Mezinárodní organizace pro civilní letectví zkoumá vývoj schématu obchodování s emisemi z letecké dopravy Abyd Karmali, Melinda Harris, IFC Consulting Co., Velká Británie Obchodování s emisemi může představovat efektivní způsob, jak při minimalizování finančních nákladů účastníků dosahovat cílů ochrany životního prostředí. Nedávný průzkum provedený pro Mezinárodní organizaci pro civilní letectví (ICAO) zkoumal možnosti systému obchodování s emisemi pro mezinárodní civilní letectví. V posledních letech vláda i obchodní společenství opětovně potvrdily, že změna klimatu je jedním z nejzávažnějších problémů společnosti. Nedávný hollywoodský trikový film „Den poté“ je dalším signálem, že znepokojení nad změnou klimatu se stává hlavní tendencí. Tyto obavy stimulují hledání tvůrčích a efektivních cest ke snižování emisí skleníkových plynů, které jsou zdrojem problému. Obchodování s emisemi, což znamená nakupování a prodávání povolenek na emise skleníkových plynů (GHG) do atmosféry, je obecně považováno za důležitý politický nástroj pro minimalizování celkových nákladů na boj proti změně klimatu. Organizace ICAO uznala možnost obchodování s emisemi v usnesení valné hromady, schváleném v r. 2001, ve kterém požaduje soustavnou práci na vypracování směrnic pro otevřený systém obchodování s emisemi skleníkových plynů pro mezinárodní leteckou dopravu. Poradenská firma ICF Consulting a členové jejího konsorcia zkoumali proveditelnost obchodování s emisemi v mezinárodní civilní letecké dopravě a připravili studii, která má být posouzena organizací ICAO v listopadu 2004. Před shrnutím prvních výsledků této studie je užitečné prozkoumat důvody pro obchodování s emisemi a také přešetřit poslední události na vznikajícím trhu snižování emisí skleníkových plynů. Evoluce obchodování s emisemi V 60. létech minulého století kanadský ekonom John Dales psal o uplatnění práv na obchodování s emisemi jako o způsobu snižování ekonomických nákladů na boj proti znečišťování. Myšlenka byla uskutečněna v 80. letech minulého století prostřednictvím inovativního Programu kyselých dešťů americké Agentury pro ochranu životního prostředí vytvořeného ke snižování emisí kysličníku siřičitého a oxidů dusíku (NOx). Program kyselých dešťů byl hlavní odchylkou od direktivních opatření typických pro agenturu. Skeptiky program překvapil dosažením požadované úrovně snížení za zlomek nákladů, které byly prognózovány. Podobný úspěch měly další federální a státní programy ve Spojených státech amerických, kde se aplikovalo obchodování s emisemi v různých snahách o ochranu životního prostředí od snižování nákladů na stahování olovnatého benzínu až po řízení kvality místní čistoty ovzduší. Obchodování s emisemi je jako politický nástroj efektivní díky stimulům, které vytváří pro minimalizování nákladů na ochranu životního prostředí. Když regulované společnosti mohou nakupovat a prodávat emisní prostředky (povolenky na emise a/nebo kredity na snížení emisí), tržní síly vytvářejí stimul pro společnosti s relativně nízkými náklady na snižování emisí, aby emise snižovaly ještě více. Tyto společnosti jsou pak schopny prodávat přebytky emisních prostředků dalším regulovaným společnostem, které mají relativně vysoké náklady na kontrolu emisí.
1
Obchodování s emisemi může snižovat zátěž společností, které by jinak musely platit poměrně vysoké náklady na snižování emisí, a může zajistit další zdroj příjmu společností, které jsou schopny snižovat emise za poměrně nízkých nákladů. Pokud se přírůstkové náklady na snižování emisí budou u regulovaných subjektů dostatečně lišit, obchodování s emisemi může vést k nákladově efektivnějšímu řízení, než při tradičních regulačních postupech. Obchodování s emisemi je zvláště zajímavé v kontextu s globálním úsilím regulovat emise skleníkových plynů. Velmi rozdílné náklady na snížení emisí v celém spektru zdrojů emisí znamenají, že efektivnost nákladů na snižování emisí skleníkových plynů by mohla být podstatně zvýšena tím, že by různým subjektům, které budou nuceny snižovat emise – ať už to budou národy, společnosti, či jiné subjekty - bylo umožněno nakupovat a prodávat emisní prostředky na skleníkové plyny. Uznáním tohoto potenciálu tvůrci Kjótského protokolu k Rámcové úmluvě OSN o změně klimatu (UNFCCC) položili základ pro mezinárodní obchodování s emisemi v článku 17. Kromě toho zařadili dva další související mechanizmy – Společná implementace (JI) v článku 6 a Mechanizmus čistého rozvoje (CDM) v článku 12 – jejichž prostřednictvím mohou subjekty získat převoditelné kredity na uhlík. I když Kjótský protokol ještě nevstoupil v platnost, jde o důležité mechanizmy, které budou vzaty na vědomí. Pro zajištění minimalizování nákladů na zmírnění emisí byla vypracována nebo je právě v procesu vývoje řada národních a regionálních systémů obchodování se skleníkovými plyny. Vznikající trh V posledních několika letech se rychle rozvinul trh pro snižování emisí skleníkových plynů. V r. 2003 bylo obchodováno s ekvivalentem přibližně 73 milionů tun oxidu uhličitého (CO2), tj. více než dvakrát tolik, jako v r. 2002. Od r. 1996 bylo obchodováno s téměř 500 miliony tun. Očekává se, že se množství obchodovaných uhlíkových emisí podstatně zvýší po zavedení schématu Evropské unie o obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů. To umožní 25 členským státům vydávat povolenky EU jako prostředek k obchodování s uhlíkovými emisemi zúčastněným společnostem v první etapě (2005 - 2007). Prostřednictvím tzv. propojovací směrnice (linking directive), schválené v dubnu 2003, umožní systém obchodování EU také dovoz a vývoz prostředků obchodování s uhlíkovými emisemi, jako například kreditů získaných prostřednictvím mechanizmu čistého rozvoje nebo společné implementace. V současné době všechny členské státy dokončují své národní alokační plány, což vytváří základ pro výpočet, kolik povolenek EU zúčastněné společnosti obdrží na počátku schématu. Zájem všech stran o jednání o alokaci povolenek ukazuje pochopení rozhodující úlohy, kterou alokace má při určování povahy a rozsahu ekologických a komerčních dopadů. Dosud se cena povolenek EU pohybovala mezi 5 € a 13 € /tunu ekvivalentu CO2 . Byly rovněž zahájeny četné dobrovolné iniciativy redukovat emise skleníkových plynů a vzniklo několik dobrovolných systémů obchodování s emisemi. Příklady zahrnují dobrovolnou složku systému obchodování s emisemi ve Velké Británii, dánský pilotní systém obchodování s emisemi, vnitrostátní systémy implementované společnostmi BP a Royal Dutch Shell a nedávno zahájenou Chicagskou klimatickou burzu. Úroveň důmyslnosti se na trzích s uhlíkovými emisemi také zvyšuje. Poskytovatelé služeb třetí strany nyní nabízejí různé formy pojistného krytí, které poskytují například ochranu proti kreditnímu riziku. Rovněž jsou nabízeny finanční deriváty ve formě opčních smluv, kde například ten, který kupuje opci za pevnou sjednanou cenu, by mohl od prodávajícího získat právo, ne však povinnost, koupit v budoucnosti ve stanovený den pevně stanovené množství povolenek či kreditů.
2
Letecká doprava a obchodování s emisemi Mezivládní panel pro změnu klimatu (IPCC) odhadl, že se sektor letecké dopravy podílí ročně na radiačních účincích (tj. účinky na klima) 3,5 % z celkového součtu všech zdrojů skleníkových plynů souvisejících s lidskou činností. Na základě odhadů, které předpovídají pokračování růstu poptávky po osobní a nákladní dopravě IPCC dále předpověděl, že do r. 2050 by se tato cifra mohla zvýšit na přibližně 5 %. Při posuzování alternativních postupů určování dopadů mezinárodní letecké dopravy na globální klima došel Výbor pro ochranu životního prostředí v letectví (CAEP) Mezinárodní organizace pro civilní letectví (ICAO) k závěru, že vzhledem k ostatním opatřením by otevřený systém obchodování s emisemi mohl představovat z hlediska nákladů dlouhodobě efektivní opatření pro omezování či snižování CO2 z civilní letecké dopravy. V průběhu prací na studii proveditelnosti pro organizaci ICAO autoři zjistili několik problémů spojených se zavedením obchodování s emisemi do sektoru mezinárodní letecké dopravy. Tyto různé problémy jsou popsány níže v textu. Jedním problémem je, že existují zásadní rozdíly mezi zeměmi, pokud jde o naléhavost a důslednost řešení emisí skleníkových plynů. Rámcová úmluva OSN o změně klimatu (UNFCCC) poskytuje všeobecný mezinárodní rámec pro klimatickou politiku a Kjótský protokol k této úmluvě obsahuje první soubor cílů kvantifikovaného omezení emisí pro industrializované země, které se vztahují na období 2008 – 2012, jakož i prostředky k zapojení rozvojových zemí do mechanizmu čistého rozvoje. V současné době Kjótský protokol ještě nevstoupil v platnost. Při absenci Spojených států amerických, což signalizuje jejich záměr Protokol neratifikovat, kritéria pro jeho vstup v platnost mohou být splněna pouze tehdy, jestliže ho bude ratifikovat Rusko. Zájem pokračovat v uskutečňování závazků snižovat emise, které jsou obsaženy v Kjótském protokolu, ať už vstoupí v platnost, nebo ne, už projevily Evropská unie, Japonsko a Kanada. Kromě toho, zatímco emise z vnitrostátní letecké dopravy podléhají omezením podle Kjótského protokolu, článek 2.2 Protokolu vyzývá státy a organizaci ICAO, aby vypracovaly systém řešení emisí z mezinárodní letecké dopravy. To účinně rozděluje přístup k emisím z mezinárodní letecké dopravy a přístup k emisím z vnitrostátní letecké dopravy. A znamená to, že by dopravci, kteří nabízejí jak vnitrostátní, tak mezinárodní lety mohli skončit tak, že budou muset vyhovovat dvěma rozdílným souborům postupů regulování emisí skleníkových plynů. Jestliže podle očekávání poptávka po službách letecké dopravy poroste, budou se emise z tohoto sektoru také zvyšovat a tím bude pro průmyslové odvětví obtížné dosáhnout skutečného snížení emisí skleníkových plynů. Kromě toho v blízké době budou možnosti mezinárodních dopravců dosáhnout snížení emisí skleníkových plynů v mezích omezené dostupností technologií regulace emisí. Je také důležité vzít v úvahu, že strategie nebo technologie snižování některých emisí skleníkových plynů, jako například CO2, možná nejsou kompatibilní se strategiemi či technologiemi snižování jiných emisí z letadel, například NOx, které mají vliv na klima či kvalitu ovzduší. Mnoho typů subjektů, včetně leteckých dopravců, dodavatelů paliva, výrobců, letišť a poskytovatelů služeb řízení letového provozu (ATC) má možnost ovlivňovat emise skleníkových plynů z letadel. Není možné, aby systém obchodování s emisemi stimuloval všechny tyto strany k podniknutí kroků ke snižování emisí. Například systém obchodování s emisemi, kterého se účastní letečtí dopravci, nebude přímo stimulovat poskytovatele služeb řízení letového provozu k investování do nových technologií či podnikat další kroky k redukování zpoždění na letištích. Další mechanizmy, jako například dobrovolný systém pro 3
poskytovatele služeb řízení letového provozu, by musely být navrženy tak, aby plnily tyto cíle. U všech systémů obchodování s emisemi je rozhodující jejich prosazování, pokud má být dosaženo ekologických cílů. V kontextu mezinárodní letecké dopravy je však také velmi důležitý efektivní mechanizmus prosazování pro zachování čestné konkurence. Bylo by na škodu ekologie, kdyby se na trhu zvyšoval podíl dopravců nezapojených do tohoto systému. Nakonec snižování emisí prostřednictvím obchodováním s nimi vyžaduje transparentní měření, monitorování a hlášení. Vzhledem k jasnému vzájemnému vztahu mezi emisemi CO2 a spotřebou paliva by mohlo být obtížné zachovat v tajnosti citlivá data, týkající se spotřeby paliva, například u jednotlivých dopravců na specifických trasách. Možnosti mezinárodní letecké dopravy Při vypracování studie pro organizaci ICAO společnost ICF Consulting stanovila klíčové parametry, které by bylo možné použít k vytvoření systému obchodování s emisemi pro mezinárodní civilní letectví. Všechny parametry se vztahují k rozhodnutím, která by musela být učiněna ohledně aspektů systému obchodování, jako je například oblast geografického pokrytí, příslušný ekologický cíl pro systém a skupina subjektů, u kterých by se požadovalo regulování emisí. Pro posouzení různých možností definování těchto a jiných parametrů systému průhledným a jednotným způsobem bylo provedeno kvalitativní hodnocení, jak dalece tyto možnosti splňují řadu všeobecných kritérií. Například byly zváženy implikace každé možnosti pro celkové náklady, flexibilitu, ekologickou efektivitu a další požadované atributy systému obchodování s emisemi. Předběžné výsledky studie a další spolupráce s organizací ICAO umožnily definovat hypotetické systémy obchodování s emisemi z letecké dopravy pro další analýzu. K hypotetickým systémům obchodování s emisemi byly přiřazeny alternativní definice klíčových parametrů. Je důležité, že výsledky této analýzy umožnily pochopit různé metody navrhování systému obchodování s emisemi skleníkových plynů pro mezinárodní leteckou dopravu. Na svém posledním jednání v únoru 2004 došel Výbor pro ochranu životního prostředí v letectví (CAEP) k závěru, že dvě z těchto metod si zaslouží další zkoumání. Jedna metoda, shodná s postupem Rámcové úmluvy OSN o změně klimatu (UNFCCC), by v národních a/nebo regionálních systémech obchodování s emisemi spojila dohromady vnitrostátní a mezinárodní leteckou dopravu. Některé principy a mechanizmy obchodování, ustanovené Kjótským protokolem, by mohly být aplikovány na emise z mezinárodní letecké dopravy a tím by se eliminovala nutnost vypracovat samostatný soubor pravidel. Organizace ICAO by musela poskytnout pokyny pravděpodobně UNFCCC a/nebo státům o jednotných způsobech nakládání s emisemi z letecké dopravy. Některé z hlavních výhod tohoto postupu zahrnují docela vysoký stupeň jistoty pochopení ekologické prospěšnosti, vyvarování se dodatečných nákladů spojených se dvojím systémem regulace emisí uhlíku, který by se mohl vyskytnout, kdyby byla vnitrostátní a mezinárodní letecká doprava řešena v různých systémech, a poměrně malé správní náklady organizace ICAO. S tímto postupem je však spojeno i několik nevýhod. Specificky by tento postup mohl mít nepříznivé implikace pro konkurenci, pokud by všichni dopravci, kteří si konkurují na konkrétním trhu, ve všech zemích nepodléhali srovnatelným postupům.
4
Dalším možnou metodou je dobrovolný systém obchodování za pomoci organizace ICAO. Podle tohoto postupu by odvětví průmyslu vypracovalo a provozovalo dobrovolný systém obchodování s emisemi za využití rad a pokynů a snad i nějaké administrativní pomoci organizace ICAO. Dopravci by projednávali emisní závazky, jakož i opatření a postupy pro monitorování, hlášení a prosazování. Hlavní výhody tohoto postupu zahrnují možnost relativně rychlého zavedení, možnost, že se dopravci poučí o obchodování s emisemi v relativně přátelském prostředí a správní náklady organizace ICAO budou docela nízké. Na druhé straně zjištění dalších pilotních programů obchodování s emisemi skleníkových plynů ukazují, že přínos pro životní prostředí může být malý. Pokud se tento postup aplikuje v případě letecké dopravy, mohl by být nevýhodný pro dobrovolný systém. Ve schématu obchodování s emisemi ve Velké Británii se například společnosti rozhodly pro účast na schématu pouze tehdy, jestliže byly přesvědčeny, že by mohly získat hodnotu za činnosti, které by obvykle byly beztak podniknuty. Hlavní ponaučení Hlavním poučením, vyplývajícím z mezinárodních zkušeností s obchodováním s emisemi, je, že ať už společenství mezinárodního letectví přijme jakýkoliv postup, jeho efektivnost v omezování dopadů průmyslového odvětví na změně klimatu bude záviset na úrovni spoluúčasti dopravců a států. Kromě toho implikace pro konkurenceschopnost v sektoru letectví, letecké dopravy a jiných druhů dopravy budou záviset přesně na tom, jak je systém navržen a na rozsahu dosaženého pokrytí.
Základní koncepce Fyzická základna Co může být převáděno Distribuce Shoda Převoditelnost Příklady
Kredity Startovní čára a kredit Snížení emisí pod startovní čáru Převádět lze pouze kredity pro snižování, definované na základě emisí Kredity jsou vytvářeny na základě rozdílu mezi skutečným výkonem a dohodnutou startovní čárou Kredity jsou sledovány ex post a pak úředně ověřovány Kredity jsou převoditelné hned po úředním ověření Obchodování na volném trhu v USA umožňuje firmám generovat kredity prostřednictvím řízení emisí, které překračují regulační požadavky.
Povolenky Systém Cap and Trade Celkový počet povolenek na emise Povolenky jsou zcela převoditelné Povolenky jsou zpočátku distribuované státním orgánem ve formě kvantifikovaných limitů Shoda s držením povolenek je kontrolována na konci každého časového intervalu Povolenky lze kdykoli po distribuci převádět Americký program kyselých dešťů stanoví roční maximální výši emisí pro energetický sektor, množství jednotlivých povolenek a národní hranice, ve kterých mohou být povolenky prodávány.
Zdroj: Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj
Porovnání dvou základních variant převoditelných povolenek, často uváděných jako “Startovní čára a kredit” a “Cap and Trade”, pro obchodování s emisemi
Název originálu: ICAO exploring development of a trading scheme for emissions from aviation Zdroj: ICAO Journal, srpen 2004, s. 11 – 13, 25 – 26 Překlad: Lidmila Zrzavecká Korektura: ODIS
5
