Begrotingsscan Haaksbergen 2015
MINISTERIE VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES AFDELING FINANCIEEL EN INFORMATIESTELSEL en PROVINCIE OVERIJSSEL EENHEID BESTUURS- EN CONCERNZAKEN
Rapportage over de begrotingsscan Haaksbergen 2015
Den Haag/Zwolle, april 2015
Samenstellers Provincie Overijssel Eenheid bestuurs- en concernzaken Drs. M.W.J. van den Broek, medewerker beleidsuitvoering J.H. ten Heggeler, medewerker beleidsuitvoering
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Bestuur, Democratie en Financiën/Financieel en informatiestelsel Drs. J.M. Nan, senior financieel adviseur
2
INHOUDSOPGAVE
BESTUURLIJKE SAMENVATTING, CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN Aanleiding voor de begrotingsscan Niet vrijblijvend en openbaar Doel van de begrotingsscan: globale toets Belangrijkste bevindingen Aanbevelingen
5 5 5 6 6 11
1
INLEIDING 1.1 Doel van de begrotingsscan 1.2 Werkwijze 1.3 Kenmerken 1.4 Leeswijzer
17 17 17 18 18
2.
DE ONTWIKKELING VAN DE FINANCIELE POSITIE VAN DE GEMEENTE HAAKSBERGEN 2.1 Inleiding 2.2 Het financieel beleid 2.2.1 Inrichting begroting en meerjarenraming en het BBV 2.2.2 Cyclus voor het financiële beleid en de verplichte verordeningen 2.2.3 Tijdige inzending en vaststelling van de begroting, jaarrekening en andere stukken 2.3 Begroting en meerjarenraming 2.3.1 Financiële positie in historisch perspectief 2.3.2 Begroting 2015 en meerjarenraming 2016-2018 2.3.3 Uitgangspunten voor oplossingen 2.3.4 De flexibiliteit van de begroting 2.4 Het financieel beleid ten aanzien van investeringen en afschrijvingen 2.5 Weerstandsvermogen en risicobeheersing 2.5.1 Beleid ten aanzien van het weerstandsvermogen 2.5.2 Risico’s 2.5.3 Weerstandscapaciteit 2.6 Financiële kengetallen 2.7 De paragrafen 2.7.1 Lokale heffingen 2.7.2 Onderhoud kapitaalgoederen 2.7.3 Financiering 2.7.4 Bedrijfsvoering 2.7.5 Verbonden partijen 2.7.6 Grondbeleid 2.8 Consequenties keuzes financieel beleid
3.
DE EIGEN INKOMSTEN VERGELEKEN 3.1 Inleiding 3.2 De Fvw en belastingcapaciteit 3.3 De opbrengsten van de belangrijkste heffingen in de gemeente Haaksbergen vergeleken met de normen ingevolge artikel 12 van de Fvw 3.4 Gemeentelijke woonlastendruk 3.5 Overige heffingen 3.6 Conclusies en aanbevelingen
3
19 19 19 20 23 24 24 25 28 31 32 34 38 38 39 39 42 45 46 46 49 52 53 54 55 61 61 61 62 62 65 66
4.
DE NETTOLASTEN VAN DE GEMEENTE HAAKSBERGEN VERGELEKEN 4.1 Inleiding 4.2 De vergelijking met zichzelf 4.3 Toelichting op verschillen uitgavenclusters 4.4 Conclusies en aanbevelingen
69 69 70 74 80
5.
PERSONEELSOMVANG EN –KOSTEN 5.1 Inleiding 5.2 Uitwerking 5.3 Conclusies en aanbevelingen
83 83 83 84
BIJLAGEN: Bijlage 1: Bijlage 2: Bijlage 3: Bijlage 4:
Vergelijking structuurkenmerken Haaksbergen en de selectiegroep 87 De vergelijking met zichzelf 89 vergelijking met zichzelf van de selectiegroep 91 clustervergelijking op functieniveau tussen de nettolasten van Haaksbergen en van de selectiegroep 93 Bijlage 5: financiële kengetallen in vergelijking met de referentiegemeenten (jaarrekeningen) 99 Bijlage 6: Definitie financiële kengetallen in relatie tot BBV 101 Bijlage 7: Uitgangspunten Financieel Herstelplan. 105
4
BESTUURLIJKE SAMENVATTING, CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN
Aanleiding voor de begrotingsscan De provincie Overijssel en het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) hebben op verzoek (brief van 28 november 2014) van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Haaksbergen een begrotingsscan uitgevoerd. Gedeputeerde Staten van Overijssel keurden de begroting 2014 van Haaksbergen op 17 februari 2014 goed. Het ingestelde preventieve toezicht kon worden opgeheven nadat aanvullende ombuigingsmaatregelen in de begroting en meerjarenraming werden verwerkt. In de loop van dit begrotingsjaar bleek de financiële positie van de gemeente echter minder rooskleurig dan het zich eerder liet aanzien. Uit de eerste bestuursrapportage bleek dat de personeelslasten te optimistisch waren geraamd en er tegenvallers te verwachten waren in de uitvoering van de WWB. Het nieuw aangetreden college besloot schoon schip te maken en presenteerde een Kadernota 2015 met een tekort van € 4,0 miljoen in 2015 aflopend naar € 3,6 miljoen in 2018. De vervolgens ter goedkeuring voorgelegde begroting 2015 (waarin het tekort verder opliep tot € 4,3 miljoen) voldeed niet aan het criterium van een structureel en reëel evenwicht. In de begroting 2015 en meerjarenperspectief 2016-2018, die door de raad op 5 november 2014 is vastgesteld, was weliswaar het Financieel Herstelplan verwerkt maar de opgenomen ombuigingsmaatregelen waren niet allemaal concreet ingevuld. In de opvatting van de provincie kon onvoldoende aannemelijk worden gemaakt dat het begrotingsevenwicht in 2018 hersteld zou zijn. Haaksbergen werd wederom onder preventief toezicht gesteld. Dit was aanleiding voor de gemeente om een aanvraag in te dienen. Volgens het verzoek moet de scan de gemeente op het spoor brengen van haalbare en realistische bezuinigingen. De in deze scan opgenomen begrotingsanalyse (hoofdstukken 3 en 4) is gebaseerd op de gecorrigeerde begroting 2014, omdat de gemeente snel over de resultaten van de scan wilde beschikken en de vergelijkende begrotingscijfers 2015 nog niet beschikbaar waren. In deze samenvatting komen op hoofdlijnen de resultaten van het onderzoek aan de orde. In de afzonderlijke hoofdstukken van de begrotingsscan kunt u alle informatie, conclusies en aanbevelingen van het onderzoek terugvinden.
Niet vrijblijvend en openbaar Deze begrotingsscan moet de raad van de gemeente Haaksbergen ondersteunen in het maken van keuzes bij de vaststelling van de Kadernota 2016, wanneer de besluiten moeten worden genomen over de begroting 2016 en de meerjarenraming 2017-2019. Omdat Haaksbergen onder het preventieve toezicht van de provincie Overijssel valt, zullen de conclusies en aanbevelingen tevens input zijn voor overleg tussen de gemeente en de provincie. Als follow-up van een begrotingsscan wordt van de raad of het college een schriftelijke reactie richting Gedeputeerde Staten (GS) gevraagd (in afschrift aan BZK).
5
De begrotingsscan is een openbaar document en zal op de internetsite van BZK worden geplaatst.
Doel van de begrotingsscan: globale toets De begrotingsscan is nadrukkelijk geen uitgebreide en diepgaande analyse zoals die bij een artikel 12-onderzoek wel zou plaatsvinden. Het is een globale toets van de financiële positie van de gemeente. Het doel van de begrotingsscan is in het algemeen drieledig: ten eerste verschaft het de gemeente inzicht in de eigen financiële situatie, ten tweede kan de begrotingsscan een cumulatie van financiële problemen voorkomen en ten slotte kan met behulp van de begrotingsscan duidelijk worden of de gemeente binnen de toelatingstermen van artikel 12 valt, of dat eerst andere maatregelen moeten worden genomen. Het kan gemeenten tevens inzicht geven in de aandachtspunten bij en de mogelijke consequenties van een eventuele artikel 12 aanvraag (pre artikel 12 fase). In de onderhavige scan voor Haaksbergen is dit niet aan de orde. De begrotingsscan is geen beleidsadvies. Het betreft een constatering van feiten en de daaruit te trekken conclusies. Daarnaast geeft de begrotingsscan een oordeel over de financiële positie van de gemeente. Waar nodig zijn aanbevelingen in de begrotingsscan opgenomen. Voor deze begrotingsscan zijn in overleg met de gemeente Haaksbergen zes gemeenten geselecteerd die qua inwoneraantal overeenkomen en gemiddeld genomen qua structuurkenmerken vergelijkbaar zijn met de gemeente Haaksbergen. Dit zijn de Gelderse gemeenten Aalten, Duiven en Nunspeet, de Brabantse gemeenten Dongen en Schijndel en de gemeente Borne. Dit zijn gemeenten met een redelijke tot goede sociale structuur en een redelijke of weinige centrumfunctie (zie bijlage 1 voor een overzicht van de belangrijkste structuurkenmerken van Haaksbergen en van de selectiegroep).
Belangrijkste bevindingen Uitgangspunt voor de begrotingsscan is de volgende centrale probleemstelling: 1. Hoe ziet de financiële positie van de gemeente Haaksbergen er uit? Financiële positie in historisch perspectief Als gevolg van structurele doorwerking vanuit de jaarrekening 2010 (waaronder de consequenties van aanwending van dekkingsreserves voor afwaarderingen op de grondpositie) en latente problematiek (met name op het sociaal domein en de personeelslasten) is de financiële – en begrotingspositie van Haaksbergen de laatste jaren verslechterd. De begrotingen 2012 e.v. gaven onvoldoende inzicht in de financiële problemen waardoor de verdere achteruitgang van de begrotingspositie te laat door de gemeenteraad werd onderkend. Versterkt door de ontwikkelingen met betrekking tot de algemene uitkering uit het gemeentefonds (diverse opeenvolgende rijkskortingen) was dit de opmaat naar een stapeling van problematiek.
6
Begroting 2015 en meerjarenraming 2016-2018 De gemeente heeft de afgelopen jaren stappen gezet ter verbetering van de informatiewaarde van de haar begroting. Desondanks zijn er verbeterpunten (hiervoor wordt met name verwezen naar de paragrafen in hoofdstuk 2). Met de intentie om de financiële problematiek volledig in beeld te brengen is de financiële - en begrotingspositie van de gemeente Haaksbergen in de begroting 2015 verder onder druk komen te staan. Met behulp van een pakket aan ombuigingsmaatregelen presenteert de gemeente een begroting 2015, waarvan de eerste jaarschijf (2015) weliswaar niet structureel en reëel in evenwicht is, maar waarin dit evenwicht tijdig wordt hersteld. Een aantal ombuigingsmaatregelen zijn nog onvoldoende concreet ingevuld dan wel behoeven nog nadere onderbouwing waardoor het tijdig herstel van het evenwicht, naar het oordeel van GS, vooralsnog onvoldoende aannemelijk wordt gemaakt. De gemeente heeft de intentie dit te ondervangen in de Kadernota in aanloop naar de begroting 2016. De weerstandscapaciteit van de gemeente Haaksbergen laat de laatste jaren een neerwaartse ontwikkeling zien. Uiteindelijk wordt de gemeente in de begroting 2015 geconfronteerd met een negatieve algemene reserve. Met het pakket aan ombuigingsmaatregelen heeft de gemeente de intentie uiterlijk in 2018 voldoende (structurele) begrotingsruimte te creëren. Met deze positieve begrotingssaldi vanaf 2018 kan de gemeente de negatieve reserve aanzuiveren. Herstel van het weerstandsvermogen (zodat deze voldoet aan de door de gemeente vastgestelde norm) vergt een langere periode. Het herstel van het structurele en reële evenwicht en de termijn waarbinnen de algemene reserve wordt aangezuiverd, is voor een belangrijk deel afhankelijk van de realisatie van de ombuigingsmaatregelen conform planning. De gemeente heeft ervoor gekozen om geen extra (structurele) ruimte te creëren voor het opvangen van tegenvallers bij het implementeren van de beoogde ombuigingsmaatregelen. Dat betekent dat de begrotingspositie uiterst kwetsbaar is. Het niet of niet tijdig realiseren van de maatregelen kan gevolgen hebben voor het tijdig herstellen van het structureel en reëel evenwicht en/of de termijn waarbinnen de algemene reserve is aangezuiverd. Dit zien wij als een risico. De flexibiliteit van de begroting Onder flexibiliteit verstaan we het vermogen om relatief snel te kunnen reageren op (financiële) ontwikkelingen. Een groot deel van vooral de lasten is door de gemeente te beïnvloeden, zij het niet allemaal op korte termijn. De beïnvloedbaarheid van inkomsten is maar zeer beperkt. De flexibiliteit van de begroting wordt negatief beïnvloed door: hoge rioolrechten, activeren kosten reconstructies en herinrichtingen (wegen, groen) en het verlengen van afschrijvingstermijnen.
Financieel beleid ten aanzien van investeringen en afschrijven Afschrijvingstermijnen, vervangingsinvesteringen en onderhoud zijn onderwerpen die betrekking hebben op de in standhouding van kapitaalgoederen. Met het besluit (in de begroting 2014) om de kapitaallasten uit te faseren, heeft de gemeente de flexibiliteit van de begroting op lange termijn nadelig beïnvloed. De kapitaallasten liggen met andere woorden langer vast. In de praktijk leidt verlengen van afschrijvingstermijnen tot hogere onderhoudskosten. De gemeente biedt in de begroting geen inzicht in de
7
gevolgen van de verlenging van afschrijvingstermijnen. De gemeente heeft een stelpost voor vervangingsinvesteringen opgenomen met een omvang van € 750.000. Er is nog niet besloten over de invulling. De investeringslasten zijn hierdoor (nog) niet bekend waardoor niet te herleiden is in hoeverre de dekking voldoende van omvang is. De begroting bevat geen volledig ingevuld meerjarig investeringsplan met bijhorende kapitaallasten. Door het ontbreken van het laatste inzicht wordt de continuïteit van de bekostiging onvoldoende inzichtelijk gemaakt.
Paragrafen De plannen ten aanzien van het onderhoud kapitaalgoederen zijn niet allemaal actueel. Een actueel beleidsplan is van belang voor de bepaling van het onderhoudsniveau en de kosten die benodigd zijn om het onderhoudsniveau te realiseren. Het is daardoor moeilijk te beoordelen in hoeverre de opgenomen budgetten voldoende van omvang zijn. Voor kapitaalgoederen geldt in zijn algemeenheid dat wanneer een gemeente een voorziening hanteert, de beleidsplannen actueel dienen te zijn en dient deze een bepaalde omvang te hebben. GS hebben in de brief over de toezichtsvorm opmerkingen gemaakt over de realiteit van de ramingen van onderhoud wegen. De uitwerking/toelichting van het wegenkader zal door de gemeente plaatsvinden in de kadernota 2016. De gemeente geeft geen inzicht in het achterstallig onderhoud. De extra investering (onderhoudspiek) op wegen wekt de suggestie dat er sprake is van achterstallig onderhoud. Dit zal in de kadernota 2016 door de gemeente uitgewerkt worden. De gemeente heeft besloten tot een inkrimping van de ambtelijke organisatie. De concrete invulling van deze maatregel zal opgenomen worden in de 1e bestuursrapportage 2015 en kadernota 2016.
Financiële kengetallen De gemeente heeft in het verleden vooral de focus gehad om het sluitend maken van de meerjarenbegroting. Door forse investeringen is de schuldpositie opgelopen. De schuldquote is in 2013 180%, de referentiegemeenten zitten zo’n 70% punten lager. Gerelateerd aan de omvang van de exploitatie heeft Haaksbergen een hoge netto schuld. De VNG publiceerde in een factsheet financiële ruimte en vermogenspositie een norm voor de netto schuld quote van maximaal 130%. De gemeente zit ver boven deze norm. Ook wanneer de netto schuld quote wordt gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen (141%), zit de gemeente in 2013 boven de norm van de VNG. De hoge schuld uit zich in een lage solvabiliteit ofwel een klein eigen vermogen ten opzichte van het balanstotaal (5%). Ultimo 2013 was 5% van het bezit met eigen vermogen gefinancierd en 95% is belast met schulden. Hierdoor is de gemeente in sterke mate gevoelig voor renteontwikkelingen. Het gemiddelde solvabiliteitsratio van de referentiegemeenten is 32%. De VNG publiceerde in een factsheet financiële ruimte en vermogenspositie een norm voor de solvabiliteit van minimaal 20%. De gemeente zit met 5% onder deze norm. De woonlasten van de gemeente Haaksbergen in relatie tot de landelijke woonlasten van het voorgaande jaar is relatief hoog (106% ten opzichte van
8
gemiddeld 97% van de referentiegemeenten). Dit houdt verband met de hoge riooltarieven in Haaksbergen. Het kengetal grondexploitatie (de boekwaarden grondexploitatie in relatie tot de omvang van de begroting) neemt de laatste jaren af. Dit wordt verklaard doordat de gemeente de afgelopen jaren geen grond meer aankoopt, terwijl ze wel gronden verkoopt.
Consequenties keuzes financieel beleid Er zijn algemene oplossingrichtingen benoemd, niet specifiek voor de gemeente Haaksbergen. Deze maatregelen kunnen in zijn algemeenheid gevolgen hebben op de reservepositie, schuldpositie en exploitatie. 2. Doen zich tussen de gemeente Haaksbergen en de selectiegroep overeenkomsten en verschillen voor ten aanzien van de belastingen en rechten en zo ja, in welke mate zijn deze verschillen te verklaren? Uit deze vergelijking komt naar voren dat Haaksbergen in 2014 relatief veel inkomsten haalt uit de parkeer- en toeristenbelasting, maar bij de andere heffingen minder weet binnen te brengen waardoor er per saldo een klein positief verschil is van € 2 per inwoner in vergelijking met de inkomsten die de selectiegemeenten aan overige (belasting)inkomsten weten te generen. Bij de vergelijking van de gemeentelijke woonlastendruk voor burgers op basis van de gegevens van het COELO blijkt dat de woonlastendruk in de gemeente Haaksbergen € 82 hoger is (= 11%) dan die van de selectiegroep. De hogere woonlasten worden vooral veroorzaakt door de rioolheffing, die na de vaststelling van het Gemeentelijke Rioleringsplan 2013-2016 drastisch werd verhoogd. De riool- en reinigingsheffing zijn 100% kostendekkend. De opbrengst OZB ligt ca. € 1 miljoen lager dan het geval zou zijn als een tarief zou worden gehanteerd van 120% van het landelijk gemiddelde OZB-tarief (= de norm voor artikel 12-gemeenten). De raad van de gemeente Haaksbergen heeft in het Financieel Herstelplan aangegeven dat de woonlasten niet boven de 10% van het landelijk gemiddelde mogen uitkomen. In 2013 zat de gemeente Haaksbergen op 4,6%, 2014 op 8,5% en in 2015 op 8%. Dit is gelegen aan het hoge/realistische riooltarief dat Haaksbergen in rekening brengt. De gemeente Haaksbergen verwacht dat de financiële situatie zal gaan leiden tot een belastingdruk die boven de 10% van het landelijk gemiddelde ligt. De hoge rioolrechten drukken zwaar op de belastingtarieven. De gemeente wil daarom onderzoeken hoe de kosten van de riolering kunnen worden verlaagd. De evaluatie van het GRP moet uitwijzen of en hoe dat kan worden gerealiseerd, waarbij wordt aangegeven dat het uitgangspunt van de kostendekkendheid niet zal worden verlaten. Haaksbergen overweegt wel de kwijtschelding op rioolrechten (€ 108.000 in begroting 2015) ten laste van het minimabeleid te brengen. Dit omdat kwijtschelding door de gemeente als een onderdeel van het minimabeleid gezien wordt en hierdoor mede de hoge rioollasten worden beperkt. De Provincie en BZK benadrukken wel dat van verzwaring van de exploitatiebegroting pas sprake kan zijn als de financiële situatie van de Gemeente Haaksbergen dit toestaat. Voorop moet staan dat de exploitatiebegroting structureel en reëel sluit. Het beeld is dat de gemeente zich richt op de laagst mogelijke lasten voor de burger met als doel om qua woonlasten niet boven de 10% van het landelijk gemiddelde uit te komen.
9
Gegeven de ‘eigen’ norm van Haaksbergen voor de woonlastendruk ligt het niet in de verwachting dat verhoging van de OZB als oplossing wordt gezien voor de slechte financiële situatie. Dit heeft als consequentie dat voor het op orde brengen van de gemeentelijke financiën vooral zal moeten worden gezocht naar bezuinigingen op de uitgaven. 3. Hoe verhouden de eigen inkomsten (OZB en overige heffingen) en de nettolasten van de gemeente Haaksbergen zich in 2014 ten opzichte van de clusters van de algemene uitkering en hoe is dat beeld bij de gemeenten behorende tot de selectiegroep. De vergelijking met zichzelf wordt als de belangrijkste indicatie gezien voor de te nemen maatregelen om eventuele financiële problemen te voorkomen en/of te verminderen. Uit deze vergelijking van de nettolasten van de gemeente Haaksbergen met de (norm)inkomsten van het gemeentefonds komt samenvattend het volgende beeld naar voren. Clusters waar de de gemeente Haaksbergen meer lasten raamt
Verschil bedrag per inwoner Haaksbergen gemeentefonds € 29
Algemene ondersteuning Werk en inkomen
€ 28
Bevolkingszaken
€18
Volkshuisvesting en RO
€26
OOV
€48
Groen
€15
10
Toelichting
Gegeven variëteit aan functies die onder dit cluster vallen is verschil lastig te duiden Eigen risico bijstand (10%) is in begroting verwerkt, mogelijk is dit bij de selectiegemeenten niet het geval. Hogere kosten burgerzaken agv formatie en doorbelasting Eenmalige kosten kop Parallelweg afgedekt door subsidie en onttrekking aan reserve; norm GF wordt nav groot onderhoud opgehoogd Toezicht en handhaving volledig doorbelast aan OOV Begraafrechten niet kostendekkend; norm GF wordt nav groot onderhoud opgehoogd.
Daarnaast heeft Haaksbergen meer baten dan wel lagere nettolasten op de volgende clusters: Clusters waar de gemeente Haaksbergen minder lasten/hogere baten raamt OZB
Verschil bedrag per inwoner Haaksbergen gemeentefonds
Reserves Maatschappelijke zorg
€ 29 € 44
Educatie
€ 31
€ 30
Toelichting
Tarief OZB is hoger dan het rekentarief Vooruitlopend op decentralisaties sociaal domein zijn bezuinigingen doorgevoerd; vergelijkenderwijs hoge kosten voorzieningen gehandicapten zijn aandachtspunt Past in landelijke beeld
4. Hoe verhouden de personeelsomvang en –lasten van de gemeente Haaksbergen zich ten opzichte van de gemeenten in de landelijke selectiegroep, de groottegroep en de groep met dezelfde sociale structuur en centrumfunctie? Conclusies hierover moeten met de nodige voorzichtigheid worden getrokken. Gemeenten kunnen onderling verschillen in de mate van uitbesteding van taken en met de inzet van personeel van derden. Van belang is ook te vermelden dat de burgemeester, de wethouders en het brandweerpersoneel (voor zover beroeps) in de personeelsomvang zijn begrepen. De personeelsomvang van de gemeente Haaksbergen was per ultimo 2013 209 werknemers wat overeenkwam met 180,22 fte omgerekend 7,4 fte per 1.000 inwoners. Deze personeelsomvang ligt boven het niveau van de selectiegroep van gemiddeld 158 fte en ook boven dat van de andere vergelijkingsgroepen. Opvallend is dat de formatie van Haaksbergen ten opzichte van het peilmoment van de scan 2006 constant is gebleven terwijl de formatie van de vergelijkingsgroepen licht is gedaald. De gemiddelde loonsom was en is in Haaksbergen hoger dan bij de groep van gemeenten waarmee wordt vergeleken. De verschillen tussen Haaksbergen en het gemiddelde van de selectiegroep zijn groot (Haaksbergen heeft 22 fte meer en een totale loonsom die € 1,2 miljoen hoger is). Haaksbergen heeft zelf eerder de conclusie getrokken dat een bezuiniging van € 2,1 miljoen (40 arbeidsplaatsen) haalbaar is. Aanbevelingen Hieronder geven wij de aanbevelingen uit de begrotingsscan weer. Deze aanbevelingen zijn bedoeld om het inzicht van de gemeenteraad in de financiële positie van de gemeente te vergroten. Hiermee zal de raad beter in staat zijn inhoud te geven aan haar budgetrecht. Voor een nadere motivatie van deze aanbevelingen verwijzen we naar de inhoud van de begrotingsscan.
11
Hoofdstuk 2 Inrichting begroting en meerjarenraming en het BBV
Verbeter de informatiewaarde van het programma alg.dekkingsmiddelen in de jaarrekening 2014.Neem een extra paragraaf op voor de bezuinigingsmaatregelen uit het herstelplan. Daardoor wordt het eenvoudiger om de bezuinigingsmaatregelen te monitoren.
Presenteer het structurele saldo van de begroting en betrek daarbij het overzicht van incidentele baten en lasten (BBV) en de structurele doorwerking van de jaarrekening.
Stel, zoals gepland, in de 1e bestuursrapportage 2015 en kadernota 2016 de concrete invulling van de taakstellingen (de inkrimping van de ambtelijke organisatie en de korting op de subsidies) vast.
Maak duidelijk, bijvoorbeeld aan de hand van de VNG modelverordening, welke regels van belang zijn voor de gemeenteraad van Haaksbergen om op te nemen in de art. 212 verordening.
Begroting en meerjarenraming
Maak in de kadernota 2016 middels een heldere onderbouwing inzichtelijk hoe de eerder uitgewerkte problematiek (begroting 2015) en de omvang daarvan tot stand is gekomen. Wat zijn de uitgangspunten geweest en welke visies lagen daaraan ten grondslag. Betrek hierbij de kritische aandachtspunten zoals die door ’GS zijn geformuleerd bij de goedkeuring van de begroting 2014 en de brief over de toezichtsvorm 2015;
Ontwikkel een heldere visie op de inkrimping van de ambtelijke organisatie met behoud c.q. verbetering van de kwaliteit, gebaseerd op een kerntakendiscussie. Geef hierbij tevens een adequate onderbouwing van het benodigde budget voor afvloeiingskosten (flankerend beleid);
Ontwikkel een visie omtrent de wijze waarop het weerstandsvermogen verder op niveau zal worden gebracht, ook nadat de negatieve algemene reserve is aangezuiverd (zie ook paragraaf 2.5).
Uitgangspunten voor oplossingen
Ontwikkel een visie op investering, activering en instandhouding;
Ontwikkel een duidelijke visie op de structurele verwerking van de rentecomponent in de begroting, waarbij inzichtelijk wordt gemaakt welke rentepercentages worden gehanteerd en hoe wordt om gegaan met componenten als bespaarde rente, toegerekende rente aan de grondexploitatie, (rente) financieringstekort en renteresultaat (zie ook paragraaf 2.6.3 Financiering).
12
Financieel beleid ten aanzien van investeringen en afschrijvingen
Maak bij investeringsvraagstukken helder in hoeverre er ruimte is om investeringen met maatschappelijk nut in één keer ten laste van de exploitatie te brengen en in hoeverre keuzes overeenkomen met de vastgestelde beleidslijn in de verordening en herstelplan. Dit is op dit moment afhankelijk van de (structurele) begrotingsruimte en vermogenspositie van de gemeente.
Presenteer bij de begroting een meerjarig investeringsplan op waardoor inzicht wordt verkregen over de vraag of in de begroting voldoende middelen zijn opgenomen om investeringen te dekken mede in het licht van de afschrijvingstermijnen;
Stel een integrale visie vast met betrekking tot de instandhouding van de kapitaalgoederen (afschrijvingstermijnen, vervangingsinvesteringen en onderhoud) en neem deze op in de art. 212 verordening.
Weerstandsvermogen
Actualiseer de nota Risicomanagement & Weerstandsvermogen aan de gehanteerde praktijk zoals is opgenomen in de begroting 2015.
Maak helder in de P&C documenten wat de verwachting is ten aanzien van de omvang van de risico’s en betrek hierbij de risico’s van het eventueel niet tijdig realiseren van het herstelplan. Het verdient de voorkeur om een buffer op te nemen voor het opvangen van maatregelen (uit het herstelplan) voor het geval deze niet tijdig of volledig gerealiseerd zullen worden.
Paragraaf Onderhoud Kapitaalgoederen
Actualiseer de plannen die ouder zijn dan 4 of 5 jaar en geef inzicht in de benodigde budgetten op basis van actuele plannen en een juist prijsniveau. Bij de kadernota 2016 zal de uitwerking/toelichting van het wegenkader vastgesteld worden.
Stel voor de kapitaalgoederen een onderhoudsniveau vast die als basis kan dienen voor de bepaling van de benodigde budgetten. Biedt daarbij inzicht in het benodigde en beschikbare budget. Maak daarbij eveneens inzichtelijk in hoeverre sprake is van achterstallig onderhoud.
Paragraaf Financiering
Maak inzichtelijk welk deel van de rente wordt doorbelast aan de burgers via (kostendekkende) producten zoals grondexploitaties, investeringen en tarieven.
Geef de financieringsbehoefte weer aan de hand van een liquiditeitenplanning en de bijbehorende te verwachte rentelast.
Paragraaf Bedrijfsvoering
Stel het visiedocument bedrijfsvoering vast.
Neem in de 1e bestuursrapportage 2015 en kadernota 2016 een concrete onderbouwing op van de maatregelen die leiden tot een inkrimping van de ambtelijke organisatie en een besparing van € 2,1 miljoen. Maak duidelijk
13
op welke wijze, gegeven de huidig economische situatie, de gemeente verwacht met natuurlijk verloop het aanwezige personeel te kunnen laten afnemen.
Paragraaf Verbonden Partijen
Neem in de begroting conform het Besluit Begroting en Verantwoording eveneens de verwachte omvang van het financiële resultaat van de verbonden partij in het begrotingsjaar en de verwachte omvang van het eigen vermogen en het vreemd vermogen van de verbonden partij aan het begin en aan het einde van het begrotingsjaar op in de begroting. Dit geeft een beter beeld van de financiële positie van de desbetreffende verbonden partij.
Paragraaf Grondbeleid
Verbeter de informatiewaarde door inzicht te geven over de wijze waarop het passief en actief grondbeleid wordt toegepast en in welke mate de gemeente in de begroting rekening houdt met winstnemingen in de meerjarenraming.
Betrek, zoals gepland, bij de kadernota de problematiek als gevolg van het leunen van de algemene dienst op de grondexploitaties.
Maak inzichtelijk wat de gevolgen kunnen zijn van de latente problematiek als gevolg van de projecten Marktplan en Wissinkbrink in relatie tot het beschikbare weerstandsvermogen.
Consequenties keuzes financieel beleid
Maak bij het ontwikkelen van keuzes op het gebied van financieel beleid inzichtelijk in hoeverre de keuze consequenties heeft op de reservepositie, de schuldpositie dan wel de exploitatie.
Hoofdstuk 3 Gekoerst moet worden op kostendekkende tarieven voor de riolering en afvalverwijdering. Bij de burger moeten reële tarieven in rekening worden gebracht. De lasten voor kwijtschelding dienen zolang er geen sprake is van een sluitende begroting niet als last voor het minimabeleid te worden beschouwd omdat dit een nadeel oplevert voor de begroting. Hoofdstuk 4 Ga na of de geconstateerde relatief hoge dan wel lage netto lasten bij verschillende (sub) clusters aansluiten bij de prioriteiten van de gemeente en/of ga na in hoeverre er een relatie kan worden gelegd met eventuele ombuigingen dan voorstellen tot nieuw beleid (met andere woorden ga na of reallocatie van budgetten gewenst en mogelijk is). Bijzondere aandacht is hierbij gewenst voor de overschrijdingen op de clusters bevolkingszaken en OOV, dit in samenhang met de bevindingen naar het onderzoek van de personeelsomvang aangezien het er op lijkt dat deze clusters zijn belast met een hoge toerekening van personeel.
14
Hoofdstuk 5 De gemeente heeft in het Financieel Herstelplan een taakstellende bezuiniging op het personeel opgenomen van € 2,1 miljoen/40 arbeidsplaatsen omdat eerder onderzoek (Vensters voor Bedrijfsvoering) reeds uitwees dat de gemeente qua personele bezetting ruim in haar jas zat. De taakstellende bezuiniging zal worden geïmplementeerd aan de hand van een visie op bestuur en organisatie. De uitkomst van de scan (analyse verschillen nettolasten cluster en normering gemeentefonds) kan worden betrokken bij de concretisering van de taakstelling. De gemeente Haaksbergen zet in op personeelsreductie (vermindering van 40 FTE) om de financiën weer op orde te krijgen. Voor de daadwerkelijke realisering van de personeelsinkrimping is natuurlijk verloop nodig. Houd in ieder geval rekening met de mogelijkheid dat de geraamde opbrengst van € 2,1 miljoen later dan verwacht zal worden gehaald.
15
16
1
INLEIDING In deze inleiding schetsen wij de procedurele gang van zaken rond de begrotingsscan. Zo gaan wij in paragraaf 1.1 in op het doel van de begrotingsscan en staat in paragraaf 1.2 de gevolgde werkwijze. Paragraaf 1.3 bevat de kenmerken van de gemeente Haaksbergen en het gemiddelde van de selectiegroep. En ten slotte bevat paragraaf 1.4 de leeswijzer van de begrotingsscan.
1.1
Doel van de begrotingsscan Doel van deze scan is een oordeel te vormen over de financiële situatie van de gemeente Haaksbergen en te inventariseren welke mogelijkheden Haaksbergen heeft om de financiële situatie te verbeteren en een sluitende begroting te realiseren in 2018. Omdat Haaksbergen onder het preventieve toezicht van de provincie Overijssel valt, zullen de conclusies en aanbevelingen van deze scan input zijn voor overleg tussen de provincie en de gemeente.
1.2
Werkwijze Deze begrotingsscan bestaat uit drie analyses. Als eerste kijken we naar de ontwikkeling van de financiële positie in de gemeente Haaksbergen. Hiervoor onderwerpen we de begroting, de jaarrekeningen, de weerstandscapaciteit van de afgelopen jaren en de kaders van de financiële voorschriften aan een onderzoek. In de tweede analyse vergelijken we de belastingdruk van de gemeente Haaksbergen met de selectiegroep. En in de derde analyse vergelijken we de nettolasten van de gemeente Haaksbergen op clusterniveau met de toedeling van middelen uit het gemeentefonds. Dit zetten we daarenboven af tegen het beeld dat de selectiegroep op dit punt laat zien. De drie analyses zijn te vatten in de volgende onderzoeksvragen: Onderzoeksvraag 1 Wat kan aan de hand van de gemeenterekeningen vanaf 2011, de begrotingen 2012 t/m 2015 (inclusief meerjarenramingen) over de financiële positie van de gemeente worden gezegd? Onderzoeksvraag 2 Doen zich tussen de gemeente Haaksbergen en de selectiegroep overeenkomsten en verschillen voor ten aanzien van de belastingen en rechten en zo ja, in welke mate zijn deze verschillen te verklaren? Onderzoeksvraag 3 Hoe verhouden de eigen inkomsten (OZB en overige heffingen) en de nettolasten van de gemeente Haaksbergen zich in 2014 ten opzichte van de clusters van de algemene uitkering en welk beeld laat de selectiegroep zien? Onderzoeksvraag 4 Hoe verhouden de personeelsomvang en –lasten van de gemeente Haaksbergen zich ten opzichte van de gemeenten in de landelijke selectiegroep, de groottegroep en de groep met dezelfde sociale structuur en centrumfunctie?
17
Basisgegevens Gelet op de wens van de gemeente om in april 2015 al te kunnen beschikken over het resultaat van de begrotingscan en daarvoor de vergelijkende begrotingscijfers 2015 niet beschikbaar waren is de scan gedaan op basis van de begroting 2014 inclusief alle begrotingswijzigingen. Hieruit zijn geëlimineerd de alleen op 2014 betrekking hebbende effecten van de uitgavenstop 2014. De daarna resulterende begrotingscijfers geven de best mogelijke indicatie van het lastenniveau van de gemeente Haaksbergen en vormen een goede basis voor een vergelijking met de normen van het gemeentefonds en met de uitgaven van de selectiegroep.
1.3
Kenmerken Bij de beantwoording van de onderzoeksvragen 2, 3 en 4 wordt uitgegaan van een selectiegroep. Op basis van de belangrijkste structuurkenmerken van de gemeente Haaksbergen is in overleg met de gemeente gezocht naar een groep van gemeenten die gemiddeld genomen vergelijkbaar is, verder te noemen de selectiegroep. Dit zijn de Gelderse gemeenten Aalten, Duiven en Nunspeet, de Brabantse gemeenten Dongen en Schijndel en de gemeente Borne. Dit zijn gemeenten met een redelijke tot goede sociale structuur en een redelijke of weinige centrumfunctie en een inwoneraantal dat niet al te zeer afwijkt van Haaksbergen (zie bijlage 1). Het zijn plattelandsgemeenten met meerdere kernen.
1.4
Leeswijzer In hoofdstuk 2 beantwoorden wij de eerste onderzoeksvraag door te focussen op de jaarrekeningen 2011 t/m 2013 en de begrotingen (inclusief meerjarenramingen) 2012 t/m 2015, de weerstandscapaciteit en de financiële kengetallen. In hoofdstuk 3 vergelijken wij de gemeente Haaksbergen met de selectiegroep op de punten belastingen/rechten en belastingdruk. Hoofdstuk 4 bevat de vergelijking op clusterniveau met de algemene uitkering uit het gemeentefonds en het beeld dat de selectiegroep in deze vergelijking laat zien. Tot slot gaat hoofdstuk 5 over de personeelsomvang en -kosten.
18
2.
DE ONTWIKKELING VAN DE FINANCIELE POSITIE VAN DE GEMEENTE HAAKSBERGEN
2.1
Inleiding In dit hoofdstuk wordt antwoord gegeven op de volgende vraag: ‘Wat kan aan de hand van de begroting 2014, de meerjarenraming 2015 tot en met 2017 en de gemeenterekeningen vanaf 2010 over de financiële positie van de gemeente Haaksbergen worden gezegd?’ Om dit beeld te kunnen geven, wordt aandacht besteed aan de volgende onderdelen: het financiële beleid (paragraaf 2.2) de begroting en meerjarenraming (paragraaf 2.3), het financieel beleid ten aanzien van investeringen, afschrijvingen (paragraaf 2.4) de vermogenspositie (paragraaf 2.5), de financiële kengetallen (paragraaf 2.6) en onderwerpen uit de verplichte paragrafen (paragraaf 2.7). Het hoofdstuk wordt afgesloten met de conclusies en aanbevelingen (paragraaf 2.8). Het onderzoek voor deze begrotingsscan is uitgevoerd in de periode februari – april 2015. Bij dit onderzoek is gebruik gemaakt van verschillende begrotingen en jaarrekeningen. De toelichting op de begroting en meerjarenraming (paragraaf 2.3) is gebaseerd op de begroting 2012 tot en met 2015. Voor de bepaling van de financiële kengetallen (paragraaf 2.6) zijn de cijfers uit de jaarrekeningen 2009 tot en met 2013 gehanteerd. De andere paragrafen, zoals het financieel beleid en de paragrafen zijn beoordeeld aan de hand van de begroting 2015.
2.2
Het financieel beleid De wetgever legt de verantwoordelijkheid voor een begroting die in evenwicht is primair neer bij de gemeenteraad (art. 189 gemeentewet). Dit orgaan is met andere woorden de toezichthouder in de horizontale lijn en dient ervoor zorg te dragen dat de financiële positie op orde is. Met de vaststelling van de begroting, autoriseert de raad het college voor het doen van uitgaven. De toezichthoudende rol is daaraan complementair. Dat betekent dat pas op het moment dat de raad onvoldoende zorg draagt voor haar kaderstellende en controlerende rol, Gedeputeerde Staten (GS) in beeld komen. Om deze verantwoordelijkheid waar te kunnen maken, zal de raad een goed beeld moeten hebben van de financiële positie van de gemeente. Een voorwaarde hiervoor is een gezond financieel beleid en het voldoen aan een aantal formele eisen (uit het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten, de Gemeentewet en de verordeningen). Het financieel beleid van een gemeente komt mede tot uitdrukking in de verplichte paragrafen op grond van het BBV. Daarnaast wordt beleid vastgesteld in de verplichte verordeningen op grond van artikel 212 en 213 van de Gemeentewet waarin bepaalde kaders van het financieel beleid worden gesteld. Bij de beoordeling van de financiële positie neemt de begroting een centrale plaats in. Volgens de gemeentewet dient de gemeente een begroting vast te stellen die in evenwicht is. Daarmee wordt het structurele en reële evenwicht bedoeld. Met structureel evenwicht wordt bedoeld dat de structurele lasten worden gedekt door structurele baten. Een begroting is realistisch op het
19
moment dat de raad voldoende middelen beschikbaar stelt in de begroting om het vastgestelde beleid te kunnen uitvoeren. Gedeputeerde Staten (GS) beoordelen1 jaarlijks of de begroting naar hun oordeel (structureel en reëel) in evenwicht is. De begroting en de jaarrekening dienen te zijn ingericht volgens het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV). Bij de begrotingsbeoordeling hanteren GS als toezichthouder de criteria die in het gemeenschappelijk financieel toezichtkader ‘Kwestie van Evenwicht’ zijn vastgesteld (juni 2014). De beslissing over de wijze van toezicht hangt samen met de vraag of de begroting structureel en reëel in evenwicht is. Dit houdt in dat het beleid van een gemeente er op gericht dient zijn dat de structurele lasten worden gedekt door de structurele baten. 2.2.1
Inrichting begroting en meerjarenraming en het BBV2 Het BBV (2003) bevat regels over welke informatie waar in de begroting terug te vinden is met als doel om de raad beter inzicht te geven in de financiële positie van de gemeente. De financiële documenten zoals de begroting dienen hieraan te voldoen. De aanleiding voor deze regelgeving is onder andere de dualisering van het gemeentebestuur3. Met de dualisering zijn de posities van de raad en de wethouder ontvlecht en zijn de specifieke taken van de raad en het college geregeld. Dit betekent dat de raad de kaders vaststelt en controleert en daarmee vanuit haar rol als toezichthouder in de horizontale lijn verantwoordelijk is voor een gezonde financiële positie. In 2014 heeft een commissie4 onder leiding van de heer Depla aanbevelingen gedaan o.a. naar aanleiding van de wens om de kaderstellende en controlerende rol van de raad te versterken. De gedachte is dat meer en gemakkelijker inzicht in begroting en verantwoording noodzakelijk is om deze democratische rol goed te kunnen vervullen. De aanbevelingen zullen de komende tijd verder uitgewerkt worden. De gemeente Haaksbergen heeft sinds de begroting 2012 ingezet op de verbetering van de informatiewaarde van de begroting ondermeer naar aanleiding van de aandachtspunten die GS in de brieven over de toezichtsvorm hebben benoemd. Deze aandachtspunten hadden betrekking op de informatiewaarde en daarnaast op het realiteitsgehalte van de begroting. De gemeente Haaksbergen heeft een kwaliteitslag gemaakt ten aanzien van de informatiewaarde van de begroting. De gemeente is op de goede weg, maar er zijn nog verbeterslagen te maken ten aanzien van de informatiewaarde en de onderbouwing van de ramingen (realiteit) van de begroting. In deze scan wordt de gemeente handvaten geboden over de wijze waarop de informatie waarde kan worden verbeterd en de realiteit van de ramingen kunnen worden vergroot.
1 2 3 4
Beleidsbegroting De beleidsbegroting bestaat uit een programmaplan en de paragrafen. Het programmaplan bestaat uit de te realiseren programma's en het overzicht van de algemene dekkingsmiddelen inclusief het bedrag voor onvoorzien. In de programma’s komt naar voren welke maatschappelijke effecten de gemeente nastreeft en op welke wijze en met welk budget dit wordt verwezenlijkt.
Artikel 203 van de Gemeentewet Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV) Wet dualisering gemeentebestuur (9 maart 2002) Commissie vernieuwing Besluit Begroting en Verantwoording (BBV)
20
De begroting bevat daarnaast paragrafen waarvan een zevental zijn voorgeschreven5. Het doel van de paragrafen is dat onderwerpen die versnipperd in de begroting staan worden gebundeld in een overzicht, waardoor de raad voldoende inzicht krijgt. De paragrafen geven als het ware een dwarsdoorsnede van de begroting. Het gaat met name om de beleidslijnen voor beheersmatige aspecten die grote financiële gevolgen kunnen hebben en/of van belang zijn voor het realiseren van de programma’s. Deze informatie komt in de begroting veelal versnipperd voor en is daardoor minder inzichtelijk voor de gemeenteraad. Het is de bedoeling van de paragrafen dat de raad de juiste en integrale informatie krijgt om zijn kaderstellende en controlerende rol ook op de beheersmatige aspecten waar te maken. De paragrafen behandelen de onderwerpen lokale heffingen, weerstandsvermogen en risicobeheersing, onderhoud kapitaalgoederen, financiering, bedrijfsvoering, verbonden partijen en grondbeleid. Naast deze verplichte paragrafen kan de gemeente ervoor kiezen om een paragraaf op te nemen over prominente onderwerpen die in verschillende programma’s terugkomen. Voorbeelden zijn krimp, bezuinigingen, sociaal domein etc. Het beleid over onderwerpen in de paragrafen is vastgelegd in de verschillende nota’s. Het financiële beleid en beheer worden vastgelegd in verordeningen (artikelen 212, 213 en 213a van de Gemeentewet). Met de vaststelling van deze nota’s en verordeningen door de raad wordt transparant gemaakt wat het integrale beleid is op deze afzonderlijke terreinen, wat een belangrijke voorwaarde is voor een gezonde financiële positie. De gemeente Haaksbergen heeft naast de algemene dekkingsmiddelen acht programma’s opgenomen in de begroting 2015. Het programma algemene dekkingsmiddelen biedt inzicht in de omvang van de middelen waarvan de besteding niet gebonden is. Voor een goede beoordeling van het programma dient duidelijk te zijn welk inzicht verkregen wordt in dit programma, daardoor wordt duidelijk welke informatie de raad kan verwachten in dit programma. De gemeente zou dit programma kunnen versterken op het gebied van de informatiewaarde. De gemeente heeft inmiddels stappen gezet om de informatiewaarde van dit programma te verbeteren. Dit zal tot uiting komen in de komende jaarrekening 2014. De gemeente heeft de mogelijkheid om naast de verplichte paragrafen extra paragrafen op te nemen, de gemeente heeft hier vooralsnog niet voor gekozen. De gemeente zou bijvoorbeeld kunnen kiezen voor een paragraaf bezuinigingen om de bezuinigingen uit het eerder vastgestelde herstelplan eenvoudiger te kunnen monitoren. Het herstelplan is vastgesteld om op termijn te komen een structureel en reëel evenwicht in de meerjarenraming. Conclusies: Het programma algemene dekkingsmiddelen kan aan informatiewaarde toenemen. De gemeente komt tot uiting in de jaarrekening 2014. De gemeente heeft er niet voor gekozen om in de begroting, naast de zeven verplichte paragrafen, een extra facultatieve paragraaf op te nemen. Om de bezuinigingen in het herstelplan eenvoudiger te monitoren zou de gemeente ervoor kunnen kiezen om een paragraaf bezuinigingen op te nemen.
5
Artikel 9 BBV
21
Aanbevelingen: Verbeter de informatiewaarde van het programma alg.dekkingsmiddelen in de jaarrekening 2014.. Neem een extra paragraaf op voor de bezuinigingsmaatregelen uit het herstelplan. Daardoor wordt het eenvoudiger om de bezuinigingsmaatregelen te monitoren.
Financiële begroting6; Met de vaststelling van de begroting autoriseert de raad het college voor het doen van uitgaven. Het is daarom belangrijk voor de raad om te kunnen beoordelen of de begroting voldoende in evenwicht is. Met evenwicht wordt het reëel en structureel evenwicht bedoeld. Een belangrijke voorwaarde is dat de financiële begroting voldoet aan de vereisten in de BBV. Op de site van de commissie BBV (http://www.commissiebbv.nl/downloads/overige-bestanden/) is een begrippenlijst BBV opgenomen waarin begrippen uit het BBV kort worden toegelicht. In juni 2013 is het BBV gewijzigd met als doel het versterken van de deugdelijkheid en transparantie van de begroting en het versterken van de horizontale controle daarop. Daarbij werd het belang onderschreven van het inzicht in het structurele saldo. Het inzicht in het structurele begrotingsaldo is van belang bij de besluitvorming over de toezichtsvorm door GS. De gemeente Haaksbergen geeft in de begroting 2015 dit inzicht niet. De begroting heeft een overzicht van incidentele baten en lasten opgenomen met een toelichting. Een aantal genoemde incidentele baten en lasten vragen om een nadere onderbouwing conform met het BBV (notitie incidentele baten en lasten). De gemeente maakt geen gebruik van onttrekkingen uit dekkingsreserves waardoor er geen sprake is van structurele mutaties uit de reserves. Er is om die reden niet een dergelijk overzicht opgenomen in de begroting. De gemeente houdt bij haar raming rekening met de structurele doorwerking uit de jaarrekening, zo is vastgesteld in de financiële verordening. Dit is van belang vanwege een realistische raming. Bij de komende kadernota zal de gemeente een verbeterslag maken, waardoor helder zal worden in hoeverre mutaties het gevolg zijn van de structurele doorwerking van de jaarrekening 2014. Voor een juiste beoordeling van de begrotingspositie dienen ramingen goed te worden onderbouwd en taakstellingen concreet te worden ingevuld en vastgesteld door de raad. De begroting 2015 bevat taakstellingen m.b.t. de inkrimping van de ambtelijke organisatie en de korting op de subsidies die weliswaar richtinggevend zijn, maar nog om een nadere invulling vragen. GS hebben hiervoor in de brief over de toezichtsvorm 2015 opgemerkt dat de concrete invulling op deze taakstellingen ontbreekt en daarom worden gecorrigeerd op het structurele begrotingssaldo. De gemeenteraad licht toe in reactie op de toezichtsbrief dat met het college een bepaald tijdspad is afgesproken, waaruit blijkt dat de onderbouwing bij de 1e bestuursrapportage 2015 en kadernota 2016 zal plaatsvinden. Hiervoor is o.a. gekozen omdat de gemeente de bezuinigingstaakstelling in overleg met de maatschappelijke partners wil invullen. In paragraaf 2.3 wordt verder aandacht besteed aan de taakstellingen.
6
Artikelen 7, 17 en 19 tot en met 23 BBV.
22
Conclusies: Voor de beoordeling van de begroting is het inzicht in de structurele begrotingspositie van belang. De gemeente heeft in de begroting 2015 geen structureel saldo gepresenteerd. De begroting heeft een overzicht van incidentele baten en lasten opgenomen met een toelichting. Een aantal genoemde incidentele baten en lasten vragen om een nadere onderbouwing conform met het BBV (notitie incidentele baten en lasten). Daarnaast werkt de gemeente aan een verbeterslag in de kadernota waarin de structurele doorwerking uit de jaarrekening zichtbaar wordt. De gemeente heeft besloten tot taakstellingen die weliswaar richtinggevend zijn, maar nog niet concreet zijn ingevuld en onderbouwd zijn. Dit leidt ertoe dat de toezichthouder bij de begroting 2015 deze taakstellingen heeft gecorrigeerd bij de begroting 2015 en meerjarenraming. In de 1e bestuursrapportage 2015 en kadernota 2016 zal de gemeente de concrete invulling van de taakstellingen vaststellen. Aanbevelingen: Presenteer het structurele saldo van de begroting en betrek daarbij het overzicht van incidentele baten en lasten (BBV) en de structurele doorwerking van de jaarrekening. Stel, zoals gepland, in de 1e bestuursrapportage 2015 en kadernota 2016 de concrete invulling van de taakstellingen (de inkrimping van de ambtelijke organisatie en de korting op de subsidies) vast. 2.2.2
Cyclus voor het financiële beleid en de verplichte verordeningen Op grond van de gemeentewet dient de raad een drietal verordeningen vast te stellen, namelijk de financiële verordening7, de organisatieverordening8 en de verordening onderzoeken doelmatigheid en doeltreffendheid9. In de financiële verordening worden de “financiële spelregels” geregeld tussen het college de raad. De raad kan daarbij een nadere invulling geven aan zijn kaderstellende rol voor de financiële functie van de gemeente. Hier kunnen afspraken gemaakt worden ten aanzien van bijvoorbeeld de paragrafen, het aantal tussenrapportages of binnen welke termijnen de gemeente haar beleidsinhoudelijke nota’s actualiseert. De gemeente Haaksbergen heeft op 19 december 2012 een financiële verordening vastgesteld. De verordening bevat de onderdelen zoals benoemt in art. 212 gemeentewet. De gemeenteraad is, behalve de punten in artikel 212 gemeentewet, te kiezen welke regels ze in de verordening wenst op te nemen. De modelverordening van de VNG geeft een voorbeeld van de regels waarvan de gemeenteraad kan besluiten om deze al dan niet op te nemen. De huidige artikel 212 verordening heeft de basisregels opgenomen. Het opnemen van meer regels heeft als voordeel dat zeker is dat bepaalde zaken terugkomen. Bijvoorbeeld door het opnemen dat beleidsplannen elke vier jaar geactualiseerd dienen te worden, is de raad verzekerd dat deze plannen actueel zijn danwel dat het college zal motiveren waarom een beleidsplan geen verdere actualisering behoeft. Het beeld is dat actuele beleidsnota’s over het algemeen een betere basis vormen voor realistische ramingen. Het nadeel is dat door het opleggen van regels het college extra wordt belast. De gemeente zal in 2015 haar financiële verordening actualiseren. Het is aan de raad om te bepalen welke regels zij belangrijk vindt en deze wenst op te nemen in de verordening,
7 8 9
Artikel 212 van de Gemeentewet. Artikel 213 van de Gemeentewet. Artikel 213a van de Gemeentewet.
23
De gemeente heeft op 29 oktober 2003 een art. 213a verordening vastgesteld. Artikel 213a gemeentewet omvat regels ten aanzien van de onderzoeken doelmatigheid en doeltreffendheid. De rekenkamer publiceert regelmatig onderzoeksrapporten. Conclusie: De huidige verordening art 212 voldoet aan de gemeentewet. De raad heeft de mogelijkheid om bij de te actualiseren verordening in 2015 aanvullende regels op te nemen. De raad kan zich hierover laten informeren. Aanbeveling: Maak duidelijk, bijvoorbeeld aan de hand van de VNG modelverordening, welke regels van belang zijn voor de gemeenteraad van Haaksbergen om op te nemen in de art. 212 verordening. 2.2.3
Tijdige inzending en vaststelling van de begroting, jaarrekening en andere stukken Gemeenten dienen zowel de vastgestelde begroting als de jaarrekening tijdig in te zenden aan GS. Overschrijding van de gestelde termijnen kan gevolgen hebben voor de vorm van het financiële toezicht op de gemeente. De achtergrond hiervan is dat GS uiterlijk voor aanvang van het begrotingsjaar de gemeente in kennis dient te stellen wanneer de begroting goedkeuring behoeft10. De termijn voor de vastgestelde begroting is daarbij gesteld op uiterlijk 15 november van het jaar voorafgaande aan dat waarvoor de begroting dient. Voor de vastgestelde jaarrekening geldt 15 juli van het jaar, volgend op het rekeningjaar. De vastgestelde begroting 2015 en de jaarrekening 2013 zijn tijdig ingezonden. Ook de afgelopen jaren heeft de gemeente steeds aan de wettelijke termijnen voldaan. Doordat de jaarrekening steeds binnen de wettelijke termijn wordt vastgesteld, is het mogelijke de structurele effecten binnen de nieuwe begroting te verwerken. Dit onderkent de gemeente in de financiële verordening. Het inzenden van begrotingswijzigingen is wettelijk verplicht, waarbij de wettelijke termijn (binnen twee weken na vaststelling door de gemeenteraad) in acht genomen dient te worden.
2.3
Begroting en meerjarenraming De begrotingspositie van de gemeente Haaksbergen wordt beoordeeld aan de hand van zowel het verleden, het heden als de toekomst. In de eerste plaats wordt ingegaan op de financiële positie in historisch perspectief, waarbij teruggeblikt wordt op de begrotingssituatie van de afgelopen 3 jaren. In de tweede plaats wordt beoordeeld of de huidige begroting 2015 en de meerjarenramingen 2016 tot en met 2018 structureel en reëel in evenwicht zijn, dan wel tijdig in evenwicht worden gebracht. Dit wil zeggen, worden de structurele lasten gedekt door structurele baten én is er sprake van reële raming van baten en lasten. In de derde plaats wordt kort vooruitgeblikt naar ontwikkelingen die zich voordoen in de meerjarenraming en de mogelijke financiële consequenties die deze met zich meebrengen.
10
Artikel 203 van de Gemeentewet.
24
2.3.1
Financiële positie in historisch perspectief In grafiek 2.1 is op basis van de begrotingen 2012 tot en met 2014 en de meerjarenramingen 2015 tot en met 2017 het gepresenteerde structurele begrotingssaldo weergegeven en het structurele saldo na correcties door de toezichthouder (met andere woorden het structurele saldo naar het oordeel van de toezichthouder).
Grafiek 2.1
Bij de beoordeling van de begroting 2014, zoals die in november 2013 door de gemeenteraad is vastgesteld, zijn door de toezichthouder een aantal correcties toegepast die leiden tot de conclusie dat het evenwicht feitelijk ontbrak. Tevens is de gemeente gewezen op een aantal kritische aandachtspunten, die het evenwicht nog verder onder druk kunnen zetten. Grafiek 2.1 toont een verschil tussen de door de gemeente gepresenteerde begrotingssaldi en de saldi volgens de toezichthouder. Dit verschil wordt nog versterkt wanneer wordt vergeleken met het perspectief zoals dat is verwerkt in de Kadernota 2015. A) Toelichting per begrotingsjaar Als gevolg van structurele doorwerking van het tekort in de jaarrekening 2010 is het structurele evenwicht in de begroting 2012 fors onder druk komen te staan. Dit tekort werd voor een deel veroorzaakt door een afwaardering van € 11,4 miljoen op het grondexploitatiecomplex Wissinkbrink. Hiervoor is dekking gezocht in onder andere de aanwending van dekkingsreserves. Hierdoor is niet alleen de vermogenspositie onder druk komen te staan. De gemeente gebruikte deze dekkingsreserves voor het afdekken van structurele kapitaallasten. Door de inzet van deze reserves voor het afdekken van verliezen in de grondexploitatie moet de gemeente voor de structurele
25
kapitaallasten alternatieve dekkingsmiddelen aanwijzen. In de 1e en 2e Bestuursrapportages over 2011 bleken daarnaast ook op andere terreinen tekorten met structurele doorwerking. Dit alles is voor de gemeente aanleiding voor een ingrijpende herziening van de begroting. Bij het opstellen van de programmabegroting 2012-2015 heeft de gemeente daarbij de focus volledig gericht op de jaarschijf 2012. Daarnaast is het weerstandsvermogen van de gemeente, als gevolg van de afdekking van het tekort 2010 en het verwachte tekort 2011, geminimaliseerd. Omdat bij de herinrichting van de begroting de focus is gelegd op de eerste jaarschijf (2012) is de meerjarenraming onderbelicht gebleven. Wel is op basis van een aantal gesignaleerde ontwikkelingen getracht een meerjarenperspectief te schetsen. Daarbij is door de toezichthouder geconstateerd dat de gepresenteerde cijfers geen realistisch inzicht bieden in de ontwikkeling van de begrotingspositie. Met omvangrijke ombuigingsmaatregelen is de gemeente er vervolgens in geslaagd een sluitende begroting 2013 vast te stellen. De beoogde ombuigingen betreffen personeel en organisatie (oplopend naar € 900.000 in 2016), verlengen van afschrijvingstermijnen (€ 700.000) en het niet compenseren van inflatie. Voor het op waarde kunnen schatten van dergelijke ombuigingsmaatregelen moet echter de informatiewaarde in de begroting op orde zijn. In de begroting 2013 ontbreekt daartoe de volgende essentiële informatie: een meerjarig overzicht van incidentele baten en lasten (incl. adequate toelichting); een financiële begroting, waarin een toelichting wordt gegeven op de ontwikkeling van de financiële - en begrotingspositie, en een overzicht (met toelichting) van uitgangspunten, parameters en aannames waarop de begroting is gebaseerd. In de paragraaf Weerstandsvermogen wordt een beeld geschetst dat de gemeente over voldoende capaciteit beschikt om de gekwantificeerde risico’s op te kunnen vangen. Daarmee wordt een te rooskleurig beeld van het weerstandsvermogen geschetst. Met een algemene reserve van € 4 ton is er nagenoeg geen ruimte voor het opvangen van tegenvallers bij de uitwerking van het pakket aan ombuigingsmaatregelen. De begroting 2014 voldeed niet aan de wettelijke vereisten ten aanzien van inrichting en informatiewaarde zoals neergelegd in het BBV. Hierdoor was een integrale beoordeling van de begroting niet mogelijk en kon het wettelijk voorgeschreven begrotingsevenwicht niet worden vastgesteld. Om die reden is de gemeente voor het begrotingsjaar 2014 voor de eerste keer onder preventief toezicht gesteld. Hoewel een integrale beoordeling niet mogelijk was, heeft de provinciaal toezichthouder wel een aantal onderwerpen gesignaleerd waarbij mogelijk uitgangspunten/principes zijn genegeerd, die wezenlijk zijn voor dat begrotingsevenwicht. Het gaat om: de interpretatie van structurele lasten conform het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV); het dekken van structurele lasten met incidentele middelen; het principe dat middelen beleid volgen (inboeken van besparingen waar geen door de raad vastgesteld beleid aan ten grondslag ligt). In het traject om uiteindelijk te komen tot goedkeuring van de (gerepareerde) begroting 2014 is met behulp van aanvullende informatie en onderbouwing voldoende aangetoond dat het structureel en reëel evenwicht in de begroting 2014 alsnog is hersteld. Omdat daarbij de oorspronkelijk gepresenteerde
26
batige begrotingssaldi door noodzakelijke correcties niet realistisch bleken te zijn, waren daarvoor wel aanvullende ombuigingsmaatregelen noodzakelijk. Bij de goedkeuring van de begroting is wel een aantal kritische aandachtspunten benoemd, die het meerjarenperspectief nadelig kunnen beïnvloeden, te weten: de aangepaste inzichten ten aanzien van onderhoud wegen leiden tot de conclusie dat de onderhoudsvoorziening (c.q. egalisatiereserve) in het verleden onvoldoende is gevoed; het verlengen van afschrijvingstermijnen heeft ook gevolgen voor de omvang van de onderhoudsbudgetten; de begroting bevat geen meerjarige visie op (vervangings-)investeringen; de gemeente beschikt over een (zowel relatief als absoluut) beperkte weerstandscapaciteit. Kort na dat alles bleek bij de eerste bestuursrapportage 2014 (vastgesteld door de raad op 9 juli 2014) een negatief begrotingssaldo van € 1,8 miljoen. Dit werd met name veroorzaakt door tegenvallende personeelslasten (niet ingevulde ombuigingstaakstellingen en onvoldoende geraamde effecten salarissen, sociale lasten e.d.) en tegenvallers sociaal domein (WWB). Vervolgens heeft het nieuwe college in de Kadernota 2015 de begrotingspositie herijkt met de intentie deze realistisch in beeld te brengen. Dit alles resulteerde in een tekort van € 4 miljoen in 2015 aflopend naar € 3,6 miljoen in 2018. B) Beeld jaarrekeningen 2011, 2012 en 2013 De accountant beoordeelt in hoeverre de in de jaarrekening opgenomen balans en exploitatierekening een getrouwe weergave zijn van de financiële positie en de baten en lasten van de gemeente. In de bestuursrapportages werden dreigende tekorten telkens met ad hocmaatregelen “opgelost” zodat de uiteindelijke rekeningsresultaten nog een redelijk positief beeld lieten zien. Hierbij werd eventuele structurele doorwerking naar volgende jaren onvoldoende in beeld gebracht. Voor de accountant was er geen aanleiding voor een onthouding van de goedkeuring dan wel voor het plaatsen van opmerkingen met betrekking tot de getrouwheid. Verderop in dit hoofdstuk wordt nader ingegaan op een aantal kengetallen zoals die naar verwachting met ingang van het begrotingsjaar 2016 in de gemeentelijke begrotingen en jaarrekeningen zullen moeten worden opgenomen. Daaruit blijkt onder andere dat Haaksbergen in vergelijking met de referentiegemeenten over relatief weinig eigen vermogen beschikt (de gemeente kent een lage solvabiliteitsratio) en een hoge netto schuldquote kent. Conclusies: Latente problematiek is niet zichtbaar gemaakt en werd naar de toekomst verschoven; De jaarrekeningen hebben daarom niet bijgedragen bij het in beeld brengen van een realistische begrotingspositie. C) Totaalbeeld financiële positie in historische perspectief (tot en met 2014) De financiële positie van de gemeente Haaksbergen is sterk beïnvloed door een negatief rekeningsresultaat 2010 van € 13,2 miljoen. Dit resultaat werd voor een deel veroorzaakt door een afwaardering van € 11,4 miljoen op het grondexploitatiecomplex Wissinkbrink. De dekking van dit tekort heeft niet alleen gevolgen gehad voor de omvang van het eigen vermogen, maar werkte ook structureel door naar volgende jaren als gevolg van het wegvallen van zgn. “gekoppelde
27
bestemmingsreserves” (ook wel genoemd beklemde reserves, dekkingsreserves of afschrijvingsreserves). Deze waren gekoppeld aan activa waardoor de dekking voor de structurele kapitaallasten hiervan kwam te vervallen. Ook op andere terreinen lieten de jaarrekening 2010 en de bestuursrapportages 2011 structurele tegenvallers zien. Dit heeft de gemeente doen besluiten tot een herinrichting van haar begroting. Hierbij is in eerste instantie de focus gelegd op de jaarschijf 2012. Deze jaarschijf is niet meerjarig doorvertaald, zodat het geschetste meerjarenperspectief als niet realistisch is beoordeeld. Met ingang van de 2013 zou de begroting weer aan de vereiste informatiewaarde moeten voldoen. Dit is niet gelukt. Conclusies: de financiële - en begrotingssituatie van de gemeente Haaksbergen is verslechterd; dit proces manifesteerde zich op het moment dat de gemeente door een afwaardering op de grondpositie in de jaarrekening 2010 de structurele dekking van een aantal activa zag verdwijnen; het echte probleem, onder andere de niet volledige ramingen in het sociaal domein en met betrekking tot de personeelslasten, speelde echter al eerder (getuige de bestuursrapportages 2011); met behulp van een pakket aan ombuigingsmaatregelen is getracht in de programmabegroting 2012-2015 de jaarschijf 2012 structureel in evenwicht te brengen; in de begrotingen 2012 e.v. werd de gemeenteraad onvoldoende inzicht geboden om zijn verantwoordelijkheid voor een gezonde financiële – en begrotingspositie te kunnen pakken. De structurele bekostiging van activiteiten is niet inzichtelijk en het financiële beleid is niet transparant; door dit gebrek aan inzicht is de verdere achteruitgang van de begrotingspositie te laat onderkend. Versterkt door de ontwikkelingen met betrekking tot de algemene uitkering uit het gemeentefonds (diverse opeenvolgende rijkskortingen) was dit de opmaat naar een stapeling van problematiek. 2.3.2
Begroting 2015 en meerjarenraming 2016-2018 De kern van de beoordeling van de financiële positie in deze begrotingsscan ligt in de beoordeling van de begroting 2015 en de meerjarenraming 20162018, zoals die door de raad op 5 november 2014 zijn vastgesteld. Beoordeeld wordt of de huidige begroting 2015 en de meerjarenraming 2016 tot en met 2018 – in context met de bevindingen bij de begrotingen tot en met 2014 structureel en reëel in evenwicht zijn. Dit wil zeggen, zijn de structurele lasten gedekt door structurele baten én is er sprake van reële baten en lasten. In grafiek 2.1 is het gepresenteerde begrotingssaldo weergegeven en de correcties daarop (ondermeer voor incidentele baten en lasten) leidend tot het structurele saldo (naar het oordeel van de toezichthouder).
28
Grafiek 2.2
In grafiek 2.2 wordt de ontwikkeling van de structurele begrotingspositie van Haaksbergen geschetst vanaf de begroting 2014 (zoals weergegeven in grafiek 2.1) tot en met de meerjarenraming 2016-2018 zoals gepresenteerd bij de begroting 2015. De grafiek moet worden gelezen in de volgende stappen. 1. Uitgangspunt hierbij is het structureel saldo volgens de provinciaal toezichthouder bij de goedkeuring van de begroting 2014. Dit saldo is in bovenstaande grafiek weergegeven met de rode lijn (is gelijk aan de rode lijn uit grafiek 2.1). 2. Voortbordurend op de Kadernota 2015 heeft de gemeente in de begroting 2015 en de meerjarenramingen 2016-2018 de financiële problematiek geïnventariseerd. Deze inventarisatie leidt tot een nadelig perspectief van € 4,3 miljoen in 2015 aflopend naar € 3,7 miljoen in 2018. In bovenstaande grafiek 2.2 is dit weergegeven met de paarse stippellijn. Hiermee is het beeld nadeliger dan in de Kadernota 2015 al werd aangegeven (zie grafiek 2.1). 3. Met een pakket aan ombuigingsmaatregelen heeft de gemeente besloten dit nadelig perspectief binnen de meerjarenraming om te buigen naar een batig saldo van circa € 2 miljoen in 2018. De door de gemeente gepresenteerde saldi zijn in grafiek 2.2. weergegeven met een blauwe lijn. 4. De toezichthouder is van mening dat een aantal ombuigingsmaatregelen onvoldoende concreet zijn ingevuld (personeelsomvang, subsidiebeleid en algemene taakstelling), dan wel nadere onderbouwing behoeven (m.n. verlaging onderhoud publieke ruimte). Dit leidt er toe dat naar het inzicht van de toezichthouder het herstel van het structureel en reëel
29
begrotingsevenwicht op die onderdelen onvoldoende is aangetoond. In grafiek 2.2 is dit weergegeven middels de groene lijn. Grafiek 2.2 laat zien dat kort na de goedkeuring van de begroting 2014 het zichtbare probleem (rode lijn) met ca. € 4 miljoen is toegenomen (zie paarse stippellijn). De grondslagen bij deze inventarisatie van problematiek zijn naar de mening van de toezichthouder onvoldoende in beeld gebracht. Bij de goedkeuring van de begroting 2014 hebben GS een aantal kritische aandachtpunten benoemd (zie par. 2.3.1.), die het meerjarenperspectief nadelig kunnen beïnvloeden. In de begroting 2015 zijn deze aandachtspunten onderbelicht gebleven. In voorgaande begrotingen (2013 en 2014) is een fors voordeel op kapitaallasten ingeboekt als gevolg van het verlengen van afschrijvingstermijnen (oplopend naar ca. € 1.750.000 structureel per jaar). Het verlengen van afschrijvingstermijnen heeft invloed op verschillende vraagstukken, zoals vervangingsinvesteringen en omvang onderhoudsbudgetten. Een integrale visie met inzicht in de consequenties op deze vraagstukken is voor de gemeenteraad onontbeerlijk bij de beoordeling van de gemeentelijke financierings- en begrotingspositie. Mede daarom is het moeilijk om aan de hand van de begroting 2015 te beoordelen in hoeverre de financiële problematiek ook daadwerkelijk volledig in beeld is gebracht. Het vorenstaande heeft ook gevolgen voor het eigen vermogen. Als onderdeel van de verzelfstandiging van het zwembad De Wilder, moet de boekwaarde worden afgeboekt ten laste van de algemene reserve. Verder is voor de gekozen ombuigingsmaatregelen op organisatie frictievermogen noodzakelijk (onder andere voor afvloeiingskosten, flankerend beleid). Hierdoor wordt de gemeente geconfronteerd met een negatieve algemene reserve, die volgens het gepresenteerde verloop in de begroting 2015 eerst in het laatste jaar van de meerjarenraming volledig zal zijn aangezuiverd. Dit herstel is met name gebaseerd op een concrete invulling en realisatie van bovengenoemde algemene taakstellingen. Hierbij is er geen ruimte om eventuele tegenvallers (bijvoorbeeld hogere afvloeiingskosten of langere ingroeitermijn) op te kunnen vangen. Conclusies: de informatiewaarde van de begroting 2015 is toegenomen, desondanks zijn er verbeterpunten. de gemeente heeft de intentie de financiële problematiek volledig in beeld te brengen. De grondslagen bij de inventarisatie van deze problematiek zijn naar de mening van de toezichthouder onvoldoende in beeld gebracht; de financiële - en begrotingspositie van de gemeente Haaksbergen is in de begroting 2015 verder onder druk komen te staan; met behulp van een pakket aan ombuigingsmaatregelen presenteert de gemeente een begroting 2015, waarvan de eerste jaarschijf (2015) weliswaar niet structureel en reëel in evenwicht is, maar waarin dit evenwicht tijdig wordt hersteld; een aantal ombuigingsmaatregelen zijn naar de mening van de provinciaal toezichthouder nog onvoldoende concreet ingevuld dan wel behoeven nog nadere onderbouwing waardoor naar zijn mening in de meerjarenraming het tijdig herstel van het evenwicht vooralsnog onvoldoende aannemelijk wordt gemaakt; de gemeente wordt geconfronteerd met een negatieve algemene reserve, die eerst in het laatste jaar van de meerjarenraming wordt aangezuiverd. Herstel van het weerstandsvermogen vergt een nog langere periode;
30
bij het herstel van het weerstandsvermogen is geen ruimte voor het opvangen van tegenvallers bij het implementeren van de beoogde ombuigingsmaatregelen. Bovendien ontbreekt een onderbouwing van het benodigde (incidentele) budget voor afvloeiingskosten c.q. flankerend beleid in het kader van de personeelsreductie.
Aanbevelingen: Maak in de kadernota 2016 middels een heldere onderbouwing inzichtelijk hoe de eerder uitgewerkte problematiek (begroting 2015) en de omvang daarvan tot stand is gekomen. Wat zijn de uitgangspunten geweest en welke visies lagen daaraan ten grondslag. Betrek hierbij de kritische aandachtspunten zoals die door GS zijn geformuleerd bij de goedkeuring van de begroting 2014 en de brief over de toezichtsvorm 2015. ontwikkel een heldere visie op de inkrimping van de ambtelijke organisatie met behoud c.q. verbetering van de kwaliteit, gebaseerd op een kerntakendiscussie. Geeft hierbij tevens een adequate onderbouwing van het benodigde budget voor afvloeiingskosten (flankerend beleid); ontwikkel een visie omtrent de wijze waarop het weerstandsvermogen verder op niveau zal worden gebracht, ook nadat de negatieve algemene reserve is aangezuiverd (zie ook paragraaf 2.5). 2.3.3
Uitgangspunten voor oplossingen Op 11 september 2014 heeft de raad van Haaksbergen een financieel herstelplan besproken. Hierin zijn in opmaat naar de begroting 2015 een aantal kaders, uitgangspunten en bezuinigingsrichtingen geformuleerd. De vastgestelde bezuinigingsrichtingen zijn inmiddels verwerkt in de begroting 2015. In dit herstelplan is ook een aantal uitgangspunten benoemd die een bijdrage moeten leveren aan een op langere termijn verantwoorde financiële positie. Deze uitgangspunten zijn opgenomen als bijlage bij deze begrotingsscan. De geformuleerde uitgangspunten hebben over het algemeen betrekking op de omvang van de gemeente en (het niveau van) haar taakopvatting. Het doel is een verantwoorde financiële positie op de langere termijn. Vanuit deze doelstelling kunnen bij de hieronder genoemde uitgangspunten opmerkingen worden geplaatst. Er wordt zo beperkt mogelijk geactiveerd. De gemeente tracht hiermee te voorkomen dat lasten naar de toekomst worden verschoven. De pragmatische uitwerking hiervan vraagt om een visie op investering, activering en instandhouding. Wij financieren onszelf bij voorkeur met eigen vermogen. Daarbij worden de rentelasten beperkt. Het verdient de voorkeur een visie te ontwikkelen op de structurele verwerking van de rentecomponent in de gemeentelijke begroting. Op deze wijze kan het effect van financiering met eigen dan wel vreemd vermogen op de structurele begrotingspositie worden beperkt. Kortheidshalve wordt hiervoor verwezen naar de Notitie Rente (2013) van de commissie BBV. Besparing primair binnen het fysieke domein en bedrijfsvoering. Dit uitgangspunt bij het fysieke domein kan leiden tot achterstallig onderhoud op kapitaalgoederen waardoor de begrotingspositie op termijn juist wordt verzwakt. Een beroep op dit uitgangspunt vergt een adequate onderbouwing en haakt derhalve aan op de aanbevelingen zoals gedaan in paragraaf 2.3.2.
31
De belastingdruk mag maximaal 10% boven het landelijk gemiddelde zitten. Op basis van cijfers van het Coelo blijkt dat de woonlasten van meerpersoonshuishoudens in 2014 in de gemeente Haaksbergen € 764,bedraagt. Het landelijk gemiddelde in 2014 bedraagt € 703,-. De woonlasten van meerpersoonshuishoudens in 2014 zijn in gemeente Haaksbergen dus 8.7% hoger dan het landelijk gemiddelde waardoor de ruimte voor verdere verhoging wordt beperkt. Voor 2015 geldt dat het landelijk gemiddelde van de woonlasten van meerpersoonshuishoudens € 716,- zijn. De woonlasten in de gemeente Haaksbergen zijn door het Coelo voor 2015 becijferd op circa € 825,-, dat is circa 15% boven het landelijke gemiddelde.
Aanbevelingen: Ontwikkel een visie op investering, activering en instandhouding; Ontwikkel een duidelijke visie op de structurele verwerking van de rentecomponent in de begroting, waarbij inzichtelijk wordt gemaakt welke rentepercentage worden gehanteerd en hoe wordt om gegaan met componenten als bespaarde rente, (rente) financieringstekort en renteresultaat (zie ook paragraaf 2.6.3 Financiering). 2.3.4
De flexibiliteit van de begroting De flexibiliteit van de begroting gaat over de mogelijkheid om als gemeente relatief snel te kunnen reageren op de financiële gevolgen van wijzigende omstandigheden en in te kunnen spelen op uitbreiding of inkrimping in het takenpakket. Hoe minder flexibiliteit er in de begroting zit hoe lastiger het is om op korte termijn financiële ruimte te vinden. Kortingen op de algemene uitkering uit het gemeentefonds, de financiële gevolgen van het decentraliseren van rijkstaken naar gemeenten en vertraging in uitvoering grondexploitatieprojecten hebben een negatief effect op de financiële positie van de gemeente. De effecten zijn zowel voelbaar in de exploitatierekening (verlies en winstrekening) als in de vermogenspositie (balans) van de gemeente. In eerste instantie wordt vaak gekeken naar de opbouw van de lasten en baten. Nagegaan wordt welke lasten en baten op korte termijn beïnvloedbaar zijn. In zijn algemeenheid kan worden gezegd dat de lasten in grotere mate beïnvloedbaar zijn dan de baten, omdat de gemeente voor een groot deel van de inkomsten afhankelijk is van de algemene uitkering uit het gemeentefonds en de specifieke uitkeringen. Belangrijkste inkomstenbronnen die wel beïnvloedbaar zijn, zijn heffingen en belastingen. Vooral de nog onbenutte belastingcapaciteit kan dan in beeld komen. Het totaal van de lasten en baten in 2015 (primitieve begroting op basis van aangeleverde Iv3-cijfers) bedraagt circa € 51 miljoen.
32
Grafiek 2.3
De lasten zijn in principe beïnvloedbaar, met uitzondering van uitkeringslasten (“open einde”-regelingen) en afschrijvingslasten. Personeelslasten, subsidies, diensten door derden (zoals onderhoud, uitbestede werkzaamheden, verzekeringen) zijn beïnvloedbaar, zij het niet allemaal op korte termijn. Rentelasten zijn ook beïnvloedbaar door het verminderen van schulden en het tegen zo gunstig mogelijke voorwaarde financieren van de geldleningen. Grafiek 2.4
Baten 2015: 6%
24%
Gemeentefonds Doeluitkeringen Rijk Lokale belastingen 60%
Overige inkomsten
10%
De belangrijkste bron van inkomsten bestaan uit het gemeentefonds, inclusief IU sociaal domein, en diverse doeluitkeringen van het rijk. Deze rijksuitkeringen zijn door de gemeente niet te beïnvloeden. Daarna volgen de opbrengsten uit lokale belastingen, heffingen en rechten. De heffingen en leges zijn in mindere mate beïnvloedbaar, omdat deze niet meer dan 100% kostendekkend mogen zijn. Er is bij deze posten dus een
33
relatie met de lasten. Wel is het mogelijk bijvoorbeeld de lasten van reiniging te laten dalen, waardoor er ruimte ontstaat meer OZB te heffen. De belastingen zijn wel beïnvloedbaar, zij het dat het rijk in principe wel grenzen stelt aan de maximale verhoging per jaar. Binnen de geldende begrotingsregels (BBV) en toetsingskader van de toezichthouder heeft de gemeente een grote mate van vrijheid om keuzes te maken met betrekking tot het financieel beleid. Deze keuzes kunnen de flexibiliteit van de begroting in positieve- maar ook in negatieve zin beïnvloeden. De gemeente Haaksbergen heeft keuzes gemaakt die de flexibiliteit van de begroting nadelig beïnvloeden. De volgende voorbeelden maken dit duidelijk. De aansluitkosten op de (druk-)riolering in het buitengebied zijn niet in rekening gebracht bij de eigenaren, maar geactiveerd. Hierdoor resulteren relatief hoge rioolrechten, waardoor de mogelijkheid om binnen een acceptabele woonlastendruk extra inkomsten uit OZB te genereren worden beperkt. Reconstructie, herinrichting en herprofilering van openbare ruimte (wegen, groen) worden jaarlijks geactiveerd. Op grond van het huidige BBV mogen deze investeringen wel worden geactiveerd, doch de voorkeur wordt uitgesproken de afschrijvingstermijn zo kort mogelijk te laten zijn of zo mogelijk ineens af te schrijven. Het activeren leidt tot een cumulatie van kapitaallasten die (doordat de kosten al gemaakt zijn) niet beïnvloedbaar zijn. Ook moet er steeds nieuwe dekking voor de nieuwe reconstructies en herinrichtingen worden gevonden. Bijkomend nadeel is, dat voor deze werkzaamheden (als gevolg van het activeren van de kosten) geld moet worden geleend, wat een negatief effect heeft op de schuldpositie. Het verdient dan ook de voorkeur om een structureel budget in de begroting voor dergelijke werkzaamheden op te nemen. In dat geval kunnen de kosten worden betaald uit de reguliere inkomsten. In december 2012 is de financiële verordening ex artikel 212 Gemeentewet vastgesteld, waarbij de bestaande afschrijvingstermijnen van activa zijn geëvalueerd en verlengd. Dit heeft geleid tot een daling van de afschrijvingslasten (met structureel ca. € 1,7 miljoen) naar € 4 miljoen structureel. Als gevolg van deze verlenging van kapitaallasten is de ruimte voor het doen van de noodzakelijke aflossingen op de schuldpositie verminderd. De laatste jaren heeft de gemeente Haaksbergen geen rekening gehouden met een inflatiecorrectie op de budgetten. Hiermee is de neerwaartse flexibiliteit van de budgetten afgenomen. In de Kadernota 2015 is besloten de post onvoorzien met 1/3 te verlagen naar € 40.000. Conclusies: Een groot deel van vooral de lasten is door de gemeente te beïnvloeden, zij het niet allemaal op korte termijn. De beïnvloedbaarheid van inkomsten is maar zeer beperkt. De flexibiliteit van de begroting wordt negatief beïnvloed door: hoge rioolrechten, activeren kosten reconstructies en herinrichtingen (wegen, groen) en de uitfasering van kapitaallasten. 2.4
Het financieel beleid ten aanzien van investeringen en afschrijvingen In het BBV wordt onderscheid gemaakt tussen investeringen met economisch nut en investeringen met maatschappelijk nut. Investeringen met een economisch nut zijn alle investeringen die bijdragen aan de mogelijkheid
34
middelen te verwerven (bijvoorbeeld door de kosten ervan in tarieven te verwerken (denk bijvoorbeeld aan het rioolrecht)) en/of die verhandelbaar zijn. Het gaat hierbij nadrukkelijk om de mogelijkheid middelen te verwerven. Dat een gemeente ervoor kan kiezen ergens geen of geen kostendekkend tarief voor te heffen is niet relevant voor de vraag of een actief een economisch nut heeft. Alle investeringen die niet aangemerkt worden als investeringen met economisch nut zijn investeringen met maatschappelijk nut. Dit onderscheid is van belang bij de vraag in hoeverre deze investering geactiveerd kan/dient te worden. Op investeringen met economisch nut dient te worden afgeschreven, terwijl bij investeringen met maatschappelijk nut de voorkeur is om hier niet op af te schrijven. Wanneer een investering wordt geactiveerd, dan worden de afschrijvingslasten verdeeld over meerdere jaren, de gebruiksduur. De begroting bevat dan structurele ruimte voor de kapitaallasten. Als een gemeente deze ruimte behoudt, zal er ook bij vervanging ruimte zijn voor de kapitaallasten. Een gemeente kan ervoor kiezen om vooraf te sparen voor een investering, zodat de kapitaallasten gedekt worden uit een daarvoor bestemde reserve. Wanneer een gemeente hiervoor kiest en het activum zal na de afschrijvingstermijn vervangen moeten worden, dient de gemeente of opnieuw te hebben gespaard of structurele ruimte moeten vinden voor deze kapitaallasten. Investeringen met maatschappelijk nut kunnen ook in één keer direct ten laste komen van de exploitatie. De gemeente dient dan wel over voldoende ruimte in de exploitatie te beschikken. Hier speelt eveneens dat bij vervanging dan ruimte gezocht zal moeten worden voor de kapitaallasten of de boekwaarde in geval van vervanging. Daarnaast kan onderscheid gemaakt worden tussen vervangingsinvesteringen en uitbreidingsinvesteringen. Vervangingsinvesteringen betreffen bijvoorbeeld het vervangen van een bestaande weg en een uitbreidingsinvestering is bijvoorbeeld een investering van een nieuwe weg. Veel gemeenten hebben een meerjarig investeringsplan, waardoor niet alleen inzichtelijk wordt gemaakt welke investeringen een gemeente verwacht uit te voeren, maar ook voor welke kapitaallasten ruimte in de begroting is opgenomen. Wanneer een actief vervangen dient te worden en deze is opgenomen in de meerjarig investeringsplan, dan wordt voor de raad helder of hiervoor voldoende kapitaallasten zijn opgenomen. Dit maakt de begroting robuuster dan wanneer dit inzicht ontbreekt en elke investering tot een extra budgetaanvraag leidt. De gemeente Haaksbergen heeft een ontwikkeling doorgemaakt met betrekking tot het activeren van investeringen. In het verleden koos de gemeente ervoor om kapitaallasten van investeringen met maatschappelijk nut en economisch nut te dekken met onttrekkingen aan bestemmingsreserves. In het geval dit activa betreft die na de afschrijvingstermijn vervangen worden, dan zal de gemeente daarvoor opnieuw ruimte in de begroting dienen op te nemen. Een meerjarig investeringsplan waarin ook de kapitaallasten worden opgenomen, maakt zichtbaar in hoeverre de begroting deze ruimte heeft. De gemeente kiest er in het door de raad vastgestelde herstelplan (bezuinigingsmaatregelen) voor om de kapitaallasten (van de investeringen met economisch nut) ten laste te brengen van de ruimte in de exploitatie (zonder inzet van bestemmingsreserves). Daardoor wordt ook na afloop van de afschrijvingstermijn ruimte gecreëerd voor vervangingsinvesteringen. Met deze keuze maakt de gemeente haar begroting robuuster. Verder wil de gemeente, volgens het herstelplan, zoveel mogelijk maatschappelijke activa ineens ten laste van de exploitatie brengen of hiervoor sparen. Wanneer de gemeente de investering ineens ten laste brengt van de exploitatie, zal de gemeente voor de
35
toekomst dienen te waarborgen dat er voldoende ruimte is voor vervangingsinvesteringen. De gemeente plaatst een kanttekening bij het voornemen om investeringen met maatschappelijk nut ineens ten laste van de exploitatie te brengen of te sparen. Aangegeven wordt dat dit inderdaad het streven is, maar dat gezien de beperkte financiële ruimte dit voor Haaksbergen op dit moment geen reële optie is. Daarmee wordt de financiële begrotingspositie bepalend voor de keuzes die de raad zal moeten maken. De gemeente heeft haar beleid ten aanzien van investeringen en afschrijvingen vastgelegd in de financiële verordening (art. 212 gemeentewet). De artikel 212 verordening zal in 2015 worden geactualiseerd. Er zal dan eveneens aandacht worden besteed aan het afschrijvingsbeleid. De gemeente heeft als uitgangspunt dat de werkelijke afschrijving start op 1 januari van het jaar dat volgt op het jaar waarin het actief gereed komt dan wel verworven wordt. In de raming worden om die reden geen kapitaallasten opgenomen op het moment dat de raad het investeringskrediet voteert, maar pas vanaf het moment dat wordt verwacht dat het actief in gebruik wordt genomen. Bij de activering van een investering dient echter in redelijkheid vast te staan, dat de gemeente in staat is om de volle jaarlasten binnen een structureel sluitende begroting te kunnen opvangen. Doordat de gemeente pas kapitaallasten raamt bij de verwachte ingebruikname in plaats van bij activering, er gaat de gemeente impliciet uit van structurele onderuitputting. Dit wordt niet inzichtelijk gemaakt. In het geval dat er sprake is van een gelijkblijvend investeringsniveau hoeft dit ook geen probleem te zijn. Of dit het geval is, wordt inzichtelijk gemaakt met een meerjarig investeringsplan. In een meerjarig investeringsplan wordt in beeld gebracht welke investeringen meerjarig zijn gepland en welke kapitaallasten daaraan verbonden zijn. Daarmee wordt zichtbaar in hoeverre de omvang van de investeringen in enig jaar pieken vertoont. Mocht dit het geval zijn, dan wordt het belang van het zichtbaar maken van deze structurele onderuitputting groter. De gemeente heeft onlangs besloten om haar afschrijvingstermijnen van investeringen met maatschappelijk nut te verlengen waardoor de kapitaallasten worden uitgefaseerd. In zijn algemeenheid dienen dergelijke beslissingen gebaseerd te zijn op beleidsinhoudelijke motieven en niet op financiële motieven. De gemeente licht toe dat het besluit om de afschrijvingstermijnen te verlengen is ingegeven om de afschrijvingstermijnen in lijn te brengen met de te verwachte economische levensduur. De eerder gehanteerde afschrijvingstermijnen waren relatief kort ten opzichte van de economische levensduur. Dit wordt vermeld in het voorstel behorende bij de art. 212 verordening. Wanneer een actief over een langere termijn wordt afgeschreven, zullen de onderhoudskosten over het algemeen toenemen. Het beeld is dat wanneer bij een actief wordt uitgegaan van een langere levensduur, er meer kosten zullen zijn voor het onderhoud. Bijvoorbeeld de onderhoudskosten voor een weg zullen lager zijn wanneer deze elke 10 jaar vervangen wordt dan wanneer deze pas na 20 jaar vervangen wordt. Bijvoorbeeld bij de wegen, deze werden weliswaar in 10 jaar afgeschreven, maar pas na 20 jaar vervangen. Dit wordt echter niet direct duidelijk in de begroting, waardoor de toezichthouder hier de vinger bij legt. In een eerdere paragraaf in deze scan is hier eveneens aandacht aan besteed. Daarnaast is het van belang om helder te maken wanneer een activum vervangen dient te worden. Er dienen voldoende kapitaallasten opgenomen te
36
zijn voor de nieuwe investering. Een meerjarig investeringsplan kan dit inzicht bieden. Met betrekking tot de investeringen bestaat in de begroting geen inzicht in het onderscheid tussen vervangingsinvesteringen en uitbreidingsinvesteringen gesplitst naar maatschappelijk en economisch nut. Daarnaast ontbreekt het inzicht in de, aan de investeringen gebonden, kapitaallasten. Door dit inzichtelijk wat de omvang van de kapitaallasten zal zijn van de geplande investeringen, wordt helder in hoeverre deze investeringen een beslag leggen op de structurele begrotingsruimte. Bij de beoordeling of een gemeente voldoende middelen heeft opgenomen in de begroting om haar vervangingsinvesteringen te dekken, zal enerzijds helder moeten zijn welke structurele begrotingsruimte beschikbaar is en daarnaast welke vervangingsinvesteringen daaraan ten grondslag liggen. De gemeente maakt inzichtelijk welke structurele middelen zijn opgenomen voor vervangingsinvesteringen, maar niet welke concrete vervangingsinvesteringen hieraan ten grondslag liggen. Dit maakt dat het onvoldoende te beoordelen is in hoeverre de opgenomen raming voldoende zal zijn. In de begroting wordt niet duidelijk of de gemeente een visie heeft ten aanzien van de vervangingsinvesteringen. In de brief over de goedgekeurde begroting 2014 en de toezichtsbrief 2015 wordt aandacht gevraagd voor een meerjarige visie op vervangingsinvesteringen. De afschrijvingstermijnen, vervangingsinvesteringen en onderhoud zijn onderwerpen die betrekking hebben op de in standhouding van kapitaalgoederen. De integrale visie op het in standhouden van kapitaalgoederen zou belegd kunnen worden in de art. 212 verordening. Ten slotte blijkt niet in hoeverre de vrijval van kapitaallasten voldoende is om nieuwe investeringen te dekken. Gemeenten kunnen dit duidelijk maken door inzicht te geven in de vrijval van de kapitaallasten en een meerjareninvesteringsplan met de daaraan gekoppelde kapitaallasten. Conclusies: De gemeente heeft een ontwikkeling doorgemaakt met betrekking tot het activeren van investeringen. Dit draagt bij aan een meer robuuste begroting. De gemeente dient dan wel over voldoende budgetruimte in de exploitatie te beschikken om de investeringen en kapitaallasten te dekken. De begroting bevat geen meerjarig investeringsplan met de bijhorende kapitaallasten. Dit plan kan inzicht geven in het onderscheid tussen investeringen met economisch nut en investeringen met maatschappelijk nut en vervangingsinvesteringen en uitbreidingsinvesteringen. Door de bijbehorende kapitaallasten te presenteren, kan duidelijk worden gemaakt in hoeverre deze een beslag leggen op de structurele begrotingsruimte danwel het eigen vermogen (reserves). Daardoor wordt de continuïteit van de bekostiging goed geregeld. De afschrijvingstermijnen, vervangingsinvesteringen en onderhoud zijn onderwerpen die betrekking hebben op de in standhouding van kapitaalgoederen. De integrale visie op het in standhouden van kapitaalgoederen zou belegd kunnen worden in de art. 212 verordening. Aanbevelingen: Maak bij investeringsvraagstukken helder in hoeverre er ruimte is om investeringen met maatschappelijk nut in één keer ten laste van de exploitatie te brengen en in hoeverre keuzes overeenkomen met de vastgestelde beleidslijn in de verordening en herstelplan. Dit is op dit moment afhankelijk van de (structurele) begrotingsruimte en vermogenspositie van de gemeente.
37
2.5
Presenteer bij de begroting een meerjarig investeringsplan op waardoor inzicht wordt verkregen over de vraag of in de begroting voldoende middelen zijn opgenomen om investeringen te dekken mede in het licht van de afschrijvingstermijnen; Stel een integrale visie vast met betrekking tot de instandhouding van de kapitaalgoederen (afschrijvingstermijnen, vervangingsinvesteringen en onderhoud) en neem deze op in de art. 212 verordening.
Weerstandsvermogen en risicobeheersing Het weerstandsvermogen is de relatie tussen de risico’s die resteren na de beheersmaatregelen en de weerstandscapaciteit die de gemeente heeft om de niet begrote kosten die eventueel voortvloeien uit de risico’s op te vangen. Bij het weerstandsvermogen wordt met andere woorden de robuustheid van de begroting beoordeeld. Het weerstandsvermogen geeft dus antwoord op de vraag in hoeverre een gemeente in staat is om nog niet afgedekte risico’s op te vangen zonder dat dit ten koste gaat van het beleid op het huidige niveau. Het doel van het geven van inzicht in het weerstandsvermogen voorkomt dat iedere tegenvaller leidt tot bezuinigingen.
2.5.1
Beleid ten aanzien van het weerstandsvermogen De risico’s die gemeenten lopen verschillen, waardoor het niet mogelijk een algemene norm te stellen voor een goede relatie tussen de weerstandscapaciteit en de risico’s. Het formuleren van een beleidslijn over de in de organisatie noodzakelijk geachte weerstandscapaciteit in relatie tot de risico’s is daardoor maatwerk. De raad zal hierin keuzes moeten maken die passen bij haar gemeente waardoor de eerde genoemde transparantie vereist is. Gemeenten dienen de capaciteit en de risico’s zelf na te lopen en in kaart te brengen. Belangrijk daarbij is dat door de gemeente een bepaalde systematiek wordt gekozen die wordt gedragen door de gemeente als geheel en dat inzichtelijk is op welke wijze de risico’s worden gemonitord en geactualiseerd. De gemeente Haaksbergen heeft haar beleid ten aanzien van het weerstandsvermogen vastgelegd in de nota weerstandsvermogen en risicomanagement 2012. In de nota wordt vermeld dat volgens de financiële verordening (2003) deze nota eenmaal in de vier jaar dient te worden geactualiseerd. Dit artikel is in de nieuwe financiële verordening (2012) niet meer opgenomen. De nota weerstandsvermogen en risicomanagement beschrijft het beleid ten aanzien van risicomanagement en weerstandsvermogen en de praktische invulling hiervan. In de begroting 2015 wordt beschreven dat het beleid is dat alle risico’s tweemaal per jaar worden beoordeeld. Daarbij wordt bekeken of risico’s kunnen worden afgedekt. Bijvoorbeeld door het afsluiten van een verzekering of door het risico op te nemen in de raming. Daarnaast wordt in de verschillende B&W nota’s en raadsvoorstellen aandacht besteed aan de risico’s (nota Risicomanagement & Weerstandsvermogen 2012). De gemeente beoordeelt haar weerstandsvermogen aan de hand van een waarderingscijfer gebaseerd op een ratio. Deze ratio wordt berekend door de beschikbare weerstandscapaciteit te delen door de benodigde weerstandscapaciteit. De ratio’s zijn opgenomen in de waarderingstabel, die in samenwerking tussen de NAR en de Universiteit Twente is opgesteld. De inventarisatie van de risico’s komt tot stand door uitvraag bij de verschillende afdelingen. De wijze waarop de risico’s geïnventariseerd worden,
38
bepaalt in hoeverre de risico-inventarisatie volledig is en dit is van invloed op het realisme van de omvang van de benodigde weerstandscapaciteit. De gemeente heeft stappen gemaakt bij de bepaling van haar benodigde weerstandscapaciteit. De nota Risicomanagement & Weerstandsvermogen 2012 vermeldt dat de gemeente de risico’s ten aanzien van het grondbedrijf zijn verwerkt in de grondexploitaties, waarmee ze financieel afgedekt zouden zijn. Deze risico’s zouden daarom niet betrokken hoeven te worden bij de bepaling van het weerstandsvermogen. De gemeente neemt voortaan een bedrag op voor risico’s van het grondbedrijf bij de bepaling van het benodigde weerstandscapaciteit. De aanleiding voor de wijziging is een opmerking van de accountant bij de jaarrekening 2012. De accountant adviseerde de gemeente om deze risico’s concreet te maken. Eerder ging de gemeente impliciet uit van nog niet gerealiseerde winsten, maar dit werd niet zichtbaar gemaakt. De gemeente heeft in 2010 een forse afwaardering gedaan ten laste van het beschikbare weerstandsvermogen, waardoor de algemene reserve een negatief saldo laat zien. Dit heeft een rol hebben gespeeld bij het betrekken van de grondexploitaties bij de risico-inventarisatie. In de begroting 2015 wordt uitgegaan van de huidige praktijk, de gemeente zal de nota Risicomanagement & Weerstandsvermogen nog op moeten aanpassen. 2.5.2
Risico’s Bij de bepaling van het benodigde weerstandscapaciteit zijn die risico’s relevant die niet anderszins zijn te ondervangen. Reguliere risico’s, risico’s die zich regelmatig voordoen en die veelal vrij goed meetbaar zijn, hoeven niet in de paragraaf weerstandsvermogen te worden opgenomen. Hiervoor kunnen immers verzekeringen worden afgesloten of voorzieningen worden gevormd. De paragraaf weerstandsvermogen geeft inzicht in de geïnventariseerde risico’s van de gemeente. In de begroting 2015 zijn de meeste genoemde risico’s gekwantificeerd, twee risico’s zijn PM geraamd. Doordat deze risico’s PM zijn geraamd wordt niet inzichtelijk welk risico wordt gelopen. Bijvoorbeeld “verkoop zwembad De Wilder” wordt PM geraamd. In de toelichting van deze post wordt vermeld dat “Hierbij een substantieel risico wordt gelopen”. Zoals blijkt uit de volgende grafiek neemt de omvang van de geïnventariseerde risico’s af. De gemeente geeft aan dat de omvang van de risico’s zijn afgenomen doordat een aantal risico’s voortaan worden afgedekt in de begroting. Het algemene beeld bij gemeenten is dat de risico’s juist toenemen als gevolg van de decentralisaties in het sociale domein. Maar ook het herstelplan heeft gevolgen voor de omvang van de risico’s, immers het krimpende middelenkader is ook een risico. De gemeente zou dit risico eveneens dienen te betrekken bij de bepaling van het benodigde weerstandsvermogen. De accountant heeft bij de jaarrekening 2011 en 2012 aandacht gevraagd voor de volledigheid van de inventarisatie van de risico’s.
2.5.3
Weerstandscapaciteit De beschikbare weerstandscapaciteit bestaat uit de middelen en mogelijkheden om niet begrote tegenvallers te dekken, zonder dat dit invloed heeft op de voortzetting van de taken op het huidige niveau. Daarbij is het onderscheid tussen incidentele en structurele tegenvallers van belang. Incidentele tegenvallers kunnen uit incidentele middelen gedekt worden. Tegenvallers met een structureel karakter dienen echter binnen de structurele
39
ruimte van de begroting of uit aanvullende structurele maatregelen te worden opgevangen. Gemeenten kunnen de incidentele ruimte gebruiken om eenmalig structurele tegenvallers op te vangen. Op die manier wordt ruimte in de tijd gecreëerd om structurele tegenvallers op te lossen. De flexibiliteit van de begroting, welke in paragraaf 2.3 wordt behandeld, raakt dit onderwerp. De weerstandscapaciteit kan in navolging daarvan ook nader worden onderscheiden in structurele en incidentele weerstandscapaciteit. De gemeente heeft in de begroting 2015 een incidentele weerstandscapaciteit opgenomen die bestaat uit de algemene reserve (-/- € 846.000) en de bestemmingsreserve (zonder verplichtingen) (€ 48.000). In 2015 heeft de gemeente door het negatieve saldo geen buffer om risico’s op te vangen. In de onderstaande grafiek inzicht gegeven in de ontwikkeling van de beschikbare en benodigde weerstandscapaciteit. Grafiek 2.5:
In de bovenstaande grafiek wordt inzicht gegeven in de door de gemeente gekwantificeerde risico’s in relatie tot de beschikbare weerstandscapaciteit: De gekwantificeerde risico’s worden zichtbaar in de groene staven. Eerder in deze paragraaf is aangegeven dat de omvang hiervan nog aandacht vraagt. Het beschikbare weerstandsvermogen volgens de gemeente wordt weergegeven in de blauwe lijn. GS hebben in de toezichtsbrief 2015 aangegeven dat een aantal maatregelen (taakstelling inkrimping van de ambtelijke organisatie en de korting op de subsidies) onvoldoende concreet onderbouwd waren. De gemeente heeft namelijk een tijdspad vastgesteld waardoor de concretisering van de maatregelen pas in de 1e bestuursrapportage 2015 en kadernota 2016 plaats zal vinden. Daarmee wordt (ten tijde van de vaststelling van de begroting) een volledige en tijdige realisatie onzeker geacht. De rode lijn geeft aan wat de beschikbare weerstandscapaciteit is wanneer deze maatregelen niet worden gerealiseerd. De grafiek maakt duidelijk dat het herstel van het beschikbare weerstandsvermogen grotendeels wordt beïnvloedt door het volledig en tijdig realiseren van het herstelplan en dat het nog onduidelijk is of de gemeente in de meerjarenraming in staat zal zijn om tijdig aan haar eigen norm te voldoen (ratio 1,0).
40
Het beschikbare weerstandsvermogen is over de gehele linie te laag om de gekwantificeerde risico’s te kunnen dekken. Dit plaatst de gemeente in een kwetsbare positie. De gemeente heeft een herstelplan vastgesteld en wil de komende jaren gaan bezuinigen door o.a. inkrimping van de ambtelijke organisatie en de korting op de subsidies. Door de beperkte weerstandscapaciteit is de gemeente nauwelijks in staat om eventuele structurele tegenvallers op te vangen. De gemeente zou dit kunnen ondervangen door hier in het herstelplan rekening mee te houden. Bijvoorbeeld door extra te bezuinigen (structurele ruimte) of door “tijd te kopen” door incidentele middelen beschikbaar te stellen. Daarmee wordt de begrotingspositie minder kwetsbaar. De gemeente begrijpt dit risico, maar ziet vooralsnog onvoldoende mogelijkheden om extra te bezuinigen en beschikt niet over incidentele middelen. De gemeente presenteert in de begroting 2015 een nadelig begrotingssaldo voor de jaarschijf 2015 en vanaf 2017 laat de meerjarenraming een positief saldo zien. Dat betekent dat de gemeente in ieder geval voor de jaren 2015 en 2016 geen ruimte heeft om tegenvallers in de bezuinigingen op te vangen. Pas vanaf 2017 presenteert de gemeente een positief saldo dat mede afhankelijk is van de (tijdige en volledige) realisatie van het herstelplan. Door het ramen van een post voor onvoorziene tegenvallers blijft deze ruimte behouden hetgeen nu niet het geval is. De gemeente geeft aan dat de positieve structurele begrotingssaldi vanaf 2017 gezien kunnen worden als buffer. Deze buffer wordt echter ook ingezet om de eigen vermogenspositie te verbeteren. Verder zal voor eventuele structurele tegenvallers een oplossing gezocht worden op het moment dat deze zich voordoen. Dat betekent dat elke structurele tegenvaller zal leiden tot een verslechtering van het (structurele) begrotingssaldo. Het kan dan mogelijk langer duren voordat het structureel en reëel evenwicht zich hersteld en het weerstandsvermogen op voldoende niveau is. Het beleid van de gemeente is dat in dat geval alle meevallers respectievelijk het rekeningresultaat prioritair bestemd worden om het weerstandsvermogen weer op een financieel verantwoord niveau te brengen. Vanaf 2018 is de verwachting van de gemeente dat de ratio weliswaar nog onvoldoende is, maar weer positief zal zijn. De toezichthouder heeft aandacht gevraagd voor de beperkte weerstandscapaciteit, dit is één van de redenen om de gemeente voor de jaren 2014 en 2015 onder preventief toezicht te stellen. Conclusies: In de begroting 2015 heeft de gemeente rekening gehouden met de risico’s uit het grondbedrijf bij de bepaling van het benodigde weerstandsvermogen, dit naar aanleiding van een opmerking van de accountant in de jaarrekening 2012. De nota Risicomanagement & Weerstandsvermogen dient hier nog op aangepast te worden. De relatie tussen de beschikbare weerstandscapaciteit en de benodigde weerstandscapaciteit bepaalt de ratio. Op dit moment raamt de gemeente een aantal risico’s PM, niet duidelijk is of dit een laag of hoog risico betreft. Dit is van invloed op de ratio’s. Op dit moment is de beschikbare weerstandscapaciteit te laag. Het herstel is afhankelijk van de (tijdige en volledige) realisering van het herstelplan. Het niet tijdig realiseren van een maatregel in het herstelplan zal leiden tot een verslechtering van de (structurele) begrotingspositie.
41
Aanbevelingen: Actualiseer de nota Risicomanagement & Weerstandsvermogen aan de gehanteerde praktijk zoals is opgenomen in de begroting 2015. Maak helder in de P&C documenten wat de verwachting is ten aanzien van de omvang van de risico’s en betrek hierbij de risico’s van het eventueel niet tijdig realiseren van het herstelplan. Het verdient de voorkeur om een buffer op te nemen voor het opvangen van maatregelen (uit het herstelplan) voor het geval deze niet tijdig of volledig gerealiseerd zullen worden.
2.6
Financiële kengetallen De Adviescommissie Vernieuwing van de begroting en verantwoording van gemeenten (commissie Depla) heeft in het door haar gerapporteerde rapport (juni 2014) een aantal aanbevelingen gedaan. Eén van de adviezen van de commissie is het gebruik van kengetallen om des financiële positie van gemeenten weer te geven en te kunnen vergelijken. De verwachting is dat de kengetallen (opgesteld door een landelijke werkgroep) in het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) worden opgenomen. Voor gemeenten is de verplichte invoering beoogd bij de begroting 2016 en de jaarrekening 2015. Op basis van balansgegevens van de jaarrekeningen 2009 tot en met 2013 zijn in onderstaande tabel deze kengetallen in beeld gebracht voor de gemeente Haaksbergen. In onderstaande tabel worden deze kengetallen afgezet tegen het gemiddelde van de gekozen referentiegemeenten. Tabel 2.1: Financiële kengetallen 2009
2010
2011
2012
2013
Gemeente Haaksbergen
152%
194%
194%
178%
180%
Gemiddelde referentiegemeenten
91%
98%
99%
96%
112%
Netto schuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen Gemeente Haaksbergen
108%
150%
150%
137%
141%
Gemiddelde referentiegemeenten
49%
52%
55%
57%
72%
Gemeente Haaksbergen
23%
10%
5%
5%
5%
Gemiddelde referentiegemeenten
38%
36%
35%
35%
32%
Gemeente Haaksbergen
96%
95%
95%
97%
106%
Gemiddelde referentiegemeenten
100%
99%
101%
98%
97%
Gemeente Haaksbergen
0,42
0,38
0,23
0,20
0,21
Gemiddelde referentiegemeenten excl. Borne Gemiddelde referentiegemeenten incl. Borne
0,29
0,35
0,36
0,34
0,35
0,47
0,52
0,51
0,47
0,58
Netto schuldquote
Solvabiliteitsratio
Belastingcapaciteit
Kengetal Grondexploitatie
42
De financiële kengetallen bieden gemeenteraden de mogelijkheid om zichzelf te vergelijken met andere gemeenten. Daarnaast kunnen gemeenten ervoor kiezen om voor zichzelf een norm te stellen, zoals dit nu gebeurt bij de beoordeling van het weerstandsvermogen. Bij eventuele beleidskeuzes kan de gemeente de gevolgen hiervan op de financiële kengetallen meenemen in haar beoordeling. In de bijlage wordt uitgebreid toegelicht hoe de verschillende financiële kengetallen worden berekend. Nadere duiding bij de in de tabel in beeld gebrachte financiële kengetallen: Netto schuldquote Hier wordt de schuldpositie van de gemeente uitgedrukt in een percentage van de omvang van de jaarlijkse exploitatie (inkomsten exclusief mutaties met reserves). Een hoog cijfer duidt op een relatief hoge schuld. Over de gehele periode is de netto schuldquote hoger dan bij de referentiegemeenten. De VNG publiceerde in juni 2013 een “factsheet financiële ruimte en schuldpositie” o.a. over de netto schuldquote. De VNG geeft aan dat bij een schuldquote van 130% of hoger sprake is van een zeer hoge schuld. “Het licht springt bij een schuldquote die hoger is dan 130% op “rood”, terwijl als de netto schuldquote de 100% passeert, het licht op oranje springt”. Het plafond van 130% is vergelijkbaar met het Europese schuldplafond van 60% BBP dat voor landen geldt. Netto schuldquote, gecorrigeerd met verstrekte leningen De netto schuldquote wordt berekend in- of exclusief doorgeleende gelden. Omdat er onzekerheid is of deze leningen wel allemaal terug zullen worden betaald is het verstandig om dit onderscheid te maken. Op die manier wordt dit risico in beeld gebracht. Ook dit kengetal is voor Haaksbergen over de gehele periode hoger dan het gemiddelde van de referentiegemeenten. Wanneer de netto schuldquote van de gemeente Haaksbergen wordt getoetst aan de “norm” van de VNG dan blijkt dat de gemeente gedurende de gehele periode in de “rode” zone zit, terwijl het gemiddelde van de referentiegemeenten in de gehele periode onder de 130% schuldquote zit. In vergelijking met de andere gemeente (met een lagere netto schuldquote) heeft de gemeente relatief veel vaste schulden, waarbij in mindere mate sprake is van doorverstrekte leningen. Uit de jaarrekening 2014 blijkt volgens de gemeente dat de netto schuldquote verder afneemt naar 160%. De relatief hoge vaste schulden worden veroorzaakt doordat de gemeente in verleden veel (grote) investeringen gedaan zoals nieuwbouw gemeentehuis, de gemeentewerf, het theater, de drukriolering, een nieuwe basisschool en grondaankopen die met vaste schulden zijn gefinancierd. Verder heeft de gemeente circa € 12 miljoen aan hypotheken verstrekt aan ambtenaren (doorverstrekte leningen). Solvabiliteit Dit is het eigen vermogen als aandeel in het balanstotaal. Het geeft aan het vermogen aan verplichtingen te voldoen. Haaksbergen heeft een zeer lage solvabiliteit, ofwel de bezittingen zijn minimaal gefinancierd met eigen vermogen. De solvabiliteit geeft inzicht in de mate waarin de gemeente in staat is aan zijn financiële verplichtingen te voldoen. Een andere indicator, de debt ratio is de tegenhanger van de solvabiliteitsratio en geeft het vreemde vermogen weer als percentage van het totale balanstotaal. De VNG publiceert eveneens in de “factsheet financiële ruimte en schuldpositie” dat bij een debt ratio van hoger dan 80 procent een gemeente
43
zijn bezit met zeer veel schulden heeft belast. Dit geldt omgekeerd dan ook voor een gemeente met een solvabiliteitsratio van minder dan 20 procent. Uit de tabel is op te maken dat de gemiddelde sovabiliteitsratio van de referentiegemeenten boven de “norm” van 20 procent blijft terwijl de gemeente Haaksbergen voor de jaren 2010 en verder ver onder deze “norm” zit en dus een relatief lage solvabiliteit heeft. De gemeente is dan minder goed in staat om aan haar verplichtingen te voldoen. Dit houdt eveneens verband met de hoge vaste schulden die de gemeente heeft. Belastingcapaciteit Hieronder wordt verstaan de woonlasten meerpersoonshuishouden in verhouding tot het landelijk gemiddelde (jaar t-1) Hiermee komt tot uitdrukking de ruimte die een gemeente heeft om zijn belastingen te verhogen. In de tabel is te zien dat de gemeente Haaksbergen tot en met 2012 het kengetal woonlasten onder die van het gemiddelde van de referentiegemeenten zit en na 2012 erboven. Dit houdt verband met de kosten van riolering. De gemeente heeft destijds o.a. besloten om de aansluitkosten van de riolering in het buitengebied niet in rekening te brengen bij de eigenaren maar om deze te dekken middels de tarieven rioolbelasting (zie paragraaf 3.4)De blauwe kolom geeft het gemiddelde netto schuldquote aan van de referentiegemeenten en de rode balk de netto schuldquote van de gemeente Haaksbergen. In hoofdstuk 3 van deze begrotingsscan wordt hier verder op ingegaan. Tabel 2.6
kengetal Grondexploitatie Tenslotte wordt in de BBV nog een afzonderlijk kengetal Grondexploitatie geïntroduceerd. De afgelopen jaren is gebleken dat grondexploitatie een forse impact kan hebben op de financiële positie van een gemeente. De boekwaarde van de voorraden grond is van belang, omdat deze waarde moet worden terugverdiend bij de verkoop. De accountant beoordeelt ieder jaar in hoeverre de gronden niet meer dan tegen een actuele waarde op de balans zijn opgenomen.
44
Het kengetal wordt berekend door de in exploitatie en de niet in exploitatie genomen gronden te delen door het totaal van de baten (excl. mutaties reserves). De tabel laat zien dat de gemeente Haaksbergen (groene kolom) met name de laatste jaren een relatief lage boekwaarde grondexploitaties heeft. Verder is af te lezen uit de tabel dat de boekwaarde in verhouding verder afneemt. Dit wordt veroorzaakt dat de som van de in exploitatie en niet in exploitatie genomen gronden de afgelopen jaren fors is afgenomen van € 22,5 miljoen in 2009 naar € 10,2 miljoen in 2013. Dit wordt veroorzaakt doordat de niet in exploitatie genomen gronden zijn afgenomen. De gemeente heeft de laatste jaren gronden verkocht en in mindere mate gekocht. In de tabel is naast het gemiddelde van alle referentie gemeenten (blauwe kolom) en de gemeente Haaksbergen (groene kolom) ook een kolom opgenomen voor het gemiddelde van de referentiegemeenten zonder de gemeente Borne (rode kolom). Hiervoor is gekozen omdat de gemeente Borne gedurende de gehele periode een hoog kengetal grondexploitatie heeft en daardoor het gemiddelde van de referentiegemeenten fors omhoog brengt. Tabel 2.7
Vergelijkingsonderzoeken De laatste jaren zijn er verschillende onderzoeken gepubliceerd waarin aandacht is besteed aan financiële kengetallen als de netto schuldquote. Een actueel onderzoeksrapport is het door Deloitte uitgebrachte rapport met de Financiële trendanalyse Gemeenten, Provincies en Waterschappen11
2.7
De paragrafen Met de paragrafen wordt beoogd dat onderwerpen die versplinterd zijn opgenomen in de begroting wordt gebundeld, waardoor de raad voldoende inzicht krijgt. De paragrafen geven als het ware een dwarsdoorsnede van de begroting. Gemeenten kunnen ervoor kiezen om naast de verplichte paragrafen ook andere paragrafen opnemen als ze denkt dat daarmee het
11
Insight, Financiële trendanalyse Gemeenten, Provincies en Waterschappen, 2015, http://www2.deloitte.com/nl/nl/pages/Over%20Deloitte/articles/financiele-staatgemeenten-provincies-waterschappen.html
45
inzicht in de financiële positie wordt vergroot. In paragraaf 2.2.1 Inrichting begroting en meerjarenraming en het BBV van de begrotingsscan is hier al aandacht aan besteed. 2.7.1
Lokale heffingen De paragraaf lokale heffingen heeft als doel om de raad een betrouwbaar inzicht te bieden in de eigen inkomsten en de lastendruk die de lokale heffingen veroorzaken. De (toelichting op) de BBV benoemen dat in de paragraaf aan de volgende onderwerpen aandacht besteed zou dienen te worden; de geraamde inkomsten, het beleid ten aanzien van de lokale heffingen, een overzicht op hoofdlijnen van de diverse heffingen, een aanduiding van de lokale lastendruk en een beschrijving van het kwijtscheldingsbeleid. In de begroting dient per onderdeel de stand van zaken en de beleidsvoornemens duidelijk gemaakt. Wanneer de Gemeenteraad dat met het oog op zijn informatiebehoefte noodzakelijk vindt, is hij vrij te besluiten specifieke eisen toe te voegen. In de paragraaf lokale heffingen geeft de gemeente Haaksbergen inzicht in de te verwachte opbrengsten van de gemeentelijke heffingen, het beleid ten aanzien van de lokale heffingen, de lastendruk en een beschrijving van het kwijtscheldingsbeleid. Vaak bieden gemeenten inzicht in de tarieven van het komende begrotingsjaar en het voorgaande begrotingsjaar, de gemeente Haaksbergen kiest daar niet voor. De gemeente vermeld in de paragraaf dat de heffingen in principe kostendekkend dienen te zijn.
2.7.2
Onderhoud kapitaalgoederen Het beheer van kapitaalgoederen (wegen, water, groen, riolering, gebouwen, sportfaciliteiten etc.) is belangrijk omdat er directe invloed is op het woon-, leef- en werkklimaat van iedereen. Voor het realiseren van op de diverse programma’s geformuleerde doelen, zijn kapitaalgoederen vaak onmisbaar. Ze dienen een bijdrage te leveren aan het doel waarvoor zij zijn aangeschaft of vervaardigd. Na de verkrijging van de kapitaalgoederen is het dan ook zaak deze zo goed mogelijk te beheren, ofwel ‘in stand te houden’. De gemeente bepaalt zelf haar onderhoudsniveau, dit wordt vastgelegd in actuele beleidsplannen. Daarbij is de raad gebonden aan een minimum, aangezien er geen sprake kan zijn van kapitaalvernietiging. Achterstallig onderhoud kan leiden tot kapitaalvernietiging. De minimumnorm, norm C is het minimumniveau om kapitaalvernietiging te voorkomen. Van belang is dat in de paragraaf een verwijzing naar de kaders is opgenomen met een korte samenvatting. Ook dient duidelijk te zijn of het gekozen onderhoudsniveau gevolgd wordt, of de bijbehorende financiële middelen zijn opgenomen en of er al dan niet sprake is van achterstallig onderhoud. Wanneer er sprake is van achterstallig onderhoud dient aangegeven te worden welke maatregelen zijn/worden getroffen. Onderhoud Onderhoud wordt gepleegd om kapitaalgoederen in stand te houden gedurende de verwachte levensduur en is per definitie niet levensduurverlengend. Het is daarom niet toegestaan om onderhoudskosten te activeren. Onderhoud kan worden onderverdeeld in klein onderhoud en groot onderhoud. Bij klein onderhoud gaat het om regelmatig, periodiek (in principe jaarlijks) voorkomende onderhoudskosten, deze dienen direct ten laste te worden gebracht van de exploitatie. Kosten van groot onderhoud ontstaan na een langere gebruiksperiode en zijn veelal ingrijpend van aard. Voor de dekking
46
van de kosten van groot onderhoud heeft de gemeente een keuze, deze kunnen direct ten laste worden gebracht van de exploitatie, maar een gemeente kan er ook voor kiezen om vooraf een voorziening te vormen voor deze lasten. In het laatste geval zal er sprake moeten zijn van een actueel beleidsplan en dient aangetoond te worden dat de voorziening van voldoende omvang is voor het bekostigen van de uitvoering van het onderhoud voor de gehele looptijd van het onderhoudsplan. De lasten worden dan over een langere periode gemiddeld waardoor grote fluctuaties in de kosten achterwege blijven. In onderstaande tabel zijn de voor de gemeente relevante onderhoudsplannen opgenomen. Per kapitaalgoed wordt aangegeven of er een plan aanwezig is en wanneer deze zijn vastgesteld. Daarnaast wordt aangegeven wat het onderhoudsniveau is en of de financiële gevolgen uit het plan financieel vertaald zijn in de begroting, als dit niet het geval is heeft de gemeente feitelijk een te lage raming opgenomen. Verder wordt aandacht besteed aan achterstallig onderhoud en de vraag of de gemeente de lasten dekt ten laste van een onderhoudsvoorziening, onderhoudsreserve of exploitatie. Tabel 2.2: Onderhoud kapitaalgoederen Vastgesteld door raad
Onderhoudsniveau
Volledig in begroting vertaald?
Achterstallig onderhoud?
Onderhoudsvoorziening, reserve of exploitatie?
Budget lasten in 2015
Riolering
2012
Onbekend
Ja
Onbekend
Voorziening en reserve
€ 3.485.000
Openbaar groen
2012
Afhankelijk van gebied.
Nee
Onbekend
Exploitatie
€ 1.305.000
Wegen
2006
C (Crow)
Onbekend
Onbekend
Voorziening
Gebouwen
2010
niveau 2 voor Ja commercieel vastgoed en eigen huisvesting en niveau 3 voor maatschappelijk vastgoed
Nee
Voorziening en exploitatie
€ 798.740 Groot onderhoud € 393.224 Dag. onderhoud € 234.781 Dotatie voorz. € 356.485
Materieel
2007
Onbekend
Onbekend
Onbekend
Exploitatie
€ 327.000
Openbare verlichting
1996
Nee**
Onbekend
Onbekend
Exploitatie
€ 280.000
Water
2005
Onbekend
Ja
Onbekend
Exploitatie
€ 187.000
Speelvoorziening
2009
Onbekend
Onbekend
Onbekend
Exploitatie
€ 94.000
Begraafplaatsen
1998
Onbekend
Onbekend
Onbekend
Exploitatie
€ 15.000
Installaties voor betaald parkeren
2010
Onbekend
Onbekend
Onbekend
Exploitatie
€ 14.400
2007 Onbekend Onbekend Onbekend *Betaald parkeren wordt per 1-1-2016 afgeschaft. ** De gemeente handelt op basis van meldingen.
Exploitatie
€ 5.090
VRI’s
Om een goed inzicht te hebben in de financiële positie van de gemeente is het van belang om te beschikken over actuele onderhoudsplannen. Wanneer de budgetten worden geraamd op basis van verouderde plannen, loopt de gemeente risico dat er onvoldoende structurele middelen beschikbaar zijn voor
47
onderhoud omdat de plannen bijvoorbeeld niet meer aansluiten bij de feitelijke situatie. Een aantal onderhoudsplannen van de gemeente Haaksbergen is meer dan 5 jaar geleden geactualiseerd. Hierdoor kan er sprake van zijn dat de in de begroting geraamde onderhoudslasten niet meer reëel zijn. Kosten van groot onderhoud kunnen alleen dan ten laste van een gevormde voorziening gebracht worden, indien er een (recent) vastgesteld onderhoudsplan van het desbetreffende kapitaalgoed aanwezig is. Niet voor alle kapitaalgoederen is een onderhoudsniveau vastgesteld. Aan de hand van een onderhoudsniveau kan worden beoordeeld welke middelen benodigd zijn om een bepaalde kwaliteit en kwantiteit te behouden. Nu niet voor alle kapitaalgoederen een onderhoudsniveau is vastgesteld, is het moeilijk te bepalen in hoeverre de beschikbare financiële middelen voldoende zijn. Ramingen begroting De gemeente besteed in de opzet van de paragraaf aandacht aan enerzijds de “Financiële consequenties beleidsdoel” en de “Financiële vertaling in de begroting”. Door de confrontatie van deze twee onderdelen kan helder inzichtelijk gemaakt worden in hoeverre de geraamde budgetten voldoende zijn om het door de raad vastgestelde beleid uit te voeren. De gemeente heeft bij de “Financiële consequenties beleidsdoel” niet altijd in beeld gebracht wat de financiële consequenties zijn die voortvloeien uit de beleidskaders en waar deze op zijn gebaseerd. Het gevolg is dat dan niet beoordeeld kan worden in hoeverre de gemeente voldoende middelen heeft geraamd om de door de raad vastgestelde onderhoudsniveau’s te handhaven. De gemeente geeft aan dat in het beleidsplan wegbeheer wordt vermeld dat “de wegen onderhouden dienen te worden op het “economisch meest efficiënte moment”, zodat tegen zo laag mogelijke kosten de wegen aan de minimale eisen van de CROW kunnen blijven voldoen en de gemeente aan haar wettelijke zorgplicht voldoet”. Dat betekent dat de raming uit het plan zijn gebaseerd op het laagst acceptabele niveau. Het door de raad vastgestelde beleidsplan is afkomstig uit 2006. De gemeente heeft ervoor gekozen de onderhoudsbudgetten niet te indexeren. Het prijspeil van de budgetten is dan 2006 in plaats van 2015. Daarmee wordt de indruk gewekt dat de huidige budgetten ontoereikend zijn om aan de minimale eisen van de CROW te voldoen. In dat geval loopt de gemeente risico op achterstallig onderhoud. Het college heeft het wegenbeheersplan als uitvoeringskader in oktober 2014 vastgesteld, hierin zijn ook de gevolgen van de maatregelen in de begroting 2015 verwerkt. Uit een besluit van het college van B&W over een wegenbeheerplan 2014 komt naar voren dat de planning van het onderhoud wordt aangepast aan de beschikbare middelen. Bij de aanpassing is dus het beschikbare budget en niet het beleid leidend geweest. Als gevolg van het collegebesluit wordt het onderhoudsniveau bijgesteld van CROW norm B naar C. In de begroting 2015 wordt vermeld dat het kwaliteitsbeeld niveau C wordt. De toezichthouder heeft bij de goedkeuring van de begroting 2014 en in de toezichtsbrief 2015 aandacht gevraagd voor de realiteit van de onderhoudsbudgetten en de conclusie dat de onderhoudsvoorziening (c.q. egalisatiereserve) in het verleden onvoldoende is gevoed. Afgesproken is dat de verdere uitwerking van het wegenkader zal plaatsvinden in de kadernota 2016. De gemeente heeft ervoor gekozen om bepaalde investeringen af te schrijven met een langere afschrijvingstermijn. In paragraaf 2.4 “Het financieel beleid ten aanzien van investeringen en afschrijvingen” wordt aandacht besteed aan de relatie tussen de kosten van onderhoud kapitaalgoederen en de afschrijvingstermijnen.
48
Achterstallig onderhoud Achterstallig onderhoud kan leiden tot kapitaalvernietiging. Daarnaast kan de gemeente aansprakelijk gesteld worden voor schade ontstaan door gevaarlijke situaties. Mogelijk zijn aansprakelijkstellingen niet (geheel) gedekt door de afgesloten WA-verzekering. Ter voorkoming van kapitaalvernietiging dient de gemeente aan te geven of er sprake is van achterstallig onderhoud en zo ja, op welke termijn en op welke wijze dit achterstallig onderhoud wordt ingelopen. De gemeente maakt niet inzichtelijk of en in hoeverre er sprake is van achterstallig onderhoud. Het beeld is dat de onderhoudsplannen niet actueel zijn. Deze budgetten zijn in het verleden niet elk jaar gecorrigeerd voor inflatiecorrectie. Dit betekent feitelijk dat er impliciet is bezuinigd op het onderhoudsbudget kapitaalgoederen. De veronderstelling is dat een stapeling van bezuinigingen op het onderhoud uiteindelijk kan leiden tot achterstallig onderhoud wat tot extra kosten zal leiden. De gemeente maakt in de begroting 2015 melding van een onderhoudspiek over vijf jaar en stelt daarnaast voor om te investeren in reconstructies. De gemeente licht toe dat deze onderhoudspiek was opgenomen in het wegenbeleidsplan. Voor de dekking van de kosten van deze onderhoudspiek zijn in het verleden echter onvoldoende middelen aan het wegenfonds toegevoegd. Daarom heeft de gemeente nu alsnog voor de komende jaren middelen beschikbaar gesteld om in de kosten van deze piek te voorzien. Conclusies: Een aantal plannen zijn ouder dan 4 of 5 jaar. De onderhoudsbudgetten wegen zijn in het verleden niet gecorrigeerd voor inflatie. Het is daardoor moeilijk te beoordelen in hoeverre de opgenomen budgetten voldoende van omvang zijn. De toelichting op het wegenkader zal plaatsvinden in de kadernota 2016. Niet voor alle kapitaalgoederen is een onderhoudsniveau vastgesteld, dit is van belang voor het bepalen van de benodigde middelen. De gemeente geeft geen inzicht in het achterstallig onderhoud. Aanbevelingen: Actualiseer de plannen die ouder zijn dan 4 of 5 jaar en geef inzicht in de benodigde budgetten op basis van actuele plannen en een juist prijsniveau. Bij de kadernota 2016 zal de uitwerking/toelichting van het wegenkader vastgesteld worden. Stel voor de kapitaalgoederen een onderhoudsniveau vast die als basis kan dienen voor de bepaling van de benodigde budgetten. Biedt daarbij inzicht in het benodigde en beschikbare budget. Maak daarbij eveneens inzichtelijk in hoeverre sprake is van achterstallig onderhoud. 2.7.3
Financiering De paragraaf betreffende de financiering dient volgens het BBV in ieder geval de beleidsvoornemens ten aanzien van het risicobeheer van de financieringsportefeuille te bevatten. Deze paragraaf hangt samen met de Wet FIDO. In de financiële verordening heeft de gemeente Haaksbergen vastgelegd dat de raad voor de uitvoering van de financieringsfunctie regels opstelt en deze vastlegt in het treasurystatuut. De gemeente Haaksbergen was voornemens om haar treasurystatuut na de verkiezingen in 2013 te actualiseren aan de wijziging als gevolg van de Ruddo. Het huidige statuut dateert uit 2005 en is daarmee verouderd. De gemeente is voornemens om de financiële verordening (art. 212 gemeentewet) te
49
actualiseren in 2015, daarin worden de hoofdlijnen van het treasurystatuut opgenomen. De gemeente beschrijft in haar paragraaf welke methode wordt gehanteerd voor de berekening van de rente. Voor de toerekening van de rente als onderdeel van de kapitaallasten wordt uitgegaan van een gemiddelde rekenrente (omslagrente). De gemeente rekent rente over het vreemd vermogen en het (eventuele) financieringstekort en slaat dit om naar de programma’s op basis van de boekwaarde van de investeringen. De gemeente houdt daarbij geen rekening met de kosten van het eigen vermogen. De omvang van het eigen vermogen van de gemeente Haaksbergen is echter beperkt. Grafiek 2.8
De vaste schulden van de gemeente laten in de loop van 2009 tot en met 2013 een fluctuerend verloop zien. In 2009 was de omvang € 79,4 miljoen dit nam toe naar € 92,7 in 2011 om vervolgens af te nemen naar € 81.2 miljoen in 2013. De gemeente verklaart dit als volgt: “In de jaren tot en met 2011 zijn er veel grote investeringen gedaan door de gemeente. Te denken valt aan de voorfinanciering van de N18, de aanleg van de Noordsingel, investeringen in de grondexploitaties, realisatie van theater en nieuwbouw van de basisschool Los Hoes. Vanaf 2011 heeft de gemeente een positieve kasstroom. Er wordt veel minder geïnvesteerd, er worden geen gronden meer aangekocht, maar wel verkocht, de hypothekenregeling voor personeelsleden is ten einde gekomen waardoor er geen nieuwe hypothecaire leningen meer worden verstrekt maar er wel wordt afgelost en er is vanaf 2011 veel bezuinigd op de uitgaven. De verwachting is dat de gemeente ook in de komende jaren zal blijven aflossen op de vaste schulden. Eind 2014 is het totaal aan vaste schulden 73,1 mln. en eind 2015 naar verwachting 68,1 mln. Dit is ook in de ontwikkeling van de netto schuldquote te zien”. Het eigen vermogen is de afgelopen jaren fors afgenomen van € 26 miljoen in 2009 naar € 4,6 miljoen in 2013. De daling wordt met name veroorzaakt door de forse afwaardering op de grondexploitaties in 2010 en daarnaast de nadelige rekeningresultaten in 2010 en 2011.
50
Wanneer vervolgens wordt gekeken naar de netto schuldquote, dan is te zien dat het vreemd vermogen in 2013 verder is afgenomen ten opzichte van 2012, maar dat de schuldquote gelijk is gebleven. Dat wordt veroorzaakt door de grote omvang aan liquide middelen in 2012 welke wordt gecorrigeerd op het vreemde vermogen bij de berekening van de schuldquote. De VNG publiceerde in juni 2013 een “factsheet financiële ruimte en schuldpositie” over de netto schuldquote. De VNG geeft aan dat bij een schuldquote van 130% of hoger sprake is van een zeer hoge schuld. Dit plafond is vergelijkbaar met het Europese schuldplafond van 60% BBP dat voor landen geld. In de onderstaande grafiek wordt de ontwikkeling weergegeven van de netto-schuldquote en de netto-schuldquote gecorrigeerd van voorraad gronden. De gemeente verwacht dat het vreemde vermogen zal afnemen doordat er minder wordt geïnvesteerd, er worden bijvoorbeeld minder gronden worden aangekocht in relatie tot de te verkopen gronden. De netto-schuldquote van de gemeente Haaksbergen is in beide gevallen hoger dan de norm. Uit de jaarrekening 2014 blijkt volgens de gemeente dat de netto-schuldquote verder afneemt naar 160%. Grafiek 2.9
De gemeente heeft geen liquiditeitenplanning in de begroting gepresenteerd op basis waarvan de gemeente haar benodigde middelen plant. Conclusies: De gemeente rekent rente toe aan kostendekkende producten, zoals grondexploitaties, investeringen en tarieven. Door inzichtelijk te maken wat de omvang is van de doorbelasting van deze producten, wordt duidelijk welk deel van de rente wordt doorbelast aan de burgers. De gemeente geeft geen inzicht in de begroting in de liquiditeitenplanning en daarmee de financieringsbehoefte van de gemeente. Dit kan gevolgen hebben voor de omvang van de rentelasten.
51
Aanbeveling: Maak inzichtelijk welk deel van de rente wordt doorbelast aan de burgers via (kostendekkende) producten zoals grondexploitaties, investeringen en tarieven. Geef de financieringsbehoefte weer aan de hand van een liquiditeitenplanning en de bijbehorende te verwachte rentelast. 2.7.4
Bedrijfsvoering Bedrijfsvoering bestaat traditioneel uit de onderdelen personeel, informatisering, automatisering, communicatie, organisatie, financieel beheer (waaronder de administratieve organisatie en de interne controle) en facilitaire dienstverlening (waaronder huisvesting). Bedrijfsvoering is heden ten dage meer. Het is meer en meer van belang voor het verwezenlijken van de programma’s en in verband daarmee voor een rechtmatig, doelmatig en doeltreffend beheer en beleid. Bovendien zijn de externe en interne processen van gemeenten nauwer met elkaar vervlochten geraakt vanwege de toegenomen behoefte van burgers aan responsiviteit. De bedrijfsvoeringsparagraaf dient inzicht te geven in de stand van zaken en de beleidsvoornemens omtrent de bedrijfsvoering. Daarbij dient een relatie te worden gelegd met het uitvoeren van de programma’s in het programmaplan. De gemeente Haaksbergen werkt momenteel aan een visiedocument “Bestuur en Organisatie”. In de paragraaf bedrijfsvoering hanteert de gemeente een aantal uitgangspunten. De gemeente ziet dat deze te klein is om alles zelf te blijven uitvoeren, maar wil wel zelfstandig blijven en zoekt daarom naar regionale samenwerking. De gemeente heeft besloten dat eind 2018 ongeveer 25% van de werkzaamheden vervallen moeten zijn wat uiteindelijk een besparing van € 2,1 miljoen op dient te leveren, door natuurlijk verloop. De verwachting van de gemeente is dat het aantal FTE zal afnemen van 165 in 2014 naar 131 in 2019. Rekeninghoudend met de extra formatie als gevolg van de decentralisaties (6 FTE) zal in 2019 het aantal formatieplaatsen met 25% zijn afgenomen. In economisch slechte tijden is het beeld dat er minder personeelsverloop is doordat er minder vacatures zijn. De toezichthouder heeft in de brief over de toezichtsvorm aangegeven dat vanwege het ontbreken van een adequate onderbouwing deze besparing vooralsnog als niet realistisch wordt beoordeeld. De gemeente werkt aan de realiteit van de ramingen door te kiezen aan een andere opzet. Dit is mede ingegeven door het rapport van de Rekenkamercommissie “Ritmestoortnissen in de ambtelijke organisatie”. In hoofdstuk 5 van deze begrotingsscan wordt verder ingegaan op de personeelsomvang- en kosten van de gemeente Haaksbergen. Conclusies: De gemeente werkt momenteel aan een visiedocument bedrijfsvoering. De gemeente heeft besloten tot inkrimping van de ambtelijke organisatie door het verkleinen van het takenpakket met 25% waardoor een structurele besparing optreedt van € 2 miljoen. In economisch slechte tijden is het beeld dat er minder personeelsverloop is doordat er minder vacatures zijn. De toezichthouder heeft in de brief over de toezichtsvorm aangegeven dat vanwege het ontbreken van een adequate onderbouwing deze besparing vooralsnog als niet realistisch wordt beoordeeld. De gemeente verwacht in
52
de 1e bestuursrapportage 2015 en kadernota 2016 met een concrete invulling te komen. Aanbevelingen: Stel het visiedocument bedrijfsvoering vast. Neem in de 1e bestuursrapportage 2015 en kadernota 2016 een concrete onderbouwing op van de maatregelen die leiden tot een inkrimping van de ambtelijke organisatie en een besparing van € 2,1 miljoen. Maak duidelijk op welke wijze, gegeven de huidig economische situatie, de gemeente verwacht met natuurlijk verloop het aanwezige personeel te kunnen laten afnemen. 2.7.5
Verbonden partijen Een verbonden partij is een privaatrechtelijke of publiekrechtelijke organisatie waarin de gemeente een bestuurlijk én een financieel belang heeft. Van een financieel belang is sprake als de gemeente geen verhaal heeft als de partij failliet gaat (niet mogelijk bij gemeenschappelijke regeling) of als de gemeente aansprakelijk wordt gesteld als de partij tekorten heeft of haar verplichtingen niet nakomt. Van een bestuurlijk belang is sprake als een wethouder, raadslid of ambtenaar van de gemeente namens de gemeente in het bestuur van de partij plaatsneemt of namens de gemeente stemt. Verbonden partijen verdienen om grofweg drie redenen de aandacht. Ten eerste omdat een verbonden partij doelen van de gemeente moet realiseren en het risico bestaat dat bepaalde doelen niet gerealiseerd worden. Ten tweede omdat een verbonden partij financiële risico’s voor de gemeente met zich mee brengt. Ten derde omdat er bestuurlijk-organisatorische risico’s zijn. Dit uit zich vooral doordat de gemeente minder informatie en mogelijkheden kan hebben om bij te sturen, omdat de verbonden partij op afstand staat van de gemeente. Bovendien is er sprake van dubbele rollen. De gemeente is zowel bestuurder/eigenaar van de verbonden partij, als haar opdrachtgever/klant. Het BBV is op 25 juni 2013 gewijzigd o.a. artikel 15 (paragraaf verbonden partijen) is uitgebreid. De gemeente heeft op dit moment nog geen nota verbonden partijen, maar is voornemens om in 2015 een nota verbonden partijen voor te leggen aan de raad. In het herstelplan vermeldt de gemeente dat samenwerking niet mag leiden tot extra baten of lasten. Niet duidelijk is hoe de gemeente dit verwacht te realiseren. De algemene tendens is dat gemeenten meer taken op afstand zetten. In die context is het van belang dat inzichtelijk is wat de risico’s zijn van deze verbonden partijen en dat er inzicht is in de financiële positie van de verschillende verbonden partijen. In haar rol als toezichthouder, is het van belang dat de gemeenteraad toeziet dat de verbonden partij een structureel sluitende begroting heeft, maar ook voldoende middelen heeft om de doelstellingen die de gemeente verwezenlijkt wil zien, kan realiseren. De gemeente heeft aandacht voor de ontwikkelingen en de financiële risico’s van de verschillende verbonden partijen. De gemeente heeft kengetallen opgenomen uit de jaarrekening 2013. De verwachte omvang van het financiële resultaat van de verbonden partij in het begrotingsjaar en de verwachte omvang van het eigen vermogen en het vreemd vermogen van de verbonden partij aan het begin en aan het einde van het begrotingsjaar zijn niet meegenomen. Dit geeft een beter beeld van de financiële positie van de desbetreffende verbonden partij. De bijdrage die de gemeente zelf zal betalen in 2015 wordt wel zichtbaar gemaakt.
53
Conclusies: De gemeente bij de bepaling van de kengetallen alleen rekeningcijfers opgenomen. De verwachte omvang van het financiële resultaat van de verbonden partij in het begrotingsjaar en de verwachte omvang van het eigen vermogen en het vreemd vermogen van de verbonden partij aan het begin en aan het einde van het begrotingsjaar zijn niet meegenomen. Aanbevelingen: Neem in de begroting conform het Besluit Begroting en Verantwoording eveneens de verwachte omvang van het financiële resultaat van de verbonden partij in het begrotingsjaar en de verwachte omvang van het eigen vermogen en het vreemd vermogen van de verbonden partij aan het begin en aan het einde van het begrotingsjaar op in de begroting. Dit geeft een beter beeld van de financiële positie van de desbetreffende verbonden partij. 2.7.6
Grondbeleid Transparantie van grondbeleid is voor de gemeente om twee redenen van belang. In de eerste plaats vanwege het financiële belang en de risico’s en kansen. Deze risico’s en kansen zijn van invloed op de financiële positie en de vermogenspositie. In de tweede plaats vanwege de relatie met de doelstellingen zoals aangegeven in de programma’s. Immers via grondbeleid kan een nadere invulling aan het uitvoeren van bepaalde beleidsvoornemens worden gegeven. Er zijn verschillende vormen van grondbeleid mogelijk. Over het algemeen wordt onderscheid gemaakt tussen actief en passief (faciliterend) grondbeleid. De gemeente voert actief grondbeleid wanneer ze zelf alle gronden aankoopt of in bezit heeft, deze gronden zelf bouwrijp maakt en vervolgens verkoopt aan derden. Voordeel van actief grondbeleid is dat de gemeente beter de regiefunctie kan vervullen. Ze kan zelf sturen en beheersen. Bij passief grondbeleid wordt door de gemeente geen grond aangekocht. De gemeente probeert haar doelen te bereiken door het geven van heldere kaders via bestemmingsplannen en overleg met marktpartijen. Het voordeel van deze manier van grondbeleid is dat de gemeente veel minder risico’s loopt. Die liggen immers voor een deel bij de marktpartijen. In de praktijk is vaak sprake van een combinatie van actief en passief grondbeleid. De gemeente Haaksbergen geeft in de begroting 2015 aan dat ze zowel een actief, sturend grondbeleid als een passief, faciliterend grondbeleid toepassen. Niet inzichtelijk wordt gemaakt hoe dit onderscheid wordt toegepast. Er zijn gemeenten die bijvoorbeeld bij de woningbouw faciliterend grondbeleid toepassen en bij bedrijventerreinen actief grondbeleid. De gemeente heeft ten tijde van de begroting 2015 de grondexploitaties geactualiseerd. De nota grondbeleid vermeld dat de gemeente de grondexploitaties tweemaal per jaar actualiseert. In de paragraaf komt naar voren in welke mate de apparaatskosten worden doorbelast aan de grondexploitaties. De focus ligt hier op het aantal uren. Door het totaal geraamde bedrag te presenteren in verhouding tot de totale apparaatskosten, wordt duidelijk in hoeverre de algemene dienst “leunt” op de grondexploitaties. In zijn algemeenheid is het van belang om inzicht te hebben in welke omvang lasten uit de algemene dienst worden doorbelast aan de grondexploitaties. De gemeente verwacht dat er vanaf 2019 geen boekwaarde zal zijn en dus geen lasten toegerekend zullen kunnen worden. De gemeente is voornemens om deze problematiek op te lossen bij de kadernota 2016.
54
De gemeente geeft aan dat niet wordt uitgesloten dat de verliesvoorziening voor het Marktplan opgehoogd zal moeten worden. Later wordt gesproken over een verlies op de Wissinkbrink. De suggestie wordt gewekt dat het ophogen van verliesvoorzieningen geen gevolgen zal hebben voor de begroting 2015. Een verhoging van een verliesvoorziening zal over het algemeen ten laste komen van de algemene reserve, waardoor het toch al broze weerstandsvermogen verder onder druk komt te staan. In die zin heeft het verhogen van een verliesvoorziening wel gevolgen voor de begroting 2015. Er wordt inzicht geboden in de te verwachte winstneming in meerjarig perspectief. De te verwachte winstnemingen nemen fors toe van € 273.109 in 2016 tot € 1.427.996 in 2018. Winstnemingen worden gezien als incidentele baten, de verwachting was dat deze baten opgenomen zouden zijn in het overzicht van incidentele baten en lasten. De gemeente heeft bij de ramingen, voorzichtigheidshalve, geen rekening gehouden met winstnemingen. Mocht de winstneming voldoende concreet zijn, dan levert dit een incidenteel voordeel op. Dit inzicht wordt echter niet gegeven in de begroting 2015. Conclusies: De informatiewaarde van deze paragraaf kan verbeterd worden door inzicht te geven over de wijze waarop het passief en actief grondbeleid wordt toegepast en in welke mate de gemeente in de begroting rekening houdt met winstnemingen in de meerjarenraming. De gemeente houdt uit oogpunt van het voorzichtigheidsbeginsel geen rekening met winstnemingen. In de begroting wordt inzicht gegeven in de omvang van de resultaten, maar niet in hoeverre in de raming rekening wordt gehouden met winst. In de begroting wordt slechts deels inzicht gegeven in de mate waarop de algemene dienst leunt op de grondexploitaties voor 2015 of het meerjarig perspectief. De gemeente licht toe dat de omvang bekend is en dat vanaf 2019 geen doorbelasting kan plaatsvinden naar de grondexploitaties. Deze problematiek zal worden opgelost bij de kadernota 2016. Er wordt latente problematiek geschetst als gevolg van de projecten Marktplan en Wissinkbrink. Dit kan gevolgen hebben voor de toch al broze vermogenspositie van de gemeente. Aanbevelingen: Verbeter de informatiewaarde door inzicht te geven over de wijze waarop het passief en actief grondbeleid wordt toegepast en in welke mate de gemeente in de begroting rekening houdt met winstnemingen in de meerjarenraming. Betrek, zoals gepland, bij de kadernota de problematiek als gevolg van het leunen van de algemene dienst op de grondexploitaties. Maak inzichtelijk wat de gevolgen kunnen zijn van de latente problematiek als gevolg van de projecten Markplan en Wissinkbrink in relatie tot het beschikbare weerstandsvermogen.
2.8
Consequenties keuzes financieel beleid Doelstelling van een begrotingsscan, in zijn algemeenheid, is om een bouwsteen te zijn bij de oplossing voor de financiële problematiek. Bij het formuleren van het financieel beleid worden keuzes gemaakt. Onderstaand worden een aantal keuzes geformuleerd, die over het algemeen consequenties hebben op de reservepositie, schuldpositie of de exploitatie.
55
Deze keuzes zijn algemeen geformuleerd maar kunnen ook toepasbaar zijn voor de gemeente Haaksbergen. Keuze 1 Kwantificeren stille reserves Hiermee wordt bedoeld het in beeld brengen van de waarde van de stille reserves en deze bij de berekening van het weerstandsvermogen betrekken. Het begrip ‘stille reserves’ komt niet in het Besluit Begroting en Verantwoording voor provincies en gemeenten (BBV) voor. De meest gebruikte definitie bij gemeenten is: “Indien de marktwaarde van de bezittingen hoger is dan de boekwaarde op de balans is sprake van een stille reserve. Deze activa zijn direct verkoopbaar”. Voor het bepalen van de weerstandscapaciteit zijn dus twee zaken van belang: de marktwaarde moet hoger dan de boekwaarde zijn, en het actief (bezit) moet direct verkoopbaar zijn. Er zijn ook activa die niet direct verkoopbaar zijn, omdat de bezittingen (vooral aandelen) niet direct verhandelbaar zijn of omdat de bezittingen (vooral gebouwen) een belangrijke maatschappelijke functie of een belangrijke taak in de gemeentelijke bedrijfsvoering vervullen. De stille reserves zijn deels door de gemeente gekwantificeerd, wat betreft gebouwen in het complex verspreid bezit van het grondbedrijf. Gekeken kan worden of er nog meer bezittingen zijn die verkocht kunnen. Keuze 2 Herschikken van bestemmingsreserves Haaksbergen rekent de bestemmingsreserves deels voor zover er geen verplichtingen op rusten. Overwogen kan worden van diverse reserves de bestemming er af te halen en het saldo toe te voegen aan de algemene reserve. De destijds toegekende bestemming dient een doel en is maatschappelijk relevant. Keuze 3 Verkoop aandelen Te denken valt aan aandelen met een goed rendement zoals BNG, Twence en Vitens. Verkoop van aandelen heeft tot gevolg dat het eigen vermogen van de gemeente toeneemt. Daarnaast kan de gemeente met de opbrengst een deel van de schulden aflossen. Het draagt ook bij aan een verbetering van het weerstandsvermogen. Gevolg van verkoop is echter dat het jaarlijks rendement wegvalt als dekkingsmiddel uit de exploitatiebegroting. Het is daarom in ieder geval aan te raden om de afhankelijkheid van de exploitatie van de opbrengst dividend te verminderen. Anderzijds vallen er ook rentelasten weg uit de begroting doordat schulden kunnen worden afgelost met de opbrengst. Keuze 4 Verkoop gemeentelijk bezit In keuze 1 werd aangegeven dat het kwantificeren van de stille reserves het weerstandsvermogen kan vergroten. De volgende stap is verkoop, waardoor ook de schulden kunnen worden verlaagd. Activa die als stille reserve kunnen worden aangemerkt, zijn op redelijke korte termijn verkoopbaar. In principe zijn dit activa die niet voor de bedrijfsvoering
56
dienen. Dit levert direct eigen vermogen op zolang de opbrengst bij verkoop hoger is dan de boekwaarde. Het verschil kan aan het eigen vermogen worden toegevoegd. De gemeente zal moeten nagaan welk bezit op korte termijn te verkopen is. Voor de exploitatie kan verkoop van invloed zijn wanneer er exploitatielasten of (huur)opbrengsten zijn geraamd die gerelateerd zijn aan het gemeentelijk bezit. Keuze 5 Creëren van een structureel overschot in de meerjarenbegroting Hoewel het begrijpelijk is dat de focus van de gemeente momenteel vooral ligt op het sluitend krijgen en houden van de meerjarenbegroting (exploitatie) is op korte termijn ook het verlagen van de schulden wenselijk. De gemeente zou een structurele storting in de algemene reserve ten laste van de exploitatie kunnen ramen om zo het eigen vermogen te verhogen. Feitelijk geeft de gemeente hierdoor jaarlijks minder uit dan er binnenkomt. Voordeel hiervan is dat er jaarlijks een bedrag beschikbaar komt om de schuldpositie mee te verlagen. Keuze 6 Goedkoper lenen De leningportefeuille kan nog eens goed tegen het licht gehouden worden om te bezien of leningen geconverteerd kunnen worden. De rente van langlopende leningen is historisch laag. Vanaf 1 januari 2014 is schatkistbankieren ingevoerd. Dit impliceert dat (onder meer) gemeenten hun overschot aan liquide middelen (boven een drempelbedrag) moeten onderbrengen in de schatkist. Als alternatief voor het aanhouden van overtollige middelen in de schatkist kunnen decentrale overheden ervoor kiezen deze middelen in te zetten om schulden af te lossen of om aan elkaar leningen te verstrekken. Voor dergelijke onderlinge kredietverlening gelden twee voorwaarden. De eerste is dat er geen (verticale) toezichtrelatie mag bestaan tussen de betrokken decentrale overheden. Dat betekent bijvoorbeeld dat een provincie niet mag uitlenen aan gemeenten en waterschappen in de eigen provincie (en omgekeerd), maar dat een gemeente wel krediet mag verstrekken aan een andere gemeente. De tweede voorwaarde is dat decentrale overheden hun onderlinge leningen dienen te rapporten aan het CBS. Voor Haaksbergen zal het uitzetten van overtollige financiële middelen in de schatkist vooralsnog niet aan de orde zijn. Wel zijn er diverse gemeenten en provincies met een fors bedrag aan overtollige gelden ze tegen een relatief laag rendement moeten uitzetten in de schatkist. Door dergelijke gemeenten te benaderen met het verzoek de gelden aan Haaksbergen uit te lenen, wordt bereikt dat die gemeente een hoger rendement kunnen genereren en Haaksbergen waarschijnlijk goedkoper dan nu het geval is kan lenen. Keuze 7 Interne rente verlagen. De marktrente van lang en kort geld bewegen zich op een veel lager niveau dan intern wordt aangehouden. Er is mogelijkheid die renten neerwaarts bij te stellen. Bij het aantrekken van de economie bestaat het risico van oplopende rente. Kapitaalmarktdeskundigen houden evenwel rekening met een langere periode met huidige renteniveau’s. Er is enige ruimte tussen de huidige marktrenten en de voorgestelde renten.
57
Keuze 8 Investeringstop Het is ook een optie om de komende jaren niet meer te investeren (met uitzondering van de noodzakelijke vervangingsinvesteringen). Hiermee kan worden bereikt dat de kapitaallasten minder snel stijgen dan waarmee in de meerjarenbegroting rekening is gehouden. Dit heeft een tijdelijk positief effect op de exploitatie. Ook hoeft er minder te worden geleend, waardoor de schuldpositie niet verder toeneemt. Keuze 9 Slechts budgettair neutraal beleid Overwogen kan worden om te besluiten dat nieuwe (beleids)wensen alleen budgettair neutraal kunnen worden gerealiseerd. Dit betekent dat huidig beleid wegvalt tegenover nieuw beleid. Deze methodiek is niet alleen belangrijk voor het behoud van financieel evenwicht, maar kan ook bijdragen aan het voorkomen van financiële problemen in de toekomst. In plaats van het voornemen om bij het constateren van een verstoord financieel evenwicht te bezuinigen (bijvoorbeeld door het opnemen van een taakstellende stelpost) dwingt de gemeente zichzelf om meteen keuzes te maken. Keuze 10 Budgetten: 1. Begroting verlagen met onderuitputting Jaarlijks wordt een deel van de kostenbudgetten niet besteed, wat leidt tot een voordeel in de jaarrekening. De onderschrijdingen worden dikwijls als eenmalig aangemerkt, met gevolg dat bij de begroting daarna het gebruikelijke budget wordt geautoriseerd. Door deze systematiek te handhaven wordt jaarlijks een overschot in de jaarrekening gecreëerd. Overwogen kan worden om in de eerstvolgende begroting per definitie het lagere budget in de begroting op te nemen, tenzij de budgethouder bij het college van B&W weet aan te tonen dat de onderschrijding inderdaad eenmalig is en wat het (maatschappelijk) effect was van het niet (volledig) uitputten van het budget. Uiteraard heeft dit item als mogelijk nadeel dat budgetten worden opgemaakt vanuit de redenering dat anders volgend jaar minder beschikbaar is. Dat is een kwestie van cultuur waar strak op gestuurd kan worden. Het doel van deze keuze is dat er realistisch wordt geraamd en de lucht uit de begroting wordt gehaald. 2. Geen prijscompensatie meer toekennen. Inflatie per definitie op nul stellen. Er vindt dan een bezuiniging plaats via de kaasschaafmethode, de raad maakt geen beleidskeuzes. 3. Zero based budgetting toepassen. Ieder budget wordt voorzien van een noodzakelijke onderbouwing. Dit lijkt in strijd met de items 1 en 2 van deze mogelijkheid, maar toch kan het helpen om kritisch te onderzoeken wat nu nodig is. Te vaak wordt een bedrag geraamd omdat het er vorig jaar ook stond. Keuze 11 Ontvlechten grondexploitatie en algemene dienst: 1. Formatie verduurzamen. Een kleiner grondbedrijf betekent een kleinere formatie. De economie zal niet op korte termijn flink aantrekken. Door de aanwezigheid van vast personeel wordt de druk op de algemene dienst groter. Een oplossingsrichting is dan de bestaande formatie te herschikken zodat personeel van het grondbedrijf plek krijgt in de algemene dienst. 2. Opnemen van een flexibele schil van minimaal 10% in de formatie, zonder dat deze toeneemt. We praten dan over tijdelijk eigen personeel of extern
58
personeel. De laatste categorie kan duurder zijn, maar de ruimte om te manoeuvreren volgens de lijnen van de markt kan veel kosten besparen. 3. Toegerekende rente verlagen heeft als gevolg dat de boekwaarde van de grondexploitaties minder snel toeneemt, waardoor er minder snel afgewaardeerd of voorzieningen getroffen hoeven te worden. Het nadeel is dat er meer rente door de exploitatie in de algemene dienst opgevangen zal moeten worden. In de onderstaande tabel wordt inzicht gegeven in hoeverre de maatregelen invloed hebben op de reservepositie, schuldpositie of exploitatie.
1.Kwantificeren stille reserves 2. Herschikken van bestemmingsreserves ten gunste van algemene reserve
Versterkt reservepositie Ja
Invloed op schuld-positie Nee
Nee, maar wel de weerstandscapaciteit
Nee
3.Verkoop aandelen
Ja, positief door de te verwachten boekwinst
Ja, opbrengst kan worden gebruikt om schulden af te lossen
4. Verkoop gemeentelijk bezit
Ja, indien boekwinst wordt toegevoegd aan algemeen reserve
Ja, met opbrengst kunnen schulden worden afgelost
5.Creëren structureel overschot in de meerjarenbegroting
Ja, met overschot kan algemene reserve worden versterkt
6.Goedkoper lenen. Conversie en overtollige middelen van provincies (niet zijnde Overijssel) en andere gemeenten 7.Interne rente verlagen. Bespaarde rente en aanname rente kort geld
Nee
Ja, zodra de gemeente minder uitgeeft dan er binnen komt heeft dit een positief effect op de liquiditeits-positie Nee
Nee, de gemeente voegt geen rente toe aan de reserves.
59
Nee
Effect op exploitatie +/Neutraal + Het spaarbedrag om het tekort weerstandsvermogen aan te zuiveren wordt lager +/Grote structurele inkomst aan dividend valt weg. Anderzijds vallen ook rentelasten weg van af te lossen schulden. Saldo tussen beide is afhankelijk van opbrengst +/Positief door saldo van lagere exploitatielasten. Nadelig bij eventueel wegvallende huuropbrengsten Negatief. Er moet meer worden bezuinigd in de exploitatie om dit overschot te creëren + Rentelasten dalen, Risico bij herfinanciering. +/Rentelasten dalen, risico reële rente, toerekening bespaarde rente tgv exploitatie, rentetoerekening tarieven/grexen.
Versterkt reservepositie Ja, als ze worden gedekt uit bestemmingsreserves
Invloed op schuld-positie Ja. Schulden nemen minder toe.
9.Slechts budgettair neutraal beleid
Nee
Ja, in zoverre dat schulden niet toenemen
10. uitgavenbudgetten in begroting verlagen met onderuitputting, geen inflatie meer toekennen en toepassen zero-basebudgetting 11. ontvlechten grondexploitatie met gewone dienst. Formatie verduurzamen, opnemen flexibele schil in formatie, toerekenen rente aan boekwaarde gronden conform gemiddelde externe rente
Nee
Nee
+ Positief, risico’s reële raming.
Nee, maar kan wel voorkomen dat deze extra verslechtert bij het uit exploitatie nemen van gronden
Nee.
Verduurzamen formatie geen effect. Opnemen flexibele schil in formatie geen effect Toegerekende rente verlagen geeft negatief effect
8.Investeringsstop
60
Effect op exploitatie + De in meerjarenraming geraamde lasten vervallen + Positief. Lasten stijgen niet verder dan huidige niveau
3.
DE EIGEN INKOMSTEN VERGELEKEN
3.1
Inleiding In dit hoofdstuk willen we de volgende vraag beantwoorden: Doen zich tussen de gemeente Haaksbergen en de selectiegroep verschillen voor ten aanzien van de belastingen en rechten en zo ja, in welke mate zijn deze verschillen te verklaren? Daarbij besteden wij aandacht aan de eigen heffingen en de Financiëleverhoudingswet (Fvw) en de belastingcapaciteit. Er wordt een overzicht gegeven van de belangrijkste eigen inkomstenbronnen van de gemeente en de woonlasten. Verder wordt aandacht besteed aan de heffingen in relatie tot de toelating tot artikel 12 van de Fvw en in relatie tot de selectiegroep.
3.2
De Fvw en belastingcapaciteit De hoogte van de algemene uitkering uit het gemeentefonds hangt ook af van de belastingcapaciteit van die gemeente. Het idee daarachter is eenvoudig: hoe meer geld een gemeente aan onroerende zaakbelastingen kan binnenhalen, des te minder geld uit het gemeentefonds nodig is. Met het betrekken van de belastingcapaciteit in de verdeling van het gemeentefonds wordt als het ware het draagkrachtprincipe geïntroduceerd. De belastingcapaciteit is afhankelijk van de waarde van de onroerende zaken in een gemeente. Hoe hoger de waarde, hoe hoger de belastingcapaciteit, hoe hoger de ‘OZB-aftrekpost’ in de algemene uitkering. Bij de berekening van de ‘OZB-aftrekpost’ wordt een voor alle gemeenten gelijk rekentarief gebruikt. Door de tarieven van Haaksbergen in 2014 af te zetten tegen het rekentarief kan worden bepaald in hoeverre de gemeente meer of minder inkomsten genereert. Het rekentarief wordt bepaald op basis van een uniform percentage van de WOZ-waarde. Voor het jaar 2014 bedraagt dit percentage 0,1085% voor eigenaren van woningen, 0,1153 % voor gebruikers van niet-woningen en 0,1430% voor eigenaren van niet-woningen (zie mei-circulaire 2013 GF). Voor 2014 was het percentage dat Haaksbergen voor eigenaren van woningen hanteert 0,1188% wat hoger is dan het rekentarief van 0,1085%. Het percentage voor eigenaren niet-woningen bedroeg in Haaksbergen 0,1755 % en dat is ook hoger dan het rekentarief van 0,1430%. Dat heeft er toe geleid dat Haaksbergen in 2014 ruim € 0,5 miljoen meer inkomsten via de OZB binnenhaalt dan wanneer de rekentarieven worden gehanteerd. In de begroting 2015 is de opbrengst OZB met 10% verhoogd. Hierbij horen de volgende tarieven: eigenaren woning 0,1338%, eigenaren niet-woning 0,2039% en gebruikers niet-woning 0,1640%.
61
Tabel 3.1 Vergelijking van tarieven gemeente met rekentarief en normtarief artikel 12 van de Fvw en de daarbij behorende opbrengsten 2014
3.3
De opbrengsten van de belangrijkste heffingen in de gemeente Haaksbergen vergeleken met de normen ingevolge artikel 12 van de Fvw In geval van artikel 12 van de Fvw (gemeenten met een structureel tekort die onder curatele van het rijk staan) dienen de eigen heffingen uit het belastingpakket te voldoen aan het redelijk peil. Het belastingpakket bestaat uit de OZB en de riool- en afvalstoffenheffing. In het kader van het artikel 12beleid stellen de beheerders van het gemeentefonds via de meicirculaire jaarlijks het redelijk peil vast. Bij het onderdeel OZB wordt een percentage van de WOZ-waarde van de OZBcapaciteit gehanteerd. Voor 2014 bedraagt die 0,1651%. Dit tarief komt tot stand door een opslag van 20% toe te passen op het werkelijk gewogen landelijk gemiddelde ‘OZB-tarief’ in het jaar t-1. Bij de onderdelen riolering en reiniging wordt uitgegaan van 100% kostendekkendheid. In Haaksbergen is dit op basis van de begroting 2014 het geval. Geconcludeerd kan worden dat Haaksbergen een minderopbrengst van € 1.093.261 (tabel 3.1) heeft ten opzichte van de artikel 12-norm van het redelijk peil.
3.4
Gemeentelijke woonlastendruk In het kader van de Atlas van de lokale lasten verzamelt het Centrum voor Onderzoek van de Economie van de Lagere Overheden (COELO) jaarlijks per gemeente de gegevens met betrekking tot de totale opbrengst van de OZB, op basis van de gemiddelde waarde van een woning, reinigingsrecht/afvalstoffenheffing en rioolrecht, op basis van een meerpersoonshuishouden, uitgedrukt in een bedrag per huishouden. De gemeenten worden vervolgens gerankt naar woonlasten per meerpersoonshuishouden.
62
Tabel 3.2
Gemeentelijke lastendruk vergeleken met de selectiegroep 2014 2014
Gemeenten
Gemiddelde Reinigingsrecht Rioolrecht OZB meerpersoons meerpersoons Rioolrecht opbrengst huishouden* huishouden* eigenaren* w oningen** (1) (3) (5) (6x7=8)
Verschil Woonlasten w oonlasten m eerpersoons meerpersoons huishouden huishouden t.o.v (1+3+5+8) Haaksbergen
Landelijke rangorde meerpersoons huishuden***
Aalten
160
153
0
215
528
-28,7%
5
Borne
252
194
0
304
750
1,3%
293
Dongen
283
152
0
249
684
-7,6%
158
Duiven
311
212
0
202
724
-2,2%
243
Nunspeet
224
0
140
190
554
-25,2%
16
Schijndel
229
163
42
275
710
-4,2%
213
Gem iddelde selectiegroep
243
146
30
239
659
-11,1%
155
Haaksbergen
188
320
0
232
741
0,0%
279
Hoogste w aaneming
1141
Laagste w aarneming
507
1
Gemiddelde w aarneming
710
202
Duurste gemeente
Wassenaar
Goedkoopste gemeente
Bunschoten
403
* Bron: Digitale COELO-atlas van de lokale lasten ** Berekend via OZB-w aarde op basis van gemeentefonds en aantal w oningen op basis van gegevens CBS *** Nummer 1 heeft de laagste w oonlasten
Uit het COELO-rapport blijkt dat de woonlastendruk (gemeten aan een optelling van de OZB, de afvalstoffenheffing en het rioolrecht) in Haaksbergen in 2014 € 82 oftewel 11,1% per meerpersoonshuishouden boven het gemiddelde van de selectiegroep ligt. Dat wordt veroorzaakt door het hoge rioolrecht per huishouden. Haaksbergen is hierin bijna 2 keer zo duur als de selectiegroep gemiddeld is. Voor wat betreft het in rekening gebrachte reinigingsrecht is Haaksbergen € 55 ‘goedkoper’ dan het gemiddelde van de selectiegroep. Hoge en realistische tarieven riolering De Rekenkamercommissie van de gemeente Haaksbergen heeft in 2014 een analyse gemaakt van de tarieven. Geconcludeerd wordt dat Haaksbergen tot aan 2012 een gemiddeld riooltarief kende. Ingegeven door de impliciete wens de burger niet onnodig te belasten werd het tarief laag gehouden door het toepassen van kunstgrepen (“leeghalen” van de egalisatievoorziening, verlenging van afschrijvingstermijnen, kosten laten drukken op de algemene dienst) en het uitstellen van onderhoud en vervangingsinvesteringen. In de woorden van de Rekenkamer leidde dit tot een bobbel in het vloerkleed die telkens werd vooruitgeschoven. Bij de vaststelling van het verbrede Gemeentelijke Rioleringsplan (GRP 2013-2016) werd duidelijk dat er extra inspanningen noodzakelijk waren om de achterstand in te lopen en dat dit onvermijdelijk zou leiden tot hogere tarieven. In feite moest een inhaalslag worden gemaakt: de tarieven moesten in lijn worden gebracht met het bestaande hoge voorzieningenniveau (ondermeer kostbare drukriolering in het uitgebreide buitengebied van Haaksbergen, waarvan de aanlegkosten niet in rekening waren gebracht bij de gebruiker maar geactiveerd en verdisconteerd in het tarief voor alle gebruikers) en er moest dekking komen voor noodzakelijk geachte investeringen in rioolgemalen, de vergroting van het transportriool en in maatregelen voor de opvang van extreme buien. Dit leidde tot een tarief voor een meerpersoonshuishouden van € 290 in 2013, € 320 in 2014 en € 343 in 2015. In 2014 hadden alleen de gemeenten Valkenburg (L), Winterswijk, Brummen en De Marne een hoger tarief dan de € 320 van Haaksbergen.
63
Kosten riolering Volgens de gemeente worden de relatief hoge kosten veroorzaakt door de hoge aansluitkosten in het buitengebied. Dit zou betekenen dat vergelijkbare landelijke gemeenten met veel kernen ook hoge kosten zouden moeten hebben. Het gemeentefonds kent ijkpunten voor het cluster riolering. Daarin zijn de volgende indicatoren (kosten veroorzakers) opgenomen: oppervlakte land en aantal woonruimten met een weging voor de bodemgesteldheid en de omgevingsadressendichtheid (OAD) wat de mate van stedelijkheid aangeeft. Het gemeentefonds veronderstelt dat grote plattelandsgemeenten met een slechte bodem meer kosten hebben. Haaksbergen heeft volgens de beheerders van het gemeentefonds geen slechte bodem en ontvangt daarvoor dan ook geen compensatie via de algemene uitkering. Haaksbergen is wel een uitgestrekte plattelandsgemeente. Brummen en Winterswijk zijn dat ook. In de voor deze scan samengestelde selectiegroep zijn Aalten en Nunspeet qua oppervlakte en meerkernigheid in hoge mate vergelijkbaar met Haaksbergen. Deze gemeenten hebben een laag riooltarief. Dit kan te maken hebben met gemaakte keuzes ten aanzien van het voorzieningenniveau, het onderhoud en de financiering. Ook kiezen sommige gemeenten voor een niet kostendekkend tarief voor de riolering en/of reiniging in combinatie met een hogere aanslag voor de OZB. Het maken van vergelijkingen is leerzaam maar gewaakt moet worden voor het trekken van conclusies zonder de achtergronden te kennen. Indien zonder die achtergrondinformatie tarieven worden vergeleken dan kan dit “tricky” (K. Frühling in GemeenteNieuws) en minder zinvol zijn. Zoals de rekenkamercommissie in haar rapport concludeert is een goede rioolvoorziening belangrijk voor de veiligheid van de burger en is daaraan een prijs verbonden. Het begint met het GRP 2013-2016. Om dit door de raad vastgestelde plan te kunnen uitvoeren is een kostendekkend tarief nodig waarbij de integrale kosten worden doorberekend. Dit is één van de 5 aanbevelingen die de rekenkamercommissie op basis van haar onderzoek doet. In een reactie op het rapport (brief van 14 augustus 2014) onderschrijven B&W alle aanbevelingen, ook de oproep te aanvaarden dat een hoog voorzieningenniveau en meerkernigheid leidt tot een relatief hoog tarief en dat niet moet worden geprobeerd ten koste van alles te focussen op de laagste lasten voor de burger. Omdat de hoogte van het rioolrecht de gemeente beperkt in de mogelijkheid extra belastinginkomsten te genereren zet de gemeente in op het verlagen van de kosten van de riolering. Maatregelen die in dit verband worden overwogen zijn: kosten van kwijtschelding onderdeel te maken van het minimabeleid12; meer kosten in rekening brengen bij eigenaren (zoals woningbouwverenigingen) en andere vormen van tariefsdifferentiatie. Om het tarief te ‘dempen’ zet Haaksbergen in 2015 de egalisatiereserve riolering in. In de jaren daarna worden er middelen onttrokken aan de egalisatievoorziening rioolbeheer. Eind 2018 heeft deze voorziening een negatieve stand, wat strijdig is met het BBV. De gemeente Haaksbergen geeft aan op basis van een evaluatie van het GRP plan en middelen in evenwicht te willen brengen. De egalisatievoorziening zal dan weer positief worden.
12
Indien gemeenten onder het artikel 12-regiem vallen wordt van ze verwacht dat verleende kwijtscheldingen worden gecompenseerd door de opbrengst van de heffing. Hiervoor kunnen geen andere onderdelen van de begroting (bijvoorbeeld bijzondere bijstand) als inkomsten worden ingebracht om zodoende te voldoen aan volledige kostendekkendheid.
64
De gemeente Haaksbergen neemt in de woonlastenranking van de begrotingsanalyse van BZK (tabel 3.2) plaats 279 in; in het COELO-overzicht van gemeentelijke woonlasten 2014 is dit plaats 302; de woonlasten voor een meerpersoonshuishouden zijn in dit overzicht € 764. De wijze waarop COELO de totale woonlasten berekent wijkt voor het onderdeel OZB af van de berekeningswijze in de begrotingsanalyse van BZK. Dit verklaart de verschillen in ranking en in de totalen van de gemeentelijke woonlasten. De woonlasten in Haaksbergen voor een meerpersoonshuishouden lagen in 2013 en 2014 respectievelijk 4,6% en 8,5% boven het landelijk gemiddelde. Daarmee lagen ze onder de norm die Haaksbergen zichzelf heeft gesteld in het Financieel Herstelplan van september 2014 (maximaal 10% boven het landelijk gemiddelde). Volgens de begroting 2015 stijgen de woonlasten met 8%. De landelijke stijging in 2015 tov 2014 is blijkbaar iets hoger want de woonlasten in Haaksbergen liggen in 2015 8% boven het landelijk gemiddelde13 (was 8,5%).
3.5
Overige heffingen Voor wat betreft de heffingen kunnen naast de heffingen behorend tot het belastingpakket ook andere heffingen worden genoemd. De heffingen zijn op basis van gegevens van het CBS vergeleken met het gemiddelde van de selectiegroep. Tabel 3.3 Gemeentelijke heffingen per inwoner vergeleken met de selectiegroep 2014
Bij de opbrengst in tabel 3.3 is geen rekening gehouden met eventuele bijdragen uit tariefegalisatiereserves of andere mogelijke baten, het gaat uitsluitend om de heffing van belastingen en rechten. De totale opbrengst wordt uitgedrukt in een bedrag per inwoner. Als we kijken naar het totaal van de heffingen, onderdeel overige heffingen, in de gemeente Haaksbergen en de selectiegroep, dan moet worden geconstateerd dat de gemeente Haaksbergen hieruit gemiddeld € 2 per inwoner meer aan inkomsten genereert. Dit komt op het conto van de parkeeren de toeristenbelasting, welke door de meeste selectiegemeenten niet worden geheven. De hondenbelasting en toeristenbelasting zijn in begroting 2015 met 10% verhoogd, extra opbrengst € 25.000. Haaksbergen heft geen precario- en 13
Woonlasten 2015 meerpersoonshuishouden gemiddeld in Nederland € 731 en in Haaksbergen € 790
65
reclamebelasting en de ontvangsten per inwoner aan secretarieleges zijn lager dan het gemiddelde van de selectiegemeenten. In 2016 wil de gemeente het betaald parkeren afschaffen en daarvoor in de plaats reclame- en precariobelasting invoeren. Bij de heffingen die tot het belastingpakket worden gerekend is er sprake van een positief verschil van € 67 per inwoner. Dit wordt veroorzaakt door het hoge rioolrecht dat bij de behandeling van de woonlastendruk in par. 3.4 al aan de orde is gesteld.
3.6
Conclusies en aanbevelingen Op de vraag ‘Doen zich tussen de gemeente Haaksbergen en de selectiegroep verschillen voor ten aanzien van de belastingen en rechten en zo ja, in welke mate zijn deze verschillen te verklaren? kan het volgende worden geantwoord. Gemeentelijke heffingen 2010 per inwoner vergeleken met selectiegemeenten Uit deze vergelijking komt naar voren dat Haaksbergen relatief veel inkomsten haalt uit de parkeer- en toeristenbelasting, maar bij de andere heffingen minder weet binnen te brengen waardoor er per saldo een klein positief verschil is van € 2 per inwoner. Overwogen wordt in 2016 de parkeerbelasting af te schaffen en precario- en reclamebelasting in te voeren. COELO woonlasten 2014 voor meerpersoonshuishoudens Bij de vergelijking van de gemeentelijke woonlastendruk voor burgers op basis van COELO blijkt dat het totaal van de gemeentelijke woonlasten (OZBwoningen, reiniging en riolering) van een meerpersoonshuishouden in Haaksbergen € 741(BZK)/764 (Coelo) bedraagt. Vergeleken met de selectiegroep ligt de woonlastendruk in de gemeente Haaksbergen € 82 hoger (= 11%). De hogere woonlasten worden vooral veroorzaakt door de hogere rioolheffing. Redelijk peil artikel 12 Fvw voor 2010 Voorts is de feitelijke belastingopbrengst 2014 van de gemeente Haaksbergen vergeleken met die van het zogenaamde belastingpakket zoals dat wordt gehanteerd bij de toelating tot artikel 12 van de Fvw voor 2014. Dit gaat uit van het zogenoemde redelijk peil van de eigen inkomsten dat voor de riool- en afvalstoffenheffing bestaat uit de norm van 100% lastendekking en voor de OZB dient een tarief te worden geheven dat uitstijgt boven de 120% van het landelijk gemiddelde OZB-tarief . Uit deze vergelijking blijkt dat de gemeente een opbrengst aan OZB genereert die ca. € 1 miljoen lager is dan het normbedrag dat bij toelating voor art. 12 wordt gehanteerd. De riool- en renigingsheffing zijn kostendekkend. De raad van de gemeente Haaksbergen heeft in het Financieel Herstelplan aangegeven dat de woonlasten niet boven de 10% van het landelijk gemiddelde mogen uitkomen. In 2013 zat de gemeente Haaksbergen op 4,6%, in 2014 op 8,5% en in 2015 op 8%. Het hoge/realistische riooltarief zorgt ervoor dat de woonlasten in Haaksbergen boven het landelijk gemiddelde liggen. De gemeente Haaksbergen vreest dat de financiële situatie zal gaan leiden tot een belastingdruk die boven de 10% van het landelijk gemiddelde ligt. De hoge rioolrechten vormen een blok aan het been. De gemeente wil daarom onderzoeken hoe de kosten van de riolering kunnen worden verlaagd. De evaluatie van het GRP moet uitwijzen of en hoe dat kan worden gerealiseerd, waarbij wordt aangegeven dat het uitgangspunt van de
66
kostendekkendheid niet zal worden verlaten. Haaksbergen overweegt wel de kwijtschelding (€ 108.000 in begroting 2015) ten laste van het minimabeleid te brengen. Dit alles om qua woonlasten niet boven de 10% van het landelijk gemiddelde uit te komen. Het lijkt erop dat de gemeente zich richt op de laagst mogelijke lasten voor de burger, terwijl voorop moet staan dat de exploitatiebegroting structureel en reëel sluit. Gegeven de ‘eigen’ norm van Haaksbergen voor de woonlastendruk ligt het niet in de verwachting dat verhoging van de OZB als oplossing wordt gezien voor de slechte financiële situatie. Dit heeft als consequentie dat voor het op orde brengen van de gemeentelijke financiën vooral zal moeten worden gezocht naar bezuinigingen op de uitgaven. Aanbevelingen Gekoerst moet worden op kostendekkende tarieven voor de riolering en afvalverwijdering. Bij de burger moeten reële tarieven in rekening worden gebracht. De lasten voor kwijtschelding dienen zolang er geen sprake is van een sluitende begroting niet als last voor het minimabeleid te worden beschouwd omdat dit een nadeel oplevert voor de begroting. Het volgende hoofdstuk laat zien hoe de nettolasten van de gemeente Haaksbergen zich verhouden tot de clusters van de algemene uitkering en hoe dat beeld is bij de selectiegroep. Deze vergelijking moet aangeven waar Haaksbergen ‘teveel’ uitgeeft ten opzicht van de norm van het gemeentefonds en waar dus bezuinigingen mogelijk zijn.
67
68
4.
DE NETTOLASTEN VAN DE GEMEENTE HAAKSBERGEN VERGELEKEN
4.1
Inleiding In dit hoofdstuk geven we antwoord op de vragen: Hoe verhouden de eigen inkomsten (OZB en overige heffingen) en de nettolasten van de gemeente Haaksbergen zich in 2014 ten opzichte van de clusters van de algemene uitkering en hoe is dat beeld bij de gemeenten behorende tot de selectiegroep? Het referentiekader op basis waarvan de begrotingsanalyse plaatsvindt, is gebaseerd op de Fvw. De belangrijkste uitgangspunten bij de Fvw: globaal, kostengeoriënteerd, rekening houdend met structuurkenmerken en de mogelijkheid zelf inkomsten te verwerven, zijn ook toegepast in dit referentiekader. De verdeling is kostengeoriënteerd en globaal, dat wil zeggen dat de verdeling aansluit bij de kostenverschillen tussen (groepen van) gemeenten. Op individueel niveau kunnen er verschillen zijn. Deze verschillen kunnen enerzijds ontstaan doordat er sprake is van specifieke omstandigheden, omstandigheden die een onvoldoende of geen rol spelen in de verdeling van het gemeentefonds. Anderzijds kan er sprake zijn van bewuste politieke beleidskeuzen om op onderdelen een hoger of lager nettolastenniveau te hebben. Ten slotte kunnen verschillen ook worden veroorzaakt door het financiële beleid van gemeenten (hoe is in het verleden bijvoorbeeld omgegaan met investeringen; zijn er investeringen direct afgeboekt van reserves). Daarom worden de vergelijkingen in deze begrotingsscan op het niveau van clusters (zie paragraaf 4.2) geanalyseerd. Om inzicht te kunnen krijgen in de begrotingspositie van de gemeente Haaksbergen worden de inkomsten van het gemeentefonds vergeleken met de werkelijke nettolasten van de gemeente. Op deze wijze kan worden vastgesteld welke positieve en negatieve afwijkingen zich voordoen in de begrotingspositie van de gemeente. Hier wordt de gemeente eigenlijk vergeleken ‘met zichzelf’. Een dergelijke vergelijking wordt ook gemaakt voor de selectiegroep. In deze vergelijkingen wordt voor wat betreft de algemene uitkering gebruik gemaakt van de gegevens die worden gebruikt voor de berekening van de algemene uitkering over de betaalmaand februari 2014. De nettolasten van de gemeente zijn gebaseerd op een gecorrigeerde begroting 2014. De correcties waren noodzakelijk omdat bij de eerste bestuursrapportage 2014 bleek dat de begroting 2014 niet realistisch was en voor een bedrag van €1,8 miljoen moest worden bijgesteld. De scan is daarom gemaakt op basis van de begrotingscijfers 2014 inclusief alle begrotingswijzigingen. Hieruit zijn geëlimineerd de alleen op 2014 betrekking hebbende effecten van de uitgavenstop 2014. De daarna resulterende begrotingscijfers geven de best mogelijke indicatie van het lastenniveau van de gemeente Haaksbergen. Bij de als norm gehanteerde gemeentefondsverdeling moet de volgende kanttekening worden gemaakt. Sinds 1997 is het huidige systeem voor de gemeentefinanciën praktijk. De gemeentefondsbeheerders zijn bezig met een grote onderhoudsoperatie van het gemeentefonds. De eerste fase wordt in 2015 ingevoerd, de tweede fase in 2016. Een van de redenen van de operatie
69
is dat de gemeentelijke uitgaven sinds enkele jaren hoger zijn dan het genormeerde bedrag, de feitelijke inkomsten uit OZB en OEM hoger zijn dan de norminkomsten en er niet beoogde verschillen tussen gemeentetypen zijn. Mede daarom worden naast de vergelijking met het gemeentefonds ook vergelijkingen met groepen van gemeenten uit het POR 2015 (Periodiek Onderhoudsrapport 2015) betrokken om het nettolasten niveau van de gemeente nader in te kleuren. Uitgangspunt blijft echter dat een gemeente met de algemene uitkering uit het gemeentefonds en de eigen inkomsten moet kunnen uitkomen. De resultaten van het groot onderhoud hebben met ingang van de begroting 2015 en 2016 gevolgen voor de algemene uitkering van gemeenten. Naar de huidige inzichten zal de algemene uitkering van Haaksbergen nav de eerste fase met € 4 per inwoner worden verlaagd en nav de tweede fase met € 20 per inwoner (bijna € 0,5 miljoen) worden verhoogd. De mutaties hebben betrekking op meerdere clusters (zie hieronder). Indien de in de vergelijking geconstateerde afwijkingen tussen Haaksbergen en de norm van het gemeentefonds zijn ‘gerepareerd’ bij het groot onderhoud zal dit worden vermeld.
4.2
De vergelijking met zichzelf Eén van de uitgangspunten van het verdeelstelsel is dat er een goede aansluiting bestaat tussen de wijze van verdelen en de verschillen in kostenstructuren van gemeenten. De uitkomst van de onderscheidene verdeelmaatstaven sluit globaal aan bij de nettolasten van de gemeentelijke taakgebieden, in de gemeentefondsterminologie clusters genoemd. De begrotingsfuncties worden toebedeeld aan clusters. Op deze wijze worden de baten en lasten van de gemeente vergeleken met de opbrengst van de verdeelmaatstaven. In bijlage 2 is een overzicht gegeven van de verschillende inkomsten- en uitgavenclusters voor de gemeente Haaksbergen. In grafiek 4.1 zijn de bestaande uitgavenclusters samengevoegd tot zogenaamde metaclusters.
70
Grafiek 4.1:
Vergelijking van de gemeente Haaksbergen met het gemeentefonds op metaclusterniveau (bedragen x € 1.000)
16.000 14.000
Haaksbergen gemeentefonds
12.000 10.000 8.000 6.000 4.000 2.000 0 OZB en OEM
Bestuur
Voorzieningen bevolking
Bebouwing en omgeving
Openbare ruimte
Hieronder wordt eerst gekeken naar de voorzieningencapaciteit. Daarna worden de afwijkingen per megacluster toegelicht. Vervolgens wordt kort ingegaan op de belangrijkste afwijkingen per cluster. Voorzieningencapaciteit Uit bijlage 2 blijkt dat de uitgavenclusters van Haaksbergen optellen tot € 27,466 miljoen aan lasten. De systematiek van het gemeentefonds geeft een minimum aan van € 25,128 miljoen. Dit betekent dat de gemeente Haaksbergen een hoger lastenniveau (en waarschijnlijk dus ook een hoger voorzieningenniveau) heeft dan de systematiek van het gemeentefonds als minimum oplevert. De gemeente Haaksbergen int meer OZB dan waarmee in het gemeentefonds rekening wordt gehouden. Dit is echter onvoldoende om de hogere lasten te dekken; de gemeente heeft in de voor de begrotingsanalyse aangepaste begroting 2014 een tekort van € 1,133 miljoen. Toelichting metaclusters grafiek 4.1 Voor het overzicht van de metaclusters en de clusters waaruit zij zijn opgebouwd wordt verwezen naar bijlage 2. Daaruit blijkt dat op de metaclusters Bestuur en Bebouwing en omgeving de nettolasten aanzienlijk hoger liggen dan de inkomsten volgens het gemeentefonds. Op het metacluster Openbare ruimte is dat in beperkte mate het geval en aan Voorzieningen voor de bevolking geeft Haaksbergen minder uit dan het gemeentefonds veronderstelt. Bij het metacluster Bestuur gaat het om een bedrag van ruim € 1 miljoen (€ 42 per inwoner).
71
Op het metacluster Voorzieningen bevolking liggen de uitgaven € 0,693 miljoen lager ( € 28 per inwoner). Dit wordt veroorzaakt door lagere uitgaven op de clusters maatschappelijke zorg en educatie. Op het metacluster Bebouwing en omgeving liggen de nettolasten ruim € 2 miljoen hoger (€ 86 per inwoner) dan er volgens het gemeentefonds wordt ontvangen. Fors hogere uitgaven op het cluster Volkshuisvesting, ruimtelijke ordening en stadsvernieuwing en het cluster Openbare orde en veiligheid vormen hiervoor de verklaring. Ten slotte is er binnen het metacluster Openbare ruimte op het cluster groen sprake van hogere nettolasten dan die waar het gemeentefonds rekening mee houdt. De nettolasten van dit metacluster zijn slechts € 75.000 oftewel € 3 per inwoner hoger; aan activiteiten binnen het cluster groen wordt € 15 per inwoner meer uitgeven dan de normering van het gemeentefonds. Tabel 4.1 geeft weer wat de grootste afwijkingen (≥ € 15 per inwoner) per cluster zijn. Deze worden hieronder toegelicht, waarbij waar relevant wordt aangegeven wat het macrobeeld landelijk is van het desbetreffende cluster op basis van het Periodiek Onderhoudsrapport gemeentefonds 2015 (POR 2015). Gekeken wordt hierbij vooral naar het beeld in de groep van 188 gemeenten die tussen de 20.000 en 50.000 inwoners hebben. Tabel 4.1 Overzicht grootste afwijkingen bij de vergelijking van de gemeente Haaksbergen met ‘zichzelf’ (bedragen x € 1 per inwoner) Clusters
Hogere lasten
Lagere baten
dan het gemeentefonds Inkomstenclusters OZB Mutaties reserve Uitgavenclusters Algemene ondersteuning Werk en inkomen Maatschappelijke zorg Educatie
Lagere lasten
Hogere baten
dan het gemeentefonds 30 29
29 28 44 31
Bevolkingszaken Volkshuisvesting en RO Openbare orde en veiligheid Groen
18 26 48 15
Toelichting inkomstenclusters Cluster OZB In het gemeentefonds wordt de OZB verevend op basis van rekentarieven (zie paragraaf 3.2). Het gemiddelde OZB-tarief in Haaksbergen is hoger dan het gemiddelde van de rekentarieven en dit verklaart waarom Haaksbergen € 0,728 miljoen (€ 30 per inwoner) meer raamt op dit onderdeel dan waar het gemeentefonds rekening mee houdt.
72
Mutaties reserve Dit is een saldo van onttrekkingen en toevoegingen aan de reserve. Haaksbergen onttrekt € 700.000 oftewel € 29 per inwoner aan de reserves. Totaal inkomstenclusters (minus algemene uitkering) van Haaksbergen en van de selectiegroep Tabel 4.1 gaf aan op welke inkomsten- en uitgavenclusters de vergelijking van Haaksbergen met ‘zichzelf’ afwijkingen te zien gaf. Onderstaande tabel laat zien hoe de inkomstenclusters van de selectiegroep in dit opzicht afwijken en hoe zich dit verhoudt tot de voor Haaksbergen geconstateerde verschillen. Tabel 4.2; bedragen per inwoner x € 1 Aalten Borne Dongen
Duiven
Nunspeet
Inwoners 27.082 21.770 25.382 25.554 26.628 OZB 13 64 15 7 -13 OEM 5 141 29 64 86 Mutaties -12 -34 18 -3 20 reserves Totaal 6 71 62 68 93 + betekent hogere nettobaten dan gemeentefonds aangeeft -/- betekent lagere nettobaten dan gemeentefonds aangeeft
Schijndel 23.262 31 55 73
Haaksbergen 24.322 30 -7 29
159
52
Alle gemeenten uit de selectiegroep beschikken over meer inkomsten dan het gemeentefonds aangeeft, gemiddeld is dit ca. € 70 per inwoner. De gemeenten heffen meer OZB dan waarmee het gemeentefonds rekening houdt (Nunspeet vormt hierop een uitzondering). Daarnaast beschikken gemeenten over Overige eigen middelen (OEM). Hiertoe behoren de overige gemeentelijke belastingen, ontvangen dividenden en mutaties grondexploitaties. Bij de totstandkoming van de verdeling van het gemeentefonds in 1997 is er vanuit gegaan dat gemeenten een zeker bedrag aan OEM genereren. Deze OEM bedroeg 5% van de uitgavenmaatstaven. Deze OEM is indertijd, via een verlaging van de bedragen per eenheid van de verdeelmaatstaven, betrokken bij de verdeling. Dit betekent dat het totaal van de genormeerde nettolasten lager wordt ingeschat dan zij in feite zijn. Haaksbergen zou een bedrag aan OEM moeten genereren van zo’n € 1,25 miljoen. In plaats daarvan laat de begroting een tekort zien van € 177.000. Dit wordt veroorzaakt door tekorten op de functies 310 (handel en ambacht) en 830 (bouwgrondexploitatie) die in onvoldoende mate worden gecompenseerd door overige belastingbaten en renteopbrengsten van uitstaande leningen. De gemeente Haaksbergen geeft aan dat het tekort op functie 310 is veroorzaakt door de revitalisering van bedrijventerreinen wat eenmalige lasten en baten met zich meebracht. Structureel heeft deze functie een netto baat van ca. € 0,1 miljoen. Per saldo is sprake van een opbrengst aan OEM van € 240.000, wat € 1 miljoen lager is dan waarmee het gemeentefonds rekening houdt. Haaksbergen kan dit compenseren door een verdere verhoging van de inkomsten OZB. Dit verhoogt echter de lokale lastendruk waarvan in hoofdstuk 3 is geconstateerd dat deze bovengemiddeld is door de bijdrage die van burgers en bedrijven wordt gevraagd aan de riolering. Als verdere verhoging van de lokale lasten ongewenst wordt gevonden dan is het terugdringen van de uitgaven de uitweg om tot een sluitende begroting en meerjarenraming te komen. In onderstaande paragraaf wordt onderzocht waar de nettolasten van Haaksbergen hoger zijn dan het gemeentefonds veronderstelt en er mogelijkheden zijn tot beperking van de uitgaven.
73
4.3
Toelichting op verschillen uitgavenclusters Tabel 4.1 geeft weer waar in de clusters substantiële afwijkingen (> € 15 per inwoner) worden gevonden in de vergelijking met zichzelf. Hieronder wordt dit voor de betreffende uitgavenclusters nader geduid, waarbij ook wordt gekeken of de gemeenten uit de selectiegroep eenzelfde beeld laten zien (zie hiervoor bijlage 3). Het POR 2015 wordt erbij betrokken om te zien of het landelijke beeld mogelijk een verklaring vormt voor de geconstateerde verschillen ten opzichte van het gemeentefonds. Cluster Algemene ondersteuning Het feitelijk nettolastenniveau van de gemeente Haaksbergen op het cluster algemene ondersteuning ligt € 710.000, ofwel € 29 per inwoner boven het niveau van de verdeelmaatstaven. Onderstaande tabel laat zien hoe dit is bij de selectiegroep. Gemiddeld liggen de nettolasten van de selectiegroep € 71 per inwoner boven het niveau dat het gemeentefonds veronderstelt (bijlage 3). Tabel 4.3.1; bedragen per inwoner x € 1 Aalten Borne Dongen Inwoners
27.082
21.770
25.382
Duiven
Nunspeet
Schijndel
25.554
26.628
23.262
Haaksbergen 24.322
-8
-29
Algem. -176 -84 -41 0 -106 ondersteuning + betekent lagere nettolasten dan gemeentefonds aangeeft -/- betekent hogere nettolasten dan gemeentefonds aangeeft
Voor de omvang van het cluster Algemene ondersteuning zijn in het verdeelstelsel globale normen ontwikkeld op basis van het aantal inwoners, het aantal woonruimten en een vast bedrag. De feitelijke lasten in de sfeer van de algemene ondersteuning zijn daarbij voor een belangrijk deel toegerekend aan diverse taakgebieden. Het gaat daarbij voornamelijk om lasten met betrekking tot huisvesting en personeel. Onverdeelde lasten die hier verband mee houden horen hier dus niet thuis. Een ander deel van de lasten in deze sfeer is echter algemeen van aard en daarom niet toegerekend aan de clusters, zoals juridische zaken, gemeentesecretaris, voorlichting, onderzoek en statistiek etcetera. Deze lasten zijn samen ondergebracht in het cluster Algemene ondersteuning. De op dit cluster geconstateerde verschillen tussen gemeenten kunnen verband houden met de toerekening van lasten aan de clusters. Indien de lasten niet of slechts ten dele worden toegerekend kan dit leiden tot hogere lasten dan waarmee het gemeentefonds rekening houdt. Het grillige beeld dat tabel 4.3.1 laat zien, kan worden veroorzaakt door de verschillende manieren waarop gemeenten de kosten van algemene ondersteuning toerekenen. Daarnaast vallen onder dit cluster- zie bijlage 4 de functies 922 (algemene baten en lasten) en 960 (saldo kostenplaatsen) die ook bijdragen aan lastig te verklaren verschillen. Om deze reden ook geeft het POR geen beeld van de afwijkingen ten opzichte van het ijkpunt van het gemeentefonds op dit cluster.
74
Cluster Werk en inkomen Het cluster Werk en inkomen is een in 2006 nieuw geïntroduceerd cluster en heeft betrekking op de nettolasten van bijstand, werkgelegenheid, inkomensvoorziening en minimabeleid. Vooral de omvang van deze laatste post wordt in belangrijke mate bepaald door het gemeentelijk beleid. Met de invoering van de Wet bundeling van uitkeringen inkomensvoorziening aan gemeenten krijgen gemeenten met ingang van 1 januari 2010 één budget voor de bekostiging van uitkeringen op grond van de WWB, de IOAW, de IOAZ, levensonderhoud voor startende ondernemers uit het Bbz 2004 en de WWIK. Het aandeel dat een gemeente van het macrobudget krijgt wordt voor gemeenten in verschillende grootteklassen verschillend vastgesteld. Kleine gemeenten (maximaal 25.000 inwoners) krijgen een aandeel dat wordt vastgesteld op basis van de historische verdeling. Grote gemeenten (meer dan 40.000 inwoners) krijgen een aandeel dat wordt vastgesteld op basis van objectieve gegevens van de betreffende gemeente (objectieve verdeling). Middelgrote gemeenten (25.000 tot 40.000 inwoners) krijgen een aandeel dat deels is vastgesteld op basis van historische verdeling en deels op basis van objectieve verdeling. Een overschot in het inkomensdeel is vrij besteedbaar, zodat de gemeenten de positieve financiële gevolgen ervaren wanneer zij mensen snel aan het werk helpen. Gemeenten die tekort komen op hun budget voor het WWBinkomensdeel kunnen in aanmerking komen voor een meerjarige aanvullende uitkering (MAU) of incidentele aanvullende uitkering (IAU). Het feitelijk nettolastenniveau van de gemeente Haaksbergen op het cluster Werk en inkomen ligt € 681.000, ofwel € 28 per inwoner boven het niveau van de verdeelmaatstaven. Onderstaande tabel laat zien hoe dit is bij de selectiegroep. Tabel 4.3.2; bedragen per inwoner x € 1 Aalten Borne Dongen Inwoners
27.082
21.770
25.382
Duiven
Nunspeet
Schijndel
25.554
26.628
23.262
Haaksbergen 24.322
1
-28
Werk en -41 -18 -51 -24 5 inkomen + betekent lagere nettolasten dan gemeentefonds aangeeft -/- betekent hogere nettolasten dan gemeentefonds aangeeft
Gemiddeld geeft de selectiegroep € 22 per inwoner meer uit dan het gemeentefonds veronderstelt. Het POR 2015 geeft aan dat gemeenten tussen de 20.000 en 50.000 inwoners € 18,70 per inwoner meer uitgeven dan het verwachte niveau. Indien verder wordt ingezoomd op het niveau van de functies (zie hiervoor bijlage 4) is de constatering dat Haaksbergen ten opzichte van de selectiegroep met name afwijkt op de functie bijstandsverlening. De nettolasten van de gemeente zijn per inwoner € 11 hoger dan gemiddeld in de selectiegroep. Dit komt overeen met een absoluut bedrag van € 267.500. De gemeente heeft het eigen risico (10%) op een overschrijding van de bijstandsuitgaven in de begroting verwerkt. Niet bekend is hoe de selectiegemeenten dit in hun begroting hebben opgenomen. Haaksbergen heeft voor 2014 bij het ministerie van SZW een beroep gedaan op een Individuele Aanvullende Uitkering (IAU) en verwacht een bijdrage van
75
het rijk te ontvangen van € 452.000. Cluster maatschappelijke zorg Ten laste van dit cluster geeft Haaksbergen € 44 per inwoner minder uit dan het gemeentefonds indiceert. Voor de gemeenten uit de selectiegroep ligt dit als volgt. Tabel 4.3.3; bedragen per inwoner x € 1 Aalten Borne Dongen Inwoners
27.082
21.770
25.382
Duiven
Nunspeet
Schijndel
25.554
26.628
23.262
Haaksbergen 24.322
-34
44
Maatsch. 84 -33 50 -48 32 zorg + betekent lagere nettolasten dan gemeentefonds aangeeft -/- betekent hogere nettolasten dan gemeentefonds aangeeft
Het cluster Maatschappelijke zorg is het grootste van de binnen het gemeentefonds te onderscheiden beleidsterreinen. Het omvat onder meer de onderdelen sociaal-cultureel en maatschappelijk werk, jeugd en jongerenwerk, gezondheidszorg, voorzieningen gehandicapten en kinderopvang. Daarnaast maken de nettolasten van de met ingang van 2007 naar het gemeentefonds overgehevelde middelen van de Wet maatschappelijke ondersteuning (WMO) deel uit van dit cluster. Het is een cluster waarin de gemeente een hoge mate van beleidsvrijheid heeft, wat leidt tot grote verschillen per gemeente. De selectiegroep heeft gemiddeld € 11 per inwoner minder nettolasten dan het veronderstelde niveau gemeentefonds. Het POR 2015 geeft aan dat gemeenten in Nederland gemiddeld € 22,70 per inwoner minder uitgeven; voor de groep tussen de 20.000 en 50.000 inwoners is dit € 18,75. In vergelijking met de selectiegroep geeft Haaksbergen op de functies 620 (maatschappelijke begeleiding en advies), 622 (huishoudelijke verzorging) en 650 (kinderopvang) minder uit. Aan voorzieningen voor gehandicapten (652) en jeugdgezondheidszorg (715 en 716) geeft de gemeente Haaksbergen per inwoner respectievelijk € 30 en € 10 meer uit dan de selectiegroep gemiddeld uitgeeft. Gelet op de decentralisaties in het sociaal domein en de daarmee gepaard gaande budgetkortingen lijkt het zaak te onderzoeken wat een oorzaak kan zijn van de hogere lasten op deze functies. De hogere lasten jeugdgezondheidszorg worden verklaard doordat op de betreffende functie ook lasten voor de openbare gezondheidszorg zijn verantwoord. Dit betekent dat Haaksbergen hogere lasten heeft dan de selectiegemeenten gemiddeld hebben op dit taakgebied.
76
Cluster Educatie Op het cluster educatie geeft de gemeente Haaksbergen € 31 minder uit dan het gemeentefonds aangeeft. Dit past in het beeld dat uit het POR 2015 naar voren komt waarin wordt geconstateerd dat de gemeenten gezamenlijk minder uitgeven dan het ijkpunt. Voor alle gemeenten is dit € 16,40 per inwoner; voor gemeenten tussen de 20.000 en 50.000 inwoners € 15,15. Een mogelijke verklaring voor de geconstateerde lagere nettolasten wordt gevormd door de administratieve verwerking van de huisvestingslasten. Het ijkpunt houdt rekening met kapitaallasten voor onderwijsgebouwen, terwijl de gemeenten deze lasten nog niet volledig in hun boeken hebben opgenomen omdat in het verleden een deel van de onderwijsgebouwen à fonds perdu werd gefinancierd. Bevestigt het beeld van de selectiegroep deze constatering uit het POR? Tabel 4.3.4; bedragen per inwoner x € 1 Aalten Borne Dongen Inwoners
27.082
21.770
25.382
Duiven
Nunspeet
Schijndel
25.554
26.628
23.262
Haaksbergen 24.322
-15
31
Educatie 57 11 39 50 25 + betekent lagere nettolasten dan gemeentefonds aangeeft -/- betekent hogere nettolasten dan gemeentefonds aangeeft
Op Schijndel na geven de gemeenten uit de selectiegroep minder uit dan het gemeentefonds aangeeft. Gemiddeld is het voor de selectiegroep een bedrag van € 29 per inwoner. Haaksbergen heeft hogere nettolasten dan de selectiegroep gemiddeld heeft voor de huisvesting van het bijzonder basisonderwijs, maar lagere nettolasten voor de huisvesting van het bijzonder voortgezet onderwijs. Haaksbergen heeft in vergelijking met de selectiegroep hogere nettolasten (€ 9 per inwoner) op subfunctie 480: gemeenschappelijke baten en lasten. Ten laste van deze subfunctie worden ondermeer verantwoord de kosten van de schoolbegeleiding, de uitvoering van de leerplichtwet, het onderwijsachterstandenbeleid, het leerlingenvervoer. Een deel van de verklaring is dat Haaksbergen op deze functie ook de kosten voor de inspecties kinderopvang verantwoord. Dat leidt tot lagere kosten op functie 650 (kinderopvang) en hogere kosten op functie 480. Cluster Bevolkingszaken Dit cluster betreft burgerzaken, zoals afgifte rijbewijzen, paspoorten en burgerlijke stand, verkiezingen en huisnummering en straatnaamgeving. Bij de toedeling van middelen vanuit het gemeentefonds worden geen verschillen in het voorzieningenniveau (bijvoorbeeld het aantal locaties en uitgiftepunten, openingstijden) en verschillen in legesniveau gehonoreerd. Op dit cluster geeft Haaksbergen € 18 per inwoner meer uit dan de indicatie op grond van het gemeentefonds; voor de selectiegroep is dit gemiddeld € 6 per inwoner meer.
77
Tabel 4.3.5; bedragen per inwoner x € 1 Aalten Borne Dongen Inwoners
27.082
21.770
25.382
Duiven
Nunspeet
Schijndel
25.554
26.628
23.262
Haaksbergen 24.322
-5
-18
Bevolk. 6 -14 -19 -2 -4 zaken + betekent lagere nettolasten dan gemeentefonds aangeeft -/- betekent hogere nettolasten dan gemeentefonds aangeeft
De functie burgerzaken (003) is verantwoordelijk voor het verschil tussen Haaksbergen en de selectiegemeenten. De nettolasten per inwoner zijn op deze functie € 10 hoger. Aan de producten/functies van burgerzaken wordt voor een bedrag van ca. € 800.000 aan uren (inclusief opslag) doorbelast. Omgerekend naar een uurtarief van € 80 is dit tussen 7 en 8 volledige fte. Burgerzaken heeft vergeleken met de selectiegemeenten een ruimere formatie en/of er zijn verschillen tussen de gemeenten in het doorbelasten naar de functies. Cluster Volkshuisvesting en RO Het cluster VHROSV bevat de nettolasten van onder meer de bestemmingsplannen en structuurplannen, de stads- en dorpsvernieuwing en de woningexploitatie. Tabel 4.3.6; bedragen per inwoner x € 1 Aalten Borne Dongen Inwoners
27.082
21.770
25.382
Duiven
Nunspeet
Schijndel
25.554
26.628
23.262
Haaksbergen 24.322
-10
-26
Volks16 -11 -31 2 -22 Huisv. en RO + betekent lagere nettolasten dan gemeentefonds aangeeft -/- betekent hogere nettolasten dan gemeentefonds aangeeft
Het POR 2015 constateert dat gemeenten tussen de 20.000 en 50.000 inwoners op dit cluster per inwoner € 18,20 meer uitgeven dan het ijkpunt. De selectiegroep geeft gemiddeld € 9 per inwoner meer uit en voor Haaksbergen is dit € 26. Het inzoomen op het niveau van de functies (bijlage 4) laat zien dat Haaksbergen meer lasten (€ 20 per inwoner) raamt dan de selectiegemeenten voor de stads- en dorpsvernieuwing (821). Aan activiteiten vallend onder overige volkshuisvesting begroot Haaksbergen € 7 per inwoner minder dan de selectiegemeenten. De gemeente geeft aan dat de nettolasten op functie 821 in 2014 incidenteel zijn beïnvloed door de ontwikkeling van de kop Parallelweg. Het gaat om een uitgave van € 609.000. Voor € 185.000 kreeg Haaksbergen hiervoor subsidie (zie baten functie 821), het restant van € 424.000 werd gedekt door een aanwending van de reserve Essentgelden (via functie 980). De stijging van de gemeentefondsuitkering van Haaksbergen nav de tweede fase groot onderhoud komt vooral op het conto van dit cluster. De nettolasten zitten dan op of rond de norm.
78
Cluster Openbare orde en veiligheid Het cluster Openbare orde en veiligheid (OOV) omvat de gemeentelijke lasten en baten voor brandweerzorg en rampenbestrijding alsmede openbare orde en veiligheid. Tussen de feitelijke nettolasten van individuele gemeenten komen relatief grote verschillen voor afhankelijk van de personele bezetting. Het werken met relatief veel vrijwilligers is relatief goedkoper dan het werken met relatief veel beroepspersoneel. Ook kunnen verschillen optreden in de sfeer van lasten aan voormalig personeel. Voorts kan van belang zijn in welke mate er een relatie is met de regionale samenwerking. Onderstaande tabel laat de verschillen zien tussen Haaksbergen en de selectiegemeenten. Haaksbergen geeft op dit cluster € 48 meer uit dan het fonds indiceert. Voor de selectiegemeenten is dit gemiddeld € 4 per inwoner. Voor alle gemeenten tussen de 20.000 en 50.000 inwoners is het € 16,85 per inwoner. Haaksbergen geeft op dit cluster aanzienlijk meer uit dan op grond van de vergelijking met andere gemeenten mag worden verwacht. Tabel 4.3.7; bedragen per inwoner x € 1 Aalten Borne Dongen Inwoners
27.082
21.770
25.382
Duiven
Nunspeet
Schijndel
25.554
26.628
23.262
Haaksbergen 24.322
20
-48
OOV -5 -13 -15 6 -16 + betekent lagere nettolasten dan gemeentefonds aangeeft -/- betekent hogere nettolasten dan gemeentefonds aangeeft
Dit grote verschil doet zich voor op functie 140: openbare orde en veiligheid. De nettolasten van de selectiegroep zijn gemiddeld € 12 per inwoner, die van Haaksbergen € 57 (bijlage 4). Uit aanvullende analyse blijkt dat het verschil vooral veroorzaakt wordt doordat alle uren voor toezicht en handhaving op vergunningverlening vanuit het programma Integrale Veiligheid aan de functie OOV zijn toegerekend. Het gaat om in totaal een bedrag van ruim € 900.000 aan doorbelaste uren. Het onderdeel brandweer van dit cluster is in de tweede fase herijkt. Dit leidt tot een geringe ophoging; de afwijking van het cluster tov de norm van het gemeentefonds blijft erg groot. Cluster Groen Het cluster Groen heeft betrekking op groene sportvelden, natuurbescherming, openbaar groen en lijkbezorging (grafrechten, begraafrechten, onderhoud). De beleidsvrijheid van gemeenten komt zowel tot uitdrukking in de organisatie van het beheer (uitbesteden of zelf doen, gekozen onderhoudsfrequentie) als in de keuzes rond de hoeveelheid en het type areaal aan groen. Zo blijkt dat gemeenten met een grote oppervlakte aan openbaar groen vaak relatief goedkoop groen beheren (extensief onderhoud), terwijl gemeente met een beperkt areaal groen veelal duurder groen hebben (intensief onderhoud). Binnen het gemeentefonds wordt een gemiddeld nettolastenniveau gehonoreerd voor alle gemeenten. Gemeenten tussen de 20.000 en 50.000 inwoners geven binnen dit cluster gemiddeld € 19,75 meer uit dan het gemeentefonds aangeeft. De selectiegemeenten geven per inwoner gemiddeld € 9 meer uit; voor Haaksbergen is dit € 15. Uit de eerste fase van het groot onderhoud kwam naar voren dat de keuzevrijheid van gemeenten op dit cluster beperkter was dan werd aangenomen. De gestegen kosten voor groen
79
hebben hun vertaling gekregen in het gemeentefonds; het ijkpunt is verhoogd. Het beeld voor de selectiegroep is als volgt. Tabel 4.3.8; bedragen per inwoner x € 1 Aalten Borne Dongen Inwoners
27.082
21.770
25.382
Duiven
Nunspeet
Schijndel
25.554
26.628
23.262
Haaksbergen 24.322
-28
-15
Groen 2 -16 -6 0 -9 + betekent lagere nettolasten dan gemeentefonds aangeeft -/- betekent hogere nettolasten dan gemeentefonds aangeeft
De gemeente Haaksbergen boekt geen lasten op functie 531 (groene sportvelden en terreinen). De werkzaamheden die voor het onderhoud en beheer hiervan worden gedaan, worden verantwoord op functie 560 (openbaar groen en openluchtrecreatie) omdat de sportvelden deels onderdeel uitmaken van park Groot Scholtenhagen. Indien de lasten voor deze functies samen worden genomen is er nagenoeg geen verschil tussen Haaksbergen en het gemiddelde van de selectiegemeenten. Opvallend is dat Haaksbergen € 5 per inwoner minder ontvangt aan baten begraafplaatsrechten, die ook tot dit cluster behoren. Een onderzoek uitgevoerd in 2012 gaf aan dat de begraafrechten niet kostendekkend waren. Een voorstel de tarieven te verhogen met 45% werd afgewezen door de raad. Waarschijnlijk hanteert Haaksbergen lagere tarieven dan de selectiegemeenten.
4.4
Conclusies en aanbevelingen De vergelijking met zichzelf wordt als de belangrijkste indicatie gezien voor de te nemen maatregelen om eventuele financiële problemen te voorkomen en/of te verminderen. Uit deze vergelijking van de nettolasten van de gemeente Haaksbergen met de (norm)inkomsten van het gemeentefonds komt samenvattend het volgende beeld naar voren. Clusters waar de de gemeente Haaksbergen meer lasten raamt
Verschil bedrag per inwoner Haaksbergen gemeentefonds € 29
Algemene ondersteuning Werk en inkomen
€ 28
Bevolkingszaken
€18
Volkshuisvesting en RO
€26
80
Toelichting
Gegeven variëteit aan functies die onder dit cluster vallen is verschil lastig te duiden Eigen risico bijstand (10%) is in begroting verwerkt, mogelijk is dit bij de selectiegemeenten niet het geval. Hogere kosten burgerzaken agv formatie en doorbelasting Eenmalige kosten kop Parallelweg afgedekt door subsidie en onttrekking aan reserve; norm GF wordt nav groot onderhoud opgehoogd
Clusters waar de de gemeente Haaksbergen meer lasten raamt OOV Groen
Verschil bedrag per inwoner Haaksbergen gemeentefonds €48 €15
Toelichting
Toezicht en handhaving volledig doorbelast aan OOV Begraafrechten niet kostendekkend; norm GF wordt nav groot onderhoud opgehoogd.
Daarnaast heeft Haaksbergen meer baten dan wel lagere nettolasten op de volgende clusters: Clusters waar de gemeente Haaksbergen minder lasten/hogere baten raamt OZB
Verschil bedrag per inwoner Haaksbergen gemeentefonds
Reserves Maatschappelijke zorg
€ 29 € 44
Educatie
€ 31
€ 30
Toelichting
Tarief OZB is hoger dan het rekentarief Vooruitlopend op decentralisaties sociaal domein zijn bezuinigingen doorgevoerd; vergelijkenderwijs hoge kosten voorzieningen gehandicapten zijn aandachtspunt Past in landelijke beeld
Aanbevelingen Ga na of de geconstateerde relatief hoge dan wel lage netto lasten bij verschillende (sub) clusters aansluiten bij de prioriteiten van de gemeente en/of ga na in hoeverre er een relatie kan worden gelegd met eventuele ombuigingen dan voorstellen tot nieuw beleid (met andere woorden ga na of reallocatie van budgetten gewenst en mogelijk is). Bijzondere aandacht is hierbij gewenst voor de overschrijdingen op de clusters bevolkingszaken en OOV, dit in samenhang met de bevindingen naar het onderzoek van de personeelsomvang aangezien het er op lijkt dat deze clusters zijn belast met een hoge toerekening van personeel.
81
82
5.
PERSONEELSOMVANG EN –KOSTEN
5.1
Inleiding In dit hoofdstuk wordt aandacht besteed aan de personeelsomvang van de gemeente Haaksbergen. Daarbij geven we antwoord op de vraag: Hoe verhouden de personeelsomvang en –lasten van de gemeente Haaksbergen zich ten opzichte van de gemeenten in de landelijke selectiegroep, de groottegroep en de groep met dezelfde sociale structuur en centrumfunctie? Bij dit onderzoek worden de verschillen van de formatie weergegeven tussen de gemeente Haaksbergen en de groottegroep waartoe Haaksbergen behoort, de selectiegroep en de groep gemeenten met een zelfde sociale structuur en centrumfunctie. De organisatieopbouw en personeelsformatie van een sector en/of afdeling wordt, naast het gebruikelijke gemeentelijke takenpakket, voor een belangrijk deel bepaald door de bestuurlijke aandacht en gewenste prioriteiten op een bepaald beleidsterrein. Voor een overzicht en analyse van de verschillen tussen de verschillende sectoren en/of afdelingen is een diepgaander onderzoek noodzakelijk. Een dergelijk (organisatie) onderzoek valt evenwel buiten de doelstelling van deze scan.
5.2
Uitwerking Gemeenten kennen ieder hun eigen organisatiemodel. Hoewel er in de meeste gemeenten sprake is van een sectorenmodel zijn er verschillen tussen de afdelingen die tot een bepaalde sector worden gerekend. Daarnaast zijn er verschillen in taakuitvoering tussen de verschillende afdelingen. Voor wat betreft de formatiegegevens voor de vergelijkingsgroepen is in eerste instantie uitgegaan van de gegevens zoals ze bekend waren bij het Algemeen Burgerlijk Pensioenfonds (ABP) situatie per eind 2013. Het vergelijkende onderzoek levert de volgende resultaten op: Tabel 5.1 Formatieplaatsen en –kosten
Het aantal fte’s is inclusief burgemeester en wethouders en exclusief vrijwillige brandweer, raad en onderwijzend personeel. Overigens bestaat de personele bezetting van een gemeente niet altijd alleen maar uit eigen personeel. Ook de deelname aan gemeenschappelijke regelingen en inhuur van personeel van derden of het inhuren van complete diensten komt bij gemeenten veelvuldig voor. Vanuit de door de gemeenten aangeleverde begrotingen kan helaas niet goed en zeker niet eenvoudig worden nagegaan in hoeverre de ene gemeente ten opzichte van de andere gemeente voor de uitvoering van haar taken meer
83
of minder gebruik maakt van de diensten van andere bedrijven. Dat maakt het goed vergelijken van de personele bezetting van een gemeente uitermate moeilijk. Het overzicht is dan ook niet meer dan een indicatie. Zoals in de inleiding al is aangegeven is er nogal wat verschil in organisatievorm tussen de verschillende gemeenten. Wel of geen sectoren en verschillen binnen sectoren. Naast het organisatorische verschil valt er ook een verschil te constateren in de taakuitvoering tussen afdelingen. Verder kan ook een recente herindeling de personeelsomvang hebben beïnvloed. Zonder een uitgebreid organisatieonderzoek is het niet mogelijk aan te geven op welke te onderscheiden afdelingen zich verschillen voordoen en kan niets worden gezegd over mogelijke oorzaken van deze verschillen. In de begrotingsscan 2006 is ook aandacht besteed aan de personeelsomvang. In onderstaande tabel worden de formatiegegevens van toen vergeleken met die van nu. Tabel 5.2
Formatie scan 2006 versus scan 2014 scan 2006 gem iddeld aantal fte's per 1.000 inw oners
scan 2006 gem idd. loonsom per fte
scan 2014 gem idd. scan 2014 aantal gem idd. fte's per loonsom 1.000 per fte inw oners
Haaksbergen
7,4
38.984
7,4
47.266
selectiegroep
6,9
38.011
6,7
46.487
groottegroep: 20.000-50.000
7,1
37.699
6,5
46.066
sociale structuur/centrum functie
7,3
37.972
7,0
46.686
Op grond van deze tabel kan worden geconcludeerd dat het huidige beeld niet wezenlijk is veranderd ten opzichte van het beeld dat de scan 2006 opriep. Haaksbergen heeft een hogere formatieve bezetting dan de vergelijkingsgroepen en ook de gemiddelde loonsom is hoger. De totale loonsom van Haaksbergen bedroeg eind 2013 volgens het ABP € 8.518.094. De loonsom van de selectiegroep was gemiddeld € 7.324.494. Dit verschil (Haaksbergen geeft 16% meer uit dan de selectiegemeenten gemiddeld) vormt mede een verklaring voor in hoofdstuk 4 geconstateerde verschillen bij die clusters waaraan veel personeel wordt toegerekend zoals bevolkingszaken en openbare orde en veiligheid. De gemeente heeft in het Financieel Herstelplan een taakstellende bezuiniging op het personeel opgenomen van € 2,1 miljoen/40 arbeidsplaatsen wat neerkomt op reductie van het takenpakket met 25%. Dit is een forse taakstelling gelet op het hierboven geconstateerde verschil. Ook als in aanmerking wordt genomen dat natuurlijk verloop voor het realiseren van een dergelijke personeelsinkrimping noodzakelijk is. In hoofdstuk 2 wordt er in par. 2.6.4 (Bedrijfsvoering) op gewezen dat het personeelsverloop beperkt is in economisch opzicht slechte tijden.
5.3
Conclusies en aanbevelingen De vraag ‘Hoe verhouden de personeelsomvang en –lasten van de gemeente Haaksbergen zich ten opzichte van de gemeenten in de landelijke selectiegroep, de groottegroep en de groep met dezelfde sociale structuur en centrumfunctie?’ wordt als volgt beantwoord.
84
De personeelsomvang van de gemeente Haaksbergen was per ultimo 2013 209 werknemers wat overeenkwam met 180,22 fte omgerekend 7,4 fte per 1.000 inwoners. Deze personeelsomvang ligt boven het niveau van de selectiegroep van gemiddeld 158 fte en ook boven dat van de andere vergelijkingsgroepen. Opvallend is dat de formatie van Haaksbergen ten opzichte van het peilmoment van de scan 2006 constant is gebleven terwijl de formatie van de vergelijkingsgroepen licht is gedaald. De gemiddelde loonsom was en is in Haaksbergen hoger dan bij de groep van gemeenten waarmee wordt vergeleken. De verschillen tussen Haaksbergen en het gemiddelde van de selectiegroep zijn groot (Haaksbergen heeft 22 fte meer en een totale loonsom die € 1,2 miljoen hoger is). Haaksbergen heeft zelf eerder de conclusie getrokken dat een bezuiniging van € 2,1 miljoen (40 arbeidsplaatsen) haalbaar is. Dit lijkt een forse opgave. Aan de inzet van personeel van derden is in de begrotingsscan geen aandacht besteed. Een uitgebreid organisatieonderzoek is nodig om de verschillen per sector aan te kunnen geven, waarbij dan ook aandacht dient te worden besteed aan de mate van uitbesteding van taken en met de inzet van personeel van derden. Aanbevelingen De gemeente heeft in het Financieel Herstelplan een taakstellende bezuiniging op het personeel opgenomen van € 2,1 miljoen/40 arbeidsplaatsen omdat eerder onderzoek (Vensters voor Bedrijfsvoering) reeds uitwees dat de gemeente qua personele bezetting ruim in haar jas zat. De taakstellende bezuiniging zal worden geïmplementeerd aan de hand van een visie op bestuur en organisatie. De uitkomst van de scan (analyse verschillen nettolasten cluster en normering gemeentefonds) kan worden betrokken bij de concretisering van de taakstelling. Voor de daadwerkelijke realisering van de personeelsinkrimping is natuurlijk verloop nodig. Het schrappen van 40 arbeidsplaatsen is een forse maatregel. De vraag is of Haaksbergen niet te veel inzet op personeelsreductie om de financiën weer op orde te krijgen. Houd in ieder geval rekening met de mogelijkheid dat de geraamde opbrengst van € 2,1 miljoen later dan verwacht zal worden gehaald.
85
86
BIJLAGE 1: VERGELIJKING STRUCTUURKENMERKEN HAAKSBERGEN EN DE SELECTIEGROEP
87
88
BIJLAGE 2: DE VERGELIJKING MET ZICHZELF 2014
Ge me e nte Ja a r Inwone rs
Haaksbergen 2014 24.322
N e tto la ste n
Ge me e nte fonds uitke ring ( x € 1.000 )
( x € 1.000 )
26.333
-25.129
1.204
49
4.043 21.766 -177 700
-3.315 -21.814 0 0
728 -48 -177 700
30 -2 -7 29
-27.466
25.128
-2.338
-96
-3.298 -1.201 -2.097
2.288 901 1.387
-1.010 -300 -710
-42 -12 -29
-14.016 -2.349 -6.115 -2.408 -2.297 -79 -768
14.709 1.668 7.182 3.166 2.340 11 342
693 -681 1.067 758 43 -68 -426
28 -28 44 31 2 -3 -18
-5.000
2.904
-2.096
-86
-1.604 298 -2.573 -1.121
968 -394 1.404 926
-636 -96 -1.169 -195
-26 -4 -48 -8
-5.152 512 -2.169 -3.495
5.077 -315 1.811 3.581
-75 197 -358 87
-3 8 -15 4
0
150 0 84 66
6 0 3 3
-1.134
-47
Cluste r ( x € 1.000 ) Inkomste ncluste rs Onroerendezaakbelastingen Algemene uitkering Overige eigen middelen (OEM) Mutaties reserves
U itga ve ncluste rs Be stuur Bestuursorganen Algemene ondersteuning V oorzie ninge n be volking Werk en inkomen Maatschappelijke zorg Educatie Kunst en ontspanning Oudheid Bevolkingszaken Be bouwing e n omge ving Volkshuisvesting, ruimtelijke ordening en stadsvernieuwing Reiniging Openbare orde en veiligheid Fysiek milieu Ope nba re ruimte Riolering Groen Wegen en water Ove rige n
©
Herindeling Suppletie OZB Diversen
0
150 0 84 66
S a ldo na be ste mming
-1.133
-1
BZK
89
V e rschil
V e rschil pe r inw. ( x € 1)
90
BIJLAGE 3: VERGELIJKING MET ZICHZELF VAN DE SELECTIEGROEP
91
92
BIJLAGE 4: CLUSTERVERGELIJKING OP FUNCTIENIVEAU TUSSEN DE NETTOLASTEN VAN HAAKSBERGEN EN VAN DE SELECTIEGROEP
93
94
95
96
97
98
BIJLAGE 5: FINANCIËLE KENGETALLEN IN VERGELIJKING MET DE REFERENTIEGEMEENTEN (JAARREKENINGEN)
Netto schuldquote
Schijndel
Nunspeet
Duiven
Dongen
Borne
Aalten
0,46 0,66 0,68 0,73 0,75
0,45 0,54 0,54 0,41 0,47
1,19 1,36 1,53 1,57 1,66
0,90 0,81 0,89 1,02 1,15
2,28 2,18 1,92 1,62 2,30
0,20 0,33 0,34 0,43 0,38
Netto schuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen 2009 2010 2011 2012 2013
Schijndel
Nunspeet
Duiven
Dongen
Borne
Aalten
0,39 0,59 0,61 0,65 0,67
0,24 0,29 0,32 0,26 0,33
0,27 0,34 0,49 0,54 0,65
0,70 0,64 0,72 0,83 0,99
1,41 1,37 1,25 1,11 1,62
(0,08) (0,09) (0,08) 0,01 0,07
Solvabiliteitsratio
Schijndel
Nunspeet
Duiven
Dongen
Borne
Aalten
0,50 0,40 0,38 0,37 0,34
0,54 0,57 0,60 0,61 0,61
0,28 0,27 0,23 0,22 0,20
0,26 0,28 0,27 0,28 0,18
0,20 0,22 0,20 0,23 0,23
0,48 0,40 0,40 0,36 0,38
Kengetal Grondexploitatie 2009 2010 2011 2012 2013
Schijndel
Nunspeet
Duiven
Dongen
Borne
Aalten
0,14 0,20 0,23 0,16 0,12
0,33 0,46 0,49 0,45 0,48
0,42 0,52 0,41 0,36 0,42
0,50 0,47 0,56 0,61 0,62
1,38 1,36 1,24 1,14 1,68
0,08 0,10 0,12 0,12 0,13
Woonlasten meerpersoon s-huishouden 2009 2010 2011 2012 2013
Schijndel
Nunspeet
Duiven
Dongen
Borne
Aalten
101% 98% 103% 99% 100%
89% 93% 90% 88% 86%
99% 98% 105% 105% 105%
107% 104% 105% 102% 100%
107% 108% 108% 108% 109%
94% 91% 93% 85% 81%
2009 2010 2011 2012 2013
2009 2010 2011 2012 2013
99
Gemiddelde Haaksbergen referentiegemeenten 0,91 1,52 0,98 1,94 0,99 1,94 0,96 1,78 1,12 1,80 Gemiddelde Haaksbergen referentiegemeenten
0,49 0,52 0,55 0,57 0,72
1,08 1,50 1,50 1,37 1,41
Gemiddelde Haaksbergen referentiegemeenten 0,38 0,23 0,36 0,10 0,35 0,05 0,35 0,05 0,32 0,05 Gemiddelde Haaksbergen referentiegemeenten 0,47 0,42 0,52 0,38 0,51 0,23 0,47 0,20 0,58 0,21 Gemiddelde Haaksbergen referentiegemeenten 100% 96% 99% 95% 101% 95% 98% 97% 97% 106%
100
BIJLAGE 6: DEFINITIE FINANCIËLE KENGETALLEN IN RELATIE TOT BBV In deze bijlage worden de definities vermeld van de afzonderlijke kengetallen. Deze definities zijn nodig zodat iedere gemeente de kengetallen op dezelfde wijze berekent zodat de kengetallen over verschillende jaren en ook tussen gemeenten vergelijkbaar zijn. Voor raads- en statenleden is het van belang dat ze de betekenis van de kengetallen begrijpen en inzicht krijgen in de financiële positie. Een toelichting op de betekenis en de ontwikkeling van de set van kengetallen is daarom essentieel. 1A. Netto schuldquote De netto schuld weerspiegelt het niveau van de schuldenlast van de medeoverheid ten opzichte van de eigen middelen. De netto schuldquote geeft een indicatie van de druk van de rentelasten en de aflossingen op de exploitatie. Bij begroting
Rek.
Begr. t
Begr t+1
Begr. t
Rek. t
t-1 Bij jaarrekening
Rek. t1
A
Vaste schulden (cf. art. 46 BBV)
B
Netto vlottende schuld (cf. art. 48 BBV)
C
Overlopende passiva (cf. art. 48 BBV)
D
Financiële activa (cf. art. 36 lid d,e en f)
E
Uitzettingen < 1 jaar (cf. art. 39 BBV)
F
Liquide middelen (cf art. 40 BBV)
G
Overlopende activa (cf. art. 40a BBV)
H
Totale baten (cf. art.l 17 lid c BBV = excl. mutaties reserves)
I
Netto schuldquote (A+B+C-D-E-F-G)/H x 100%
1B. Netto schuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen De netto schuldquote wordt berekend in- of exclusief doorgeleende gelden. Omdat er onzekerheid is of deze leningen wel allemaal terug zullen worden betaald is het verstandig om dit onderscheid te maken. Op die manier wordt dit risico in beeld gebracht. De netto schuldquote gecorrigeerd voor de doorgeleende gelden is identiek aan de netto schuldquote behalve dat onder de financiële activa ook alle verstrekte leningen vallen (cf art. 36 lid b en c).
101
Bij begroting
Rek.
Begr. t
Begr t+1
Begr. t
Rek. t
t-1 Bij jaarrekening
Rek. t1
A
Vaste schulden (cf. art. 46 BBV)
B
Netto vlottende schuld (cf. art. 48 BBV)
C
Overlopende passiva (cf. art. 48 BBV)
D
Financiële activa (cf. art. 36 lid b,c,d,e en f)
E
Uitzettingen < 1 jaar (cf. art. 39 BBV)
F
Liquide middelen (cf art. 40 BBV)
G
Overlopende activa (cf. art. 40a BBV)
H
Totale baten (cf. art.l 17 lid c BBV = excl. mutaties reserves)
I
Netto schuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen (A+B+C-D-E-F-G)/H x 100%
2. De solvabiliteitsratio: Deze indicator geeft inzicht in de mate waarin de decentrale overheid in staat is aan zijn financiële verplichtingen te voldoen. Onder de solvabiliteitsratio wordt verstaan het eigen vermogen als percentage van het totale balanstotaal. Het eigen vermogen van een gemeente bestaat cf art. 42 BBV uit de algemene reserve, de bestemmingsreserves en het resultaat uit het overzicht van baten en lasten. Bij begroting
Rek.
Begr. t
Begr t+1
Begr. t
Rek. t
t-1 Bij jaarrekening 1
Eigen vermogen (cf. art. 42 BBV)
2
Balanstotaal
3
Solvabiliteit (1/2) x 100%
Rek. t1
3. Kengetal Grondexploitatie De afgelopen jaren is gebleken dat grondexploitatie een forse impact kan hebben op de financiële positie van een gemeente. De boekwaarde van de voorraden grond is van belang, omdat deze waarde moet worden terugverdiend bij de verkoop. De accountant moet ieder jaar beoordelen of de gronden tegen een actuele waarde op de balans zijn opgenomen. In artikel 38 BBV lid a wordt gevraagd om in de balans afzonderlijk op te nemen:
102
Grond- en hulpstoffen gespecificeerd naar 1. niet in exploitatiegenomen bouwgronden en 2. Overige grond- en hulpstoffen. In lid b van artikel 38 wordt gevraagd onderhanden werk te vermelden, waaronder bouwgronden in exploitatie. Op basis van artikel 38 BBV worden de niet in exploitatie genomen gronden en de bouwgrond in exploitatie bij elkaar opgeteld en gedeeld door de totale baten uit de programmabegroting of jaarstukken (cf. artikel 17 lid cf BBV = exclusief mutaties reserves) en uitgedrukt in een percentage. Bij begroting
Rek.
Begr. t
Begr t+1
Begr. t
Rek. t
t-1 Bij jaarrekening
Rek. t1
A
Niet in exploitatie genomen bouwgronden (cf. art. 38 lid a punt 1 BBV)
B
Bouwgronden in exploitatie (cf. art.38 lid b BBV)
C
Totale baten (cf. art.l 17 lid c BBV = excl. mutaties reserves)
D
Grondexploitatie (A+B)/C x 100%
4. Structurele exploitatieruimte Voor de beoordeling van het structurele en reële evenwicht van de begroting wordt thans het onderscheid gemaakt tussen structurele en incidentele lasten. Bij incidentele lasten of baten gaat het om eenmalige zaken die zich gedurende maximaal drie jaar voordoen. Voorbeelden van structurele baten zijn bijvoorbeeld de algemene uitkering en eigen belastinginkomsten. Voorbeelden structurele lasten zijn personeelslasten, kapitaallasten en bijdragen aan gemeenschappelijke regelingen. Het onderscheid tussen structureel en incidenteel is ook in een notitie van de commissie BBV vastgelegd en moet conform het BBV ook in de begroting en jaarstukken worden onderbouwd. Een begroting waarvan de structurele baten hoger zijn dan de structurele lasten is meer flexibel dan een begroting waarbij structurele baten en lasten in evenwicht zijn. In artikel 19 van het BBV wordt in lid c een overzicht gevraagd van geraamde incidentele baten en lasten per programma, waarbij per programma tenminste de belangrijkste posten afzonderlijk worden gespecificeerd en de overige posten als een totaal bedrag kunnen worden opgenomen. In artikel 19 lid d wordt een overzicht van de beoogde structurele toevoegingen en onttrekkingen aan de reserves. In artikel 23 staat dat deze gegevens ook moeten worden verstrekt voor de meerjarenraming. En in artikel 28 wordt gevraagd deze gegevens ook te verstrekken bij de jaarrekening. Op basis van deze gegevens kan het saldo van de structurele baten en structurele lasten worden berekend. Daarbij wordt het saldo opgeteld van de structurele onttrekkingen en toevoegingen aan reserves. De structurele exploitatieruimte wordt bepaald door het saldo van de structurele baten en lasten en het saldo van de structurele onttrekkingen en toevoegingen aan reserves gedeeld door de totale baten (cf. artikel 17 lid c BBV = exclusief mutaties reserves) en uitgedrukt in een percentage. Om dit kengetal te relateren aan het overzicht van baten en lasten is het noodzakelijk om de volgende cijfers te presenteren:
103
Bij begroting
Rek. t-1
Begr. t
Begr t+1
Bij jaarrekening
Rek. t-1
Begr. t
Rek. t
1
Totale lasten
2
- w.v. structureel
3
Totale baten
4
- w.v. structureel
5
Saldo baten en lasten (=3-1)
6
Mutaties reserves
7
- w.v. structurele toevoegingen
8
- w.v. structurele onttrekkingen
9
Resultaat (5+6)
1 0
Structurele ruimte ((4-2)+(8-7))/(3) x 100%
5A. Belastingcapaciteit: Woonlasten meerpersoonshuishouden als kengetal voor gemeenten De ruimte die een gemeente heeft om zijn belastingen te verhogen, wordt vaak gerelateerd aan de totale woonlasten. Het Coelo publiceert ieder jaar deze lasten in de Atlas van de lokale lasten. Onder de woonlasten wordt verstaan de OZB, de rioolheffing en reinigingsheffing voor een woning met gemiddelde waarde in die gemeente. De definitie van het kengetal belastingcapaciteit is: Woonlasten meerpersoonshuishouden in jaar t ten opzichte van het landelijk gemiddelde in jaar t-1 in % Bij begroting
Rek.
Begr. t
Begr t+1
Begr. t
Rek. t
t-1 Bij jaarrekening
Rek. t1
A
OZB-lasten voor gezin bij gemiddelde WOZwaarde
B
Rioolheffing voor gezin bij gemiddelde WOZwaarde
C
Afvalstoffenheffing voor een gezin
D
Eventuele heffingskorting
E
Totale woonlasten voor gezin bij gemiddelde WOZ-waarde (A+B+C-D)
F
Woonlasten landelijke gemiddelde voor gezin in t1
G
Woonlasten t.o.v. landelijke gemiddelde jaar er voor (E/F) x 100%
104
BIJLAGE 7: UITGANGSPUNTEN FINANCIEEL HERSTELPLAN.
De gemeente regisseert en faciliteert. De uitvoering ligt daar waar deze bedrijfsmatig en financieel het beste uitgevoerd kan worden. De risico’s worden niet (alleen) bij de gemeente Haaksbergen neergelegd. De belastingdruk van de gemeente mag maximaal 10% boven het landelijk gemiddelde zitten. Wij krijgen een ambtelijk apparaat dat kleiner is dan vergelijkbare gemeenten. Om die reductie te bereiken worden werkzaamheden geschrapt en indien mogelijk efficiënter of effectiever georganiseerd. Indien werkzaamheden worden uitbesteed of in samenwerking worden uitgevoerd, wordt uitgegaan van budgetneutraliteit: geen extra kosten, maar ook geen besparing. Achterblijvende overhead blijft hierbij een risico. Er wordt prioriteit gegeven aan die zaken, die voor een structurele verbetering zorgen. Dit kan extra kosten op korte termijn geven waardoor een negatief eigen vermogen kan ontstaan. Er wordt zo beperkt mogelijk geactiveerd. Hierdoor voorkomen wij dat wij lasten naar de toekomst verschuiven. Wij financieren onszelf bij voorkeur met eigen vermogen. Hierdoor beperken wij de rentelasten. Daarnaast geven we prioriteit aan het versterken van ons weerstandsvermogen. Eventuele begrotingsoverschotten voegen we dan ook primair toe aan het eigen vermogen, totdat de gewenste omvang van het eigen vermogen bereikt is. De betrokkenheid van onze inwoners, bedrijven en instellingen is van groot belang en wordt ten volle benut. Besparingen primair in het fysieke domein en bedrijfsvoering en niet primair in het sociale domein. Middelen worden ingezet voor activiteiten. De lasten worden gedeeld: het ambtelijk apparaat, de burgers, instellingen en verenigingen moeten allemaal hun bijdragen leveren. Hierbij is het belangrijk dat middelen zo weinig mogelijk aan huisvesting en overhead worden besteed. De uitvoering van niet wettelijke taken vervalt zoveel mogelijk. Indien deze taken maatschappelijk relevant zijn, worden deze door inwoners, bedrijven en instellingen opgepakt. Het niveau van de niet wettelijke taken wordt aangepast aan de financiële mogelijkheden. Investeringen die uitgesteld kunnen worden, worden niet in 2014 en 2015 gedaan en worden (voorlopig) geschrapt. Indien nodig worden deze weer opgevoerd zodra hier financiële ruimte voor is.
105
106
106
Begrotingsscan
Haaksbergen 2015
Dit is een uitgave van: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Directie Bestuur, Democratie en Financiën Postbus 20011 | 2500 EA Den Haag © April 2015 | 83576
