dne 27. 8. 2013, čj. 8 As 73/2012-43. 11 Usnesení NSS ze dne 1. 3. 2016, čj. 4 As 1/2015-33, body 9 a 16, jímž čtvrtý senát věc rozšířenému senátu předložil. 12 Tamtéž, body 17 a 19. 10

3

k tomu ale uvedl: „I kdyby snad vyhodnotil v této otázce usnesení čtvrtého senátu jako návrh na odklon od stávající konzistentní judikatury, není rozšířený senát vůbec příslušný v této otázce rozhodovat”.13 K závěrům jednoho z rozhodnutí reprezentujících konstantní judikatorní linii se totiž nedávno vyjádřil ESLP ve věci Regner.14 Štrasburský soud přitom porušení Úmluvy ČR neshledal, a to s ohledem na zmíněné standardy ochrany procesních práv účastníků nastavené judikaturou NSS. Rozšířený senát připomněl, že rozsudky ESLP jsou ve věcech, ve kterých byla účastníkem řízení Česká republika, pro ČR podle čl. 46 odst. 1 Úmluvy závazné. Z toho následně dovodil, že “[r]ozšířený senát nemůže snižovat standard ochrany lidských práv daný dosavadní judikaturou NSS, která byla shledána nedávným rozsudkem Evropského soudu nezbytnou podmínkou pro dodržení požadavků Úmluvy ze strany České republiky. Rozšířený senát by naopak byl příslušný rozhodnout spornou otázku, pokud by návrh předkládajícího senátu směřoval ke zvýšení standardu ochrany lidských práv ve srovnání s rozsudkem Evropského soudu, respektive k modifikaci stávající judikatury, pokud by takovýto návrh zůstal uvnitř mezí vyslovených Evropským soudem. Změna judikatury, směřující k paušálnímu vyloučení možnosti provést důkaz utajovanou informací, by však byla bez dalšího rozporná se závazným rozsudkem Evropského soudu ve věci Regner.”15 Rozšířený senát proto věc bez meritorního projednání vrátil k rozhodnutí předkládajícímu senátu. Podmínky pro aplikaci závěrů rozšířeného senátu a jejich důsledky pro jeho pravomoc podrobněji popíšeme dále. Nejprve však pro plné pochopení rozhodnutí rozšířeného senátu v následující části shrnujeme praxi rozšířeného senátu ohledně jeho pravomoci v případech existence relevantního rozhodnutí nadřazeného soudu k předložené právní otázce.

II. Judikatura nadřazených soudů a pravomoc rozšířeného senátu: Dosavadní stav Činnost rozšířeného senátu by šlo přirovnat k řízení provozu na křižovatkách. Při velkém množství meritorně projednávaných případů se nezřídka stává, že některý z deseti tříčlenných senátů totožnou právní otázku vyřeší jinak, než jiný tříčlenný senát. V takovém okamžiku se tyto (nejméně) dvě judikatorní cesty střetávají a je na rozšířeném senátu, aby ukázal, kudy se má judikatura tříčlenných senátů vydat.16 Po křižovatkách právních názorů se ovšem nepohybují pouze tříčlenné senáty NSS, ale i nadřazené soudy judikující ke stejným právním otázkám jako tříčlenné senáty. K tomuto smíšenému provozu za třináct let fungování rozšířeného senátu z jeho judikatury vykrystalizovaly určité obecně aplikovatelné zásady. Pravomoc rozšířeného senátu vychází z konceptu tzv. ohniska sporu.17 Rozšířený senát má pravomoc rozhodovat, pouze pokud se ohnisko právního sporu nachází uvnitř NSS.18 To plyne Usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 1. 3. 2016, čj. 4 As 1/2015-40, body 21 a 34. Rozsudek ESLP ze dne 26. 11. 2015, Regner proti České republice, č. stížnosti 35289/11, vyjadřující se k rozsudku NSS ze dne 15. 7. 2010, čj. 9 As 9/2010-94. Je namístě upozornit, že uvedený rozsudek ESLP není konečný, neboť případ Regner byl podle čl. 43 Úmluvy postoupen velkému senátu ESLP. Dne 19. 10. 2016 se konalo ústaní jednání před velkým senátem. 15 Usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 1. 3. 2016, čj. 4 As 1/2015-40, bod 24. 16 § 17 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“). 17 Rozšířený senát sám v jednom z prvních rozhodnutí obecněji se vyjadřujících k otázkám své pravomoci použil pojem ohnisko odlišnosti (usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 11. 1. 2006, čj. 2 Afs 66/2004-53, č. 1833/2009 Sb. NSS), v následujících rozhodnutích ho ale již nepoužívá. Jelikož je podle nás pojem ohniska vhodný pro pochopení pravomoci rozšířeného senátu, v článku ho užíváme. Na místo ohniska odlišnosti ale pracujeme s ohniskem sporu. 13 14

4

z jeho role vnitřního sjednocovatele rozhodovací činnosti tříčlenných senátů. Naopak pokud je výkladový spor mezi NSS a nadřazeným soudem, ohnisko sporu se nachází vně NSS a rozšířený senát pravomoc rozhodnout nemá. NSS totiž v důsledku závaznosti rozhodnutí Ústavního soudu a dodržování mezinárodních závazků musí reflektovat názor nadřazeného soudu, respektive ve výjimečných případech může s nadřazeným soudem polemizovat a zahájit mezisoudní dialog.19 Reflektování názoru nadřazeného soudu v praxi vypadá tak, že jestliže nadřazený soud konstatuje rozpor některého rozhodnutí NSS s nadřazeným soudem hlídaným normativním rámcem (ústavním pořádkem, právem EU či Úmluvou), tříčlenný senát při následném projednávání totožné právní otázky již věc nepředkládá rozšířenému senátu k odchýlení se od dosavadní judikatury svého soudu, nýbrž považuje judikaturu za změněnou a je na něm samotném, aby názor nadřazeného soudu do judikatury promítl.20 Rozhodnutí nadřazeného soudu shledávající dosavadní judikaturu nevyhovující tak ve výsledku bere rozšířenému senátu pravomoc provést judikatorní změnu. Změna judikatury totiž nastává v důsledku názorového sporu s vnějším ohniskem.21 To však neznamená, že předmětná otázka má již navždy dveře do rozšířeného senátu zavřené. Zatímco tříčlenný senát rozhodující časově jako první po rozhodnutí nadřazeného soudu do rozšířeného senátu právní otázku předložit nemůže, a je na něm, jak názor nadřazeného soudu do svého rozhodnutí promítne, při následném rozhodování NSS se reflexe závěrů nadřazeného soudu může opět stát předmětem sporu s vnitřním ohniskem. Je tomu tak v případech, kdy panuje mezi senáty spor o výklad názoru nadřazeného soudu. Takto se například předmětem rozhodování rozšířeného senátu22 stala otázka aplikovatelnosti názoru vysloveného Ústavním soudem23 ve věci prekluze daňové povinnosti. Ústavní soud svůj názor vyslovil ve vztahu k dani z příjmů fyzických osob. Následně vznikl mezi devátým a prvním senátem NSS spor o to, zda nález dopadá i na daň z přidané hodnoty.24 Rozšířený senát shledal svoji pravomoc rozhodnout a zároveň vyslovil, že závěry Ústavního soudu se vztahují na všechny typy daní. V realitě ale vztah nadřazeného soudu a NSS není jednostranným diktátem správných řešení nadřazeným soudem, ale jedná se spíše o nadřazeným soudem moderovanou diskusi. Obecně platí, že nadřazeným soudem provedený výklad je nutné v obdobných případech respektovat. Ovšem vzhledem k tomu, že samotná judikatura nadřazených soudů není neměnná, připouští se, Pojem odlišnost totiž evokuje odlišení (distinguishing) při práci s precedentem. V situaci odlišnosti dvou kauz by se přitom o judikatorní rozpor nejednalo. Pojem spor naopak lépe vystihuje situaci střetu právních názorů ohledně stejné právní otázky. 18 Usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 11. 1. 2006, čj. 2 Afs 66/2004-53, č. 1833/2009 Sb. NSS. 19 Srov. např. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 8. 7. 2008, čj. 9 Afs 59/2007-56, č. 1723/2008 Sb. NSS. Pojem mezisoudní dialog používáme v úzkém významu tohoto termínu. Máme na mysli situace, kdy soud nabídne alternativní argumentaci, jejímž prostřednictvím polemizuje se závěry dříve vyslovenými nadřazeným soudem, a nadřazený soud na tuto argumentaci následně reaguje. Obecně k dalším významům pojmu mezisoudní dialog Slaughter, A-M. A Typology of Transjudicial Communication. University of Richmond Law Review, 2004, no. 1, s. 99-137. 20 Usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 28. 7. 2009, čj. 2 As 35/2008-56, č. 1948/2009 Sb. NSS. 21 Takto nejobecněji usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 11. 1. 2006, čj. 2 Afs 66/2004-53, č. 1833/2009 Sb. NSS. 22 Usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 12. 1. 2011, čj. 1 Afs 27/2009-98, č. 2230/2011 Sb. NSS, věc 3+0, bod 13. 23 Nález Ústavního soudu ze dne 2. 12. 2008, sp. zn. I. ÚS 1611/07 (N 211/51 SbNU 639), věc 3+0. 24 Podobně pravomoc rozšířeného senátu založila i nutnost vyjasnit dopad judikatury ESLP (usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 24. 11. 2015, čj. 4 Afs 210/2014-57, č. 3348/2016 Sb. NSS, bod 32) nebo Soudního dvora Evropské unie (usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 9. 12. 2014, čj. 4 Ads 35/2013-63, č. 3174/2015 Sb. NSS).

5

že vnitrostátní či obecný soud se může od precedenčního právního názoru nadřazeného soudu ve výjimečných a racionálně odůvodněných případech odklonit.25 Základní podmínky odklonu naznačil Ústavní soud. Musí se jednat o v dobré víře přednesené relevantní a přesvědčivé důvody podporující explicitně provedenou změnu. Zároveň se musí jednat o konkurující úvahy, které nadřazený soud dosud k této právní otázce výslovně neodmítl.26 Jestliže podmínky ospravedlňující mezisoudní dialog jsou splněny, neměl by nadřazený soud odchylující se rozhodnutí zrušit pouze z důvodu, že nenásledovalo jeho právní názor.27 Zapojení rozšířeného senátu do mezisoudního dialogu opět plyne z konceptu ohniska sporu. Pokud dosud nerozhodl žádný senát NSS v souladu s názorem nadřazeného soudu, spor je pouze mezi nyní rozhodujícím tříčlenným senátem a nadřazeným soudem, jedná se tedy o vnější ohnisko a rozšířený senát se k zahájení dialogu neaktivuje.28 Naopak pokud již názor nadřazeného soudu některý ze senátů v předchozích případech do judikatury otiskl, ohnisko sporu na NSS vzniká, a nyní rebelující tříčlenný senát může odklon od názoru nadřazeného soudu iniciovat jen skrze rozšířený senát.29 Rozšířený senát v usnesení, které je předmětem tohoto článku, problematiku normativního působení názoru nadřazeného soudu upřesnil ve vztahu k judikatuře štrasburského soudu. Nově vymezil podmínky, za kterých nelze prostřednictvím rozšířeného senátu dosáhnout změny judikatury NSS reflektující závěry ESLP. Rozbor podmínek a nástrah tohoto přístupu nabízí následující část textu.

III. Usnesení rozšířeného senátu čj. 4 As 1/2015-40: Co nového? Rozšířený senát v komentovaném usnesení vymezil, za jakých podmínek nemá pravomoc k rozhodnutí o odchýlení se od stávající judikatury NSS. Konkrétně uvedl: „Rozšířený senát nemůže snižovat standard ochrany lidských práv daný dosavadní judikaturou NSS, která byla shledána nedávným rozsudkem Evropského soudu nezbytnou podmínkou pro dodržení požadavků Úmluvy ze strany České republiky.“30 Rozšířený senát pro uvedený postup stanovil následující podmínky: (1) pokud by došlo ke snížení standardu ochrany lidských práv stanovenému dosavadní judikaturou NSS, Ve vztahu k polemice s Ústavním soudem viz např. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 11. 1. 2006, čj. 2 Afs 66/2004-53, č. 1833/2009 Sb. NSS, nebo nález Ústavního soudu ze dne 25. 1. 2005, sp. zn. III. ÚS 252/04 (N 16/36 SbNU 173). Možnost polemiky akceptuje i ESLP, který se v některých případech nechal přesvědčit národními soudy ke změně své judikatury – např. Nejvyšším soudem Spojeného království (kauza Horncastle – viz rozsudek velkého senátu ESLP ze dne 15. 12. 2011, Al-Khawaja a Tahery proti Spojenému království, č. stížnosti 26766/05 a 22228/06). K mezisoudnímu dialogu se Soudním dvorem EU viz Rosas, A. The European Court of Justice in Context: Forms and Patterns of Judicial Dialogue. European Journal of Legal Studies, 2007, no. 2, s. 121-136. 26 Nález Ústavního soudu ze dne 13. 11. 2007, sp. zn. IV. ÚS 301/05 (N 190/47 SbNU 465), body 58, 71 a 72. Srov. také usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 12. 1. 2011, čj. 1 Afs 27/2009-98, č. 2230/2011 Sb. NSS, věc 3+0. K možnostem NSS polemizovat s ÚS srov. Rigel, F. Judikatura Nejvyššího správního soudu: vztah NSS a Ústavního soudu. Soudní rozhledy, 2010, č. 1, s. 1-6. 27 Nález Ústavního soudu ze dne 13. 11. 2007, sp. zn. IV. ÚS 301/05 (N 190/47 SbNU 465), bod 71. 28 Takto se např. první senát NSS v rozsudku ze dne 11. 1. 2012, čj. 1 As 125/2011-163, vymezil vůči závěrům ESLP vysloveným v rozsudku velkého senátu ze dne 10. 2. 2009, Zolotukhin proti Rusku, č. stížnosti 14939/03. 29 Takto např. ve věci 3+0 nejprve první senát nález Ústavního soudu následoval, následně se však od názoru vyjádřeného v nálezu chtěl pátý senát odchýlit. Rozšířený senát ve věci postoupené pátým senátem výslovně zvažoval, zda se názor Ústavního soudu nepokusí změnit, neshledal k tomu ale výše popsané striktní podmínky (srov. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 12. 1. 2011, čj. 5 Afs 15/2009-122, č. 2229/2011 Sb. NSS). 30 Usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 1. 3. 2016, čj. 4 As 1/2015-40, bod 24. 25

6

jestliže byl tento standard shledán (2) nedávným rozsudkem ESLP (3) nezbytnou podmínkou pro dodržení požadavků Úmluvy (4) ze strany České republiky. Uvedené podmínky v následujících odstavcích podrobněji okomentujeme. Co se týče podmínky snížení standardu lidskoprávní ochrany, rozšířený senát očividně nevyloučil jakýkoliv odklon od dřívějšího názoru posvěceného (nebo iniciovaného) štrasburským soudem, nýbrž pouze odklon snižující lidskoprávní standardy. Rozšířený senát sám výslovně uvedl, že je příslušný k rozhodování, pokud předkládající senát navrhne řešení ve výsledku vedoucí ke zvýšení standardu lidskoprávní ochrany, případně k modifikaci stávající judikatury, jestliže bude zachován standard ochrany lidských práv.31 Určujícím kritériem je tedy úroveň lidskoprávní ochrany, přičemž judikatura ESLP vykládající vágní ustanovení Úmluvy v tomto ohledu působí jako zásadní indikátor dosažené úrovně. Poselstvím rozhodnutí rozšířeného senátu tedy není nemožnost odchýlit se od dřívějšího názoru vysloveného či posvěceného štrasburským soudem. Pomůžeme-li si metaforou ze silničního provozu, rozsudky ESLP podle rozšířeného senátu nutně nepředstavují na křižovatce právních řešení přikázaný směr jízdy, ale spíše zákaz vjezdu do odbočky vedoucí k nižšímu standardu ochrany práv. Existující judikatorní přístupy implementující práva zaručená Úmluvou nemají proti budoucím změnám absolutní imunitu. Cesty vedoucí k vyššímu stupni ochrany ani alternativní objížďky vedoucí ke stejnému standardu totiž nevylučuje. Ostatně i sám ESLP připouští, že vnitrostátní orgány (zde soudy) mohou být pro účely rozhodování o kolizi práv a/nebo veřejných statků v lepší pozici než mezinárodní soud, a to s ohledem na lepší znalost vnitrostátních podmínek i vyšší demokratickou legitimitu.32 V souladu s logikou subsidiarity tedy rozšířený senát ponechal prostor pro odchýlení se pro případy eventuální nutnosti flexibilní vnitrostátní reakce na změnu okolností ovlivňujících otázku dříve řešenou ESLP. První podmínkou tedy rozšířený senát vyslal tříčlenným senátům signál, že mohou předložením věci rozšířenému senátu iniciovat odklon od stávající judikatury reflektující názor ESLP, a to zejména za účelem lepší adaptace práv zaručených Úmluvou a závěrů štrasburského soudu do vnitrostátního prostředí. To však nesmí ve výsledku vést ke snížení úrovně ochrany lidských práv. Rozšířený senát dále stanovil, jaké vlastnosti musí judikatura ESLP mít, aby na křižovatce právních řešení jako zákaz vjezdu působila. Musí se jednat o nedávné rozsudky vydané v řízení proti České republice, které shledaly dosažený lidskoprávní standard nezbytnou podmínkou pro dodržení Úmluvy. Dané podmínky rozšířený senát formuloval jako kumulativní. Podmínky nedávnosti a adresáta rozsudku nejprve krátce komentujeme zvlášť, ale poté je rozebereme dohromady. Společně totiž odráží skutečnost, že rozšířený senát omezil své závěry pouze na případy, kdy je předmětem sporu otázka v podstatných aspektech totožná s tou, kterou již řešil štrasburský soud.

Tamtéž. Srov. již rozsudek pléna ESLP ze dne 7. 12. 1976, Handyside proti Spojenému království, č. stížnosti 5493/72, bod 48. V podrobnostech viz též Gerards, J. The European Court of Human Rights and National Courts: Giving Shape to the Notion of 'Shared Responsibility'. In: Gerards, J., Fleuren, J. (eds.) Implementation of the European Convention on Human Rights and of the judgments of the ECtHR in national case law. Cambridge: Intersentia, 2014. 31 32

7

Požadavek nedávnosti patrně odráží evolutivní výklad Úmluvy ze strany ESLP a s tím spojený judikatorní vývoj a možnost judikatorních odklonů33 u štrasburského soudu. Funkci zákazu vjezdu tudíž nemůže plnit překonaná štrasburská judikatura staršího data. Je však třeba říci, že existuje celá řada starších rozsudků ESLP, jejichž závěry jsou stále platné.34 Sám štrasburský soud ostatně často ve své rozhodovací činnosti vychází ze svých starších judikátů, jejichž normativní význam pomocí odkazů v novější judikatuře do jisté míry aktualizuje. Vhodnějším termínem než nepříliš jasný pojem nedávnost je tedy spíše aktuálnost. Stáří rozsudku ESLP by zde samo o sobě nemělo být rozhodující hodnotou – jde o otázku aktuálnosti právního názoru vyjádřeného štrasburským soudem. Podmínka aktuálnosti zaručuje, že v mezidobí nedošlo jednak k judikatornímu odklonu či jinému podstatnému vývoji na úrovni ESLP a jednak k relevantním a podstatným změnám společenských a právních okolností na úrovni vnitrostátní. Další podmínkou je, že ve hře je rozsudek ESLP vydaný v řízení proti ČR. Rozšířený senát tedy omezil výše uvedené účinky nemožnosti odchýlení se pouze na štrasburské rozsudky závazné pro strany sporu ve smyslu čl. 46 odst. 1 Úmluvy. Dané ustanovení obsahuje závazek smluvních stran Úmluvy řídit se konečnými rozsudky ESLP ve všech sporech, jichž jsou stranami. Součástí tohoto závazku je povinnost činit opatření, která by zabránila budoucím porušením Úmluvy. Standardně se jedná o povinnosti přijmout obecná opatření nápravy (zejm. změna judikatury či právních předpisů) v reakci na „odsuzující“ rozsudek štrasburského soudu. Rozšířený senát však v komentovaném usnesení postupoval na základě méně standardní situace – na základě odůvodnění zamítavého rozsudku ESLP, které ovšem bylo formulováno tak, že podmiňovalo soulad české praxe s Úmluvou konkrétními kroky (viz níže). Podmínky aktuálnosti a ČR jako strany rozsudku ESLP mají obě zajistit totožnost otázky řešené štrasburským soudem a tříčlenným senátem NSS. Podmínka aktuálnosti zajišťuje časovou srovnatelnost (totožnost) řešené otázky, podmínka ČR jako adresát rozsudku ESLP pak srovnatelnost místní. V aktuálních „českých“ rozsudcích se ESLP k řešené situaci vyjádřil za v podstatných aspektech totožných právních a společenských okolností. Jen tehdy pak existuje ohnisko sporu o správný výklad práva a rozhodnutí ESLP může působit jako zákaz vjezdu. Rozšířený senát možnost tříčlenných senátů odchýlit se od judikatury ESLP oproti tomu neomezil v případech, kdy byl rozhodný judikát ESLP adresován jinému státu. Je obecně akceptováno, že rozsudky ESLP proti jiným státům jsou nadány interpretativní autoritou a získávají efekt res interpretata – tedy efekt věci vyložené štrasburským soudem (viz výše). Štrasburský soud je konečným interpretem Úmluvy (čl. 19 a čl. 32 Úmluvy), kterou se smluvní státy zavázaly respektovat (čl. 1 Úmluvy), a proto by měly členské státy Rady Evropy a jejich soudy brát v potaz také judikaturu ESLP týkající se jiných států, jsou-li v ní řešené otázky relevantní i pro jejich právní řády.35 Právě otázka relevance rozsudků ESLP proti jiným státům pro vnitrostátní soudnictví ve smyslu srovnatelnosti situací řešených ESLP a národním soudem je však věcí výkladu a může být předmětem sporu. V tomto ohledu Viz Mowbray, A. An Examination of the European Court of Human Rights’ Approach to Overruling its Previous Case Law. Human Rights Law Review, 2009, vol. 9, no. 2, s. 179-201. 34 Po čtyřicet let jsou např. respektována Enegelova kritéria vymezující aplikační rozsah trestní větve čl. 6 Úmluvy zavedená rozsudkem ESLP z roku 1976 (Engel a ostatní proti Nizozemí, č. stížností 5100/71, 5101/71, 5102/71, 5354/72 a 5370/72). Oproti tomu např. rozsudek ESLP ze dne 29. 5. 2001, Franz Fischer proti Rakousku, č. stížnosti 37950/97, vymezující totožnost skutku ve smyslu zásady ne bis in idem (čl. 4 Protokolu č. 7), byl překonán po necelých osmi letech rozsudkem velkého senátu ESLP ze dne 10. 2. 2009, Zolotukhin proti Rusku, č. stížnosti 14939/03. 35 Srov. nález Ústavního soudu ze dne 15. 11. 2006 sp. zn. I. ÚS 310/05 (N 211/43 SbNU 357). 33

8

může hrát roli především stupeň abstrakce odůvodnění štrasburského soudu a jeho vázanost na právní řád konkrétního státu. Otázka srovnatelnosti situací může zažehnout ohnisko sporu v rámci NSS.36 Nad takovými výkladovými spory si proto rozšířený senát vzhledem k podmínce ČR jako adresáta rozsudku ESLP pravomoc rozhodovat ponechal. Jinými slovy, rozšířený senát nešel v komentovaném usnesení tak daleko, že by prohlásil, že jelikož ohledně předložené otázky existuje rozsudek ESLP vůči jinému státu, tříčlenný senát nemůže vnitřní ohnisko sporu ani vytvořit. Poslední podmínkou, kterou musí judikatura ESLP splňovat, aby působila jako zákaz vjezdu, je, že štrasburský soud prohlásil určitá vnitrostátní opatření za podmínky nezbytné pro vyhovění požadavkům Úmluvy. Formulace takových podmínek je představitelná spíše v situacích, kdy ESLP rozsudkem deklaruje porušení Úmluvy ze strany ČR, vyloží, v čem porušení spočívalo, a jak je napravit.37 ČR pak čelí povinnosti rozsudek ESLP implementovat, včetně přijetí obecných opatření nápravy. Pokud je takovým obecným opatřením judikatura NSS implementující závěry ESLP,38 nebylo by podle nyní analyzovaného usnesení rozšířeného senátu možné se od ní odchýlit směrem vedoucím ke snížení standardu lidskoprávní ochrany pod laťku vyžadovanou ESLP. Rozšířený senát však vedl své úvahy v komentovaném usnesení v souvislosti se zamítavým rozsudkem, v němž štrasburský soud neshledal porušení Úmluvy. Oním zákazem vjezdu tedy mohou být i zamítavé štrasburské rozsudky, avšak v závislosti na formulaci odůvodnění. Přidržíme-li se dopravního příměru, není třeba, aby český soud v minulosti špatně odbočil, ale postačí, pokud se vydal směrem, který ESLP prohlásil za správný a podmínil jím vyhovění požadavkům Úmluvy. Toto kritérium se může ukázat jako náročné. V některých případech totiž nemusí být zřejmé, jaké kroky představují nezbytnou podmínku pro konformitu s nadřazeným soudem hlídaným normativním rámcem (zde s Úmluvou), zvláště pak v případech vícera takových podmínek. Nesnáze tkví v tom, že u zamítavých rozhodnutí soud nemusí formulovat odůvodnění jako soupis podmínek, pro jejichž splnění stížnost zamítl, ale spíše uvádí jednotlivé důvody působící jako faktory, jejichž větší či menší přítomnost měla na výrok rozhodnutí vliv. Míra normativní působnosti zamítavého rozhodnutí ve výsledku záleží na citlivém pochopení, co chtěl nadřazený soud říct, zda důvody zamítavého rozsudku považoval za nezbytné kumulativní podmínky zamítnutí, nebo pouze za určité faktory, přičemž absence některého z nich nemusí nutně znamenat rozdílný výrok rozhodnutí.

Ve vztahu k různým výkladům rozsudku ESLP viz např. stanovisko většiny a odlišné stanovisko v usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 30. září 2015 č. j. 6 As 114/2015-55 (body ukládané do registru řidičů jako „trest“ ve smyslu čl. 7 odst. 1 Úmluvy). Zatímco většina založila své závěry na rozsudku ESLP Malige proti Francii (ze dne 23. 9. 1998, stížnost č. 27812/9) a srovnatelnosti francouzského systému s českým bodovým systémem, disentující soudkyně vyložily daný rozsudek úžeji (bod 21 odlišného stanoviska) a na základě vlastní analýzy dospěly k závěru, že body nejsou trestem ve smyslu čl. 7 odst. 1 Úmluvy (bod 15 odlišného stanoviska). 37 Štrasburský soud je známý svým tradičním přístupem, kdy se omezuje na pouhou deklaraci porušení Úmluvy a volbu následných opatření nechává na státech samotných. Na druhou stranu je však třeba poznamenat, že ESLP neváhá ve svých rozsudcích označit skutečný zdroj problému (právní předpis či linii vnitrostátní judikatury) a že se v posledních letech přiklání k preskriptivnějšímu přístupu ve vztahu k nápravným opatřením implementujícím jeho rozsudky, viz např. Keller, H., Marti, C. Reconceptualizing Implementation: The Judicialization of the Execution of the European Court of Human Rights' Jurisprudence. European Journal of International Law, 2015, vol. 26, no. 4. 38 NSS např. rozsudkem ze dne 4. 3. 2004, sp. zn. 5 A 145/2001, implementoval rozsudek ESLP ze dne 26. 11. 2002, Bucheň proti ČR, stížnost č. 36541/97 týkající se diskriminace některých bývalých vojenských soudců. 36

9

Kupříkladu právě ve věci Regner ESLP na podporu závěru o souladu české praxe soudního přezkumu řízení o bezpečnostní prověrce s Úmluvou uvedl dva argumenty: české soudy oficiózně přezkoumávají důvěryhodnost tajných zpráv nad rámec žalobních bodů a rovněž umožňují žadateli přístup ke spisu v nejvyšší možné míře. Rozhodl by ale štrasburský soud stejně, pokud by v praxi českých soudů byla přítomna pouze jedna z těchto procesních záruk? Pokud ano, rozsudek ve věci Regner by v části druhé záruky jako zákaz judikatorní změny nepůsobil.39 Právě takovýto spor o nezbytnosti podmínek u zamítavých rozsudků ESLP se může stát interním sporem na NSS a tím rozšířený senát opět vtáhnout do hry. Tato část článku podrobněji vysvětlila zásadní závěry komentovaného usnesení rozšířeného senátu a rozebrala, za jakých podmínek judikatura ESLP působí pro tříčlenné senáty NSS jako zákaz vjezdu na křižovatce právních řešení. V následujících odstavcích dáváme komentované usnesení rozšířeného senátu do kontextu dřívější judikatury vyjadřující význam rozhodnutí nadřazených soudů pro možnost judikatorního odklonu a pro nutnost aktivovat rozšířený senát.

IV. Rozhodnutí „nadřazených“ soudů a možnost judikatorního odklonu: Možné scénáře Řešení otázky, zda věc patří před rozšířený senát či nikoliv, není jen intelektuální akademickou zábavou, ale má i významný ústavněprávní rozměr. Nepředložení věci rozšířenému senátu, ačkoliv podmínky pro jeho aktivaci byly splněny, stejně jako jeho zapojení, ačkoliv podmínky pro takový krok splněny nebyly, je v rozporu s Ústavou a porušuje právo účastníků na zákonného soudce.40 Je proto důležité pečlivě rozlišovat rozdílné situace vztahu rozhodnutí tříčlenných senátů NSS a rozhodnutí nadřazených soudů a jejich vliv na způsob provedení judikatorních změn. Podle nás může tříčlenný senát při existenci na první pohled relevantní judikatury vlastního i nadřazeného soudu čelit těmto osmi typickým scénářům. V první situaci existuje judikatura tříčlenných senátů NSS, která implementuje požadavky nadřazeného soudu, ať už vyjádřené v rozhodnutí konstatujícím porušení nadřazeného normativního rámce nebo v „podmiňujícím“ zamítavém rozhodnutí (viz výše). Pokud chce následně rozhodující tříčlenný senát judikaturu NSS změnit tak, že by tato změna neodporovala názoru nadřazeného soudu, jedná se o čistě vnitřní ohnisko sporu a ke změně judikatury je nutné aktivovat rozšířený senát. V kontextu Úmluvy (popř. lidských práv obecně) je tato podmínka specifikována poukazem na úroveň lidskoprávní ochrany. Svým názorem tříčlenný senát může směřovat pouze nad minimální standard ochrany lidských práv daný dosavadní judikaturou NSS,

Tomuto závěru by napovídaly pasáže rozsudku ve věci Regner, kde ESLP píše, že „[…] přikládá význam především tomu, že v řízeních, jako bylo řízení v předmětné věci, disponují soudy "plnou jurisdikcí" a nejsou vázány žalobním návrhem” (viz rozsudek ESLP ze dne 26. 11. 2015, Regner proti České republice, č. stížnosti 35289/11, bod 75). K druhému rysu české úpravy zase uvedl, že „[…] má rovněž za to, že skutečnost, že potřeba zachovat utajovanou povahu předmětného důkazu podléhala po celou dobu v souladu s § 133 odst. 3 zákona č. 412/2005 Sb. soudní kontrole, poskytuje další významnou záruku” (bod 76). Otázkou je, zda tato „další významná záruka“ je zárukou nezbytnou. Ve shodě s rozšířeným senátem si myslíme, že odpověď na tuto otázku je nejspíše kladná, a to vzhledem k štrasburským soudem následně provedenému odlišení kauzy Guner Corum proti Turecku (rozsudek ze dne 31. 10. 2006, stížnost č. 59739/00), ve které ESLP porušení Úmluvy shledal (viz rozsudek ESLP ve věci Regner, bod 78). 40 Srov. např. nálezy Ústavního soudu ze dne 18. 4. 2007, sp. zn. IV. ÚS 613/06 (N 68/45 SbNU 107), ze dne 20. 3. 2007, sp. zn. Pl. ÚS 4/06 (N 54/44 SbNU 665). 39

10

která byla shledána nedávným rozsudkem ESLP nezbytnou podmínkou pro dodržení požadavků Úmluvy ze strany ČR, anebo může chtít k totožné úrovni ochrany prosadit jinou právní cestou. Druhá situace je podobná situaci předchozí s tím rozdílem, že se tříčlenný senát chce od dosavadní judikatury svého soudu bez dalšího odchýlit tak, že by to ve výsledku odporovalo názoru nadřazeného soudu, respektive snížilo dosavadní úroveň ochrany lidských práv. V tomto případě se jedná o názorový spor s vnějším ohniskem. Takový návrh rozšířený senát tříčlennému senátu pro nedostatek pravomoci vrátí bez věcného projednání.41 Rozhodnutí nadřazeného soudu má v této situaci výše popisovaný efekt zákazu vjezdu. Jak jsme ovšem naznačili v předchozích částech článku, existují způsoby, jak zákaz vjezdu odstranit a před rozšířený senát věc dostat. Buď může tříčlenný senát poukázat na neaktuálnost rozhodnutí nadřazeného soudu a argumentovat, že v jejím důsledku ohnisko výkladového sporu s nadřazeným soudem vůbec nevzniká (třetí situace). Otázka pravomoci rozšířeného senátu v tomto případě závisí na faktorech rozebíraných v předchozích částech článku. Další způsob je argumentovat, že určitý rys dosavadní judikatury NSS, který tříčlenný senát chce změnit, nadřazený soud nepovažoval za nezbytnou podmínku akceptovatelnosti této dosavadní judikatury (čtvrtá situace). Poslední způsob, který patrně přichází v úvahu, je při splnění poměrně striktních podmínek aplikace doktríny o konkurujících úvahách (viz výše) zahájit mezisoudní dialog (pátá situace).42 Jakýmkoliv z uvedených způsobů může tříčlenný senát zákaz vjezdu odstranit. Následně mu nic nebrání zažehnout vnitřní ohnisko sporu a návrh na judikatorní odklon od názoru nadřazeného soudu již otisknutého43 do vlastní judikatury rozšířenému senátu postoupit. V šesté situaci existuje judikatura NSS, kterou následně překoná rozhodnutí nadřazeného soudu. V takové situaci je ohnisko sporu mimo NSS a posléze rozhodující tříčlenný senát může provést odklon v judikatuře NSS bez aktivace rozšířeného senátu.44 Věc je ovšem komplikovanější, pokud je časová souslednost rozhodnutí opačná, tedy jestliže nejdříve rozhodl nadřazený soud a následně až některý ze senátů NSS rozhodl s tímto rozhodnutím v rozporu. V takové situaci se musí další rozhodující tříčlenný senát podrobněji zabývat vztahem původního rozhodnutí tříčlenného senátu vůči rozhodnutí nadřazeného senátu. Pokud judikaturu nadřazeného soudu původní rozhodnutí tříčlenného senátu vůbec nereflektuje (například z důvodu opomenutí), Srov. např. právě komentované usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 1. 3. 2016, čj. 4 As 1/2015-40. Podle nás by rozšířený senát měl návrh legitimně iniciující mezisoudní dialog projednat. Musí se však jednat o v dobré víře explicitně přednesené konkurující úvahy, které nadřazený soud dosud k této právní otázce výslovně neodmítl (viz výše). Uvedená situace tak vlastně tvoří výjimku z pravidla založeného komentovaným usnesením rozšířeného senátu, že za určitých okolností nelze odklon ani iniciovat. Praxe NSS toto potvrzuje (rov. např. rozsudek NSS ze dne 11. 1. 2012, čj. 1 As 125/2011-163, body 26-45; usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 12. 1. 2011, čj. 1 Afs 27/2009-98, č. 2230/2011 Sb. NSS, věc 3+0, bod 22; ze dne 12. 1. 2011, čj. 5 Afs 15/2009-122, č. 2229/2011 Sb. NSS, body 38 a násl. Po zahájení dialogu je následně pro tříčlenné senáty závazný právní názor nikoliv nadřazeného soudu, ale „diskutujícího“ senátu NSS (srov. rozsudek NSS ze dne 9. 10. 2008, č. j. 2 Afs 80/2008-67, č. 1744/2009 Sb. NSS, věc 3+0. To platí ovšem pouze do doby, než opět nadřazený soud promluví, což v posledně citované věci Ústavní soud učinil [viz nález Ústavního soudu ze dne 26. 2. 2009, sp. zn. I. ÚS 1169/07 (N 38/52 SbNU 387)]. 43 Oproti tomu neexistuje-li s názorem tříčlenného senátu žádné rozporné předchozí rozhodnutí NSS, ohnisko sporu uvnitř soudu nevzniká a tříčlenný senát se musí s rozhodnutím nadřazeného soudu vypořádat bez aktivace rozšířeného senátu (ve vztahu k dialogu srov. Kühn, Z. O velkých senátech a judikatorních odklonech vysokých soudů. Právní rozhledy, 2013, č. 2, s. 41). 44 Srov. např. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 8. 7. 2008, čj. 9 Afs 59/2007-56, č. 1723/2008 Sb NSS; nález Ústavního soudu ze dne 2. 12. 2008, sp. zn. I. ÚS 1611/07 (N 211/51 SbNU 639). 41 42

11

ač je zřejmé, že na věc dopadá, pak se jedná o judikatorní exces tříčlenného senátu (sedmá situace), který ohnisko sporu nezakládá a tříčlenný senát nemusí věc rozšířenému senátu k odchýlení se od excesu předkládat.45 Pokud však původní rozhodnutí tříčlenného senátu judikaturu nadřazeného reflektovalo a posléze rozhodující senát se způsobem reflexe pouze nesouhlasí, pak vzniká spor mezi tříčlennými senáty o způsob, jak reagovat na rozhodnutí nadřazeného soudu (osmá situace). Ohnisko takového sporu se nachází uvnitř NSS, tudíž je nutné jej řešit skrze rozšířený senát.46 Závěr Ač rozšířený senát v komentovaném rozhodnutí shledal, že nemá pravomoc k věcnému posouzení předložené otázky, mají jeho závěry podstatné důsledky ohledně vztahu NSS a ESLP. Současně myšlenky rozšířeného senátu doplňují dřívější závěry o významu rozhodnutí nadřazených soudů pro možnost odklonů od stávající judikatury NSS. Rozšířený senát rozhodnutím přispěl k judikatorní provázanosti soudních aktérů různých úrovní evropského víceúrovňového systému ochrany lidských práv několika nosnými myšlenkami. Za prvé, ve vztahu k judikatuře ESLP rozšířený senát konstatoval, že za určitých okolností nelze připustit ohledně závěrů rozhodnutí štrasburského soudu v rámci NSS diskusi, která by směřovala ke snížení standardu lidskoprávní ochrany. Za druhé, rozšířený senát v souladu s principem subsidiarity a argumentem lepšího umístění vnitrostátních orgánů dovodil, že existuje závazný nadnárodní standard vyjádřený v rozsudku ESLP, avšak národní aktéři mohou zvolit partikulární cesty k jeho dosažení. Za třetí, z předmětného usnesení rozšířeného senátu také vyplývá, že zamítavý rozsudek ESLP nepředstavuje bianco šek státu, jenž byl stranou řízení, ale naopak může mít v závislosti na formulaci odůvodnění významné důsledky pro vnitrostátní soudnictví. V obecnější rovině rozšířený senát doplnil závěry o reakcích tříčlenných senátů NSS na judikaturu nadřazených soudů. Na jejich základně tento článek představil osm scénářů, kterým mohou tříčlenné senáty čelit. U každého z nich vysvětlil, zda a jakým směrem je možné či dokonce nutné odchýlení se od dřívějšího rozhodnutí NSS a zda je k tomu (ne)přípustné aktivovat rozšířený senát. Rozvíjení pravidel pro fungování mechanismu judikatorních odklonů a sjednocování judikatury a jejich zapracovávání do soudní praxe lze jen vítat. Rozšířený senát komentovaným usnesením tato pravidla zpřesnil. Přesto lze očekávat, že v budoucnu nastanou nejasnosti zejména ve dvou směrech: vágnost kritéria nezbytné podmínky pro dodržení standardu vyššího normativního rámce a způsob iniciace legitimního dialogu s nadřazeným soudem. Bez dalšího promýšlení a vyjasňování vztahů jednotlivých soudů by se jinak v současném polycentrickém právním řádu47 za chvíli nedalo na právních křižovatkách vůbec vyznat. *** Srov. např. rozsudek NSS ze dne 29. 9. 2010, čj. 1 As 77/2010-95, který tento princip aplikoval ve vztahu k neodůvodněnému nerespektování rozhodnutí rozšířeného senátu, který v tomto aspektu působí vůči tříčlenným senátům stejně jako nadřazený soud. Excesem odůvodnil nepředložení věci rozšířenému senátu i rozsudek ze dne 8. 7. 2015, čj. 10 As 97/2014-127; tento postup výslovně posvětil Ústavní soud nálezem ze dne 14. 3. 2016, sp. zn. I. ÚS 2866/15. 46 Srov. např. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 24. 11. 2015, čj. 4 Afs 210/2014-57, č. 3348/2016 Sb. NSS. 47 Kysela, J. Měnící se struktura právního řádu a jeho atributy. Eric Stein Working Paper č. 1/2009. 45

12