Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap T.a.v. mevrouw J.M. van Bijsterveldt-Vliegenthart Postbus 16375 2500 BJ 'S-GRAVENHAGE
doorkiesnummer
uw kenmerk
bijlage(n)
ons kenmerk
datum
(070) 373 8681 betreft
Reactie VNG op wijziging Besluit BAWI/U201200225 Participatiebudget i.v.m. aanpassing WEB
31 januari 2012
Geachte mevrouw Van Bijsterveldt-Vliegenthart, De Wet Educatie en Beroepsonderwijs (WEB) wordt aangepast om op het terrein van de volwasseneneducatie een aantal wijzigingen door te voeren:
Vavo komt onder directe aansturing van het Rijk. Hier zijn financiële consequenties aan verbonden. Er wordt € 57,8 miljoen in mindering gebracht op de gemeentelijke middelen voor educatie, die onderdeel vormen van het participatiebudget.
De doelstelling van educatie wordt aangescherpt. De gemeentelijke educatiemiddelen die overblijven kunnen alleen nog worden ingezet voor Nederlandse taal en rekenen en NT2 (dat was Vavo, NT2, breed maatschappelijk functioneren en sociale redzaamheid).
Alle niet-inburgeringsplichtigen, dus ook vrijwillige inburgeraars, krijgen voortaan toegang tot NT2. Voor deze uitbreiding van de doelgroep worden gemeenten financieel niet gecompenseerd. Het concept-wetsvoorstel hiervoor heeft u inmiddels aangeboden aan de Raad van State voor advies. In het verlengde van de wetswijziging wordt het Besluit Participatiebudget gewijzigd. De bekostigingssystematiek binnen het participatiebudget voor de educatie-middelen wordt aangepast, omdat de resterende middelen voor andere doeleinden zijn bestemd. U heeft de VNG om advies gevraagd met betrekking tot de voorgenomen wijziging van het Besluit Participatiebudget. Hierbij ontvangt u onze reactie. 1. Gemeentelijke beleidsvrijheid: beter waarborgen Met de wijziging van de Wet Educatie en Beroepsonderwijs worden de doelstellingen van educatie aangescherpt. Gemeenten kunnen middelen die zij ontvangen voor educatie straks alleen nog inzetten voor Nederlandse taal en rekenen en voor Nederlands als tweede taal (NT2). Voor gemeenten is het belangrijk dat zij voldoende beleidsruimte houden om educatie instrumenteel te kunnen inzetten binnen hun bredere participatiebeleid gericht op deelname op de arbeidsmarkt en in de maatschappij. Gemeenten onderschrijven dat geletterdheid hiervoor een basisvoorwaarde vormt.
VNG Postbus 30435, 2500 GK Den Haag Tel 070-373 83 93 www.vng.nl
01
Maar er moet wel voldoende ruimte blijven om taaltrajecten in een betekenisvolle vorm aan te bieden, die maximaal bijdraagt aan participatie. Bijvoorbeeld via trajecten “taal en ouderbetrokkenheid”, “taal op de werkvloer” en “budgetteren”. Door aan te sluiten bij de belevingswereld van de betreffende doelgroep worden de resultaten vergroot. Juist de combinatie van taal en rekenen met toeleiding naar scholing en werk, inclusief werknemers-, digitale en sociale vaardigheden, biedt een meerwaarde. Deze beleidsvrijheid past ook bij de uitgangspunten van een ontschot en vrij inzetbaar participatiebudget. Wij zouden dat in de aangepaste wetgeving duidelijker terug willen zien zodat de beleidsvrijheid van gemeenten gewaarborgd blijft. 2. Uitname voor Vavo: onevenredig De aanscherping van de WEB heeft ook financiële consequenties. De voorgenomen uitname van € 57,8 miljoen voor Vavo achten wij niet in overeenstemming met de feitelijke bestedingen die gemeenten doen vanuit hun educatiebudget ten behoeve van deze taak. De onderbouwing voor de uitname snijdt naar onze mening geen hout. Er is nooit sprake geweest van een “oorspronkelijke verdeling binnen educatie” waarbij 50% van het budget bestemd zou zijn voor Vavo. Toen het budget nog hoger lag werd ook niet de helft besteed aan Vavo. Volgens de inschatting van de staatssecretaris van OCW werd destijds in 2005 € 42 miljoen besteed aan Vavo, zo’n 17% van het toenmalige educatiebudget.1 Gemeenten zijn altijd vrij geweest in de wijze van besteden van hun educatiemiddelen. Wij vinden conform de wet voor financiële verhoudingen dat een financiële uitname in verband met het overhevelen van een taak moet corresponderen met de feitelijke kosten die deze taak met zich meebrengt. De uitname ten behoeve van Vavo moet daarom worden gebaseerd op het budget dat gemeenten vanuit hun educatiebudget besteden aan Vavo. Er zijn gemeenten die vanwege het beperkte educatiebudget ook eigen middelen investeren in Vavo. Deze eigen bijdrage van gemeenten mag niet in mindering gebracht worden via een ‘extra’ uitname uit de educatiemiddelen. In dat geval blijft er een onevenredig klein budget over voor de resterende educatietaken. 3. Vrijwillige inburgeraars: uitbreiding doelgroep en bijbehorende financiële consequenties Met de aanpassing van de WEB maken vrijwillige inburgeraars vanaf 2013 opnieuw deel uit van de doelgroep educatie. Deze doelgroep werd destijds in het kader van de Wet Inburgering uitgezonderd voor educatie. Dit ging gepaard met een overheveling van middelen vanuit het educatiebudget naar inburgering. Nu de budgetten voor inburgering worden afgebouwd, constateren wij dat de doelgroep van educatie weer wordt verbreed naar vrijwillige inburgeraars. Omdat het hier gaat om een uitbreiding van de gemeentelijke verantwoordelijkheid, zijn wij van mening dat gemeenten hier ook als zodanig financieel voor moeten worden gecompenseerd. Dit is nu niet het geval. 4. Verhogen examengeld NT2 Onderdeel van de besluitswijziging is het verhogen van het examengeld voor het staatsexamen NT2. De motivering hiervoor is dat de deelname aan staatsexamens NT2 de laatste jaren enorm is toegenomen en dat de verwachting is dat deze trend zich door zal zetten. Dit heeft ervoor gezorgd dat de kosten voor het Rijk zijn toegenomen in de afgelopen jaren. Om dit te verevenen wordt het examengeld opgehoogd. Wij wijzen erop dat gemeenten op basis van dezelfde redenering eveneens financieel gecompenseerd zouden moeten worden voor een toename in het aantal deelnemers aan trajecten NT2 I en II.
5. Financiële randvoorwaarden beperken ambitieniveau 1
Tweede Kamer, Vergaderjaar 2005-2006, Aanhangsel van de Handelingen 529
VNG Postbus 30435, 2500 GK Den Haag Tel 070-373 83 93 www.vng.nl
02
Ook in meer algemene zin maken gemeenten zich zorgen over de financiële randvoorwaarden waarbinnen zij hun taken op het gebied van educatie moeten uitvoeren. Gemeenten zien hun budget voor educatie al een aantal jaren krimpen. In de structurele situatie komt het budget uit op € 53 miljoen, waar gemeenten in 2009 nog ca. € 196 miljoen konden investeren in educatie. Dat is een afname van 73%. De VNG wijst erop dat dit ook gevolgen heeft voor de prestaties die gemeenten kunnen leveren op dit beleidsterrein. De ambities die horen bij de aanpak laaggeletterdheid zoals die de afgelopen jaren met veel energie in gang is gezet, zijn niet langer realistisch in verhouding tot de investeringsruimte die gemeenten overhouden. Daar komt bij dat, nu de doelgroep verbreed wordt naar vrijwillige inburgeraars, een veel grotere doelgroep bediend zal moeten worden met hetzelfde cursusaanbod. De educatiemiddelen - € 53 miljoen – vormen vanaf 2014 nog het enige budget om te investeren in de geletterdheid van zowel autochtonen als allochtonen. Juist omdat taal zo’n belangrijke voorwaarde is om te kunnen slagen op de arbeidsmarkt en in de samenleving, zijn gemeenten bezorgd over deze financiële kaders. Taal biedt mensen de zelfredzaamheid die nodig is om het beroep op uitkeringen en andere sociale voorzieningen zoveel mogelijk in te perken en te voorkomen. De VNG zou graag in gesprek gaan met de minister van OCW en staatssecretaris van SZW om tot een vernieuwde visie te komen over de rol die taal kan spelen in een breder beleid om zoveel mogelijk mensen te laten werken en participeren naar vermogen. 6. Bekostiging op basis van groepscontacturen Vanaf 2015 zullen de educatie-middelen binnen het participatiebudget worden verdeeld op basis van het aantal ingekochte “groepscontacturen” bij het roc. De prikkel in de bekostiging wordt daarmee gelegd op output. Graag zouden wij deze keuze nader gemotiveerd zien. In onze ogen sluit een verdeling op basis van behoefte beter aan bij de doelstelling van het participatiebudget, omdat de bestedingsvrijheid van gemeenten in stand blijft. De verdeling kan in dat geval plaatsvinden op basis van bestaande gegevens over een aantal objectieve gemeentelijke kenmerken (CBS). Het levert een zeer transparante en eenvoudige systematiek op die de administratieve lasten tot een minimum beperkt voor zowel gemeenten als roc’s. Er wordt in de systematiek die nu is uitgewerkt ook geen rekening gehouden met het rendement van de inzet van educatiemiddelen door te kijken naar resultaten in termen van het vergroten van participatie. De voorgestelde bekostigingssystematiek lijkt niettemin een vereenvoudiging ten opzichte van de huidige outputverdeelmaatstaven. Op basis van het aantal ingekochte groepscontacturen, zoals vastgelegd in de productovereenkomst, wordt twee jaar later het beschikbare budget over gemeenten verdeeld. Gemeenten leveren hun gegevens aan via de Sisa-bijlage. 7. De kosten voor werving van deelnemers Bij ministeriele regeling zullen eisen gesteld worden, waaraan een groepscontactuur moet voldoen. Daarin zal worden vastgelegd welke kosten mogen worden meegenomen in de prijs van een groepscontactuur. Naast onderwijs, gaat het bijvoorbeeld om de kosten van intake, voorbereiding, nazorg, examinering, huisvesting, etc. De werving van deelnemers wordt expliciet uitgesloten op basis van de motivering dat deze taak in lijn ligt met de verantwoordelijkheid van gemeenten. Omdat gemeenten hun educatiebudget alleen mogen inzetten voor de inkoop van groepscontacturen, zouden zij de kosten van werving dus niet kunnen betalen uit het budget. Naar onze mening moeten gemeenten financieel in staat gesteld worden alle taken die samenhangen met het uitvoeren van de WEB te verrichten. Juist voor educatie geldt dat de werving van deelnemers een belangrijk onderdeel vormt van het beleid. Laaggeletterden blijken als doelgroep erg moeilijk te bereiken, zodat vaak extra inspanningen nodig zijn in het kader van werving. Ook de wetgever zelf noemt werving als een taak die samenhangt met het uitvoeren van de WEB. Wij
VNG Postbus 30435, 2500 GK Den Haag Tel 070-373 83 93 www.vng.nl
03
zouden graag een nadere motivering zien hoe gemeenten geacht worden het werven van deelnemers te bekostigen vanuit het educatiebudget. 8. Kwaliteit en transparantie Parallel met de eisen die samenhangen met de inkoop van groepscontacturen, worden er eisen gesteld ten aanzien van de onderwijskwaliteit. Voor educatie bestonden er tot dusver nog geen referentieniveau’s. Wij staan positief tegenover het borgen van de onderwijskwaliteit voor NT1 en NT2. Gemeenten weten op die manier op welke kwaliteit zij mogen rekenen en aan welke onderwijsresultaten moet worden voldaan. Wij pleiten er wel voor dat ook private aanbieders zich moeten kunnen profileren op basis van deze kwaliteitseisen. Het begrip ‘groepscontacturen’ is onder meer bedoeld als instrument om de transparantie in prijs en kwaliteit van educatieopleidingen te verhogen. Als richtprijs wordt een prijs van € 160 per groepscontactuur meegegeven, maar het staat gemeenten vrij hier zelf een afspraak over te maken met het roc. Doordat de prijs variabel blijft, houden gemeenten een prikkel om zo efficiënt mogelijk in te kopen. Wij twijfelen er echter wel aan of de introductie van een richtprijs ook direct zal leiden tot meer transparantie over het rendement van educatie? De prijs van groepscontacturen zal nog steeds variaties kunnen vertonen, waardoor het aantal ingekochte groepscontacturen niet als maatstaf kan dienen voor het rendement. Wij pleiten ervoor om in het kader van meer transparantie in de beginperiode een monitor uit te voeren naar de samenhang tussen uurprijs, aantal ingekochte uren en resultaten. Verder zouden wij graag een nadere toelichting willen op de totstandkoming van de voorgestelde richtprijs van € 160. 9. Extra ingekochte groepscontacturen Het aantal ingekochte groepscontacturen, zoals vastgelegd in de productovereenkomst tussen gemeente en roc, wordt bepalend voor de verdeling van de educatiemiddelen twee jaar later. Het staat gemeenten echter vrij om ook andere middelen aan te wenden voor de inkoop van groepscontacturen bij het roc dan enkel de geoormerkte educatie-middelen. Zijn die ‘extra’ ingekochte uren dan ook van invloed op de verdeling van het educatie-budget twee jaar later? In dat geval zou er een vergoeding per groepscontactuur kunnen komen die lager ligt dan de gemiddelde prijs van een groepscontactuur. Graag zouden wij meer duidelijkheid krijgen op dit punt. 10. Overgangsbekostiging relateren aan herverdeeleffecten Pas in 2015 kan het budget verdeeld worden op basis van het aantal ingekochte groepscontacturen. Om die reden moet er in 2013 en 2014 een overgangsbekostiging komen. Daarbij is gekozen voor een verdeling die zowel rekening houdt met de output op de onderdelen NT1 en NT2 als met de behoefte aan educatie-middelen op basis van gemeentelijke kenmerken. Wij wijzen erop dat er grote verschillen bestaan tussen gemeenten in de inzet op Vavo. Dit kan variëren tussen 20% en 80% van het totale educatiebudget. De inzet op de overige educatieonderdelen varieert bij gevolg ook sterk van gemeente tot gemeente. Om na te gaan of de voorgestelde overgangsbekostiging voldoende rekening houdt met deze verschillen, zouden de verwachte herverdeeleffecten onderzocht moeten worden. Die worden nu niet in beeld gebracht. Om al te grote budgetschommelingen te voorkomen, kan overwogen worden het maximale risico te begrenzen. Bijvoorbeeld door de clausule op te nemen dat het budgetaandeel van een gemeente nooit meer dan 20% mag afwijken van het budgetaandeel in het voorafgaande jaar.
11. Verbreding reserveringsregeling Het Besluit Participatiebudget wordt zodanig aangepast dat voortaan ook voor de educatie-middelen
VNG Postbus 30435, 2500 GK Den Haag Tel 070-373 83 93 www.vng.nl
04
geldt dat maximaal 25% van het budget kan worden gereserveerd voor het volgende kalenderjaar. Dit gold al voor de andere middelen binnen het participatiebudget. Wij zijn blij met deze verbreding van de reserveringsregeling tot alle onderdelen van het participatiebudget. 12. Houdbaarheid bestedingsverplichting nader onderzoeken Het uitgangspunt van het participatiebudget is altijd volledige ontschotting geweest. Hier is een uitzondering op gemaakt met een bestedingsverplichting bij roc’s ten aanzien van de educatiemiddelen. De motivering hiervoor is altijd geweest om daarmee de publieke infrastructuur voor educatie te waarborgen. Wij constateren nu dat de sterke krimp van de educatiemiddelen in de afgelopen jaren, die infrastructuur binnen roc’s onder grote druk heeft gezet. Wij vrezen dat het met de verdere inkrimping van het budget tot € 53 miljoen voor sommige roc’s niet meer rendabel zal zijn om educatie aan te bieden. Met als direct gevolg dat in sommige regio’s geen educatie meer wordt aangeboden. Wij vragen de Minister van OCW dan ook om in overleg met de betrokken partijen te onderzoeken of het continueren van de gedwongen winkelnering nog wel wenselijk is. 13. Onderwijsaanbod (zorg)leerlingen In het kader van voortijdig schoolverlaten, blijven gemeenten belang hechten aan het Vavo als regionale voorziening. De VNG zou graag duidelijkheid willen hoe een adequaat basisaanbod voor (zorg)leerlingen op regionaal niveau gewaarborgd blijft. Een mogelijkheid zou kunnen zijn om de functie van het Vavo te betrekken in de regionale afspraken die worden gemaakt tussen gemeenten en scholen in het kader van het VSV-beleid. 14. Toewerken naar één verdeelsystematiek voor het participatiebudget Met de beoogde invoering van de Wet Werken naar Vermogen per 1 januari 2013 worden de middelen voor re-integratie WWB, de sociale werkvoorziening en de re-integratie Wajong samengevoegd tot één ontschot budget. Voor de verdeling van dit deel van het participatiebudget wordt op dit moment een nieuwe verdeelsystematiek uitgewerkt door het Ministerie van SZW. Zoals hierboven besproken, wordt voor educatie een geheel eigen verdeelsystematiek ontwikkeld. Wij pleiten ervoor om op termijn toe te werken naar één integrale verdeelsystematiek voor het totale participatiebudget. Wij hopen dat ons advies voldoende handvatten biedt voor verdere verbetering van de regelgeving op het terrein van educatie en zijn graag bereid het in een gesprek toe te lichten. Hoogachtend, Vereniging van Nederlandse Gemeenten
drs. C.J.G.M. de Vet lid directieraad
VNG Postbus 30435, 2500 GK Den Haag Tel 070-373 83 93 www.vng.nl
05
