Eszmény vagy álom Gondolatok a jó közigazgatásról valamint a felelős kormányzásról a kihívások valamint az előretekintés jegyében Stumpf István Századvég Alapítvány-elnök, volt kancellária miniszter Hab. egyetemi docens ELTE Állam és Jogtudományi Kar Politikatudományi Intézet
MKKSZ Akadémia Kaposvár, 2009.november 20.
Az állami szerepvállalás újraértelmezése Az előadásban a következő témákra kívánok koncentrálni: • Mi az oka az állam újrafelfedezésének • Melyek modern állam legfontosabb feladatai • A „good governance” és a „good goverment” paradigmaváltás értelmezése • A „neoweberiánus” állammodell jellemzői • A jó kormányzás megteremtésének politikai előfeltételei
Az állam újrafelfedezése 1. • A tradicionális államszerep válsága: a liberalizáció, dereguláció, privatizáció radikálisan csökkentette az állam képességét a gazdasági folyamatok befolyásolására • A neoliberalizmus politikai térnyerése: a közszolgálat leépítését, a minimális állam koncepciójának elterjedését eredményezte • A túlterhelt állam nem tudta kielégíteni a vele kapcsolatos igényeket: pénzügyi válságok, eladósodás, restrikciós intézkedések
Az állam újrafelfedezése 2. • Megcsappant az állam hagyományos szervezőképességébe vetett hit: megroppant az állam legitimációja • Az állam és a társadalom közötti tradicionális kapcsolatrendszer erodálódott: új munkamegosztás formálódott az állam és a civil társadalom között a közszolgáltatások biztosítására • Alternatív stratégia iránti igény a közösségi érdekek érvényesítésére: a kormányzás előtérbe kerülése az állam adaptációs képességének erősítése céljából
A kormányzati kapacitás növelése: válasz az állammal kapcsolatos kihívásokra Kétféle megközelítés: • Államközpontú: politikai és intézményes képesség az állami prioritások kijelölésére valamint a gazdasági-társadalmi folyamatok irányítására • Társadalomközpontú: az állam koordinációs és együttműködési valamint stratégia befolyásoló képességének erősítése a privát szférával szemben, a policy hálózatok révén
A kormányzati kapacitás növelése értelmezése • Nem az állam jelentőségének csökkenéséről van szó, hanem szerepének átalakulásáról • Revízió alá kell venni az állam, a társadalom és a civilizáció végét prognosztizáló elméleteket, a korábbiaknál jóval nagyobb figyelmet kell szentelnünk a kormányzás minőségének, mint megkerülhetetlen és relatíve független faktornak
A kormányzati kapacitás növelésének tartalma • A globális változások megkövetelik a stratégiai irányítást, hogy elkerülhessük az egymást erősítő válságokat és kihasználhassuk a rendelkezésre álló erőforrásaikat. A valóságban és a normatív értelemben sem a piac sem pedig a civil társadalom nem képes stratégia iránymutatásra, erre csupán a kormányzás képes • A mind összetettebb globális kihívások miatt új tartalmat kell adni a politikának, a demokratikus politikai intézményeknek és radikálisan át kell alakítani a kormányzást
A kormányzás forradalma • • • • 1. 2. •
Az állam autoriter, bürokratikus, korrupt, egyszerre túl kicsi és túl nagy A reformok többsége megbukott, a közintézmények alkalmatlanok a megújulásra A nemzetállamok visszahúzódása, a közszolgáltatások privatizációja A kormányzat forradalmasítása: az államigazgatási eszme meghaladásával A társadalmi szükségletek koncepcionális átgondolásával Középpontban: az új Világbanki teória: a Good governance
Francis Fukuyama: Államépítés „ amellett érvelek, hogy az államépítés minden társadalom számára az egyik legfontosabb kérdés, hiszen gyenge vagy elbukott államok a Föld legégetőbb problémáinak szolgálnak táptalajul, például a szegénységnek, az AIDSnek, a drogfogyasztásnak, a terrorizmusnak.” 2004.
Milton Friedman „ ..egy évtizeddel a korábban volt szocialista, rendszerváltó államokat három szóval tudtam volna jellemezni: privatizáció, privatizáció, privatizáció. De tévedtem, kiderült, hogy a jogrend valószínűleg alapvetőbb a privatizációnál” 2002
Az állam szerepe a modern társadalomban és gazdaságban • A stabilitás megteremtése makroszinten • A gazdaság szabályozása iparági és mikroszinten • A közjavak és közszolgáltatások biztosítása • A jövedelmek újraelosztása: adó- és támogatási rendszer
Alapfeladatok-első szint • Joguralom, a magántulajdon biztonsága( belbiztonság) • Honvédelem (külső biztonság) • Külügyek • Makro-ökonómiai biztonság (monetáris politika) • A termelés és a munkahelyek biztonsága • Bevándorlás-politika • Nemzeti statisztikai információk előállítása
Alapfeladatok-második szint • Alap-és középfokú oktatás biztosítása • Tudományos kutatások támogatása • Természetes monopóliumok szabályozása • Infrastrukturális ráfordítások • Környezetvédelem
Kiegészítő funkciók • Felsőoktatás • Egészségügyi szolgáltatások, társadalombiztosítás • Nyugdíjellátás • Szegények támogatása • Munkanélküli segélyezés
Államháztartási kiadásokfunkciók szerint • Állami működési funkciók: igazgatás, külügyek, védelem, jogbiztonság, igazságszolgáltatás • Jóléti funkciók: oktatás, egészségügy, TB, egyéb szociális és jóléti szolgáltatások • Gazdasági funkciók, támogatott gazdasági tevékenységek: energiaellátás, mezőgazdaság, közlekedés, távközlés • Államadósság kezelés, az államadóssághoz kapcsolódó kamatkiadások finanszírozása • Fukuyama szerint: az állami képességekkel kapcsolatos elvárások leginkább a törvényes rend és védelem, a makrogazdasági egyensúly fenntartása a nyugdíjrendszer és a munkanélküliséggel kapcsolatos segélyezésre összpontosulnak
Szuperkapitalizmus válsága és az erős állam A globális pénzügyi válság még inkább felhívja a figyelmet arra, hogy ➨ a piac logikája a társadalomszervezés government típusú állami feladatainak közvetlenül nem feleltethető meg; ➨ a kormányzás feladatköre nem választható el a nemzetállami keretektől; ➨ az állami és a privát szféra között a neokorporatív stratégiák alkalmazására nemcsak a társadalmi jólét, hanem az ökonómiai egyensúly biztosítása érdekében is szükség van; ➨ az állam megerősítése nélkül elképzelhetetlen a hatékony és jó kormányzás.
Rivális paradigmák: good goverment vs. good governance Több korábbi tanulmányomban a neoliberális, a piac dominanciáját hirdető good governance paradigmával szembenálló, az államközpontú, felelősség- és elszámoltathatóság-elvű good government paradigma előfeltevései mellett érveltem, mert – ahogy már a mostani krízisből is félreérthetetlenül kiolvasható: • a piac önmagában nem képes a társadalom számára a jólétet, a szolidaritást és a méltányosságot biztosítani; • aktív, intelligens és erős államra van szükség, amely megteremti az egyensúlyt piac törekvései és társadalom igényei között; • szükség esetén az államnak kell kiigazítani a piac mechanizmusait – a közösségek és a piac hosszú távú érdekében.
Rivális paradigmák: a New Public Management elmélet előfeltevései Milyen is legyen ez az állam? Ha az NPM elveit követnénk, akkor a good governance logikájából indulnánk ki, azaz: • A piaci mechanizmusokra és technikákra helyeznénk a hangsúlyt. • A vállalati menedzsment eszközeit alkalmaznánk. • Kulcsszavaink lennének: eredményvezéreltség, költséghatékonyság, verseny. De melyek is a piaci alapokra helyezett kormányzás következményei?
Rivális paradigmák: a New Pulic Management következményei • Az államhatalmi központ kiüresítése. • Az elszámoltathatóság és felelősség elvének sérelme. • A központi intézmények legitimitásának gyengítése. • Az egyenlő bánásmód sérelme. • Az állam leépítése. A következmények válságok, növekvő társadalmi feszültségek Létezik azonban alternatíva: a neoweberi állam.
Rivális paradigmák: a neoweberiánus előfeltevések „Merit with flexiblity” (Drechsler) - az új közmenedzsment hasznos elemeinek beépítése a weberi keretek közzé. Milyen is a neoweberi állam? • Erős (ez nem azt jelenti, hogy nagy), aktív (szükség esetén kiegyensúlyozó, cselekvő, beavatkozó fellépés), intelligens (érti a gazdaság és a társadalom felől érkező üzeneteket); • A legalizmus (jogállamiság) és a menedzserializmus (hatékonyság) szintézisét valósítja meg; • A kormányzati cselekvés a jogrenden alapul (a kormányzat a fair-play-t önmagán kezdi); • A privát szektor ténylegesen versenyez a közösségi szolgáltatások terén; • A civil szférát bevonják a közpolitikai döntések előkészítésébe
A neo-weberiánus állam Amitől weberiánus: • Az állam szerepének megerősítése; (az egyetlen olyan intézmény, amely a legitim erőszak monopóliumával rendelkezik) • A képviseleti demokrácia különböző szintjeinek (központi, regionális, lokális) megerősítése, a végrehajtó hatalom egységének hangsúlyozása mellett • A jogszerűség és a normativitás erősítése; • A közszolgálat eszményének a megőrzése, a köztisztviselői ethosz fenntartása
Amitől „neo”: • Elmozdulás a tisztán bürokratikus logikától a polgárbarát és szolgáltatás-orientált jelleg felé (pl. e- government ) • A reprezentatív demokrácia kiegészítése (s nem felváltása) civil konzultációkkal, és a polgárok közvetlen képviseletével; • Nagyobb hatékonyság az kormányzati erőforrásokkal való gazdálkodásban, elmozdulás az ex-ante kontrolltól az ex-post felé; • A közszolgálat professzionalizációja.
Rivális paradigmák: a good government következményei • Az állam és a piac dichotómiája tévútra visz • A piac elve profitmaximalizáláson alapuló koordináció, a kormányzásé a közérdek és a közjó érvényre juttatása • Nem a piacnak hanem az államnak kell kormányoznia • Az állam nem üzleti vállalkozás hanem szolidaritásközösség • a bürokrácia újrafelfedezése („rediscover bureaucracy” – Olsen 2004); • a normativitás helyreállítása; • a korrupció visszaszorítása (Henderson – Hulme – Jalilian – Philips 2003); • a gazdasági növekedés beindítása (Evans&Rauch 1999); • a szegénység csökkentése; • a demokrácia kiszélesítése; • a partikularitások iránt tanúsított empátia (Pollit 2008).
Rivális paradigmák: összehasonlítás NPM A piac működési elveire épített állam. következménye: • a központ kiüresítése; • a központi intézmények legitimitásának gyengítése; • az elszámoltathatóság és a politikai felelősség követelményeinek megsértése; • az egyenlő bánásmód sérelme; • az állam leépítése.
NWS Az állam szerepének újragondolása az állam megerősítése céljából. következménye: • a bürokrácia újrafelfedezése; • a normativitás helyreállítása; • a korrupció visszaszorítása; • a szegénység csökkentése; • a demokrácia kiszélesítése.
A paradigmák „haszna” A két paradigma közötti választás az állam szerepének értelmezésén fordul meg. Szakmai meggyőződésem szerint egy erős, aktív és intelligens államra van szükség. A kérdés, hogyan lehet ezt elérni?
Megfontolásra ajánlott javaslatok • Az állam új szerepfelfogásának tisztázása: elmozdulás a good government szemlélet irányába • A normativitás morális tartalmának visszaállítása: antikorrupciós elkötelezettség, pártfinanszírozási és a közbeszerzési rendszer reformja, szigorú szankciórendszer működtetése • Erőforrásokat mobilizáló, képességerősítő kormányzati filozófia és magatartás: az állami funkciók újragondolása és megerősítése • Átfogó kormányzati és közigazgatási reform, a választási rendszerrel és az elektronikus közigazgatással együtt • A köztisztviselői kar hosszú távú érdekeltségének és szakmai minőségének megteremtése
A jó kormányzás megteremtésének politikai előfeltételei
Mi a helyzet? I. - A magyar politikai elit átlépte a Rubicont; - A fejlemények jelzik: ahogy eddig volt, úgy már nem mehet tovább. • Az időhúzás várható következményei: – Az osztrák példa: a politikai szélsőségek megerősödése. – A ’90-es évek elejének olasz példája: a politikai elit önmagát zülleszti le.
Mi a helyzet? II. Politikai válaszkísérletek kudarca: - A koalíciós kormány felbomlása- a kisebbségi kormányzás agóniája - Súlyos „leadership” és bizalmi válság - A kormányzatot a fiskális és szociális válság szorongatja Ugyanakkor politikai megoldásra van szükség: Társadalmi kiegyezés szükséges az új alapok lerakásához és az állam megerősítéséhez.
Társadalmi kiegyezések európai tapasztalatai I. Miért jöttek / jönnek létre társadalmi kiegyezések? • Mindig valamilyen (konkrét) külső és belső kihívás teszi indokolttá a konszenzusteremtést. • A kihívás lehet politikai természetű (például a diktatúrából való átmenet biztosítása – Spanyolország; a nemzeti erőforrások koncentrálása – Finnország; a politikai elit dezintegrációja, a para-állami szféra túlterjedése – Olaszország, a rendszerváltás utáni átmenet kezelése – Szlovénia); • A kihívás lehet gazdasági indíttatású (válságok kezelése, gazdasági növekedés és stabilitás biztosítása, struktúra-átalakítás, a maastrichti kritériumok teljesítése stb.).
Társadalmi kiegyezések európai tapasztalatai II. – A feltételek • A megegyezést segítő tényezők: (mérsékeltebb társadalmi egyenlőtlenségek, áthidalható politikai törésvonalak, társadalmi igény a konszenzusra, erős társadalmi érdekképviseleti szervezetek, stb.) Mégis, a kiegyezések sikeressége nem elsősorban a kedvező körülményekkel, hanem a kedvezőtlen körülményekre és a kritikus kérdésekre adott megfelelő politikai reagálással függ össze: • pl. a politikai elit józansága (lásd Moncloa-paktum), a politikai táborok közötti kompromisszum-készség (Szlovénia); az állam tudatos szerepvállalása (Finnország); a problémák lokalizálásának képessége (Finnország, Szlovákia).
Társadalmi kiegyezések európai tapasztalatai III. – A korlátok • A problémákat még „kiegyezés” útján sem lehet egy csapásra megoldani. A spanyol, ír és finn modell is azt mutatja, hogy a kiegyezés nem egyszeri aktus, hanem az érdekek és kialkudott feltételek folyamatos újratárgyalása. • A követni kívánt példák mögött tehát a hosszú távú politikai konszenzuskeresés igénye áll. • Társadalmi közmegegyezés nélkül is lehet reformokat csinálni, ha a program erős és intelligens kormányzati szándékkal társul (pl. Szlovákia – a költségvetés kiadási oldalának szerkezeti átalakítása).
A sikeres társadalmi kiegyezés Magyarországon I. Ami egyértelműnek tűnik: • a kiegyezés nem lehet diktátum, a működőképességnek vannak feltételei: ilyen az erkölcsi integritás, a hitelesség, a párbeszéd-képesség, a kiszámíthatóság, a végrehajtás képessége, a garanciák a végrehajtást illetően, a felelősség stb.; • nem lehet a társadalmi kiegyezés nyugati modelljeit másolni; a helyi viszonyok, adottságok és sajátosságok figyelembe vételére van szükség; • az állam szerepének, kompetenciájának rendbetétele nélkül nincs továbblépés; • a változtatások mélysége új (választói) felhatalmazását igényel; • a kiegyezés nem történhet ideologikus alapokon, hanem szigorúan pragmatikusnak kell lennie, ahol is az állam az aktív, a kezdeményező fél.
A sikeres társadalmi kiegyezés Magyarországon II. Ami nem egyértelmű, vagyis ahol lehetséges a vita: • A kiegyezés mire terjedjen ki? – Átfogó kiegyezés kell (új közteherviselés, generációs egyensúly, nemzetstratégia). • Ki köti, kivel, mire, milyen garanciális feltételek mellett? Mi azt gondoljuk, nem a két nagy politikai tábor kötné egymással, hanem a politikai elit a gazdaság és a társadalom résztvevőivel. A társadalmi konzultáció nem helyettesítheti a konkrét szerződés megkötését. A megegyezés teljesülésért konkrét aktoroknak kell felelősséget vállalniuk (a tripartit struktúra értelme). • Megérett-e a helyzet? – A szereplők és motivációk változhatnak, a feltételek (a politikai erőtér, a struktúrák) pedig változtathatók. ➨ Az állam megerősítését is szolgáló társadalmi megegyezés
tartalmának meghatározása és megkötése tehát olyan politikai feladat, amellyel az új kormánynak kell szembenéznie.
A jó kormányzás feltételei • • • • • • •
•
Erős társadalmi felhatalmazású politikai szereplők megállapodása Konszenzus-képes, szakpolitikai orientáltságú hosszú távra tekintő kormányzati politika A kormányzati kapacitás növelése A társadalmi támogatás és közbizalom visszaszerzése Az „állam” visszavétele (good governmet vagyis jó kormányzás) A köztisztviselői kar megerősítése, folyamatos minőségi továbbképzésének biztosítása A piaci fundamentalizmus és az állami hedonizmus csapdájának elkerülése
Az állam nem üzleti vállalkozás hanem nemzeti szolidaritás-közösség elvének és gyakorlatának megvalósítása
A jó kormányzás neoweberi modellje
AZ ÁLLAMSZERVEZET SZABÁLYOS MŰKÖDÉSE
EGYÜTTMŰKÖDÉS
Törvényeket, szabályokat követő Esélyegyen- magatartás lőséget, mások gondolatát befogadó szabályozás Átlátható működés Elszámoltatható tevékenység
ELLENŐRIZHETŐSÉG
Konszenzus képes tevékenység Részvételre, kooperációra buzdító magatartás Célszerű, eredményes gazdálkodás Reagáló képes működés HATÉKONYSÁG
AZ ÁLLAMSZERVEZET TELJESÍTMÉNYE
TÖRVÉNYESSÉG
Köszönöm a figyelmüket
