Moderní nástroje sociálního bydlení pro mladé rodiny jako nepřímá podpora růstu porodnosti Autoři:

nastroje mladi obalka.indd 4-5

17.2.2010 16:30:41

Moderní nástroje sociálního bydlení pro mladé rodiny jako nepřímá podpora růstu porodnosti

Autoři:

Ing. Mgr. Martin Lux, Ph.D. RNDr. Tomáš Kostelecký, CSc. Ing. Petr Sunega Mgr. Jana Vobecká Mgr. Jan Sládek

1

nastroje mladi.indd 1

17.2.2010 16:29:11

Tato studie vznikla v rámci projektu „Regionální disparity v dostupnosti bydlení, jejich socioekonomické důsledky a návrhy opatření na snížení regionálních disparit“ podpořeného Ministerstvem pro místní rozvoj pod číslem WD-05-07-3.

Kontakty na autory: [email protected], [email protected], [email protected], jana.vobecka@soc. cas.cz, [email protected] Sociologický ústav AV ČR, v.v.i. Jilská 1, 110 00 Praha 1, Česká republika Telefon: (+420) 222 221 655, Fax: (+420) 222 221 658  Sociologický ústav AV ČR, v.v.i., Praha 2010. ISBN 978-80-7330-177-4 2


17.2.2010 16:29:11

OBSAH Executive Summary....................................................................................................... 4 Úvod.............................................................................................................................. 10 Teoretický rámec........................................................................................................ 13 Bytová politika........................................................................................................... 16 Pronatalitní (propopulační) politika.................................................................. 18 Obecné nástroje bytové politiky vyspělých zemích na zvýšení finanční dostupnosti nájemního bydlení......................................... 20

Nástroje bytové politiky vyspělých zemích na zvýšení dostupnosti nájemního bydlení specificky pro mladé lidi/domácnosti...................................................................................... 25 Velká Británie................................................................................................................................................25 USA.................................................................................................................................................................26 Francie...........................................................................................................................................................27 Kanada...........................................................................................................................................................28 Austrálie.......................................................................................................................................................29 Irsko..............................................................................................................................................................29 Itálie..............................................................................................................................................................29 Německo.........................................................................................................................................................30 Nizozemí.........................................................................................................................................................30 Švédsko..........................................................................................................................................................30

Nástroje bytové politiky ČR na zvýšení dostupnosti nájemního bydlení specificky pro mladé lidi / mladé rodiny s dětmi................................ 32 Centrální úroveň..........................................................................................................................................32 Lokální úroveň..............................................................................................................................................33

Návrh nových nástrojů bytové politiky ČR na zvýšení dostupnosti nájemního bydlení specificky pro mladé lidi / mladé rodiny s dětmi...................................................................................... 38 Centrální úroveň - novelizace pravidel pro poskytování příspěvku na bydlení........................................38 Lokální úroveň - cílená obecní garance......................................................................................................43

Závěr............................................................................................................................. 46 Literatura.................................................................................................................... 48

3


17.2.2010 16:29:11

Executive Summary Bytová situace mladých a její souvislost s demografickým chováním Po roce 1989, kdy stát dramaticky snížil veřejnou podporu výstavby nájemních bytů a téměř vyloučil nově utvářené domácnosti z možnosti čerpat ekonomické dotace určené pouze pro bydlící domácnosti (regulace nájemného, zvýhodněná privatizace obecních bytů, státní krytí zvýšených úroků ze „starých“ úvěrů poskytnuté vlastníkům domů a družstevníkům), dosáhl problém dostupnosti stabilního nájemního bydlení pro mladé domácnosti ve srovnání s vyspělými zeměmi mnohem hlubších rozměrů. Nově utvářené mladé domácnosti se, na rozdíl od již bydlících domácností rozsáhle chráněných transformační bytovou politikou, octly často v tržním prostředí s velmi slabou ochranou; toto tržní prostředí bylo navíc poznamenané neefektivitami. Přes vysokou závažnost byla tomuto problému věnována relativně malá pozornost, což bylo pravděpodobně dáno slabou schopností mobilizace mladé generace pro prosazení svých zájmů, větší ochotou nést oběti za změnu totalitního politického režimu, ale také přežitím kulturních vzorců výpomoci širší rodiny při zajišťování bydlení části mladých lidí - transferem či dědictvím ‚privilegií‘, převodem užitku z ekonomických dotací na potomky. Mezigenerační výměna ‚privilegií‘ se však netýkala všech a bude v budoucnu klesat na intenzitě. Důvodem je jednak snižování ekonomických dotací (například deregulace nájemného), ale zejména skutečnost, že zatímco stávající populace seniorů získává z průběžného systému důchodového pojištění relativně solidní příjem, budoucí generace se budou muset spolehnout daleko více na kapitalizaci svého majetku v důchodovém věku. Vlastnické bydlení se tak často stane formou penzijního pojištění a nebude tak moci být předmětem mezigenerační výměny. Po roce 1990 se objevovala empirickým výzkumem často ne zcela podložená tvrzení o tom, že výrazné snížení dostupnosti bydlení pro mladé domácnosti je jednou z hlavních příčin radikální proměny reprodukčního chování mladé generace – prudkého snížení porodnosti. Nejnovější empirické analýzy souvislostí mezi dostupností bydlení a reprodukčním chováním mladé generace v jednotlivých okresech České republiky na datech pocházejících z období kolem roku 2001 ukázaly, že regionální rozdíly v porodnosti jsou obecně podstatně menší než regionální rozdíly v dostupnosti bydlení – mladí lidé tak rozhodují o počtu svých dětí do jisté míry „navzdory“ vnějším podmínkám, které pro zakládání rodin mají. Souvislost mezi dostupností bydlení a reprodukčním chováním však přesto existuje – dle výsledků analýz problémy s dostupností bydlení v regionech s vysokými cenami bytů ovlivňují spíše časování narození dětí než jejich celkový počet. Problémy s dostupností bydlení tak, i když spíše nepřímo, přispívají ke snižování porodnosti; empirické analýzy však nepotvrzují, že by se jednalo o dominantní faktor. Problém však není možné marginalizovat. Nízká porodnost může mít totiž fatální následky pro ekonomický rozvoj a sociální soudržnost celé společnosti, jako například rozklad sociálního systému, zpomalení dlouhodobého ekonomického růstu, sestupná dráha společenského vývoje, nedostatek inovací a flexibility. Demografická data přitom dokládají, že Česká republika zůstává v úrovni porodnosti i úhrnné plodnosti i přes uměle proklamovaný baby boom posledních několika let na chvostu Evropské unie a reálně jí hrozí rychlé stárnutí populace, rozklad sociálního systému a zpomalení dlouhodobého ekonomického růstu. Proč podporovat nájemní bydlení Cílem předkládané studie je definovat takové nástroje v oblasti bytové politiky, které by mohly zvýšit finanční dostupnost, a zejména pak zvýšit stabilitu a snížit rizika nájemního bydlení pro mladé rodiny v ČR – v důsledku toho tak nepřímo pomoci snížit věk rodičů při narození prvního dítěte. Zaměření na segment nájemního bydlení má více důvodů - podpora v oblasti vlastnického bydlení je často příjmově regresivní, nevhodně zacílená a současný rozsah podpory v této oblasti v ČR je již na maximální možné úrovni. Bytová politika v ČR výrazným způsobem upřednostňuje vlastnický sektor bydlení; naopak podpora mladých lidí bydlících v sektoru nájemního bydlení téměř chybí. Nájemní bydlení přitom může vzhledem k požadavkům kladeným na mladou generaci, zvláště požadavku na mnohem větší flexibilitu v místě vykonávání i objemu práce, být vhodnějším právním typem bydlení než okamžité bydlení vlastnické. Podpora nájemního bydlení však nemusí znamenat podporu výstavby nájemních bytů. I vzhledem k nepříliš přesvědčivým výsledkům masivních veřejných podpor na výstavbu sociálního nájemního 4


17.2.2010 16:29:11

bydlení ve vyspělých západních zemích vedoucích často ke vzniku sociálně vyloučených ghett se tato studie zaměří na takové moderní nástroje sociálního bydlení, které by nebyly nákladné pro veřejné rozpočty, nesouvisely s masovou výstavbou ghett sociálních bytů, nevedly k sociálnímu vyloučení, nevytvářely tržní distorze a naopak mnohem více než dosud zapojily i sektor soukromého nájemního bydlení - ten v posledních 20 letech vyrostl v naší zemi prakticky z nuly díky majetkovým restitucím, drobným a později též institucionálním investorům až na 12 - 15 % bytového fondu. Cílem intervencí by nemělo být rovněž násilným způsobem zvyšovat počet nájemních bytů. Jejich účelem je pouze odstranit stávající bariéry vyplývající ze segmentace nájemního bydlení do ‚privilegovaného‘ (a rozsáhle chráněného) a ‚neprivilegovaného‘ (a téměř nechráněného) nájemního bydlení. V neprivilegovaném segmentu bydlení jsou uzavírány smlouvy pouze na krátkou dobu (zpravidla jeden rok) a mladé domácnosti tak čelí velké nejistotě ohledně trvání nájmu a vývoje nájemného v následujících letech. Tato nestabilita je jedním z důvodů, proč nájemní bydlení přestalo být pro stabilizaci rodiny reálnou alternativou k bydlení vlastnickému. Cílem navrhovaných nástrojů by tak mělo být zachovat prioritu tržního řešení a výpomoci širší rodiny při zajištění bydlení při současné snaze o stabilizaci nájemních vztahů Bytová politika může do nestabilních, přechodných, nejistých či zpožděných kariér mladých lidí ‚rizikové‘ společnosti přinést určité prvky stability a motivace, a mimo jiné posílit jejich pro-rodinné a reprodukční chování. Ve většině zemí vyspělého světa existují normy společenského chování, které dávají do vztahu získání bydlení a narození dítěte. Ve „společensky předpokládaném“ scénáři životní dráhy mladého člověka získání samostatného bydlení zpravidla následuje za získáním vzdělání a předchází založení rodiny. Nemožnost nebo neschopnost získat samostatné bydlení je považována za znak nepřipravenosti na založení rodiny; potíže se získáním bydlení tak mohou, byť často nepřímo, ovlivnit natalitní chování. Nástroje na podporu nájemního bydlení ve vyspělých zemích V evropských zemích má bytová politika se zaměřením na mladé lidi obecně několik podobných rysů. Prvním je, že přes deklarace o důležitosti této cílové skupiny většinou absentují konkrétní nástroje podpory zacílené přímo na mladé lidi, vynecháme-li programy zaměřené na mladé lidi bez domova. O podporu se tak dělí v soutěži s jinými skupinami, zejména pak se všemi typy nízko-příjmových domácností. Platí také, že lokální systém podpory je často provázán se státní a regionální úrovní, takže obce většinou hrají jen roli administrátorů programů schválených na vyšších úrovních. Obce převážně poskytují služby jako pomoc při hledání přiměřeného bydlení, finanční poradenství (např. sestavování měsíčního rozpočtu) či mediaci sporů mezi nájemníky a pronajímateli. Jsou si vědomy toho, že mladí nájemníci jsou pronajímateli vnímáni často jako riziková skupina, takže se snaží dát pronajímatelům různé typy záruk. Již od druhé poloviny 80. let minulého století probíhá v mnoha evropských zemích reforma veřejných podpor v oblasti nájemního bydlení projevující se zejména odklonem od podpory nabídky (podpory výstavby sociálních bytů) ve prospěch podpory poptávky (podpory formou příspěvku na bydlení). Hlavním explicitně uváděným důvodem těchto změn je snaha o dosažení úspor na straně veřejných výdajů; vedle toho též nespokojenost s výsledky podpory nabídky. Jak ovšem ukázalo ve studii uvedené srovnání, ani jedna z možných orientací podpory (na poptávku či nabídku) není bezproblémová, ideální, optimální; každá z nich má své určité výhody i nevýhody, a proto se jeví jako nejvhodnější účelová kombinace obou přístupů (jen masová výstavba sociálních bytů je dnes, zdá se, již zcela opuštěna; a to i z toho důvodu, že je jednou z příčin sociální a prostorové segregace). I v oblasti soukromého nájemního bydlení dochází v posledních dekádách k rychlé a výrazné strukturální změně poptávky. Soukromí pronajímatelé se dnes více než dříve zaměřují i na nižší segment trhu, tedy domácnosti dříve bydlící v sektoru sociálního nájemního bydlení. Toto jejich zaměření je podpořeno jednak rostoucím významem příspěvku na nájemné (který se v mnoha vyspělých zemích stal po výše popsaných reformách hlavním nástrojem bytové politiky a umožnil tak příjmově slabším domácnostem hradit tržní nájemné), ale také inovativními a relativně efektivními neziskovými modely pomoci příjmově slabším domácnostem formou tzv. prostřednictví. Tyto modely, kdy nezisková (či veřejná) organizace „zprostředkovává“ pronájem bytu pro cílovou potřebnou domácnost se soukromým pronajímatelem (za dlouhodobý nájemní poměr získává soukromý pronajímatel zpravidla od dané organizace garanci na platbu nájemného) nebo kdy si tato organizace od soukromých pronajímatelů byty najímá a dále je podnajímá cílovým potřebným domácnostem (a garance platby nájemného je tak implicitní), jsou velmi inspirativní i pro české prostředí. 5


17.2.2010 16:29:11

Důležitou empiricky prokázanou skutečností je rovněž fakt, že obecné zvýšení finanční dostupnosti bydlení pro mladé lidi nebo rozsáhlá pro-natalitní politika demokratických vyspělých zemí mohou mít dlouhodobě neudržitelný, výrazně neefektivní nebo dokonce úplně opačný efekt na pro-rodinné a reprodukční chování. Ukazuje se, že správné nastavení podpory (zacílení) v oblasti bydlení je nutnou podmínkou úspěšného naplnění cíle, tj. pozitivního vlivu nástroje na demografické chování mladé generace. Podpora nájemního bydlení mladých – situace v České republice V ČR mimo podporu vstupu do vlastnického bydlení existuje na státní úrovni z perspektivy možné podpory mladých lidí / mladých rodin s dětmi v oblasti nájemního bydlení příspěvek na bydlení, který spravuje Ministerstvo práce a sociálních věcí - v něm ale mladí lidé a dokonce ani rodiny s dětmi netvoří specifickou skupinu - a omezená grantová podpora pro výstavbu vstupních podporovaných bytů poskytovaná ze zdrojů Ministerstva pro místní rozvoj - ta však doznala významné změny zacílení a dnes se již fakticky nejedná o podporu mladých lidí nebo mladých rodin s dětmi. V aktuální koncepci bytové politiky MMR je konstatováno, že vedle domácností s nižšími příjmy jsou skupinou s omezenou možností získat samostatné (nikoliv tedy nutně vlastní) bydlení také mladí lidé. Za hlavní příčinu tohoto problému je považována malá finanční dostupnost bydlení a jako znepokojivý trend je vnímán také nárůst cen energií. MMR zdůrazňuje odliv mladých lidí z venkovských oblastí a šanci spatřuje mj. v programech regionálního rozvoje a evropských fondech – tam ale mladí lidé opět netvoří specifickou skupinu. Veřejná podpora dostupnosti nájemního bydlení pro mladé lidi a mladé rodiny s dětmi na centrální úrovni, i přes formální ustanovení koncepcí bytové politiky, tak fakticky neexistuje. Lokální programy zaměřené na zvýšení dostupnosti nájemního bydlení pro mladé lidi a mladé rodiny s dětmi v ČR (programy startovního/startovacího bydlení) jsou charakteristické velkou roztříštěností podmínek; výběr pro přidělení startovacího bydlení v převážné většině probíhá ad hoc a nikoliv na základě průběžně doplňovaného pořadníku, kam by se žadatel mohl zapsat v libovolnou chvíli (výběrové řízení je zpravidla vyhlášeno jen jednou za rok a domácnost tak musí studovat pečlivě a průběžně úřední desku; navíc je otázkou, do jaké míry se vůbec cílové domácnosti o vyhlášení takového programu mohou dozvědět, resp. jak je pravděpodobné, že se o něm dozví); a ve většině případů převažuje poptávka po těchto bytech nad jejich nabídkou. Z rozsahu přidělených bytů je zřejmé, že se jedná jen o velmi omezenou nabídku a pomoc; předpokládá dlouhou čekací lhůtu nebo soutěž s jinými zájemci, navíc jde o pomoc spíše krátkodobou a tudíž nevhodnou pro stabilizaci či založení rodiny, výchovu dětí. Návrhy nových nástrojů na podporu nájemního bydlení mladých v České republice Návrhy nových moderních nástrojů na podporu nájemního bydlení mladých prezentované v této studii jsou zaměřeny na nájemní bydlení a specificky též na soukromé nájemní bydlení. Je proto několik důvodů: • • • • • •

podpora v oblasti vlastnického bydlení je často příjmově regresivní, a z hlediska podpory mladých proto nevhodně zacílená; současný rozsah podpory vlastnického bydlení v ČR je již na maximální možné úrovni; pořízení vlastního bydlení není nejvhodnější pro mladé lidi na začátku profesní kariéry očekávající od mladých lidí větší míru flexibility; z důvodu nízkého obratu nájemníků v obecních bytech a obecně relativně nízkého počtu obecních bytů po jejich privatizaci převažuje poptávka po obecních bytech nad nabídkou; z důvodu rozsáhlé privatizace obecních bytů tvoří již dnes soukromé nájemní bydlení pravděpodobně hlavní formu nájemního bydlení v ČR; i ze strany mladých lidí existuje preference příliš neomezovat výběr vhodného bydlení.

Hlavním smyslem nástrojů by mělo být odstranění stávajících bariér vyplývajících ze segmentace nájemního bydlení do ‚privilegovaného‘ (rozsáhle chráněného) a ‚neprivilegovaného‘ (téměř nechráněného) nájemního bydlení. Vzhledem k deregulaci nájemného je možné očekávat razantní ústup z původních privilegií, přičemž právní úprava zatím nepřináší žádný jiný efektivní systém nové a trhu bližší formy ochrany nájemníků (minimální délka uzavření nájemní smlouvy, růst nájemného v průběhu trvání nájmu). Cílem navrhovaných nástrojů by tak mělo být zachovat prioritu tržního řešení a výpomoci širší rodiny při zajištění bydlení, avšak z důvodu výše zmíněných dysfunkcí pomoci stabilizovat nájemní vztahy - tj. podpořit uzavírání nájemních smluv se soukromými pronajímateli za nižší než tržní nájemné, a to na relativně dlouhé období (umožňující založení rodiny dříve než po případném vstupu do vlastního bydlení) a s jasně stanoveným vývojem nájemného v prů6


17.2.2010 16:29:11

běhu tohoto období (posílení jistoty ohledně výdajů na bydlení). Z důvodu, že podpora dostupnosti bydlení by u mladých lidí mohla paradoxně vést k opačnému než pro-rodinnému jednání, je nutné klást velký důraz na její formální pravidla – zacílení podpory musí být zřetelně na mladé páry/rodiny, u nichž se očekává narození dětí (či již k narození dítěte došlo). Aby nedošlo k neefektivnímu využití, podpora by měla směřovat pouze k těm mladým lidem, kteří si, alespoň prozatím, nemohou dovolit splácet úvěr na pořízení vlastního bydlení; zároveň však nesmí omezit flexibilitu a svobodu rozhodování potřebnou při realizaci budoucích životních a profesních kariér. První nástroj, nástroj centrální bytové politiky, spočívá pouze v následujících úpravách stávajícího příspěvku na bydlení:  maximální (normativní) náklady na bydlení by měly reflektovat skutečné regionální rozdíly v úrovni tržního nájemného a zejména by měly reflektovat i samotnou existenci vyššího tržního (neregulovaného) nájemného u soukromě pronajímaných bytů. Velká část mladých lidí nemá možnost dědit ‚privilegia‘ v oblasti bydlení od svých rodičů či prarodičů, a proto si pronajímají nájemní byty v tržním nájemním sektoru. Uvedeným opatřením dojde k lepšímu zacílení podpory domácnostem mladých nájemníků, kterým se dosud žádné podpory nedostává;  normativní míra zatížení (koeficient, kterým se násobí rozhodný příjem rodiny) by měla být odstupňována podle věku žadatele a zejména pak podle počtu nezaopatřených členů domácnosti (pro jednotlivce do 25 let by byla výše koeficientu vyšší, jelikož by příspěvek předpokládal spolubydlení; pro rodiny s dětmi by byla výše koeficientu naopak nižší, odstupňovaná podle počtu nezaopatřených dětí). Tato změna by vedla k efektivnějšímu zacílení příspěvku na vícedětné domácnosti, tedy domácnosti více ohrožené nedostupností bydlení a sociálním vyloučením;  příspěvek na bydlení by nemusel být vůbec poskytován vlastníkům bytů/domů, protože domácnosti vlastníků mají vzhledem ke svému majetku jiné postavení než domácnosti nájemníků (příspěvek je v mnoha vyspělých zemích poskytován pouze domácnostem žijícím v nájmu; v ČR mají domácnosti vlastníků po splacení hypotečního úvěru výrazně nižší výdaje na bydlení než nájemníci a jejich výši mohou také lépe než nájemníci přizpůsobit). Tato změna by nejen posílila efektivitu příspěvku, ale mohla by přinést výraznější veřejné úspory, a tak posílit zacílení příspěvku na pomoc jen těm domácnostem, které jsou skutečně ohroženy finanční nedostupností bydlení. Druhým nástrojem, nástrojem lokální bytové politiky, je zavedení „cílené obecní garance“. Tento nástroj se zdá být velmi efektivním lokálním nástrojem, protože nepředpokládá vysoké veřejné výdaje, neomezuje výběr mladých lidí na často nevyhovující obecní byty, nevede ke ghettizaci příjmově slabších rodin s dětmi v určitém bytovém fondu či lokalitě (prostorovému a sociálnímu vyloučení), je pro-tržním řešením a nahrazuje neexistující legislativní ochranu nájemního bydlení. V rámci tohoto nástroje by obce poskytovaly garance splácení nájemného soukromým pronajímatelům; byty do programu i cílovou domácnost by vybíraly výhradně obce (soukromý pronajímatel by musel přijmout domácnost určenou obcí). Garance by obsahovala garanci splácení nájemného, garanci proti poškození bytu mimo běžné opotřebení a garanci nákladů spojených se soudní výpovědí. Poskytnutí garance by bylo vázáno na úroveň nájemného, délku nájmu a princip vývoje nájemného v průběhu nájemního poměru. Nájemní smlouva by byla uzavřena rovnou mezi soukromým pronajímatelem a cílovou domácností, přičemž soukromý pronajímatel i cílová domácnost by uzavřeli separátní unifikovanou dohodu o podmínkách poskytnutí garance s obcí. Jakkoliv by v rámci tohoto nástroje bylo poskytováno nájemní bydlení za nižší než tržní nájemné, nástroj sám o sobě souvisí spíše se stabilizací trvání nájemního poměru a jistotou snadné kalkulace budoucích výdajů na bydlení, než s finanční dostupností nájmu zajištěnou lépe novelizovaným příspěvkem na bydlení. Tento nástroj tak doplňuje centrální politiku příspěvku na bydlení. Soukromí pronajímatelé, kteří by se chtěli účastnit garančního programu, by museli souhlasit s následujícími podmínkami: • byt bude splňovat minimální kvalitativní požadavky sociálního bydlení stanovené zákonem a minimální kvalitativní požadavky pro bydlení rodin s dětmi stanovené obcí (zastupitelstvem, bytovým odborem); • výše nájemného bude nejméně o 10 % pod úrovní obvyklého tržního nájemného pro srovnatelný byt ve stejné lokalitě a nesmí převyšovat medián tržního nájemného v dané obci; • hodnocení úrovně a přiměřenosti nájemného, stejně jako fyzickou inspekci bytů, bude provádět komise pracovníků bytového odboru obce a na její doporučení bude zařazení bytů do programu schvalovat rada obce; • akceptace plného znění nájemní smlouvy předložené obcí, jež bude uzavřena mezi pronají7


17.2.2010 16:29:11

•

•

matelem a cílovou domácností, garantující cílové domácnosti: 1) dobu nájmu nejméně na 5 let; 2) změnu výše nájemného v budoucích letech pouze na základě obcí navrženého systému (fixní nájem, růst dle vývoje CPI vyhlašovaný ČSÚ, růst dle vývoje indexu cen stavebních prací vyhlašovaný ČSÚ); 3) udělení výpovědi ze strany pronajímatele pouze v důvodech taxativně vymezených v zákoně; akceptace znění garanční smlouvy, jež bude uzavřena mezi pronajímatelem a obcí, stanovící vedle výše uvedených podmínek (znění nájemní smlouvy, kvalitativní standardy bytů, úroveň nájemného) též povinnost udělit na žádost obce výpověď z nájmu cílové domácnosti (nájemníkovi), jestliže nájemce nebo ti, kdo s ním bydlí, přes písemnou výstrahu hrubě porušují dobré mravy v domě nebo nájemce hrubě porušuje své povinnosti vyplývající z nájmu bytu, zejména tím, že nezaplatil nájemné a úhradu za plnění poskytovaná s užíváním bytu ve výši odpovídající trojnásobku měsíčního nájemného a úhrady za plnění poskytovaná s užíváním bytu. V takovém případě by pronajímatel mohl sice uplatnit u obce svou garanci, ale zároveň by byl povinen dát, jak mu dovoluje zákon, výpověď z nájmu, pokud obec nerozhodne v konkrétním případě jinak - při porušení tohoto ustanovení ze strany pronajímatele by obec mohla vypovědět povinnosti vycházející z poskytnutí garance; umožnit cílové domácnosti nahlásit se v bytě k trvalému bydlení.

Cílovou domácnost by tvořily mladé sezdané páry bez dětí, mladé rodiny s dětmi, mladé kohabitující páry s dětmi či mladé kohabitující páry očekávající narození dítěte, jejichž příjem a majetek nepřekročí obcí určené limity, zejména pak neexistenci vlastního bydlení ze strany ani jednoho z partnerů (tímto testem by procházely domácnosti pouze jednou, a to při poskytnutí garance; dále by již majetkové a příjmové poměry zkoumány nebyly). Bezdětné páry by mohly žádat o zařazení do programu pouze jako sezdané; kohabitující páry pak pouze při očekávání narození dítěte (těhotenství partnerky). Minimální věk žadatele by byl 18 let, věk obou partnerů by přitom nesměl překročit 35 let; výběr žadatelů do programu by prováděla obec. Žadatel-domácnost by musela souhlasit s následujícími podmínkami: •

•

• • •

obec má právo při uzavření nájemní smlouvy zkoumat její příjmové a majetkové poměry, které budou následně k datu zkoumání explicitně uvedeny ve smlouvě o poskytnutí garancí uzavřené mezi cílovou domácností a obcí, včetně uvedení sankcí v případě nepravdivé výpovědi (okamžité zrušení smlouvy, sankce a náhrada škody); výběr bytu z nabídky pouze těch soukromých pronajímatelů, kteří jsou uvedeni v obecní databázi a kteří se na základě již uzavřených smluv s obcí účastní garančního programu – nemůže si vybírat jakýkoliv byt zcela podle své vůle, ale nabídka bytů od soukromých pronajímatelů může být relativně široká; pronajímatel a žadatel nejsou v žádném příbuzenském vztahu; pokud nemají členové domácnosti trvalé bydliště v obci, pak by si na základě zařazení do programu museli trvalé bydliště přehlásit do příslušné obce; akceptace znění nájemní smlouvy předložené obcí a smlouvy o poskytnutí obecní garance uzavřené s obcí. Smlouva o poskytnutí obecní garance bude obsahovat podmínky poskytnutí garance (příjmové a majetkové poměry, věk partnerů, bezdlužnost, kladné reference od dřívějších pronajímatelů) a ustanovení o formě úhrady dluhu za nájemné, dojde-li ke dluhu a případné výpovědi z nájmu.

Pronajímatelé i cílové domácnosti by byly registrovány obcí a cílové domácnosti by si mohly vybrat vhodného pronajímatele (nikoliv naopak). Cílovou domácností by nebyli mladí lidé/rodiny v akutní situaci bytové nouze, ale spíše ty domácnosti, které mají historii výdělečné činnosti a v okamžiku podání žádosti má alespoň jeden ze žadatelů trvalý pracovní poměr nebo je osobou samostatně výdělečně činnou s prokázanou historií výdělků doloženou kopií daňového přiznání za poslední dva roky. Jakkoliv se jedná o domácnosti, které si zejména z důvodu domácí péče o dítě jedním z rodičů nemohou dovolit pořízení vlastního bydlení, jejich příjmy spolu se sociálními transfery (včetně příspěvku na bydlení) dostačují na úhradu výdajů na nájemné v tržním nájemním bydlení. Nejedná se o domácnosti, které nemají dostatečnou kompetenci k udržení nájemního bydlení nebo domácnosti dlouhodobě nezaměstnaných; nejedná se v zásadě ani o domácnosti, kterým byla dříve dána výpověď z nájmu z důvodu neplacení nájemného nebo závažného porušení pravidel soužití, pokud neprošly tréninkovým bydlením k osvojení chybějících kompetencí a tato kompetence je stvrzena příslušnými sociálními pracovníky obce či angažovaných neziskových organizací. Obce by se proti rizikům vyplývajícím z poskytnuté cílené garance (riziko neplacení nájemného, riziko škody na majetku pronajímatele a riziko soudních výloh souvisejících s výpovědí) pojistily v rámci nového komerčního pojistného produktu vyvinutého v součinnosti se státem. Obce by tak platily pojistné ve výši dle vlastních možností a vlastního rozhodnutí (celkové náklady by byly snadno kalkulovatelné); při pojistné události by však měla existovat určitá míra spo8


17.2.2010 16:29:12

luúčasti, aby obce motivovala k odpovědnému poskytování garancí. V případě, že dojde ke dluhu na nájemném, uplatnil by pronajímatel nárok na škodu přímo u pojišťovny a obci by nevznikla, mimo stanovenou spoluúčast, žádná další škoda ani žádná další povinnost; v případě naplnění podmínek pro výpověď (dluh v zákonné výši) by pronajímatel na základě garanční smlouvy dal domácnosti výpověď (pokud by nájemník nenavrhl splátkový kalendář a obec by s ním souhlasila), využil zákonné možnosti zvláštního příjemce příspěvku na bydlení a musel se postarat o zákonné vystěhování domácnosti ve lhůtě do jednoho roku od výpovědi (delší lhůta by nebyla kryta z garance, aby nedošlo k úmyslnému prodlužování stavu ze strany pronajímatele). Navrhovaný nástroj podpory bydlení mladých je podstatně levnější než náklady spojené s výstavbou či koupí dalších obecních bytů. I po započtení všech v úvahu přicházejících nákladů spojených s poskytováním cílené obecní garance (včetně pojištění pro případ nutnosti realizovat garanci, tj. dočasně platit za nájemníka) jsou náklady na tuto formu podpory bydlení mladých jen pětinou nákladů, které je nutno vynaložit na výstavbu a údržbu nových obecních podporovaných bytů (i po odečtení výnosů z nájemného a státem poskytované dotace na výstavbu podporovaného bytu). Jakkoliv by v případě výstavby vlastních nájemních bytů obec disponovala vlastním bytem, za stejnou částku veřejných prostředků by bylo možné za využití soukromého nájemního bytového fondu uspokojit ne jednu, ale pět mladých rodin, přičemž obec by již měla pojištěna rizika proti nesplácení nájemného i poškození bytu (ve svém vlastním bytě by náklady spojené s tímto rizikem dodatečně hradila ze svých zdrojů), nemusela by pečovat o vlastní bytový fond (řešit stížnosti, provádět údržbu, mít významné osobní náklady, nezapočtené do výše uvedené kalkulace, spojené se správou bytů) a nenesla další rizika (ale také výnosy) vyplývající z vlastnictví bytů. Přirozeně, pro tento účel obec může využít, stejně jako to mnoho obcí činí dosud, i byty z vlastního existujícího bytového fondu, což je varianta jistě nejlevnější, ale tu není možné srovnávat s výše uvedenými příklady, které se vztahují na získání nového bytu pro sociální potřeby obce, rozšíření sociálního bytového fondu o nové jednotky. Takové rozšíření nabídky vždy něco stojí a pokud by obce disponovaly dostatečným bytovým fondem pro uspokojení žadatelů, pak by přirozeně nebylo nutné; problémem však je, že v převážné většině obcí poptávka převyšuje nabídku a obce, stejně jako stát, jednou ponesou důsledky „pasti nízké porodnosti“ z důvodu nedostatečné pomoci mladým rodinám, resp. neschopnosti zajistit jisté, bezpečné a dostupné nájemní bydlení. Systém obecních cílených garancí je určen zejména obcím potýkajícím se s úbytkem mladé generace a obcím s nejnižší finanční dostupností bydlení (tedy s nejdražším bydlením). Přínos (a to i finanční, z hlediska příjmů obce) přistěhování nových mladých lidí u obcí potýkajících se s úbytkem obyvatel daleko překračuje možné náklady.

9


17.2.2010 16:29:12

Úvod Pro mladé páry hodlající založit rodinu či již vzniklé mladé rodiny s dětmi je problematika dostupnosti stabilního bydlení ponejvíce aktuální, jelikož osamostatnění se, založení vlastní rodiny a výchova dětí jsou nutně svázány se zajištěním samostatného, bezpečného, kvalitního a dlouhodobě jistého bydlení. Založení rodiny předpokládá vytvoření prostředí jistoty a bezpečí; opak vede k odkládání založení rodiny nebo rodinným stresům, které mohou negativně poznamenat výchovu dětí. Bydlení pro mladé rodiny představuje po různých krátkodobých formách bydlení (případně spolubydlení) na úplném počátku profesní kariéry druhý krok v tzv. kariéře bydlení. Takové bydlení by sice mělo nabídnout požadovanou jistotu a bezpečí, na stranu druhou by, vzhledem ke stále nízkému věku partnerů a pravděpodobným změnám místa zaměstnání (z důvodu rostoucích požadavků flexibility na trhu práce), mělo umožnit i relativně snadné stěhování. Po roce 1989, kdy stát dramaticky snížil veřejnou podporu výstavby nájemních bytů a téměř vyloučil nově utvářené domácnosti z možnosti čerpat ekonomické dotace určené pouze pro bydlící domácnosti (regulace nájemného, zvýhodněná privatizace obecních bytů, státní krytí zvýšených úroků ze „starých“ úvěrů poskytnuté vlastníkům domů a družstevníkům), dosáhl problém dostupnosti stabilního nájemního bydlení pro mladé domácnosti ve srovnání s vyspělými zeměmi mnohem hlubších rozměrů (Lux 2009). Nově utvářené mladé domácnosti se, na rozdíl od již bydlících domácností rozsáhle chráněných transformační bytovou politikou, octly často v tržním prostředí s velmi slabou ochranou; toto tržní prostředí bylo navíc poznamenané neefektivitami (například tržní nájemné, nezřídka na černém trhu s obecními byty, bylo vyšší, než kdyby stát upustil od rigidní formy regulace nájemného vztahující se na dříve uzavřené nájemní vztahy – podrobněji Lux, Sunega 2003). Přes vysokou závažnost se tomuto problému překvapivě věnovala relativně malá pozornost, což bylo pravděpodobně dáno slabou schopností mobilizace mladé generace pro prosazení svých zájmů, větší ochotou nést oběti za změnu totalitního politického režimu, ale také přežitím kulturních vzorců výpomoci širší rodiny při zajišťování bydlení části mladých lidí - transferem či dědictvím ‚privilegií‘, převodem užitku z ekonomických dotací na potomky. Mezigenerační výměna ‚privilegií‘ se však netýkala všech (‚ne každý měl babičku v bytě s regulovaným nájemným‘) a bude v budoucnu klesat na intenzitě. Důvodem je jednak snižování ekonomických dotací (například deregulace nájemného), ale zejména skutečnost, že zatímco stávající populace seniorů získává z průběžného systému důchodového pojištění relativně solidní příjem, budoucí generace se budou muset spolehnout daleko více na kapitalizaci svého majetku v důchodovém věku. Vlastnické bydlení se tak často stane formou penzijního pojištění a nebude tak moci být předmětem mezigenerační výměny. Po roce 1990 se objevovala empirickým výzkumem často ne zcela podložená tvrzení o tom, že výrazné snížení dostupnosti bydlení pro mladé domácnosti je jednou z hlavních příčin radikální proměny reprodukčního chování mladé generace – prudkého snížení porodnosti. Kostelecký, Vobecká (2009), kteří empiricky analyzovali souvislost mezi dostupností bydlení a reprodukčním chováním mladé generace v jednotlivých okresech České republiky na datech pocházejících z období kolem roku 2001, ukázali, že výše zmiňovaná tvrzení mají jen částečnou oporu v datech. Jejich analýza prokázala, že regionální rozdíly v porodnosti jsou obecně podstatně menší než regionální rozdíly v dostupnosti bydlení – mladí lidé tak rozhodují o počtu svých dětí do jisté míry „navzdory“ vnějším podmínkám, které pro zakládání rodin mají. Souvislost mezi dostupností bydlení a reprodukčním chováním však přesto existuje – dle výsledků analýz problémy s dostupností bydlení v regionech s vysokými cenami bytů ovlivňují spíše časování narození dětí než jejich celkový počet. Problémy s dostupností bydlení tak, i když spíše nepřímo, přispívají ke snižování porodnosti; empirické analýzy však nepotvrzují, že by se jednalo o dominantní faktor. Jakkoliv výsledky empirických analýz nakonec potvrdily jen nepřímý vztah mezi dostupností bydlení a reprodukčním chováním mladých lidí, není možné tento problém marginalizovat. Nízká porodnost může mít totiž fatální následky pro ekonomický rozvoj a sociální soudržnost celé společnosti, jako například rozklad sociálního systému, zpomalení dlouhodobého ekonomického růstu, sestupná dráha společenského vývoje, nedostatek inovací a flexibility. Dnešní hlavní argumenty pro veřejnou podporu porodnosti a mladých rodin obecně vycházejí z jiných principů než argumenty tradiční (viz dále) a daly by se shrnout do těchto cílů (Bernardi 2005): - - - -

udržení funkčnosti současného welfare state, důchodového systému; dát lidem možnost dovolit si tolik dětí, kolik by skutečně chtěli; zajistit rovnost mezi rodinami s dětmi a bez dětí; zajistit rovnost mezi dětmi. 10


17.2.2010 16:29:12

Mezi další důvody uvádí Gauthier a Philipov (2008) problémy s udržením ekonomického růstu v zemích s příliš nízkou mírou porodnosti způsobující nedostatek pracovní síly a finanční problémy zdravotnických systémů. Nízká míra porodnosti je chápána jako hrozba dlouhodobé udržitelnosti současného ekonomického a sociálně-ekonomického modelu fungování společnosti. Z toho důvodu se o potřebě zvýšit porodnost, resp. k potřebě přijetí politických opatření vedoucích ke zvýšení porodnosti, vyjadřují i nadnárodní instituce typu Evropská komise (European Commission 2005) nebo Evropská bankovní federace (European Banking Federation 2004, in Lutz, Skirbekk 2005). Zvláštní pozornost věnují Gauthier a Philipov (2008) rozdílu mezi ideálním počtem dětí a skutečným počtem dětí ve společnosti. Ve většině evropských zemí, kde se provádějí pravidelná šetření populačního klimatu, se respondentům pokládají otázky typu: „Obecně řečeno, kolik dětí v rodině považujete za ideální?“ nebo „Pokud se týká Vás osobně, kolik dětí považujete za ideální počet, který byste chtěl mít, nebo který byste býval chtěl mít?“ Následně je možno porovnat ideální počty dětí se skutečným počtem narozených dětí. Ideální počet dětí je prakticky vždy větší než skutečný počet dětí – rozdíl se standardně pohybuje v rozmezí 0,5 až 0,8 dítěte (Gauthier, Philipov 2008: 6). Tento rozdíl je standardně interpretován jako indikátor existence bariér bránících vyšší fertilitě (Bongaarts 2008: 39-55). Někteří demografové (např. Lutz a Skiebekk 2005) vidí jako nejnebezpečnější skutečnost, že dlouhodobější výkyv počtu narozených dětí směrem dolů může dostat populaci společnosti na sestupnou dráhu: nízká porodnost vede k nízkému počtu narozených dětí, málo dnes narozených dětí znamená málo budoucích rodičů a ještě méně budoucích dětí… To vede nejen k rychlému stárnutí populace, ale také k přivyknutí obyvatel malému počtu dětí jako kulturní normě a společenskému standardu, adaptaci společenských institucí na existenci velkého počtu malých domácností. V takovém společenském prostředí je pak velmi obtížné mít více dětí v rodině, a to dokonce i tehdy, když si to rodiče přejí. Vztah mezi úhrnnou plodností� a změnami ve společnosti není lineární – Rindfuss et al. (2004) považují úhrnnou plodnost 1,5 za ‚rozhranní‘ mezi dvěma odlišnými demografický mi režimy. Dlouhodobější pokles porodnosti pod 1,5 znamená prakticky jistotu budoucího stárnutí populace a jejího poklesu. Takovému vývoji říkají Lutz a Skirbekk (2005) low fertility trap, past nízké fertility. Důvody pro podporu porodnosti pak spatřují v potřebě vyhnout se takové pasti, a proto považují za smysluplné použití i politik, které ovlivní počet narozených dětí i relativně krátkodobě, resp. ovlivní jen načasování narození dětí. Každé dítě, které se narodí dříve, než by se bývalo narodilo bez existence těchto politik, přispívá ke zmírnění problému stárnutí populace. Každé opatření, které zvýší i jen krátkodobě úhrnnou plodnost nad 1,5, může přispět k odvrácení pádu do pasti nízké fertility. Je to chápáno jako analogie mimořádného protikrizového opatření v oblasti ekonomiky. Česká republika zůstává v úrovni porodnosti i úhrnné plodnosti i přes uměle proklamovaný baby boom posledních několika let na chvostu Evropské unie a reálně jí hrozí rychlé stárnutí populace, rozklad sociálního systému a zpomalení dlouhodobého ekonomického růstu. Cílem předkládané studie je tak na pozadí mezinárodního vývoje a důsledné analýzy efektivity a efektivnosti definovat takové nástroje v oblasti bytové politiky, které by mohly zvýšit finanční dostupnost, a zejména pak zvýšit stabilitu a snížit rizika nájemního bydlení pro mladé rodiny v ČR – v důsledku toho tak nepřímo pomoci snížit věk rodičů při narození prvního dítěte. Zaměření na segment nájemního bydlení má více důvodů - podpora v oblasti vlastnického bydlení je často příjmově regresivní, nevhodně zacílená a současný rozsah podpory v této oblasti v ČR je již na maximální možné úrovni. Bytová politika v ČR výrazným způsobem upřednostňuje vlastnický sektor bydlení; naopak podpora v sektoru nájemního bydlení téměř chybí. Nájemní bydlení přitom může vzhledem k požadavkům kladeným na mladou generaci být vhodnějším právním typem bydlení než okamžité bydlení vlastnické. Obce mají zpravidla na přidělování jen omezený počet nájemních bytů a přidělování se tak často děje jen po dlouhé době čekání (některé obce byty již v zásadě žádné nemají). I vzhledem k nepříliš přesvědčivým výsledkům masivních veřejných podpor na výstavbu sociálního nájemního bydlení ve vyspělých západních zemích vedoucích často ke vzniku sociálně vyloučených ghett se tato studie zaměří na takové moderní nástroje sociálního bydlení, které by nebyly nákladné pro veřejné rozpočty, nesouvisely s masovou výstavbou ghett sociálních bytů, nevedly k sociálnímu vyloučení, nevytvářely tržní distorze a naopak mnohem více než dosud zapojily i sektor soukromého nájemního bydlení - ten v posledních 20 letech vyrostl v naší zemi prakticky z nuly díky majetkovým restitucím, drobným a později též institucionálním investorům až na 12 - 15 % bytového fondu. Mimo to, i ze strany mladých lidí existuje preference příliš neomezovat výběr vhodného bydlení – systém přidělování obecních bytů dává žadatelům zpravidla jen jeden určitý byt formou „ber nebo odejdi“. Neexistuje svobodná volba, obec nechápe, že by domácnost mohla nabídku odmítnout, nakonec jsou obě strany (obec i žadatel) nespokojeny. Cílem nástroje pomoci mladým lidem by také nemělo být 11


17.2.2010 16:29:12

„znásilňovat“ obecnější preference bydlení – pokud chtějí odejít do vlastního bydlení, tak by neměly existovat motivy, které s touto jejích preferencí manipulují. Manipulace preferencemi opět ve výsledku vede k nespokojenosti všech zainteresovaných stran a tržním distorzím (poptávka by se, například, přelila do podporovaného segmentu, kde by došlo k trvalému nedostatku). Cílem intervencí by nemělo být rovněž násilným způsobem zvyšovat počet nájemních bytů. Jejich účelem je pouze odstranit stávající bariéry vyplývající ze segmentace nájemního bydlení do ‚privilegovaného‘ (a rozsáhle chráněného) a ‚neprivilegovaného‘ (téměř nechráněného) nájemního bydlení (Lux et al. 2004). V neprivilegovaném segmentu bydlení jsou uzavírány smlouvy pouze na krátkou dobu (zpravidla jeden rok) a mladé domácnosti tak čelí velké nejistotě ohledně trvání nájmu a vývoje nájemného v následujících letech. Tato nestabilita je jedním z důvodů, proč nájemní bydlení přestalo být pro stabilizaci rodiny reálnou alternativou k bydlení vlastnickému. Cílem zde navrhovaných nástrojů by tak mělo být zachovat prioritu tržního řešení a výpomoci širší rodiny při zajištění bydlení, avšak z důvodu výše zmíněných dysfunkcí pomoci stabilizovat nájemní vztahy.

12


17.2.2010 16:29:12

Teoretický rámec Při biografické analýze základních rozhodnutí v životě člověka, kterými jsou rozhodně i odchod z domácnosti rodičů, první formy bydlení a následně též manželství a rodičovství, se využívá teoretických konceptů životního cyklu a životní dráhy. Koncept životního cyklu (life cycle) postuluje (Mulder, Hooimeijer 1999), že na základě charakteristik, jako je nejčastěji věk, rodinný stav, počet dětí a jejich věk, je možné určit, v jaké fázi životního cyklu se jednotlivec/domácnost nachází. Každá fáze je přitom spojena s určitými životními událostmi, přijímanými rozhodnutími, určitými typickými vzorci chování běžné domácnosti. Předpokládá se, že se člověk v určité fázi osamostatní od rodičů, v jiné založí rodinu apod. Každá z takových důležitých životních událostí pochopitelně ovlivňuje i jeho pracovní kariéru a pohyb po dráze bydlení. Podle tohoto konceptu člověk postupně prochází jednotlivými etapami životního cyklu, jednou po druhé, a v souladu s tím postupuje i po dráze bydlení. Winter a Stone (1998) však uvádějí tři hlavní kritiky konceptu životního cyklu. Za prvé, koncept neuvažuje měnící se strukturu domácností a vznik nového typu domácností v průběhu času (rostoucí počet domácností jednotlivců, domácností svobodných matek, postupný zánik vícegeneračních domácností apod.). Za druhé, identifikace domácnosti v jakékoliv fázi životního cyklu zahrnuje pouze statický popis jejích životních poměrů, ale nevysvětluje, jak se tyto postupem času utvářely (tj. nezahrnuje dynamické aspekty). Za třetí, koncept nepočítá s různorodostí životních zkušeností domácností nacházejících se v téže fázi životního cyklu. Vzhledem k výše uvedeným nedostatkům byl koncept životního cyklu postupně opuštěn a nahrazen konceptem životní dráhy (life course), který umožňuje flexibilnější a dynamický přístup při objasňování důvodů důležitých lidských rozhodnutí. Winter a Stone (1998) uvádějí Kendigovu (Kendig 1990) interpretaci konceptu životní dráhy: „koncept životní dráhy zohledňuje rozmanitost zkušeností, které jednotlivec získal v průběhu života, jednotlivých životních kariér (ve vzdělání, v zaměstnání, v rodině, v manželství), zkoumá jejich souslednost, kombinace a načasování. Při vysvětlování lidského chování jsou brány v úvahu jak následky předcházejících životních zkušeností, tak momentální okolnosti ovlivňující rozhodování jednotlivce. Přístup rozšiřuje tradiční analýzu životního cyklu o takové problémy, jako jsou rozvody, opětovné uzavření manželství a migrace.“ (str. 41-42) Koncept životní dráhy je založen na respektování s věkem svázaných sociálních norem, které jsou v dané společnosti rozšířeny a obecně přijímány. Na rozdíl od konceptu životního cyklu zde však neexistuje pouze jedna konkrétní ‚přípustná‘ sekvence životních rolí. Individuální rozhodnutí ohledně migrace je pak ‚flexibilně‘ určováno celou množinou různých faktorů vnějších (podmínky na trhu práce a trhu bydlení) i vnitřních, individuálních (věk, zkušenosti vlastní či zkušenosti a postoje rodičů, postavení pracovního úspěchu v individuálním žebříčku hodnot, chápání vlastní odpovědnosti vůči rodině, kvalita bydlení a spokojenost s dosavadním bydlením). Koncept životní dráhy pak dal základ pro teoretický koncept dráhy (kariéry) bydlení (housing careers), který v zásadě tvoří jeho podmnožinu a týká se důležitých rozhodnutí a změn v životě domácnosti při postupu na tzv. žebříčku bydlení (housing ladder). Tento koncept se snaží podchytit a vysvětlit posloupnost změn v kvalitě a kvantitě spotřeby bydlení od mládí do stáří, přičemž intuitivně předpokládá, že žádoucí (preferovaný) vývoj kariéry je vzestupný, tj. s rostoucím věkem roste kvalita a kvantita spotřeby bydlení (proto také hierarchicky chápaný „žebříček bydlení“). V této souvislosti je důležité zmínit, že významným kvalitativním aspektem spotřeby bydlení je také právní vztah k užívanému bydlení – tj. zejména jedná-li se o vztah nájemní či vlastnický. Postup na žebříčku bydlení pak u mladých lidí, například, normativně předpokládá odchod z domácnosti rodičů do prvního samostatného bydlení (zpravidla určitá forma spolubydlení) a u mladých párů pak po jisté době přestup do stabilního nájemního nebo vlastnického bydlení (normy postupu na žebříčku bydlení jsou přitom dány zjištěnými preferencemi a sociálními normami). Přechod do vlastnického bydlení nebo nalezení stabilního nájemního bydlení jsou svázány se založením rodiny a narozením prvního dítěte, tedy s jednou z nejpodstatnějších změn na životní dráze – koncept životní dráhy a koncept dráhy bydlení se v tomto bodě stýkají (Clark et al. 1994, 2003). V ČR se výzkumem kariér bydlení zabývala například Vajdová (2000). Přirozeně, možnost odchodu do sektoru vlastnického bydlení (resp. stabilního nájemního bydlení, například sociálního bydlení) je zejména dána socioekonomickými charakteristikami mladých lidí a jejich rodičů, stejně jako finanční dostupností bydlení a volnou nabídkou dostupného bydlení. Za nejvyšší příčku na žebříčku bydlení je zpravidla považováno vlastnické bydlení – skutečnost, že této sociálně determinované normativní mety mnohé domácnosti nedosáhnou, vede ke vzniku nerovností, sociální i prostorové segregace, „tříd bydlení“ (housing classes) jako specifického znaku obecnější sociální diferenciace a stratifikace (Rex a Moore 1967, Kostelecký 2005). Tyto nerovnosti se v čase navíc stabilizují a posilují - ukazuje se, například, že vstup do vlastnického bydlení je snadnější pro děti vlastníků bydlení než pro děti rodičů žijících v jiných právních formách bydlení (Heath 1999, Clark et al. 2003). 13


17.2.2010 16:29:12

Kariéry bydlení jsou však ve skutečnosti mnohem složitější než postupný vzestup či sestup v jejích jednotlivých stupních v průběhu životní dráhy. Nezřídka dochází k přerušeným či nestabilním kariérám (z důvodu rozvodu partnerů, změny sociální a příjmové situace domácnosti, jiným rodinným důvodům) a zejména pak kariéry bydlení mladých lidí, hlavní předmět této studie, jsou poznamenány značnou nestabilitou. Ford et al (2002) studující kariéry bydlení mladých lidí ve Velké Británii rozlišují pět různých „cest“ (pathways) podle míry plánování a řízení kariéry, míry výpomoci širší rodiny a rozsahu možných omezení, kterým mladí lidé čelí: chaotická cesta (charakteristická absencí plánování a rodinné výpomoci a naopak existencí významných socioekonomických bariér – nestabilní epizody v soukromém nájemním bydlení, spolubydlení, častý návrat do domácnosti rodičů, bezdomovectví); neplánovaná cesta (charakteristická absencí plánování a existencí bariér, avšak s určitou výpomocí rodiny – neočekávaný odchod, otěhotnění, unáhlené vytvoření rodiny a pak zpravidla odchod do sociálního bydlení); omezená cesta (charakteristická plánováním, ale do velké míry omezená socioekonomickým postavením – zpravidla odchod do soukromého nájemního bydlení, spolubydlení, při založení rodiny vytoužený odchod do vlastního bydlení, ale z důvodu omezení často přesun do sociálního bydlení); plánovaná (nestudentská) cesta (charakteristická plánováním, rodinnou podporou, zpravidla delší bydlení u rodičů a odchod až při založení rodiny, soukromé nájemní bydlení, pokud vůbec, znamená jen dočasný pobyt na cestě k vlastnickému bydlení) a studentská cesta (anticipovaný odchod na vysokoškolská studia, spolubydlení a soukromé nájemní bydlení v průběhu studia, poté možný chvilkový návrat k rodičům a nakonec téměř vždy vstup do vlastnického bydlení). Zvyšující se nestabilita kariér bydlení mladých lidí v posledních desetiletích do velké míry pramení z širších změn na trhu práce (a speciálně na trhu práce pro mladé lidi vyžadující mnohem větší flexibilitu v místě vykonávání i objemu práce), v oblasti vzdělání (rostoucí požadavky na úroveň vzdělání) a sociálního zabezpečení (obecně radikální změny v rozsahu sociálních výhod daných změnami sociální politiky vyspělých států, resp. politiky státu blahobytu). Profesní a nakonec i rodinné kariéry mladých lidí jsou dnes méně než kdykoliv dříve ‚předepsané‘ normami, společenským konsensem a stabilními očekáváními trhu práce (danými dříve již od chvíle nástupu do sekundární úrovně vzdělávání). Tato zásadní změna mladým lidem na jednu stranu umožňuje větši svobodu při plánování a realizaci svých kariér (či uskutečnění případných změn v jejich průběhu – například vykonávání profesí vzdálených od zaměření jejich sekundárního či terciálního vzdělání, pokud je daná profese přestane uspokojovat), na stranu druhou je však vystavuje nutnosti vlastního rozhodování a logicky též i převzetí plné odpovědnosti za rizika, která z těchto rozhodnutí vyplývají. Mladí lidé v „rizikové společnosti“ (risk society) současnosti tak formálně získávají daleko větší svobodu volby při realizaci svých životních drah, potažmo drah bydlení, než jejich rodiče, ale jsou vystaveni také před povinnost volby a nutnost převzít plnou odpovědnost za své rozhodnutí, nutnost hrát aktivní roli při kontinuálním budování vlastních biografií ‘volby’ (Beck 1992), vlastní individuality a nezávislosti, a nutnost monitorovat a hodnotit rizika vyplývající z jejich rozhodování (Giddens 1991). Standardizované tradiční biografie ranného vstupu na trh práce, ranného partnerství a brzkého rodičovství, jakkoliv stále patrné mezi mladými lidmi s nižší úrovní vzdělání, jsou postupně nahrazovány destandardizovanými biografiemi ‚volby‘ (Beck 1992), biografiemi neustálých adaptací na rychle se měnící okolní podmínky. „Mladí lidé čelí méně jistému, více nespojitému a delšímu období přechodu z dětství do dospělosti.“ (Kemp, Rugg 2001: 689). Formálně vyšší svoboda volby zůstává však fakticky omezena obecnějšími požadavky na trhu práce (flexibilita, vysoký výkon, zvyšování vzdělání, diskriminace podle pohlaví, národnosti či etnika) a socioekonomickým postavením mladých lidí, resp. socioekonomickým postavením jejich rodičů (možnost finanční výpomoci rodiny, vzdělání rodičů, stabilita rodinných poměrů) – tato omezení přispívají k nestabilitě a chaotickému vývoji kariér (životních i bydlení) současných mladých lidí (Ford et al. 1997, 2002). Rozsah bezdomovectví mezi mladými lidmi je dnes v poválečné historii vyspělých zemí bezprecedentní – a to i z důvodu prohlubování sociálních nerovností a sociální segregace, rostoucích sociálních problémů souvisejících s rozpadem rodiny, užíváním drog a anti-sociálním jednáním nezaměstnaných mladých lidí v sídlištních ghettech sociálních bytů (Rugg 1999). Teoretický koncept ‚volby‘ tak bývá při analýze životních drah mladých lidí mnohými sociology kritizován a nahrazován teoretickým konceptem ‚omezení‘ (constraints); blíže v Heath (1999). Ve srovnání s generací ‚otců‘ signifikantně vzrostl počet mladých domácností jednotlivců, kohabitujících bezdětných párů (nesezdaného soužití) a mimomanželské plodnosti;1 stabilita kohabitace, a to i v zemích jako Švédsko, je významně nižší než stabilita manželských vztahů (Wiik 2009). V oblasti bydlení se výrazným způsobem zvýšil fenomén „spolubydlení“ a různé tranzitivní formy bydlení (dočasné bydlení, ubytovny – Rugg 1999). Mladí lidé při odchodu z domácnosti rodičů vstupují na trh bydlení charakteristický rychlými změnami, mobilitou, spolubydlením, přechodností; častěji se také stává, že se do domácnosti rodičů po krátkém období samostatného bydlení vrací. Důvodem odchodu z domácnosti rodičů je mnohem více, než kdy dříve, vedle tradičních důvodů jako založení rodiny či 1

Přehled možných prací dokumentujících tuto změnu v různých vyspělých zemích uvádí Fukuda (2008, 735).

14


17.2.2010 16:29:12

odchod za vyšším vzděláním či prací, prosté osamostatnění se (Aassve et al. 2002);2 na druhou stranu ve vyspělých zemích též dochází k posunutí věku odchodu mladých lidí z domácnosti rodičů (Billari et al. 2001), ponejvíce v zemích jihoevropských (což může být způsobeno jak překážkami ve formě nízké či snižující se finanční dostupnosti samostatného bydlení, tak ovšem také vlastní volbou pohodlného zabezpečení v domě rodičů, který dnes více než dříve nabízí soukromí i dostatek prostoru; či psychologickým selháním mladých lidí při osamostatnění se od rodičů).3 Jak ukazují výzkumy provedené ve vyspělých zemích, během posledních desetiletí se výrazným způsobem zvýšil podíl mladých lidí žijících v soukromém nájemním bydlení4 – tento trend stojí také v pozadí zvýšené poptávky po soukromém nájemním bydlení a tudíž i určité stabilizace této právní formy bydlení (po prudkém poklesu jejího významu v poválečné historii). Tato právní forma bydlení umožňuje mobilitu, flexibilitu, rychlou realizaci změny preferencí (co se týká lokalizace bydlení, velikosti bytu, velikosti výdajů na nájemné), a odpovídá nárokům flexibilního trhu práce; na stranu druhou je často pouze přechodnou formou bydlení.� Přechodnost, slabé záruky (bezpečí trvalosti) a nedostatek soukromí brání vytvoření pocitu ‘domova‘ a založení rodiny (existují však velké rozdíly mezi zeměmi v míře ochrany nájemců soukromých bytů a v některých systémech, jako například Německo nebo Švýcarsko, existují dostatečné jistoty umožňující založení rodiny).

2 Ve Španělsku se, například, mezi roky 1980 a 2000 zvýšil podíl mladých lidí ve věku 20-24 let žijících v domě svých rodičů o 8 procentních bodů a pro mladé lidi ve věku 25-29 let se tento podíl zvýšil dokonce o 21 procentních bodů (Ayllón 2008). 3 V Anglii, dle Survey of English Housing, žilo v roce 1984 v soukromém nájemním bydlení 33 % mladých lidí ve věku 20-24 let a 17 % mladých lidí ve věku 25-29 let; v roce 2006 zde žilo 52 % mladých lidí ve věku 20-24 let a 33 % mladých lidí ve věku 25-29 let. Podle Giorgi et al. (2001) žilo v roce 1997 v Německu 8 z 10 domácností s přednostou ve věku do 30 let v soukromém nájemním bydlení. Dle Burke et al. (2002) žilo v roce 2001 v Austrálii 61 % osamostatněných 20-letých a 51 % 24-letých mladých lidí v soukromém nájemním bydlení. 4 Zvýšená poptávka po soukromém nájemním bydlení může být též dána menší dostupností sociálního nájemního bydlení, jež souvisí s reformou podpory bydlení ve většině vyspělých zemích směrem od podpory nabídky k podpoře poptávky (viz níže).

15


17.2.2010 16:29:12

Bytová politika Bytová politika může do nestabilních, přechodných, nejistých či zpožděných kariér mladých lidí ‚rizikové‘ společnosti přinést určité prvky stability a motivace, například posílit jejich pro-rodinné a reprodukční chování (zakládání rodin, sňatečnost, porodnost či snížit věk rodičů při narození prvního dítěte), a to například zvýšením finanční dostupnosti bydlení pro mladé lidi (Lauster 2008, Andersson 2002, Glazer 1967, Mulder 2006). Rindfuss a Brauner-Otto (2008) upozorňují, že ve většině zemí západního vyspělého světa existují normy společenského chování, které dávají do vztahu získání bydlení a narození dítěte. Ve „společensky předpokládaném“ scénáři životní dráhy mladého člověka získání samostatného bydlení zpravidla následuje za získáním vzdělání a předchází založení rodiny. Nemožnost nebo neschopnost získat samostatné bydlení je považována za znak nepřipravenosti na založení rodiny; potíže se získáním bydlení by tak mohly, byť často nepřímo, ovlivnit natalitní chování. Tento nepřímý vztah (v kontextu dalších opatření podporujících mladé rodiny s dětmi) byl prokázán studiemi ve Švédsku a v USA (Haurin et al. 1993, Hughes 2003, Lauster 2006, vše in Rindfuss a Brauner-Otto 2008). Jak uvádí Kostelecký, Vobecká (2009), přímý a jednoznačně pozitivní vztah mezi dostupností bydlení (jako nezávislou proměnnou) a fertilitou (jako závislou proměnnou) je však pozorován pouze v méně vyspělých zemích nebo zemích, kde je trh s bydlením kontrolován státem (Kolumbie, Izrael či socialistické země před rokem 1989). Ve vyspělých demokratických zemích tento přímý pozitivní vztah, zejména pak v průběhu posledních dekád, zdaleka není jednoznačný! Simon a Tamura (2009), kteří se zaměřili na analýzu vztahu mezi výší nájemného a fertilitou v USA na datech mezi lety 1940-2000 (tedy na velmi dlouhém období), svou studii uzavírají tím, že cena bydlení má jen malý, i když statisticky ještě významný, dopad na porodnost. Lauster (2008) provádějící přehled studií o vztahu mezi bytovou politikou a demografickým jednáním mladých lidí poukazuje na práce, které dokonce upozorňují na obrácený vztah – zvýšení finanční dostupnosti bydlení může vést naopak ke snížení finančních tlaků na utvoření rodiny a tak zvýšení počtu domácností jednotlivců, neúplných rodin s dětmi a kohabitujících párů, či dokonce zvýšení pravděpodobnosti rozvodu (rozchodu) partnerů.5 Curtis (2004) například názorně ukázal, jak v USA růst maximální výše zvláštní dávky pro potřebné rodiny (tzv. temporary assistance to needy families) a alokace potravinových poukázek (food stamps benefits) významně zvýšily pravděpodobnost, že matka bude spíše žít sama než společně se svým partnerem (obdobně tomu bylo v lokalitách s vyšší nabídkou sociálního bydlení). Daňové znevýhodnění pracujících matek žijících v sezdaném soužití oproti matkám žijícím bez partnera zde rovněž prokazatelně vedlo k odsouvání data sňatku (Alm, Whittington 1995). Miron (1989) hodnotící kanadskou bytovou politiku uvádí, proč byla neúspěšná v obecném zvýšení finanční dostupnosti bydlení6 - částečně tomu bylo i proto, že se jako odpověď na státní intervence zvyšující dostupnost bydlení a snižující výdaje na bydlení snížila i velikost domácnosti, a průměrné zatížení domácností výdaji na bydlení (podíl nákladů na bydlení na příjmu domácnosti) tak v úhrnu zůstalo stejné nebo se dokonce v čase zvýšilo. V této souvislosti se rovněž mluví o vytěsnění soukromých investic (crowding out hypothesis) v tzv. neúplné formě, kdy výstavba státem podporovaných bytů snižuje počet nově postavených soukromých bytů z důvodu nejen přímého vytěsnění soukromých investic, ale také z důvodu zvýšení počtu jednočlenných domácností a saturace „uměle vytvořené“ poptávky; tato hypotéza byla empiricky potvrzena například autory Sinai a Waldfogel (2005), kteří ukazují, že výstavba 100 podporovaných bytů v USA vedla fakticky z důvodu snížení velikosti průměrné domácnosti a „umělému“ zvýšení počtu domácností k posílení bytového fondu pouze o 30 bytů. Ellen a O‘Flaherty (2007) ukázali, že vedle regulace nájemného či již zmíněné výstavby státem podporovaných bytů i příspěvek na bydlení (rent voucher) snižuje očekávanou velikost domácnosti v New Yorku z 1,94 na 1,70; jen v New Yorku tak existence a alokace příspěvku na bydlení zvyšuje „uměle“ poptávku po malých bytech o přibližně 12 000 bytů. Negativní efekt zvýšení finanční dostupnosti bydlení na pro-rodinné a reprodukční chování mladých lidí potvrzuje ostatně i zjištění, že mladí lidé, kteří díky vyššímu socioekonomickému postavení či vyššímu socioekonomickému postavení svých rodičů nemají problém s finanční dostupností bydlení, odkládají založení rodiny mnohem déle než mladí lidé s nižším socioekonomickým postavením; vyšší úroveň materiálního bohatství a potažmo vyšší finanční dostupnost bydlení zvyšuje věk utvoření prvního stabilního partnerství a rodičovství (Wiik 2008). Obecné zvýšení finanční dostupnosti bydlení mladých lidí by tak mohlo mít i zcela opačný efekt než očekávané posílení pro-rodinného a reprodukčního chování! Negativní vliv státní sociální politiky na pro-rodinné chování prokázala i v českém prostředí Hamplová ed. (2007). Spojení příjmů obou partnerů (tedy vytvoření rodiny či soužití) totiž systém státní sociální 5

Jak uvádí Ellen, O‘Flaherty (2007: 391): „Jestliže bude bydlení menších domácností snadnější, lidé tak učiní.“

6 Zvýšením finanční dostupnosti se rozumí snížení míry zatížení, tj. snížení podílu výdajů souvisejících s bydlením na příjmu domácnosti.

16


17.2.2010 16:29:12

podpory penalizuje; a to již tím, že pro větší rodiny zpravidla předpokládá úspory z rozsahu (sdílení fixních nákladů), a tudíž „na osobu“ domácnosti vypočítává nižší sociální dávku (například příspěvek na bydlení). Moderní formy kohabitace (soužití) a nemanželského rodičovství jsou v českém prostředí spíše důsledkem státní sociální politiky zvýhodňující neúplné rodiny než důsledkem vývoje kulturních norem a preferencí občanů (Hamplová ed. 2007). Podobně paradoxní, jako v případě vazby mezi bytovou politikou zaměřenou na zvýšení finanční dostupnosti bydlení a pro-rodinným jednáním, jsou i výsledky studií zabývajících se zvýšením fyzické dostupnosti bydlení v rodinných domech – na jednu stranu existuje celá škála prací vztahujících se převážně k situaci v USA7 o pozitivním vlivu zvýšené nabídky bydlení v rodinných domech na pro-rodinné chování mladých lidí, na stranu druhou existují práce poukazující na izolaci rodin v rodinných domech lokalizovaných v suburbiích a zvýšené nároky na údržbu a úklid domu pro rodinné příslušníky, které vedou k většímu stresu, tenzím a rozpadům rodiny. V neposlední řadě paradoxní jsou i výsledky studií týkajících se vlivu veřejné podpory na pořízení vlastnického bydlení – investice do vlastního bydlení může partnery sblížit společným závazkem, ale prvky rizika s ní související mohou, na druhou stranu, partnerský vztah destabilizovat a vést k rozpadu rodiny. Lauster (2008) tak uzavírá, že vliv bytových politik na pro-rodinné jednání je jednak kulturně podmíněný (daný sociálními normami a očekáváními v jednotlivých společnostech) a jednak ani v rámci jedné kultury není univerzální – zatímco pro některé mladé páry může vést daná politika k založení rodiny, pro jiné naopak k jejímu rozpadu či odkladu založení rodiny. Na konkrétním kulturním prostředí Švédska přitom empiricky prokázal, že zvýšení finanční dostupnosti bydlení spíše vede k posílení stability soužití (manželského svazku), a to, což je velmi důležité v kontextu hlavního cíle této práce, zejména v případě zvýšení finanční dostupnosti nájemního bydlení (pro vlastnické bydlení se ukázal tento vztah slabší). Přirozeně, jak poukazují mnozí sociologové či sociální antropologové, mezi různými kulturními prostředími nadále zůstávají významné rozdíly v kariérách bydlení (i životních drahách obecně) – čas a způsob odchodu z domácnosti rodičů, osamostatnění se, jsou stále do velké míry dány tradicí a historií kultury, ve které se mladí lidé pohybují, včetně historie daného režimu státu blahobytu (Newman, Aptekar 2007), historie utváření a síly rodinných vazeb (Reher 1998). V Evropě je patrné rozdělení demografického chování tzv. osou „sever-jih“, které je do velké míry dané právě rozdílnou silou (vlivem) mezigenerační výměny kulturních a hodnotových vzorců. Tyto rozdíly není možné marginalizovat a stejně tak ani není vhodné do nich jakýmkoliv zásadnějším způsobem zasahovat – jedná se o vývoj specifických, unikátních kulturních vzorců etnik a národů, jejichž potlačení (či manipulace) by mohla vést k tragickým vyvrcholením. Jak také ukázal výše uvedený přehled, státní intervence v oblasti bytové politiky zvyšující finanční dostupnost bydlení můžou i nemusí vést k větší stabilitě rodinných vztahů a motivaci k pro-rodinnému, reprodukčnímu chování; jejich efektivita může být i relativně nízká (vzhledem k vynaloženým veřejným prostředkům). Forma nastavení případné podpory je tak zcela zásadní pro úspěšné naplnění jejích cílů.

7

Nikoliv výhradně v USA, například ve Finsku tento vztah prokázal Kulu a Vikat (2007).

17


17.2.2010 16:29:12

Pronatalitní (propopulační) politika Jiným způsobem, jak je možné podpořit reprodukční chování mladých lidí, je i obecnější pronatalitní (propopulační) politika státu. Tradiční důvody těchto politik byly nacionalistické nebo náboženské. Podpora porodnosti z nacionalistických důvodů byla vedena snahou větším počtem dětí zvětšit význam a sílu národa ve světě (v případě nízké porodnosti bránit postupnému zániku národa). Podpora porodnosti z náboženských důvodů byla vedena snahou naplnit náboženské povinnosti (ploďte se a množte se…). Toto byly hlavní argumenty propopulačních politik v období mezi válkami, a to zvláště ve fašistických zemích, do jisté míry i v SSSR. Oba tradiční důvody pro státní podporu porodnosti i nástroje k jejich prosazení (ceny pro zasloužilé matky, zvláštní daně pro bezdětné, zpřísnění potratové politiky, omezování antikoncepce a jiné) jsou díky historickým okolnostem dnes již zdiskreditované. Dnešní mainstreamoví evropští politici až na výjimky výše uvedené argumenty nepoužívají a také nenavrhují podobné typy nástrojů (Bernardi 2005).8 Ideologické spojení pronatalitních politik s praxí totalitních režimů v 1. polovině 20. století vedlo k prudkému odklonu od těchto politik v poválečném období. Kromě ideologických důvodů byly ještě dva důvody „technické“. Během poválečného baby boomu byla porodnost vysoká, takže nebyla potřeba ji podporovat. Následný pokles porodnosti se ve věkovém složení obyvatel neprojeví hned – i dlouhá doba nízké porodnosti zprvu neznamená vážné problémy, protože se nedostatek dětí hned nepromítne do úbytku ekonomicky aktivní populace. Naopak, až do 70. let přibývalo ekonomicky aktivních lidí díky přílivu dětí narozených v dobách poválečného baby boomu (Caldwell et al. 2002). Vlády mají tendenci nereagovat na problémy, které nejsou bezprostřední. První politická reakce na nízkou porodnost byla zaznamenána až v roce 1983, kdy z popudu Francie přijal Evropský parlament rezoluci vyjadřující potřebu zabývat se populačními trendy (Gauthier 1993: 149, in Caldwell et al. 2002); později v souvislosti s prohlubováním demografických problémů se diskuse kolem pronatalitní politiky států vrátila zpět „na pořad dne“.9 V poválečném období byla v praxi vyzkoušena celá řada propopulačních politik, především ve Francii a v zemích bývalého komunistického bloku. Tyto politiky zahrnují „porodné, rodinné a dětské přídavky, placenou mateřskou a rodičovskou dovolenou, placenou péči o nemocné dítě, daňové úlevy pro rodiče dětí, daňové úlevy pro lidi pečující o děti (nejen nutně rodiče), dotovaná zařízení péče o malé děti, právo na flexibilní pracovní dobu matek s malými dětmi, povinnost zaměstnavatele držet místo matce na mateřské dovolené, rekvalifikační programy pro matky vracející se do práce z mateřské dovolené, příspěvky na bydlení pro rodiny s dětmi a příspěvky na vzdělávání dětí“ (Caldwell at al.2002: 10). Caldwell et al. (2002) došli při bližší analýze poválečných pronatalitních politik ke třem závěrům: 1) efektivita pronatalitních politik je sporná; státy komunistického bloku dávaly na propopulační politiky relativně nejvyšší částky z veřejných rozpočtů a stejně nebyly počty dětí nikterak vysoké; 2) lze těžko rozlišit, co jsou sociální politiky a co jsou propopulační politiky. Jednotlivé politiky mají často „sociální“ cíl a propopulační efekty jsou jenom jejich „by-product“; 3) finanční prostředky na propopulační politiky mají tendenci se snižovat, protože státy obecně omezují veřejné výdaje. Obecně se soudí, že efektivita pronatalitních politik je velmi nízká (Berelson 1974: 788, Council of Europe 1978: 242-244, Cliquet 1991: 137-138, Gauthier 1991: 30, vše in Caldwell et al 2002). Za protipříklad smysluplnosti pronatalitních politik jsou dávány anglosaské země, kde je takových politik minimum, ale porodnost není nejnižší. Pozitivní efekt propopulačních politik na porodnost v bývalých komunistických zemích se považuje za zřejmý, ale zpravidla dlouhodobě neudržitelný (Frejka 1980: 87, Monnier 1990: 127-132, vše in Caldwell 2002). Některé studie analyzující situaci v demokratických zemích se snaží dokázat pozitivní efekt propopulačních politik; efekt je v každém případě však relativně malý. To platilo pro situaci ve Francii (Hohn 1988: 467-468, in Caldwell 2002), ve Švédsku (Hoem and Hoem 1996: 15-16, in Caldwell 2002), Itálii (Boccuzzo et al. 2008) nebo v Austrálii (Lun nand Wilson 2008, in Gauthier, Philipov 2008). Některé studie dokládají schopnost pronatalitních poli8 Demokratické vlády v předválečném období také zaváděly politiky, které měly pronatalitní efekty, ale u nich není možné říci, jestli jejich hlavním záměrem bylo zvýšit porodnost nebo zlepšit sociální postavení znevýhodněných rodin (Caldwell et al 2002). 9 Pronatalitní politiky jsou obecně zaměřeny na zvýšení porodnosti. To není jediný parametr demografického chování, který se mohou vlády snažit politikami ovlivnit. Problémy ve společnosti nezpůsobuje samotný nižší počet narozených, ale především nepříznivá struktura populace podle věku, přesněji její stárnutí. Na budoucí věkovou strukturu společnosti mají vliv historicky zděděná věková struktura, úmrtnost, porodnost a migrace (Lutz, Skirbekk 2005). Zděděnou věkovou strukturu nemohou politiky nijak ovlivnit. Úmrtnost lze ovlivnit, ale společensky akceptovatelné jsou jen politiky, které snižují úmrtnost, zvyšují délku života, a tudíž přispívají ke zvětšování problému se stárnutím populace. Fakticky tedy lze problém stárnutí populace omezit jenom politikami zvětšujícími imigraci a politikami podporujícími porodnost.

18


17.2.2010 16:29:13

tik zvětšit počet narozených dětí, ale upozorňují na vysoké náklady s tím spojené (Kim 2007, Milligan 2002, in Gauthier, Philipov 2008). Politiky tedy mohou být v některých případech účinné, ale z hlediska nákladů do nich vložených nejsou efektivní. Problém nízké účinnosti, respektive dlouhodobé neudržitelnosti, pronatalitních politik je způsoben do jisté míry i tím, že existuje vždy celá kombinace faktorů, která vede lidi k rozhodnutí mít nebo nemít děti. Každá z pronatalitních politik, která se soustřeďuje na jediný aspekt v rozhodování lidí (např. pracovní trh), má omezenou účinnost, protože ostatní faktory mají tendenci „vracet situaci do původního (normálního) stavu“. Většina efektů je proto krátkodobých (Gauthier 2007), případně politiky působí jen na některé skupiny obyvatel – například lidi s nižším vzděláním (Boccuzzo et al 2008). Časté jsou případy, že politiky ovlivní fertilitu lidí, kteří už chtěli děti mít, takže ve svém důsledku změní místo celkového počtu narozených dětí jenom načasování doby jejich narození. Účinnost propopulačních politik velmi ovlivňuje to, zda jsou stabilní a pro jejich potenciální cílové skupiny předvídatelné. Jak upozorňují Rindfuss a Brauner-Otto (2008), při rozhodování o narození dítěte nejde jen o samotné narození dítěte, ale především o budoucí péči o dítě po narození. Jde o plánování budoucnosti v horizontu mnoha let, proto je stabilita přijatých opatření na léta dopředu důležitým parametrem v rozhodování rodin. Existují určité pronatalitní politiky, které byly zatím uvažovány pouze v teoretické rovině. Skirbekk, Kohler a Prskawetz (2004) analyzovali efekt věku v době ukončení školní docházky na věk při narození prvního dítěte. Dospěli k závěru, že čím nižší je věk při dokončení studia, tím dříve mají lidé děti. To platí i tehdy, porovnávají-li se jen lidé se stejným stupněm vzdělání, a dokonce i v případě, že jsou srovnáváni spolužáci různého věku absolvující školu ke stejném datu. Věk při narození prvního dítěte je tak nejenom funkcí samotného biologického věku, ale i funkcí sociálního věku, daného dokončením vzdělávání. Lutz a Skirbekk (2005) proto doporučují uvažovat o snížení věku, ve kterém lidé ukončí svoje vzdělání. To je možné udělat buď zahájením studia dříve (dřívější nástup do základní školy), zkrácením celkové doby studia při zachování jeho kvality, nebo zpřísněním podmínek pro studenty, kteří studují déle, než je obvyklé. Existuje několik návrhů jdoucích tímto směrem – např. návrh německých průmyslníků (!) na snížení věku nástupu do základní školy (Lenzen 2003 in Lutz a Skirbekk 2005). Lutz a Skirbekk (2005) modelovali hypotetický efekt snížení věku ukončení školní docházky demografickou strukturu. Modelování prokázalo významný potenciální vliv tohoto opatření i při zachování stejné úrovně úhrnné plodnosti (lidé mají stejné celkové počty dětí, ale protože je mají dřív, generace se „vystřídají“ za kratší dobu, tudíž společnost stárne pomaleji). Další z takových potenciálních politik by mohla spočívat ve využití efektu tikajících „biologických hodin“. Průměrný věk matek při narození prvního dítěte se postupem času posunul za hranice, které jsou optimální z hlediska biologického. Část potenciálních matek si to uvědomuje, což vytváří tlak na alespoň další nezvyšování již tak z biologického pohledu vysokého věku matek při prvním porodu (Rindfuss a Brauner-Otto 2008). Tento typ pronatalitní politiky by mohl spočívat v šíření informací o rizicích rození dětí ve vyšším věku.

19


17.2.2010 16:29:13

Obecné nástroje bytové politiky vyspělých zemích na zvýšení finanční dostupnosti nájemního bydlení I přes skutečnost, že intervence bytové politiky zaměřené na zvýšení finanční dostupnosti bydlení pro mladé lidi nemusí nutně vést k posílení pro-rodinného a reprodukčního jednání, výše uvedený přehled ukázal, že opatření v této oblasti by přece jen mohla mít větší efektivitu než obecnější pronatalitní politiky státu. Bydlení představuje často hlavní bariéru na cestě k založení vlastní rodiny - a tak přesto, že zvýšení finanční dostupnosti bydlení mladým lidem obecně může paradoxně u mnohých z nich vést k odložení založení rodiny a zvýšení počtu jednočlenných domácností (či neúplných rodin s dětmi), je-li tato intervence vhodně a správně zacílena, pak by mohla být efektivnější než obecně „dražší“ pronatalitní politika státu. V segmentu nájemního bydlení by mohly mít dle dostupných pramenů na odkládání porodů do vyššího věku (s výše uvedeným omezením efektu a kulturní podmíněnosti) vliv vysoké nájmy, malá výše příspěvků na nájemné, neexistence regulace zvyšování nájemného, nejistota ohledně délky nájmu či neexistence daňové podpory nájemního bydlení (Aasve et al. 2007, Haffner 2002, Haffner and Oxley 1999, Stephens 2000, 2003, Holdsworth and Solda 2002, vše in Rindfuss a Brauner-Otto 2008). V evropských zemích má bytová politika se zaměřením na mladé lidi obecně několik podobných rysů. Prvním je, že přes deklarace o důležitosti této cílové skupiny většinou absentují konkrétní na ni přímo zacílené nástroje podpory, vynecháme-li programy zaměřené na mladé lidi bez domova. O podporu se tak dělí v soutěži s jinými skupinami, zejména pak se všemi typy nízko-příjmových domácností. Platí také, že lokální systém podpory je často provázán se státní a regionální úrovní, takže obce většinou hrají jen roli administrátorů programů schválených na vyšších úrovních. Obce převážně poskytují služby jako pomoc při hledání přiměřeného bydlení, finanční poradenství (např. sestavování měsíčního rozpočtu) či mediaci sporů mezi nájemníky a pronajímateli. Jsou si vědomy toho, že mladí nájemníci jsou pronajímateli vnímáni často jako riziková skupina, takže se snaží dát pronajímatelům různé typy záruk. V následující části uvedeme přehled základních forem veřejné podpory v oblasti nájemního bydlení, jejich klasifikaci i obecnější hodnocení vzájemným srovnáním; tento přehled je nutný pro bližší popis nástrojů směřujících ke zvýšení stability a finanční dostupnosti nájemního bydlení specificky pro mladé lidi a mladé rodiny uvedený v další kapitole. Podporu nabídky v oblasti nájemního bydlení tvoří zejména podpora směřující k výstavbě veřejně podporovaných nájemních bytů, v mnoha zemích nazývaných ne zcela přesně sociální bydlení. Sociálním bydlením rozumíme zpravidla neziskové nájemní bydlení, kde uplatňovaná výše nájemného se díky veřejné podpoře nachází pod úrovní tržního nájemného (je tedy určitým způsobem regulována, zpravidla na nákladové úrovni), a které je přidělováno přednostně domácnostem, jež by si nemohly z důvodu své příjmové, sociální či zdravotní situace pořídit bydlení na volném trhu (Lux (ed.) 2002, Lux et al. 2004). Provozovatelem sociálních bytů může být veřejný sektor (obce, stát), neziskové organizace (bytové asociace, bytová družstva) nebo výjimečně za splnění určitých podmínek též soukromí pronajímatelé (Boelhouwer, van der Heijden 1992, Priemus 1997, Donner 2000 a další). Do segmentu sociálního bydlení se tak, teoreticky, řadí státní a obecní nájemní byty (včetně chráněných bytů, bytů na půl cesty, azylových bytů, bytů pro matky s dětmi, bytů v domech s pečovatelskou službou a dalších), byty ve vlastnictví neziskových organizací (opět včetně azylových bytů, ubytoven pro bezdomovce, azylových bytů a jiných) a, za určitých okolností, též byty bytových družstev či vybrané byty soukromých pronajímatelů. Sektor sociálního bydlení bychom našli v téměř všech starých členských zemích Evropské unie, přičemž zastoupení sociálního bydlení na bytovém fondu stejně jako systém jeho fungování se významně mezi jednotlivými zeměmi liší (podrobnější popis lze nalézt v Lux (ed.) 2002, ale také v mnoha jiných studiích, ze kterých autoři zmíněné reference čerpali). Veřejná podpora má ponejvíce charakter přímé veřejné podpory při výstavbě sociálních bytů, a to formou úrokových dotací, kvalifikovaných úvěrů nebo nevratných grantů rozdělovaných provozovatelům sociálních bytů; méně často též formu podpory provozu sociálního bydlení, tedy provozních dotací vypočítaných jako rozdíl od vybraného nájemného a provozních nákladů (tato forma podpory se vyskytuje zejména v zemích, kde je výše nájemného v sociálním bydlení odvislá od výše příjmu nájemníka a nikoliv od hodnoty či nákladů výstavby bytu, jako například v Portugalsku, Irsku, Kanadě či Belgii). Je velmi časté, že veřejná podpora kryje pouze část celkových nákladů výstavby sociálního bytu a že se kombinují různé formy veřejné podpory (například doplnění o podporu ze strany obce, která může zpravidla nabídnout pozemek pro výstavbu bytů zdarma). Nájemné v sociálních bytech je regulováno zákonem či dle konkrétní projektové dohody mezi státem a provozovatelem sociálního bydlení; zpravidla je nájemné určeno ve výši tzv. nákladového nájemného, tj. nájemného kryjícího náklady na výstavbu (pořízení) i provoz sociálního bydlení po odečtu případných veřejných subvencí a podpor, nebo je určeno ve vztahu k příjmu domácnosti (tzv. k příjmu vztažené nájemné). Vývoj nájemného v čase je zpravidla indexován k vývoji nákladů 20


17.2.2010 16:29:13

(inflace, index cen stavebních prací) nebo může, jako v případě originálního a ojedinělého systému „přechodného“ sociálního bydlení v Německu, být nájemné zvyšováno razantněji s cílem po určité době (například po 10 letech) dosáhnout tržního nájemného. Byty jsou alokovány prioritně mezi potřebné skupiny domácností, zejména pak v závislosti na výši příjmu domácnosti; v některých zemích jsou tyto skupiny explicitně definovány nebo je definována maximální výše příjmu domácnosti pro možnost žádat o přidělení bytu (Velká Británie, Francie, Německo a jiné), v jiných žádná centrální omezení alokace bytů neexistují, jakkoliv jsou priority implicitně pomocí různých bodovacích systémů uplatňovány v praxi přímo lokálními správci a vlastníky sociálních bytů (neziskovými organizacemi či obcemi; Švédsko, Nizozemí). Prioritní skupinu při přidělování sociálních bytů tvoří bezdomovci a domácnosti s nízkými příjmy; v rámci druhé skupiny pak zejména mladé rodiny s dětmi (úplné i neúplné), domácnosti s handicapovanými členy, domácnosti imigrantů a domácnosti starobních důchodců. Naopak svobodní mladí lidé či nesezdané páry mladých lidí mají zpravidla omezené možnosti pro získání sociálního bydlení. Ve většině systémů sociálního bydlení tak existuje velmi významný rozdíl v postavení mladých lidí bez dětí a mladých rodin s dětmi – zatímco mladé rodiny s dětmi tvoří jednu z prioritních skupin při přidělování sociálního bydlení, svobodní mladí lidé či nesezdané páry naopak skupinu relativně nejméně upřednostňovanou. Podporu poptávky v oblasti nájemního bydlení představuje zejména příspěvek na bydlení (na nájemné), který minimálně od 90. let minulého století přestal být nahlížen pouze jako jedna z dávek státní sociální podpory, ale jako jeden z pilířů bytové politiky; z toho důvodu je nastavení příspěvku v některých zemích v kompetenci resortů odpovědných za bytovou a nikoliv sociální politiku (Francie, Velká Británie). Příspěvek na bydlení je příjmově testovanou dávkou, jejíž cílem je zvýšit finanční dostupnost bydlení prostřednictvím zvýšení příjmů a koupěschopnosti domácností, přičemž využití není omezeno pouze na sociální bydlení, ale je také, či především, poskytován domácnostem, které žijí v soukromém nájemním bydlení. Ve starých členských zemích EU byl příspěvek zaváděn postupně od 60. let minulého století (Německo), ponejvíce pak v 70. letech minulého století (Velká Británie, Francie a jiní). Z terminologického hlediska lze rozlišit příspěvky na bydlení a příspěvky na nájemné; v mnohých zemích totiž je příspěvek poskytován pouze domácnostem žijícím v nájemním bydlení a nikoliv domácnostem žijícím ve vlastním bydlení. Principem nástroje je zpravidla poskytnout oprávněné domácnosti příspěvek kryjící rozdíl mezi skutečným zatížením výdaji na bydlení (podílem výdajů na bydlení na příjmu domácnosti) a normativně určeným maximálním zatížením výdaji na bydlení, přičemž i skutečné výdaje na bydlení započítávané do výše příspěvku podléhají určitým normativům „přiměřenosti“ (velikost bytu by měla být odpovídající velikosti domácnosti a nájemné by mělo odpovídat výši nájemného v průměrně atraktivním bydlení v dané obci). Příspěvek na bydlení je poskytován buď výhradně ze státního rozpočtu, nebo je spolufinancován z obecních rozpočtů. Při výpočtu výše příspěvku na bydlení v zemích EU se zohledňují zpravidla tři základní faktory (v některých zemích pouze některé z nich): příjmy, výdaje na nájemné/bydlení a počet osob domácnosti (někdy též celková obytná plocha bytu nebo počet obytných místností bytu nebo domu, v němž domácnost žije). Příjmy vstupující do výpočtu příspěvku jsou často očišťovány o nejrůznější odčitatelné položky. V německém modelu se od celkových příjmů odčítají, například, přídavky na děti, nezdanitelné částky určené specifickým skupinám osob, v určitém rozsahu náklady na zajištění zákonné vyživovací povinnosti; příjmy jsou dále sníženy o paušální částku, jejíž základní výše činí 6 %, maximální 30 %, z příjmů. Ve Finsku jsou do základu pro výpočet příspěvku zahrnuty všechny příjmy domácnosti včetně transferů, ve Velké Británii celkové týdenní příjmy včetně všech sociálních transferů snížené o odčitatelné položky zohledňující složení a velikost domácnosti. Rovněž do výdajů se v různých systémech zahrnují různé položky. Například v Německu je to čistý nájem a náklady na spotřebu studené vody, na odpad a společné osvětlení. Ve Finsku se do výdajů na bydlení vedle čistého nájemného započítávají i výdaje na topení a spotřebu vody pro domácnosti; naopak ve Velké Británii se do výdajů domácností na bydlení započítává pouze čisté nájemné, většina výdajů za služby je vyloučena. Některé modely příspěvku berou v úvahu i výši majetku domácnosti, kvalitu a stáří bytového fondu, typ rodiny (úplná, neúplná, s dětmi, bezdětná) nebo fázi životního cyklu (důchodce, student). Z hlediska logiky fungování příspěvku lze odlišit kontinentální a britský model. Kontinentální model se vztahuje k zemím jako Finsko, Německo, Holandsko, tj. zemím kontinentální Evropy, v jejichž systémech lze nalézt určité společné principy, které se výrazněji odlišují od zásad, na kterých je postaven britský příspěvek na nájemné. Kontinentální model příspěvku na bydlení (nájemné) je postaven na následujících třech principech: 21


17.2.2010 16:29:13

a) princip minimálních nákladů – neznamená v zásadě nic jiného než to, že příspěvek nikdy nepokrývá výdaje domácnosti na bydlení v plné výši, ale část z nich si domácnost hradí z vlastních zdrojů. V případě, že nemá žádný vlastní příjem, ze kterého by tak mohla činit, je odkázána na dávky sociální pomoci. b) princip marginálních nákladů – říká, že s růstem výše výdajů domácností na bydlení roste také míra participace domácností na úhradě těchto nákladů. Jinými slovy, přestěhuje-li se domácnost do kvalitnějšího či většího bytu, za který platí vyšší nájemné, není jí toto zvýšení nájemného plně hrazeno příspěvkem, ale sama si hradí stále větší část takto rostoucích nákladů na bydlení. Domácnosti by tak měly být motivovány k vyhledávání jejich možnostem přiměřenějšího bydlení. K naplnění principu marginálních nákladů slouží institut tzv. maximálního nájemného, což je s ohledem na velikost domácnosti a lokalitu, ve které domácnost žije, tarifně stanovená maximální výše nájemného. Rozdíl mezi výší skutečně placeného a tarifně stanoveného maximálního nájemného vůbec nevstupuje do výpočtu výše příspěvku, hradí jej plně samotná domácnost. c) princip normativní míry zatížení – normativní míra zatížení udává, jakou minimální část ze svých příjmů musí domácnost vynaložit na úhradu svých výdajů na bydlení (zpravidla se uvádí v procentech). Je obvykle stanovena s ohledem na výši příjmů, velikost domácnosti a výši výdajů na bydlení (s růstem příjmů obvykle roste nebo zůstává na stejné úrovni, s růstem výdajů roste, s rostoucím počtem členů naopak obvykle klesá). Britský model příspěvku na nájemné má oproti kontinentálnímu některá specifika. Prvním z nich je absence principu minimálních nákladů. Pokud příjem britské domácnosti nedosahuje minimální úrovně (životního minima), jsou její výdaje na nájemné plně hrazeny příspěvkem. V kontinentálních modelech si domácnost vždy určitou minimální část výdajů na bydlení hradí sama. Do roku 1996 v britském systému neplatil ani princip marginálních nákladů. Znamenalo to, že každé zvýšení nájemného bylo při konstantních příjmech domácnosti plně kryto zvýšením příspěvku. I dnes se však omezení dotýká pouze nájemného v soukromém nájemním sektoru (nikoliv sektoru sociálního bydlení, kde je růst nájemného zpravidla stále plně kompenzován růstem příspěvku). Logika britského modelu je následující: pokud je domácnost bez jakýchkoliv příjmů (resp. má příjmy do výše životního minima), pak příspěvek hradí celé nájemné a domácnost na nájemné neplatí nic; jakmile se však příjem zvýší nad hranici životního minima, byť jen o malou část, výše příspěvku prudce klesá vysokou mírou regrese (65 %). Jinými slovy, jakmile příjmy domácnosti překročí úroveň životního minima, z každé další vydělané libry musí domácnost vynaložit 65 pencí na úhradu výdajů na nájemné. Takto rychlý pokles výše příspěvku může vést k tomu, že domácnosti nejsou dostatečně motivovány usilovat o dosažení vyššího příjmu (situace známá jako tzv. past chudoby, poverty trap). Další podrobnosti k různým systémům příspěvků na bydlení lze nalézt v Lux ed. (2002) a Kemp ed. (2007). Obecně se uvádí, že veřejná podpora nabídky (výstavba a provoz sociálních nájemních bytů) má v relaci k veřejné podpoře poptávky (příspěvek na nájemné) v oblasti nájemního bydlení tyto komparativní výhody (Maclennan 1982, Fallis 1985, Barlow, Duncan 1994, Laferrére, Le Blanc 2004, Oxley, Smith 1996, Wilcox, Meen 1995; Boelhouwer, Van der Heijden 1992): •

•

• • •

•

v některých případech může stát (obec) reagovat na očekávané změny v budoucnu nebo i aktuální náhlý deficit v oblasti bydlení formou podpory nabídky flexibilněji než trh, a to jednoduše proto, že budoucí rizika lze obtížně odhadnout a v případě dlouhodobé bytové výstavby v oblasti nájemního bydlení jsou rizika soukromých investorů relativně vysoká; v některých případech může být nabídka nájemního bydlení omezená a rozdíl mezi koupěschopností populace a náklady bytové výstavby tak výrazný (například z důvodu ekonomických krizí či regionálně vymezených ekonomických problémů na straně jedné a „světových“ cen stavebních materiálů na straně druhé), že bez podpory nabídky by nedošlo ani k bytové výstavbě, ani k zajištění bydlení pro příjmově či sociálně slabé domácnosti; stát (obec) má možnost relativně rychle zajistit nízké náklady bytové výstavby, například v podobě poskytnutí pozemku pro výstavbu zdarma či pomocí dotačních titulů z oblasti podpory nabídky; přímá podpora bytové výstavby přímým způsobem zvyšuje nabídku bydlení na trhu, a tak přímo vytváří tlak na snížení (stagnaci) nájemného v soukromém sektoru; jestliže cenová elasticita nabídky na trhu bydlení je nízká (přičemž je prokazatelně nízká minimálně v krátkém období), pak volný trh odpoví na náhlé poptávkové šoky v podobě zvýšení nájemného; na rozdíl od soukromých pronajímatelů však provozovatelé „sociálních“ bytů (tedy bytů postavených s veřejnou podporou v oblasti nájemního bydlení) této neefektivity nezneužijí k náhlému zvýšení nájemného, tedy k realizaci „ekonomického“ (tedy vyššího než normálního) zisku plynoucího z krátkodobého nedostatku; často uváděný „efekt vytěsnění“ (crowding out effect) soukromých investic investicemi veřejnými je zřejmě v oblasti poskytování bydlení pro příjmově slabší a sociálně potřebné domácnosti velmi slabý, protože soukromý sektor nemá velký zájem o pronajímání kvalitativně standardního (tedy 22


17.2.2010 16:29:13

zdravotně nezávadného, sociálně nevyloučeného a hygienickým normám odpovídajícího) bydlení rizikové skupině uživatelů, a to často ani v případě, že by tyto domácnosti mohly využít podporu poptávky (příspěvek na bydlení). Podpora nabídky v oblasti nájemního bydlení je naopak často spojována s následujícími komparativními nevýhodami: •

• • • • • • •

vysoká pravděpodobnost nízké efektivnosti při přidělování veřejně podporovaných nájemních (dále sociálních) bytů, zejména z důvodů, že provozovatelé sociálních bytů (například obce řízené politickou reprezentací) mohou upřednostňovat určitou skupinu obyvatel a přidělování samotné může být svázáno s korupcí či klientelismem; nebezpečí nízké efektivnosti programů sociálního bydlení v dlouhém období, jelikož zpravidla dochází k situaci, že domácnost v průběhu času zvýší svou životní úroveň, ale jednou přidělený sociální byt (včetně nízkého nájemného) není nucena opustit; v případě výstavby celých bytových domů pro účel sociálního bydlení akutní nebezpečí sociálního vyloučení (ghettizace) příjmově slabších a sociálně slabých domácností; výrazné omezení výběru bydlení, jelikož příjemce této formy podpory může využít jen zpravidla velmi omezený počet nabídnutých sociálních bytů a nenaplní tak plně své preference v oblasti bydlení; vysoká pravděpodobnost nízké efektivity výstavby sociálních bytů z důvodu chybějícího konkurenčního prostředí, zneužívání veřejných zakázek, předražování výstavby hrazené z veřejných zdrojů; snížení mobility domácností (včetně pracovní mobility) z důvodu „uvěznění” domácnosti v přiděleném sociálním bytě a nemožnosti získat snadno podobný sociální byt v jiném místě; nebezpečí vytvoření umělého nedostatku bytů, jelikož se většina domácností snaží získat výhodné sociální bydlení, a to i v případě, kdy by si mohla dovolit pořídit bydlení na volném trhu; nebezpečí vzniku černého trhu se sociálním bydlením, a to zejména v případech, kdy je rozdíl mezi tržním a sociálním nájemným vysoký.

Podpora poptávky je v oblasti nájemního bydlení spojována zejména s následujícími komparativními výhodami: • • • • •

vzhledem k tomu, že se jedná o příjmově testovanou dávku, jedná se, minimálně v krátkém období, o efektivní nástroj bytové politiky, který by měl za určitých okolností vést k veřejným úsporám; na rozdíl od administrativního přidělování sociálních bytů poskytování příspěvku na bydlení neomezuje příjemci výběr bydlení (lokality i typu bydlení) a tímto způsobem zvyšuje jeho užitek ze spotřeby bydlení; vysoká efektivnost podpory (příspěvek je poskytován v závislosti na výši potřeby) a vysoká flexibilita ve výši podpory v případě, že se změní situace domácnosti; příspěvek na bydlení přispívá k mobilitě domácností (včetně mobility pracovní), jelikož se jedná o přenosnou dávku, o kterou lze žádat kdekoliv; správně nastavený příspěvek na bydlení stimuluje domácnosti k vyhledání přiměřeného bydlení, a tak zabraňuje situaci známé jako „nadspotřeba“ bydlení (tj. například bydlení málo členné domácnosti v příliš prostorném bytě).

Nejčastěji uváděné komparativní nevýhody podpory poptávky jsou následující: • • • • • •

stimulace poptávky po bydlení prostřednictvím příspěvku na bydlení může vést ke zvýšení nájemného, inflačním tlakům, a to z důvodu nízké cenové elasticity nabídky minimálně v krátkém období; standardní nevýhody všech příjmově testovaných dávek jako stigmatizace, osobní deprivace z nutnosti žádat o dávku v pravidelných intervalech, často též byrokracie při vyřizování žádostí; nikoliv nevýznamné veřejné administrativní náklady (přímé i nepřímé) spojené s výplatou příspěvku; je-li příspěvek na bydlení vyplácen přímo oprávněné domácnosti (a nikoliv pronajímateli), existuje nebezpečí, že bude, byť jen částečně, využit i pro jiné formy spotřeby, včetně například pro spotřebu alkoholu či užívání drog; podobně jako jiné dávky státní sociální podpory může i příspěvek na bydlení mít anti-stimulační efekt na pracovní trh a vést k situaci „pasti chudoby“; výhradní orientace na podporu poptávky často vede k akceleraci procesu sociálního vyloučení příjmově slabších domácností v méně kvalitním a periferním bytovém fondu.

23


17.2.2010 16:29:13

Již od druhé poloviny 80. let minulého století probíhá v mnoha evropských zemích reforma veřejných podpor v oblasti nájemního bydlení projevující se zejména odklonem od podpory nabídky ve prospěch podpory poptávky. Hlavním explicitně uváděným důvodem těchto změn je snaha o dosažení úspor na straně veřejných výdajů; vedle toho též nespokojenost s výsledky podpory nabídky (zneužití přidělování sociálních bytů, vznik sociálně vyloučených ghett sociálního bydlení). Je nutné však zmínit, že tato reforma, jakkoliv na výjimky ve vyspělých zemích téměř univerzální, však dosud neprošla hloubkovým „finančním auditem“ a dosud prováděné cost-benefit analýzy veřejných výdajů nebo jejich efektivnosti opomíjí dodatečné nezamýšlené, ale z hlediska veřejných rozpočtů rovněž velmi nákladné, konsekvence. Jakkoliv reforma bytové politiky ve prospěch podpory poptávky může vést k veřejným úsporám, tyto úspory mohou být realizovány pouze v omezené oblasti (bytové politiky), zatímco v jiných oblastech (sociální politiky) si naopak taková reforma může vyžádat výrazné navýšení výdajů. Jak ukazuje i výše zmíněné srovnání, ani jedna z možných orientací podpory (na poptávku či nabídku) není bezproblémová, ideální, optimální; každá z nich má své určité výhody i nevýhody, a proto se jeví jako nejvhodnější účelová kombinace obou přístupů (jen masová výstavba sociálních bytů je dnes, zdá se, již zcela opuštěna; a to i z toho důvodu, že je jednou z příčin sociální a prostorové segregace). I v oblasti soukromého nájemního bydlení dochází v posledních dekádách k rychlé a výrazné strukturální změně poptávky. Soukromí pronajímatelé se dnes více než dříve zaměřují i na nižší segment trhu, tedy domácnosti dříve bydlící v sektoru sociálního nájemního bydlení. Toto jejich zaměření je podpořeno jednak rostoucím významem příspěvku na nájemné (který se v mnoha vyspělých zemích stal po výše popsaných reformách hlavním nástrojem bytové politiky a umožnil tak příjmově slabším domácnostem hradit tržní nájemné), ale také inovativními a relativně efektivními neziskovými modely pomoci příjmově slabším domácnostem formou tzv. prostřednictví. Tyto modely, kdy nezisková (či veřejná) organizace „zprostředkovává“ pronájem bytu pro cílovou potřebnou domácnost se soukromým pronajímatelem (za dlouhodobý nájemní poměr získává soukromý pronajímatel zpravidla od dané organizace garanci na platbu nájemného) nebo kdy si tato organizace od soukromých pronajímatelů byty najímá a dále je podnajímá cílovým potřebným domácnostem (a garance platby nájemného je tak implicitní), jsou velmi inspirativní i pro české prostředí.

24


17.2.2010 16:29:13

Nástroje bytové politiky vyspělých zemích na zvýšení dostupnosti nájemního bydlení specificky pro mladé lidi/domácnosti Veřejná podpora dostupnosti bydlení mladých lidí, stejně jako výzkum této problematiky, má dva základní rozměry: podpora mladých jednotlivců/bezdětných párů a podpora mladých rodin (kohabitujících párů) s dětmi. Zatímco podpora mladých rodin s dětmi je ve vyspělých zemích zajištěna hlavními transfery sociálních politik (daňové odpočty, přídavky na děti, sociální příspěvky, rodičovské příspěvky, mateřská a jiné) i hlavními pilíři bytových politik (systémem sociálního bydlení a příspěvkem na bydlení), podpora mladých jednotlivců a kohabitujících párů je jednak znatelně nižší a jednak mnohem proměnlivější, strukturovanější a cílená na řešení konkrétních sociálních problémů (odchod z ústavní péče, bezdomovectví, návrat z výkonu trestu, oběti rodinného násilí, imigranti, mladí lidé s mentálním či fyzickým handicapem). Ve většině vyspělých zemích existuje koncepce rodinné politiky a určitá forma, jakkoliv fragmentované, obecnější politiky pro mladé lidi (youth policy) – přehled uvádí Williamson (2002). V mnohých zemích také existují formální struktury sdružující mladé lidi a lobující za jejich zájmy (Finsko, Švédsko a jiné). Existuje konsensus, že podpora mladých lidí musí reflektovat skutečnost, že rozhodnutí v oblasti bydlení jsou více než u kohokoliv jiného provázána s volbou zaměstnání a vzdělání; podpora nerespektující tuto vazbu a nesplňující požadavky flexibility, které z této vazby nutně vyplývají, pak může být neefektivní. Vzhledem k výše uvedeným poznatkům (kulturní podmíněnost úspěchu podpor směřujících ke zvýšení porodnosti, hrozba nízké efektivity, obecná neúspěšnost pronatalitních politik) jsme se zaměřili spíše na doplňkové nástroje v oblasti nájemního bydlení, a to z následujících důvodů: podpora musí respektovat specifické požadavky mladé generace na flexibilitu v zaměstnání i vzdělání; rostoucí podíl mladých lidí, pro které je i v budoucnu zůstane vlastnické bydlení finančně jen obtížně dostupné (a to i přes značné veřejné výdaje na podporu vstupu do vlastnického bydlení); efektivnější zacílení pomoci v oblasti nájemního bydlení než v oblasti vlastnického bydlení. Z důvodu nepřesvědčivých výsledků masivní podpory nabídky ve vyspělých zemích i z důvodu stále se tenčící zásoby obecních bytů v ČR jsme se při mezinárodní komparaci věnovali zejména možnostem zapojení sektoru soukromého nájemního bydlení, a to ponejvíce prostřednictvím příspěvku na nájemné, ale také nových forem sociálního bydlení. Následující přehled konkrétních nástrojů bytových politik je pouze orientační, provedený ze snadno dostupných zdrojů; nejedná se zdaleka o přehled vyčerpávající. Jeho smyslem je spíše postihnout hlavní trendy v oblasti podpory bydlení mladých domácností než uvést vyčerpávající a podrobnou charakteristiku všech existujících nástrojů.

Velká Británie Hlavní formu podpory pro mladé rodiny s dětmi tvoří prioritní alokace sociálních nájemních bytů, která se v posledních letech ještě více posílila – podíl sociálních bytů přidělených mladých rodinám s dětmi (úplným i neúplným) se zvýšil z 29 % v roce 1989/90 na 41 % v roce 1996/97. Mladé rodiny tak představují významnou část rezidentů sociálního bydlení. V roce 2006 byl zaveden National Youth Homelessness Scheme podporující pořízení či výstavbu podporovaného bydlení ve vlastnictví obcí či neziskových bytových asociací pro mladé lidi. Bydlení má nejčastěji podobu ubytovny (hostelu) či zařízených jednopokojových bytů s přístupem do společného pokoje. Ubytovací služby jsou doprovázeny sociálními službami (učením samostatného bydlení). Z inspirace programu podpory výstavby a provozu „foyers“ vzniklým ve Francii (viz níže) existovalo v roce 2004 ve Velké Británii 120 foyers nabízejících 4600 pokojů pro ubytování přibližně 10 000 mladých lidí ročně. Tento program navazuje a doplňuje práci charitativních organizací aktivních v oblasti poskytování domů na půl cesty pro mladé lidi a mladé bezdomovce, jako například YMCA nebo YWCA. Bytová korporace rozdělující kapitálové dotace na výstavbu sociálních bytů tak poskytuje rovněž granty na výstavbu foyer – žadateli mohou být pouze neziskové bytové asociace. Foyer mají poskytovat bydlení, vzdělání a podporu při hledání zaměstnání na jednom místě. Příspěvek na nájemné (housing benefit) je specifický v rámci EU. Pokud příjem britské domácnosti žijící v nájemním bydlení nedosahuje stanovené minimální úrovně (životního minima - income support, resp. podpory v nezaměstnanosti – jobseeker allowance), jsou její výdaje na nájemné plně hrazeny příspěvkem. Pokud domácnost má příjem vyšší než minimální úroveň, výše příspěvku je vypočtena jako výše nájemného mínus 65 % rozdílu mezi jejím příjmem a minimální úrovní příjmu. Výše nájemného je omezena lokálními podmínkami (průměrným nájemným v dané obci určeném místním „rent officer“). Již několik let se uvažuje o reformě příspěvku – příspěvek by měl být vyplácen bez ohledu na výši nájemného v plošné výši (bude-li pak nájemné ve skutečnosti nižší, rozdíl by si domácnost ponechala a mohla použít na jiné účely). Dosavadní výsledky testování tohoto modelu příspěvku (local housing allowance) však nejsou přesvědčivé a reforma se proto odkládá. Státní příspěvek na nájemné je doplněn o možnost dodatečné dávky ze strany obce v případě, že obec považuje dodateč25


17.2.2010 16:29:13

nou pomoc s výdaji na bydlení za nezbytnou – Discretionary Housing Payment. Zvýhodnění mladých rodin s dětmi je v příspěvku relativně slabé a pouze nepřímé – a to přes stanovení minimální úrovně příjmu (je logicky vyšší pro rodiny s dětmi) a maximálního přiměřeného nájemného (u větších rodin se předpokládá větší byt). Toto „zvýhodnění“ je logické a vyskytuje se ve všech systémech příspěvku na bydlení/nájemné; britský model tak nemá žádné zvláštní zvýhodnění mladých rodin s dětmi nebo mladých lidí obecně (zřejmě z důvodu, že se očekává, že rodiny s dětmi budou prioritně uspokojeny v sektoru sociálního bydlení). Naopak, od roku 1996 platí politika Single Room Rent Policy (SRR), která omezuje výši příspěvku na bydlení pro mladé lidi ve věku do 25 let na místně přiměřenou výši nájemného za jeden pokoj v bytě (domě) se sdílenou kuchyní, sociálním zařízením a (od roku 2001) též obývacím pokojem. U mladých lidí do 25 let se tak předpokládá spolubydlení; tato politika měla za cíl snížit počet jednočlenných domácností (a tak i přetlak poptávky po pronájmu malých bytů na trhu). Jakkoliv existuje tlak z různých stran na zrušení tohoto ustanovení, ani pozdější vláda Labour Party tuto politiku nezrušila s odůvodněním, že zrušení tohoto ustanovení by vedlo k nespravedlivému postavení těch, kteří o příspěvek nežádají, a musí náklady svého samostatného bydlení plně hradit z vlastních zdrojů. Vedle standardních přístupů se objevily i nové modely „prostřednictví“ angažující pro bydlení „rizikových“ domácností (tedy i mladých lidí a mladých rodin s dětmi) více soukromý nájemní bytový fond - Private Sector Leasing (PSL). PSL je program, prostřednictvím kterého neziskové bytové asociace a obce získávají byty soukromých pronajímatelů pro sociální účely. Na základě tohoto programu je jen v Londýně v současnosti pronajímáno okolo 40 000 bytů. Prostředníkem pro uzavření nájemního vztahu (prostředník se stává nájemníkem a cílová domácnost pak podnájemníkem) jsou v tomto případě obce, bytové asociace nebo společnosti specializující se na správu rezidenčních nemovitostí, jako například Orchard & Shipman. Soukromí pronajímatelé, kteří se zapojí do programu, získají následující výhody:  Garance příjmu z nájmu. Bez ohledu na to, zda je byt skutečně pronajat nebo ne, prostředník platí pronajímateli měsíční nájemné.  Žádné administrativní poplatky. Pronajímatel neplatí žádné poplatky spojené s hledáním nájemníků a správou nájemních smluv. Tyto ušetřené prostředky jsou však vyváženy nižší úrovní nájmů.  Minimální náklady na údržbu. Pronajímatel neplatí téměř žádné výdaje spojené s běžnou údržbou bytu a zároveň případné poškození bytu je odstraněno na náklady prostředníka.  Minimální náklady spojené s nuceným odstěhováním nájemníka. Jestliže se nájemník odmítne odstěhovat na konci nájmu, prostředník podnikne legální kroky k odstěhování, avšak pronajímateli je stále hrazeno nájemné.  Etická stránka. Mnoho pronajímatelů pociťuje osobní uspokojení nad tím, že pomáhá poskytovat bydlení skutečně potřebným.  Pomoc s rekonstrukcí. Některé obce poskytují půjčky a granty na rekonstrukci prázdných bytů za účelem pronájmu v rámci tohoto programu. Délka nájemní smlouvy se obvykle pohybuje okolo 3-5 let. Příjem z nájmu je pro pronajímatele obvykle o 10-15 % nižší, než je výše tržního nájemného, ovšem nižší výnos z nájmu vyvažuje nižší náklady. Při výzkumu Young people’s housing transitions (2008, respondenti ve věku 16-30 let) provedeném jako série focus groups zaměřených na nezávislé bydlení mladí lidé deklarovali zájem o tzv. podpůrné pracovníky, konzultanty, kteří by jim pomohli při přechodech mezi různými typy bydlení. Účastníci také kritizovali obce za nedostatečnou informační kampaň a malé využití internetu při pomoci mladým v řešení bydlení. Spontánně zmínili systém, ve kterém si obec najímá byty od soukromého vlastníka a tyto dále pronajímá mladým se zárukou půlroční výpovědní doby a asistence při hledání náhrady za bydlení v případě výpovědi.

USA Jedna třetina obyvatel USA žije v nájemním bydlení. Hlavním programem podpory poptávky je příspěvek na nájemné (rent voucher, Housing Choice Voucher Program, Section 8), který hradí výdaje na nájemné převyšující 30 % příjmu domácnosti (od roku 1974). Program umožňuje pronájem přiměřeného a kvalitativně standardního soukromého nájemního bydlení, avšak příspěvek není nárokový a existují čekací listiny na jeho přidělení (v současnosti jen okolo ¼ oprávněných domácností získalo příspěvek). Oprávnění pro možnost získání příspěvku je dáno zejména výší příjmu domácnosti – příjem musí být nižší než 80 % mediánového příjmu domácnosti v dané oblasti. Přiděluje se chronologicky podle pořadí na čekací listině, přičemž od roku 1998 platí limit, že minimálně 75 % nově rozdělených příspěvků v dané oblasti musí být každý rok rozděleny mezi žadatele s příjmem nižším než 30 % me26


17.2.2010 16:29:14

diánového příjmu domácnosti v dané oblasti. Soukromí pronajímatelé nabízející bydlení pro lidi s příspěvkem musí uzavřít zvláštní kontrakt s místním odborem bydlení - domácnost pak platí nájemné ve výši 30 % svého čistého příjmu a zbytek doplácí pronajímateli místní odbor bydlení. Tento systém žádným zvláštním způsobem nezvýhodňuje rodiny s dětmi ani mladé lidi (ostatně pouze 2 % amerických domácností fakticky dostávají příspěvek), i když je pravděpodobné, že v případě úpravy nárokování příspěvku na státní či lokální úrovni dochází někdy ke zvýhodnění rodin s dětmi (kratší čekací doba). V oblasti podpory nabídky existuje překvapivě velká škála komunitních (community development corporations, CDC) a veřejných projektů sociálního bydlení (neziskové organizace, komunity, sousedské asociace, obce); do financování projektů se stále více zapojují jednotlivé státy. V roce 2001 finance států určené na výstavbu sociálních bytů dosáhly 3,6 miliardy dolarů oproti 837 miliónům dolarů před 20 roky; 37 států založilo a řídí housing trust funds kumulující prostředky pro další projekty sociálního bydlení. V roce 1999 byl například státem Kalifornie zaveden Multifamily Housing Program, který alokoval státní prostředky na dlouhodobé nízko-úročené úvěry pro developery nájemního bydlení pro nízko-příjmové domácnosti (30 % bytů v projektu musí být finančně dostupných pro domácnosti s příjmem nižším než 60 % mediánu příjmů domácností státu), přičemž byty musí mít status dostupného bydlení na období 55 let. Jak se ukazuje, oproti cliché o přísně liberální zemi zaměřující se zejména na podporu poptávky dochází v USA naopak k růstu forem i rozsahu podpory nabídky; i když růst je patrný zejména na úrovni jednotlivých států. Soukromí developeři musí též v některých státech povinně (či dobrovolně na základě dodatečných motivací jako tvz. density bonus – tj. možnost postavit více bytů na daném pozemku, než je povoleno územním plánem) postavit v rámci svého projektu určitý počet (10 – 20 %) dostupných nájemních bytů (inclusionary housing, inclusionary zoning) určených spíše pro horní vrstvu příjmově slabých domácností – s příjmem ve výši 50 – 80 % mediánového příjmu domácnosti v dané lokalitě. V některých případech si developeři mohou zvolit, zda-li postaví požadovaný počet dostupných nájemních bytů, nebo namísto toho zaplatí poplatek obci, která jej použije na vlastní výstavbu sociálních bytů. Tyto poplatky, společně s výnosem z prodeje obecních pozemků, splátkami některých úvěrů a dotacemi se zpravidla soustředí v Housing Trust Fund, který je využíván na uhrazení nákladů výstavby či modernizace sociálních bytů. V některých státech existují i příspěvky na stěhování (na pokrytí výdajů na zařízení nábytkem, splátku depozitu pronajímateli – tzv. start-up allowance) či dokonce příspěvky hradící výpadek platby nájemného od spolubydlícího v případě spolubydlení, pokud se spolubydlící odstěhuje – tzv. roommate vacancy allowance. Jak příspěvek na bydlení, tak nájemní byty různých forem sociálního bydlení, jsou však rozdělovány prioritně podle příjmového klíče; mladí lidé nebo mladé rodiny s dětmi tak obecně (mimo některé specifické lokální programy) nejsou v USA v přístupu k těmto veřejným podporám žádným jiným dodatečným způsobem zvýhodněny; rozhodujícím faktorem zůstává výše příjmu domácnosti.

Francie Francouzský systém sociálního bydlení HLM je relativně rozsáhlý a principy jeho fungování a financování jsou složité; jednou z prioritních skupin při přidělování sociálních bytů tvoří mladé rodiny s dětmi s nižšími příjmy (i když i zde je nárok zejména určen příjmem a nikoliv typem domácnosti). I příspěvek na bydlení zvýhodňuje rodiny s dětmi; od svého zavedení byl speciální příspěvek ALF (Allocation de Logement á Caractére Familiale) zaměřen prioritně na rodiny s dětmi žijící v nájemním bydlení v soukromém nájemním bytě (vedle něj existuje příspěvek ALS pro penzisty a mladé jednotlivce a příspěvek APL pro domácnosti žijící v sociálním bydlení, kterým ani nižší nájemné v sociálních bytech nepostačuje na zajištění dostupného bydlení). Příspěvek ALF je vyplácen nájemníkům (narozdíl od APL vypláceném pronajímatelům sociálních bytů) a výrazně zvýhodňuje rodiny s více dětmi – koeficientem participace na výdajích na bydlení (normativní mírou zatížení), výší maximálního nájemného a částek dalších výdajů spojených s bydlením započitatelných do kalkulace příspěvku. Zvláštním programem pro mladé lidi je výstavba a provoz „foyer“ zaměřených na skupinu mladých lidí ve věku 16-25 let jako integrovaný přístup k uspokojení potřeb mladých lidí při jejich osamostatnění propojující bydlení, vzdělání a zaměstnání. V roce 2003 Union des Foyers de Neunes Travailleurs (UJFT) spravovala více než 36 000 bytů v zařízeních nabízejících od 30 do 200 pokojů; ubytování či sociálních služeb Foyer využívalo v roce 2003 okolo 200 000 mladých lidí. Foyer nabízí dočasné bydlení pro mladé lidi, kteří z různých důvodů nejsou schopni si zajistit bydlení na volném trhu. Byty jsou stavěny a vlastněny neziskovými organizacemi HLM a následně jsou pronajímány příslušným organizacím, jako například UJFT. Ubytování má charakter jak malých samostatných bytových jednotek, tak pokojů v ubytovně; dělí se do několika typů podle cílových uživatelů, kvality jednotek i doprovodných 27


17.2.2010 16:29:14

sociálních služeb. Tento způsob ubytování však postupně ztrácí na atraktivitě pro mladé zaměstnané lidi - zatímco v roce 1980 bylo 82 % jejích rezidentů v zaměstnání, v roce 2000 to již bylo pouze 20 % (přičemž 40 % tvořili imigranti bez pracovního povolení, 10 % nezaměstnaní a 20 % studenti). Změna sociální struktury obyvatel prohloubila nespokojenost mladých lidí ve vztahu k tomuto projektu. Dalším relevantním a rozšířeným nástrojem pro mladé domácnosti je Garantie Loca-Pass - státní záruka za platbu nájemného pro tzv. „smluvní pronajímatele“. Garanci lze využít pro všechny typy pronájmů maximálně na dobu 3 let a garance zaručuje maximálně 18 měsíčních plateb nájemného včetně poplatků v maximální měsíční výši 2300 €. Pro soukromé pronajímatele je podmínkou pro zapojení do programu uzavření smlouvy s Agence national de l´habitat (ANAH). Na základě této smlouvy mohou vedle částečné úhrady nákladů rekonstrukce bytu pronajímatelé získat další výhody - daňový základ pro daň z příjmu z nájemného se jim může snížit o 30 %, resp. 60 %. Výše příjmu domácnosti a z ní vyplývající úroveň maximálního nájemného je přitom rozhodující pro určení, zda-li daňový odpočet dosáhne 30 % či 60 % výnosu z nájemného. Mimo to, jestliže se pronajímatel zapojí do tohoto programu, může čerpat další subvence na rekonstrukci nemovitosti. Jsou definovány přesně typy rekonstrukcí, které mohou být podporovány. Podpora je realizována formou úhrady části nákladů (až do výše 70 %, podle toho v jaké smluvní formě s ANAH pronajímatel je). V případě této podpory se pronajímatel zavazuje zůstat v programu po dobu 9 let. Jiným nástrojem je půjčka na kauci (L´Avance Loca-Pass), o kterou mohou žádat všechny domácnosti vstupující do nájemního bydlení. Jedná se o bezúročnou půjčku na úhradu kauce (depozitu), jež je splatná v průběhu následujících 36 měsíců (začátek a rychlost splácení si příjemce určuje sám). Maximální výše půjčky je 2300 €. Ve Francii také existují nástroje pro mobilní, tedy převážně mladou populaci. Takovým nástrojem je půjčka na zmírnění dopadů změny bydliště z důvodu stěhování za prací určená pro zaměstnance privátního sektoru (mimo zaměstnance v zemědělství), kteří se stěhují nebo ztratili zaměstnání v důsledku restrukturalizace, nebo kteří čelí v místě nového bydliště nájmu vyššímu než v předchozí lokalitě o více než 20 %. V případě zvýšení nájmu o více než 20 % v důsledku stěhování je možné na toto zvýšení získat půjčku na maximální dobu 12 měsíců. Strop poskytované částky je 17 600 € v zóně 1 (Paříž, atp.) a 11 200 € v zóně 3. Francie se zaměřuje také na podporu bydlení formou poskytování informací, konzultantských služeb a zprostředkování při uzavření nájemní smlouvy. Jedním z nástrojů této politiky je tzv. ADIL (Association départementale d’information sur le logement), tj. poměrně hustá síť poboček/poraden, na kterou jsou mladí lidé často odkazováni při řešení problémů s bydlením, a to včetně asistence při žádání o formy příspěvků se státních programů.

Kanada Hlavní podporu státu tvoří příspěvky na nájemné a sociální nájemní bydlení, kde je nájemné určováno podle příjmu domácnosti (rent-geared-to-income assistance). Existují dvě základní formy příspěvku na nájemné: housing allowance a rent supplement. Housing allowance je příspěvkem reprezentujícím pravidlo stanovené Canada Mortgage and Housing Corporation, a to že dostupné nájemné by mělo činit maximálně 30 % příjmu domácnosti. Oprávněnou domácností jsou pouze rodiny s dětmi (pokud se nejedná o domácnosti penzistů), resp. v domácnosti musí žít alespoň jedno dítě do 21 let věku; tímto způsobem kanadský příspěvek výraznějším způsobem napomáhá mladým rodinám s dětmi oproti jiným sociálním skupinám. Příspěvek je pak roven rozdílu mezi nájemným v soukromém nájemním bydlení a 30 % čistého příjmu domácnosti; je vyplácen rovnou pronajímateli. Specifický doplňkový rent suplement je vyplácen pouze domácnostem, které mají nárok na přidělení sociálního bytu, ale jsou ještě na čekací listině; maximální období výplaty příspěvku je 3 roky (pro úplné rodiny), resp. 5 let (pro bezdětné domácnosti), příspěvek je vyplácen přímo pronajímatelům (soukromým, neziskovým, družstvům), a to pouze těm, které vybere lokální manažer programu. Nájemník nesmí být v příbuzenském vztahu s pronajímatelem a ani si nemůže sám vybrat pronajímaný byt – ten je mu přidělen manažerem programu. Nájemné je určeno opět ve výši 30 % příjmu domácnosti, zbytek hradí příspěvek. Maximální výše příspěvku je 300 dolarů měsíčně pro rodiny s dětmi, resp. 250 dolarů měsíčně pro bezdětné domácnosti; skutečná výše příspěvku je dána příjmem domácnosti a výší nájemného. Výše nájemného v bytě zařazeném do programu nesmí být vyšší než průměrné měsíční tržní nájemné v dané oblasti. Nájemní smlouva je uzavírána mezi žadatelem o příspěvek a pronajímatelem – lokální manažer programu nebo obec není v nájemním kontraktu smluvní stranou (pouze přímo pronajímateli zasílá příspěvek, na který má žadatel/nájemník nárok). Jakmile je přidělen sociální byt, žadatel ztrácí nárok na výplatu příspěvku; pokud žadatel odmítne dva nabídnuté sociální 28


17.2.2010 16:29:14

byty, rovněž ztrácí nárok na výplatu příspěvku. Limity pro nárok na příspěvek i sociální bydlení, stejně jako průměrné měsíční tržní nájemné v jednotlivých oblastech, jsou určovány Canada Mortgage and Housing Corporation (CMHC) – obecně jsou oprávněni žádat o přidělení sociálního bytu všechny domácnosti, pro které výdaje na nájemné představují více než 30 % hrubého příjmu domácnosti. Sociální bydlení však tvoří jen 5 % bytového fondu. Prioritní přidělení sociálního bytu se vztahuje zejména na rodiny s dětmi.

Austrálie V Austrálii působí National Youth Coalition for Housing (NYCH) jako komunitní organizace zastřešující devět teritoriálních asociací (Youth Housing Coalition) zaměřených na ubytování mladých lidí. Tyto asociace jsou tvořeny zástupci ubytovacích kapacit pro mladé lidi, mladými lidmi a sociálními pracovníky. Pro mladé lidi/rodiny existuje zejména nabídka veřejného bydlení (Commonwealth/State Housing Agreement), komunitního bydlení (Community Rent Scheme) a příspěvek na nájemné (Rent Assistance) – pouze 5 % bytového fondu však tvoří veřejné a komunitní bydlení; na druhou stranu 25 % bytů je soukromně pronajímaných. Pro studenty, nezaměstnané (hledající práci) a mladé lidi kombinující studium a práci ve věku do 25 let žijící v soukromém nájemním bydlení existuje zvláštní příspěvek youth allowance; pro ostatní pak rent assistance. Při hodnocení nároku na získání youth allowance i rent assistance se zjišťují také příjmové a majetkové poměry rodičů (reflektuje vládní filozofii, že prvotně by při zajištění bydlení mladých lidí měla napomoci rodina). Příspěvek na nájemné je vyplácen pouze v segmentu soukromého nájemního bydlení (nikoliv sociálního bydlení) a pouze pro domácnosti s příjmem nižším než životní minimum (income support) nebo pro domácnosti, které spadají pod legislativu vztahující se k podpoře rodin, tedy například domácnosti pobírající příspěvky na děti (tedy domácnosti pracujících členů, byť s nízkým výdělkem, nemají nárok na příspěvek na nájemné, pokud se nejedná o rodinu s dětmi) – toto ustanovení výrazně zvýhodňuje rodiny s dětmi. Příspěvek se vypočítává jako 75 centů z dolaru nad úroveň minimálního nájemného, přičemž existuje maximální úroveň nájemného i maximální úroveň příspěvku; i tato maxima a minima jsou dána v závislosti na počtu dětí domácnosti. Ve výsledku 38 % příjemců příspěvku tvoří rodiny s dětmi (avšak pouze 14 % příjemců jsou úplné rodiny s dětmi).

Irsko Stejně jako jinde i zde tvoří páteř pomoci mladým rodinám a mladým lidem obecně příspěvek na bydlení a sociální bydlení. Z hlediska zaměření této studie je však inspirativní nový program (zavedený v roce 2005) nazvaný Rental Accomodation Scheme (RAS) pro lidi/domácnosti, kteří pobírají příspěvek na bydlení (obvykle déle než 18 měsíců) a nutně potřebují dlouhodobé permanentní bydlení. Program je aplikován obcemi a spočívá v tom, že obec nalezne pro žadatele vhodné soukromé nájemní bydlení a uzavře sama s pronajímatelem nájemní smlouvu. Obec pak platí pronajímateli celé nájemné a žadatel/nájemník hradí nájemné obci (přičemž nájemník má nadále nárok na příspěvek na bydlení). Tímto způsobem se snaží obce zajistit záruku dlouhodobého nájemního bydlení; cílem programu je také zvýšit kvalitativní standardy soukromého nájemního bydlení. Jestliže již žadatel bydlí v pronajatém bytě a je s ním spokojen, pak soukromý pronajímatel tohoto bytu může zažádat o zařazení do programu, pokud byt splňuje kvalitativní kritéria stanovená obcí a pokud je pronajímatel registrován v databázi Private Residential Tenancies Board. Jestliže ovšem žadatel odmítne tři nabízené byty v tomto programu, ztrácí nárok na příspěvek na bydlení na období 12 měsíců. Zařazení do programu neomezuje možnost zažádat o přidělení obecního bytu.

Itálie Většina domácností bydlí ve vlastním bydlení, nicméně 17-18 % bytového fondu tvoří soukromé nájemní bydlení (téměř výhradně ve vlastnictví institucionálních investorů jako penzijní fondy nebo pojišťovací společnosti) a jen přibližně 5-6 % sociální bydlení (ve vlastnictví obcí nebo obcí vlastněných neziskových organizací). Jelikož velká část domácností bydlí v soukromém nájemním bydlení, důležitou formou pomoci je rovněž příspěvek na nájemné poskytovaný nově od roku 1998 – podle této koncepce mohou být nájemní byty zařazeny do dvou typů programu: byty s volným tržním nájemným a byty regulované specifickou smlouvou mezi pronajímatelem a lokálním sdružením nájemníků na období maximálně 3 let. V prvním případě si může pronajímatel odepsat z příjmu z nájemného při zdanění 15 % příjmu z nájemného; ve druhém případě (kontrolovaného nájemného) si může z příjmu odepsat 45 % příjmu z nájemného a navíc získá 30% redukci na registrační dani a možné snížení daně z nemovitosti (toto snížení je již v kompetenci jednotlivých obcí). V obou případech může nájemník získat příspěvek na nájemné – ten ovšem není nárokový a pravidla pro poskytování stanoví příslušný 29


17.2.2010 16:29:14

region; financování příspěvku je jen částečně hrazeno ze Sociálního fondu státu, částečně je hrazeno regiony a obcemi.

Německo Ještě větší podíl na bytovém fondu než v Itálii tvoří soukromý nájemní bytový fond v Německu, proto je i zde nejdůležitějším nástrojem podpory mladých domácností příspěvek na bydlení; jeho výše odvisí i od velikosti domácnosti. Pro každou kombinaci geografické zóny, doby výstavby a úrovně vybavení bytu je tarifně stanovena výše maximálního započitatelného nájemného za m2. Pro výpočet konkrétní výše maximálního nájemného pro danou domácnost je částka maximálního nájemného za m2 násobena normativně stanovenou velikostí bytu, která závisí na počtu členů domácnosti. I normativní míra zatížení je stanovena trojrozměrně, což znamená, že pro každou úroveň nájemného je diferencována podle počtu členů domácnosti a současně pro daný počet členů podle výše celkových příjmů. V německém modelu jsou tak explicitně zvýhodněny vícečlenné domácnosti (rodiny s dětmi) – jejich normativní míra zatížení se zvyšující se úrovní nájemného roste, ve srovnání s méně početnými domácnostmi, pomaleji.

Nizozemí Hlavní cílovou skupinu při přidělování sociálních nájemních bytů, které v této zemi tvoří více než 35 % bytového fondu (!), tvoří právě mladé rodiny s dětmi; nájemné v sociálních bytech je zpravidla nižší než tržní nájemné a doba nájmu je neomezená. Vedle toho jsou zde rodiny s dětmi žijící v nájemním bydlení významně zvýhodněni i nastavením příspěvku na bydlení. Pro účel výpočtu výše příspěvku jsou rozlišeny následující typy domácností: domácnosti s mladým přednostou (osobou v čele) ve věku do 23 let, domácnosti jednotlivců, dvoučlenné domácnosti, vícečlenné domácnosti (domácnosti s více než dvěma členy) a domácnosti seniorů (s přednostou starším 65 let). V prvním kroku je určena výše minimálního nájemného, tj. taková výše nájemného, kterou by domácnost měla hradit ze svých vlastních zdrojů. Pro každou minimální výši nájemného (odstupňovanou dle výše příjmů a typu domácnosti) je v dalším kroku stanovena další hranice nájemného, tzv. quality discount limit. Rozdíl mezi výší minimálního nájemného a tímto quality discount limit je všem výše vyjmenovaným typům domácností hrazen ze 100 %. Pro domácnosti v čele s přednostou ve věku do 23 let se zároveň jedná o maximální hranici nájemného, jejímž překročením domácnost ztrácí nárok na příspěvek na bydlení. Pro ostatní typy domácností existuje další, tzv. limitní výše nájemného (capping limit), která je stanovena diferencovaně v závislosti na velikosti domácnosti (pro domácnosti s více než dvěma členy je vyšší). Rozdíl mezi limitní výší nájemného (capping limit) a quality discount limit je příspěvkem hrazen už pouze ze 75 %. Konečně, poslední hranici výše nájemného představuje maximální nájemné – jedná se o takovou výši nájemného, jejímž překročením domácnost ztrácí nárok na výplatu příspěvku na bydlení. Rozdíl mezi maximálním nájemným a limitním nájemným (capping limit) již příspěvkem není pokryt vůbec s výjimkou domácností s přednostou nad 65 let. Zvýhodnění rodin s dětmi je tak relativně významné v jednotlivých parametrech příspěvku.

Švédsko I ve Švédsku mají příspěvky na bydlení zvýhodňující zejména rodiny s dětmi dlouhou tradici. Už v roce 1936 byla zavedena příjmově testovaná dávka určená domácnostem s alespoň třemi dětmi, která jim měla pomoci krýt náklady na bydlení (resp. jejich část). V současnosti ve Švédsku fungují v zásadě tři odlišná schémata příspěvku na bydlení: příspěvek na bydlení pro domácnosti s dětmi, příspěvek na bydlení pro mladé domácnosti a příspěvek na bydlení pro domácnosti seniorů (důchodců). Nárok na příspěvek na bydlení pro rodiny s dětmi závisí na: - - - -

počtu osob žijících v domácnosti; výši rozhodného příjmu domácnosti; výši výdajů na bydlení; podlahové ploše domu/bytu (ploše započitatelné pro účely výpočtu výše příspěvku závisí na počtu závislých dětí).

Výše příspěvku se vypočte podle následujícího vzorce (níže uvedený vzorec platí pro domácnosti s jedním závislým dítětem, pro domácnosti s více závislými dětmi se mění hranice výdajů na bydlení stanovené v absolutních částkách a výše příspěvku na děti stanovená absolutní částkou): Příspěvek na bydlení = 0,75 * (24 000 SEK < započitatelné výdaje na bydlení ≤ 36 000 SEK) + 0,5 * (36 001 SEK < započitatelné výdaje na bydlení ≤ 63 600) + 7 200 SEK (příspěvek na 1 dítě) – [0,2 * (rozhodný příjem – 117 000 SEK) pro osamělého rodiče] nebo [0,2 * (rozhodný příjem – 58 500 SEK 30


17.2.2010 16:29:14

na osobu) pro úplné rodiny] PB

- roční částka příspěvku na bydlení.

Příspěvek na bydlení pro mladé domácnosti je určen domácnostem s přednostou domácnosti ve věku 18 – 28 let (včetně studentů) a jeho cílem je umožnit této cílové skupině dosáhnout na bydlení přiměřené kvality za cenu, která nebude představovat nerozumné zatížení pro jejich rozpočty. Výše příspěvku na bydlení pro mladé domácnosti jednotlivců se určí dle následujícího vzorce: PB = 0,75 * (21 600 SEK < započitatelné výdaje na bydlení ≤ 31 201 SEK) + 0,5 * (31 200 SEK < započitatelné výdaje na bydlení ≤ 43 200 SEK) – 1/3 * (rozhodný příjem – 41 000 SEK) Příspěvek na bydlení určený rodinám s dětmi pobíralo v roce 2004 (Ahrén 2004, 225) 121 251 neúplných rodin (rodin s jedním rodičem) a 33 991 úplných rodin (rodin s oběma rodiči bez ohledu na typ soužití); celkově příspěvek pobíralo více než 20 % švédských rodin s dětmi. Příspěvek na bydlení pro mladé domácnosti pobíralo v roce 2004 37 958 domácností. V roce 2003 pobíralo příspěvek na bydlení celkem 632 000 domácností (zhruba 20 % z celkového počtu švédských domácností), výdaje na příspěvek na bydlení představovaly 0,58 % HDP. S výjimkou nepřímých forem podpory prostřednictvím daňového systému tvořily výdaje na výplatu příspěvků na bydlení 89 % z celkového objemu výdajů veřejných rozpočtů na bydlení.

31


17.2.2010 16:29:14

Nástroje bytové politiky ČR na zvýšení dostupnosti nájemního bydlení specificky pro mladé lidi / mladé rodiny s dětmi Centrální úroveň V ČR mimo podporu vstupu do vlastnického bydlení existuje na státní (centrální) úrovni z perspektivy možné podpory mladých lidí / mladých rodin s dětmi v oblasti nájemního bydlení příspěvek na bydlení,10 který spravuje Ministerstvo práce a sociálních věcí (MPSV)11 – v něm ale mladí lidé a dokonce ani rodiny s dětmi netvoří specifickou skupinu (ve výši příspěvku se velikost domácnosti odráží pouze nepřímo, viz dále); a omezená grantová podpora pro výstavbu vstupních podporovaných bytů poskytovaná ze zdrojů Ministerstva pro místní rozvoj (MMR) - ta však doznala významné změny zacílení a dnes se již fakticky nejedná o podporu mladých lidí nebo mladých rodin s dětmi. V aktuální koncepci bytové politiky MMR12 je konstatováno, že vedle domácností s nižšími příjmy jsou skupinou s omezenou možností získat samostatné (nikoliv tedy nutně vlastní) bydlení také mladí lidé. Za hlavní příčinu tohoto problému je považována malá finanční dostupnost bydlení a jako znepokojivý trend je vnímán také nárůst cen energií. MMR zdůrazňuje odliv mladých lidí z venkovských oblastí a šanci spatřuje mj. v programech regionálního rozvoje13 a evropských fondech – tam ale mladí lidé opět netvoří specifickou skupinu; lze je pouze zahrnout, například, pod programy podporující rozvoje lidských zdrojů.14 Veřejná podpora dostupnosti nájemního bydlení mladých lidí a mladých rodin s dětmi na centrální úrovni, i přes formální ustanovení koncepcí bytové politiky, tak fakticky neexistuje. Hlavním nástrojem podpory poptávky v oblasti nájemního bydlení je v ČR, podobně jako ve vyspělých zemích, příspěvek na bydlení. Od 1.1.2007 došlo k zásadním úpravám příspěvku na bydlení v rámci systému státní sociální podpory (SSP),15 a to v souvislosti se změnou koncepce životního minima (ŽM)16 a přijetím zákona o jednostranném zvyšování nájemného z bytu.17 Původně dvousložkové životní minimum bylo změněno na životní minimum jednosložkové. Počínaje 1.1.2007 tak životní minimum nově vymezuje potřebu finančních prostředků pouze na výživu a ostatní základní osobní potřeby. Částky vyjadřující náklady na bydlení (do konce roku 2006 byly obsaženy v části ŽM vyjadřující částku potřebnou k zajištění nezbytných nákladů na domácnost) byly ze životního minima vyloučeny s tím, že ochrana v oblasti bydlení je řešena v rámci systému SSP poskytováním nově koncipovaného příspěvku na bydlení a v systému hmotné nouze18 doplatkem na bydlení. Podle zákona má na příspěvek na bydlení nárok vlastník nebo nájemce bytu (nikoliv však podnájemce bytu), který je v bytě hlášen k trvalému pobytu, jestliže: a) jeho náklady na bydlení jsou vyšší než 0,3násobek rozhodného příjmu rodiny (0,35násobek rozhodného příjmu rodiny na území hl. m. Prahy) a současně b) 0,3násobek rozhodného příjmu rodiny (na území hl. m. Prahy 0,35násobek rozhodného příjmu rodiny) není vyšší než částka normativních nákladů na bydlení. Rozhodným příjmem je příjem za předcházející kalendářní čtvrtletí a započítávají se do něj rovněž přídavek na dítě a rodičovský příspěvek (pokud na ně vzniká žadateli ze zákona nárok). Náklady na bydlení se stanoví jako jejich průměr za kalendářní čtvrtletí bezprostředně předcházející kalendářnímu čtvrtletí, na které se nárok na výplatu dávky prokazuje, popřípadě nárok na dávku uplatňuje. Do nákladů na bydlení je zahrnuto: a) u nájemních bytů (bytů užívaných na základě nájemní smlouvy) nájemné a náklady za plnění poskytovaná s užíváním bytu (nejsou-li tyto náklady zahrnuty do nájemného); b) u družstevních bytů a bytů vlastníků „srovnatelné“ náklady. Jejich výše je diferencována dle počtu osob žijících v bytě a hlášených v bytě k trvalému pobytu. Jejich výše je stanovena 10

http://www.hypoindex.cz/clanky/statni-prispevek-na-bydleni-od-noveho-roku-opet-vzrostl/

11

http://www.gov.cz/wps/portal/_s.155/701/_s.155/708?POSTUP_ID=616&PRVEK_ID=443

12

http://www.mmr.cz/Bytova-politika/Koncepce-Strategie/Koncepce-bytove-politiky-(1)/Zakladni-vychodiskakoncepce-bytove-politiky

13

http://www.mmr.cz/Pro-media/Tiskove-zpravy/2005/Nezemedelske-podnikani-na-venkove--rozvoj-obci-a-p

14

http://www.mmr.cz/Pro-media/Tiskove-zpravy/2006/Pomahame-mladym--rika-ministr-Martinek

15

Dle zákona 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, v platném znění.

16

Dle zákona 110/2006 Sb. o životním a existenčním minimu, v platném znění.

17

Zákon 107/2006 Sb., o jednostranném zvyšování nájemného z bytu a o změně zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů.

18

Dle zákona 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, v platném znění.

32


17.2.2010 16:29:14

zákonem jednotnými částkami diferencovanými dle počtu osob v rodině; c) náklady za plyn, elektřinu, vodné, stočné, odvoz odpadu a centrální vytápění nebo za pevná paliva (náklady za pevná paliva se započítávají pevnými částkami stanovenými v zákoně opět diferencovaně v závislosti na počtu osob v rodině – jedna, dvě, tři, čtyři a více osob). Normativní náklady na bydlení zahrnují pro nájemní byty částky nájemného v souladu se zákonem o nájemném; dále jsou do nich zahrnuty ceny služeb a energií. Normativní náklady na bydlení jsou dle MPSV propočítány na přiměřené velikosti bytů pro daný počet osob v nich trvale bydlících (výše těchto normativů ovšem není známa). Jsou stanoveny pevnými částkami uvedenými v zákoně. U bytů užívaných na základě nájemní smlouvy jsou diferencovány podle počtu osob v rodině (jedna, dvě, tři, čtyři a více osob) a současně podle velikostní kategorie obce (Praha, více než 100 000 obyvatel, 50 000 – 99 999 obyvatel, 10 000 – 49 999 obyvatel a obce s méně než 9 999 obyvateli). Výše příspěvku na bydlení se vypočítá podle vzorce: PB = min (NB, NN) – k * max (P, ŽMR) kde: PB NB NN k

P ŽMR

– měsíční výše příspěvku na bydlení; - náklady (skutečné) na bydlení; - normativní náklady na bydlení; - výše koeficientu, kterým se násobí rozhodný příjem rodiny (0,35 pro hl. m. Prahu a 0,3 pro zbytek ČR); - výše rozhodného příjmu rodiny; - výše životního minima rodiny.

Jak bylo uvedeno výše, i po reformě příspěvku na bydlení v roce 2007 vykazuje model deficity z hlediska zajištění efektivní pomoci mladým lidem / mladým rodinám s dětmi: •

•

•

•

• •

odstupňování částek normativních nákladů na bydlení podle velikosti obce v kombinaci s počtem osob v rodině (pro bydlení v bytech užívaných na základě nájemní smlouvy), se jeví jako nedostatečné. Regionální rozdíly ve výši nájemného v různých městech spadajících do stejné velikostní kategorie jsou poměrně výrazné, příspěvek však tyto rozdíly nemusí reflektovat v situaci, kdy skutečné náklady na bydlení jsou vyšší než normativní (například města České Budějovice a Ústí nad Labem spadají do velikostní kategorie 50 000 – 99 999 obyvatel, ale podle údajů IRI, s.r.o., činilo v roce 2008 průměrné měsíční tržní nájemné v Českých Budějovicích v bytě o podlahové ploše 68 m2 s průměrným opotřebením 6743 Kč, v Ústí nad Labem pak pro stejný byt v průměru 5922 Kč); výše normativních nákladů na bydlení stále v plné míře nereflektuje úroveň tržního nájemného (jakkoliv se výše normativních nákladů na bydlení má v roce 2010 podle návrhu MPSV výrazně zvýšit a tudíž přiblížit úrovni tržního nájemného) – mladé domácnosti hradící často tržní nájemné tak dosud byly fakticky zcela vyloučeny z možnosti získat odpovídající příspěvek na bydlení; u domácností s více než čtyřmi členy předpokládá příspěvek v zásadě stoprocentní úspory z rozsahu – s pátým členem (případně dalšími členy) domácnosti se výše normativních nákladů již nezvyšuje a výše příspěvku se za předpokladu konstantních příjmů nemění, případně snižuje (pokud se s počtem členů zvyšuje rozhodný příjem domácnosti). Příspěvek tak rodiny s více dětmi v tomto bodě dokonce znevýhodňuje; ve vzorci pro výpočet příspěvku není odstupňována výše normativní míry zatížení (tj. koeficientu, kterým se násobí výše rozhodného příjmu rodiny – pro Prahu v současné době nabývá hodnoty 0,35, pro zbytek ČR pak 0,30). Výše normativní míry zatížení by mohla poněkud znevýhodňovat (být vyšší) jednočlenné domácnosti (zejména pak jednočlenné domácnosti mladých lidí zhruba ve věku do 25 let, u nichž se předpokládá možnost „spolubydlení“) a naopak zvýhodňovat (být nižší) pro vícečlenné domácnosti, zejména pak rodiny s dětmi; v okamžiku, kdy dojde k vyrovnání úrovně regulovaného a tržního nájemného, je hodnota normativní míry zatížení (0,35, resp. 0,30) relativně nízká a nabízí se otázka, zda příspěvek nebude „zneužíván“ i tou částí populace, která tuto dávku fakticky nepotřebuje; o příspěvek na bydlení nemohou žádat domácnosti v podnájemním vztahu.

Lokální úroveň Nejrozšířenějším nástrojem lokální politiky bydlení se zaměřením na mladé lidi a mladé rodiny s dětmi jsou tzv. startovací/startovní byty. Už nejednotnost v názvu19 upozorňuje na roztříštěnost pod19 Pod stejným názvem nabízí – bez explicitní orientace na specifickou skupinu – byty i soukromí developeři, jako např. http://www.opus-praha.cz/reality/225/startovaci-byty-krejcarek/ či http://www.fato.cz/bytova-vystavba-detail.php?stavba=56 startovací byty ale přiděluje např. i Univerzita Karlova http://www.cuni.cz/UK-3277.html.

33


17.2.2010 16:29:14

mínek; definice a podmínky, zejména délka smlouvy a kritéria pro přidělení startovacího bytu, jsou ve výlučné pravomoci obcí. Různorodost v pojetí a poskytování startovacích bytů lze najít i na území Prahy - jednotlivé městské části se liší jednak počtem nabízených bytů, ale také podmínkami pro žadatele a formou výběru. Vybrané obce, které tento druh bydlení nabízejí, byly telefonicky kontaktovány s žádostí o zhodnocení nástroje. Níže uvádíme některé příklady: Městská část Praha 2 Program startovacích bytů existuje od roku 2001. Obec nové byty nestaví a v programu využívá uvolněné nájemní byty v obecních domech. Většinou se jedná o byty malometrážní (1+1 a 2+1; do 60 m2). Větší a kvalitnější nájemní byty obec pronajímá za tržní nájemné obálkovou metodou. Podmínky pro udělení startovacího bytu jsou následující: •

musí se jednat o mladé manželství do věku 35 let včetně a to u obou manželů;

•

alespoň jeden z manželů musí mít občanství ČR;

•

alespoň jeden z manželů musí mít trvalý pobyt na území MČ Praha 2 minimálně po dobu 3 let (nutno doložit potvrzení o délce pobytu);

•

manželé musí prokázat bytovou nouzi ke dni vyhlášení výběrového řízení - přeplněnost bytu (méně než 25m2/osobu po dobu minimálně jednoho roku s výjimkou narozených dětí do této lhůty) a neexistence žádného nájemního či vlastnického práva k jinému bytu, s výjimkou práva nájmu k bytu za smluvní nájemné vyšší než 100 Kč/m2/měsíc (nutno doložit doklady o platbě nájemného za poslední 3 měsíce);

•

musí předložit doklad banky nebo jiné finanční instituce o tom, že alespoň jeden z manželů dlouhodobě spoří (minimálně po dobu 2 let) s cílem vyřešit svou bytovou situaci, eventuelně strukturované prohlášení o způsobu řešení bytové situace po uplynutí sjednané doby nájmu.

Tabulka 1: Výše nájemného ve startovacích bytech, MČ Praha 2 Doba nájmu

1. až 5. rok

6. rok

7. rok

8. rok

Cena za m2 z bytu o ploše 50m2 I. kategorie

37,07,-Kč/m2

74,14,-Kč/m2

148,28,- Kč/m2

185,35,- Kč/m2

Výše měsíčního nájemného

1854,-Kč

3707,-Kč

7414,-Kč

9.268,-Kč

Zdroj: Vlastní telefonické šetření.

Smlouva je uzavírána na 5 let za nájemné ve výši 37 Kč/m2, dále může být prodloužena za nájemné v místě a čase obvyklé (tržní), viz tabulka 1. Praha 2 měla k 31.12.2008 v majetku 4360 nájemních bytů. Kvóta na přidělení startovacích bytů je 3 ročně (ovšem v letech 2003 a 2008 nebyl přidělen žádný). V roce 2009 byl přidělen pouze 1 byt (2+1, 56m2). O startovací byty údajně není zájem. Jako důvod byla ze strany zástupců MČ Praha 2 uvedena přísnost podmínek a krátká délka programu, ale nijak hlouběji se tímto problémem nezabývají. Je rovněž možné, že se lidé do tohoto programu nehlásí proto, že o něm neví (výzva je zveřejňovaná nepravidelně tak, jak se uvolňují byty, neexistuje žádný pořadník). Je také možné, že Praha 2 v současné podobě (nabídka služeb, klidu a zeleně) není v očích mladých lidí ideálním prostředím pro rodinný život. Městská část Praha 11 - Jižní Město V roce 2005 byl zrušen pořadník žadatelů o byt, protože vzhledem k velikosti bytového fondu vlastněného obcí by stejně zájemce nebylo možné uspokojit. Místo toho obec definovala politiku přidělování uvolněných obecních bytům prioritním skupinám. V současnosti obec vlastní 3671 bytů; nové byty nestaví. V roce 2006 byla aplikována směrnice programu startovacích bytů pro mladé rodiny; podle ní platí následující podmínky: • •

délka nájmu - dva roky; v případě řádného plnění závazků, plynoucích ze smlouvy o nájmu bytu, prodloužení dodatkem (řešeno individuálně); výběr nájemce - uchazeč o uzavření smlouvy o nájmu bytu bude vybrán radou MČ na základě doporučení bytové komise, bytová komise vybere ze zájemců splňujících kritéria losem; bu34


17.2.2010 16:29:15

doucí nájemce: o musí být fyzická osoba, starší 18 let a mladší 35 let (včetně), s trvalým pobytem na území hl. m. Prahy, v případě manželů musí splňovat alespoň jeden z nich; o musí být občan ČR, v případě manželů musí splňovat alespoň jeden z nich; o nesmí mít v ČR nájemní nebo břemenné nebo vlastnické či spoluvlastnické právo k užívání jiného bytu, nebo domu, nebo objektu k individuální rekreaci s výjimkou případů, kdy jde o vlastnictví nemovitého majetku jen nízké hodnoty, který není využitelný pro bydlení anebo zajištění bydlení vlastními prostředky uchazeče (vyjma bytu v majetku hl. m. Prahy nebo v majetku hl. m. Prahy, svěřeného MČ Praha 11, který v případě pronájmu bytu hodlá pronajímateli vrátit), nebo nesmí být společníkem ve společnosti s ručením omezeným, kde vlastnictví obchodního podílu je spojeno s právem užívat byt; •

smlouva o nájmu bytu: o bude uzavřena s uchazečem o pronájem bytu, jehož nabídka byla vybrána jako první v pořadí a schválena radou MČ. Pokud tento uchazeč do 15 dnů ode dne doručení oznámení neuzavře z vlastní viny smlouvu o nájmu bytu, může být vyzván uchazeč, který se umístil jako druhý, případně další v pořadí; o smlouva o nájmu bytu se zpracovává podle vzoru smlouvy o nájmu bytu pro tuto kategorii; o základní měsíční nájemné bude stanoveno ve výši, která byla uvedena na záměru pronájmu tohoto bytu a dále bude zvyšováno dle rozhodnutí rady MČ podle zákona stejným způsobem, jako u ostatních srovnatelných bytů v témže domě.

První vyhlášení výběrového řízení na startovací byty proběhlo v roce 2008 a přidělovalo se devět bytů 1+1 a 2+1 o velikosti mezi 42 m2 až 62 m2. Byty byly zrekonstruované a byl o ně velký zájem (na jeden byt připadalo přibližně 100 zájemců!). Mezi zájemci splňující kritéria probíhá výběr losováním. Druhé vyhlášení výběrového řízení proběhlo v červenci 2009 a přidělovalo se 5 bytů. Tyto byty nebyly po rekonstrukci a nabízely se za nájemné ve výši 80 Kč/m2. Zájem byl menší, ale poptávka stále převyšovala nabídku. Městská část Praha 17- Řepy Praha 17 před 7 až 10 lety získala dotaci na výstavbu nástaveb na stávající domy. Postavila za ně 20 malometrážních startovacích bytů. Nájemní smlouvy u těchto bytů jsou uzavírány na 5 let a nájem je fixovaný na 35 Kč/m2. Podmínky, které musí splnit žadatel pro přijetí žádosti o startovací byt, jsou následující: • • • • • • • •

státní občanství ČR; manželé, oba ve věku do 35 let (i bezdětní), nebo žadatel ve věku do 35 let s alespoň jedním dítětem ve vlastní péči; trvalé bydliště v MČ Praha 17 po dobu alespoň 3 let alespoň u jednoho z manželů; ani jeden ze žadatelů není nájemcem jiného bytu, držitelem členského podílu v bytovém družstvu, ani majitelem/spolumajitelem bytu či nemovitosti sloužící k bydlení; doložení o výši příjmu; deklarace snahy o řešení bytové situace (např. doložení smlouvy o uzavření stavebního spoření po dobu nejméně 2 let); sdělení, jakým způsobem bude po 5 letech řešena bytová situace žadatelů; sdělení, jak v případě rozvodu manželů bude řešena bytová situace (tj. který z manželů se zaváže bez nároku na jakoukoliv bytovou náhradu či náhradní ubytování opustit startovací byt před uplynutím doby určité).

Převyšuje-li počet žadatelů počet nabízených bytů, provede se výběr budoucích nájemců veřejným losováním. O byty je zájem. V prvním kole byl zájem větší než ve druhém kole, ale i tak na jeden byt připadalo přibližně 15 - 20 přihlášek. Ačkoliv je program již v druhé pětileté vlně, neměla obec s vystěhováním první vlny nájemníků po vypršení pětileté lhůty žádné potíže. Obec Štětí Obec Štětí vystavěla nové byty určené jako startovací bydlení. Postavila celkem 39 bytů s celkovou výší dotace z fondu ve výši 15 milionů korun v letech 2002 - 2003. Byty jsou o velikosti 2+0 až 2+1; přibližně 45 - 50m2. Startovací nájemné se poskytuje na maximální dobu 5 let. První vlna nájemníků již tedy doběhla. Dle zástupce obce nebyl opět problém s tím, že by někdo odmítal opustit byt po 35


17.2.2010 16:29:15

vypršení smluvní doby. Spíše se v některých případech stalo, že si lidé nenašli jiné lepší ubytování a přesunuli se do ubytoven. Někteří lidé se také k pronajímanému majetku nechovali nejlépe. Obec již další podobný projekt výstavby neplánuje. O byty je velký zájem (jak v prvním, tak ve druhém kole přidělování bytů poptávka výrazně převyšovala nabídku). Byt je přidělen na základě pořadníku žadatelů dle následujících kritérií:20 •

•

•

cílové skupiny jsou definovány následovně: a) mladí manželé, oba ve věku do 35 let s dětmi i bezdětní, nebo b) druh a družka (pár) pečující společně o dítě (děti), oba ve věku do 35 let, nebo c) matka s dítětem (dětmi) nebo otec s dítětem (dětmi), nebo d) páry žijící ve společné domácnosti, oba ve věku do 35 let, nebo e) svobodní jednotlivci do věku 35 let mezi další podmínky patří: o trvalé bydliště v městě Štětí po dobu alespoň posledních 3 let u jednoho z žadatelů; o snaha o řešení stávající bytové situace (např. doložení smlouvy o uzavření stavebního spoření po dobu nejméně 2 let); o sdělení, jakým způsobem bude po 5 letech řešena bytová situace žadatelů. kritéria hodnocení jsou tato: o datum podání žádosti; o sociální poměry žadatele; o snaha o zajištění vlastního bydlení po ukončení nájemní smlouvy (uzavřené stavební spoření apod.).

Kadaň21 Program startovacích bytů je v platnosti od 1.6.2009 a od tohoto dne bylo přiděleno již 6 bytů o velikosti 1+1, 3+1, 1+0. Na každý byt je vždy vypsáno samostatné výběrové řízení. O garsonku údajně nikdo neměl zájem, o byt 1+1 byli pouze dva zájemci, o větší byty byly desítky zájemců. Nájemné činí 20 Kč/m2. Obecní bytová politika je silně orientovaná na podporu mladých lidí. V Kadani bylo zprivatizováno již 2/3 bytového fondu a ze zbývajících bytů bude ještě polovina privatizována později a polovinu (600 bytů) si obec ponechá; z nich 70 %, tj. asi 400 bytů, bude určeno jako startovací byty pro mladé lidi a zbylých 30 % bude určeno pro další prioritní skupiny. Startovací byty jsou pronajímány maximálně na 10 let a jsou určeny všem mladým lidem do 35 let (bez podmínky manželství, rodičovství). Město Kadaň se tak snaží udržet mladé lidi a přitáhnout zpět vysokoškoláky, kteří zvažují návrat po ukončení studií. V podmínkách pro přidělení startovacího bytu z května 2009 je startovací byt definován jako „byt ve vlastnictví města, který nemá sníženou kvalitu a který se uvolní po předchozím nájemci“. Podmínky k přijetí žádosti jsou následující: • žadatelem o startovací byt může být pouze fyzická osoba (osoby) mladší 35 let, která má trvalý pobyt a případně zaměstnání (pracoviště) ve správním obvodu Kadaň; • žadatel nevlastní nemovitost určenou k bydlení / bytovou jednotku ani není držitelem členského podílu v bytovém družstvu; • nájemní smlouva je uzavírána vždy na dobu určitou jednoho roku, před ukončením nájemního vztahu je nájemce povinen požádat o obnovení nájemní smlouvy o 1 rok; nájemní smlouva bude obnovena pouze v případě řádného užívání a plnění povinností plynoucích z nájemní smlouvy; • celková doba nájmu může činit nejvýše 10 let; • nájemce nesmí po celou dobu smluvního vztahu přihlásit k trvalému pobytu do bytu žádné další osoby kromě manžela, manželky a vlastních nezletilých dětí. Nový Jičín Aktuální podoba programu startovacího bydlení existuje v obci od roku 2004. V roce 1992 obec vlastnila 4,5 tisíc bytů (tj. asi 20 % celkového bytového fondu), dnes jí zbývá 1147 bytů (včetně bytů v domech s pečovatelskou službou). Obec nestaví nové nájemní byty, ale přiděluje byty ze stávajícího uvolněného bytového fondu. Byty přiděluje ve třech kategoriích: 1) sociální byty – byty s nízkým standardem (v r. 2009 přiděleno 15); 2) startovací byty (v roce 2009 přiděleno 20); 3) byty za tržní nájemné (v r. 2009 přiděleno 15). Startovací byty jsou přidělovány na základě pořadníku. Systém je následující. Žadatel je podle své rodinné situace (počet členů domácnosti) a při splnění níže uvedených kritérií zařazen do pořadníku k velikostní kategorii bytu (jedna osoba = garsonka, atd.). Uvolně20

http://www.steti.cz/content/view/714/222/

21

http://www.mesto-kadan.cz/user_data/zpravodajstvi/obrazky/File/pdf/zasady/Zasady_pro_hospodareni_ s_prostory_v_majetku.pdf

36


17.2.2010 16:29:15

ný byt v dané velikostní kategorii bytu získá ten žadatel, který je v pořadníku nejdéle. Pro představu: na garsonku je 193 žadatelů, nejstarší je v pořadníku od roku 1997; na 1+1 je 71 žadatelů, nejstarší je z roku 2001. Město má množství stanov pro rozličné sociální skupiny, nicméně samotná ustanovení pro startovací byty jsou stručná: • • •

•

cílová skupina: občané města Nového Jičína potřebující překonat počáteční a časově omezenou bytovou krizovou situaci, zejména mladé rodiny; evidence žádostí a jejich vyřízení: žádost si může podat pouze fyzická osoba starší 18 let způsobilá k právním úkonům s trvalým bydlištěm na území města Nového Jičína na formuláři vydaném odborem sociálních věcí; délka nájemní smlouvy: doba určitá (jeden rok) s možností pětinásobného prodloužení do celkového úhrnu šesti let. Každé prodloužení je podmíněno plněním podmínek nájemní smlouvy i závazků vůči městu a jím zřízeným organizacím. V období 6 – 12 měsíců před uplynutím výše uvedeného celkového úhrnu nájmu ve startovacím bytě si může nájemce podat žádost o zařazení do skupiny standardních bytů a prodloužení doby nájmu. O tomto prodloužení rozhodne rada města. Na toto prodloužení není právní nárok; výše nájemného: první tři roky základní nájemné, čtvrtý až šestý rok ekonomické nájemné při použití inflační doložky. V případě změny druhu bydlení na standardní byt se stanoví tržní nájemné.

Vedle těchto bytů nabízí Nový Jičín také speciální startovací byty pro mladé, kteří ukončili pobyt v dětských domovech a ústavní výchovu, případně pobyt v chráněném bydlení. Lokální programy zaměřené na zvýšení dostupnosti nájemního bydlení pro mladé lidi a mladé rodiny s dětmi v ČR (programy startovního/startovacího bydlení) jsou charakteristické velkou roztříštěností podmínek; výběr pro přidělení startovacího bydlení v převážné většině probíhá ad hoc a nikoliv na základě průběžně doplňovaného pořadníku, kam by se žadatel mohl zapsat v libovolnou chvíli (výběrové řízení je zpravidla vyhlášeno jen jednou za rok a domácnost tak musí studovat pečlivě a průběžně úřední desku; navíc je otázkou, do jaké míry se vůbec cílové domácnosti o vyhlášení takového programu mohou dozvědět, resp. jak je pravděpodobné, že se o něm dozví); a ve většině případů převažuje poptávka po těchto bytech nad jejich nabídkou (poněkud zvláštní, až nepochopitelný nebo podezřelý, případ tvoří MČ Praha 2, kde dle vyjádření pracovníků městské části údajně mladí lidé o zvýhodněné nájemné v centru Prahy vůbec nemají zájem!). Z rozsahu přidělených bytů je zřejmé, že se jedná jen o velmi omezenou nabídku a pomoc; předpokládá dlouhou čekací lhůtu nebo soutěž s jinými zájemci, navíc jde o pomoc spíše krátkodobou, a tudíž nevhodnou pro stabilizaci či založení rodiny, výchovu dětí.

37


17.2.2010 16:29:15

Návrh nových nástrojů bytové politiky ČR na zvýšení dostupnosti nájemního bydlení specificky pro mladé lidi / mladé rodiny s dětmi Zacílení našeho návrhu na nájemní bydlení a specificky též na soukromé nájemní bydlení bylo odůvodněno výše - podpora v oblasti vlastnického bydlení je často příjmově regresivní, nevhodně zacílená, současný rozsah podpory v této oblasti v ČR je již na maximální možné úrovni a pořízení vlastního bydlení není nejvhodnější pro mladé lidi na začátku profesní kariéry očekávající od mladých lidí větší míru flexibility; z důvodu nízkého obratu nájemníků v obecních bytech a obecně relativně nízkého počtu obecních bytů po jejich privatizaci převažuje poptávka po obecních bytech nad nabídkou, což vede k dlouhým čekacím lhůtám a nejistotě, soukromé nájemní bydlení přitom tvoří dnes již pravděpodobně hlavní formu nájemního bydlení v ČR (z důvodu rozsáhlé privatizace obecních bytů). Nabídka sociálních (obecních) nájemních bytů je nedostatečná, neexistuje celostátní koncepce sociálního bydlení ani konsensuální oficiální definice prioritních skupin. Mladí lidé u nás nejsou dostatečně organizováni na to, aby je nějaká nátlaková skupina při možné přípravě koncepce sociálního bydlení výraznějším způsobem zvýhodnila; mimo to masivní veřejná podpora nabídky v oblasti nájemního bydlení vedla ve vyspělých západních zemích často ke vzniku ghett sociálního bydlení, a proto je dnes opouštěna ve prospěch cílenějších a méně nákladných nástrojů bytové politiky. I ze strany mladých lidí existuje preference příliš neomezovat výběr vhodného bydlení – systém přidělování obecních bytů dává žadatelům zpravidla jen jeden určitý byt formou „ber nebo odejdi“. Neexistuje svobodná volba, obec nechápe, že by domácnost mohla nabídku odmítnout, nakonec jsou obě strany (obec i žadatel) nespokojeny. Cílem nástroje pomoci mladým lidem by také nemělo být „znásilňovat“ obecnější preference bydlení u mladých lidí – pokud chtějí odejít do vlastního bydlení, tak by neměly existovat motivy, které s touto jejích preferencí manipulují (například že by si výrazně pohoršili tím, že by ztratili finanční výhody vyplývající z regulovaného nájmu atd.). Manipulace preferencemi opět ve výsledku vede k nespokojenosti všech zainteresovaných stran („mně se ten byt nelíbí, ale copak bych ve vlastním měl takové výdaje na bydlení?...“), tržním distorzím (poptávka by se přelila do podporovaného segmentu, kde by došlo k trvalému nedostatku, zatímco jiné segmenty bydlení, jako např. výstavba nových bytů na komerčním základě, by zápasily s nedostatkem poptávky) a vzniku nežádoucích lobbistických tlaků ze strany sdružení klientů systému, které by nejen stávající výsady chtěly zachovat „na neurčito“, ale zejména by časem žádaly jejich další úpravy, další veřejné výdaje, a pro tento účel by využívaly mediální manipulace a „slabosti demokracie“ (předvolební populismus). Hlavním smyslem nástrojů by mělo být odstranění stávajících bariér vyplývajících ze segmentace nájemního bydlení do ‚privilegovaného‘ (rozsáhle chráněného) a ‚neprivilegovaného‘ (a téměř nechráněného) nájemního bydlení. Vzhledem k deregulaci nájemného je možné očekávat razantní ústup z původních privilegií, přičemž právní úprava zatím nepřináší žádný jiný efektivní systém nové a trhu bližší formy ochrany nájemníků (minimální délka uzavření nájemní smlouvy, růst nájemného v průběhu trvání nájmu). Cílem navrhovaných nástrojů by tak mělo být zachovat prioritu tržního řešení a výpomoci širší rodiny při zajištění bydlení, avšak z důvodu výše zmíněných dysfunkcí pomoci stabilizovat nájemní vztahy - tj. podpořit uzavírání nájemních smluv se soukromými pronajímateli za nižší než tržní nájemné, a to na relativně dlouhé období (umožňující založení rodiny dříve než po případném vstupu do vlastního bydlení) a s jasně stanoveným vývojem nájemného v průběhu tohoto období (posílení jistoty ohledně výdajů na bydlení). Z důvodu, že podpora dostupnosti bydlení by u mladých lidí mohla paradoxně vést k opačnému než pro-rodinnému jednání, je nutné klást velký důraz na její formální pravidla – zacílení podpory musí být zřetelně na mladé páry/rodiny, u nichž se očekává narození dětí (či již k narození dítěte došlo). Aby nedošlo k neefektivnímu využití, podpora by měla směřovat pouze k těm mladým lidem, kteří si, alespoň prozatím, nemohou dovolit splácet úvěr na pořízení vlastního bydlení; zároveň však nesmí omezit flexibilitu a svobodu rozhodování potřebnou při realizaci budoucích životních a profesních kariér.

Centrální úroveň - novelizace pravidel pro poskytování příspěvku na bydlení Výše byly zmíněny některé deficity současné úpravy příspěvku na bydlení v naší zemi. Jakkoliv se jedná, podobně jako v jiných zemích, o moderní nástroj umožňující flexibilně reagovat na měnící se podmínky bydlení, rodinného života i zaměstnání, a jakkoliv se jedná i o nástroj velmi efektivní (z důvodu příjmového testování zacílený na domácnosti, které by si nemohly dovolit pořízení vlastního bydlení), vzhledem k uvedeným výhradám navrhujeme, aby došlo k následujícím úpravám:  maximální (normativní) náklady na bydlení by měly reflektovat skutečné regio38


17.2.2010 16:29:15

nální rozdíly v úrovni tržního nájemného a zejména pak by měly reflektovat i samotnou existenci vyššího tržního (neregulovaného) nájemného u soukromě pronajímaných bytů (velká část mladých lidí nemá možnost dědit ‚privilegia‘ od svých rodičů či prarodičů a tržní nájemní sektor je charakteristický právě tím, že je obydlen převážně mladými lidmi); tvůrci sociální politiky by si měli dnes, mnoho let od změn režimu, uvědomit, že poskytovat podporu již podporovaným (příspěvek na bydlení pro lidi v regulovaném nájemném nebo pro lidi v hypotékou nezatíženém vlastním bydlení!) a naopak odmítat podporu těm, kterým se žádné nedostává a přitom by ji nutně potřebovali (mladí lidé hradící i několikanásobně vyšší nájemné za srovnatelné bydlení), jde přímo proti smyslu moderního liberálního státu (namísto rovnosti před zákonem vytváří privilegia ‚vyvolených‘) a proti principům sociální spravedlnosti (jelikož takovým aktem posiluje sociální napětí a nerovnosti ve společnosti, namísto toho, aby je snižovala);  normativní míra zatížení (koeficient, kterým se násobí rozhodný příjem rodiny) by měla být odstupňována podle věku žadatele a zejména pak podle počtu nezaopatřených členů domácnosti (pro jednotlivce do 25 let by byla výše koeficientu vyšší – např. 40 – 50 %, jelikož by příspěvek předpokládal spolubydlení; pro rodiny s dětmi by byla výše koeficientu naopak nižší – např. 28 %, 25 % a 20 % podle počtu nezaopatřených dětí). Tato změna by vedla k efektivnějšímu zacílení příspěvku na vícedětné domácnosti, tedy domácnosti více ohrožené nedostupností bydlení a sociálním vyloučením;  příspěvek na bydlení by nemusel být vůbec poskytován vlastníkům bytů/domů, protože domácnosti vlastníků mají vzhledem ke svému majetku jiné postavení než domácnosti nájemníků (příspěvek je v mnoha vyspělých zemích poskytován pouze domácnostem žijícím v nájmu; v ČR mají domácnosti vlastníků po splacení hypotečního úvěru výrazně nižší výdaje na bydlení než nájemníci a jejich výši mohou také lépe než nájemníci přizpůsobit); tato změna by nejen posílila efektivitu příspěvku, ale také by mohla přinést výraznější veřejné úspory a tak posílit zacílení příspěvku na pomoc jen těm domácnostem, které jsou skutečně ohroženy finanční nedostupností bydlení;  jak v případě příspěvku na bydlení, tak doplatku na bydlení, by měly být jasně stanoveny kvalitativní parametry bytu, na který je žadateli příspěvek na bydlení nebo doplatek na bydlení možné poskytnout. Cílem tohoto opatření je zabránit poskytování doplatků na bydlení, které je kvalitativně substandardní, ale přitom za relativně vysoké nájemné (soukromé ubytovny); taková situace vede k plýtvání veřejnými zdroji určenými na pomoc lidem v sociální nouzi. Finanční a sociální dopady některých navrhovaných opatření jsme alespoň simulačně testovali na dostupných datových zdrojích Českého statistického úřadu (ČSÚ). Byla testována zákonná varianta příspěvku z roku 2008 a varianty s upravenou hodnotou normativní míry zatížení (úprava koeficientu je podrobně popsána v dalším textu), které byly následně porovnávány z hlediska celkových veřejných nákladů i z hlediska jejich efektivnosti (nakolik snižují průměrnou míru zatížení22 různých skupin domácností). Návrh, aby normativní náklady na bydlení reflektovaly vyšší úroveň tržního nájemného a regionální rozdíly v úrovni tržního nájemného nemohl být, bohužel, testován (s jedinou výjimkou, kterou bylo navýšení nákladů pro tří- a vícečlenné domácnosti o 10 %) – metodika výpočtu normativních nákladů na bydlení není volně přístupná a není jasné, jakou část normativních nákladů tvoří výdaje na nájemné a jakou část pak ostatní výdaje na bydlení. Úprava normativní míry zatížení spočívala ve zvýhodnění rodin s dětmi. Pro rodiny (úplné i neúplné) s nezaopatřenými dětmi byla hodnota normativní míry zatížení snížena oproti stávajícím hodnotám, a to v závislosti na počtu dětí (varianty jsou uvedeny níže). Pro domácnosti jednotlivců se naopak hodnota normativní míry zatížení pohybovala v rozmezí, kde spodní hranicí byla současná hodnota 0,3 (resp. 0,35 v Praze) pro domácnosti s přednostou ve věku nad 65 let a horní hranice byla stanovena variantně (0,45 až 0,75) pro domácnosti s přednostou ve věku 18 – 23 let. Pro ostatní domácnosti jednotlivců hodnota normativní míry zatížení lineárně klesala se zvyšujícím se věkem. Důvodem znevýhodnění mladých jednočlenných domácností byl předpoklad soužití s jednou nebo více dalšími domácnostmi; příspěvek by neměl primárně usnadňovat tvorbu nových jednočlenných domácností (podobný princip platí i ve Velké Británii). Normativní míra zatížení ostatních domácností (úplných a neúplných bezdětných rodin a nerodinných domácností) zůstala na úrovni 0,3, resp. 0,35 pro hlavní město Prahu. Pro všechny testované varianty bylo předpokládáno, že příjemci příspěvku na bydlení mohou být výhradně domácnosti nájemního sektoru. Uvažovány byly následující varianty nastavení: •

varianta 1: zákonná podoba příspěvku (s parametry platnými v roce 2008);

22 Míra zatížení (Lux, Burdová 2000) byla vypočtena jako podíl měsíčních bazických výdajů na bydlení k měsíčním celkovým čistým peněžním příjmům domácností. Bazické výdaje na bydlení zahrnují výdaje na: kapalná paliva, tuhá paliva, plyn v bombách, nájemné placené nájemníky za první (hlavní) bydliště, elektrickou energii, plyn ze sítě, teplo a teplou vodu, vodné a stočné a ostatní služby související s bytem.

39


17.2.2010 16:29:15

•

varianta 2: příspěvek s novými hodnotami normativní míry zatížení odstupňovanými podle velikosti domácnosti a počtu nezaopatřených dětí (pro domácnosti s jedním nezaopatřeným dítětem ve výši 0,28, pro domácnosti se dvěma dětmi 0,25 a pro domácnosti se třemi a více dětmi 0,20; pro domácnosti jednotlivců se pak hodnota normativní míry zatížení pohybovala v rozmezí 0,30 až 0,45 mimo Prahu, resp. 0,35 až 0,50 v Praze, a to v závislosti na věku); • varianta 3: příspěvek s novými hodnotami normativní míry zatížení odstupňovanými podle velikosti domácnosti a počtu nezaopatřených dětí (pro domácnosti s jedním nezaopatřeným dítětem ve výši 0,25, pro domácnosti se dvěma dětmi 0,20 a pro domácnosti se třemi a více dětmi 0,15; pro domácnosti jednotlivců se pak hodnota normativní míry zatížení pohybovala v rozmezí 0,30 až 0,55 mimo Prahu, resp. 0,35 až 0,60 v Praze, a to v závislosti na věku); • varianta 4: příspěvek s novými hodnotami normativní míry zatížení odstupňovanými podle velikosti domácnosti a počtu nezaopatřených dětí stejně jako u varianty 2, ale navíc s normativními náklady pro byty užívané na základě nájemní smlouvy navýšenými o 10 % pro domácnosti se třemi a více členy. Simulace byly prováděny na datech základního souboru domácností z šetření Statistiky rodinných účtů ČSÚ za rok 2008 (dále jen SRÚ 2008).23 Původním záměrem bylo využít pro simulace datový soubor z šetření ČSÚ Příjmy a životní podmínky domácností 2008 (dále jen SILC 2008),24 který má v porovnání s šetřením SRÚ několik výhod: způsob výběru domácností (několikastupňový náhodný výběr, v případě SRÚ se jedná o kvótní šetření), velikost výběrového vzorku (v roce 2008 celkem 11 294 hospodařících domácností v porovnání s 2934 domácnostmi v datovém souboru SRÚ 2008), možnost přepočtu výsledků na celou populaci prostřednictvím vah zkonstruovaných ČSÚ a přesnější zachycení struktury příjmů a příjmové diferenciace domácností. Bohužel, v datech SILC 2008 nejsou k dispozici některé položky výdajů na bydlení, které by umožnily vypočítat míru zatížení výdaji na bydlení. Z tohoto důvodu jsme byli nuceni použít k výpočtům datový soubor SRÚ 2008. V tabulce 2 jsou uvedeny podíly domácností s nárokem na příspěvek na bydlení, průměrná měsíční výše příspěvku a odhad průměrných ročních nákladů na výplatu dávky25 pro variantní nastavení modelu příspěvku. Tabulka 2: Podíl domácností s nárokem na příspěvek na bydlení při různých nastaveních modelu Podíl domácností s nárokem na příspěvek (ze všech domácností) v % Podíl domácností s nárokem na příspěvek (pouze za domácnosti v bytech užívaných na základě nájemní smlouvy) v % Průměrná měsíční výše dávky (Kč) Odhad průměrných ročních nákladů na výplatu dávky (mld. Kč)

varianta 1

varianta 2

varianta 3

varianta 4

5,9

6,3

7,1

6,4

29,5

31,4

35,5

31,7

1 036,4

1 240,1

1 491,4

1 255,2

2,995

3,830

5,206

3,935

Zdroj: SRÚ 2008,SILC 2008, vlastní výpočty. Poznámka: počet hospodařících domácností pro odhad celkových nákladů na výplatu příspěvku zjištěn z datového souboru z šetření SILC 2008. 23 Jedná se o každoročně opakované podrobné šetření Českého statistického úřadu, jehož cílem je postihnout toky financí i naturálií v hospodaření vybraného vzorku domácností. Zpravodajskou jednotkou i jednotkou výběru základního souboru SRÚ je domácnost, tzn. soubor osob společně bydlících a hospodařících. Jádrem těchto domácností je zpravidla rodina, ale může jím být i jednotlivec. Výběr domácností je prováděn metodou kvótního výběru, jehož důsledkem může být nivelizace různých extrémů (především vyloučení domácností s vysokými příjmy). Základními výběrovými znaky jsou sociální skupina domácnosti, počet nezaopatřených členů (u domácností důchodců počet členů) a čistý peněžní příjem na osobu (u jednočlenných domácností důchodců je výběrovým znakem také pohlaví). Každá domácnost zařazená do šetření vede vlastní zpravodajský deník, do kterého si v průběhu roku zapisuje všechny své příjmy a výdaje. Počty domácností za jednotlivé sociální skupiny nejsou ve SRÚ stanoveny proporcionálně k jejich zastoupení v celé populaci, proto je tento nedostatek odstraňován vážením. Rozsah základního souboru činil v roce 2008 2 934 domácností. 24 Cílem šetření EU-SILC (European Union – Statistics on Income and Living Conditions), které každoročně realizuje Český statistický úřad, je mimo jiné „získat reprezentativní údaje o příjmovém rozložení jednotlivých typů domácností, údaje o způsobu, kvalitě a finanční náročnosti bydlení, vybavení domácností předměty dlouhodobého užívání a o pracovních, hmotných a zdravotních podmínkách dospělých osob žijících v domácnosti. Součástí šetření je i samostatný model zaměřený na mezigenerační vazby“ (http://www.czso.cz/csu/2006edicniplan.nsf/p/30n2-06). Výběr bytů, v nichž bylo provedeno dotazování, byl proveden metodou dvoustupňového náhodného výběru pro každý kraj tak, aby počet vybraných bytů byl úměrný velikosti jednotlivých krajů. V prvním kroku byly na základě Registru sčítacích obvodů náhodně vybrány sčítací obvody a v těchto sčítacích obvodech pak ve druhém kroku 10 bytů. Některé malé sčítací obvody (s méně než 20 trvale obydlenými byty) byly před samotným výběrem bytů sloučeny s jiným sčítacím obvodem v rámci obce a výběr bytů byl proveden v rámci takto sloučených sčítacích obvodů. Datový soubor za rok 2008 obsahuje záznamy o 11 294 hospodařících domácnostech. 25 Orientační roční náklady na výplatu příspěvku byly zjištěny na základě podílu domácností oprávněných čerpat příspěvek zjištěného z datového souboru SRÚ 2008, celkového počtu hospodařících domácností podle SILC 2008 a průměrné výše příspěvku (dle SRÚ 2008).

40


17.2.2010 16:29:15

V tabulce 3 jsou uvedeny hodnoty průměrné míry zatížení výdaji na bydlení26 pro jednotlivé typy domácností. Z údajů je patrné, že stávající podoba příspěvku nejvíce pomáhá neúplným rodinám s dětmi (rozdíl v míře zatížení před příspěvkem a po příspěvku je u této skupiny největší) a dále pak domácnostem jednotlivců – jakkoliv se jedná o domácnosti s nižšími celkovými příjmy než jakých dosahují rodiny s dětmi, je zřejmé, že současný příspěvek příliš nemotivuje k pro-rodinnému a reprodukčnímu chování; spíše je tomu právě naopak. Úpravy normativní míry zatížení by se v porovnání se zákonnou podobou příspěvku promítly nejvíce ve snížení průměrné míry zatížení neúplných i úplných rodin s dětmi, a naopak nárůstem průměrné míry zatížení domácností jednotlivců. Vyšší náklady vyplývající ze zvýhodnění rodin s dětmi však nejsou plně kompenzovány úsporou vyplývající ze znevýhodnění domácností jednotlivců, protože významnou část domácností jednotlivců představují domácnosti důchodců, kterým se normativní míra zatížení nezvyšuje. V případě varianty 4, kdy kromě úpravy normativní míry zatížení byly navýšeny částky normativních nákladů na bydlení pro domácnosti se třemi a více členy o 10 %, došlo (při srovnání s variantou 2) již jen k minimálnímu zvýhodnění rodin s dětmi a přitom se celkové výdaje na příspěvek na bydlení zvýšily přibližně o 100 mil. Kč – varianta 4 tak není příkladem příliš efektivní úpravy příspěvku. Tabulka 3: Průměrná míra zatížení výdaji na bydlení podle druhu domácnosti před příspěvkem na bydlení

varianta 1

varianta 2

varianta 3

133

20,6

19,8

19,8

19,8

19,8

148

16,5

16,0

15,0

13,5

14,9

77

26,0

19,6

17,9

15,8

17,8

6

18,1

17,8

17,8

17,8

17,8

Jednotlivec-muž

53

26,1

21,5

22,6

22,9

22,6

Jednotlivec-žena

173

29,9

24,8

25,4

25,7

25,4

Celkem

590

23,5

20,4

20,2

19,7

20,2

Druh domácnosti

n

Úplná rodina bez dětí Úplná rodina s dětmi Neúplná rodina s dětmi Nerodinná domácnost

varianta 4

Zdroj: SRÚ 2008, vlastní výpočty.

V tabulce 4 jsou uvedeny odhady přímých ročních nákladů na výplatu jednotlivých variant příspěvku na bydlení podle druhu domácnosti. Absolutní částky nemají v tomto případě vypovídací hodnotu, protože se nejedná o přepočet na populaci ČR (datový soubor SRÚ 2008 to neumožňuje). Podstatné jsou tedy zejména rozdíly ve výši nákladů mezi jednotlivými variantami a zejména pak distribuce nákladů mezi jednotlivými druhy domácností. Z údajů v tabulce je zřejmé, že největšími „konzumenty“ příspěvku v jeho současné podobě jsou domácnosti jednotlivců a neúplné rodiny s dětmi. Po úpravě koeficientů normativní míry zatížení (varianta 2) dojde k přerozdělení podpory výrazně ve prospěch úplných rodin s dětmi a mírně též ve prospěch neúplných rodin s dětmi, a to částečně na úkor podpory domácností jednotlivců (ale i bezdětných rodin). V případě varianty 3 se už úplné rodiny s dětmi podílejí na odhadované celkové částce vyplacených příspěvků na bydlení největší měrou.

26 Výdaje na bydlení zahrnují výdaje za: kapalná paliva, tuhá paliva, plyn v bombách, nájemné placené nájemníky za první (hlavní) bydliště, elektrickou energii, plyn ze sítě, teplo a teplou vodu, vodné a stočné a ostatní služby související s bytem.

41


17.2.2010 16:29:15

42


17.2.2010 16:29:16

100,0

Celkem 175 2 162 393 Zdroj: SRÚ 2008, vlastní výpoþty.

161 176 765 2 226 829

var 1 (%) 7,5 8,1 35,4 0,1 10,5 38,4

19 15 36 1 22 82

Úplná rodina bez dČtí Úplná rodina s dČtmi Neúplná rodina s dČtmi Nerodinná domácnost Jednotlivec-muž Jednotlivec-žena

var 1 (abs.) 697 196 387 670 466 976

n

Druh domácnosti

185

19 34 46 1 15 70

n 697 710 865 670 296 565

51

2 753 802

161 645 1 044 2 174 724

var 2 (abs.)

100,0

5,9 23,4 37,9 0,1 6,3 26,3

var 2 (%)

210

19 57 54 1 14 65

n 697 328 220 670 838 268

3 743 021

161 1 371 1 367 2 158 681

var 3 (abs.)

100,0

4,3 36,6 36,5 0,1 4,2 18,2

var 3 (%)

186

19 35 46 1 15 70

n 697 970 072 670 296 565

2 813 269

161 680 1 069 2 174 724

var 4 (abs.)

100,0

5,7 24,2 38,0 0,1 6,2 25,8

var 4 (%)

Tabulka 4: Odhad roþních nákladĤ na výplatu pĜíspČvku na bydlení podle druhu domácnosti (pouze pro vzorek domácností dle SRÚ 2008 žijících v nájemních bytech)

Lokální úroveň - cílená obecní garance Cílená obecní garance se zdá být velmi efektivním lokálním nástrojem vzhledem k výše uvedeným zjištěním, podmínkám a omezením. Poskytování obecních garancí nepředpokládá vysoké veřejné výdaje, neomezuje výběr mladých lidí na často nevyhovující obecní byty, nevede ke ghettizaci příjmově slabších rodin s dětmi v určitém bytovém fondu či lokalitě (prostorovému a sociálnímu vyloučení), je pro-tržním řešením a nahrazuje neexistující legislativní ochranu nájemního bydlení. V rámci tohoto nástroje by obce poskytovaly garance splácení nájemného soukromým pronajímatelům; byty do programu by vybíraly obce z dobrovolné nabídky ze strany soukromých pronajímatelů. Garance by obsahovala garanci splácení nájemného, garanci proti poškození bytu mimo běžné opotřebení a garanci nákladů spojených se soudní výpovědí. Poskytnutí garance by bylo vázáno na úroveň nájemného, délku nájmu a princip vývoje nájemného v průběhu nájemního poměru. Nájemní smlouva by byla uzavřena rovnou mezi soukromým pronajímatelem a cílovou domácností, přičemž soukromý pronajímatel i cílová domácnost by uzavřeli separátní unifikovanou dohodu o podmínkách poskytnutí garance s obcí. Jakkoliv by v rámci tohoto nástroje bylo poskytováno nájemní bydlení za nižší než tržní nájemné, nástroj sám o sobě souvisí spíše se stabilizací trvání nájemního poměru a jistotou snadné kalkulace budoucích výdajů na bydlení než s finanční dostupností nájmu zajištěnou lépe novelizovaným příspěvkem na bydlení. Tento nástroj tak doplňuje centrální politiku příspěvku na bydlení. Soukromí pronajímatelé, kteří by se chtěli účastnit garančního programu, by museli souhlasit s následujícími podmínkami: • • • •

•

•

byt bude splňovat minimální kvalitativní požadavky sociálního bydlení stanovené zákonem a minimální kvalitativní požadavky pro bydlení rodin s dětmi stanovené obcí (zastupitelstvem, bytovým odborem); výše nájemného bude nejméně o 10 % pod úrovní obvyklého tržního nájemného pro srovnatelný byt ve stejné lokalitě a nesmí převyšovat medián tržního nájemného v dané obci; hodnocení úrovně a přiměřenosti nájemného, stejně jako fyzickou inspekci bytů, bude provádět komise pracovníků bytového odboru obce a na její doporučení bude zařazení bytů do programu schvalovat rada obce; akceptace plného znění nájemní smlouvy předložené obcí, jež bude uzavřena mezi pronajímatelem a cílovou domácností, garantující cílové domácnosti: 1) dobu nájmu nejméně na 5 let; 2) změnu výše nájemného v budoucích letech pouze na základě obcí navrženého systému (fixní nájem, růst dle vývoje CPI vyhlašovaný ČSÚ, růst dle vývoje indexu cen stavebních prací vyhlašovaný ČSÚ); 3) udělení výpovědi ze strany pronajímatele pouze v důvodech taxativně vymezených v zákoně; akceptace znění garanční smlouvy, jež bude uzavřena mezi pronajímatelem a obcí, stanovící vedle výše uvedených podmínek (znění nájemní smlouvy, kvalitativní standardy bytů, úroveň nájemného) též povinnost udělit na žádost obce výpověď z nájmu cílové domácnosti (nájemníkovi), jestliže nájemce nebo ti, kdo s ním bydlí, přes písemnou výstrahu hrubě porušují dobré mravy v domě nebo nájemce hrubě porušuje své povinnosti vyplývající z nájmu bytu, zejména tím, že nezaplatil nájemné a úhradu za plnění poskytovaná s užíváním bytu ve výši odpovídající trojnásobku měsíčního nájemného a úhrady za plnění poskytovaná s užíváním bytu. V takovém případě by pronajímatel mohl sice uplatnit u obce svou garanci, ale zároveň by byl povinen dát, jak mu dovoluje zákon, výpověď z nájmu, pokud obec nerozhodne v konkrétním případě jinak - při porušení tohoto ustanovení ze strany pronajímatele by obec mohla vypovědět povinnosti vycházející z poskytnutí garance; umožnit cílové domácnosti nahlásit se v bytě k trvalému bydlení.

Do programu by se mohli zapojit všichni pronajímatelé v obci bez omezení (s výjimkou omezení maximální výše přiměřeného nájemného), aby nedošlo k distribuci nedovolené veřejné podpory. Systém by mohl fungovat v režimu Rozhodnutí Evropské komise (2005/842/ES) ze dne 28. listopadu 2005 o použití čl. 86 odst. 2 Smlouvy o ES na státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby poskytované určitým podnikům pověřeným poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu. V případě, že by garance za úhradu nájemného pronajímateli byla definována jako služba obecného zájmu a pokud by se takto „zaručené“ byty definovaly jako sociální bydlení, pak by mohl veřejný poskytovatel (obec) takovou záruku poskytnout. Zároveň by bylo nutné postupovat podle Sdělení Komise o použití článků 87 a 88 Smlouvy o ES na státní podpory ve formě záruk ze dne 20. června 2008. Podle tohoto evropského předpisu je přínosem plynoucím z veřejné záruky to, že riziko spojené se zárukou nese veřejný poskytovatel (obec). Za takové riziko nesené veřejným subjektem by se obvykle měla zaplatit příslušná prémie. Jestliže se veřejný subjekt části nebo celé prémie vzdá, těží z toho subjekt, jemuž je ručeno (pronajímatel). I když se ukáže, že obec v rámci poskytnuté záruky nic nezaplatí, může se přesto jednat o veřejnou podporu podle čl. 87 odst. 1 Smlouvy. Tato veřejná podpora je však vzhledem k jiným formám podpory malá a pokud by splňovala výše uvedené požadavky, pak by měla být hladce kodifikována Evropskou komisí. 43


17.2.2010 16:29:16

Cílovou domácnost by tvořily mladé sezdané páry bez dětí, mladé rodiny s dětmi, mladé kohabitující páry s dětmi či mladé kohabitující páry očekávající narození dítěte, jejichž příjem a majetek nepřekročí obcí určené limity, zejména pak neexistenci vlastního bydlení ze strany ani jednoho z partnerů (tímto testem by procházely domácnosti pouze jednou, a to při poskytnutí garance; dále by již majetkové a příjmové poměry zkoumány nebyly). Bezdětné páry by mohly žádat o zařazení do programu pouze jako sezdané; kohabitující páry pak pouze při očekávání narození dítěte (těhotenství partnerky). Minimální věk žadatele by byl 18 let, věk obou partnerů by přitom nesměl překročit 35 let. Žadateldomácnost by musela souhlasit s následujícími podmínkami: •

•

• • •

obec má právo zkoumat její příjmové a majetkové poměry při uzavření nájemní smlouvy, které budou následně k datu zkoumání explicitně uvedeny ve smlouvě o poskytnutí garancí uzavřené mezi cílovou domácností a obcí, včetně uvedení sankcí v případě nepravdivé výpovědi (okamžité zrušení smlouvy, sankce a náhrada škody); výběr bytu z nabídky pouze těch soukromých pronajímatelů, kteří jsou uvedeni v obecní databázi a kteří se na základě již uzavřených smluv s obcí účastní garančního programu – nemůže si vybírat jakýkoliv byt zcela podle své vůle, ale nabídka bytů od soukromých pronajímatelů může být relativně široká; pronajímatel a žadatel nejsou v žádném příbuzenském vztahu; pokud nemají členové domácnosti trvalé bydliště v obci, pak by si na základě zařazení do programu museli trvalé bydliště přehlásit do příslušné obce; akceptace znění nájemní smlouvy předložené obcí a smlouvy o poskytnutí obecní garance uzavřené s obcí. Smlouva o poskytnutí obecní garance bude obsahovat podmínky poskytnutí garance (příjmové a majetkové poměry, věk partnerů, bezdlužnost, kladné reference od dřívějších pronajímatelů) a ustanovení o formě úhrady dluhu za nájemné, dojde-li ke dluhu a případné výpovědi z nájmu (standardní garanční smlouva).

Pronajímatelé i cílové domácnosti by byly registrovány obcí a cílové domácnosti by si mohly vybrat vhodného pronajímatele (nikoliv naopak). Cílovou domácností by nebyli mladí lidé/rodiny v akutní situaci bytové nouze (pro které by nadále byly určeny spíše obecní byty či jiná azylová zařízení), jako spíše ty domácnosti, které mají historii výdělečné činnosti a v okamžiku podání žádosti má alespoň jeden ze žadatelů trvalý pracovní poměr nebo je osobou samostatně výdělečně činnou s prokázanou historií výdělků doloženou kopií daňového přiznání za poslední dva roky. Jakkoliv se jedná o domácnosti, které si zejména z důvodu domácí péče o dítě jedním z rodičů (ať aktuální nebo očekávané) nemohou dovolit pořízení vlastního bydlení, její příjmy spolu se sociálními transfery (včetně příspěvku na bydlení) dostačují na úhradu výdajů na nájemné v tržním nájemním bydlení. Nejedná se o domácnosti, které nemají dostatečnou kompetenci k udržení nájemního bydlení (neplatiči nájemného, domácnosti lidí závislých na alkoholu či drogách) nebo domácnosti dlouhodobě nezaměstnaných; nejedná se v zásadě ani o domácnosti, kterým byla dříve dána výpověď z nájmu z důvodu neplacení nájemného nebo závažného porušení pravidel soužití, pokud neprošly tréninkovým bydlením k osvojení chybějících kompetencí a tato kompetence je stvrzena příslušnými sociálními pracovníky obce či angažovaných neziskových organizací. Obce by se proti rizikům vyplývajícím z poskytnuté cílené garance (riziko neplacení nájemného, riziko škody na majetku pronajímatele a riziko soudních výloh souvisejících s výpovědí) pojistily v rámci nového komerčního pojistného produktu vyvinutého v součinnosti se státem. Obce by tak platily pojistné ve výši dle vlastních možností a vlastního rozhodnutí (celkové náklady by byly snadno kalkulovatelné); při pojistné události by však měla existovat určitá míra spoluúčasti (aby obce motivovala k odpovědnému poskytování garancí). V případě, že dojde ke dluhu na nájemném, uplatnil by pronajímatel nárok na škodu přímo u pojišťovny a obci by nevznikla, mimo stanovenou spoluúčast, žádná další škoda ani žádná další povinnost; v případě naplnění podmínek pro výpověď (dluh v zákonné výši) by pronajímatel na základě garanční smlouvy dal domácnosti výpověď (pokud by nájemník nenavrhl splátkový kalendář a obec by s ním souhlasila), využil zákonné možnosti zvláštního příjemce příspěvku na bydlení a musel se postarat o zákonné vystěhování domácnosti ve lhůtě do jednoho roku od výpovědi (delší lhůta by nebyla kryta z garance, aby nedošlo k úmyslnému prodlužování stavu ze strany pronajímatele). Je těžké nyní odhadnout výši pojistného pro poskytnutí garance (ta bude diskutována se zástupci pojišťoven), ale předpokládejme pojistné roční garance ve výši jednoho měsíčního nájemného. Pak by, například, při předpokladu nájemného bytu 2+1 ve výši 7000 Kč 5-letá garance, tedy stabilizace jedné mladé rodiny, stála obec 35 000 Kč za celé období 5 let. Minimální investiční náklady spojené s výstavbou jednoho vstupního (startovního, startovacího) obecního bytu stejné velikosti se při předpokladu zabezpečení obecního pozemku zdarma pohybují okolo 1 250 000 Kč (byt 50 m2, náklady výstavby 25 000 Kč/m2); po odečtení maximální státní dotace MMR na výstavbu podporovaného bytu ve výši 44


17.2.2010 16:29:16

550 000 Kč by činila anuitní splátka úvěru na krytí nákladů výstavby bytu nekrytých státní dotací, resp. náklady obětované příležitosti obce v případě vlastního financování (700 000 Kč, doba splatnosti 20 let, úroková sazba 6 %) přibližně 61 000 Kč ročně, 305 000 Kč za 5 let. Po odečtení maximálního nájemného vybraného z podporovaného bytu (pro byt 50 m2 ve výši 2635 Kč měsíčně, 31 620 Kč za rok, 158 000 Kč za 5 let) a přičtení minimálních nákladů (bez osobních nákladů) správy/údržby bytového fondu připadající na jeden byt (500 Kč měsíčně, 6000 Kč ročně, 30 000 Kč za 5 let) by činily náklady 177 000 Kč, tedy veřejné náklady obce by byly minimálně 5krát vyšší než v případě poskytnutí garance. Jakkoliv by ve druhém případě obec disponovala vlastním bytem, za stejnou částku veřejných prostředků by bylo možné za využití soukromého nájemního bytového fondu uspokojit ne jednu, ale pět mladých rodin, přičemž obec by již měla pojištěna rizika proti nesplácení nájemného i poškození bytu (ve svém vlastním bytě by náklady spojené s tímto rizikem dodatečně hradila ze svých zdrojů), nemusela by pečovat o vlastní bytový fond (řešit stížnosti, provádět údržbu, mít významné osobní náklady, nezapočtené do výše uvedené kalkulace, spojené se správou bytů) a nenesla další rizika (ale také výnosy) vyplývající z vlastnictví bytů. Pokud by namísto výstavby nového bytu obec byt koupila ze stávajícího bytového fondu a následně pak uplatnila stejné nájemné jako soukromý pronajímatel (protože by nebyla vázána podmínkami dotačního programu), pak při stejné ceně staršího bytu s pozemkem (1 250 000 Kč) by činila anuitní splátka úvěru, resp. náklady obětované příležitosti (1 250 000 Kč, doba splatnosti 20 let, úroková sazba 6 %) přibližně 110 000 Kč ročně; po odečtení příjmu z nájemného (84 000 Kč ročně) a přičtení minimálních nákladů správy/údržby bytu (6000 Kč) by činily náklady 32 000 Kč ročně a 160 000 Kč za 5 let – tedy opět téměř 5krát více než při využití garance a soukromého nájemního bytového fondu. Přirozeně, obec může využít pro tento účel, stejně jako to mnoho obcí činí dosud, i byty z vlastního existujícího bytového fondu, což je varianta jistě nejlevnější, ale tu není možné srovnávat s výše uvedenými příklady, které se vztahují na získání nového bytu pro sociální potřeby obce, rozšíření sociálního bytového fondu o nové jednotky. Takové rozšíření nabídky vždy něco stojí a pokud by obce disponovaly dostatečným bytovým fondem pro uspokojení žadatelů, pak by přirozeně nebylo nutné; problémem však je, že v převážné většině obcí poptávka převyšuje nabídku a obce, stejně jako stát, jednou ponesou důsledky „pasti nízké porodnosti“ z důvodu nedostatečné pomoci mladým rodinám, resp. neschopnosti zajistit jisté, bezpečné a dostupné nájemní bydlení. Mimo to, využití „cizího“ bytového fondu umožňuje obcím přejít ze spíše podřadné role přímého pronajímatele (ke kterému si chodí nájemníci stěžovat a který musí řešit velké množství problémů spojených se správou bytového fondu) do role porotce vybírajícího vhodného pronajímatele bez přímé odpovědnosti za správu bytů! Systém obecních cílených garancí je určen zejména obcím potýkajícím se s úbytkem mladé generace a obcím s nejnižší finanční dostupností bydlení (tedy s nejdražším bydlením). Přínos (a to i finanční, z hlediska příjmů obce) přistěhování nových mladých lidí u obcí potýkajících se s úbytkem obyvatel daleko překračuje možné náklady. Nadále by obce měly využít stávající nástroje ve formě „startovací bytů“ ze svého vlastního bytového fondu. Ani v tomto případě se nejedná o nástroj pro ‚nepřizpůsobivé‘, ‚sociálně problémové‘, ‚nezaměstnané‘ či ‚nezaměstnatelné‘. Primární cílovou skupinou jsou sociálně dobře integrované mladé páry z nižších až středních sociálních vrstev, které by splnily stejné požadavky jako žadatelé pro garantované soukromé nájemní bydlení. Výše nájemného by měla odpovídat sociálnímu charakteru pronájmu, ale mohla by být i tržní (při zajištění příspěvku na bydlení).

45


17.2.2010 16:29:16

Závěr Pro mladé páry hodlající založit rodinu či mladé rodiny s dětmi je problematika dostupnosti stabilního bydlení ponejvíce aktuální, jelikož výchova dětí nutně předpokládá existenci samostatného, bezpečného, kvalitního a dlouhodobě jistého bydlení. Bydlení pro mladé rodiny představuje po různých krátkodobých formách bydlení na úplném počátku profesní kariéry druhý krok v kariéře bydlení. Takové bydlení by sice mělo nabídnout požadovanou jistotu a bezpečí, na stranu druhou by, vzhledem ke stále nízkému věku partnerů a požadované flexibilitě na trhu práce, mělo umožnit i snadné stěhování. Přes vysokou závažnost se tomuto problému překvapivě věnovala relativně malá pozornost, což bylo pravděpodobně dáno slabou schopností mobilizace mladé generace pro prosazení svých zájmů, větší ochotou nést oběti za změnu totalitního politického režimu, ale také přežitím kulturních vzorců výpomoci širší rodiny při zajišťování bydlení části mladých lidí. Kostelecký, Vobecká (2009) přitom empiricky prokázali i v českém prostředí souvislost mezi dostupností bydlení a reprodukčním chováním mladé generace – mladí lidé sice rozhodují o počtu svých dětí do jisté míry „navzdory“ vnějším podmínkám, které pro zakládání rodin mají, avšak problémy s dostupností bydlení v regionech s vysokými cenami bytů, při kontrole ostatních možných faktorů, ovlivňují časování narození dětí; věk rodičů u porodu prvního dítěte. Tato skutečnost je závažná – jak ukázaly výše citované studie z vyspělých zemí, dřívější narození prvního dítěte může výhledově ovlivnit i představu o celkovém žádoucím počtu dětí partnerů a i bez tohoto možného efektu pozitivně ovlivní celkovou demografickou strukturu společnosti (lidé mají stejné počty dětí, ale protože je mají dřív, generace se „vystřídají“ za kratší dobu, tudíž společnost stárne pomaleji). Česká republika zůstává v úrovni celkové i úhrnné porodnosti i přes uměle proklamovaný baby boom posledních několika let na chvostu Evropské unie a reálně jí hrozí rapidní stárnutí populace, rozklad sociálního systému, zásadní snížení životní úrovně části seniorů a zpomalení dlouhodobého ekonomického růstu. Podle upravovaných prognóz ČSÚ by mělo, při nezapočítání efektu zahraniční imigrace, dojít k celkovému poklesu počtu populace a raketovému růstu podílu penzistů – tento vývoj by měl logicky vést k sestupné trajektorii celé společnosti. Cílem předkládané studie tak bylo na pozadí mezinárodního vývoje a důsledné analýzy efektivity a efektivnosti definovat takové nástroje v oblasti bytové politiky, které by mohly zvýšit finanční dostupnost, a zejména pak zvýšit stabilitu a snížit rizika, bydlení pro mladé rodiny v ČR – v důsledku toho tak nepřímo pomoci snížit věk rodičů při narození prvního dítěte. Ukázali jsme, že bytová politika zaměřená pouze na zvyšování finanční dostupnosti bydlení obecně či pro mladé lidi obecně může být v tomto ohledu i velmi neefektivní – namísto posílení reprodukčního a pro-rodinného jednání vedla v mnohých vyspělých zemích naopak k nižší úrovni porodnosti, větší rozvodovosti, zvýšení počtu jednočlenných domácností a bezdětných párů. Ukázali jsme rovněž, že ještě více neefektivní (vzhledem k vynaloženým prostředkům) může být obecná pronatalitní politika; její krátkodobé efekty vedly pouze ke zvýšení volatility v reprodukčním chování než k dlouhodobě udržitelnému růstu reprodukčního chování mladé generace. Jinými slovy, možnosti státu napomoci dlouhodobě udržitelnému posílení reprodukčního chování mladé generace by se v žádném případě neměly přeceňovat (manipulovat preferencemi lze vždy jen krátkodobě); konkrétní nástroje politik by také měly být jasně zacíleny i formulovány s ohledem na výzkumem zjištěná omezení. Tato studie se vzhledem k rostoucí potřebě flexibility v zaměstnání kladenou na současnou generaci mladých lidí více, než tomu bylo u předcházejících generací, zaměřila na novelizaci stávajících a tvorbu nových nástrojů bytové politiky v oblasti nájemního bydlení. Zaměření na segment nájemního bydlení má více důvodů - podpora v oblasti vlastnického bydlení je často příjmově regresivní, nevhodně zacílená a současný rozsah podpory v této oblasti v ČR je již na maximální možné úrovni. Bytová politika v ČR výrazným způsobem upřednostňuje vlastnický sektor bydlení; naopak podpora v sektoru nájemního bydlení téměř chybí. Rizika vlastnického bydlení byla, až do nedávné globální krize trhů bydlení, výrazně podceňována; a to nejen v českém prostředí. Vzhledem k nepříliš přesvědčivým výsledkům masivních veřejných podpor na výstavbu sociálního nájemního bydlení ve vyspělých západních zemích vedoucích často ke vzniku sociálně vyloučených ghett, a také z důvodu tenčící se zásoby obecních bytů použitelných pro systém sociálního bydlení v ČR, se studie zaměřila na takové moderní nástroje sociálního bydlení, které nejsou nákladné pro veřejné rozpočty, nevedou ke koncentraci a sociálnímu vyloučení, nevytváří tržní distorze a naopak mnohem více než dosud zapojují i sektor soukromého nájemního bydlení - ten v posledních 20 letech vyrostl v naší zemi prakticky z nuly díky majetkovým restitucím, drobným a později též institucionálním investorům až na 12 - 15 % bytového fondu. 46


17.2.2010 16:29:16

Mimo to, i ze strany mladých lidí existuje preference příliš neomezovat výběr vhodného bydlení – systém přidělování obecních bytů dává žadatelům zpravidla jen jeden určitý byt; navíc často po velmi dlouhé době čekání. Jak ukázal orientační výzkum mezi vybranými českými obcemi uplatňující alespoň nějaký model startovního/startovacího bydlení, poptávka po obecním nájemním bydlení ze strany mladých rodin, až na nepochopitelné výjimky, výrazně převyšuje nabídku. Navíc neexistuje svobodná volba z větší škály bytů a celý systém pomoci je tak zastaralý a rigidní; vede často k nespokojenosti na obou stranách (jak ze strany obce-pronajímatele, tak ze strany mladé domácnosti-nájemníka). Cílem možných nových nástrojů pomoci mladým lidem by nemělo být „znásilňovat“ obecnější preference bydlení – pokud chtějí odejít do vlastního bydlení, tak by neměly existovat motivy, které s touto jejích preferencí manipulují. Cílem navrhovaných změn je pouze odstranit stávající bariéry vyplývající ze segmentace nájemního bydlení do ‚privilegovaného‘ (a rozsáhle chráněného) a ‚neprivilegovaného‘ (a téměř nechráněného) nájemního bydlení. V neprivilegovaném segmentu bydlení jsou uzavírány smlouvy pouze na krátkou dobu (zpravidla jeden rok) a mladé domácnosti tak čelí velké nejistotě ohledně trvání nájmu a vývoje nájemného v následujících letech. Tato nestabilita, vedle vychýlené hodnoty tržního nájemného z důvodu regulace nájemného v ‚privilegovaném’ segmentu nájemního bydlení, je pravděpodobně jedním z důvodů, proč nájemní bydlení přestalo být pro stabilizaci rodiny reálnou alternativou k bydlení vlastnickému. Z výše uvedených důvodů navrhujeme zásadnější novelizaci stávajícího příspěvku na bydlení na centrální úrovni bytové politiky a aplikaci modelu obecních cílených garancí na lokální úrovni bytové politiky. Smyslem novelizace příspěvku na bydlení je odstranit deficity vyplývající z nedostatečného zohlednění tržní úrovně nájemného a nedostatečného zohlednění regionálních diferencí v tržní úrovni nájemného v normativních nákladech používaných pro výpočet příspěvku – zvýšené veřejné náklady související s touto změnou by měly být zejména kompenzovány tím, že by na příspěvek na bydlení neměly mít vůbec (nebo jen na jeho velmi omezenou část) nárok domácnosti žijící ve vlastním bydlení. Hlavním cílem navrhovaných změn však je posílit jeho zacílení, efektivitu – zvýšením normativní míry zatížení pro mladé jednočlenné domácnosti a naopak snížením míry zatížení pro rodiny s dětmi by se mohla, v zásadě za stejných celkových veřejných nákladů, výraznějším způsobem posílit motivace reprodukčního chování (i když motivace neznamená konečný efekt). Na lokální úrovni navrhujeme vytvoření systému cílených obecních garancí – sociálním bytem by tak mohl být byt kteréhokoliv pronajímatele, který by vyhovoval celostátně (zákonem o sociálním bydlení) a lokálně stanoveným podmínkám s nájemným nižším než tržním – pronajímatel by za dlouhodobý pronájem bytu cílové domácnosti za jasně stanovených podmínek vývoje nájemného v budoucích letech mohl získat garanci kryjící náklady z případného neplacení nájemného, poškození bytu a soudních jednání souvisejících s výpovědí z nájmu. Garance by poskytovaly obce a proti jejich plnění by se mohly pojistit prostřednictvím komerčně vyvinutých pojistných produktů (za možné asistence státu). Ukázali jsme, že získání potřebných bytů pro stabilizaci nájemního bydlení mladých rodin tímto způsobem je pro obec výrazně levnější než výstavba vlastních sociálních či podporovaných bytů (a to i po započetí státní dotace) nebo koupě starších bytů. Tato forma podpory dokáže uspokojit až 5krát více zájemců než jiné tradičnější způsoby získávání bytů obcemi; mimo to může nabídnout širší nabídku, větší flexibilitu a snadno kalkulovatelné náklady. Jako taková se také již vyskytuje v mnoha vyspělých zemích. Tato studie slouží jako podklad pro diskusi a potenciální přípravu nástrojů bytové politiky zaměřených na podporu reprodukčního a pro-rodinného jednání mladých lidí. Nabídla-li potřebnou inspiraci, splnila svůj účel.

47


17.2.2010 16:29:16

Literatura Aassve, A., F. Billari, S. Mazzuco, F. Ontari. 2002. „Leaving Home: a Comparative Analysis of ECHP Data.“Journal of European Social Policy 12: 259-275. Aassve, A., M. A. Davis, M. Iacovou, and S. Mazzuco. 2007. „Does Leaving Home Make You Poor? Evidence From 13 European Countries.“ European Journal of Population 23: 315-38. Ahrén, P. 2004. „Housing allowances” in M. Lujanen (ed.) Housing and housing policy in the Nordic countries. Nord 2004, vol. 7. Copenhagen: Nordic Council of Ministers. Alm, J., L.A. Whittington. 1997. „Income taxes and the timing of marrital decision.“ Journal of Public Economics 64: 219-240. Andersson, G. 1999. „Childbearing trends in Sweden, 1961–1997.“ European Journal of Population 15(1): 1–24. Andersson, R. 2002. „Some reflection on housing and family well-being.“ Housing Studies 17: 2731. Ayllón, S. 2008. „Poverty and living arrangements among youth in Spain, 1980-2005.“ Demographic Research 20: 403-434. Barlow, J., S. Duncan. 1994. Success and failure in housing provision. European systems compared. Oxford: Pergamon. Beck, U. 1992. The Risk Society: Toward a New Modernity. London: Sage. Berelson, Bernard (ed.). 1974. Population Policy in Developed Countries. New York: McGraw-Hill. Bernardi, F. 2005. „Public policies and low fertility: rationales for public intervention and a diagnoses for the Spanish case.” Journal of European Social Policy 15 (1): 27-42. Billari, F.C., D. Philipov, P. Baizan. 2001. „Leaving home in Europe: the experience of cohorts born around 1960.“ International Journal of Population Geography 7: 339-356. Boccuzzo, G., M. Caltabiano, G. Dalla Zuanna, M. Loghi. 2008. „The impact of the bonus at birth on reproductive behaviour in a lowest-low fertility context: Friuli-Venezia Giulia (Italy), 1989-2005.“ Vienna Yearbook of Population Research 2008: 125-147. Boelhouwer, P.J., H.M.H. van der Heijden. 1992. Housing Systems in Europe. Delft: Delft University Press. Bongaarts, John, 2008. „What can fertility indicators tell us about pronatalist policy options?“ Vienna yearbook of population Research 2008: 39-55. Caldwell, John C., Pat Caldwell, Peter Macdonald. 2002. „Policy responses to low fertility and its consequences: a global survey.“ Journal of Population Research 19 (1): 1-24. Clark, W.A.V., M.C. Deurloo, F.M. Dieleman. 1994. „Tenure changes in the context of micro-level family and macro-level economic shift.“ Urban Studies 31: 137-154. Clark, W.A.V., M.C. Deurloo, F.M. Dieleman. 2003. „Housing careers in the United States, 1968-93: Modelling the sequencing of housing states.“ Urban Studies 40: 143-160. Cliquet, R.L. (ed.). 1991. Desirabilities and Possibilities of a Fertility Recovery at Replacement Level in Europe. Amsterdam: Swets and Zeitlinger. Council of Europe. 1978. Population Decline in Europe: Implications of a Declining or Stationary Population. London: Edward Arnold. Curtis, M. 2004. The impact of benefit levels and local economic conditions on the living arrangement sof mothers. New York: Columbia University. Donner, Ch. 2000. Housing Policies in the European Union. Vienna. Ellen, I.G., B. O‘Flaherty. 2007. “Social programs and household size: evidence from New York city,” Population research and policy review 26: 387-409. European Banking Federation. 2004. Letter No. [online] 15 (July). Brussels: The European Banking Federation. [cit. 20.1. 2010] Dostupné z: http://www.fbe.be. European Commission 2005. Green Paper - Confronting demographic change: a new solidarity between the generations. Brussels: Commission of the European Communities. Fallis, G. 1985. Housing Economics. Toronto: Butterworths. Ford, J., D. Quilgars, R. Burrows, N. Pleace. 1997. Young people and housing. Salisbury: Rural Development Commission. Ford, J., J. Rugg, R. Burrows. 2002. „Conceptualising the contemporary role of housing in the transition to adult life in England.“ Urban Studies 39: 2455–2467. Frejka, Tomas. 1980. „Fertility trends and policies: Czechoslovakia in the 1970s.“ Population and Development Review 6(1): 65–93. Gauthier, A.H. 1991. „Family policies in comparative perspective.“ Discussion Paper No. 5. Oxford: Centre for European Studies, Nuffield College. Gauthier, A.H. 1993. „Towards renewed fears of population and family decline?“ European Journal of Population 9: 143–167. Gauthier, A.H. 2007. „The impact of family policies on industrialized countries: a review of the literature.“ Population Research and Policy Review 26 (3): 323-346. 48


17.2.2010 16:29:16

Gauthier, A.H., D. Philipov. 2008. „Can policie enhance fertility in Europe?“ Vienna yearbook of population Research 2008: 1-16. Giddens, A. 1991. Modernity and Self-Identity: Self and Society in the Late Modern Age. Cambridge: Polity Press. Giorgi, L., A. Kofler, D. Avramov. 2001. „European Housing Policies Compared.“ ICCR Working Pápera 507. Vienna: ICCR. Glazer, N. 1967. „Housing policy and the family.“ Journal of Marriage and the Family 29: 140-163. Haffner, M. E. A. 2002. “Dutch Personal Income Tax Reform 2001: An Exceptional Position for OwnerOccupied Housing.” Housing Studies 17( 3): 521-34. Haffner, M. E. A., M. J. Oxley. 1999. “Housing Subsidies: Definitions and Comparisons.“ Housing Studies 14(2): 145-62. Hamplová, D. (ed.) 2007. Děti na psí knížku? Mimomanželská plodnost v ČR. Praha: Sociologický ústav AV ČR. Haurin, D. R., P. H. Hendershott, D. Kim. 1993. “The Impact of Real Rents and Wages on Household Formation.” The Review of Economics and Statistics 75(2): 284-93. Heath, S. 1999. „Young adults and household formation in the 1990s.“ British Journal of Sociology and Education 20: 545-561. Hoem, Brita, Jan M. Hoem. 1996. „Sweden’s family policies and roller-coaster fertility.“ Journal of Population Problems 52: 1–22. Höhn, Ch. 1988. Population policies in advanced societies: pronatalist and migration strategies. European Journal of Population 3: 459–481. Holdsworth, C. and M. I. Solda. 2002. “First Housing Moves in Spain: An Analysis of Leaving Home and First Housing Acquistion.” European Journal of Population 18: 1-19. Hughes, M. E. 2003. „Home Economics: Metropolitan Labor and Housing Markets and Domestic Arrangements in Young Adulthood.“ Social Forces 81(4): 1399-1429. Chesnais, Jean-Claude. 1996. „Fertility, family, and social policy in contemporary Western Europe.“ Population and Development Review 22(4): 729–739. Kemp, P., J. Rugg. 2001. „Young people, housing benefit and the risk society,“ Social Policy and Administration 35: 688-700. Kemp, P.A. (ed.) 2007. Housing allowances in comparative perspective. Bristol: Policy Press. Kendig, H. 1990. „A Life Course Perspective on Housing Attainment.“ Pp. 133-156 in Myers, D. (ed.). Housing Demography. Madison: University of Wisconsin Press. Kim, Y.-I. A. 2007. Impact of Birth Subsidies on Fertility: Empirical Study of Allowance for Newborn Children, a Pronatal Policy. [online] Chicago: University of Chicago. [cit. 20.1. 2010] Dostupné z: http://youngilkim.webs.com/Kim_2009_LV.pdf Kostelecký, T. 2005. “Postoje obyvatel k situaci na trhu bydlením a bytové politice, existují v České republice “housing classes”?” Sociologický časopis/Czech Sociological Review 41: 256-270. Kostelecký, T., Vobecká, J. 2009. „Housing Affordability in Czech Regions and Demographic Behaviour – Does Housing Affordability Impact Fertility?“ Czech Sociological Review/Sociologický časopis 45: 1191-1213. Kulu, H., A. Vikat. 2007. „Fertility differences by housing type: the effect of housing conditions or of selective moves?“ Demographic Research. 17: 775-802. Laferrére, A., Le Blanc, D. 2004. „How do housing allowances affect rents? An empirical analysis of the French case.“ Journal of Housing Economics 13: 36‒67. Lauster, N. T. 2006. “A Room of One’s Own or Room Enough for Two? Access to Housing and New Household Formation in Sweden, 1968-1992.” Population Research and Policy Review 25: 329-51. Lauster, N.T. 2008. „Better homes and families: housing markets and young coule stability in Sweden.“ Journal of Marriage and Family 70: 891-903. Lenzen, D. 2003. Bildung Neu Denken! (Rethink Education!). Munich: Verlag Leske + Budrich for the Vereinigung der Bayerischen Wirtschaft. Lunn, S., L. Wilson. 2008. „Time to rethink baby bonus.“ The Australan [online] March 14. [cit. 20.1. 2010] Dostupné z: http://www.theaustralian.news.com.au/story/0,25197,23371963-2702,00. html. Lutz, W., V. Skirbekk. 2005. „Policies Addressing the Tempo-Effect in Low Fertility Countries.“ Population and Development Review 31 (4): 699-720. Lux, M. (ed.). 2002. Bydlení – věc veřejná. Praha: SLON. Lux, M. 2009. Housing policy and housing finance in the Czech Republic during transition. Amsterdam: Delft University Press. Lux, M. et al. 2004. Standardy bydlení 2003/2004: Bytová politika v ČR - efektivněji a cíleněji. Praha: Sociologický ústav AV ČR. Lux, M., P. Sunega, T. Kostelecký, D. Čermák, P. Košinár 2004. Standardy bydlení 2003/2004: Bytová politika v ČR: efektivněji a cíleněji. Praha: Sociologický ústav AV ČR. Lux, M., P. Sunega. 2003. „Modelování rovnovážné úrovně nájemného a důsledků aplikace vybraných 49


17.2.2010 16:29:16

nástrojů bytové politiky.“ Finance a úvěr 53: 31-59. Maclennan, D. 1982. Housing Economics. London, New York: Longman. Milligan, K. 2002. Quebec’s Baby Bonus: Can Public Policy Raise Fertility? Backgrounder, C.D. Howe Institute, January, 2002. Miron, J.R. 1989. „Household formation, affordability, and housing policy.“ Population Research and Policy Review 8: 55-77. Monnier, Alain. 1990. „The effects of family policies in the German Democratic Republic: a reevaluation.“ Population 2: 127–140. Mulder, C. H., P. Hooimeijer 1999. „Residential relocations in the life course.“ Pp. 159-186 in Van Wissen, L. J., P. A. Dyksta (eds.). Population issues: an interdisciplinary focus. New York: Plenum.. Mulder, C.H. 2006. „Population and housing: a two sided relationship”. Demographic Research 15 (13): 401-412. Newman, K.S., V. Chen 2007. „The Missing Class: The Near Poor.” Poverty and Race 16: 3-8 Oxley, M., J. Smith. 1996. Housing Policy and Rented Housing in Europe. London: Chapman and Hall. Priemus, H. 1997. „Growth and Stagnation in Social Housing.“ Housing Studies 12: 549-561. Reher, D. S. 1998. „Family ties in Western Europe: persistent contrasts.“ Population and Development Review 24: 203-234. Rex J., R. Moore 1967. Race, Community, and Conflict. London/New York: Oxford University Press. Rindfuss, R., M. K. Choe, L. L. Bumpass, N. O. Tsuya. 2004. „Social networks and familychange in Japan.“ American Sociological Review 69(6): 838–861. Rindfuss, R.R., Brauner-Otto, R.R. 2008. „Institutions and the transitions to adulthood: Implications for fertility tempo in low-fertility settings.“ Vienna yearbook of population Research 2008: 57-87. Rugg, J. (ed.) 1999. Young people, housing and social policy. London, New York: Routledge. Simon, C.J, R. Tamura 2009. „Do higher rents discourage fertility? Evidence from U.S. cities, 19402000.“ Regional Science and Urban Economics 39: 33-42. Sinai, T, J. Waldfogel. 2005. „Do low-income housing subsidies increase the occupied housing stock?“ Journal of Public Economics 89: 2137-2164. Skirbekk, V., H.-P. Kohler, A. Prskawetz. 2004. “Birth month, school graduation and the timing of births and marriages.” Demography 41 (3): 547-568. Stephens, M. 2000. „Convergence in European Mortgage Systems Before and After EMU.“ Journal of Housing and the Built Environment 15: 29-52. Stephens, M. 2003. “Globalisation and Housing Finance Systems in Advanced and Transition Societies.“ Urban Studies 40(5-6): 1011-26. Vajdová, Z. 2000. “Dráhy bydlení realizované prostřednictvím trhu.” Sociologický časopis/Czech Sociological Review 36: 57-66. Wiik, K. A. 2009. „You would better wait. Socio-economic background and timing of first marriage versus first cohabitation.“ European Sociological Review 25: 139-153. Wilcox, S., G. Meen. 1995. The Cost of Higher Rents. London: National Federation of Housing Associations. Williamson, H. 2002. Supporting young people in Europe. Strasbourg: Council of Europe Publishing. Winter, I., W. Stone. 1998. „Housing Careers in a Risk Society.“ Family Matters 51: 41-44.

50


17.2.2010 16:29:17

Moderní nástroje sociálního bydlení jako nepřímá podpora růstu porodnosti Martin Lux, Tomáš Kostelecký, Petr Sunega, Jana Vobecká, Jan Sládek Studie nebyla recenzována a text neprošel jazykovou korekturou. Sazba, grafická úprava: Jaroslav Kašpar Tisk a vazba: Carter\reproplus s.r.o. Vydal: Sociologický ústav AV ČR, v.v.i. Jilská 1, 110 00 Praha 1 Vydání první. Praha 2010 Počet výtisků: 100 Distribuce: Tiskové a ediční oddělení Sociologický ústav AV ČR, v.v.i. Jilská 1, 110 00 Praha 1 email: [email protected] 51


17.2.2010 16:29:17

nastroje mladi obalka.indd 4-5

17.2.2010 16:30:41

Moderní nástroje sociálního bydlení pro mladé rodiny jako nepřímá podpora růstu porodnosti Autoři:

Recommend Documents