Menekültügy, különös tekintettel a non-refoulement elv érvényesülésére

Szakdolgozat

Menekültügy, különös tekintettel a non-refoulement elv érvényesülésére

Készítette: Takács Nikolett Konzulens: dr.Marinkás György

Miskolci Egyetem Állam-és Jogtudományi Kar Európai és Nemzetközi Magánjogi Tanszék

2016

Thesis

Refugee law, with particular attention to the application of the non-refoulement principle

Author: Nikolett Takács Consultant: dr. György Marinkás

University of Miskolc Faculty of Law Department of European Law and Private International Law

2016

2

Előszó Jelen sorok írásakor a menekültügy európajogi szempontból történő vizsgálata megfelelő, aktuális témaválasztásnak tekinthető, hiszen az Európai Unió súlyosan érintett a világban kialakult válsághelyzet által. Ezt a terhet azonban nehéz arányosan megosztani a tagállamok között, ezért szükséges számos alternatív megoldási lehetőséget is alkalmazni a már meglévő szabályok és eljárások mellett. Ugyan napjainkban alapvetően a tömeges beáramlás okozza a legfontosabb problémát az Unió, mégsem tagadhatja meg a menekülők belépését azon az alapon, hogy nincs megfelelő kapacitása a kérelmek elbírálására. A kérelmezők ugyanis javarészt háborús övezetekből menekülnek és megalapozott döntést kizárólag egyedi elbírálás során lehet hozni. Ezen felül a nemzetközi jog szabályai is azt diktálják, hogy tömeges beáramlás esetén sem lehet megtagadni a menekülőktől a belépést. Jelen írás célja, hogy a nonrefoulement elvet kiterjedt vizsgálatnak vesse alá, a gyakorlati alkalmazást helyezve a középpontba. A dolgozat főbb kérdéseit a szerző a következő szerkezeti felépítés szerint tárgyalja: rövid bevezetés után az első fejezetben történeti visszatekintésre kerül sor, melynek során kiemelésre kerül Líbia helyzetének, mint meghatározó tényezőnek ismertetése az Európába irányuló migrációs hullám kapcsán, valamint a nemzetközi jogi háttérszabályok ismertetésére is sor kerül, továbbá az Emberi Jogok Európai Bíróságának (továbbiakban: EJEB) joggyakorlatát is elemezésnek veti alá a szerző. A következő alfejezetben pedig a non-refoulement elv alóli kivételek kerülnek bemutatásra. A második fejezetben a menekültügyre vonatkozó uniós szabályozások és joggyakorlat kerül ismertetésre. Először az Európai Unió határvédelmi egysége, a Frontex tevékenységi köre kerül bemutatása, majd részletezésre kerül a biztonságos országok kérdése, külön kiemelve a biztonságos származási, európai és harmadik ország koncepciókat. A szerző szót ejt a visszafogadási megállapodásokról, melyek közül kiemelten az EU-Törökország visszafogadási megállapodást ismerteti. A következő alfejezetben pedig az Afrikában található két európai enklávé speciális helyzetéről tesz említést. Elemzésre kerül az ENSZ-EU együttműködés keretében az EU migrációs stratégiára vonatkozó akcióterve, valamint

az ENSZ Biztonsági Tanácsának

(továbbiakban: BT) a migráció elleni küzdelmet segítő határozata. Újonnan bevezetett megoldási lehetőségek is részletezésre kerülnek, mint a kvótarendszer, valamint a 3

hotspotok kialakítása. Továbbá alternatív legális migrációs megoldások közül a Belső védelmi alternatíva (továbbiakban: BVA), illetve a Védett belépési eljárás1, bemutatása következik. Végül pedig a szerző levonja következtetéseit a kutatás során felmerült kérdésekkel kapcsolatosan.

1

Protected Entry Procedure

4

Bevezetés A XXI. század közepén ismét óriási méretű népvándorlási hullámnak lehetünk tanúi csak úgy, mint korábban történt ez az első és a második világháború időszakában. Jelen helyzetben az elsődleges, menekülteket kibocsátó országok az afrikai és a közelkeleti államok, ahol több helyen is anarchikus állapotok uralkodnak. Számos országban nincs elismert, szuverén államhatalom, s olyan államok is vannak, ahol területi megosztottság érvényesül a nemzetközileg elismert kormány és a lázadó erők önkényesen kikiáltott kormánya által uralt országrészek között. A háborús konfliktusok már csaknem állandóvá váltak, ezzel párhuzamosan megkezdődött az önkényes igazságszolgáltatás és a háborúval járó kegyetlen, embertelen bánásmód már a civil lakosság körében is áldozatait szedi. A szétzilált államhatalom ilyen helyzetben nem tud megfelelő védelmet, biztonságot nyújtani polgárinak, így azok a csendesedni nem látszó konfliktushelyzetekből életüket kockáztatva törekszenek egy másik földrészre, Európába menekülni,(ide vezető főbb migrációs útvonalak, lásd: Melléklet 2,3) ahová egy jobb élet, a béke és a biztonság reményében igyekeznek eljutni. Jelen sorok írásakor, a világszerte közel 60 millió 2, lakóhelyét elhagyni kényszerülő ember közül számos országon belüli belső menekültet tartanak számon, mások egy biztonságos harmadik országban keresnek menedéket, azonban sokan vannak, akiknek fő célja, hogy a reményeik szerint biztonságot nyújtó Európába érjenek. Viszont felmerül a kérdés, hogy Európa milyen mértékben kész megfelelő szinten biztosítani az üldöztetés elől menekülő személyek befogadását, továbbá, hogy mekkora mozgástere és milyen eszközei vannak az Európai Unió tagállamainak arra, hogy megállapítsák, kik azok, akik valóban a nemzetközi közösség védelmére szorulnak, és kik azok, akik csupán visszaélnének az így megszerezhető előnyökkel, támogatásokkal, vagyis gazdasági menekültek, akiket nem jogosultak védelemre Szintén kiemelt jelentőséggel bír, hogy mik is azok az európai unió joganyaga és a nemzetközi jog által nevesített humanitárius értékek, melyeket a megsokszorozódott menekültügyi kérelmek elbírálása, valamint az eljárást gyakran megelőző nyílt tengeri mentőakciók során az eljáró hatóságoknak tiszteletben kell tartania. A menekültjogban négy szintű rendszerről beszélhetünk, amely meghatározza ezeket az értékeket és szabályokat. Első a nemzetközi szokásjogi normák szintje, ami azt jelenti, hogy amennyiben egy állam nem is részese valamely egyezménynek, 2

UNHCR Global Trends 2014 online elérhető: http://unhcr.org/556725e69.html (2015-02-22)

5

amelyben az aláírók kötelezik magukat bizonyos jogok tiszteletben tartására, attól még ezektől a nem részes államoktól is elvárható, ezeknek a normáknak a betartása, hogyha ezek az idők során szokásjoggá váltak. A következő szint, a nemzetközi szerződések szintje, amelyek rendelkezései, csak a jogszabályban való kihirdetésük után alkalmazhatóak. Az uniós jog azonban ettől eltérő módon érvényesül a tagállamokban. Az alapítószerződések és azok részei, mint például az Európai Unió Alapjogi Chartája, mely a Lisszaboni szerződés kiegészítő jegyzőkönyveként került elfogadásra, elsődleges forrásai az uniós jognak, ami azt jelenti, hogy az Európai Unió legmagasabb szintű joganyagát tartalmazzák, tehát a másodlagos uniós jogforrások, valamint a tagállamok által alkotott jog fölött állnak. Másodlagos jogforrásként az Unió szervei alkothatnak rendeleteket, irányelveket, hozhatnak határozatokat, ajánlásokat és alkothatnak véleményeket is. Ezek közül a jogi aktusok közül kötelező erővel a rendelet, a határozat és az irányelv bír, melyek közül az irányelv az, amely csak a tagállamokat kötelezi, a rendelet a tagállamokat is kötelezi, a határozat pedig amennyiben általános hatályú akkor kötelezi a tagállamokat. A rendeletek és határozatok teljes egészében kötelezőek a tagállamokra nézve, míg az irányelvek csak az elérendő célt tűzik ki, hogy annak elérése milyen eszközökkel történik, az a tagállamok autonóm döntése.3 A fent vázolt szabályozási szinteket látva azt gondolhatjuk, hogy a legalsó szint a tagállamok saját egyedi jogának kialakítása igen korlátozott, viszont a fent említett jogforrások inkább csak koordinálják a tagállamok jogalkotását annak érdekében, hogy hatékony és következetes, a közösségi jognak megfelelő jogalkotás révén szabályozhassák a kérdést. Tehát az európai unió tagállamainak menekültjoga igen összetett szegmense a jogrendszernek, viszont még ilyen részletes szabályozások mellett is folyamatos fejlesztésre szorul, kiváltképpen a jelen krízishelyzetben.

3

Az Európai Unióról szóló szerződés és az Európai Unió működéséről szóló szerződés egységes szerkezetbe foglalt változata HL C 326 , 26/10/2012 o. 0001 - 0390

6

1.

Nemzetközi szabályozás, történeti visszatekintés A menekültekre vonatkozó nemzetközi jog az első világháború után alakult ki,

amikor az útlevél és a vízum általánossá vált, az államok pedig lezárták nemzeti határaikat olyanok előtt, akik nem rendelkeztek a kötelező dokumentumok valamelyikével. Ez időben a legnagyobb gondot az jelentette, hogy a menekültek számára nem volt egy nemzetközileg elismert dokumentum, amely alátámasztotta volna státuszukat. Ezért az a megoldás született, miszerint az ENSZ első menekültügyi főbiztosáról Fridtjof Nansen-ről elnevezett Nansen- útlevéllel igazolhatták magukat.4 A modern menekültvédelem alapvető dokumentumainak az ENSZ égisze alatt létrejött 1951.évi genfi menekültegyezményt, valamint annak 1967-es kiegészítő jegyzőkönyvét tekinthetjük, melyekre az Európai Uniós menekültügyi szabályok és a tagállami szabályok is épülnek. Ezekben a dokumentumokban fogalmazódik meg a menekültjog három legfőbb alapelve, amelyek a következőek: a család egységének elve, a hátrányos megkülönböztetés tilalma és a non-refoulement, vagyis a visszaküldés tilalma. Ez utóbbit vetem alá kiterjedtebb elemzésnek a dolgozatomban. Az 1951.évi Genfi menekültjogi egyezmény 33. cikk (1) bekezdésértelmében: „Egyetlen Szerződő Állam sem utasítja ki vagy küldi vissza („refouler”) a menekültet azon ország területének határára, ahol élete vagy szabadsága faji, vallási okokból, nemzeti hovatartozása miatt, vagy abból az okból van veszélyeztetve, hogy bizonyos társadalmi csoporthoz tartozik, vagy bizonyos politikai véleményt vall.” 5 A genfi egyezmény tehát az öt genfi okon kívüli tényező által fenyegetettek számára nem nyújt védelmet. Ezt egészíti ki a non-refoulement elv tágabb értelmezése, amely az Emberi Jogok Európai Egyezményének (továbbiakban: EJEE) 3. Cikkére épül. A kínzás kegyetlen, embertelen bánásmód tilalma pedig abszolút jog, vagyis az emberi jogok legvédettebb körébe tartozik, és semmilyen körülmények között sem korlátozható, tehát még nemzetbiztonsági okokból kifolyólag sem térhetnek el tőle, mint azt az EJEB a Saadi kontra Olaszország ügyben is kimondta. Ebben az esetben a kérelmezőt

Olaszországban

terrorizmussal

gyanúsították,

viszont

hazájában,

Tunéziában, eközben már 20 év börtönbüntetést szabtak ki az ügyben meghozott 4

UNHCR, Nansen, a tevékeny álmodozó http://www.unhcr-centraleurope.org/hu/rolunk/unhcresemenyek/nansen-menekultdij/nansen-a-tevekeny-almodozo.html (2015-02-22) 5 1989. évi 15. törvényerejű rendelet a menekültek helyzetére vonatkozó 1951. évi július hó 28. napján elfogadott egyezmény valamint a menekültek helyzetére vonatkozóan az 1967. évi január hó 31. napján létrejött jegyzőkönyv kihirdetéséről

7

ítéletben. Az ügyének újratárgyalásáig pedig az ottani hatóság a fogva tartását rendelte el, tehát Olaszország ki kellett volna, hogy adja őt Tunéziának. Ott azonban Saadi állítása szerint kínzásnak, kegyetlen embertelen bánásmódnak lett volna kitéve, mialatt az ügy újra tárgyalására várakozik. Később azonban Olaszországban őt csak bűnszervezetben való részvételért, okirat-hamisításért és hasonló bűncselekményekért vonták felelősségre.6 Az öt genfi ok egyike sem állt fent az esetében, viszont az EJEE harmadik cikkében megfogalmazott abszolút tilalom következtében nem engedélyezték a kiadatását. Tehát a büntetését kiszabták és le is töltötte, hiszen a bíróság kimondta bűnösségét, viszont az alapvető jogokat figyelembe véve az Európai Unió nem adta ki olyan országnak, ahol emberi jogai veszélyeztetve lettek volna. Jelen helyzet kialakulásának előzményei között szükséges említést tenni az arab-tavasz, valamint az azt megelőző idők történéseiről. Ezek az eseménysorozatok egyes szakértők szerint már előre láthatóak voltak, hiszen az autoritatív rendszerek, a magas szintű munkanélküliség, a mély szegénység, és a gazdasági lehetőségek hiányának kombinációjából bizonyos szinten előre látható volt az eseménysorozat bekövetkezte. Ami viszont a szakértőket is meglepte, az az események több államban való összekapcsolódása. Az arab-tavasz eseményei következtében az állami vezetést a feldühödött nép számos másik arab államban is megdöntötte. Kifejezetten a törzsi társadalmak, mint Szíria, vagy Líbia társadalma az, amely valójában semmibe sem tudott kapaszkodni, mikor a harcok kirobbantak, hiszen az ezeket irányító elit már nem tudott mást tenni, csak felvenni a harcot a hatalma megtartása érdekében. Továbbá, már az a támogatási rendszer sem vált fenntarthatóvá, amellyel az egyre növekvő népesség igényeit próbálta fedezni, ezáltal pedig pártfogóit megtartani a rendszer. Számos szakember az 1989-es európai rendszerváltási eseményekhez hasonlítja az arab tavasz történéseit, az autoritatív rezsimek megdöntését. Azonban a kettő között egy kiemelkedően nagy különbséget véltek felfedezni. Ez a különbség pedig abban fejeződött ki, hogy amíg Európában, volt egy közös cél, mely összekovácsolta a népeket, és pozitív kimenetelt eredményezett, addig ez a közel-keleten teljes mértékben hiányzott. 1989-ben Európa államainak fő céljává az Európai Unióhoz való csatlakozás, valamint az EU által kitűzött célok megvalósításán való munkálkodás vált. Azonban

6

Kende Tamás - Nagy Boldizsár - Sonnevend Pál - Valki László: Nemzetközi jog, Wolters Kluwer,Budapest,2014

8

ahhoz, hogy ez megvalósulhasson, jelentős gazdasági, szociális fejlesztéseket kellett eszközölniük, legfőként pedig

a demokratikus államhatalmat erősíteniük. Ilyen

összefogás és közös nemes cél hiányában azonban az arab-államokban hiába került megdöntésre rengeteg autoritatív rezsim, mégsem történt meg a megfelelő, pozitív irányba induló változás.7 Líbia példáját kiemelve láthatjuk, hogy inkább jellemző volt a radikális erők térnyerése, és ezáltal egy még inkább instabil rendszer kialakulása.

1.1 Líbia, mint meghatározó tényező a migráció kérdésében A 2011-es év Líbiában harcokkal telt, melynek végén a hatalmon lévő Kaddhafi kormányát a lázadó erők októberben megdöntötték. Mivel ezt követően már nem létezett megfelelő visszatartó erő, így a szétzilált állam táptalajává vált a különböző terroristaszervezetekkel kapcsolatban álló egységeknek. 2012-ben látszólag úgy tűnt, a demokratikus választások meghozzák a kívánt békét, azonban az így hatalomra jutott kormány a radikális erők tevékenységének következtében rövidesen elbukott. 2013-ban pedig komplikáltabbá vált a helyzet, mikor szeparatista erők kelet-Líbiában – mely stratégiailag kulcsfontosságú területnek minősül az ott található gazdag olajlelőhelyek következtében – kikiáltották saját kormányukat, ezáltal megosztva az államot. A 2014es évben addig fajultak az események, hogy Líbia már a polgárháború szélén állt, amely a radikális erők és a liberálisok között robbant ki, és mind a mai napig tart, ezáltal késztetve a civil lakosság egyre nagyobb részét arra, hogy elhagyja ezt a területet, egy békésebb élet reményében. 8 Az Európai Unió 2005-ben A harmadik országok illegális bevándorlás elleni küzdelemmel kapcsolatos felügyeletének és értékelésének mechanizmusáról szóló Bizottsági közleményhez csatolt mellékletben megállapította, hogy Líbia kedvező földrajzi elhelyezkedésénél fogva, a szub-szaharai régióból érkező migránsok számára a legnépszerűbb tranzit országként szolgál a Nyugat-európába vezető út során. Egészen pontosan azért, mert rendkívül könnyen átjárható határokkal rendelkezik, mind Egyiptom, Szudán, Csád, Niger, Algéria, mind Tunézia felől, 1775 km-es partszakasza pedig megfelelő kiindulópontot biztosít a csempészek számára, hogy a tömegeket szállító hajóikat elindítsák a Földközi-tengeren át Görögország, vagy éppen Olaszország 7

JONES, Peter, The Arab Spring, Opportunities and Imlications, International Journal, LXVII(2), Spring 2012, pp. 447-463. 8 KUPERMAN, Alan J. , Obama’s Libya Debacle, How a Well-Meaning Intervention ended in Failure, Foreign Affairs, March/April 2015,pp.66-77.

9

felé.9 Már ekkor, A Hampton Court10 utáni első nyomon követő intézkedések11 tekintetében láthatóvá vált a migrációs szakemberek számára 2005-ben, hogy igen is mutatkoztak jelek arra nézve, hogy mihamarabbi intézkedések megtételére van szükség, fel kell venni az illegális bevándorlás és az embercsempészet elleni küzdelmet. Erre a felismerésre több tényező is indokot szolgáltatott, mint például a két Marokkóban található spanyol enklávéban, Ceuta-ban és Melilla-ban zajló események (melyek a későbbiekben részletesebb ismertetésre kerülnek). Kulcsfontosságú feladatként fogalmazta meg ez a dokumentum, hogy az EU-nak hatékony együttműködést kell kialakítani a kibocsátó országokkal és a tranzit országokkal egyaránt, ide értve ezeknek et az államoknak a feladat megoldásához szükséges mértékben való pénzügyi támogatásban részesítését is. Továbbá, hogy olyan politikát alakítsanak ki, amely egyenesen az alapvető migrációs okok felszámolását célozza. Itt azonban kiemelhetjük, hogy 2005-ben még nem a menekülők áradatának megfékezése volt a fő cél, hiszen túlnyomó többségben ekkor a szegénységből a jobb életszínvonal reményében vándoroltak Európa felé. Ennek ellenére már ekkor kimondták, hogy szükség van a menekültek védelmének erősítésére és tartós megoldáshoz való hozzáférésük javítására. Ez a dokumentum azt is célul tűzte ki, hogy a tagállamokba történő legális bevándorlási lehetőségeket is számba vegyék és tájékoztassák ezekről a kibocsátó országokat is.

12

Hosszas tárgyalások nyomán, 2011-

ben jött létre az EU és Líbia között egy keretmegállapodás, azonban ezt megelőzően Líbiának külön bizonyos tagállamokkal is volt egyezsége, mint pl. tengeri szomszédjával Olaszországgal, egy barátsági szerződés, amely igen hosszú folyamatok során 2008-ban jött létre, és kifejezetten az illegális migráció kordában tartásáról szólt. Erre a megállapodásra kifejezetten szüksége is volt Olaszországnak, hiszen a korábbi célországból Líbia, az idők során tranzit országgá vált azon migránsok számára, akik igyekeztek Európába jutni. Azonban ez óriási terheteket rótt volna az olasz hatóságokra

9

Annexes to the communication from the Commission to the Council On the monitoring and evaluation mechanism of third countries in the field of the fight against illegal immigration http://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:5304383c-ad7e-4d22-b15be660ae04842b.0004.02/DOC_4&format=PDF (2015-10-18) 10 2005.október 27: az Európai unió állam-és kormányfőinek informális találkozója, amelyen valamennyien szorgalmazták új, migrációs hullám kezelésére vonatkozó intézkedések meghozatalát, valamint felkérték a Bizottságot, hogy dolgozzon ki egy azonnali gyakorlati intézkedést, melyeket a kibocsátó és tranzitországokkal partnerségben lehet előremozdítani 11 A Bizottság közleménye a Tanácsnak és az Európai Parlamentnek COM(2005) 621, 2005 12 A Bizottság közleménye a Tanácsnak és az Európai parlamentnek, Kiemelt intézkedések válaszul a migráció kihívásaira: A Hampton Court utáni első nyomon követő intézkedések http://eurlex.europa.eu/legal-content/HU/TXT/PDF/?uri=CELEX:52005DC0621&from=EN (2015-10-18)

10

is, hiszen a legtöbben a tengeri útvonalat igénybe véve ide szerettek volna átjutni. Következett ez tulajdonképpen abból, hogy Líbia nem részes állama az 1951-es genfi egyezmények. Az Ember és Népek Jogainak Afrikai Chartájának

13

részese ugyan, az

viszont csak a külföldiekkel való bánásmódról tartalmaz rendelkezéseket. 14 Így tehát nem volt megfelelően kiépített menekültügyi rendszere, és nem volt esély arra sem, hogy a szub-szaharai régiókból odaérkezők optimális védelemben részesülhessenek. A megállapodások létrejötte azonban annak a hosszú folyamatnak az eredménye, mely még az 1990-es években vette kezdetét. Kifejezetten lassú folyamat volt, hiszen ekkor még Líbiát, mint „tisztességtelen államot” tartotta nyilván az EU és az ENSZ egyaránt, hiszen a nemzetközi terrorizmus támogatásával vádolták. Sőt a nyugati államok embargót is kivetettek erre az országra.15 Tehát, csak ennek az időszaknak a végeszakadtával kezdődhetett el a megállapodások részleteinek kidolgozása. Az első egyezmény 2000-ben, Rómában került aláírásra, amely még mindössze egy általános megállapodás volt, többek között a dokumentumokkal nem rendelkező migránsokkal kapcsolatban felmerülő problémák kezeléséről. A 2004-2005-ös években további megállapodások aláírására került sor, amelyek többek között arról szóltak, hogy Olaszország repülőjáratokat indít annak érdekében, hogy az illegális migránsokat visszaszállítsa a származási országukba. Továbbá említést tettek arról is, hogy Olaszország, a dokumentumok nélkül érkező migránsok részére líbiai táborok felállításához nyújt segítséget és anyagi finanszírozást. Tette ezt többek között annak érdekében, hogy a későbbiekben erre a területre visszaküldött személyeket képesek legyenek a hatóságok megfelelő intézményekben elhelyezni. Továbbá megállapításra került, hogy Olaszország támogatja a Líbiai járőrhajók fejlettebb technikával történő felszerelését. Közös volt ezekben a megállapodásokban, hogy a pontos részletek a nyilvánosság elől rejtve maradtak. Nem ok nélkül: ezek az egyezmények élesen szembe mentek a non-refoulement elvvel. Ez először akkor látszott körvonalazódni, mikor 2004-ben az olaszországi Lampedusa szigetéről több mint 4000 harmadik országbeli állampolgárt toloncoltak ki Líbia területére. A történteket követően számos civil 13

Az Ember és a Népek Jogainak Afrikai Chartája (aláírás: 1981. június 27., hatálybalépés: 1986. október 21.)12. Cikk: A mozgás szabadságról 14 RONZITTI, Natalino, The Treaty on Friendship, Partnership and Cooperation between Italy and Libya: NewProspects for Cooperation in the Mediterranean? Bulletin of Italian Politics Vol. 1, No. 1, 2009, pp.125-133 15 RONZITTI, NatalinoThe Treaty on Friendship, Partnership and Cooperation between Italy and Libya: NewProspects for Cooperation in the Mediterranean? Bulletin of Italian Politics Vol. 1, No. 1, 2009, pp.125-133

11

szervezet felszólalt a gyakorlat ellen, többen kezdeményezték a Bizottságnál, hogy alkalmazzon megfelelő szankciókat Olaszországgal szemben, amiért az intézkedés során nem tartotta tiszteletben a kollektív kiutasítás tilalmának előírását 16, valamint a genfi egyezményben megfogalmazott non-refoulement tilalmát. Azonban ezek a megállapodások nem csupán a migráció elleni küzdelem jegyében születtek, mivel komoly gazdasági érdekek húzódtak mögöttük. Köztudott, hogy Líbia még nem olyan fejlett állam, mint egy uniós tagország, viszont óriási olajkészletekkel rendelkezik. Ezek alapján a megállapodások részét képezte Olaszország kötelezettségvállalása arra nézve, hogy Líbiában utakat épít, valamint megerősíti a Líbiával fennálló gazdasági együttműködést. Ezek alapján 2007-ben újabb egyezség került aláírásra, amely ezúttal a tengeren történő együttműködést is magába foglalta. Ez volt az eddigiek közül az első olyan megállapodás, mely lehetőséget biztosított az olasz hajóknak, hogy a Líbiai vizeken is járőrözzenek, tehát így az együttes járőrözés lehetősége is megvalósult, megteremtve ezzel a lehetőséget arra, hogy a hajón érkező migránsokat feltartóztassák, és azonnal visszaküldjék Líbiába. Összegezve tehát ezek a megállapodások voltak azok, melyek megelőzték a 2008-ban a Berlusconi vezette olasz kormány és a Kaddhafi vezette Líbiai kormány által Benghazi-ban aláírt Barátsági és Együttműködési Megállapodást (továbbiakban: megállapodás). Létrejöttének alapjául első sorban az a tény szolgált, hogy Líbia korábban olasz gyarmat volt és ezért tulajdonképpen kompenzációként jött létre ez a megállapodás, melyben Olaszország vállalta bizonyos utak megépítését Líbiában, valamint, hogy az olasz olajvállalat, az ENI Líbiával fennálló szerződését meghosszabbítja a következő huszonöt éves periódusra. Említésre érdemes továbbá, hogy a megállapodás preambulumában kiemelésre került Olaszország közreműködése a Líbiára kivetett embargó megszüntetésében. 17 Viszont ilyen háttér ellenére is megjelennek a megállapodásban a migrációra vonatkozó rendelkezések, nevezetesen, hogy a két állam a következőkben megerősíti a határellenőrzéseket azon cél elérése végett, hogy az illegális migrációt megfékezzék. Ennek érdekében Olaszország Európai Uniós támogatással kiépít egy műholdas határmegfigyelő rendszert, Líbia szárazföldi határainak megfigyelése érdekében. 18 16

Az Európai Unió Alapjogi Chartája, HL C 326/391 RONZITTI, Natalino, The Treaty on Friendship, Partnership and Cooperation between Libya: NewProspects for Cooperation in the Mediterranean? Bulletin of Italian Politics Vol. 2009, pp.125-133 18 RONZITTI, Natalino, The Treaty on Friendship, Partnership and Cooperation between Libya: NewProspects for Cooperation in the Mediterranean? Bulletin of Italian Politics Vol. 2009, pp.125-133 17

12

Italy and 1, No. 1, Italy and 1, No. 1,

Ez az Olaszország és Líbia között létrejött megállapodás még a számos civilszervezet által kifejtett aggodalom ellenére is elég kezdetleges volt, nem tartotta teljes mértékben szem előtt az alapvető menekültjogi és emberi jogi sztenderdek érvényesülését. Még annak ellenére sem, hogy Líbia részese a legfontosabb nemzetközi emberi jogi egyezményeknek 19. Viszont ezek az egyezmények többségükben csupán önkéntes jogkövetéssel érvényesülnek, így a részes államon áll, vagy bukik a szabályok gyakorlati alkalmazása. 2009-ben azonban Olaszország és Líbia között visszafogadási megállapodás jött létre. Az EU joganyaga nem tiltja efféle megállapodások létrejöttét és működését, sőt már az Európai Tanács 1999-ben létrejött tamperei programja keretében fel is szólítja a Tanácsot, hogy kössön harmadik országokkal visszafogadási megállapodásokat az illegálisan a tagállamok területén tartózkodó, nemzetközi védelemre nem jogosult személyek visszaszállításának megkönnyítése érdekében. E mellett pedig felhívta a figyelmet a kibocsátó országok felé történő segítségnyújtás szükségességére, hogy azok az Európai Unióval és annak tagállamaival szemben fennálló önkéntes visszafogadási kötelezettségüknek kimerítően eleget tudjanak tenni. 20 Ahhoz azonban, hogy valamely tagállam ez alapján a megállapodás alapján járjon el, szükséges az esetek egyedi elbírálása és megvizsgálása. Nem történhet meg a visszaküldés a körülmények vizsgálata nélkül, hiszen ezek az együttműködések a származási országokkal a végleges kiutasítást szolgálják, tehát végső soron azt, hogy amennyiben valaki nem jogosult a nemzetközi közösség védelmére, ne is próbálkozzon az újbóli kiutazással a kiutasítást követően. Annak ellenére, hogy Líbiában később sem volt még működő menekültügyi rendszer az Európai Unió Bizottsága Líbia kiemelkedő migrációs szerepe miatt, mégis szorgalmazta az együttműködést, viszont kizárólag azzal a feltétellel, hogy Líbia meghatározó változtatásokat vezessen be a menekültpolitika terén, amelyek nevezetesen a következők; a UNHCR líbiai irodájának elismerése, a non-refoulement alapelvnek, valamint az emberi jogoknak a

teljes mértékben való tiszteletben tartása. Az

együttműködés jegyében 2011-ben jött létre az EU-Líbia keretmegállapodás. Kulcsfontosságú pontja a határvédelem megerősítése, melynek értelmében a megállapodás részét képezte az EU által felállított határellenőrzési rendszer létrehozása, 19

Human Rights Watch, XIII. Libya and International Human Rights Law, Libya: Words to Deeds, The Urgent Need for Human Rights Reform, Volume 18, Number 1(E), January 2006 online elérhető: https://www.hrw.org/reports/2006/libya0106/13.htm (2015-10-25) 20 Tampere European Council 15 and 16 October 1999, Presidency Conclusions (2015-08-03)

13

amely kifejezetten a Líbiával határos területeken végzi tevékenységét. Ezek alapján az EU határrendészeti ügynöksége, a Frontex megküldte a felkérést a közös együttműködés foganatosítása érdekében, azonban Líbia − talán szuverenitását féltve − nem engedélyezte azt, hogy az olasz hatóságok hajói a fennhatósága alá eső vizeken járőrözzenek és irreguláris migránsokat tartóztassanak fel. Azonban, mivel ez a kérés igen hasonló volt az Olaszországgal fennálló együttműködés alapján végzett tevékenységgel, így feltételezték, hogy ebben a viszonylatban is megtörténik a későbbiekben az együttműködés. Továbbá az is feltétel volt, hogy Líbia változtatásokat eszközöljön a menekültjog területén. Viszont ezek az elvárások nem teljesültek megfelelően, hiszen úgy látszott, hogy ebben a megállapodásban nem is az EU, hanem Líbia volt a meghatározó erő. S, nemhogy fejlesztéseket eszközölnének a migráció területén, egyre csak rosszabbodik a helyzet. E tekintetben, viszont a másik félnek természetesen ellentétes álláspontja alakult ki. A líbiai nagykövet azzal magyarázta a helyzetet, hogy tulajdonképpen ezekből a megállapodásokból kifolyólag folyamatosan nyomás alatt állnak a líbiai hatóságok, mert nem szeretnék, hogy az Európával fennálló kapcsolatuk emiatt sérüljön. Ezért olyan lépéseket tesznek meg, melyeket alapvetően a líbiai szokásjog alapján nem is tennének meg, vagyis, hogy őrizetben tartják a migránsokat és igyekeznek visszaszorítani a tovább vándorlásukat. Azonban a korai időkben még a továbbindulás megfékezése nem is állt az elsődleges feladatok között, mert az ide érkező migránsok ugyan hátrányos helyzetben voltak Líbiában, azonban még mindig biztonságosabban élhettek, mint a háború sújtotta otthonaikban. Az Európába történő továbbutazást pedig nem kockáztatták, mert köztudott volt, hogy életveszélyes az útvonal, így nem merték életüket kitenni a szörnyű vég bekövetkeztének. Egy migránsokkal készült interjúban egyikük azonban elmondta, hogy az akkor még célországnak számító Líbiában milyen körülmények várják az odaérkezőket. A menedékkérőket rend szerint őrizetben tartják a líbiai hatóságok még azon esetekben is, mikor a UNHCR-tól kapott nemzetközi védelem szükségességét tanúsító dokumentummal rendelkeznek. Ezeken az őrizet foganatosítására szolgáló helyeken viszont embertelen körülmények uralkodnak. Az interjúalany elmondásából kiderül, hogy őrizeti ideje alatt 80 másik társával volt bezárva egy 35m2-es helységbe. Sőt, olyan társa is volt, aki bizonyos időszakokban kizárólag sós tengervizet ivott, mert nem volt más lehetősége.21 21

KLEPP Silja :Italy and its Libyan Cooperation Program:Pioneer of the European Union’s Refugee Policy?, Middle East Institute, Special Edition, Viewpoints, 2010, pp. 77-93.

14

1.2. Az Emberi Jogok Európai Bíróságának joggyakorlata A non-refoulement elv parancsával szembemenően megjelennek a manapság gyakran felmerülő „push-backs” esetek, amikor a zömében tengeri útvonalon érkezőket, akik az unió valamely tagállamában történő menedékkérelem előterjesztésének szándékával érkeznek, azonnal visszafordítják egy olyan származási, vagy harmadik országba, amelyről a hatóságok különösebb kiterjedtebb kutatás nélkül állítják, hogy biztonságos. Teszik ezt mindannak ellenére, hogy ha körültekintőbben vizsgálódtak volna, rá kellett volna jönniük, hogy valójában egyáltalán nem az. Ez történt a Hirsi Jamaa és Mások kontra Olaszország ügyben 2009-ben, melyben az EJEB Nagykamarája 2013-ban hozta meg ítéletét. A tényállás szerint az olasz partok felé közeledő csempészhajón eritreai és szomáliai állampolgárságú személyek utaztak, akik Líbia felől közelítették meg az olasz vizeket, viszont még nem kerültek a tagállam területi fennhatósága alá. Ennek ellenére a közelben járőröző olasz hajók feltartóztatták őket és automatikusan, bármiféle tájékoztatás nélkül visszairányították őket Líbiába, hivatkozva arra a 2009-ben létrejött bilaterális megállapodásra, amelyet Olaszország Líbiával kötött az illegális migráció visszaszorítása érdekében. Igaz, hogy a hajón tartózkodók nem terjesztettek elő menekültkénti elismerés iránti kérelmet, azonban az Európai Unió Alapjogi Chartája22 is kimondja, hogy senki nem küldhető vissza olyan országba, ahol kínzás, kegyetlen, embertelen bánásmód veszélye fenyegeti, tehát ennek az elvnek a tiszteletben tartásához nem szükséges, hogy a kérelem előterjesztése megtörténjen, viszont a körültekintő információ szerzés kötelezettsége fennáll, ennek a szabálynak a tiszteletben tartása érdekében. Ezekben az időkben a líbiai rendszerről már köztudott volt, hogy kegyetlenül bánnak az országot elhagyni készülőkkel, és a UNHCR ottani irodáját sem ismerte el az akkori kormány, tehát akár a Főbiztosságtól szerzett országinformáció segítségével is megállapíthatóak lettek volna a kérelmezőkre váró körülmények. Ez is rámutatott a nemzetközi szinten működő szervezetek közötti információgyűjtés és együttműködés szükségességére annak érdekében, hogy ne sérüljenek olyan alapvető értékek, amelyek védelmét az Unió tagállamai célul tűzték ki. Ez a körültekintőség a mai helyzetet is megkönnyítené, hiszen már a kimagaslóan megnövekedett számú menedékkérelmek elbírálását is nagyban meggyorsítja, hogyha a kérelmező meghallgatása mellett, 22

Az Európai Unió Alapjogi Chartája, HL C 326/391

15

valamely objektív beszámolóra tud támaszkodni a hatóság a kérelem elbírálása során. Ilyen lehet például az adott területen működő civilszervezetek, vagy az ott szolgálatot teljesítő külképviselet által szolgáltatott országinformáció, amelyek kulcsszerepet is betölthetnek a kérelmek elbírálása és az adott helyzet felmérése során. A Hirsi Jamaa és Mások kontra Olaszország ügyben az EJEB megállapította, hogy amikor az eljáró olasz hatóságok saját hajójukra átszállítva visszairányították a kérelmezőket Líbiába, akkor tudniuk kellett az ott uralkodó embertelen helyzetről. Ez alapján tehát kimondta a Bíróság, hogy Olaszország ezzel a cselekedetével megsértette az EJEE3. cikkét, mely garantálja, hogy senkit sem lehet kínzásnak, kegyetlen, embertelen bánásmódnak kitenni. A Hirsi Jamaa ügyben a hatóságok tevékenysége az Európai Unió 2008-ban hozott irányelve alapján sem volt megfelelő. Ez az irányelv a harmadik országok illegálisan tartózkodó állampolgárainak visszatérésével kapcsolatban a tagállamokban használt közös normákról és eljárásokról szól, amelynek rendelkezése kimondja, hogy: „A tagállamoknak biztosítaniuk kell, hogy a harmadik országbeli állampolgárok illegális tartózkodását tisztességes és átlátható eljárással szüntessék meg.”

23

Ez az eljárás ebben

az ügyben pedig nem került lefolytatásra, mert a Bíróság is kimondta ítéletében, hogy az olasz hajón már az olasz hatóságok ellenőrzése alatt álltak a kérelmezők, tehát a legénységnek tájékoztatni kellett volna őket az úti célról, illetve a lehetőségeikről, hogy menekültügyi eljárás indítását kezdeményezhetik. A továbbiakban pedig ez az eljárás eredménytelen befejezése esetén utasíthatták volna ki a kérelmezőket, viszont jelen esetben a menekültügyi eljárás lefolytatása teljes mértékben hiányzott. Másrészről viszont a visszafogadási megállapodás alapján megtörténhetett volna akár ily módon is a visszaszállítás. Ez azonban csupán abban az esetben valósulhatott volna meg, amennyiben ezt a megállapodást egy olyan országgal köti meg Olaszország, ahol köztudott, hogy a kérelmezők emberi jogait tiszteletben tartják, valamint működik az állam menekültügyi rendszere, és nem fenyegeti a kérelmezőt a lánc-refoulement veszélye, tehát, hogy őt a származási országába, itt adott esetben a biztonságosnak nem mondható Eritreába, vagy Szomáliába visszaküldjék. Ezt a biztonságos helyre való szállítást pedig még az ENSZ Tengerjogi Egyezménye is kiemelt követelményként említi olyan esetekben, mikor egy hajó kiment bizonyos személyeket a tengerről, köteles őket biztonságos helyre szállítani. 23

Az Európai Parlament és a Tanács 2008/115/EK Irányelve, HL, L 348/98

16

1.3. Kivételek a non-refoulement elv alól Manapság több szakértő sem látja kivitelezhetőnek a non-refoulement elv fenntarthatóságát. A nagyszámú érkezők, és az így magas számban benyújtott kérelmek szempontjából kiemelten nehéz feladat a hatóságok számára, hogy minden esetben egyedileg állapítsák meg, ki szorul védelemre, tehát ki az, aki nem küldhető vissza az üldöztetés országába, és ki az, akivel szemben a refoulement parancsa fennáll. Megfigyelhető az is, hogy a Genfi egyezmény többnyire csupán az egyedi esetekre alkalmazható szabályozást tartalmaz, a jelen helyzetben lévő tömeges beáramlás esetén viszont kiemelten nehéz ezeknek a szabályoknak az alkalmazása. Azonban fennáll a kötelezettség arra nézve is, hogy minden esetet egyrészt az Unió tagállamainak és polgárainak biztonsága érdekében megvizsgáljanak, és kizárják a biztonsági kockázati tényezőket. Másrészt pedig, hogy az olyan kérelmezőket tényleges védelemben tudják részesíteni, akik tekintetében valóban indokolt annak megadása. A tömeges beáramlási helyzetet

a UNHCR Végrehajtó

Bizottsága a 2004-es

követeztetéseiben úgy határozta meg, mint olyan helyzet, amikor gyors ütemben, jelentős számban érkeznek a nemzetközi határokon keresztül, és nincs a célországoknak megfelelő befogadási kapacitásuk, valamint, hogy léteznek ugyan egyedi menekültügyi eljárások, azonban ilyen tömeges beáramlás esetén képtelenség lefolytatni ezeket.24 A visszaküldés tilalmának parancsa alól a Genfi egyezmény ugyan a tömeges beáramlást nem tekinti kivételes esetkörnek, azonban a non-refoulement elve a menekültjogban nem egy abszolút tétel, mert az Egyezmény 32. cikkében találunk alóla kivételeket, sőt a 33. cikk is említ néhányat, amelyek alkalmazása, a mai krízishelyzetben kifejezetten megállja a helyét. A 33. cikk (2) szerint: „A jelen rendelkezésből folyó kedvezmény azonban nem illeti meg azt a menekültet, akiről alaposan feltehető, hogy veszélyezteti annak az országnak biztonságát, amelynek területén van, vagy aki mivel különösen súlyos bűncselekményért jogerősen elítélték, veszélyt jelent az illető ország lakosságára nézve.” Néhány szakember azonban felvetette a kérdést, hogy vajon az idők során a nonrefoulement elv jus cogens normává vált-e, vagyis olyan szabállyá, mely a nemzetközi közösség által elismert és elfogadott olyan norma, amelytől semmiféle eltérés nem 24

EXCOM, Conclusion No. 100 (LV) 2004. at UNHCR, Conclusions Adopted by The Executive Committee on the International Protection of Refugees: 1975-2004 (Conclusion No. 1-101),p p. 251.

17

engedélyezett.25 Azonban amennyiben ez így lenne, a kivételek köre nem állná meg teljes mértékben a helyét, és valójában csak igen szűk körben lehetne értelmezni. Manapság

a

befogadó

országoknak

kiemelt

figyelmet

kell

szentelniük

a

nemzetbiztonság fenntartására, melynek részét képezi a terrorcselekmények elleni fellépés is. Számos esetben pedig a 33 (2)-re hivatkozva zárnak ki olyanokat a védelemből, akiket valamely terrorcselekményben való részvétellel, vagy előkészülettel gyanúsítanak. Tehát a jelenlegi terrorfenyegetettségi helyzet a tagállamokban kifejezetten megköveteli a kivételek alkalmazását, viszont az igen alapos nyomozást is, hogy azokat ne zárják ki a védelemből, akiknek valóban szükségük van rá.26 Éppen ennek a gyakorlati szabadságnak az alkalmazását könnyítik meg, az 1.cikk (F)-ben felsorolt konkrét esetek. Vagyis arra nézve találunk rendelkezéseket, hogy a kérelmező mikor van kizárva az egyezmény szerint nyújtandó védelemből: „Az Egyezmény rendelkezései nem alkalmazhatók az olyan személyre, akiről alapos okkal feltételezhető, hogy a) Béke elleni, háborús-, vagy emberiség elleni, az ilyen bűncselekményekről rendelkező nemzetközi okmányokban meghatározott bűncselekményt követett el; b) A menedéket nyújtó országon kívül, az országba menekültként történő befogadását megelőzően súlyos, nem politikai bűncselekményt követett el; c) Az Egyesült Nemzetek céljaiba és elveibe ütköző cselekményekben bűnös.”

Továbbá, a kiutasításra vonatkozó 32. cikk is tartalmaz erre nézve rendelkezéseket: „(1) A Szerződő Államok nem utasítják ki a területükön jogszerűen tartózkodó menekülteket, kivéve állambiztonsági vagy közrendi okok alapján...” Az egyezmény tanulmányozása során fontos kiemelni, hogy a szövege még nem tesz különbséget menedékkérő és menekült között, így mindezeket közösen menekült címszó alatt tárgyalja. Tehát a hatályos szabályozás nem ad teljes mértékben felmentést jelen helyzetben sem az alapelv alkalmazása alól, viszont tisztán látszik, hogy kifejezetten

25

1969-es Bécsi egyezmény a szerződések jogáról, 53.cikk FARMER, Alice, Non-refoulement and jus cogens:Limiting anti-terror measures that threaten refugee protection, Georgetown Immigration Law Journal, Vol.23:1, 2008, pp. 1-38 26

18

nehezen betartható, hogy minden kérelmező esetében egyedileg vizsgálják meg a visszaküldés tilalmának fenn álltát vagy fent nem álltát, ezért még mindig kiemelt szükség van a hatóságok személyi állományának bővítésére, sokak szerint viszont a szabályozás jelen helyzethez való igazítására.

19

2.

Európai Uniós szabályozás és joggyakorlat Az Európai Közösség (ma: EU) a II. világháború borzalmai után 1945 és 1958

között Luxemburg, Franciaország, Belgium, az akkori NSZK, Hollandia és Olaszország összefogásának

eredményeként

azzal

az

elsődleges

céllal

jött

létre,

hogy

megakadályozza újabb és újabb hatalmas emberáldozatokat követelő háborúk kirobbanását. Viszont a legmeghatározóbb, a gazdasági célok elérése, s kezdetben a közös belső piac kiépítése volt. Csak 2009-ben, a Lisszaboni szerződés megkötésével egyidejűleg csatlakozott az EU az EJEE-hez, és innentől vált ez az alapjogi minimummá, s ekkortól került nagyobb hangsúly az emberi jogok védelmére is.

27

A

közös menekültügyre vonatkozó utalást azonban csak az EUMSZ-ben találunk28: „ (2) Az Unió biztosítja a személyek belső határokon történő ellenőrzések alóli mentességét, továbbá a menekültügy, a bevándorlás és a külső határok ellenőrzése terén a tagállamok közötti szolidaritáson alapuló olyan közös politikát alakít ki, amely a harmadik országok állampolgáraival szemben méltányos bánásmódot biztosít. „29 Erre tekintettel meg is született az eljárási, a kvalifikációs, és a befogadási irányelv, valamint a már manapság kialakult krízishelyzetben nem a legmegfelelőbben helyt álló dublini rendelet is. Továbbá, a menekültjog nemzetközi alapdokumentumait alapul véve bekerült az a rendelkezés is a 18. cikkbe, miszerint: „A menekültek jogállásáról szóló 1951. július 28-i genfi egyezmény és az 1967. január 31-i jegyzőkönyv rendelkezéseivel, valamint az Európai Unióról szóló szerződéssel és az Európai Unió működéséről szóló szerződéssel (a továbbiakban: a Szerződések) összhangban a menedékjogot biztosítani kell.” A non-refoulement elv tágabb értelmezése már az Európai Unió Alapjogi Chartájának 19. cikkében is megjelenik, e szerint: „Senki sem toloncolható ki vagy utasítható ki olyan államba, vagy adható ki olyan államnak, ahol komolyan fenyegeti az a veszély, hogy halálra ítélik, kínozzák, vagy más embertelen bánásmódnak vagy büntetésnek vetik alá.”30 Tehát ez alapján nem csak az öt genfi ok miatti üldöztetés 27

MARINKÁS György, Az emberi jogok védelmének fejlődése az Európai Unióban, Miskolci Jogi Szemle, 8. évfolyam (2013) 1. szám, pp.97-120 28 Hiszen a belső határok nélküli EU, a schengeni övezet csak 1985-ben kezdett kiépülni, és a jogi keretbe foglalása csak 1997-ben az Amszterdami szerződéssel került jogi keretbe foglalásra. Tehát már csak ekkor alakítottak ki az államok közös bevándorlás és menekültpolitikát.(lásd: A schengeni térség és együttműködés, EUR-Lex - l33020- EN) 29 Az Európai Unióról szóló szerződés és az Európai Unió működéséről szóló szerződés egységes szerkezetbe foglalt változata HL C 326, 26/10/2012 o. 0001 - 0390 (2015-03-03) 30 Az Európai Unió Alapjogi Chartája, HL C 326/391

20

miatt menekülőkre, hanem egyéb személyekre is kiterjed a védelem. Az Uniós jog, vagyis az Alapjogi Charta 18. Cikke szerint tehát védelemben részesül a menekült. A Charta 19. Cikkében pedig az úgynevezett kiegészítő védelem esete fogalmazódik meg, tehát nem csak az öt genfi okból, hanem bármilyen okból menekülők számára védelmet nyújt. Ezt fogalmazza meg a későbbiekben a kvalifikációs irányelv rendelkezése is. Ezt a két védelmi formát nevezzük együttesen nemzetközi védelemnek. 31 Az összhang megteremtésében pedig kiemelten fontos a menekültjog három alapelve, a család egysége, a hátrányos megkülönböztetés tilalma, valamint a nonrefoulement, vagyis a visszaküldés tilalmának betartása. Több olyan állam létezik manapság, ahol nincs hatékonyan működő közigazgatási rendszer, ezért vannak olyan emberek, akiknek alapvetően nincsenek érvényes személyazonosító okmányaik már útjuk kezdetekor sem. Hasonló eset merül fel például, amikor valaki háború elől menekül, lebombázták az otthonát és a dokumentumai bennégnek, viszont ilyen helyzetben nem tud újat igényelni hazájában, mert az rengeteg időt venne igénybe.Bár önmagában az, hogy ha valaki dokumentumok nélkül érkezik egy másik államba, még nem akadályozó tényező abban, hogy előterjessze menekültkénti elismerés iránti kérelmét, hiszen menekülni a nemzetközi jog szerint szabad és nem bűncselekmény. 32 A kérelem előterjesztésével pedig a határon is kötelező őket átengedni, vagyis a területhez való hozzáférés joga megilleti őket.

2.1. Az Európai Unió határvédelmi rendszere - a Frontex tevékenységi köre 2014-ben megszületett az 656/2014/EU rendelet, a Frontex által koordinált operatív együttműködés keretében a külső tengeri határok őrizetére vonatkozó szabályokról. Történt ennek a rendeletnek a meghozatala azután, hogy az Európai Unió Bírósága megsemmisítette a tárgykörre vonatkozó 2010-es Tanácsi iránymutatásokat. A C-355/10. sz. ügyben az Európai Parlament mint felperes, az Európai Unió Tanácsa mint alperes ellen vett részt. A Parlament úgy vélte, hogy a Tanácsnak nem volt jogosultsága ennek a 2010/252/EU Tanácsi határozatnak a meghozatalára önállóan, mivel alapvető elemeket tartalmaz a tagállamok külső tengeri határainak védelmére vonatkozóan, és erre irányuló határozatokat csak uniós jogalkotó fogadhat el. Indokként

31

Nagy Boldizsár: Kvóta, felelősség. Élet és Irodalom, 2015. (LIX. évfolyam) 22. sz p.p.10 Kende Tamás - Nagy Boldizsár - Sonnevend Pál - Valki László:Nemzetközi jog , Wolters Kluwer,Budapest,2014 32

21

került feltüntetésre az is, hogy a határőrök tevékenységét is szabályozza a rendelet, nevezetesen például, hogy feltartóztathatnak-e idegen hajókat, milyen intézkedéseket végezhetnek ezeken a hajókon, a hajók utasait mely ország területére szállítsák partra. Ezeknek a tevékenységeknek a szabályozása politikai döntések meghozatalát teszi szükségessé, tehát ez is indokolja, hogy valójában a Parlament hatáskörébe tartozik egy ilyen határozat meghozatala. Továbbá azt is alátámasztó érvként fogalmazta meg a Bíróság, hogy mivel a határozat közhatalmi jogosítványokat biztosít a határőröknek, mint például a feltartóztatottak meghatározott országba történő visszaküldése, amely tulajdonképpen a személyek alapvető jogaiba történő beavatkozást jelent, ezért szükség van az uniós jogalkotó intézkedésére. Többek között ezekkel a főbb indokokkal magyarázta a Bíróság a Tanácsi határozat megsemmisítését.

33

Ez az ítélet pedig

igencsak szükséges szabályozási fejlesztéseknek adott lehetőséget. E határozat helyett 2014-ben fogadta el az Európai Parlament és a Tanács közösen a 2014/656/EU Rendeletet az Európai Unió Tagállamai Külső Határain Való Operatív Együttműködési Igazgatásért Felelős Európai Ügynökség által koordinált operatív együttműködés keretében, a külső tengeri határok őrizetére vonatkozó szabályok megállapításáról. Az új szabályozás a régihez képest már egyre több elemet tartalmaz a visszaküldés tilalmának tiszteletben tartására nézve. Ebben a rendeletben már a non-refoulement elv kiemelten részletes ismertetésre kerül, szemben az előbbi határozattal, amelyben csupán megemlítik, hogy ezt az elvet is sok más nemzetközi jog által nevesített alaptétel közül tiszteletben kell tartani. Arra is kitér a rendelet, hogy az előbb említett alapelv igazolása mi alapján történhet. Fontos tehát, hogy a járőröző hajó legénysége szerezzen információt az adott harmadik országban fennálló általános helyzetről mind akkor, amikor a feltartóztatott személyek visszaszállítását tervezik az adott területre, mind akkor, amikor a tagállami partokra tervezi a szállításukat, mert azt feltételezik legtöbbször a kérelmező állítása alapján, hogy a kiindulási országban az üldöztetés veszélye fennáll. Az információnak több különböző forrásból kell származniuk, amelyek lehetnek más tagállamok, uniós szervek, hivatalok, ügynökségek jelentései, de akár a területen tevékenykedő nemzetközi szervezetek beszámolói is a döntés alapjául szolgálhatnak. Ezeknek a jelentéseknek pedig kiterjedt elemzést kell tartalmazniuk az adott harmadik országba való partra szállítás gyakorlatáról. Mind a Rendelet, mind a határozat az ún.push backs esetekkel kapcsolatosan is tartalmaz szabályozást. A

33

EUB, Parlament v Tanács, (C-355/10 sz. ügy, 2012-09-05)

22

határozat még nem tett különbséget a parti tengeren és a nyílt tengeren történő feltartóztatás során alkalmazható intézkedésekről, csak az került kimondásra, hogy a határforgalom-ellenőrzést megkerülni szándékozó személyeket szállító hajó esetén utasíthatják a hajót az útvonalának megváltoztatására. Sőt a határozatba a migránscsempészet kifejezés sem került még bele. A rendelet e tekintetében már különbséget tesz a hajók parti tengeren, illetve nyílt tengeren való feltartóztatása között. A feltartóztatásra annyiban van lehetősége a Frontex személyzetének, amennyiben alapos okkal feltételezhető, hogy egy hajó a határátkelőhelyeken végzett ellenőrzést megkerülni kívánó személyeket szállít, vagy részt vesz migránsok csempészetében. A feltartóztatás során megtehető intézkedés tekintetében kimondja a rendelet, hogy a parti tengeren történő feltartóztatás esetén utasíthatják a Frontex nevében eljáró határrendészek a hajókat, hogy hagyják el a parti tenger és a csatlakozó övezet területét, sőt akár egészen addig el is kísérhetik, amíg az irányváltoztatás meg nem történik. A nyílt tengeren azonban az utasítási lehetőség nem áll fent, itt csupán lehetőség van felkérni a feltehetően migránscsempészetben résztvevő hajót, hogy hagyja el a területet. A tengeren történő feltartóztatási, vagy kimentési folyamat során a hajón található személyeket a határozat szerint elsősorban abban a harmadik országban kell partra szállítani, amelyikből a hajó elindult, és csak abban az esetben, amennyiben ennek valamilyen akadálya merülne fel, kell ezeket a személyeket a fogadó tagállamban partra szállítani. Megemlíti itt a határozat szövege, hogy ez alól egyetlen kivételt enged csupán, vagyis azt, hogyha az érintett személyek biztonsága indokolja, akkor ettől eltérően is eljárhatnak a hatóságok. A rendelet is alapvetően ezt az eljárási rendet írja elő, viszont itt már nem csak az érintettek biztonságának kérdésessége esetén, hanem bármilyen akadályozó tényező fennállása esetén szükséges az, hogy a fogadó tagállamban történjen az adott személyek partra szállítása. Kutatási és mentési helyzetekben viszont már kiemeli a rendelet, hogy a partra szállítás csakis egy biztonságos helyen történhet. Ez is kifejezett előrelépése ennek a rendeletnek a határozathoz képest, mivel a biztonságos hely, a fogalom meghatározás szerint „az a hely, ahol a mentési műveletek lezárultnak tekintendők, és ahol a túlélők életének biztonsága nem veszélyeztetett, ahol biztosíthatók alapvető emberi szükségleteik és ahonnan a túlélők következő vagy végleges úti céljával kapcsolatos szállítási intézkedések az alapvető jogaik védelmének figyelembevételével és a visszaküldés tilalmának elvével összhangban megtehetők”. Tehát itt szintén kiemeli a rendelet a nonrefoulement elv érvényesülésének fontosságát. 23

A védelemre szoruló személyek érdekében megfogalmazott biztosítékok közül a határozatban még elég kevés részletet találunk, ahogyan a non-refoulement elv sem kerül kifejtésre. A rendelet azonban már részletes szabályokat tartalmaz, nem csak a non-refoulement elv tartalmára nézve, de annak gyakorlati érvényre jutásának biztosítása érdekében is. Nevezetesen, hogy a lánc-refoulement problematikáját is megemlíti, melyet igyekszik is kiküszöbölni. A 4. cikk megerősíti a visszaküldés tilalmát, és külön kiemeli a lánc-refoulement veszélyének elkerülését is. A 4. cikk (2) pedig megfelelő körültekintés, naprakész információ és teljes körű tájékoztatás esetén lehetővé teszi a tengeren feltartóztatott személyek valamely biztonságos harmadik országban való partra szállítását. A rendelet már előírja, hogy az adott személyeket tájékoztatni kell arról, hogy hol tervezik őket partra szállítani, teszi ezt is annak szolgálatában, hogy az esetleges aggályaikat kifejezésre juttathassák, ha éppen ez a non-refoulement elvet sértené. Azonban nincs külön meghatározás arra nézve, hogy a tájékoztatás pontosan hogyan történjen. Nem kötelező sem jogi segítségnyújtó, sem tolmács jelenléte a fedélzeten. Nem követelmény a közös nyelv ismerete sem. Elegendő, hogyha úgy történik a tájékoztatás, hogy azt az érintettek megértsék, vagy ésszerűen feltételezhető, hogy megértik. Tehát akár még egy térképre való rámutatás útján is elegendő ezt megtenni. 34 Azonban a kritikusok még e tekintetben is aggodalmukat fejezték ki, mert ez alapján nehéz megállapítani, hogy valakinek ténylegesen szüksége van-e a nemzetközi védelemre, vagy pusztán kedvezőbb lehetőségeket és életszínvonalat remélve szeretne Európába jutni. 35

2.2. Biztonságos országok A menekültjog területén a non-refoulement elv alkalmazása során kiemelt jelentőséggel bír a kérelmezők szempontjából bizonyos országok biztonságos voltának vizsgálata. E tekintetben különbséget kell tennünk biztonságos származási, európai és harmadik ország között.

34

2010/252/EU, HL L 111/20 656/2014/EU HL L 189/93 35 New rules on Frontex operations at sea , http://www.statewatch.org/news/2014/apr/ep-green-kelermep-frontex-operations-at-sea.pdf (2015-10-23)

24

Amennyiben

a

kérelmező

olyan

országból

jött,

ahol

sem

az

országinformációk alapján, sem a kérelmező elmondásai alapján történő vizsgálódás eredményeként nem állnak fent az üldöztetés feltételei, tehát a refoulement tilalma sem áll fent, akkor abba a biztonságos származási országba visszaküldhető. Első pillantásra azt gondolhatnánk, hogy a biztonságos európai ország fogalmáról szükségtelen említést tenni, hiszen az Európai Unió tagállamai, mind részesei az egységes európai menekültügyi rendszernek, s közvetlen kötelezettjei az Unió elsődleges jogforrásainak, tehát ezeket betartva, mindegyiknél feltételezhető a megfelelő körülmények biztosítása, s a kérelmező alapvető jogainak tiszteletben tartása. Továbbá az alapján, hogy a Dublini Rendelet szabályai meghatározzák a menekültügyi kérelem elbírálásáért felelős tagállamot, az a vélelem is felmerülhet, hogy a rendelet szerint felelős tagállamnak való átadás mindig meg kell, hogy történjen, nincs szükség országinformációkra sem, hiszen ezek az államok részesei az Uniónak, így tehát vállalták, hogy minden kötelező garanciát érvényesítenek. Azonban felmerülhetnek az idők során olyan körülmények, amelyek ellenére hiába tesznek meg bizonyos tagállamok mindent, mégis képtelenek fenntartani a működő menekültügyi rendszert, és az a túlterheltség miatt összeomlik. Ehhez hasonló történt Görögország esetében is, hiszen az Európába vezető tengeri útvonalnál lévő határállamként a legtöbb kérelmező itt ér partot és sokan itt is terjesztik elő kérelmüket. Említésre érdemesek még az Európai Unió Bírósága elé terjesztett C-411/10 és a C-493/10.sz. egyesített ügyek. Az esetek felperesei Afganisztánból, Iránból, és Algériából származó személyek voltak, akik az Eurodac rendszer által bizonyítottan Görögországnál léptek be az Európai Unió területére. Ott azonban menedékjogi kérelmet nem terjesztettek elő, azt csak az Egyesült Királyságban tették meg. Itt pedig a Dublini Rendelet értelmében eljárva, a menekültügyi hatóságok megállapították, hogy mivel a kérelmezőknek nincs szintén kérelmező, vagy már elismert menekült közeli családtagja, sem olyan állam, mely vízumot, vagy tartózkodási engedélyt adott volna neki, így az az állam lesz felelős, amelynek területét először átlépve jutott az Unió területére. Ez az állam pedig jelen esetben Görögország volt. Azonban a Görögországnak való átadást, minden kérelmező megtámadta, ara hivatkozva, hogy ott az EJEE-ből eredő jogait sérelem érné. A bíróságok által az EU jog alkalmazása közben, előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések pedig arra kereték a választ az EU Bíróságtól, hogy amennyiben egy tagállam a Dublini eljárást alkalmazva jár el, akkor szükséges-e az, hogy vizsgálódjon és információkat gyűjtsön annak tekintetében, 25

hogy az az állam melynek át kívánja adni a kérelmezőt, vajon megfelel-e a Charta 19. Cikkének. Amennyiben pedig kiderül, hogy a fogadó tagállam nem felel meg ezeknek a követelményeknek, akkor pedig köteles-e a küldő tagállam maga megvizsgálni a kérelmet. Az EUB kimondta, hogy annak ellenére, hogy a Charta, a Genfi Egyezmény és az EJEE bizonyos követelményeket állít a tagállamok elé, még történhet úgy, hogy a gyakorlatban bizonyos körülmények miatt nem képesek ezeket betartani. Tehát ebből adódik, hogy a tagállamoknak kötelessége, hogy ne adják át a menedékkérőt a felelős tagállamnak, amennyiben tudomással kell bírniuk arról, hogy az ott tapasztalható rendszeresen fennálló zavarok miatt alapos okkal és bizonyítottan feltételezhető, hogy a kérelmező a Charta 4. Cikke szerinti embertelen, vagy megalázó bánásmód tényleges veszélyének lenne kitéve. Tehát, ez a refoulement elv tágabb értelemben vett jelentése, melyet a Charta 19. Cikkében is megtalálunk. Amennyiben példának okáért

a kérelmezőt

menekültként

elismert

családtagjának tartózkodási helye szerint illetékes tagállamnak ilyen okok miatt nem lehet átadni, akkor sorra kell venni a többi ok szerint felmerülő lehetőségeket is. Amennyiben pedig ezek szerint egyetlen tagállam sem felelős, akkor az lesz a felelős tagállam, ahol a kérelmet benyújtották. Tehát összefoglalva, az EUB ítéletéből kiemelendő, hogy az uniós joggal ellentétes olyan megdönthetetlen vélelem alkalmazása, mely alapján a felelős tagállamot alapvetően biztonságosnak és az emberi jogokat minden bizonnyal tiszteletben tartónak tekinti.

2.2.1. Biztonságos harmadik ország koncepció A non-refoulement elv a nemzetközi jogban és a menekültjogban általános alapelvként jelenik meg, amelyet az Uniós jog is elismer és tiszteletben tart, viszont az EU jog területén megjelenik ehhez kapcsolódóan még egy koncepció, a biztonságos harmadik ország intézménye. Ezt a visszaküldések során kötelező vizsgálniuk az eljáró tagállami hatóságoknak, és ennek a pontos definícióját az eljárási irányelvben36 találjuk amely leírja, hogy pontosan milyen feltételek is szükségesek ahhoz, hogy egy államot a kérelmező szempontjából biztonságos harmadik országnak nyilvánítsanak.

36

Az Európai Parlament és a Tanács 2013/32/EU irányelve (2013. június 26.) a nemzetközi védelem megadására és visszavonására vonatkozó közös eljárásokról HL, L 180/60

26

Ezt öt pontban összefoglalva találjuk meg: 1. nem áll fenn az öt genfi okból kifolyólag az üldöztetés veszélye a harmadik országban 2. nem áll fent a 2011/95/EU irányelvben meghatározott súlyos sérelem veszélye sem 3. a harmadik államban működő menekültügyi rendszer van, és reális lehetőség van a menekült státusz megszerzésére 4-5. pontok a lánc-refoulement kérdésével foglalkoznak, vagyis szükségesnek tartják ennek a koncepciónak az alkalmazásához, hogy az adott harmadik államból ne történjen olyan helyre való visszaküldés, amely a genfi okokból való üldöztetésnek tenné ki a kérelmezőt, továbbá a non-refoulement elv tágabb értelmezése is megjelenik itt, vagyis, hogy az adott harmadik államból olyan országba se legyen kiutasítható a kérelmező, ahol kínzásnak, kegyetlen, embertelen vagy megalázó bánásmódnak lenne kitéve. Az irányelv azonban azt is előírja, hogy ezekről a biztonságos harmadik országokról nem készíthető állandó lista, hiszen az adott társadalmi, politikai, gazdasági helyzet folyamatosan változik. Ennek érdekében tehát, hogy a tagállamok mindig naprakészek legyenek ezekkel az információkkal kapcsolatosan, és, hogy ténylegesen effektív védelmet tudjanak biztosítani, kötelesek rendszeresen felülvizsgálni a kérdéses harmadik országban fennálló helyzetet. Ehhez több eszközt is segítségül hívhatnak, mint például más tagállamok beszámolóit, a UNHCR jelentéseit, vagy egyéb, a kérdéskörben releváns nemzetközi szervezetek dokumentumai. Amennyiben pedig ezekből arra a megállapításra jutnak, hogy az eddigi biztonságosnak tekintett államban az emberi jogi helyzet negatív irányba változott, mihamarabb ki kell vizsgálnia a tagállamnak a helyzetet, és ha szükséges az adott harmadik állam besorolását meg kell változtatniuk. A fentebb említett egyesített ügyekben hozott ítélet 37 is tartalmaz utalást a biztonságos harmadik országokra nézve. Kimondja, hogy abból, hogy egy adott állam részese a Genfi Egyezménynek még nem következik automatikusan, hogy az abban foglalt követelményeket a gyakorlatban, teljes mértékben be is tudja tartani. Ez, a biztonságos harmadik ország koncepció igen gyakran, Törökországgal kapcsolatban merül fel, hiszen határai Szíriával és Irakkal, azt eredményezik, hogy a legtöbb menekülő itt átkelve igyekszik a polgárháborús övezeteket elhagyni, és Törökország tengeri szomszédjának területére, Görögországba, már az EU területére jutni. Ezekből az

37

EUB, N.S. és Secretary of State for the Home Department és M.E. és társai kontra Refugee Applications Commissioner, Minister for Justice, Equality and Law Reform ( C-411/10. és C-493/10. sz. egyesített ügyek, 2011-12-21)

27

okokból kifolyólag, valamit főként Törökország folyamatban lévő EU csatlakozási eljárására tekintettel, az Uniónak kiemelt figyelmet kell szentelnie erre a területre. Többek

között

ennek

jegyében

jött

létre,

az

EU-Törökországvisszafogadási

megállapodás 2012-ben.

2.3. Visszafogadási megállapodások, kiemelt figyelmet szentelve az EUTörökország visszafogadási megállapodásnak Korábban

már

érintőlegesen

említésre

kerültek

a

visszafogadási

megállapodások, azonban ebben a fejezetben részletesebb elemzés alá veti ezeket a szerző, kiváltképp az EU-Törökország visszafogadási megállapodást, amely a jelen helyzetben kiemelt jelentőséggel bír, hiszen Törökországon keresztül vezet jelen sorok írásakor Európába az egyik legfőbb migrációs útvonal. Az EU-Törökország visszafogadási megállapodás 38 azért érdemel kiemelést, mert

a

harmadik

országbeli

állampolgárok

visszafogadásáról

is

tartalmaz

rendelkezéseket. Tehát következtethetünk arra, hogy, mivel az EU egy ilyen megállapodást kötött, abban szerepet játszottak azok a tényezők is, amelyekre az országinformációkból

következtethetett,

hogy

Törökország

részese

a

Genfi

Egyezménynek, valamint az, hogy a visszaküldött személyek befogadása során megfelelő körülményeket képes biztosítani. Ez az egyezmény a határ menti területeken elfogott személyekre vonatkozó gyorsított eljárásokról is rendelkezik, valamint ezeket alkalmazza a tengeri kikötőkben való elfogások esetén is. Továbbá rendelkezéseket találunk még a személyek átszállításával kapcsolatosan is. A megállapodás 4. Cikke kimondja, hogy azon harmadik országbeli állampolgárokat tagállami felkérésre köteles visszafogadni Törökország, akik nem, vagy már nem tesznek eleget a tagállamba való belépési, vagy tartózkodási követelményeknek, feltéve, hogy megállapításra került, hogy illegálisan és közvetlenül lépett be az adott személy a felkérést küldő tagállam területére és azt megelőzően pedig bizonyos időt Törökországban töltött, vagy átutazott Törökországon. Az egyezmény ezzel kapcsolatban azt is kimondja a visszafogadási eljárási alapelvek között, hogy bármely visszafogadásra ítélt személy szállítását, csak abban az estben lehet megkezdeni, amennyiben az eljáró hatóságok a visszafogadási kérelmet elfogadták. 38

Agreement between the European Union and the Republic of Turkey on the readmission of persons residing without authorization (2015-11-04)

28

Fontos viszont az is, hogy a visszafogadásra okot adó feltételek mindig megfelelő bizonyító erejű dokumentumokkal legyenek alátámasztva, mert az kizárt, hogy a visszafogadás hamis bizonyítékokon alapuljon. Ebben a megállapodásban is találunk explicit rendelkezéseket 39 a nonrefoulement elvre nézve. Kifejtésre kerül, hogy akár a tagállam, akár Törökország, abban az esetben tagadhatja meg az adott személy elszállítását, amennyiben a célállomásnak tekintendő államban fennáll a veszélye, hogy az adott személy az öt genfi okból történő üldöztetésnek lenne kitéve. Továbbá, az alapelv tágabb tekintetben való értelmezése is megjelenik itt, melyetegyébként az EU Alapjogi Chartájában is megtalálunk, nevezetesen, hogy senki sem adható át olyan államnak ahol, komolyan fenyegeti a veszély, hogy őt halálra ítélik, kínozzák, vagy embertelen, megalázó bánásmódnak vetik alá. 40 Az egyezmény végén található érinthetetlenségi záradék pedig megfogalmazza, hogy sem a menekültjogra vonatkozó Genfi Egyezményből, sem annak az 1967-es kiegészítő jegyzőkönyvéből származó jogok és kötelezettségek nem kerülhetnek megsértésre, jelen megállapodás alkalmazása során. Végül pedig az egyezmény végrehajtásának felügyeletére a részes államok egyet értenek abban, hogy felállítanak egy visszafogadási vegyes bizottságot, melyet módosítási javaslatok tételére is feljogosítanak Többek között ezt a visszafogadási megállapodást is alapul véve jött létre az akcióterv, melyet az Európai Unió alkotott meg annak érdekében, hogy ebben a krízishelyzetben is biztosított legyen a Törökországgal való megfelelő együttműködés mind a menekültkérdés, mind a migráció területén. Ebben az akciótervben41 egyaránt rövid, és hosszú távú célok is megfogalmazásra kerülnek, mégpedig két területen is. Egyik, a Törökországban lévő menekülteknek és az őket befogadó közösségeknek történő segítségnyújtás. Ennek értelmében az EU támogatja minden olyan program és áttelepítési séma kidolgozását, amelyek értelmében a Törökországban lévő menekültek szigorúan szabályozott keretek között, legálisan érkezhetnek az EU-ba. Azonban ennek megvalósulásáig is vállalja, hogy lépéseket tesz azon tényezők megszüntetése érdekében, amelyek arra késztetik a menekülteket, hogy Törökországból az EU-ba 39

14. cikk, Tranzit esetén betartandó alapelvek, Agreement between the European Union and the Republic of Turkey on the readmission of persons residing without authorization (2015-11-04) 40 EU Alapjogi Charta, HL 2012/C 326/02 (2015-11-05) 41 Draft Action Plan: Stepping up EU-Turkey cooperation on support of refugees and migration management in view of the situation in Syria and Iraq, Brussels, 6 October 2015, online elérhető: http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-15-5777_en.htm (2015-10-10)

29

illegálisan induljanak. Továbbá vállalja, hogy meghatározott mértékű pénzügyi támogatásban részesíti Törökországot annak érdekében, hogy segítséget nyújtson számára abban, hogy képes legyen megbirkózni a Szíriából és Irakból érkező számtalan menekülő által előidézett kihívással. Biztosítja Törökországot, hogy irányába a továbbiakban is folytatja az eddigi humanitárius segítségnyújtó tevékenységét. Valamint átfogó felmérést készít a jelenlegi szükségletekről annak érdekében, hogy biztosítsa a pénzügyi tartalékok effektív felhasználását. Továbbá az EU segítséget nyújt Törökországnak abban, hogy a környező országokban, − mint Jordániában, Irakban és Libanonban − a Törökországba való átkelésre okot adó tényezőket lecsökkentse. Továbbá azon programokat is támogatja és népszerűsíti, amelyek lehetővé teszik a menekültek legális úton történő Unióba érkezését. Viszont mindezen támogatások fejében Törökország is vállalta bizonyos feltételek teljesítését: mindent megtesz, hogy javítsa a nemzetközi védelem megadására vonatkozó követelmények előírás szerint történő alkalmazását. A migráció kezelésének összeszedettebbé tétele tekintetében pedig elkötelezi magát amellett, hogy az összes, a területére érkező migránst regisztrálja és ellássa a megfelelő dokumentumokkal. Vállalta, hogy biztosítja, a pozitívan záródó eljárás esetén a menekültstátuszt késedelem nélküli megadását, tehát ez is alátámasztja a menekültügyi rendszer tényleges, effektív működését. Folytatja azt a jogfejlesztési gyakorlatot, amely a rendszer önfenntarthatóságát, valamint a menekültek Török társadalomba

való

beilleszkedését

elősegítő

törvények,

politikák,

programok

elfogadására irányul. A másik terület az EU-ba való irreguláris migrációs hullám megfékezésére irányuló együttműködést takarja. Ennek értelmében igyekeznek a szerződő felek megfékezni a Törökországból az EU-ba irányuló irreguláris migránsok további érkezését, kiemelt figyelmet szentelnek arra, hogy minél több mentőakció keretében legyenek képesek megelőzni a tengeri katasztrófákat. A migránsok csempészetében részt vevő bűnszervezetek ellen is igyekeznek felvenni a harcot. A non-refoulement elv tekintetében fontos lehet, hogy igyekeznek minden olyan személyt visszaküldeni a kiindulási helyére, akik ugyan előterjesztették nemzetközi védelem iránti kérelmüket, azonban az eljárás során megállapítást nyert, hogy valójában nem jogosultak a védelemnek rá. Viszont az természetesen ezekben az esetekben is megállja a helyét, hogy a Charta 19. Cikke értelmében olyan helyre nem küldhetik vissza őket, ahol kínzásnak, kegyetlen embertelen, megalázó bánásmódnak lennének kitéve. Ez a második

rész,

kiemelten

a

fentebb

említett 30

EU-Törökország

visszafogadási

megállapodás rendelkezésein alapszik. Erről az oldalról nézve, az EU igyekszik a Törökországban lévő menekülteket részletesebb információkkal ellátni az irreguláris átkelések veszélyeiről, valamint mindazon lehetőségekről, melyekkel élhetnek annak érdekében, hogy legális csatornákat vegyenek igénybe az Európába való átjutás tekintetében. Az EU támogatja Törökországot a migráns csempészet elleni küzdelemben, továbbá, a Törökország és a tagállamok közti együttműködést a közös visszaszállítási műveletek terén. Támogatja az EU Törökországnak az Irakkal és Afganisztánnal való együttműködési tárgyalásait. Valamint az EU pénzügyi támogatást nyújt Törökországnak a határvédelmi rendszer fejlesztése érdekében. Törökország ezekért cserében vállalja, hogy ezeknek a támogatásoknak a felhasználásával megerősíti a török parti őrség felkészültségét. Kötelezettséget vállal arra, hogy Görögországgal együttműködést alakít ki, a közös szárazföldi határaikon való irreguláris migráció megelőzésére azáltal, hogy alkalmazza a tri-partite megállapodás rendelkezéseit, melyet 2015 májusában írtak alá a felek. A fentebb ismertetett visszafogadási megállapodással összhangban pedig együttműködést alakít ki annak érdekében, hogy egyszerűen megtörténhessen azon illegális migránsok visszafogadása, akiket többek között a görög hatóságok tartóztattak fel, és állapították meg, hogy nem jogosult a nemzetközi védelemre. Valamint biztosítja az általa megszerzett információ továbbítását a tagállamok számára a még hatékonyabb együttműködés érdekében. Megerősíti a Frontex-el való együttműködést, a fennálló együttműködési megállapodás alkalmazása által. Az EU határrendészeti egységével való megállapodásban megegyeztek a felek, hogy a határvédelem területén meglévő tapasztalataikat, gyakorlataikat, és a releváns stratégiai információkat megosztják egymással. Ez magába foglalja példának okáért azokat a tevékenységeket, amelyek hasznosnak bizonyulhatnak a közös határrendészeti rendszer tekintetében. Továbbá az új eljárásokat, melyek megkönnyíthetik a határvédelmi feladatokat, valamint az illegális és irreguláris migráció elleni küzdelmet. Mind a török, mind a Frontex egységek dolgoznak a közös visszatérítési tevékenységek fejlesztésén.

2.4 Európa Afrikában? Avagy az enklávék speciális helyzete Az afrikai Marokkó területén található két európai, egészen pontosan spanyol enklávé, Ceuta és Melilla. Ezek az államok már az Unió területét képezik, tehát itt már az egységes európai menekültügyi rendszer szabályai érvényesülnek, vagyis számos, 31

Afrika egyéb területeiről érkező célja idejutni. Viszont nem csupán olyanok érkeznek, akik annak érdekében jönnek, hogy az üldöztetéstől megszabadulva békés életre leljenek, hanem számos olyan személy is, aki csupán az Európa ígérte gazdasági előnyöket szeretné kiélvezni. A spanyol hatóságok azt a megoldást találták a rájuk nehezedő helyzetre, hogy több méter magas kerítéseket építettek azért, hogy kizárják az olyan illegálisan érkező személyeket, akik nem szorulnak nemzetközi védelemre, és nem a határátkelőkön közelítik meg az államterületet. Azonban ez az intézkedés sem bizonyult elegendőnek, hiszen továbbra is nagy számban érkeztek vándorok, akik akár a kerítésen is átmászva, de megkísérelték a bejutást az állam területére. Ezt a súlyosbodó terhet már nem bírták a hatóságok, így 2014-ben olyan törvényjavaslat 42 került a spanyol parlament elé, mely kimondta, hogy mindazon személyek, akik engedély nélkül kísérlik meg a határok átlépését, automatikusan kiutasításra kerülnek. Tehát ennek a törvényjavaslatnak az elfogadása lehetővé tette a hatóságok számára, hogy még csak meg se hallgassák, hogy az adott személyek milyen céllal jöttek, elegendő a kiutasításhoz, hogyha nem rendelkeznek megfelelő utazásra jogosító dokumentumokkal. Ez a szabályozás azonban, mind a közösségi, mind a nemzetközi joggal szembe megy, mert az egyik legfontosabb alapelvet, melyet az emberi jogok és a menekültjog alapelvei között említünk, vagyis a non-refoulement elvet figyelmen kívül hagyja. Azonban még ilyen helyzetben is szükséges, hogy határátkelőhelyeket építsenek a kerítés vonalán, tehát alapvetően feltételezhetjük, hogy aki itt kísérli meg az átjutást, és itt terjeszti elő menekültkénti elismerés iránti kérelmét, annak ügye feldolgozásra kerül, hiszen a visszaküldés tilalma már az államhatár területén is betartandó követelményeket támaszt a hatóságok felé. Tehát ez azt jelenti, hogy az olyan esetekben, ahol valaki szabálytalanul, nem a határátkelőhelyen, a kerítésen át igyekszik átjutni, akkor a spanyol hatóságok nem kötelesek megvizsgálni azt, hogy ez a személy jogosult-e a nemzetközi védelemre, vagy sem. Ezáltal a lehetséges kérelmezőket rendszerint Marokkóba küldik vissza, mely alapvetően tranzitországként funkcionált, viszont később az ide kiutasítottak közül többen választották ezt letelepedési helyként, hiszen itt még mindig kedvezőbb helyzetben voltak, mint saját származási országukban, még annak ellenére is, hogy a legtöbbjüknek nincs meghatározott jogi státusza, és szociálisan sebezhető sérülékeny csoportot alkotnak.

42

A jogi státuszuk annak ellenére sem

121/000105 Proyecto de Ley Orgánica de protección de la seguridad ciudadana. 2014.december 3.

32

meghatározott, hogy Marokkó részese az 1951-es genfi egyezménynek, és elviekben kiépített menekültügyi rendszere van.

43

Azonban mindezek ellenére is vannak olyan

jelentések, tanulmányok, melyekből azt állapíthatjuk meg, hogy nem minden ezekben foglalt követelménynek felel meg az itt működő rendszer. Egy Melilla-ban praktizáló emberi jogi ügyvéd olyan tapasztalatokról számolt, be, hogy amikor leszállt az éj, kilátogatott a kerítés területéhez, és egy közel háborús helyzetet tapasztalt, mert a levegőben repülőgépek köröztek, és gumilövedékekkel célozták a kerítésen átjutni igyekvőket. Később azonban mind a spanyol, mind a marokkói hatóságok azt állították, hogy a másik fél erői felelősek ezekért a cselekményekért, tehát bizonyítást nem nyert a támadások mivolta. Egyéb ellentmondásos helyzet is kialakult azonban a területen, mely az algériai és marokkói hatóságok közötti nézeteltérést eredményezett. Az Amnesty International jelentései alapján hatósági erők marokkói menekülttáborokban zajló ellenőrzés során több migránst, köztük számos menedékkérőt szállítottak az algériai határhoz, és hagytak magára sivatagban víz és élelem nélkül, a legközelebbi falutól 30 kilométerre. Ezeknek a körülményeknek az ismeretében azonban a hatóságoknak nem lenne engedélyezett, hogy ide visszaküldjéka migránsokat, hiszen az a non-refoulement elvvel szemben áll. 44 Az EU Parlamentjében is figyelemmel követték azt a jogalkotási folyamatot, amely az azonnali visszaküldéseket iktatta törvénybe, hiszen az egységes EU jog már onnantól alkalmazandó, amikortól valaki elérte az EU valamely határát. Az EU parlamentben a Bizottság véleményét kérdezték azzal kapcsolatban, hogy vajon ez a rendelkezés megfelel-e az EU jogának.45 A válaszban kiemelte a Bizottság, hogy a tagállamoknak jogukban áll az engedély nélküli határátlépéseket megelőzni, viszont emellett biztosítaniuk kell azt a lehetőséget is, hogy a kérelmezőknek a kijelölt határátkelőhelyeken hozzáférésük legyen a menekültügyi eljáráshoz is. Biztosítaniuk kell továbbá a non-refoulement elv tiszteletben tartását, hiszen az nem csak az 1951.évi Genfi Egyezményben, hanem a 2008/115/EK irányelvben, vagyis a visszatérési 43

Hein de Haas is Co-Director of the International Migration Institute (IMI) of the Department of International Development and the University of Oxford: Morocco:From Emigration Country to Africa’s Migration Passage to Europe, 2005 október 1. online elérhető: http://www.migrationpolicy.org/article/morocco-emigration-country-africas-migration-passage-europe (letöltés dátuma: 2015.11.08) 44

DAVIES, Nick: Migrants attempt to smuggle their way into the city by hiding in concealed chambers in the backs of cars. Photograph: Delegation of Government Melilla, 2014.május 19. 45 Parliamentary questions 17 March 2015, Subject: Expulsion of people at the borders of Ceuta and Melilla http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+WQ+E-2015004287+0+DOC+XML+V0//EN&language=en (2015-10-12)

33

irányelvben is megfogalmazásra került.

46

Ezzel az üggyel kapcsolatban is kimondták,

hogy a hosszan tartó megoldás a migrációt kiváltó okokban keresendő azok együttes erővel történő megszüntetésében, ideiglenes megoldásként pedig a legális útvonalak biztosítása tűnik a legmegfelelőbbnek, annak érdekében, hogy aki ténylegesen védelemre szorul, az el is érhesse ezt egy biztonságos országban. 47

2.5 ENSZ - EU együttműködés A krízis évének - 2015- április 20-án az EU Külügyek Tanácsa és a Belügyi Tanács együttes ülésen, egy tíz pontból álló cselekvési tervet fogadott el, melynek főbb célkitűzései a következők: 48 

a Földközi-tengeri mentő tevékenységeket végző egységek megerősítése, és működési területének szélesítése



a FRONTEX, az EASO, az EUROPOL, és az EUROJUST szoros együttműködésének megteremtése annak érdekében, hogy a csempészek eljárásmódját részletesen felderítsék



még több bevándorlási összekötő tisztviselő alkalmazása a kulcsszerepeket betöltő harmadik országokban annak érdekében, hogy megfelelő információt gyűjtsenek a migrációs hullámokról



elfogják és megsemmisítsék a csempészek által használt hajókat



az EASO rendeljen ki csoportokat Görögországba és Olaszországba, hogy a menekültügyi kérelmek feldolgozását megkönnyítsék



biztonságpolitikai szempontból pedig fontosnak minősülhet az, hogy a tagállamok betartsák a beérkező migránsoktól való ujjnyomat levételét



vegyék számba egy esetleges áttelepítési mechanizmus lehetőségeit



az EU egész területére kiterjedő önkéntes áttelepítési projekt kidolgozása



egy új, gyors visszaküldési program kidolgozása az irreguláris migránsok részére, a Frontex koordinálásával a határ menti államokból

46

Parliamentary questions 18 June 2015 Answer http://www.europarl.europa.eu/sides/getAllAnswers.do?reference=E-2015-004287&language=EN (201510-12) 47 ECRE, Spain: New law giving legal cover to pushbacks in Ceuta and Melilla threaths the right to aslyum-Op-Ed by Estrella Galán CEAR http://ecre.org/component/content/article/70-weekly-bulletinarticles/1013-approval-of-new-law-on-public-security-poses-a-serious-threat-to-right-of-asylum-op-edby-estrella-galan-cear.html (2015-10-12) 48 European Commission - Press release, Joint Foreign and Home Affairs Council: Ten point action plan on migration, Luxembourg, 2015. április 20.

34



a Líbiával határos országokkal való kapcsolatfelvétel

Az ENSZ BT 2015 október 9-én fogadta el a 2240 (2015) számú határozatát.49 Ebben felhatalmazást ad az államoknak, hogy akár egyéni, akár szervezeti formában fellépjenek tengeri útvonalon történő migráns és embercsempészeti tevékenységek halálos kimenetelének megelőzése érdekében. Ennek keretében azon hajókat, melyekről feltehető, hogy illegálisan migránsokat szállítanak, feltartóztatnak és lefoglalhatnak, még a kérdésben kiemelten érintett Líbia partjainál is. A rendelet elfogadásának indokai között megemlíti a BT, a 2015 áprilisában történt földközi tengeri tragédiát, melynek során több száz migráns vesztette életét a csempészhajók katasztrófája következtében a nyílt tengeren Líbia partjaitól nem messze. Azonban ez nem az első ilyen eset volt, hiszen hasonló tragédiák történtek már korábban is, annyi különbséggel, hogy korábban nem volt még sosem ilyen magas az emberáldozatok száma. A Líbia partjaitól Európa felé vezető útvonalat viszont kiemelt veszélyessége ellenére is, mindig előnyben részesítették a csempészek. A bevett gyakorlat szerint a líbiai vizekre kihajóznak a migránsokkal, ahol magukra hagyják őket, hogy a nemzetközi vizek felé, és az EU határrendészeti ügynöksége, a Frontex által ellenőrzött vizek felé sodródjanak. Itt már, amennyiben szerencséjük van az utasoknak, a lélekvesztő, amin sodródtak kibírta az utat és kimentették őket, így már EU partokra szállítva a menekülőket, akik között rendszerint nem kevés olyan személy is utazik, aki valóban jogosult a menekült státuszra. Ez a gyakorlat kifejezetten megfelelt a csempészeknek, hiszen számukra gazdaságos, mert a hajóikért később titokban visszatérhettek és azokat újra használatba tudták venni a következő hullám szállítása során. Azonban ez igencsak kegyetlen módja az Európába való átkelésnek.50 Ahogyan a BT is hangsúlyozza, rengeteg lakóhelyét elhagyni kényszerülő személy azért választja ezt a veszélyes utat, mert a nemzetközi bűnszervezetek, melyeknek a csempészek tagjai, hamis információkat szolgáltatnak számukra annak érdekében, hogy kizsákmányolják, és minden vagyonuktól megfosszák őket, mert a csempészek érdeke az, hogy fent tudják tartani a bűnszervezet működését, az emberéletek számukra értéktelenek. A BT kiemelt figyelmet tulajdonít annak a fontos pontnak, hogy a migránsok átcsempészése, bár számos hasonlóságot mutat az embercsempészettel mégis eltérő jogi 49

UN Security Council Resolution 2240 (2015) (2015-10-14) The Guardian, EU launches operation targeting Libyan smugglers, megjelent: 2015. október 7. ,online elérhető: http://www.theguardian.com/world/2015/oct/07/eu-hopes-to-begin-arresting-libyan-smugglers (letöltés ideje: 2015-10-14) 50

35

és politikai megközelítést igényel. Az érkezők státuszától eltekintve, minden személy esetében tiszteletben kötelesek tartani az eljáró hatóságok az alapvető emberi jogi, menekültjogi és nemzetközi jogi szabályokat is. A BT határozatának számos rendelkezése tulajdonképpen megegyezik az EU 10 pontos cselekvési tervének részleteivel. Egyfelől azzal a céllal, hogy még több bevándorlási összekötő tisztviselőt alkalmazzanak a kulcsszerepeket betöltő harmadik országokban annak érdekében, hogy megfelelő információt gyűjtsenek a migrációs hullámokról. Hiszen a BT,- itt a harmadik országok közül Líbiát nevesíti - felhívja a tagállamokat és az EU-t, mint szervezetet, hogy amennyiben ilyen segélykérést észlelnek Líbia felől, a határok biztosítása érdekében, valamint a területén és az ellenőrzése alá tartozó vizeken történő csempésztevékenység megelőzése, lenyomozása és üldözése, megakadályozása érdekében segítsék ki a líbiai erőket, hogy megakadályozzák a további emberáldozatok bekövetkeztét. Közös még az EU és az ENSZ célkitűzéseiben, hogy mindkét szervezet szorgalmazza a terhek nemzetközi szinten való megosztását, a szolidaritást, hogy a tagállamok még szorosabban működjenek együtt és osszák meg egymással a felderített információkat, hogy gyorsan és eredményesen tudják megfékezni a manapság virágzó csempészetet. Az EU kiemeli, hogy nem csak a tagállamok egymás közötti, hanem a Líbiát körülvevő államokkal is szükséges szorosabb kapcsolatot teremteni annak érdekében, hogy ezt a hatalmas migrációs hullámot képesek legyenek megfékezni. Hiszen, ahogyan már 2005-ben, egy dokumentumban, - nevezetesen A Bizottság Közleménye a Tanácsnak és az Európai Parlamentnek, Kiemelt intézkedések válaszul a migráció kihívásaira: A Hampton Court utáni első nyomon követő intézkedések

51

–

kiemelték, a migrációs nyomás egyre csak nehezedik Líbiára, mert számos állammal könnyen átjárható határai vannak, tehát az érkezők egyszerűen be tudnak jutni a területére, viszont egyszerűen el is tudják azt hagyni, hiszen óriási kiterjedésű földközitengeri partszakasszal rendelkezik. Az EU cselekvési tervben említésre kerül, hogy a Földközi tengeren működő egységek műveleti területét kiterjesztenék annak érdekében, hogy még nagyobb területet tudjon ellenőrzése alá vonni, ezáltal még több tragédiát legyen képes megelőzni. Ezt a gondolatot támogatja a BT is, hiszen a rendeletben kimondja, hogy amennyiben a nemzetközi vizeken Líbia partjainál bármely olyan hajót észlelnek,

51

A Bizottság közleménye a Tanácsnak és az Európai Parlamentnek COM (2005) 621, 2005

36

melyről megalapozottan feltehető, hogy nemzetközi bűnszervezetek embercsempészei, vagy migránscsempészei használják vagy használták, akkor az adott egységek azt ki kell, hogy vizsgálják. Már megtehetik az EU határrendészei, hogy az elfogott csempészeket az olasz hatóságokhoz szállítsák, a kimentett személyeket pedig Olaszországnál tegyék partra. Hiszen olyan biztonságos kikötőkbe kell szállítani őket, ahol lehetőségük van nemzetközi védelem iránti kérelmüket előterjeszteni. Ezekben az esetekben felmerülhet a visszaküldés kérdése, hiszen a legtöbb ilyen úton érkező személy utazásra jogosító okmányok nélkül érkezik, és igen nagy számuk terjeszt elő menekültkénti elismerés iránti kérelmet. Közülük pedig sokan vannak akik nem jogosultak a státuszra, tehát vonatkozásukban felmerül a visszaküldés kérdése, ebben a körben pedig gyakran a Líbiába való visszaküldés lehetősége. Azonban az országinformációs jelentések alapján ide nem utasíthatják ki őket, mert embertelen körülmények uralkodnak a területen, sőt háborús folyamatok is zajlanak bizonyos részeken.

52

Jelenleg Líbiában két rivális

kormány is jelen van. Az egyik a keleti központú és nemzetközileg is leismert kormány, a másik viszont a hatalmát egyoldalúan kikiáltó és csupán önmagát kinevező kormány Tripoliban, nyugaton.

53

Ez által a közbiztonságot sem tudják már megfelelően

fenntartani és elszaporodtak az utcai harcok és inzultációk. A European Council on Refugees and Exiles (továbbiakban: ECRE) 2015 májusi jelentéséből például látni lehet, hogy a migránsokat, menekülőket rend szerint őrizetben tartják, tehát nem az európaiakhoz

hasonló

nyitott

befogadó

központok

működnek.

A

kínzások,

bántalmazások és más emberi jogi jogsértések mindennaposak ezekben az intézményekben. Ennek pedig a non-refoulement elv alapján nem lehet senkit sem kitenni, tehát az ide való visszaküldés ezért is kizárt, mert ilyen jogsértések bekövetkezte megalapozottan feltehető. Túlzsúfoltság jellemző az őrizetben, így még az alapvető higiéniai felszereltséget sem tudják mindenki számára mindenhol biztosítani, ezért sokan betegszenek meg megfelelő gyógyszerek és ellátás hiányában. Sőt, ebben a régióban még az sem szokatlan, hogy a csempészek segítségét kérőket útjuk során elrabolják, víz és étel nélkül fogságban tartják, dolgoztatják addig amíg a családjuk az

52

ECRE, Renewed fighting forcing large numbers of people to flee their homes in Lybia http://ecre.org/component/content/article/70-weekly-bulletin-articles/948-renewed-fighting-forcing-largenumbers-of-people-to-flee-their-homes-in-libya.html (2015-07-17) 53 Human Rights Watch, The Mediterranean migration crisis, Why people flee what the EU should do https://www.hrw.org/report/2015/06/19/mediterranean-migration-crisis/why-people-flee-what-eu-shoulddo (2015-6-28)

37

értük kitűzött váltságdíjat meg nem fizeti. Ez idő alatt pedig mindennapos bántalmazásoknak, embertelen, megalázó bánásmódnak vannak kitéve. 54 Fejlemények mutatkoznak azonban a harmadik országokkal való kapcsolatfelvétel tekintetében. Korábban még a nemzetközileg elismert Líbiai kormány teljes mértékben ellenezte, a területén, vagy felségvizein történő EU segítségnyújtást.55 Az ENSZ BT határozatában azonban, már kifejezetten felhívja a tagállamokat, hogy amennyiben ilyen megkeresést kapnak a Líbiai kormánytól, akkor akár a területén, akár az ellenőrzése alá tartozó vizeken való járőrözéssel, nyomozással segítsenek a csempészet megállításában, megelőzésében, és a további életek megmentésében. Az ENSZ határozat lehetőséget termet a tagállamok számára arra is, hogy a nemzetközi vizeken Líbia partjainál közlekedő olyan hajókat ellenőrizzék, melyekről megalapozott indokokkal

feltételezik,

hogy

Líbiából

való

migránscsempészetre

vagy

embercsempészetre használják, vagy használták korábban nemzetközi bűnszervezetek. Azonban mindezen tevékenységek a lobogó szerinti állam beleegyezéséhez kötöttek. Az ilyen kivételes körülmények között feltartóztatott hajókat pedig le is foglalhatják a tagállamok, viszont további tevékenységeket csak a nemzetközi jog szigorú szabályainak betartásával végezhetnek úgy, hogy figyelembe veszik bármely jóhiszeműen cselekvő harmadik személy érdekeit is. Ez tehát az EU cselekvési tervével is összhangban van, hiszen célul tűzték ki, hogy a csempészek által használt hajókat elfogják, és adott esetben meg is semmisítsék annak érdekében, hogy azok ne kerülhessenek újra használatba. Mindezen tevékenységek jogszerű foganatosítását pedig az ENSZ folyamatos ellenőrzés alatt tartja majd.

2.6. Kvóták Az EU határállamaira helyeződő növekvő terhet tapasztalva szükségessé vált a tagállamok közti tehermegosztás tényleges létrejötte, hogy ezáltal is elősegítsék, hogy a migráció szabályozott mederben folyjék. Ezt a tehermegosztást szorgalmazzák azok a javaslatok, melyek a kvótarendszerek bevezetését támogatják. Ezek közül egy önkéntes, 54

ECRE, Refugees and asylum seekers detained and trapped in Libya face torture,violence and abuse http://ecre.org/component/content/article/70-weekly-bulletin-articles/1050-refugees-and-asylum-seekersdetained-and-trapped-in-libya-face-torture-violence-and-abuse.html (2015-07-17) 55 Human Rights Watch, The Mediterranean migration crisis, Why people flee what the EU should do https://www.hrw.org/report/2015/06/19/mediterranean-migration-crisis/why-people-flee-what-eu-shoulddo (2015-6-28)

38

és egy kötelező kvótarendszer ötlete merült fel, felváltva ezzel a dublini rendelet által előírt teherelosztást. A kvóták kidolgozására nézve a jogalapot az EUMSZ. 78.cikk (3) szolgáltatja, mely kimondja, hogy: „Ha egy vagy több tagállam olyan szükséghelyzettel szembesül, amelyet harmadik országok állampolgárainak hirtelen beáramlása jellemez, a Tanács a Bizottság javaslata alapján az érintett tagállam vagy tagállamok érdekében átmeneti intézkedéseket fogadhat el. A Tanács az Európai Parlamenttel folytatott konzultációt követően határoz.”56 A kvótarendszer esetén két csoportra oszthatjuk a javaslatokat. Egyik csoportba az Európán kívüli kérelmezők áttelepítésére vonatkozó számok tartoznak, másik körben pedig az Európai Unióba érkezett menedékkérők áthelyezését lehet említeni. Az utóbbival kapcsolatban az Európai Migrációs Stratégia keretében 2015. június 25-én az Európai Tanács jóváhagyta a Bizottság 40.000 menedékkérő áthelyezéséről szóló javaslatát, Görögország, valamint Olaszország tehermentesítése érdekében. 57 E szerint olyan személyek áthelyezése történne más tagállamokba, akikről alappal kijelenthető, hogy szükségük van a nemzetközi védelemre. Azonban, hogy ez vajon a származási országuk számba vételével kerül-e megállapításra, vagy sem, arról nem szól a döntés. Tehát annyi kijelenthető, hogy az ő ügyeik egy másik tagállam hatóságai által kerülnek feldolgozásra. Viszont ez nem jelent garanciát arra nézve, hogy minden ilyen kérelmet pozitív elbírálásban részesítenek, mert természetesen ezek a hatóságok is kiterjedt, alapos vizsgálatot folytatnak majd le. Később azonban egyre több menekülő érkezett Európába, mely indokolttá tette a korábban meghatározott keretszámok bővítését. Ezért 2015.szeptember 22-én az Európai Unió Tanácsa elfogadta az új, immár 120.000 menedékkérő áthelyezésére vonatkozó kvótákat mind Görögország, mind Olaszország területéről. 58 Ezzel a javaslattal kapcsolatban több tagállam is ellenvetését fejezte ki, többek között Szlovákia, Románia, Csehország és Magyarország, melyek közül Szlovákia már meg 56

Az Európai Unióról szóló szerződés és az Európai Unió működéséről szóló szerződés egységes szerkezetbe foglalt változata HL C 326, 26/10/2012 o. 0001 - 0390 57 European Council conclusions, 25-26 June 2015, online elérhető: https://www.google.hu/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=2&ved=0CCYQFjABahUKEwiD0 rnrJLJAhUKwHIKHRcEAHU&url=http%3A%2F%2Fwww.consilium.europa.eu%2Fen%2Fmeetings%2 Feuropean-council%2F2015%2F06%2Feuco-conclusions-pdf%2F&usg=AFQjCNErOtwiby9HCCk5Iw7yKy-Xy6Wgw&sig2=OXXtBoCgGdtvl52Nkdbanw&cad=rja (letöltés dátuma: 2015-10-20) 58 Council Decision establishing provisional measures in the area of international protection for the benefit of Italy and Greece, 12098/15, p.p.8. online elérhető: http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-12098-2015-INIT/en/pdf (2015-10-10)

39

támadta az Európai Unió Bírósága előtt, és a magyar parlament is döntött arról, hogy megsemmisítési eljárást kezdeményez ellene. 59 A megsemmisítésre irányuló eljárás során a Bíróság vizsgálja a megtámadott jogi aktus tekintetében, hogy az összhangban van-e az uniós joggal, nem sérti-e a szerződéseket, vagy az alkalmazásukra vonatkozó bármely jogszabályt. A tagállamok a megalapozatlanság bizonyítása során hivatkoznak a szubszidiaritás elvének megsértésére is. A szubszidiaritás elve alapján az EU csak akkor és annyiban hoz döntéseket, amennyiben azok hatékonyabbnak bizonyulnak a tagállami döntéseknél, és a megosztott hatáskörök tekintetében ez szolgálja leginkább a szerződések célkitűzéseinek elérését.60 A megsemmisítési eljárás végén, az EUB a jogi aktust vagy annak egy részét megsemmisíti, ellenkező esetben pedig megállapítja jogszerűségét. Azonban a jelen ügyben meghozandó döntés még az elkövetkező évig várat magára. Az Európán kívüli, tehát harmadik országokból történő áttelepítés tekintetében pedig 20.000 olyan menekülő személy áttelepítéséről határozott az Európai Unió Tanácsa, akikről alappal kijelenthető, hogy szükségük van a nemzetközi védelemre. 61

2.7. Hotspotok Az ügyintézés gyorsítása érdekében 2015 júniusában az Európai Unió Tanácsa kidolgozta egy olyan lehetőség alkalmazását, amely meggyorsítja és biztosítja az Unióba érkező migránsok regisztrációját. Ennek keretein belül meghatározásra kerültek olyan határ menti kikötők, települések, vagyis hotspotok (mint pl. az olaszországi Lampedusa, vagy a görögországi Kos szigete), amelyek kiemelten érintettek a migrációs hullám folytán. Így itt van a legnagyobb szükség a hivatali állomány erősítésére. Ezért a Frontex, az EASO, az Eurpol és az Eurojust ezekben a forgalmas és túlzsúfolt hotspotokban fog együtt dolgozni a tagállami hatóságokkal. Ezáltal pedig képesek lesznek biztosítani az érkezők megfelelő regisztrálását és ujjnyomatának 59

Reuters, Slovakia will challenge EU migrant quotas in court: PM, 2015.09.23. online elérhető: http://www.reuters.com/article/2015/09/23/us-europe-migrantsslovakiaidUSKCN0RN13Q20150923#sAzUTJPP5kA5VLiX.99 Törvény kötelezi a kormányt, hogy forduljon bírósághoz a kvóták miatt, 2015.11.17, online elérhető,http://magyarhirlap.hu/cikk/40529/Precedenserteku_lehet_a_kvotak_ugyeben_inditott_per#sthas h.FzOUaiUN.dpuf 60 EUR-Lex, A szubszidiaritás elve, online elérhető: http://eurlex.europa.eu/legalcontent/HU/TXT/?uri=uriserv:ai0017 61 Conclusions of the Representatives of the Governments of the Member States meeting within the Council on resettling through multilateral and national schemes 20 000 persons in clear need of international protection 11130/15, online elérhető: http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST11130-2015-INIT/en/pdf (2015-10-08)

40

rögzítését a későbbi nyomon követhetőség érdekében. Ezt az elképzelést első sorban az Olaszországra és Görögországra nehezedő terhek enyhítésének érdekében dolgozták ki, azonban a többi súlyosan érintett tagállam is kérelmezheti, hogy területükön is bevezessék a rendszer alkalmazását.

62

A kezdeményezés a gyakorlatban úgy valósul

meg, hogy a fentebb említett EU ügynökségek szakembercsapatokat küldenek a hotspotokba. Akik menedéket kérnek, azok tekintetében azonnal megindítják a menekültügyi eljárást. Abban az esetben pedig, ha valamely személy nem szorul védelemre, a Frontex csapatai előkészítik a visszaküldéseket, valamint megszervezik a kiutasított személyek hazautaztatását. Továbbá az Europol és az Eurojust nyomozókat küld a helyszínekre annak érdekében, hogy információt gyűjtsenek a csempészek által használt útvonalakról, hogy később ezek alapján képesek legyenek bomlasztani a hálózatot.63 Azonban több szakember is bírálatban részesítette a rendszert, hiszen annak ellenére, hogy gyors megoldást nyújt, úgy gondolják, hogy az eljárási garanciák nem jutnak érvényre teljes mértékben. E rövid idő alatt igen nehéz megállapítani például, hogy valaki valóban üldözés elől menekül, mert nem biztos, hogy az óriási traumákat átélt személyek ilyen hosszú út után rögtön képesek felidézni a velük történt borzalmakat. Mások viszont úgy látják, hogy megfelelő a rendszer, hiszen a kérelmezők szavahihetősége néhány órán belül megállapítható, a további vizsgálódások pedig már ez alapján lefolytathatóak.

2.8. Belső Védelmi Alternatíva (BVA) Alternatív megoldási lehetőségek közé tartozik a belföldi védelem lehetősége, melyre vonatkozóan a Genfi Egyezményben ugyan nem találunk rendelkezéseket, azonban, mint Európai Uniós jogintézmény megjelenik a kvalifikációs irányelv 8. cikkében. A belső védelmi alternatíva lehetőségének vizsgálatára csak abban az esetben kerülhet sor, amikor megállapítják az eljáró hatóságok, hogy az üldöztetés veszélye fenn áll, tehát a refoulement tilalma is fenn áll, viszont ez csak a származási ország bizonyos területein van így. Vagyis nem szorul a nemzetközi közösség védelmére a kérelmező, 62

The Hotspot Approach to Managing Exceptional Migratory Flows , European Commission 2015, online elérhető: http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/policies/european-agendamigration/background-information/docs/2_hotspots_en.pdf (2015-10-08) 63 Annex to the Communication from the Commission to the European Parliament, the European Council and the Council , Managing the refugee crisis:immediate operational, budgetary and legal measures under the European Agenda on Migration 2015.09.29. online elérhető: http://europa.eu

41

amit arra alapoznak, hogy a pontos országinformációk alapján az eljáró menekültügyi hatóság tudomást szerez arról, hogy a kérelmező hazájában létezik olyan terület, ahol az üldöztetés veszélye nem áll fent, így lehetőség adódik az visszaküldésére. Ilyen esetekben tehát a menekültkénti elismerés iránti kérelmet elutasítják, és pontosan megjelölik azt az országrészt, ahová a kérelmezőt gond nélkül vissza lehet küldeni. Ezt a megoldást leginkább olyan esetekben lehet alkalmazni, ahol nem az állam az üldöző, vagy nem egy olyan politikai párt, mely az állam meghatározott területe felett ellenőrzést gyakorol. Ez a lehetőség gyakorlatban a legtöbbször azt jelenti, hogy a kérelmező felszámolja a korábbi kapcsolatait és egy új helyen, biztonságos körülmények között folytatja életét. Ezekben az esetekben azonban egy második, konjunktív feltételt is megfogalmaz az irányelv, vagyis, hogy a kérelmezőtől ésszerűen elvárható legyen, hogy az adott országrészben maradjon. Ennek az ésszerűségi követelménynek a pontos jelentését pedig az Emberi Jogok Európai Bírósága a Salah Sheekh vs. Hollandia ügyben fejtette ki részletesen, tehát úgy kell ezt értelmezni, hogy a kérelmezőnek biztosított legyen a visszautazása a kijelölt területre, ott őt befogadják, és, biztosított legyen a letelepedése is. Továbbá előnyösnek számít, ha a kérelmező az adott területen családi kapcsolatokkal, közeli ismeretségekkel rendelkezik, mert így a beilleszkedésben segítségére lehetnek. Az is követelmény a hatóságok számára, hogy megvizsgálják, az adott személy tekintetében például az alapvető ellátása, lakhatása biztosított-e a területen, és hogy biztosak legyenek abban, hogy nem fogják a kérelmezőt embertelen bánásmódnak alávetni. Tehát először az adott területre vonatkozó információkat szükséges számba venni, ez után pedig azokat megfelelően kell vizsgálni az adott kérelmezőre vonatkoztatva. 64

2.9. Védett belépési eljárás Az illegális migráció elleni harc egyik eszközeként lehet említeni azt a lehetőséget, mely még valójában csak elméleti szinten létezik, és csupán javaslatok születtek a működtetéséről65, viszont a legális migrációs lehetőségek körét bővítené. Ez a védett belépési eljárás melynek lényege, hogy a kérelmező egy lehetséges befogadó államhoz intézheti kérelmét akkor is, ha nem az adott állam területén tartózkodik és

64

ECRE Information Note on the Directive 2011/95/EU of the European Parliament and of the Council of 13 December 2011 65 Politikai terv a menekültügyről, COM(2008) 360 végleges, (SEC (2008) 2029)(SEC (2008) 2030)

42

szükség esetén előzetes, vagy végleges beutazási engedélyt kapna az adott tagállamba. Ez a megoldás a jóhiszemű, nemzetközi védelmet kereső személyek számára biztosítana gyorsabb és biztonságosabb lehetőséget, sőt a menedéket nyújtó államot gazdasági, és szociális tekintetben is költségektől kímélné meg. Manapság a védelemre szorulók készségeit nem veszik figyelembe, viszont ezeknek az eljárásoknak az alkalmazása során, már erre is lehetőség lenne, vagyis a jól képzett fiatalok a fogadó állam gazdasági profit termeléséhez is hozzájárulhatnának. 66 Nem lenne szükség arra, hogy a tagállamoknak a kérelmek feldolgozásának idejére a kérelmezők ellátását finanszírozni kelljen, valamint, hogy az olyan kérelmezők ellátásáról gondoskodjon, akik valójában nem is jogosultak a nemzetközi védelemre. Sőt az ilyen személyek származási országba való visszaszállításával járó költségektől is megkímélné a tagállamot. A kérelmezők számára is gazdaságosabb megoldást jelentene, hiszen nem szükséges a migránscsempészekre óriási összegeket költeniük. Ezt fordíthatják a fogadó állam társadalmába való beilleszkedés elősegítésére, amennyiben pozitív elbírálásban részesül kérelmük. Nem elhanyagolandó szempont, hogy a kérelmező testi épsége is biztosítottá válik az eljárások pozitív döntéseinek végrehajtása esetén, hiszen ilyenkor a fogadó állam biztonságos úton megszervezi az odaszállítását. A javaslat alapvető koncepciója a köré épül, hogy a tagállamok diplomáciai képviseleteket állítanának fel a válságövezetek környékén, ahol a kérelmezőknek lehetősége lenne a menekültügyi eljárást kezdeményezni anélkül, hogy valójában az államterülethez hozzáférésük lenne. Fontos azonban az eljárással kapcsolatban kiemelni, hogy nem helyettesítő, hanem kiegészítő eszközeként jelenik meg a kérelmek saját állam területén történő feldolgozásának, és a külső migrációs kontroll eszközeként. Viszont van néhány szempontot szükséges mérlegelni az ilyen eljárásokra vonatkozó szabályozások kialakítása esetén:

Formális kontra informális megoldások: amely annak a kérdését veti fel, hogy jogi alapokon nyugodjanak ezek az eljárások, tehát kiszámíthatóak, megismerhetőek legyenek a rájuk irányadó szabályok, avagy politikákon alapuló eljárások legyenek, amelyek kifejezetten rugalmasak, és gyorsan változó keretek között működnének

66

UHRSN, Regular Entry Procedures to Europe for Persons in Need of International Protection and the Willingness of European States to Prevent Deaths in the Mediterranean, 2015.július. onilne elérhető: http://www.uhrsn.org/2015/07/regular-entry-procedures-to-europe/8/

43

Jogosultak körének meghatározása: főként olyan személyek esetén merüljön fel az alkalmazás lehetősége, akiknek közelebbi kapcsolata van a fogadó állammal, mint pl. családi kapcsolatok az adott országban? Vagy pedig ettől függetlenül, bármely védelemre szoruló személy jelentkezhet?

Helyszínek meghatározása: kizárólag harmadik országokban alkalmaznák a koncepciót, vagy a származási országokban is? Eljárási idő alatti kockázatkezelés kérdése: köteles-e a kérelmező a kérelem feldolgozási ideje alatt is abban az országban maradni, ahol a diplomáciai képviselet van, vagy előzetes megállapítás után beutazási vízumot kap a fogadó államba?

Üldöztetés okainak elkerülése: a kérelem feldolgozásának ideje alatt vajon a diplomáciai képviseletről nyújthatnak-e kezdetleges formában védelmet helyben, pl. megszervezik a veszélyben lévő személyek elszállítását a területről

Az viszont egységesen megfogalmazódik ebben a koncepcióban, hogy bármely fajta szabályozás is valósul meg, annak teljes mértékben jogszabályokon alapulónak és kiszámíthatónak kell lennie, s tükröznie kell a nemzetközi védelem minden kategóriájának megfogalmazását. Jelen sorok írásakor az uniós politikák főként az áttelepítésekről szólnak, így érdemes megemlíteni, hogy pontosan mi is a különbség az áttelepítés, valamint a védett belépési eljárás között, hiszen első meglátásra a két intézmény megtévesztő hasonlóságot mutat. A következő táblázat segíthet eligazodni a két jogintézmény között.(lásd: melléklet, 1.Táblázat) Kiemelendő a Védett belépési eljárás esetében, hogy ennek az intézménynek az alkalmazásakor a menekültjog alapelve, a refoulement tilalma valójában érvényét veszti abból

kifolyólag,

hogy

teljesüléséhez

az

államterülethez

való

hozzáférés

elengedhetetlen. Tehát ebben a kontextusban nem beszélhetünk egy másik állam határára, vagy területére történő szállításról, kiadásról, vagy kiutasításról. Azonban a visszaküldés tilalmának tágabb értelmezése tekintetében, vagyis az EJEE 3. cikkének, valamint az EU Alapjogi Charta 19. cikkének értelmében a kínzás, 44

kegyetlen embertelen bánásmód veszélye igenis indokolja azt, hogy ilyen esetekben kibocsássák a kérelmező számára a beutazási vízumot.67 Ezek a védett belépési eljárások hat tagállamban működtek már bizonyos formában. Ausztira, Dánia, Franciaország, Hollandia, Spanyolország és az Egyesült Királyság már kialakította saját szabályozási módszerét. Ezek közül az osztrák modell kerül a következőkben részletes ismertetésre. Az osztrák menedékjogi törvényben rendelkezéseket találunk, amelyek lehetővé teszik az osztrák diplomáciai vagy konzuli képviseleteken akár harmadik országokban, akár

származási országokban menedékjogi

kérelem

benyújtását.

Azonban a

követelmény, hogy a kérelmező az állampolgársága szerinti országon kívül tartózkodjon, tulajdonképpen kizárja a származási országban előterjeszthető kérelem lehetőségét. A követségeken előterjesztett kérelmek esetén a dokumentumokat megküldik a Szövetségi Menekültügyi Irodának (FAO), amely megállapítja, hogy fennáll-e a valószínűsége a menekültstátusz megadásának.

68

Amennyiben ez

bizonyosságot nyer, vagyis a kérelmező teljesíti a genfi egyezményben megfogalmazott követelményeket, úgy a követségen számára beutazási vízumot bocsátanak ki. Ez után pedig a kérelem feldolgozása Ausztria területén folyik tovább, a menekültügyi eljárásra vonatkozó általános szabályok alapján. Ezekben az eljárásokban a menekültstátusz megadására akkor kerül sor, amikor a kérelmező az 1951-es genfi menekültügyi egyezmény szerinti követelményeket teljesíti.

69

Azonban még ennek a megoldásnak is megvannak a gyengepontjai. Ezek között lehet említeni, hogy a kérelmező a kérelem elbírálása alatt még nem részesül védelemben, tehát nincsenek például őrzött befogadó központok, ahol megvárhatná a beutazási vízum kibocsátását. Ez pedig nehézséget eredményezhetne, amennyiben lehetőség lenne arra, hogy a származási országban adja be valaki a kérelmét. Továbbá, a kérelmező nem kerül meghallgatásra az eljárás egyik szakaszában sem, mely igencsak nehezíti, egyrészt a szavahihetőség vizsgálatát, másrészt, hogy az akár súlyos traumákat átélt személyek képesek legyenek a velük történt eseményekről szólni, hiszen ezek

67

DR. NOLL, Gregor, FAGERLUND,Jessica, LL.M.,Safe Avenues to Asylum,The actual and potential role of EU Diplomatic Representations in Processing Asylum Requests , UNHCR, Danish Centre for Human Rights, 2002 p.p.21 és 104 68 Federal Law concerning the Granting of Asylum (1997 Asylum Act), Federal Law Gazette of the Republic of Austria, FLG I No. 76/1997 69 DR. NOLL, Gregor, FAGERLUND,Jessica, LL.M.,Safe Avenues to Asylum,The actual and potential role of EU Diplomatic Representations in Processing Asylum Requests , UNHCR, Danish Centre for Human Rights, 2002, p.p.28-30.

45

többségében megalapozzák a kérelem elfogadhatóságát. Másik gyengepontnak a fellebbezési lehetőség hiánya tekinthető, hiszen a beutazási vízumról való negatív döntés ellen nincs lehetőség jogorvoslatra. A beutazási vízum megadása után azonban a fellebbezésre az esetek többségében nem kerül sor, mivel a vízum megadása már feltételezi a menekült státusz későbbi megadását is. Ellenkező esetben azonban, az általános szabályok irányadóak az ilyen esetben történő fellebbezésre. A statisztikák azonban azt mutatják, hogy ezek az eljárások legtöbbször csak a családegyesítésre irányuló kérelmek esetén végződnek pozitív eredménnyel, és az egyéb ügyekben többségében elutasításra kerülnek a kérelmek.

Konklúzió Ahogyan azt a jelen írásban ismertetésre került számos lehetőségből is látjuk, jó néhány ideiglenes megoldási lehetőség született a jelenlegi krízishelyzetre vonatkozóan. Azonban felmerülhet a kérdés, hogy vajon a többi arab államban is jelen lévő muszlim testvériség miért nem nyújt segítséget bajba jutott társaiknak. Hiszen pl: az Arab-öböl országai; Szaúd-Arábia, vagy az Egyesült Arab Emírségek alapvetően stabil államoknak tekinthetők. Itt fontos kiemelni, hogy egyik Perzsa-öböl menti állam sem részese az 1951-es genfi menekültügyi egyezménynek, tehát náluk nem létezik a menekültvédelem intézménye. Azonban eltérő állítások láttak napvilágot ezzel a kérdéskörrel kapcsolatban. Egyrészről a Perzsa-öböl államai azt állítják, hogy ők több ezer szíriainak nyújtottak már segítséget, azonban mivel nem létezik náluk a menekültkénti elismerés intézménye, így nem menekültként vannak számon tartva ezek a személyek, hanem mint turista vízummal érkezők. Az arab államok pedig meghosszabbítják számukra ezeket a vízumokat, mely által munkához, illetve oktatáshoz való joguk sem veszlik el a fogadó államban. 70 Viszont ezek az államok nem adnak állampolgárságot a külföldieknek, s ennek fel is fedik indokait, amelyek tisztán gazdasági megfontolásból erednek. Azt állítják, hogy az ott lévő munkaerőpiacon már túl sok bevándorló van, akikre nincs szüksége a rendszernek, nem tudnak nekik megfelelő állásokat biztosítani, így nem válnak társadalmi hasznot termelő polgárokká.71 70

Euronews, Why aren’t rich Gulf states welcoming Syrian refugees… or are they? 2015.szeptember 29. online elérhető: http://www.euronews.com/2015/09/25/why-aren-t-rich-gulf-states-welcoming-syrianrefugees-or-are-they/ 71 Syrian refugees don’t want to camp in Saudi Arabia. They want a future, 2015.szeptember 10. online elérhető: http://english.alarabiya.net/en/views/news/middle-east/2015/11/17/A-new-Cold-War-in-theMiddle-East-.html

46

Többek között ezért is helyeződik ekkora súly az EU tagállamok vállára, melyek ebben az új helyzetben számos ideiglenes megoldási opciót igyekeznek megvalósítani. Ilyenek példának okáért a kvótarendszer bevezetése, határok lezárása, pénzügyi és szakmai támogatás a kiemelten érintett Európai, valamint harmadik országbeli régióknak, áthelyezések, és áttelepítések, a legális migrációt lehetővé tevő intézmények. Viszont szükséges az említett visszafogadási megállapodások körének, valamint a legális útvonalak biztosításának bővítése, a megfelelő célok eléréséhez. Az ideiglenes intézkedéseket pozitívumként is lehet értékelni, többek között olyan indokokból, hogy a bevándorlási hullám előnyös, az elöregedő európai társadalom számára, hiszen a munkaerőhiányt pótolja. Viszont ezzel a tömeges beáramlással érkezők már olyan magas számban jönnek, hogy nem tudnának mindannyian elhelyezkedni a munkaerőpiacon, így a befogadó állam szociális ellátórendszere számára kifejezett terhet jelentenének. Sőt azt sem szabad elfelejtenünk, hogy a legtöbben manapság nem európai államokból jönnek, hanem a Közel-Kelet, és Afrika országaiból, ahol egy Európaitól eltérő, egészen más kultúra honosodott meg. Azonban ahhoz, hogy megfelelően együttműködve együtt tudjanak élni az állampolgárok és a letelepedettek, bizonyos integrációs követelményeket szükséges felállítani, melyek elérését támogatni is szükséges. Ilyen például a nyelvtanulásban való segítségnyújtás, az oktatás, valamint az új kultúrával való ismerkedés elősegítése. Azonban mindezek csupán ideiglenes eredmények. A valódi megoldást egyrészt egy Európai Uniós egységes szabályozási reform jelentené, hiszen, mint láthattuk Spanyolország, vagy Olaszország esetében, amikor a tagállamok külön utakon járnak, sokszor nem megfelelő eszközöket alkalmaznak, így hát az EU egységes szabályozási rendszer kialakítása vált szükségessé, figyelembe véve, hogy az egyes tagállamokra nehezedő nagyobb terhek ellenére is képesek legyenek betartani a hatóságok a menekültjog legfontosabb szabályait. A megoldás másik részét pedig, a migrációt kiváltó okok kiküszöbölése jelentené, vagyis a mély szegénység, a gazdasági hanyatlás és a fegyveres konfliktusok megszűnése, jól működő demokratikus jogállamok kialakítása annak érdekében, hogy a világ minden pontja élhető legyen. Ezt viszont csak egy óriási méreteket öltő globális összefogás eredményeként lehetne megvalósítani, mely a jelen helyzetben még csupán csak körvonalazódni látszik, viszont remélhetjük, hogy a közeljövőben hatékony cselekedetként manifesztálódik, egy békésebb világ megteremtésében.

47

Melléklet

Védett Belépési Eljárás

Áttelepítés

Elsődlegesen mire

A nemzetközi védelmet

A harmadik országokban

irányul

keresők számára biztosít

megvalósuló védelem

alternatív lehetőséget az

hiányát célozza

illegális migráció

kiküszöbölni

elkerülésére Egyének, vagy csoportok

Egyének

Egyének és csoportok

Elhelyezkedés

Nagykövetség

Menekülttábor

Általános, vagy speciális

Általános

Általános

Nincsenek

Kvóták

számára jelent megoldást?

módszer? Számszerű korlátok?

1. Táblázat - A Védett belépési eljárás és az áttelepítés közötti különbség

48

2. A menekülők által használt főbb tengeri útvonalak 72 A krízis évében, 2015-ben a legveszélyesebb és a legtöbb halálos áldozatot követelő menekülési útvonal a Földközi-tengeren át vezet. Egyfelől a mára már tranzitországgá vált Líbiából, Olaszország felé, másrészt pedig főként Egyiptom partjaitól a görög szigetek felé. Továbbá magas számban figyelhetők meg Marokkóból érkezők Spanyolország partjainál. A Törökországból tengeri útvonalon Görögországba érkezők száma is meghatározó, viszont, ahogyan a következő ábra is mutatja, az innen indulók gyakran a talán kevésbé kockázatos szárazföldi útvonalat válsztva Bulgárián keresztül kelnek át az EU határáig. Ezeknek az érkezési országoknak elértét követően, viszont a legtöbb menekülő továbbindul, már az EU határain belül egy kevésbé zsúfolt tagállamban keresve menedéket.

72

UNHCR, The Sea Route to Europe: The Mediterranean Passage in the Age of Refugees, 2015, július 1. online elérhető: http://www.unhcr.org/5592bd059.html

49

3. A menekülők által használt főbb szárazföldi útvonalak 73 A főbb kibocsátó országok között szerepel a közel-keleten Afganisztán és Szíria. Tranzitországok között pedig Irán, Törökország és Egyiptom. Azonban sokak számára, már célállomást is jelentenek a háborúktól mentes Európán kívüli területek is. Ennek ellenére viszont rengetegen vannak, akik innen igyekeznek az EU-ba továbbindulni.

73

Human Rights Watch, The Mediterranean Migration Crisis, Why People Flee, What the EU Should Do, 2015, online elérhető: https://www.hrw.org/sites/default/files/reports/eu0615_web.pdf 74 forrás: www.unhcr.org

50

LAKÓHELYÜKET ELHAGYNI KÉNYSZERÜLŐK VILÁGSZERTE 70 60

59.5

59.6

2014

2015

51.2 50

42.5

45.2

40 30 20 10 0 2011

2012

2013

4. A világszerte lakóhelyüket elhagyni kényszerülők számának emelkedése 20112015-ig(millió fő)74

74

forrás: www.unhcr.org

51

Irodalomjegyzék Könyvek és szakcikkek DAVIES, Nick: Migrants attempt to smuggle their way into the city by hiding in concealed chambers in the backs of cars. Photograph: Delegation of Government Melilla, 2014.május 19. DR. NOLL, Gregor, FAGERLUND,Jessica, LL.M.,Safe Avenues to Asylum,The actual and potential role of EU Diplomatic Representations in Processing Asylum Requests , UNHCR, Danish Centre for Human Rights, 2002 p.p.21 és 104 FARMER, Alice, Non-refoulement and jus cogens:Limiting anti-terror measures that threaten refugee protection, Georgetown Immigration Law Journal, Vol.23:1, 2008, pp. 1-38 Federal Law concerning the Granting of Asylum (1997 Asylum Act), Federal Law Gazette of the Republic of Austria, FLG I No. 76/1997 JONES, Peter, The Arab Spring, Opportunities and Imlications, International Journal, LXVII(2), Spring 2012, pp. 447-463. Kende Tamás - Nagy Boldizsár - Sonnevend Pál - Valki László: Nemzetközi jog, Wolters Kluwer,Budapest,2014 KLEPP Silja :Italy and its Libyan Cooperation Program:Pioneer of the European Union’s Refugee Policy?, Middle East Institute, Special Edition, Viewpoints, 2010, pp. 77-93. KUPERMAN, Alan J. , Obama’s Libya Debacle, How a Well-Meaning Intervention ended in Failure, Foreign Affairs, March/April 2015,pp.66-77. MARINKÁS György, Az emberi jogok védelmének fejlődése az Európai Unióban, Miskolci Jogi Szemle, 8. évfolyam (2013) 1. szám, pp.97-120 NAGY Boldizsár: Kvóta, felelősség. Élet és Irodalom, 2015. (LIX. évfolyam) 22. sz p.p.10

RONZITTI, Natalino, The Treaty on Friendship, Partnership and Cooperation between Italy and Libya: NewProspects for Cooperation in the Mediterranean? Bulletin of Italian Politics Vol. 1, No. 1, 2009, pp.125-133

52

Nemzetközi bírói fórumok ítéletei EUB, Parlament v Tanács, (C-355/10 sz. ügy, 2012-09-05) EUB, N.S. és Secretary of State for the Home Department és M.E. és társai kontra Refugee Applications Commissioner, Minister for Justice, Equality and Law Reform ( C-411/10. és C-493/10. sz. egyesített ügyek, 2011-12-21) EJEB, 27765/09,Hirsi Jamaa és Mások kontra Oloaszország (2012.02.23)

Nemzetközi dokumentumok Az Európai Unióról szóló szerződés és az Európai Unió működéséről szóló szerződés egységes szerkezetbe foglalt változata HL C 326 , 26/10/2012 o. 0001 – 0390 1989. évi 15. törvényerejű rendelet a menekültek helyzetére vonatkozó 1951. évi július hó 28. napján elfogadott egyezmény valamint a menekültek helyzetére vonatkozóan az 1967. évi január hó 31. napján létrejött jegyzőkönyv kihirdetéséről A Bizottság közleménye a Tanácsnak és az Európai Parlamentnek COM(2005) 621, 2005 Az Ember és a Népek Jogainak Afrikai Chartája (aláírás: 1981. június 27., hatálybalépés: 1986. október 21.)12. Cikk: A mozgás szabadságról Az Európai Unió Alapjogi Chartája, HL C 326/391 Tampere European Council 15 and 16 October 1999, Presidency Conclusions (2015-08-03) Az Európai Parlament és a Tanács 2008/115/EK Irányelve, HL, L 348/98 EXCOM, Conclusion No. 100 (LV) 2004. at UNHCR, Conclusions Adopted by The Executive Committee on the International Protection of Refugees: 1975-2004 (Conclusion No. 1-101),p p. 251. 1969-es Bécsi egyezmény a szerződések jogáról, 53.cikk 2010/252/EU, HL L 111/20 Az EU 656/2014/ rendelete 656/2014/EU HL L 189/93 Az Európai Parlament és a Tanács 2013/32/EU irányelve (2013. június 26.) a nemzetközi védelem megadására és visszavonására vonatkozó közös eljárásokról HL, L 180/60 Agreement between the European Union and the Republic of Turkey on the readmission of persons residing without authorization (2015-11-04) 121/000105 Proyecto de Ley Orgánica de protección de la seguridad ciudadana. 2014.december 3. European Commission - Press release, Joint Foreign and Home Affairs Council: Ten point action plan on migration, Luxembourg, 2015. április 20. Az ENSZ Biztonsági Tanácsának Rendelete (UN Security Council Resolution 2240 (2015) ) A Bizottság közleménye a Tanácsnak és az Európai Parlamentnek COM (2005) 621, 2005 Politikai terv a menekültügyről, COM(2008) 360 végleges, (SEC (2008) 2029)(SEC (2008) 2030)

53

Internetes források Annexes to the communication from the Commission to the Council On the monitoring and evaluation mechanism of third countries in the field of the fight against illegal immigration http://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:5304383c-ad7e-4d22-b15be660ae04842b.0004.02/DOC_4&format=PDF (2015-10-18) Annex to the Communication from the Commission to the European Parliament, the European Council and the Council , Managing the refugee crisis:immediate operational, budgetary and legal measures under the European Agenda on Migration (2015.09.29.) online elérhető: http://europa.eu

A Bizottság közleménye a Tanácsnak és az Európai parlamentnek, Kiemelt intézkedések válaszul a migráció kihívásaira: A Hampton Court utáni első nyomon követő intézkedések http://eurlex.europa.eu/legal-content/HU/TXT/PDF/?uri=CELEX:52005DC0621&from=EN (2015-10-18) Council Decision establishing provisional measures in the area of international protection for the benefit of Italy and Greece, 12098/15, p.p.8. online elérhető: http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST12098-2015-INIT/en/pdf (2015-10-10) Conclusions of the Representatives of the Governments of the Member States meeting within the Council on resettling through multilateral and national schemes 20 000 persons in clear need of international protection 11130/15, online elérhető: http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-11130-2015INIT/en/pdf (2015-10-08)

Draft Action Plan: Stepping up EU-Turkey cooperation on support of refugees and migration management in view of the situation in Syria and Iraq, Brussels, 6 October 2015, online elérhető: http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-15-5777_en.htm (2015-10-10) ECRE, Refugees and asylum seekers detained and trapped in Libya face torture,violence and abuse http://ecre.org/component/content/article/70-weekly-bulletin-articles/1050-refugees-and-asylum-seekersdetained-and-trapped-in-libya-face-torture-violence-and-abuse.html (2015-07-17) ECRE, Renewed fighting forcing large numbers of people to flee their homes in Lybia http://ecre.org/component/content/article/70-weekly-bulletin-articles/948-renewed-fighting-forcing-largenumbers-of-people-to-flee-their-homes-in-libya.html (2015-07-17) Euronews, Why aren’t rich Gulf states welcoming Syrian refugees… or are they?( 2015.szeptember 29.) online elérhető: http://www.euronews.com/2015/09/25/why-aren-t-rich-gulf-states-welcoming-syrianrefugees-or-are-they/ European Council conclusions, 25-26 June 2015, online elérhető: https://www.google.hu/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=2&ved=0CCYQFjABahUKEwiD0 rnrJLJAhUKwHIKHRcEAHU&url=http%3A%2F%2Fwww.consilium.europa.eu%2Fen%2Fmeetings%2 Feuropean-council%2F2015%2F06%2Feuco-conclusions-pdf%2F&usg=AFQjCNErOtwiby9HCCk5Iw7yKy-Xy6Wgw&sig2=OXXtBoCgGdtvl52Nkdbanw&cad=rja (letöltés dátuma: 2015-10-20)

Hein de Haas is Co-Director of the International Migration Institute (IMI) of the Department of International Development and the University of Oxford: Morocco:From Emigration Country to Africa’s Migration Passage to Europe, 2005 október 1. online elérhető: http://www.migrationpolicy.org/article/morocco-emigration-country-africas-migration-passage-europe (letöltés dátuma: 2015.11.08)

54

Human Rights Watch, XIII. Libya and International Human Rights Law, Libya: Words to Deeds, The Urgent Need for Human Rights Reform, Volume 18, Number 1(E), January 2006 online elérhető: https://www.hrw.org/reports/2006/libya0106/13.htm (2015-10-25) Human Rights Watch, The Mediterranean migration crisis, Why people flee what the EU should do https://www.hrw.org/report/2015/06/19/mediterranean-migration-crisis/why-people-flee-what-eu-shoulddo (2015-06-28) New rules on Frontex operations at sea , http://www.statewatch.org/news/2014/apr/ep-green-keler-mepfrontex-operations-at-sea.pdf (2015-10-23)

Parliamentary questions 17 March 2015, Subject: Expulsion of people at the borders of Ceuta and Melilla http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+WQ+E-2015004287+0+DOC+XML+V0//EN&language=en (2015-10-12) Parliamentary questions 18 June 2015 Answer http://www.europarl.europa.eu/sides/getAllAnswers.do?reference=E-2015-004287&language=EN (201510-12) ECRE, Spain: New law giving legal cover to pushbacks in Ceuta and Melilla threaths the right to aslyumOp-Ed by Estrella Galán CEAR http://ecre.org/component/content/article/70-weekly-bulletinarticles/1013-approval-of-new-law-on-public-security-poses-a-serious-threat-to-right-of-asylum-op-edby-estrella-galan-cear.html (2015-10-12) Reuters, Slovakia will challenge EU migrant quotas in court: PM, 2015.09.23. online elérhető: http://www.reuters.com/article/2015/09/23/us-europe-migrantsslovakiaidUSKCN0RN13Q20150923#sAzUTJPP5kA5VLiX.99 EUR-Lex, A szubszidiaritás elve, online elérhető: http://eurlex.europa.eu/legalcontent/HU/TXT/?uri=uriserv:ai0017 Syrian refugees don’t want to camp in Saudi Arabia. They want a future, (2015.szeptember 10.) online elérhető: http://english.alarabiya.net/en/views/news/middle-east/2015/11/17/A-new-Cold-War-in-theMiddle-East-.html The Guardian, EU launches operation targeting Libyan smugglers, megjelent: 2015. október 7. ,online elérhető: http://www.theguardian.com/world/2015/oct/07/eu-hopes-to-begin-arresting-libyan-smugglers (letöltés ideje: 2015-10-14)

The Hotspot Approach to Managing Exceptional Migratory Flows , European Commission 2015, online elérhető: http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/policies/european-agendamigration/background-information/docs/2_hotspots_en.pdf (2015-10-08) UNHCR Global Trends 2014 online elérhető: http://unhcr.org/556725e69.html (2015-02-22) UNHCR, Nansen, a tevékeny álmodozó http://www.unhcr-centraleurope.org/hu/rolunk/unhcresemenyek/nansen-menekultdij/nansen-a-tevekeny-almodozo.html (2015-02-22)

UHRSN, Regular Entry Procedures to Europe for Persons in Need of International Protection and the Willingness of European States to Prevent Deaths in the Mediterranean, 2015.július. onilne elérhető: http://www.uhrsn.org/2015/07/regular-entry-procedures-to-europe/8/

55

Tartalomjegyzék Előszó ...........................................................................................................................3 Bevezetés ......................................................................................................................5 1.

Nemzetközi szabályozás, történeti visszatekintés ...................................................7 1.1 Líbia, mint meghatározó tényező a migráció kérdésében ......................................9 1.2. Az Emberi Jogok Európai Bíróságának joggyakorlata ....................................... 15 1.3. Kivételek a non-refoulement elv alól................................................................. 17

2.

Európai Uniós szabályozás és joggyakorlat .......................................................... 20 2.1. Az Európai Unió határvédelmi rendszere - a Frontex tevékenységi köre ...........21 2.2. Biztonságos országok ....................................................................................... 24 2.2.1. Biztonságos harmadik ország koncepció .................................................... 26 2.3. Visszafogadási megállapodások, kiemelt figyelmet szentelve az EU-Törökország visszafogadási megállapodásnak ..............................................................................28 2.4 Európa Afrikában? Avagy az enklávék speciális helyzete .................................. 31 2.5 ENSZ - EU együttműködés ................................................................................ 34 2.6. Kvóták ..............................................................................................................38 2.7. Hotspotok ......................................................................................................... 40 2.8. Belső Védelmi Alternatíva (BVA) .................................................................... 41 2.9. Védett belépési eljárás ...................................................................................... 42

Konklúzió ................................................................................................................... 46 Melléklet ..................................................................................................................... 48 Irodalomjegyzék ..........................................................................................................52

56