MEMORANDUM
1
Předmět
Předmětem tohoto memoranda je posouzení právních závěrů veřejného ochránce práv, které jsou obsaženy ve Zprávě o výsledku šetření veřejného ochránce práv ve věci záměru výstavby kapacitního silničního spojení Brna a Vídně. Součástí tohoto memoranda je i identifikace pochybení jednotlivých správních úřadů.
2
Vybrané použité zkratky
•
Dohoda AGR- Evropská dohoda o hlavních silnicích s mezinárodním provozem
•
stavební zákon - zákon č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu ve znění pozdějších předpisů
•
Zpráva VOP - Zpráva o výsledku šetření veřejného ochránce práv ve věci záměru výstavby kapacitního silničního spojení Brna a Vídně
•
VOP - Veřejný ochránce práv
•
KrÚ - Krajského úřadu Jihomoravského kraje
•
MŽP - Ministerstva životního prostředí
•
ÚPG - Územní prognóza Jihomoravského kraje
•
ÚP VÚC - Územní plán velkého územního celku
•
MMR - Ministerstvo pro místní rozvoj
•
MD - Ministerstvo dopravy
•
ŘSD - Ředitelství silnic a dálnic ČR
3
Podklady
•
zákon č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon“)
•
zákon č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o posuzování vlivů na životní prostředí), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon č. 100/2001 Sb.“)
•
zákon č. 244/1992 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí, ve znění zákona č. 132/2000 (dále jen „zákon č. 244/1992 Sb.“)
•
zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“)
•
zákon č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon č. 82/1998 Sb.“)
•
rozhodnutí Evropského parlamentu a Rady č. 1692/96/ES ze dne 23. července 1996 o řídících zásadách Společenství pro rozvoj transevropské dopravní sítě, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „rozhodnutí č. 1692/96/ES“)
•
směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/42/ES ze dne 27. června 2001 o posuzování vlivů některých plánů a programů na životní prostředí (dále jen „směrnice 2001/42/ES“)
•
oznámení Federálního ministerstva zahraničních věcí, že dne 26. listopadu 1986 byla uložena u generálního tajemníka OSN listina o přístupu Československé republiky k Evropské dohodě o hlavních silnicích s mezinárodním provozem (AGR), sjednané v Ženevě dne 15. listopadu 1975
•
Evropská dohoda o hlavních silnicích s mezinárodním provozem (AGR), sjednaná v Ženevě dne 15. listopadu 1975, ve znění pozdějších dodatků (dále jen „Dohoda AGR“)
•
Zpráva o výsledku šetření veřejného ochránce práv ve věci záměru výstavby kapacitního silničního spojení Brna a Vídně ze dne 3. listopadu 2006, sp. zn. 2453/2006/VOP/JC (dále jen „Zpráva VOP“)
•
dopis Ředitelství silnic a dálnic ČR ze dne 30. listopadu 2006, zn. 3830, 3877/06 – 10000 (dále jen „Dopis ze dne 30. 11. 2006“)
-2-
•
Studie „Argumentarium A 5 Nord Autobahn, Begründung, Variantenauswahl, Grenzübergänge“ zpracovaná v lednu 2005 společnostmi arealConsult Ziviltechnikerges.m.b.H./ Büro Dr. Paula – Raumplanung und Raumordnung / LACON, Technischers Büro für Landschaftsplanung - Consulting
•
Dokument Die Weinviertel Autobahn A 5, zpracovaný ASFINAG
•
Vyhledávací studie: Rychlostní silnice R 52, Pohořelice – Mikulov (Drasenhofen), ŘSD, květen 2001
•
Záznam z jednání ze dne 29. 10. 2004 v Mikulově
•
Záznam z jednání ze dne 18. 2. 1998 v Brně
•
Záznam z jednání ze dne 3. 2. 1999 v Mikulově
•
Záznam z jednání ze dne 7. 5. 1999 ve Valticích
•
Protokol z jednání ze dne 4. 10. 2001 v Hollabrun
•
Záznam z jednání ze dne 26. 6. 2002 v Poysdorf
•
Zápis z jednání ze dne 11. a 12. 7. 2002 v Praze
•
Zápis z jednání ze dne 2. 2. 2005 v Mikulově
•
Zápis z jednání ze dne 14. 11. 2006 v Mikulově
•
Protokol o jednání ze dne 28. 2. 2003 na hraničním přechodu Kleinhaugsdorf - Hatě
4
Právní stanovisko
4.1 Zpráva VOP a vysvětlení ŘSD 4.1.1 1
Veřejný ochránce práv
Veřejný ochránce práv (dále jen „VOP“) se na základě podnětu občanského sdružení ekologický právní servis zabýval postupy orgánů státní správy v rámci přípravných fází projednávání (procedury pořizování územního plánu a hodnocení vlivů na životní prostředí – EIA1, SEA2) záměru výstavby kapacitního spojení Brna a Vídně.
1 2
Environmental Impact Assessment Strategic Environmental Assessment
-3-
2
VOP v části B – Skutková zjištění Zprávy VOP k postupu Krajského úřadu Jihomoravského kraje (dále jen „KrÚ“) uvedl (i)
V polovině roku 2002 bylo zadáno pořízení Územní prognózy (dále jen „ÚPG“) Jihomoravského kraje.
(ii)
Na základě upozornění Ministerstva životního prostředí (dále jen „MŽP“) byl proces projednávání a dohodování ÚPG Jihomoravského kraje zastaven. ÚPG Jihomoravského kraje nebyla tedy projednávána a dohodována tak, aby v případě zpracování územního plánu velkého územního celku (dále jen „ÚP VÚC“) Jihomoravského kraje mohlo být upuštěno od konceptu řešení, tj. zůstane jen územně-plánovacím podkladem.
(iii) Byla vyčleněna z ÚPG Jihomoravského kraje dílčí ÚPG pro území Břeclavska. V dubnu 2005 bylo zahájeno projednávání ÚPG Břeclavska. Protože bylo upuštěno od zpracování konceptu řešení ÚP VÚC, nebyl § 10i zákona č. 100/2001 Sb. aplikovatelný. (iv) S MŽP byla učiněna písemná dohoda, že vyhodnocení vlivů na životní prostředí k ÚPG Jihomoravského kraje je využitelné pro proces SEA k ÚPG Břeclavska, která vznikne vyčleněním posouzení pro řešené území. (v)
Posouzení vlivů ÚPG Břeclavska na životní prostředí bylo považováno za dokument vypracování v procesu posuzování vlivů ÚPG Jihomoravského kraje na životní prostředí, který byl zahájen v roce 2003.
(vi) Při hodnocení vlivů ÚPG Břeclavska na NATURU 2000 byly hodnoceny pouze reálné varianty, které byly součástí územní koncepce. (vii) Při projednávání Návrhu zadání ÚP VÚC Břeclavska dne 15. 12. 2005 byl zastupitelem Jihomoravského kraje podán návrh na doplnění ÚPG o variantu R52 Brno – Vídeň přes Břeclav. Tento návrh zastupitelstvem JMK nebyl přijat. 3
VOP dospěl v části C – Právní zhodnocení a závěry Zprávy VOP k těmto poznatkům: (i)
Zásadním nedostatkem je to, že bylo připuštěno uskutečnění projektové EIA procedury na jediný koridor Pohořelice – Mikulov/Drasenhofen. Tomuto postupu nepředcházelo strategické posouzení více možností řešení kapacitní infrastruktury mezi Brnem a Vídní (včetně přeshraničního posouzení). Jiná řešení byla v přípravných fázích opomenuta. Chybí důsledné a vzájemné srovnání více variant.
(ii)
Argumentace oslovených úřadů se pohybuje v kruhu
-4-
•
Ministerstvo pro místní rozvoj (dále jen „MMR“) uvádí, že v územních plánech se řeší to, co bylo určeno v zadání, proto není adekvátní požadavek na řešení jiných koncepčních řešení a alternativ, než byly předloženy k veřejnému projednávání na úrovni územní prognózy (tj. koridor Pohořelice – Mikulov),
•
MŽP zdůrazňuje, že v rámci projektové EIA na R52 úseku Pohořelice – Mikulov není možné řešit koncepční varianty napojení Brno – Vídeň,
•
KrÚ odkazuje na to, že výběr varianty je dán rozhodnutím o vedení trasy na rakouském území a jednání i řešení musí být vedeno na úrovni ústředních orgánů veřejné správy,
•
Ministerstvo dopravy (dále jen „MD“) konstatovalo, že písemná mezivládní dohoda o místě přechodu státní hranice neexistuje, řešení je závislé na výsledku projednání ÚP VÚC Břeclavska se zpracovanou R52.
(iii) Ačkoliv právní řád České republiky obsahuje účinné instrumenty, určené k výběru optimálních investičních záměrů, fakticky se výběr odehrává mimo rámec těchto právem předvídaných procedur. (iv) Volba řešení a vedení trasy jsou primárně věcí suverénního rozhodování České republiky s tím, že řešení na němž se shodnou instituce vnitrostátní, by měly být posléze prezentovány orgánům Rakouské republiky a s nimi dohodovány. (v)
Je s podivem, že MŽP rezignovalo na své stanovisko SEA ze dne 24. 6. 1999, č.j. M/1137/700/1412/OPVŽP/99.
(vi) Právě o síťových staveb dopravní infrastruktury vystupuje význam procedury SEA do popředí, když na úrovni projektu konkrétního úseku již zjevně nelze z širších hledisek vážit optimální podobu dopravní infrastruktury (výběr koridoru zamýšlené dálnice). Stavbu dálnice je vcelku logicky nutno posuzovat především jak celek. Nezbývá než konstatovat, že v případě kapacitního spojení Brna a Vídně k takto komplexnímu a včasnému posouzení nedošlo. To je závažný nedostatek, jenž zpochybňuje celý další postup projednávání R52. (vii) Co se týče hodnocení dopadů na území NATURA, je v daném případě zapotřebí především posoudit, zda by menší negativní vliv na území evropsky významných lokalit a ptačích oblastí mělo vybudování kapacitního silničního spojení Brna s Vídní a) s využitím obchvatu Břeclavi nebo
-5-
b) v trase (Brno -) Pohořelice – Mikulov (- Drasenhofen – Vídeň) při současném vybudování obchvatu Břeclavi. (viii) Bylo věcí Zastupitelstva Jihomoravského kraje, jaký zvolí postup při pořizování územně-plánovací dokumentace. Značné množství „nedotažených“ územněplánovacích procedur je samo o sobě na pováženou. Za této situace pak vnímá VOP „obejití“ fáze projednávání konceptu jako nevhodně volený krok. D ále VOP namítá, že k návrhu zadání ÚP VÚC Břeclavska neproběhlo minimálně zjišťovací řízení dle zákona č. 100/2001 Sb. (ix) Opakovaným projednáváním, schvalováním, posuzováním a hodnocením koncepčních materiálů a z nich vycházejících záměrů se stává takřka nemožným najít správný okamžik, kdy by měly konkrétní návrhy a námitky veřejnosti zaznít. Veřejnost je fakticky vytěsněna z rozhodování, neboť je na její připomínky stále příliš brzo, aby vzápětí nato byly tytéž připomínky odmítány s argumentací, že měly být uplatněny v předchozích procesech a podoba záměru je vlastně již dána. 4
Ředitelství silnic a dálnic ČR (dále jen „ŘSD“) v Dopisu ze dne 30. 11. 2006 uvedlo (i)
Dohodou AGR (Accord européen sur les grandes routek de trafic international) o mezinárodních silnicích byl v roce 1975 do sítě mezinárodních silnic zařazen tah Hradec Králové – Brno – Vídeň, nyní sledovaný jako tah Svitavy – Brno – Vídeň, vedený přes Mikulov, s označením E 461. Podle této dohody jsou změny ve vedení mezinárodních silnic možné jen po dohodě sousedních zemí.
(ii)
Po jednání, které se konalo ve dnech 12. – 13. 11. 1997 ve Vídni, bylo rakouskými orgány zadáno zpracování studie hodnotící územní možnosti, vytváření podmínek pro rozvoj regionů, dopravní a ekonomické efekty plánované dálnice i dopady na krajinu, a to v koridorech směřujících na Reintal (Břeclav), Drasenhofen (Mikulov) a Laa an der Thaya (Hevlín). V Rakousku stanovené postupy se však značně liší od postupů užívaných v ČR, a to včetně způsobů hodnocení vlivů stavby na životní prostředí. Ze závěrů této studie vyplynula pro představitele Rakouska nevhodnost vedení dálnice do prostoru Laa an der Thaya (Hevlín) a do prostoru Rental (směr na Břeclav), především z důvodů ekonomických a dopravních. Z toho vyplynul zásadní požadavek Rakouska na vedení koridoru pro výstavbu dálnice A 5 v trase Vídeň – Wolkersdorf – st. hranice s ČR u Drasenhofenu.
(iii) Při jednání expertní skupiny dne 7. 5. 1999 ve Valticích česká strana informovala rakouské zástupce, že místo překročení rychlostní silnice R 52 přes státní hranici ČR / Rakousko sleduje v oblasti obce Nový Přerov, tj. mimo stávající hraniční přechod Mikulov. Zástupci rakouské strany však sdělili, že s tímto propojením nepočítají a směřují trasu A 5 do stávajícího hraničního přechodu. Zástupce MŽP upozornil, že stávající silnice I/52 prochází přes CHKO Pálava a navrhl odklonit -6-
trasu na státní přechod Břeclav – Poštovná. Jeho návrh byl rakouskou stranou jednoznačně odmítnut jak nepřijatelný. (iv) Koncepční materiál „Návrh rozvoje dopravních sítí do r. 2010“ obsahující i R 52 byl hodnocen metodikou SEA. MŽP posoudilo návrh a vydalo souhlasné stanovisko, kdy v příloze č. 1 se vylučuje výstavba a územní ochrana trasy R 52 v úseku Pohořelice – Nový Přerov – hranice Rakouska a preferuje se dostavba trasy R 55 Břeclav D 2 – hranice Rakouska. Tento návrh byl schválen vládou ČR jejím usnesením č. 741 ze dne 21. 7. 1999. Podle přílohy h) k tomuto usnesení vlády se má úsek R 52 Pohořelice – státní hranice Rakouska řešit v závislosti na výsledku jednání expertní komise ČR – Rakousko ve smyslu jednání s rakouskou stranou ve Valticích. (v)
Možnost vedení spojení Brno – Vídeň s využitím dálnice D 2 přes Břeclav nebyla prověřována, s výjimkou posuzování SEA MŽP [viz stanovisko MŽP k návrhu koncepce rozvoje dopravních sítí – bod (iv) str. 7 tohoto memoranda].
(vi) Varianta vedení spojení R 52 /A5 přes Hevlín nebyla posuzována s ohledem na její zřejmou dopravní nevýhodnost a z ní plynoucích negativních ekonomických dopadů, velmi problematické možnosti etapové výstavby i odmítavý postoj rakouské strany ve vztahu k možnostem využití budované dálnice pro rozvoj území. (vii) Kromě historické varianty R 52 v trase Pohořelice – Brod nad Dyjí – Nový Přerov a nové varianty v trase Pohořelice – Mikulov se jiné varianty propojení Brna s Vídní kapacitní směrově rozdělenou komunikací na území České republiky podrobněji neprověřovaly. (viii) KrÚ zadal v roce 2002 pořízení ÚPG Jihomoravského kraje. V roce 2003 byl zahájen podle zákona č. 244/1992 Sb. proces posuzování vlivů ÚPG Jihomoravského kraje na životní prostřední, tzv. proces SEA. Poté bylo na základě rozhodnutí KrÚ o vyčlenění dílčí územní prognózy pro území okresu Břeclav z ÚPG Jihomoravského kraje zpracováno posouzení vlivů na životní prostředí pro samostatné území Břeclavska. Na pracovním jednání na Ministerstvu životního prostředí v prosinci 2004 bylo dohodnuto, že vyhodnocení SEA k ÚPG Jihomoravského kraje je využitelné pro proces SEA k ÚPG Břeclavska za předpokladu přepracování dokumentace SEA dle požadavků, uvedených ve stanovisku MŽP ze dne 9. 9. 2004, a že toto posouzení bude projednáno podle zákona č. 244/1992 Sb. Zpracovatel SEA ÚPG Břeclavska převzal z etapy ÚPG Jihomoravského kraje tu část informací, které jsou podstatné pro území Břeclavska. Vzhledem k tomu, že materiál SEA ÚPG Jihomoravského kraje byl zadán zpracovateli ve 2. čtvrtletí roku 2003 a následná další etapa SEA ÚPG Břeclavska vychází z tohoto materiálu – jedná se tedy stále
-7-
o jeden dokument – pokračovalo se v posuzování dle zákona č. 244/1992 Sb. a není tudíž nutné vypracovávat přeshraniční hodnocení. (ix) Současně s posuzováním vlivů stavby R 52 na životní prostředí dle zákona č. 100/2001 Sb., které zajišťovala naše organizace, probíhalo zpracovávání společné rakousko-české studie (financoval ASFINAG), posuzující přeshraniční vliv stavby A 5 / R 52, kromě jiných aspektů, i z hlediska vlivů na životní prostředí. Byla hodnocena celá trasa A 5 / R 52, tj. od Poysbrunnu po Pohořelice, z hlediska dopravního, technického, ekonomického a vlivů na ŽP podle směrnice RVS 2.2 používané v Rakousku. Na území České republiky se jako nejvýhodnější varianta trasy R 52 podle této rakousko-české studie jeví varianta č. 1 (v koridoru stávající silnice I/52), na území Rakouska potom trasa A 5 ve variantě č. II (oddálený západní obchvat Drasenhofenu s místem přechodu hranice ČR/Rakousko v místě stávajícího hraničního přechodu). (x)
V lednu 2005 byla zpracována společnostmi arealConsult Ziviltechnikerges.m.b.H./ Büro Dr. Paula – Raumplanung und Raumordnung / LACON, Technischers Büro für Landschaftsplanung - Consulting studie „Argumentarium A 5 Nord Autobahn, Begründung, Variantenauswahl, Grenzübergänge“, která posuzuje možnosti vedení dálnice A 5 přes hraniční přechody Laa an der Thaya, Drasenhofen a Reintal. Rámcově jsou vyhodnoceny i dopady jednotlivých tras na území České republiky. Z hlediska dopravního má podle této dokumentace nejvyšší prioritu trasa A 5 přes hraniční přechod Drasenhofen/Mikulov, ostatní přechody mají podřadný význam a jsou využitelné pouze pro lokální dopravu. Trasa Sien – Reintal – Břeclav – Brno je dle autorů dokumentace o cca 10 km delší než trasa Wien – Drasenhofen – Mikulov – Brno. Z hlediska vlivů na životní prostředí nedochází v Rakousku u žádného z hraničních přechodů k závažným střetům. Na území ČR dochází k relativně nejmenšímu ovlivnění životního prostředí u varianty trasy vedoucí přes Hevlín, i když i zde bude dotčena řada maloplošných chráněných oblastí. Trasa vedoucí přes Mikulov se okrajově dotýká oblastí, chráněných soustavou NATURA 2000. Jako nejhorší je vyhodnocena varianta trasy přes Poštovnou, kde dochází k závažným kolizím s oblastmi chráněnými soustavou NATURA 2000 a k dotčení chráněných lužních lesů.
(xi) Dne 13. 6. 2005 vydalo MŽP kladné stanovisko, kterým byl završen proces posuzování vlivů stavby R 52 na životní prostředí podle zákona č. 100/2001 Sb. (xii) Po schválení ÚP VÚC Břeclavska zastupitelstvem Jihomoravského kraje dne 9. 11. 2006 a ukončení tzv. „zkoušky kompatibility“ u posledního úseku dálnice A 5 Poysbrunn – Staatsgrenze v Rakousku bude možné mezistátní dohodu o silničním propojení R52/A 5 v dohledné době uzavřít.
-8-
4.2 Právní úprava 4.2.1
Zákon č. 244/1992 Sb.
5
Podle § 14 odst. 1 zákona č. 244/1992 Sb. se koncepcí rozumí pro účely tohoto zákona koncepce předpokládaná a schvalovaná na úrovni ústředních orgánů státní správy (dále jen „schvalující orgán“), a to v oblasti energetiky, dopravy, zemědělství, nakládání s odpady, těžby a zpracování nerostů, rekreace a turistiky. Za koncepci se dále považují územně plánovací dokumentace a směrný vodohospodářský plán.
6
Podle § 14 odst. 2 zákona č. 244/1992 Sb. je předkladatel koncepce (dále jen „předkladatel“) povinen zajistit, aby její součástí bylo posouzení vlivů koncepce na životní prostředí zpracované přiměřeně rozsahu podle přílohy č. 3 části C bodu III a IV tohoto zákona.
7
Základním nedostatkem úpravy v zákoně č. 244/1992 Sb. byla její stručnost.
8
Právní úprava posouzení koncepcí v zákoně č. 244/1992 Sb. bylo platná i po nabytí účinnosti zákona č. 100/2001 Sb., a to do 30. 4. 2004, neboť zákon č. 100/2001 Sb. z počátku posuzování koncepcí neupravoval.3
4.2.2
Zákon č. 100/2001 Sb.
9
Podle § 3 písm. b) zákona č. 100/2001 Sb. se pro účely tohoto zákona koncepcí rozumí strategie, politiky, plány nebo programy zpracované nebo zadané orgánem veřejné správy a následně orgánem veřejné správy schvalované nebo ke schválení předkládané.
10
Podle § 10a odst. 1 písm. a) zákona č. 100/2001 Sb.4 jsou předmětem posuzování vlivů koncepce na životní prostředí (dále jen „posuzování koncepce“) koncepce, které stanoví rámec pro budoucí povolení záměrů uvedených v příloze č. 1, zpracovávané v oblasti zemědělství, lesního hospodářství, myslivosti, rybářství, nakládání s povrchovými nebo podzemními vodami, energetiky, průmyslu, dopravy, odpadového hospodářství, telekomunikací, cestovního ruchu, územního plánování, regionálního rozvoje a životního prostředí včetně ochrany přírody, koncepce, u nichž nutnost jejich posouzení, s ohledem na možný vliv na životní prostředí, vyplývá ze zvláštního právního předpisu, a dále koncepce spolufinancované z prostředků fondů Evropských
3
4
Od účinnosti zákona č. 100/2001 Sb., tj. ode dne 1. 1. 2002, upravoval zákon č. 244/1992 Sb. pouze posuzování vlivů koncepcí na životní prostředí. Zákon č. 244/1992 Sb. byl zrušen zákonem č. 93/2004 Sb. Ustanovení § 10a až 10j zákona č. 100/2001 Sb., která upravují posuzování vlivů koncepce na životní prostředí byla do zákona č. 100/2001 Sb. vložena s účinností ke dni 1. 5. 2004, tj. ke dni přistoupení k Evropské Unii.
-9-
společenství; tyto koncepce podléhají posuzování vždy, pokud je dotčené území tvořeno územním obvodem více než jedné obce. 11
V příloze č. 1 zákona č. 100/2001 Sb. jsou uvedeny novostavby, rozšiřování a přeložky dálnic a rychlostních silnic a novostavby, rozšiřování a přeložky silnic nebo místních komunikací o čtyřech a více jízdních pruzích, včetně rozšíření nebo přeložek stávajících silnic nebo místních komunikací o dvou nebo méně jízdních pruzích na silnice nebo místní komunikace o čtyřech a více jízdních pruzích, o délce 10 km a více.
12
Podle § 10b odst. 4 zákona č. 100/2001 Sb. se při posuzování koncepce navrhují a posuzují opatření k předcházení nepříznivých vlivů na životní prostředí a veřejné zdraví, k vyloučení, snížení, zmírnění nebo kompenzaci těchto vlivů, popřípadě ke zvýšení příznivých vlivů na životní prostředí a veřejné zdraví provedením koncepce, včetně vyhodnocení předpokládané účinnosti navrhovaných opatření. Je-li koncepce řešena ve variantách, je nutné posuzování podle tohoto zákona provést pro všechny varianty.
13
Podle § 10d odst. 3 písm. a) zákona č. 100/2001 Sb. pokud koncepce podléhá posuzování podle tohoto zákona, příslušný úřad v závěru zjišťovacího řízení stanoví obsah a rozsah vyhodnocení, včetně požadavku na zpracování v úvahu přicházejících variant koncepce.
14
Zvláštní ustanovení pro posuzování vlivů územně plánovací dokumentace na životní prostředí jsou obsažena v § 10i zákona č. 100/2001 Sb.
15
Podle § 10i odst. 1 zákona č. 100/2001 Sb. při posuzování vlivů územně plánovací dokumentace na životní prostředí se postupuje podle stavebního zákona a v rozsahu stanoveném tímto ustanovením; předkladatelem je pořizovatel územně plánovací dokumentace.
16
Podle § 10i odst. 2 zákona č. 100/2001 Sb. příslušný úřad provede zjišťovací řízení na základě návrhu zadání územně plánovací dokumentace a podle kritérií uvedených v příloze č. 8 k tomuto zákonu.
17
Podle § 10i odst. 3 zákona č. 100/2001 Sb. příslušný úřad ukončí zjišťovací řízení písemným závěrem, který je součástí stanoviska dotčeného orgánu státní správy k návrhu zadání územně plánovací dokumentace.
18
Podle § 10i odst. 4 zákona č. 100/2001 Sb. pokud příslušný úřad v závěru zjišťovacího řízení stanoví nutnost posuzování vlivů na životní prostředí, upřesní současně obsah a rozsah vyhodnocení vlivů na životní prostředí, včetně požadavků na zpracování možných variant konceptu řešení územně plánovací dokumentace.
19
Podle § 10i odst. 5 zákona č. 100/2001 Sb. pokud závěr zjišťovacího řízení stanoví nutnost posuzování vlivů na životní prostředí, je nedílnou součástí konceptu řešení - 10 -
územně plánovací dokumentace vyhodnocení vlivů na životní prostředí zpracované osobou k tomu oprávněnou podle § 19. 20
Podle § 10i odst. 6 zákona č. 100/2001 Sb. zpracovatel vyhodnocení vlivů na životní prostředí je povinen zpracovat toto vyhodnocení úplně, objektivně, v souladu se závěrem zjišťovacího řízení a přiměřeně v rozsahu přílohy č. 9 k tomuto zákonu.
21
Podle § 10i odst. 7 zákona č. 100/2001 Sb. zpracovatel vyhodnocení vlivů na životní prostředí je oprávněn požadovat informace nezbytné pro zpracování vyhodnocení u pořizovatele územně plánovací dokumentace, příslušného úřadu, dotčených správních úřadů a dotčených územních samosprávných celků. Ty jsou povinny mu informace v potřebném rozsahu poskytnout, odmítnutí je možné pouze za podmínek stanovených zvláštními právními předpisy.
22
Podle § 10i odst. 8 zákona č. 100/2001 Sb. pořizovatel územně plánovací dokumentace předává pro účely vydání stanoviska příslušnému úřadu jedno její vyhotovení.
23
Podle § 10i odst. 9 zákona č. 100/2001 Sb. na základě veřejného projednání konceptu řešení územně plánovací dokumentace, vyjádření k němu podaných a na základě návrhu souborného stanoviska příslušný úřad vydá stanovisko k vyhodnocení vlivů na životní prostředí.
24
Podle § 10i odst. 10 zákona č. 100/2001 Sb. pokud návrh územně plánovací dokumentace obsahuje variantu vyhodnocenou z hlediska vlivů na životní prostředí již v jejím konceptu řešení, návrh se znovu nevyhodnocuje.
25
Podle § 10i odst. 11 zákona č. 100/2001 Sb. je schvalující orgán povinen ve svém usnesení o schválení územně plánovací dokumentace zdůvodnit, jak zohlednil podmínky vyplývající ze stanoviska k vyhodnocení vlivů na životní prostředí. Toto usnesení je povinen zveřejnit.
26
Podle § 11 odst. 1 zákona č. 100/2001 Sb. je předmětem posuzování vlivů na životní prostředí přesahujících hranice České republiky (dále jen „mezistátní posuzování“) a)
záměr uvedený v příloze č. 1 a koncepce podle tohoto zákona, pokud dotčené území může zasahovat i mimo území České republiky,
b)
záměr uvedený v příloze č. 1 nebo koncepce podle tohoto zákona, pokud o takové posuzování stát, jehož území může být zasaženo závažnými vlivy na životní prostředí (dále jen „dotčený stát“), požádá,
c)
záměr a koncepce, které mají být prováděné na území jiného státu (dále jen „stát původu“) a které mohou mít závažný vliv na životní prostředí na území České republiky.
- 11 -
4.2.3
Směrnice 2001/42/ES
27
Ustanovení § 10a až 10j zákona č. 100/2001 Sb. byla do českého vnitrostátního práva zařazena na základě povinností vyplývajících ze směrnice 2001/42/ES. Tato směrnice se terminologicky liší od zákona č. 100/2001 Sb. tím, že místo pojmu „koncepce“ používá označení „plány a programy“.
28
Podle čl. 5 odst. 1 směrnice 2001/42/ES, pokud je podle čl. 3 odst. 1 vyžadováno posouzení vlivů na životní prostředí, vypracuje se zpráva o vlivech na životní prostředí, ve které se určí, popíšou a posoudí možné významné vlivy na životní prostředí vyplývající z provádění plánu nebo programu a rozumná náhradní řešení s přihlédnutím k cílům a zeměpisné oblasti působnosti plánu nebo programu. Informace vyžadované za tímto účelem jsou uvedeny v příloze I.
4.3 Právní zhodnocení 4.3.1
Dohoda AGR
29
ŘSD argumentuje v Dopisu ze dne 30. 11. 2006 tím, že Dohodou AGR byl v roce 1975 do sítě mezinárodních silnic zařazen tah Hradec Králové – Brno – Vídeň, nyní sledovaný jako tah Svitavy – Brno – Vídeň, vedený přes Mikulov, s označením E 461. ŘSD uvedlo, že podle této dohody jsou změny ve vedení mezinárodních silnic možné jen po dohodě sousedních zemí.
30
Nejprve proto je nutné vypořádat se s tím, zda existuje mezinárodní závazek České republiky, který by měl přednost před vnitrostátními zákony a určoval by závazně, která varianta spojení Brno – Vídeň musí být realizována v územně plánovací dokumentaci. Z níže uvedených důvodů se domníváme, že Dohoda AGR takový závazek nepředstavuje.
31
Předně je nutné upozornit, že Dohoda AGR nebyla formálně publikována ve Sbírce zákonů. Ve Sbírce zákonů (částka 26/1987 rozeslaná dne 29. 12. 1987) bylo pouze publikováno oznámení Federálního ministerstva zahraničních věcí, že dne 26. listopadu 1986 byla uložena u generálního tajemníka OSN listina o přístupu Československé republiky k Evropské dohodě o hlavních silnicích s mezinárodním provozem (AGR), sjednané v Ženevě dne 15. listopadu 1975. Bez dalšího kroku tedy Dohoda AGR nemá vnitrostátní účinky, tzn. že není závazná pro pořizovatele územně plánovací dokumentace.
- 12 -
32
Dále je silnice E 461 zařazena do kategorie méně významných pozemních komunikací, a to v anglické jazykové verzi označované „branch, link and connecting roads“.5 Domníváme se, že z Dohody AGR nevyplývá, že by silnice E 461 musela být představována dálnicí nebo rychlostní silnicí.
33
Konečně ze samotné Dohody AGR dále nevyplývá, že by silnice E 461 musela být vedena přes Mikulov.
34
Na základě těchto zjištění se ztotožňujeme s tvrzením VOP,6 že volba řešení a vedení trasy jsou primárně věcí suverénního rozhodování České republiky.
4.3.2
Rozhodnutí č. 1692/96/ES
35
MD ve svém vyjádření VOP odkázalo na rozhodnutí Evropského parlamentu a Rady č. 884/2004/ES, kterým se mění rozhodnutí č. 1692/96/ES.
36
Čl. 1 odst. 1 rozhodnutí č. 1692/96/ES v anglické jazykové verzi zní: „The purpose of this Decision stall be to establish the guidelines covering the objectives, priorities and broad lines of measures envisaged in the area of the trans-European transport network; these guidelines identify projects of common interest, the implementation of which should contribute to the development of the network throughout the Community.“.
37
Čl. 1 odst. 2 rozhodnutí č. 1692/96/ES v anglické jazykové verzi zní: „The guidelines referred to in paragraph 1 shall constitute a general reference framework intended to encourage the Member States and, where appropriate, the Community in carrying out projects of common interest, the purpose of which is to ensure the cohesion, interconnection and interoperability of the trans-European transport network, as well as access to that network. These projects shall form a common objective, the implementation of which depends on their degree of maturity and the availability of financial resources, without prejudging the financial commitment of a Member State or the Community. These guidelines are also intended to facilitate the involvement of the private sector.“.
38
Předmětem a účelem rozhodnutí č. 1692/96/ES je tedy pouze úprava zásad (směrnic), které identifikují projekty společného významu a mají podporovat členské státy při realizací projektů společného zájmu. Realizace konkrétního projektu pak není povinností členského státu, nýbrž je závislá na řadě dalších faktorů, jako je např. dostupnost finančních zdrojů.
5
6
Dohoda AGR rozlišuje podle závažnosti mezi (i) reference roads, (ii) intermediate roads a (iii) branch, link and connecting roads. Viz str. 12 Zprávy VOP.
- 13 -
39
Článek 8 rozhodnutí č. 1692/96/ES stanoví, že členské státy musí zohlednit při přípravě a realizaci projektů ochranu životního prostředí prostřednictvím procesu SEA.
40
Z výše uvedených důvodů se domníváme, že rozhodnutí č. 1692/96/ES nepředstavuje pro Českou republiku pramen práva, který by ji zavazoval vést spojení Brna s Vídní přes Mikulov.
4.3.3
SEA
41
Zpracování dokumentace SEA je povinností pořizovatele územně plánovací dokumentace, v posuzovaném případě tedy KrÚ, který zákon č. 100/2001 Sb. a zákon č. 244/1992 Sb. označují jako předkladatele.
42
Přestože z předložených podkladů vyplývá, že formálně byla SEA provedena, její obsahové naplnění patrně porušuje jak zákon č. 100/2001 Sb., tak principy směrnice 2001/42/ES. Přes stručnost úpravy v zákoně č. 244/1992 Sb. se domníváme, že i v případě, kdy by byl správný závěr, že se mělo postupovat podle tohoto zákona, by jeho smysl nebyl zachován.
43
V části 4.2.2 (odstavce 12 a 13) tohoto memoranda jsou uvedena ustanovení zákona č. 100/2001 Sb., která se týkají možných variant koncepce. Více variantám je dále věnován § 10i odst. 4 zákona č. 100/2001 Sb. (viz odstavec 18 tohoto memoranda). KrÚ se s možností variant vypořádal s tím, že zákon č. 50/1976 Sb. vyžaduje, aby návrh ÚP VÚC byl řešen invariantně. Přestože lze s KrÚ souhlasit v tom, že samotný návrh ÚP VÚC je zpracováván invariantně, řádné provedení SEA vyžadovalo, aby varianta, která byla předkládána zastupitelstvu ke schválení, byla porovnána s ostatními možnými variantami. Tento požadavek zřetelně vyplývá z výše uvedeného čl. 5 odst. 1 směrnice 2001/42/ES (viz odstavec 28 tohoto memoranda).7
44
Variantní posouzení v rámci procesu SEA je neopomenutelným požadavkem a musí se zabývat dosažitelnými variantami, kterým by z důvodu ochrany životního prostředí mohla být dána přednost. Zejména při pořizování územně plánovací dokumentace (ÚP VÚC) se variantní posouzení musí týkat alternativních tras vedení pozemních komunikací.8 Ze zjištění VOP a tvrzení ŘSD vyplývá, že tato variantní posouzení v rámci procesu SEA, který musel být proveden podle vnitrostátních právních předpisů, realizována nebyla. Ke zpracování tohoto memoranda byla předložena Vyhledávací studie: Rychlostní silnice R 52, Pohořelice – Mikulov (Drasenhofen). Tato studie 7
8
Požadavek na variantní posouzení shledáváme i v případě postupu podle zákona č. 244/1992 Sb., a to z důvodu naplnění účelu postupu SEA, tedy efektivního provedení postupu SEA. Podrobněji k požadavkům na proces SEA při plánování dopravní infrastruktury viz Manual of Strategic Enviromental Assessment of Transport Infrastructure Plans (A Sourcebook on Strategic Environmental Assessment of Transport Infrastructure Plans and Programmes), European Commission, DG TREN, 2005.
- 14 -
pracovala s pěti variantami vedení rychlostní silnice, vždy se však jednalo pouze o rychlostní silnici R 52 k hraničnímu přechodu Mikulov. Kromě toho bylo hodnocení variant provedeno dle metodického pokynu „Hodnocení variant tras pozemních komunikací z technického, dopravního a ekonomického hlediska“9, tedy nikoli z hledisek ochrany životního prostředí. 45
V podkladech předložených ke zpracování tohoto memoranda nebyla obsažena žádná analýza, která by se zabývala podrobným srovnáním vlivů tří základních variant (Mikulov, Břeclav, Hevlín) na životní prostředí v České republice.10
46
Z předložených podkladů vyplývá, že rakouská strana zpracovávala analýzy pro varianty vedení trasy pozemní komunikace, a to studii „Argumentarium A 5 Nord Autobahn, Begründung, Variantenauswahl, Grenzeübergänge“ a dále materiál vypracovaný ASFINAG „Die Weinviertel Autobahn A 5“ (dále jen „rakouské analýzy“). Tyto analýzy byly k dispozici ke zpracování tohoto memoranda. Jako zásadní skutečnost je nutné uvést, že rakouské analýzy nemohly nahradit variantní posouzení SEA, které mělo být provedeno podle zákona č. 100/2001 Sb., mohly však být využity jako podklady v procesu SEA. Materiál „Die Weinviertel Autobahn A 5“ se prakticky vůbec nezabývá otázkami životního prostředí na území České republiky.
47
ŘSD v dopisu ze dne 30. 11. 2006 uvedlo, že a) nevhodnost vedení dálnice do prostoru Laa and der Thaya (Hevlín) a do prostoru Reintal (Břeclav) vyplynula pro rakouskou stranu především z důvodů ekonomických a dopravních; b) ve studii „Argumentarium A 5 Nord Autobahn, Begründung, Variantenauswahl, Grenzeübergänge“ jsou rámcově vyhodnoceny i dopady jednotlivých tras na území České republiky;11 c) z hlediska vlivů na životní prostředí nedochází v Rakousku u žádného z hraničních přechodů k závažným střetům.12
9 10
11
12
Srov. str. 31 uvedené studie. Zástupce MŽP přitom již na jednání dne 7. 5. 1999 ve Valticích navrhl, aby se zcela změnil směr trasy a rakouská strana aby směřovala trasu na státní přechod Břeclav – Poštovná. Dále je možné upozornit na zápis z jednání ze dne 2. 2. 2005 v Mikulově, kde uvádí: „Zástupkyně Jihomoravského kraje informovaly o variantním řešení v rámci návrhu ÚP VÚC. Jedná se o varianty posuzované v procesu EIA vedoucí na Mikulov. Variantu přes Břeclav vyloučily.“. Zdůraznění slova rámcově je plně na místě, neboť se nejedná o podrobnou analýzu dopadů na životní prostředí. V zásadě je v analýze pouze upozorněno, kde (v jaké trase) je jaká oblast významná z pohledu ochrany životního prostředí, a je konstatováno, že tato budou příslušnou trasou dotčena. Toto tvrzení je v rozporu se skutečnostmi ve Vyhledávací studii: Rychlostní silnice R 52, Pohořelice – Mikulov (Drasenhofen), kde je na str. 36 uvedeno: „Ze závěrů jednání v Drasenhofenu vyplývá, že rakouská strana dává přednost přechodu státní hranice v prostoru stávajícího hraničního přechodu
- 15 -
48
Protože vedení trasy pozemní komunikace v Rakousku a v České republice spolu velmi blízce souvisí, považujeme za optimální postup takový, kdy by byla zpracována jedna komplexní analýza (za účasti subjektů na české i rakouské straně), která by byla využita jako podkladový materiál pro proces SEA realizovaný v České republice a současně jako podkladový materiál pro proces SEA realizovaný v Rakousku. S ohledem na zaměření materiálu „Argumentarium A 5 Nord Autobahn, Begründung, Variantenauswahl, Grenzeübergänge“ především na rakouské území se domníváme, že tento uvedené požadavky nesplňuje.
4.3.4 49
Usnesení vlády č. 741 z 21. 7. 1999
ŘSD v dopisu ze dne 30. 11. 2006 upozornilo na koncepční materiál „Návrh rozvoje dopravních sítí do r. 2010“, který vláda schválila usnesením č. 741 z 21. 7. 1999. Je zřejmé z formy, jakou byl tento materiál přijat, že v případě rozporu s právními předpisy tento materiál nemůže obstát. Z tohoto důvodu tento materiál nemůže mít za následek neprovedení nebo nikoli řádné provedení SEA podle zákona č. 100/2001 Sb.
4.3.5
Mezistátní posuzování a použití zákona č. 244/1992 Sb.
50
MŽP zastává názor,13 že u územně-plánovací dokumentace a jiných nástrojů územního plánování, u kterých byla smlouva o vyhodnocení SEA uzavřena před 1. květnem 2004, bude posuzování dokončeno dle zákona č. 244/1992 Sb.
51
KrÚ uvedl, že ÚPG Jihomoravského kraje byla projednávána jako koncept ÚP VÚC Jihomoravského kraje.14
52
Podle čl. II. zákona č. 93/2004 Sb.15 posouzení rozvojových koncepcí a programů zahájené přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona se dokončí podle zákona č. 244/1992 Sb.
53
Podle vyjádření KrÚ byla vyčleněna z ÚPG Jihomoravského kraje dílčí ÚPG pro území Břeclavska s tím, že tento proces byl nazván transformací. ÚPG Břeclavska byl projednáván podle § 14 zákona č. 244/1992 Sb.
54
Považujeme za sporné za situace, kdy ÚPG Břeclavska byla vyčleněna z ÚPG Jihomoravského kraje, aby na ní bylo stále pohlíženo jako na ÚPG, jejíž projednávání
13 14 15
Drasenhofen – Mikulov s pokračováním trasy ve východním obchvatu obce Drasenhofen. Ostatní varianty z důvodu nepřijatelných zásahů do životního prostředí více méně odmítá.“. Zpráva VOP na str. 3 uvádí metodický výklad ze dne 20. 5. 2004, zn. 3131/OPVI/2004. Zpráva VOP, str. 9. Tímto zákonem byl do zákona č. 100/2001 Sb. zařazen § 10a až 10j.
- 16 -
bylo zahájeno v okamžiku zahájení projednávání ÚPG Jihomoravského kraje, a to zejména přihlédneme-li k dalšímu tvrzení KrÚ uvedenému ve Zprávě VOP, podle kterého „... následně v dubnu 2005 bylo zahájeno veřejné projednávání ÚPG Břeclavska ...“. Konečné vyhodnocení by však mohlo být provedeno teprve po důsledném prozkoumání celého procesu pořizování ÚPG Břeclavska. 55
Přechodná ustanovení upravuje i směrnice 2001/42/ES. Podle čl. 13 odst. 1 této směrnice členské státy uvedou v účinnost právní a správní předpisy nezbytné pro dosažení souladu s touto směrnicí do 21. července 2004. Neprodleně o nich uvědomí Komisi. Podle čl. 13 odst. 3 směrnice 2001/42/ES povinnost uvedená v čl. 4 odst. 116 se použije na plány a programy, u nichž první formální přípravný akt následuje po dni uvedeném v odstavci 1. Plány a programy, u nichž je první formální přípravný akt před tímto dnem a které jsou přijaty nebo předány k legislativnímu procesu více než 24 měsíců poté, podléhají povinnosti uvedené v čl. 4 odst. 1, nerozhodnou-li členské státy v jednotlivém případě, že to není proveditelné, a neinformují-li o svém rozhodnutí veřejnost.
56
Ve Zprávě VOP se dále uvádí, že KrÚ shledal neaplikovatelnost § 10i zákona č. 100/2001 Sb. z důvodu, že od zpracování konceptu řešení ÚP VÚC bylo upuštěno. Toto tvrzení KrÚ je v rozporu s jiným tvrzením KrÚ, podle kterého byla ÚPG Jihomoravského kraje pořizována jako koncept ÚP VÚC Jihomoravského kraje. Vzhledem k závěru MMR, že způsob vystavení textové zprávy k ÚPG Jihomoravského kraje nezaručoval seznámení veřejnosti s jejím řešením jednoznačně v celém rozsahu, byl KrÚ dopisem MMR ze dne 3. 12. 2004 požádán, aby proces pořizování ÚPG Jihomoravského kraje uvedl do souladu se stavebním zákonem. Na základě tohoto stanoviska KrÚ projednávání ÚPG Jihomoravského kraje zastavil a nepokračoval v dohadování. Ve Zprávě VOP je uvedeno, že KrÚ zdůraznil, že ÚPG Jihomoravského kraje nebyla tedy projednána a dohadována tak, aby v případě zpracování ÚP VÚC Jihomoravského kraje mohlo být upuštěno do konceptu řešení, tj. zůstane jen územněplánovacím podkladem.
57
MŽP nepovažovalo za hospodárné a účelné zpracovávat nové posouzení SEA na ÚP VÚC Břeclavska, a tedy zahajovat na základě návrhu zadání zjišťovací řízení dle zákona č. 100/2001 Sb. Protože nemáme k dispozici ÚP VÚC Jihomoravského kraje a ÚP VÚC Břeclavska, nemůžeme posoudit, do jaké míry jsou shodné. Nicméně lze se patrně domnívat, že pokud byl zvláště vyčleněn ÚP VÚC Břeclavska, stalo se to z důvodu, že se má zabývat otázkami, kterými se nezabýval ÚP VÚC Jihomoravského kraje. Nelze proto souhlasit s tím, že již nebylo zapotřebí zpracovávat SEA pro ÚP VÚC Břeclavska.
16
Čl. 4 odst. 1 směrnice 2001/42/ES zní: „Posouzení vlivů na životní prostředí uvedené v článku 3 se provádí během přípravy plánu nebo programu a před jeho přijetím nebo předáním k legislativnímu procesu.“.
- 17 -
4.3.6
Preference variant na české straně
58
Ze zápisu z jednání ze dne 18. 2. 1998 v Brně a ze zápisu z jednání ze dne 3. 2. 1999 v Mikulově vyplývá, že nejméně do února 1999 česká strana (včetně MD) preferovala variantu Hevlín (Nový Přerov).17
59
V zápisu z jednání ze dne 7. 5. 1999 ve Valticích není uvedeno, že by česká strana nově počítala s variantou Mikulov.
60
Zásadní zvrat patrně nastal v období let 1999 – 2001. V protokolu o jednání ze dne 4. 10. 2001 v Hollabrun je uvedeno, že se obě strany hlásí ke zřízení silniční infrastruktury na nejvyšším stupni v relacích: Brno/D1 – Mikulov – Drasenhofen – Wien/B305 (R52 příp. A5). Tato změna stanoviska české strany není podložena předložením komplexní analýzy tří základních variant (Mikulov, Břeclav, Hevlín).
61
Od roku 2002 již česká strana při jednáních s rakouskou stranou počítá pouze s variantou Mikulov.18
4.3.7
Pochybení jednotlivých správních úřadů
62
Základní pochybení shledáváme na straně KrÚ, který je pořizovatelem ÚP VÚC.19 Domníváme se, že KrÚ si musel být vědom toho, že v průběhu přípravy a schvalování ÚP VÚC Břeclavska nebylo k základní variantě spojení přes Mikulov provedeno porovnání s dalšími základními variantami Břeclav a Hevlín z pohledu vlivů koncepce na životní prostředí.
63
Za selhání při plnění povinností vyplývajících z působnosti stanovené zákonem považujeme postup MŽP. MŽP bylo příslušným úřadem v procesu SEA k ÚP VÚC Břeclavska. Domníváme se, že MŽP mělo vydat záporné stanovisko k návrhu ÚP VÚC.
64
MD podle našeho názoru nerespektovalo zvláštní právní předpisy k ochraně životního prostředí při prosazování dopravních hledisek plánování dopravního spojení Brna s Vídní. Přestože oproti KrÚ a MŽP z předložených podkladů nevyplývá, že by MD vydalo správní akt (opatření obecné povahy) nebo uzavřeno smlouvu, kterými by přímo porušilo právní předpisy k ochraně životního prostředí, fakticky takovým způsobem 17
18
19
Ing. Jeřábek jako zástupce MD na jednání dne 3. 2. 1999 uvedl, že stanovisko je v souladu s předchozími dohodami, to znamená, že se uvažuje s trasou Hevlín – Nový Přerov. S trasou Drasenhofen – Mikulov se neuvažuje z důvodu problémů rozšíření silnice přes Novomlýnské nádrže. Např. v zápisu z jednání ze dne 2. 2. 2005 v Mikulově pan Schiefer přednesl dotaz na možné vedení trasy přes Břeclav na české straně ve vazbě na problémy s životním prostředím. Pan Nouza v návaznosti na to informoval, že pro MD připadá v úvahu pouze varianta přes Mikulov. Srov. § 10i odst. 1 zákona č. 100/2001 Sb. citovaný v odstavci 15 tohoto memoranda.
- 18 -
upřednostnilo variantu Mikulov, že se na úrovni politického rozhodnutí staly zbylé dvě varianty nepřijatelnými.20 65
Protože ÚP VÚC Břeclavska byl schválen teprve v listopadu 2006, není možné s konečným závěrem posoudit jednání MMR ve vztahu k ÚP VÚC Břeclavska. V tuto chvíli pouze konstatujeme, že právní výklad MMR, o který se opřel KrÚ při pořizování ÚP VÚC nepovažujeme za přesvědčivý.
4.3.8
Dopady pochybení
66
V předchozích částech tohoto memoranda bylo dosaženo závěru, že proces SEA a v důsledku toho i příprava ÚP VÚC Břeclavska nebyly provedeny v souladu se zákonem. Předmětem této části je vyhodnocení procesních následků uvedených nedostatků.
67
Ke zpracování tohoto memoranda nebylo k dispozici stanovisko MŽP k posouzení vlivů koncepce (ÚP VÚC) na životní prostředí. K dispozici nebyla ani dokumentace MŽP, která předcházela vydání tohoto stanoviska. Protože lze mít pochybnosti, že stanovisko MŽP ke koncepci představuje ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. úkon správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva nebo povinnosti, tedy patrně nepředstavuje rozhodnutí,21 není proti němu pravděpodobně přípustná správní žaloba.22
68
V případě ÚP VÚC Břeclavska je přípustný návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části podle § 101a s. ř. s. Podle § 101a odst. 1 s. ř. s. je oprávněn podat návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným správním orgánem, zkrácen. Pokud je podle zákona současně oprávněn ve věci, ve které bylo opatřením obecné povahy užito, podat ve správním soudnictví žalobu nebo jiný návrh, může navrhnout zrušení opatření obecné povahy jen společně s takovým návrhem.
69
Podle názoru Nejvyššího správního soudu23 je třeba k posouzení toho, zda je určitý správní akt opatřením obecné povahy, nutno přistupovat materiálně; je tedy nerozhodné, zda právní předpis určitý správní akt jako opatření obecné povahy 20
21
22
23
Viz skutečnost, že uzavření mezinárodní smlouvy s Rakouskem je odkládáno na dobu po schválení ÚP VÚC Břeclavska. Podle § 23 zákona č. 244/1992 Sb. se na posuzování koncepcí nevztahuje správní řád. Obdobné ustanovení je obsaženo v § 23 odst. 12 zákona č. 100/2001 Sb. S ohledem na § 180 správního řádu však mohou vzniknout spory o jeho použití v případě zákona č. 100/2001 Sb. Stanovisko představuje pouze doporučení, nikoli závazné rozhodnutí. K opačnému právnímu výkladu dospěla občanská sdružení v případě stanoviska MŽP k záměru a proto podala v případě R 52 proti stanovisku MŽP ze dne 13. 5. 2005 správní žalobu (viz www.eps.cz). Konečný závěr k přípustnosti žaloby proti stanovisku MŽP tedy zaujmou teprve správní soudy. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 7. 2006, č.j. 1 Ao 1/2006 – 74.
- 19 -
výslovně pojmenovává. Případná námitka, že stavební zákon územní plán za opatření obecné povahy neoznačuje, je proto lichá.24 70
Navrhovatel se může domáhat zrušení usnesení Zastupitelstva Jihomoravského kraje, kterým byl schválen ÚP VÚC Břeclavska. Podle právního názoru Nejvyššího správního soudu25 bez existence stanoviska k posouzení vlivů provedení záměru na životní prostředí26 není možné vydat rozhodnutí nebo schválit změnu. Nejvyšší správní soud dovodil, že bez provedeného posouzení vlivů na životní prostředí nemohl příslušný územní samosprávný celek platně schválit změnu územního plánu, a to ani tehdy, pokud fáze pořizování územně plánovací dokumentace, ve které by normálně probíhalo zjišťovací řízení, uplynula před účinností zákona. Nejvyšší správní soud shledal postup územního samosprávného celku nezákonným. S ohledem na uvedené se domníváme, že první argument navrhovatele bude směřovat již k tomu, že nebylo provedeno zvláštní posuzování vlivů na životní prostředí při přípravě ÚP VÚC Břeclavska.
71
Další argumenty navrhovatele podle našeho názoru budou směřovat k nedostatkům, ke kterým došlo při procesu SEA v rámci přípravy ÚP VÚC Jihomoravského kraje (nedostatečné porovnání s dalšími variantami).
72
V případě zrušení usnesení Zastupitelstva Jihomoravského kraje bude Jihomoravský kraj nucen odstranit v rámci dalšího postupu nedostatky, které mu Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku vytkne. Nelze vyloučit, že bude přehodnoceno dosavadní stanovisko a bude zvolena jiná varianta spojení Brno – Vídeň. To by ve svém důsledku vedlo ke zmaření finančních prostředků investovaných do přípravy varianty Mikulov.
73
Pokud by v návaznosti na již schválený ÚP VÚC Břeclavska byla vydána konkrétní správní rozhodnutí, která by pak v důsledku jeho zrušení byla zrušena na základě mimořádných opravných prostředků, přicházelo by v úvahu právo na náhradu škody upravené v zákoně č. 82/1998 Sb.
5
Závěr
V předloženém právním rozboru jsme dospěli k závěru, že stanovisko, ke kterému dospěl veřejný ochránce práv, je ve své podstatě správné. Proces přípravy ÚP VÚC Břeclavska vykazuje závažné nedostatky z důvodu nerespektování základních zásad při posuzování SEA.
24
25 26
Srov. odchylně právní úpravu v zákoně č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon). Viz rozsudek citovaný v poznámce pod čarou č. 23. Nejvyšší správní soud patrně zaměnil záměr a koncepci. Předmětem řízení v citovaném rozhodnutí však byla územně plánovací dokumentace, mělo by tedy být správně uvedeno „koncepce“.
- 20 -
Základní pochybení při výkonu státní správy lze přičíst Krajskému úřadu Jihomoravského kraje a Ministerstvu životního prostředí. Pochybení, kterých se uvedené správní úřady dopustily, by mohly vést ke zrušení usnesení Zastupitelstva Jihomoravského kraje, kterým byl schválen ÚP VÚC Břeclavska, Nejvyšším správním soudem.
V Praze dne 11. prosince 2006
JUDr. Jiří Hartmann
advokát Advokátní kanceláře Hartmann, Jelínek, Fráňa a partneři
- 21 -
