Masterscriptie Bestuurskunde

Masterscriptie Bestuurskunde Bevolkingskrimp en kantelende kaders. Onderwijs op lokaal niveau onderzocht in Zuid-Limburg

Masterthesisonderwerp: bevolkingskrimp Begeleider UvT: Prof. Dr. G. Van den Brink Tweede lezer Uvt: Dr. M. Boogers Opleiding: Bestuurskunde Naam: Sandra Dircks ANR: 368788

1

2

"Wilt gij hoog klimmen, zo gebruik uw eigen benen! Laat u niet naar boven dragen, zet u niet op een andermans rug of een andermans hoofd." - Friedrich Nietzsche-

Voorwoord Alweer vier en een half jaar geleden begon ik met mijn studie Bestuurskunde aan de Universiteit van Tilburg. Een wereld vol vrijheden ging voor me open. Met deze scriptie sluit ik mijn studie en studententijd af. Met meer zelfinzicht, een groter verantwoordelijkheidgevoel en als zelfstandig persoon kan ik tevreden achterom kijken en verder gaan. In tegenstelling tot wat Nietzsche stelt, hebben bij het tot stand komen van deze scriptie veel mensen een bijdrage geleverd, waarvoor ik ze dan ook graag wil bedanken: Jules Hinssen, voor het meedenken en het stellen van kritische vragen. Hij wist mij af te remmen waar het nodig was en te motiveren met nieuwe inzichten. Onze gesprekken waren niet alleen nuttig voor mijn scriptie, maar ook voor een beter zelfinzicht. Binnen de afdeling Strategie en Innovatie van de provincie Limburg gaat in het bijzonder mijn dank uit naar Ben van Essen, voor de werkplek bij de Provincie Limburg en zijn uitgebreide kennis van het onderwerp. Hendrik Jan van Elmpt, voor de scherpe inhoudelijke kritiek op mijn scriptie. Wim Derks, voor zijn hulp bij de afbakening van het onderzoek en bij het leggen van relevante contacten. Femke Verwest, die mij in de oriënterende fase van het onderzoek heeft geholpen aan informatie over bevolkingskrimp. Herman van der Laan, voor de mogelijkheid om gebruik te maken van het archief van Dagblad de Limburger, wat normaal voor buitenstaanders niet toegankelijk is. Peter, voor alle steun en toeverlaat. Inge, voor het nalezen op taalfouten. Mijn moeder, zussen en vrienden voor het aanhoren van al mijn scriptieverhalen. Natuurlijk wil ik ook graag de mensen bedanken die een inhoudelijke inbreng hebben gehad in deze scriptie. Dat zijn zowel de mensen die ik heb geïnterviewd als de organisaties waarvan ik informatie heb ontvangen. Sandra Dircks Tilburg, 20 maart 2009

3

Samenvatting In deze scriptie wordt onderzocht welke omstandigheden een kantelpunt verklaren in de politieke

aandachtsvorming

op

gemeentelijk

niveau

voor

onderwijsgevolgen

van

bevolkingskrimp binnen de periode 2000 tot 2009 in Zuid Limburg? Aan de hand van een bestudering van vier case-gemeenten in Zuid Limburg, te weten: Maastricht, Sittard-Geleen, Meerssen en Nuth wordt getracht inzicht te geven in de politieke aandachtsvorming voor bevolkingskrimp en onderwijs. De omstandigheden die kantelpunten voor bevolkingskrimp in het algemeen hebben veroorzaakt zijn te karakteriseren als: - persoonlijke fascinatie bevolkingskrimp - constatering financiële consequenties - constatering vertrekoverschot - partijpolitiek Confrontatie met het verschijnsel lijkt de noodzaak tot besluitvorming en de mogelijkheid om het op het netvlies van bestuurders te doen krijgen te vergroten. Voor Maastricht is er een confrontatie met een vertrekoverschot in 2005 en in Nuth wordt het college van b&w in 2008 geconfronteerd

met de

financiële

consequenties van de

bevolkingskrimp.

Uit de

onderzoeksresultaten blijkt dat voor alle gemeenten geldt dat zowel wethouders als burgemeesters in staat zijn om een kantelpunt in de aandachtvorming mogelijk te maken. Naast confrontatie lijkt er in Meerssen en Sittard-Geleen sprake te zijn van een zekere ontvankelijkheid voor kennis. Voor de gemeente Meerssen is een cursus voor burgemeesters van invloed geweest op het besluit om een raadsconferentie over het onderwerp bevolkingskrimp te organiseren in 2007. In Sittard-Geleen is dat een bijeenkomst van Groen Links geweest in ZuidLimburg. Onderzoeksbureau Etil heeft op de bijeenkomst over bevolkingskrimp gesproken, wat er uiteindelijk toe heeft bijgedragen dat het onderwerp is opgenomen in het coalitieakkoord. Enerzijds zou dit te maken kunnen hebben met de sensibiliteit van bestuurders; de mate waarin zij gevoelig zijn voor bepaalde onderwerpen. Anderzijds zouden contextuele factoren hier een rol kunnen spelen. Op basis van een analyse van de regionale krant Dagblad de Limburger kan geconcludeerd worden dat de media-aandacht en wetenschappelijke aandacht toenemen in dezelfde periode als de kantelpunten in de politieke aandachtsvorming liggen. Bij een toename van de media-aandacht voor het onderwerp, wordt een context gecreëerd waarin een toename van de politieke aandacht te begrijpen is. 4

Conclusie van dit onderzoek is verder dat de theorie van Kingdon maar tot op zekere hoogte in staat was om de complexe empirische onderzoeksresultaten mee te analyseren. Om deze reden is een voorstel gedaan tot een verbeterde versie van het stromenmodel van Kingdon op basis van de empirische resultaten van het onderzoek. Uit analyse van het empirisch materiaal blijkt dat het onderscheid dat Kingdon maakt tussen de politieke stroom en de beleidsalternatieven stroom problematisch is. Politieke gebeurtenissen blijken namelijk invloed te hebben op de ontwikkeling van beleidsalternatieven. Veranderingen in het politieke klimaat (meer linkse partijen in de coalitie) en politieke sleutelpersonen (een burgemeester met een persoonlijke fascinatie voor het verschijnsel), zorgen er voor dat nieuwe beleidsvoorstellen worden gedaan. Om deze reden zijn de politieke gebeurtenissenstroom en de alternatieve stroom samengevoegd in het nieuwe model. Daarnaast lieten empirische gegevens zien dat de stromen van Kingdon niet toereikend waren voor de analyse van de omstandigheden en het kantelpunt van de gemeenten. Uit de verzamelde data kwam naar voren dat een constante stroom aan informatie: cijfers van het CBS, wetenschappelijke publicaties, krantenartikelen en dergelijke op het kantelmoment samenkomen met de andere stromen van Kingdon. Een extra stroom is daarom aan het model van Kingdon toegevoegd, te weten de kennisstroom

5

6

Inhoud INHOUD ........................................................................................................................................................... 7 HOOFDSTUK 1: INLEIDING ............................................................................................................................... 9 1.1 AANLEIDING ................................................................................................................................................. 9 1.2 PROBLEEMSTELLING .......................................................................................................................... 11 1.2.1 Doelstelling ....................................................................................................................................... 11 1.2.2 Vraagstelling .................................................................................................................................... 12 1.2.3 Toelichting op de vraagstelling ............................................................................................................... 13 1.3 ONDERZOEKSOPZET .......................................................................................................................... 15 1.3.1 Operationalisering van de vraagstelling .................................................................................................... 15 1.3.2 Bronnen ........................................................................................................................................... 15 1.3.3 Casestudy ......................................................................................................................................... 17 1.3.4 Analysemethode ................................................................................................................................. 21 1.4 MAATSCHAPPELIJKE EN WETENSCHAPPELIJKE RELEVANTIE.................................................................... 22 1.5 HOOFDSTUKINDELING ........................................................................................................................... 24 HOOFDSTUK 2: DEMOGRAFISCHE ONTWIKKELINGEN EN ONDERWIJS ........................................................... 25 2.1 2.2 2.3

DEMOGRAFISCHE ONTWIKKELINGEN EN ONDERWIJS ............................................................................. 25 VERANDERING VAN ZIENSWIJZE: VAN GROEI NAAR KRIMP...................................................................... 27 GEVOLGEN VOOR ONDERWIJS ................................................................................................................ 27

HOOFDSTUK 3: POLITIEKE AANDACHTSVORMING ......................................................................................... 29 3.1 3.2

AANDACHTSVORMING............................................................................................................................. 29 CONCEPTUEEL MODEL VOOR DE ANALYSE VAN BESLUITVORMING ......................................................... 32 3.2.1 Problemen ........................................................................................................................................ 32 3.2.2 Ontwikkeling beleidsalternatieven .......................................................................................................... 33 3.2.3 Politieke gebeurtenissen........................................................................................................................ 34 3.2.4 Kennis ............................................................................................................................................. 35 3.2.4 Critici over Kingdon ............................................................................................................................ 35 3.3 MEDIA AANDACHT EN WETENSCHAPPELIJKE AANDACHT 2000-2009 ....................................................... 36 HOOFDSTUK 4: KANTELPUNT IN DE AANDACHTSVORMING VOOR MEERSSEN, NUTH, MAASTRICHT EN SITTARD-GELEEN. ........................................................................................................................................... 41 4.1

MAASTRICHT ........................................................................................................................................... 41 4.1.1 Kantelpunt ....................................................................................................................................... 42 4.1.2 Momenten vóór het kantelpunt .............................................................................................................. 43 3.1.3 Momenten na het kantelpunt ................................................................................................................ 45 4.2 SITTARD-GELEEN ................................................................................................................................... 46 4.2.1 Kantelpunt ....................................................................................................................................... 47 4.2.2 Momenten vóór het kantelpunt .............................................................................................................. 48 4.2.3 Momenten na het kantelpunt ................................................................................................................ 49 4.3 MEERSSEN............................................................................................................................................... 50 4.3.1 Kantelpunt ....................................................................................................................................... 51 4.3.2 Momenten vóór het kantelpunt .............................................................................................................. 52 4.3.3 Momenten na het kantelpunt ................................................................................................................ 52 4.4 NUTH ...................................................................................................................................................... 55 4.4.1 Kantelpunt ....................................................................................................................................... 55 4.4.2 Momenten vóór het kantelpunt .............................................................................................................. 56 4.2.3 Momenten na het kantelpunt ................................................................................................................ 57 HOOFDSTUK 5: CONCLUSIE EN DISCUSSIE ...................................................................................................... 60 BRONNENLIJST............................................................................................................................................... 69 BRONNENLIJST CASES .................................................................................................................................... 71

7

BIJLAGE I BETROUWBAARHEID EN VALIDITEIT ............................................................................................... 73 BIJLAGE II INWONERAANTALLEN GEMEENTEN ZUID LIMBURG ...................................................................... 75 BIJLAGE III TOPICLIJST INTERVIEWS ............................................................................................................... 76 BIJLAGE IV BEVOLKINGSONTWIKKELING PER GEMEENTE............................................................................... 77 BIJLAGE V CODERING KRANTENONDERZOEK ................................................................................................. 79 BIJLAGE VI DOCUMENTENANALYSE: GEMEENTE MEERSSEN TER ILLUSTRATIE. .............................................. 80

8

Hoofdstuk 1: Inleiding 1.1 Aanleiding “Structurele bevolkingsdaling; een urgente nieuwe invalshoek voor beleidsmakers”: de titel van het onderzoeksrapport van Derks, Hovens en Klinkers (2006) naar aanleiding van het verschijnsel bevolkingsdaling waarmee Nederland in toenemende mate geconfronteerd zal gaan worden. De Nederlandse bevolking is aan het krimpen: het aantal geboortes neemt af, meer mensen overlijden als gevolg van de vergrijzing en er komen minder mensen bij als gevolg van een negatief migratiesaldo. Bepaalde regio’s hebben al te maken met krimp terwijl voor andere regio’s geldt dat een zekere groei nog mogelijk is. Regio’s die al te maken hebben met de gevolgen van deze krimp of er op korte termijn mee te maken zullen krijgen, zijn West Vlaanderen, Oost Groningen en Zuid Limburg. Eén van de beleidsvelden die als eerste door de bevolkingskrimp geraakt wordt, is het onderwijs. Als er minder kinderen geboren worden en meer kinderen met hun ouders wegtrekken uit de perifere gebieden van ons land, dan heeft dat gevolgen voor scholen en in eerste instantie het primair onderwijs. Gemeenten kennen opheffingsnormen indien onder de grens van een vastgesteld minimum aantal leerlingen wordt gekomen. Schoolsluitingen en samenvoegingen van scholen zorgt er voor dat de afstand tot een school in een krimpgemeente vergroot wordt. Daarnaast zal het moeilijker worden om aan voldoende gekwalificeerde docenten te komen. Toch hoeft een krimpende bevolking op zich geen probleem te zijn: het zou positieve gevolgen kunnen hebben voor het aantal files, voor de belasting van natuur en milieu en voor de werkgelegenheid (Derks: 2006, p 29). Een toekomstige grootschalige leegstand van woningen boezemt echter angst in, maar zijn dit reële verwachtingen? Derks (2006) en Verwest (2006) geven aan dat bevolkingskrimp helemaal geen probleem is en dat de dynamiek van toe- en afname juist gezond is, zij het dat beleidsmakers en bestuurders zich voldoende bewust zijn van het fenomeen en er juist op anticiperen. De reacties van beleidsmakers op (toekomstige) bevolkingskrimp zijn uiteenlopend. Uit onderzoek blijkt dat beleidsmakers een ‘rouwproces’ doormaken, waarbij ontkenning en afwijzing achtereenvolgens plaats maken voor verzet, en tenslotte acceptatie (Derks et al.: 2006). Hinssen en Derks spreken in het artikel ‘afkicken van de groei’ (2008), van bestuurlijke reflexen en hebben hier in de provincie Limburg onderzoek naar gedaan. De volgende vijf lokale

9

bestuurlijke reflexen op maatschappelijke effecten van demografische ontwikkeling hebben zij waargenomen: 1.

“Ontkenning. ‘Ons gebeurt dat niet’ oftewel ‘we accepteren de krimp niet’.

2.

Een tweede reflex is de vlucht voorwaarts. ‘Het beste antwoord op krimp is inzetten op groei’ oftewel ‘als het economisch goed gaat, zullen de mensen vanzelf naar het gebied komen’.

3.

Een derde reflex is ‘de oplossing komt van buiten’. Woonmigratie richting Limburg.

4.

Een vierde reflex is ‘wij eerst’. Kennelijk bestaat de opvatting dat we werken voor het eigen territorium in plaats van voor de burgers.

5.

Een vijfde reflex is ‘dan maar meer kinderen…’.”

Er zijn dus indicaties dat in de praktijk uiteenlopend op demografische krimp wordt gereageerd. Dit betekent dat er veel tijd zit tussen het moment dat er kennis over het fenomeen wordt opgedaan en het moment dat het onderwerp politieke aandacht krijgt, oftewel op de politieke agenda komt en actief opgepakt wordt. Voor deze observatie zou een verklaring kunnen worden gezocht in de literatuur over beleidsvorming. Kingdon (1984) legt het proces van agenda -en beleidsvorming uit aan de hand van een stromenmodel waarbij een drietal stromen op een bepaald moment aan elkaar gekoppeld worden door een entrepreneur, waardoor nieuw beleid wordt gecreëerd (Van Gestel 1996). De drie stromen die Kingdon (1984) onderscheidt, zijn de ‘problemenstroom’, ‘alternatievenstroom’ en ‘politiek-bestuurlijke stroom’. De stromen ontwikkelen zich onafhankelijk van elkaar voordat er koppeling plaats vindt (Kingdon: 1984). Tegenstanders van Kingdon (1984) –aanhangers van rationele besluitvormingsmodellen van Etzioni en Lindblom- zien de agendavorming veel meer als een incrementeel proces waarbij alternatieven tegen elkaar worden afgewogen en stapsgewijs een beleidsagenda tot stand komt (Etzioni: 1967 en Lindblom: 1959). Daarnaast lijkt het denken in termen van bevolkingsgroei bij beleidsmakers en bestuurders momenteel dominant te zijn. Zo dominant dat de Raad voor de financiële verhoudingen in haar rapport over bevolkingsdaling van een heersend paradigma spreekt. Volgens de Raad moet er een paradigmawisseling plaats gaan vinden van groeidenken naar krimpdenken om effectief in te kunnen spelen op toekomstige gevolgen van dit verschijnsel (2008, pp.34-36). Bestuurders bezitten beperkte capaciteit en tijd en kunnen niet elk maatschappelijk probleem even veel aandacht geven. De wijze waarop zij prioriteiten stellen is vaak onzichtbaar voor de buitenwereld. Hoe komen problemen opeens hoog op de politieke -en maatschappelijke agenda? Inzicht in deze politieke aandachtsvorming is belangrijk voor probleemoplossingen. In de 10

discussie over bevolkingskrimp ontbreekt momenteel het ‘politieke aandacht’ element en de wijze waarop deze ontstaat nog. Zoals aangegeven, kan ‘politieke aandacht voor iets’ zichtbaar worden doordat het onderwerp door een bestuurder op de politieke agenda gezet wordt en er een besluit genomen kan worden. Dit kan als een kantelpunt in de politieke aandachtsvorming beschouwd worden. Politieke aandacht kan onder andere beïnvloed worden door de mediaaandacht, wetenschappelijke aandacht of andere vormen van kennisoverdracht zoals een werkbezoek of een conferentie dat het onderwerp onder de aandacht brengt. Kingdon (1984) noemt een aantal stromen die elkaar toevallig kruisen waardoor een probleem op de agenda komt, te weten een problemenstroom, een politieke gebeurtenissen stroom en een beleidsalternatieven stroom. Maar wat zijn nu de omstandigheden die ervoor zorgen dat politieke aandacht ontstaat? Het verschijnsel van politieke aandachtsvorming zal worden onderzocht ten aanzien van het onderwerp bevolkingskrimp en onderwijs.

1.2

Probleemstelling

In deze paragraaf wordt de probleemstelling uiteengezet. Daartoe volgt hieronder allereerst de doelstelling van het onderzoek.

1.2.1 Doelstelling Dit onderzoek wordt geschreven in de vorm van een scriptie en is daarmee een leeronderzoek (Verschuren: 1994, pp. 41-56). Er kan binnen dit onderzoekstype een onderscheid gemaakt worden tussen een kennisdoel en een leerdoel. Het leerdoel is de verwerving van onderzoeksvaardigheden in de opzet en uitvoer van dit onderzoek. Daarnaast is er een kennisdoel, te weten: het verkrijgen van inzicht in het ontstaan van politieke aandachtsvorming voor het fenomeen bevolkingskrimp en haar gevolgen voor onderwijs door een exploratief onderzoek. Dit inzicht zal worden verkregen door het bestuderen van literatuur en het genereren van hypotheses aan de hand van een analyse van cases. Op basis van de uitkomsten van de analyses zullen uitspraken gedaan worden over de wijze van besluitvorming (rationeel/dynamisch) en kan inzicht worden verkregen in de aandachtsontwikkeling van bestuurders voor bevolkingskrimp.

11

1.2.2 Vraagstelling Uit bovenstaande doelstelling volgt de onderzoeksvraag:

Welke omstandigheden verklaren een kantelpunt in de politieke aandachtsvorming op gemeentelijk niveau voor onderwijsgevolgen van bevolkingskrimp binnen de periode 2000 tot 2009 in Zuid Limburg? Om de onderzoeksvraag te kunnen beantwoorden worden de volgende deelvragen gesteld: 1. Wat is bevolkingskrimp? 2. Hoe kan met behulp van de theorie van Kingdon over agenda -en beleidsvorming een kantelpunt in politieke aandachtsvorming worden beschreven of verklaard? Politieke aandachtsvorming ten aanzien van bevolkingskrimp en onderwijs in de Zuid Limburgse gemeenten Maastricht, Nuth, Meerssen en Sittard-Geleen binnen de periode 2000-2009: 3a. Welke probleempercepties bestaan er ten aanzien van bevolkingskrimp en haar onderwijsgevolgen? 3b. Welke beleidsalternatieven en oplossingsrichtingen worden er geformuleerd ten aanzien van bevolkingskrimp en haar onderwijsgevolgen? 3c. Welke politieke gebeurtenissen zijn van invloed geweest op het besluit/de totstandkoming van het agendastuk? 3d. Welk(e) kantelpunt(en) in de politieke aandachtsvorming is/zijn aan te wijzen binnen de periode 2000-2009? Om de deelvragen en de onderzoeksvraag te beantwoorden, wordt de literatuur besproken. De theoretische inzichten worden vervolgens aan empirische observaties gekoppeld.

12

1.2.3 Toelichting op de vraagstelling Hieronder volgt een definiëring van de belangrijkste begrippen die volgen uit de vraagstelling: Politieke aandachtsvorming wordt in dit onderzoek gedefinieerd als de ontwikkeling van belangstelling onder bestuurders voor een bepaald probleem of verschijnsel. Aandachtsvorming van bestuurders kan tot uiting komen in een agenda of in besluiten, waar de prioritering voor bepaalde problemen zichtbaar wordt en naar aanleiding waarvan een besluit kan worden genomen. De politieke aandachtsvorming is onderzocht voor de periode 2000-2009 omdat het op basis van oriënterende gesprekken aannemelijk was dat de te onderzoeken gemeenten tussen deze periode een kantelpunt in de aandachtsvorming hadden gehad. Met een kantelpunt wordt gedoeld op een verandering/omslag in de tijd, waarbij het ene moment zich kenmerkt door het ontbreken van politieke aandacht en er op een ander moment, als gevolg van nader te onderzoeken omstandigheden, wel sprake is van politieke aandacht en een besluit is genomen. Het gaat hier om het moment waarop een besluit genomen wordt waarin krimp wordt geconstateerd en actie wordt ondernomen ten aanzien van de krimp. Onder probleempercepties wordt verstaan: alle verschillende zienswijzen op vraagstukken binnen de samenleving (Klink: 2000, p. 8). Met beleidsalternatieven wordt bedoeld: het geheel aan mogelijke benaderingswijzen en oplossingsrichtingen die door het netwerk van actoren wordt geformuleerd, wat uiteindelijk tot een lijst van beleidsvoorstellen leidt (Klink: 2000, p. 9). Politieke gebeurtenissen zijn onder meer verkiezingen, campagnes, demonstraties en rampen. Belangrijke elementen zijn het politieke klimaat, de georganiseerde politieke krachten, de wisseling van bewindspersonen en topambtenaren en de bevoegdhedenverdeling onder verschillende ambtelijke diensten (Klink: 2000, p. 10). Onder het gemeentelijk niveau wordt het van burgemeester en wethouders (college van b&w) verstaan. De focus ligt daarbij specifiek op de burgemeester, aangezien deze vaak een langere bestuursperiode dan 4 jaar kan overzien en daarmee een helikopterview aan kan nemen ten aanzien van het onderzoeksonderwerp. Daarnaast is de wethouder met onderwijsportefeuille van groot belang omdat het beleidsterrein onderwijs deel uitmaakt van zijn takenpakket. Met media aandacht en wetenschappelijke aandacht worden publicaties over bevolkingskrimp en onderwijsgevolgen in achtereenvolgens de media of de wetenschap bedoeld. Onder mediaaandacht wordt hier publicaties in het regionale dagblad “Dagblad de Limburger” verstaan. Voor 13

wetenschappelijke publicaties is gekeken naar rapporten van expertorganisaties, namelijk de Nederlandse Vereniging voor Demografie, het Ruimtelijk Planbureau en adviesorganisaties. Bevolkingskrimp is een demografisch verschijnsel dat bepaald wordt door geboorte, sterfte en migratie (verschil emigratie en immigratie). Er is sprake van bevolkingskrimp als een bevolkingspopulatie afneemt als gevolg van een stijgend sterfteoverschot (meer sterftes dan geboorten), in combinatie met een negatief migratiesaldo binnen een bepaald gebied (CBS: 2006, pp. 2-3). Onderstaand figuur geeft dit schematisch weer. GEBOORTE Dalend

STERFTE Stijgend

GEBOORTEOVERSCHOT NATUURLIJKE AANWAS Vanaf 2004 structureel negatief in Limburg

BEVOLKINGS ONTWIKKELING Overgang van groei naar krimp in 2002 voor Limburg

MIGRATIESALDO BINNENLAND Negatief

MIGRATIESALDO BUITENLAND

MIGRATIESALDO TOTAAL Sinds eeuwwisseling (sterk) negatief in Limburg

Sinds eeuwwisseling (sterk) negatief

Figuur 1: Elementen Bevolkingsontwikkeling (Provincie Limburg: 2008, p. 5) In de komende twintig jaar zal het aantal Nederlandse regio’s en gemeenten dat te maken krijgt met teruglopende bevolkingsaantallen, fors toenemen. Er worden minder kinderen geboren, een groter aantal mensen zal sterven en (selectief) migreren. Niet alleen aan de randen van Nederland, maar in heel het land zullen gemeenten worden geconfronteerd met demografische krimp. Voor Zuid Limburg zal zowel het aantal huishoudens als het aantal personen per huishouden af gaan nemen. Dat zal tot gevolg hebben dat de samenstelling van de bevolking verandert (bijvoorbeeld minder kinderen, meer ouderen en veranderingen in de grootte van bepaalde etniciteiten in ons land) (Dam et al.: 2006, p. 9). Een afnemend aantal kinderen heeft gevolgen voor het onderwijs in Nederland.

14

1.3

Onderzoeksopzet

1.3.1 Operationalisering van de vraagstelling Dit onderzoek is explorerend van aard (Baarda: 2005, p.96), omdat over politieke aandachtsvorming voor bevolkingskrimp en onderwijs nog weinig bekend is. De ontwikkeling van hypothesen ten aanzien van politieke aandachtsvorming staat hierbij voorop. Om de onderzoeksvraag te kunnen beantwoorden, is gebruik gemaakt van gegevens die verkregen zijn op basis van triangulatie; het gebruik maken van meerdere methoden en technieken om een onderzoeksvraag te kunnen beantwoorden (Hakvoort: 1996, p. 131). Triangulatie is hier toegepast in de materiaalverzameling, er is gebruik gemaakt van verschillende bronnen om het onderzoeksdoel te kunnen bereiken. Bronnen die gebruikt zijn: - Interviews: met gemeentebestuurders, schoolbestuurders primair en secundair onderwijs en beleidsmedewerkers onderwijs van de onderzochte gemeenten. - Kranten: publicaties over bevolkingskrimp en onderwijs in Dagblad de Limburger. - Cijfers: statistieken over bevolkingsontwikkeling (geboorte, sterfte en migratie) van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS). - Wetenschappelijke rapporten: wetenschappelijke rapporten van expertorganisaties: De Nederlandse Vereniging voor Demografie, Ruimtelijk Planbureau en adviesorganisaties. - Documenten: coalitieakkoorden, toekomstvisies en integrale huisvestingsplannen. In de volgende paragrafen zal het gebruik van de verschillende bronnen verder worden toegelicht.

1.3.2 Bronnen Kranten Er is vooral gekeken wat er over het betreffende onderwerp is geschreven in de vakliteratuur en in welke mate de media en de wetenschap aandacht besteden aan het verschijnsel. Om te bezien hoe de aandacht voor bevolkingskrimp en onderwijs zich in de media heeft ontwikkeld is gekozen voor de regionale krant. 80,5 procent van de krantenoplage in Limburg bestaat uit regionale kranten, waarvan Dagblad De Limburger het meest gelezen regionale dagblad is binnen de provincie (oplage van 141.565 kranten in 2007).1 Voor de periode 20082009 zijn de artikelen uit deze krant elektronisch beschikbaar via het computerprogramma Lexis Nexis. Voor de periode 2000-2008 is gebruik gemaakt van het digitaal archief van Dagblad de

1

http://www.oplagen-dagbladen.nl, gerangschikt per provincie, geraadpleegd op 29-10-2008.

15

Limburger. Vanwege de omvang van het databestand zijn alleen de onderwerpen die met bevolkingskrimp te maken hebben gecodeerd (zie bijlage IV). Cijfers Het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) is een Zelfstandig Bestuursorgaan dat de taak heeft om gegevens te verzamelen en bewerken en daarnaast statistieken te publiceren ten behoeve van wetenschap, praktijk en beleid.2 Met behulp van het programma Statline op de website van het CBS zijn statistieken van bevolkingsontwikkeling (geboorte, sterfte en migratie) tussen 2000 en 2009 opgevraagd (zie paragraaf 1.3.3). De historische weergave van de bevolkingsontwikkeling in de te onderzoeken gemeenten tussen 2000 en 2009 zal naast de politieke aandachtsontwikkeling in deze periode worden gehouden om deze laatste beter te kunnen begrijpen. Wetenschappelijke rapporten Daarnaast is een systematische literatuurstudie verricht om inzichtelijk te krijgen hoe de wetenschappelijke aandacht voor dit onderwerp zich over de afgelopen negen jaar ontwikkeld heeft. Hierbij is gekeken naar wetenschappelijke rapporten van expertorganisaties. Hier is voor gekozen omdat betogen, uiteenzettingen en andere publicaties minder diep en uitgebreid op het onderwerp ingaan. Hierbij is gebruik gemaakt van een bibliotheek over bevolkingskrimpliteratuur op de website www.vanmeernaarbeter.nl. Met expertorganisaties wordt bedoeld: de Nederlandse Vereniging

voor

Demografie,

Ruimtelijk

Planbureau

en

andere

wetenschappelijke

adviesorganisaties. Open-interviews Voor de te onderzoeken gemeenten is getracht te achterhalen welke omstandigheden een kantelpunt in de politieke aandachtsvorming laten zien voor onderwijsgevolgen van bevolkingskrimp binnen de periode 2000 tot 2009 in Zuid Limburg. Deelvraag 3 (subvragen a t/m d) is beantwoord aan de hand van interviews met burgemeester en wethouder(s) (met onderwijsportefeuille), beleidsmedewerkers onderwijs en voorzitters van onderwijsbesturen voor primair en secundair onderwijs. Zo is getracht inzicht te krijgen in de politieke aandachtsvorming. Verkennende gesprekken met medewerkers van de Provincie, Limburg hebben tot een lijst van relevante gesprekspartners geleid. Uiteindelijk hebben 22 openinterviews plaatsgevonden; ‘vragenderwijs worden gespreksonderwerpen gestructureerd om te kijken hoe de geïnterviewde tegen bepaalde dingen of personen aankijkt’ (Baarda: 2005, pp. 233-234). Het open interview is min of meer gestructureerd aan de hand van een lijst met topics; ‘de bevragingsmethode 2

http://www.cbs.nl, bedrijfsinformatie, geraadpleegd op 09-03-2009.

16

is open, maar de onderwerpen die aan bod komen liggen min of meer vast’ (Baarda: 2005, p. 234). Er is gekozen voor een open interview omdat van tevoren niet duidelijk was welke omstandigheden, wat voor soort omstandigheden en of überhaupt omstandigheden bepalend zijn geweest voor de aandachtsvorming. Door gebruik te maken van een open interview kon zo veel mogelijk informatie worden verzameld. Deze scriptie richt zich op de lokale overheid. Aandachtsvorming op nationaal en provinciaal niveau wordt achterwege gelaten. Volgens Verschuren en Doorewaard (2000, p. 118) zijn er drie manieren waarop personen kunnen fungeren als bron: -

Respondent: “iemand verschaft gegevens over zichzelf”;

-

Informant: “iemand verschaft data over anderen of door hem of haar gekende situaties, voorwerpen en processen”;

-

Deskundige: “een persoon fungeert als leverancier van kennis”.

Voor de beantwoording van deelvraag 3 hebben face-to-face gesprekken met respondenten plaats gevonden (burgemeester en wethouders), met informanten (beleidsmedewerkers en schoolbesturen)

en

met

enkele

deskundigen

op

het

gebied

van

bevolkingskrimp

(wetenschappelijk onderzoekers). Zie de bronnenlijst voor een overzicht van geïnterviewden. Documenten Als indicator voor de aandacht voor het kantelmoment voor bevolkingskrimp is gekozen voor het eerste besluit; onderwijsplan of andersoortige beslissing betrekking hebbende op het afnemend aantal scholieren als gevolg van de bevolkingskrimp. Hiervoor is gevraagd naar besluiten in de periode 2000 t/m 2008 en zal specifiek naar het onderwijsbeleidsterrein worden gekeken. Daarnaast zijn coalitieakkoorden bekeken omdat bestuurders zichzelf hierin vastleggen ten aanzien van hun regeerperiode. In hoeverre komt bevolkingskrimp en onderwijs terug in de akkoorden? Om deelvragen 3a t/m 3d te kunnen beantwoorden is verder gekeken naar onderwijsplannen die in aanloop van het uiteindelijke plan zijn geschreven.

1.3.3 Casestudy Om te kunnen onderzoeken hoe politieke aandachtsvorming voor bevolkingskrimp en onderwijs in de praktijk ontstaat, is ervoor gekozen om dit voor verschillende gemeenten in kaart te brengen. Omdat nog weinig informatie over politieke aandachtsvorming voor bevolkingskrimp bekend is en het verschijnsel in zijn natuurlijke context onderzocht is, kan gesproken worden van een casestudy (Baarda: 2005, pp. 113-114). Dit type onderzoek wordt ook wel getypeerd als 17

kwalitatief onderzoek omdat een tamelijk nieuw verschijnsel wordt onderzocht voor een nog vrij onbekende problematiek (demografische gevolgen voor onderwijs), daarnaast zijn de vragen kwalitatief van aard. In deze scriptie bestaat de caseselectie uit 4 gemeenten. Waarbij is gekozen voor twee grote gemeenten (>40.000 inwoners) en twee kleine gemeenten (<20.000 inwoners). Volgens de Rfv kent een grote gemeente vaak een groter ambtelijk apparaat dan een kleine gemeente, wat meer specialisatie mogelijk maakt en waardoor de gemeente in staat is om intern meer kennis te organiseren om de gevolgen van bevolkingsdaling te vertalen in adequaat beleid. Bij een kleine (plattelands)gemeente, met een kleiner ambtelijk apparaat is die specialisatie minder goed mogelijk omdat er nu eenmaal minder medewerkers zijn, wat een kleine gemeente kwetsbaarder maakt dan een grote gemeente (Rfv: 2008, p. 43). Voor kleine gemeenten is het aannemelijk dat het handhaven van bepaalde voorzieningen zoals scholen en sportmogelijkheden moeilijker is dan voor een grote gemeente die te maken krijgt met krimp. Grote gemeenten Gemeenten

Inwoneraantal

Maastricht

118.004

Sittard-Geleen

95.691

Bron: Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS), Bevolking kerncijfers, geraadpleegd op 20-10-2008 Kleine gemeenten Gemeenten

Inwoneraantal

Meersen

19.744

Nuth

15.851

Bron: CBS, Bevolking kerncijfers, geraadpleegd op 20-10-2008 De gemeenten zijn geselecteerd op inwoneraantal (groot/klein) en ligging (Zuid Limburg). Verder is op basis van verkennende gesprekken met experts op het gebied van bevolkingskrimp vastgesteld welke gemeenten actief bezig zijn met bevolkingskrimp. Er is gekozen voor gemeenten in de regio Zuid-Limburg aangezien de bevolkingskrimp daar al is ingezet, zie bijlage III (Derks: 2008, p.2) en tabellen op de volgende pagina.

18

Bevolkingsontwikkeling Maastricht; levendgeborenen, overledenen en migratie Totaal vestiging gemeente (aantal)

Totaal vertrek gemeente (aantal)

Verschil

Totaal geborenen (aantal)

Totaal overleden (aantal)

Verschil totaal

Aantal inwoners

2000 6610 6267 +343 1178 1268 122.070 +253 2001 6933 6608 +325 1139 1278 122.163 +186 2002 7065 6740 +325 1132 1329 122.005 +128 2003 9.660 9.507 +153 1721 1964 121.982 -90 2004 9.110 9.654 -544 1540 1866 122.183 -870 2005 9.215 10.257 -1042 1506 1843 121.456 -1379 2006 9.553 10.153 -600 1421 1772 120.175 -951 2007 9.462 10.019 -557 1325 1714 119.038 -946 Bewerking gegevens Centraal Bureau voor de Statistiek, Den Haag/Heerlen 09-03-2009

Bevolkings ontwikkeli ng tov aantal inwoners (%)

+0,21 +0,15 +0,10 -0,07 -0,71 -1,14 -0,79 -0,79

Bevolkingsontwikkeling Nuth; levendgeborenen, overledenen en migratie Totaal vestiging gemeente (aantal)

Totaal vertrek gemeente (aantal)

Verschil

Totaal geborenen (aantal)

Totaal overleden (aantal)

Verschil totaal

Aantal inwoners

2000 908 781 +127 162 157 16.563 +132 2001 838 857 -19 152 175 16.687 -42 2002 650 834 -184 145 175 16.609 -214 2003 663 881 -218 130 163 16.371 -251 2004 623 646 -23 141 166 16.055 -48 2005 631 684 -53 115 174 16.014 -112 2006 684 723 -39 122 157 15.920 -74 2007 658 638 +20 141 161 15.844 0 Bewerking gegevens Centraal Bureau voor de Statistiek, Den Haag/Heerlen 09-03-2009

Bevolkings ontwikkeli ng tov aantal inwoners (%)

+0,80 -0,25 -1,29 -1,53 -0,30 -0,70 -0,46 0

19

Bevolkingsontwikkeling Meerssen; levendgeborenen, overledenen en migratie Totaal vestiging gemeente (aantal)

Totaal vertrek gemeente (aantal)

Verschil

Totaal geborenen (aantal)

Totaal overleden (aantal)

Verschil totaal

Aantal inwoners

2000 822 853 -31 206 179 20.267 -4 2001 829 903 -74 196 149 20.246 -27 2002 736 904 -168 184 165 20.223 -149 2003 874 931 -57 191 190 20.039 -56 2004 709 822 -113 182 183 19.986 -114 2005 837 900 -63 178 200 19.857 -85 2006 876 892 -16 177 160 19.762 +1 2007 852 868 -16 159 140 19.739 +3 Bewerking gegevens Centraal Bureau voor de Statistiek, Den Haag/Heerlen 09-03-2009

Bevolkings ontwikkeli ng tov aantal inwoners (%)

-0,02 -0,13 -0,74 -0,28 -0,57 -0,43 +0,01 +0,02

Bevolkingsontwikkeling Sittard-Geleen; levendgeborenen, overledenen en migratie per regio Totaal vestiging gemeente (aantal)

Totaal vertrek gemeente (aantal)

Verschil

Totaal geborenen (aantal)

Totaal overleden (aantal)

Verschil totaal

Aantal inwoners

2000 5485 5869 -384 1339 1191 127.322 -436 2001 5535 5574 -39 1470 1321 141.556 +110 2002 5566 5582 -16 1333 1283 141.593 +34 2003 6002 6198 -196 1505 1506 141.467 -197 2004 5731 5950 -219 1402 1458 141.200 -275 2005 5970 6524 -554 1347 1397 140.847 -604 2006 5733 6442 -709 1302 1437 140.230 -844 2007 5847 6377 -530 1171 1415 139.293 -774 Bewerking gegevens Centraal Bureau voor de Statistiek, Den Haag/Heerlen 09-03-2009

Bevolkings ontwikkeli ng tov aantal inwoners (%)

-0,34 +0,08 +0,02 -0,14 -0,19 -0,43 -0,60 -0,56

De tabellen hierboven laten per gemeente de bevolkingsontwikkeling tussen 2000 en 2007 zien. Voor het jaar 2008 zijn deze cijfers nog niet beschikbaar, aangezien deze altijd een jaar later pas beschikbaar zijn (deze worden in de loop van 2009 bekend gemaakt). Alle vier de case-gemeenten hebben inmiddels met krimp te maken gehad of hebben hier nog steeds mee te maken. Een sterfteoverschot manifesteert zich als eerste in Nuth, namelijk in 2001 en vervolgens in Sittard-Geleen. In beide gemeenten zet het sterfteoverschot door en is ook in 2007 nog waar te nemen. Maastricht heeft alleen in 2003 met een sterfteoverschot te maken en Meerssen in 2004 en 2005.

20

Een vertrekoverschot zien we het eerst in Meerssen en Sittard-Geleen; vanaf 2000 tot en met 2007 is hier elk jaar opnieuw sprake van. Nuth heeft iets later te maken met een vertrekoverschot: vanaf 2001 tot en met 2006 en Maastricht sinds 2004 tot en met 2007. Naast een afnemende bevolking is er sprake van een afnemend aantal basisschoolleerlingen in Limburg als gevolg van de bevolkingskrimp. Tot 2025 zal het aantal basisschoolleerlingen afnemen met 24 procent. In het voortgezet onderwijs is dit 28 procent (Hermans: 2008, p.1). Daarom hebben voorafgaand aan de case-selectie verkennende gesprekken plaatsgevonden met experts op het gebied van bevolkingskrimp om te bepalen of gemeenten actief bezig zijn met bevolkingskrimp. De methode van dataverzameling binnen de gemeenten wordt hieronder besproken.

1.3.4 Analysemethode Om structuur aan te kunnen brengen in de verzamelde hoeveelheid interviewgegevens en de documenten is gebruik gemaakt van een vereenvoudigde versie van de analysemethode van Baarda (2005, pp.313-337). Hieronder worden de verschillende analysestappen besproken. -

Analyse stap 1: Het labelen

De tekstfragmenten zijn van een naam voorzien. Het label zegt iets over de onderzoekseenheid (politieke aandachtsvorming). Aan een tekstfragment kunnen mogelijkerwijs meerdere labels worden toegekend. -

Analyse stap 2: Het ruimtelijk ordenen en vinden van verbanden

Alvorens verder is gegaan met het reduceren van de informatie, zijn vraagstelling en doelstelling opnieuw geëxpliciteerd. Een voorlopige ordening van het geheel aan labels is vervolgens opgesteld (zie bijlage V). -

Analyse stap 3: Het interpreteren en benoemen van de structuur

Labels die elkaars synoniemen lijken te zijn, zijn samengevoegd in één label. Vanwege de vraagstelling (die vraagt om een verklaring voor politieke aandachtsvorming voor bevolkingskrimp en onderwijsgevolgen) heeft een ordening op basis van tijdsvolgorde plaatsgevonden. Daarnaast is een ordening gemaakt op basis van kantelpunt, omstandigheden vóór het kantelpunt en omstandigheden na het kantelpunt. -

Analyse stap 4: Het definiëren van kernlabels

De kernlabels zijn gedefinieerd en getransformeerd tot begrippen of concepten. Zie hoofdstuk 4: persoonlijke fascinatie, financiële consequenties, constatering vertrekoverschot, politieke ideologie. 21

-

Analyse stap 5: Het beantwoorden van de vraagsteling en onderzoeksvragen

De beantwoording van de vraagstelling is niet slechts een beschrijving, maar er wordt gevraagd om causale verbanden. De causale verbanden tussen omstandigheden en het kantelpunt in de aandachtsvorming wordt door de geïnterviewden zelf gelegd. De samenhang tussen labels en fragmenten is weergegeven in de bijlage V. Hierbij speelt de volgorde in tijd (tussen 2000-2009) een belangrijke rol.

1.4

Maatschappelijke en wetenschappelijke relevantie

Voor de bestuurskunde als wetenschap is de vraagstelling van dit onderzoek interessant. De Bestuurskunde onderzoekt bestuurders die trachten richting te geven aan ontwikkelingen in de samenleving. De overheid speelt daarbij een belangrijke rol, deze heeft de taak toegewezen gekregen om die sturing te verrichten. Tal van ontwikkelingen buiten en binnen een overheidsorganisatie beïnvloeden de mogelijkheid om kennis te verkrijgen, beslissingen te kunnen nemen en daarmee de samenleving en de eigen organisatie juist aan te kunnen sturen. Met dit onderzoek kan een empirisch kijkje in de ‘bestuurlijke keuken’ worden genomen van enkele gemeenten in Zuid Limburg om te bezien hoe bestuurders beïnvloed worden door omstandigheden die maken dat aandacht voor problemen en verschijnselen ontstaat. Onderzoek naar bevolkingsbeleid wordt in Nederland verricht door verschillende demografische onderzoeksbureaus. Neem bijvoorbeeld het rapport structurele bevolkingsdaling; een urgente nieuwe invalshoek voor beleidsmakers (Derks et al.: 2006) waarin het belang van beleidsmaatregelen die zich richten op de krimp van de bevolking wordt aangegeven. Het onderzoek is wetenschappelijk van belang omdat het systematische en empirische kennis levert over de wijze waarop beleidsmakers momenteel met bevolkingskrimp omgaan en wat er toe heeft geleid dat bestuurders ergens mee aan de slag gaan. Bevindingen in dit onderzoek kunnen daarnaast de theorie van Kingdon versterken of ontkrachten. Maatschappelijk is de vraagstelling van dit onderzoek ook van waarde. Dit onderzoek kan een bijdrage leveren aan de discussie die door Klinkers Public Policy (Derks et al.:2006) is gestart en gericht is op de gevolgen van bevolkingsdaling voor beleidsmakers. Door onderzoek te doen naar politieke aandachtsvorming rondom het bevolkingsvraagstuk wordt ook een bijdrage geleverd aan de maatschappelijke en politieke discussies over de totstandkoming en invoering van beleid.

22

Onderwijs is een voorziening die een gemeente gezamenlijk met onderwijsstichtingen aanbiedt en waar inwoners met kinderen gebruik van maken. Een kwaliteitsafname als gevolg van een dalend aantal leerlingen, wanneer er té kleine scholen ontstaan die uit onderwijskundig oogpunt niet gewenst zijn, of zelfs het sluiten van een school, raakt in die zin de inwoners. Een onderwijsvoorziening heeft echter ook een belangrijke relatie met het woon –en werkritme en is een vestigingsfactor voor gezinnen met kinderen. Tevens hebben scholen een belangrijke sociale functie, als marktplaats voor sociale contacten tussen ouders. Veranderingen hierin raken burgers in de wijze waarop het sociale weefsel functioneert. Het is belangrijk om inzicht te hebben in de manier waarop politieke aandacht ontstaat voor bevolkingskrimp. Lokale bestuurders die niet anticiperen op het verschijnsel lopen het risico om op het gebied van onderwijs ‘te laat’ te zijn, waardoor genoemde problemen als gevolg van de bevolkingskrimp al spelen. Dit onderzoek kan een bijdrage leveren aan de snelheid waarop gemeenten kunnen anticiperen op bevolkingskrimp. Omstandigheden die aandacht kunnen bewerkstelligen kunnen onder andere door bestuurders op provinciaal niveau gebruikt worden om aandacht voor het verschijnsel op lokaal niveau mogelijk te maken. Tenslotte is besturen ook vooruitzien. Door omstandigheden die een rol spelen bij politieke aandachtsvorming voor bevolkingskrimp in kaart te brengen, kan bezien worden of en hoe bestuurders in staat zijn om beleidsmatig rekening te houden met toekomstige verschijnselen of problemen.

23

1.5

Hoofdstukindeling

De opbouw van het onderzoek is gebaseerd op de geformuleerde onderzoeksvragen. Hieronder wordt de hoofdstukindeling weergegeven en toegelicht. In hoofdstuk 2 zullen de demografische ontwikkelingen in Zuid Limburg worden besproken en specifiek de effecten op het beleidsterrein onderwijs. Daarnaast zullen formele relaties en bevoegdheden ten aanzien van onderwijs voor (onderwijs) bestuurders worden beschreven. In dit hoofdstuk wordt deelvraag 1 beantwoord. In hoofdstuk 3 wordt (politieke) aandachtsvorming besproken. Wat wordt onder aandachtsvorming verstaan en wat betekent aandachtsvorming voor lokale bestuurders? Daarnaast wordt deelvraag 2 beantwoord en wordt een theoretisch model besproken waarmee aandachtsvorming inzichtelijk kan worden gemaakt. In hoofdstuk 4: worden de resultaten van de interviews en de documentanalyse per gemeente besproken: de kantelpunten worden per gemeente benoemd en de omstandigheden vóór en na de kantelpunten worden besproken en geanalyseerd voor zover mogelijk aan de hand van de in hoofdstuk 3 besproken theorie. Daarnaast wordt in dit hoofdstuk deelvraag 3 beantwoord. In hoofdstuk 5: zal teruggekoppeld worden naar de centrale vraagstelling van dit onderzoek. Vervolgens wordt gereflecteerd op de verzamelde documenten en de interviews en worden enkele aanbevelingen voor vervolgonderzoek geformuleerd. Hoofdstuk 6: in dit laatste hoofdstuk worden discussiepunten naar aanleiding van de analyse aangehaald en zal een alternatieve bestuurskundige theorie voor politieke aandachtsvorming worden gepresenteerd naar aanleiding van de uitkomsten van het onderzoek.

24

Hoofdstuk 2: Demografische ontwikkelingen en onderwijs In dit hoofdstuk wordt het verschijnsel bevolkingskrimp beschreven. Om zo een antwoord te formuleren op de eerste deelvraag: wat is bevolkingskrimp? Welke demografische ontwikkelingen zijn nu waar te nemen en in de toekomst te verwachten? Verschillende consequenties zijn voor tal van beleidsterreinen waar te nemen. In het onderzoek is een afbakening gemaakt en gekozen voor de consequenties en omstandigheden die spelen binnen het beleidsterrein onderwijs, waar in deze paragraaf ook verder aandacht aan zal worden besteed.

2.1

Demografische ontwikkelingen en onderwijs

Dat het aantal inwoners in Nederland op den duur zal gaan afnemen, blijkt consequent uit diverse opeenvolgende studies op dit vlak (Derks et al.:2006 en Dam et al.:2006). In deze paragraaf wordt omschreven hoe deze afname er uit zal zien, wanneer deze afname ongeveer plaats gaat vinden en welke oorzaken ten grondslag liggen aan deze afname. Daarnaast wordt aangegeven in welke regio’s de bevolkingsafname het grootst zal zijn en welke effecten deze afname heeft op het onderwijs. Als het aantal inwoners in een bepaald gebied afneemt, wordt gesproken van krimp. Er kan een onderscheid gemaakt worden tussen de kwantitatieve daling; een daling van het aantal inwoners of een daling van het aantal huishoudens. In dit onderzoek wordt uitgegaan van een daling van het aantal inwoners. Binnen een daling van het aantal inwoners kan ook een kwalitatieve daling worden opgemerkt, namelijk een wijziging in de samenstelling van de bevolking (Rfv: 2008, p.30): -ontgroening (daling aantal jongeren dat deel uit maakt van de bevolking); -vergrijzing (stijging van het aantal jongeren dat deel uit maakt van de bevolking); -verkleuring (stijging van het aandeel allochtonen). Aangezien uitgegaan wordt van onderwijsgevolgen van bevolkingskrimp wordt de verkleuring in het onderzoek niet meegenomen. [Type a quote from the document or the summary of an interesting point. You can position the text box anywhere in the document. Use the Text Box Tools tab to change the formatting of the pull quote text box.]

25

In haar rapport Krimp en ruimte, geeft het Ruimtelijk Planbureau de uitwerking van een onderzoek naar de ruimtelijke gevolgen van demografische krimp. In het rapport dat zij eind 2006 uitbrachten, staat te lezen dat:

‘naar verwachting het totale inwoneraantal

van Nederland rond 2035 zal stabiliseren en vervolgens

langzaam

zal

afnemen.

In

gebieden als: Zeeland, Oost-Groningen en Zuid-Limburg begint dit al eerder. Ook wel de randen van Nederland genoemd, en/of de minder aantrekkelijke woon- of werkgebieden (p. 8). In 2025 heeft ruim de helft van het aantal gemeenten (467) minder inwoners dan nu. Eén op de vijf gemeenten heeft in 2025 bovendien minder huishoudens. In een aantal gemeenten en regio’s is nu al sprake van krimp (p. 48).’

Sommigen van de te onderzoeken gemeenten (Maastricht, Meerssen, Nuth en Sittard-Geleen) hebben in 2000 al te maken met een krimpende bevolking, maar vanaf 2003 geldt voor alle vier de gemeenten dat de krimp is ingezet. Demografische krimp is zeker geen nieuw verschijnsel. De geschiedenis leert ons dat ook in het verleden bepaalde regio’s en gemeenten geconfronteerd werden met een teruglopend inwoneraantal. In andere landen speelt krimp op grotere schaal, of is krimp al eerder ingezet, wat maakt dat de situatie in Nederland niet uniek is. Een trek van het platteland naar de stad is ook geen nieuw verschijnsel. Al eeuwen geleden zagen we dat boeren en startende ondernemers hun heil zochten in de steden waar de voorzieningen beter waren. Juist in de Randstad is dan ook nog veel demografische groei waar te nemen, onder andere als gevolg van de trek van hoogopgeleide jongeren naar dit gebied. Prof. Hooimeijer noemt de reacties die wetenschappelijke rapporten hebben opgeroepen op het verschijnsel dan ook ‘overdreven’ (Haegens: 2008). Derks (2006) die bij het verschijnsel krimp spreekt van een ‘urgente nieuwe invalshoek voor beleidsmakers’ zegt: ‘we hebben het er altijd over dat het zo druk en vol is in Nederland. Mensen willen meer rust en ruimte. Wat is er dan mis met bevolkingsdaling?’( Haegens: 2008). Wat zijn dan wel kwalijke gevolgen van de demografische krimp? Wel nu, dat zijn het tempo en de keuze van het bestuurlijk handelen ten aanzien van deze ontwikkeling. In de 26

volgende paragraaf zal dit problematische bestuurlijk handelen en de mogelijke oorzaken die hieraan ten grondslag kunnen liggen, uiteen worden gezet.

2.2

Verandering van zienswijze: van groei naar krimp.

In het rapport ‘Bevolkingsdaling; gevolgen voor bestuur en financiën’, wordt door de Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv) (2008, pp. 34-40) van een paradigmawisseling gesproken. De sociaaleconomische omstandigheden zijn al decennialang goed, wat met zich meebrengt dat (economische) groei mogelijk is. Niet alleen het bedrijfsleven, maar ook de politiek is doordrenkt van een groei-denken en handelt hier naar. In dit groei-denken lijkt de toekomstige bevolkingskrimp onvoldoende te worden meegenomen door diezelfde bestuurders. Een nieuwe manier van denken is noodzakelijk volgens de schrijvers van het rapport. Door het niet groeien van de bevolking als een probleem te zien in een krimpsituatie, zorgt dat er grenzen gesteld worden aan het oplossingsdenken. Door krimp als een ‘gegeven’ omstandigheid te beschouwen ontstaat er juist ruimte om na te denken over de kansen die bevolkingsdaling biedt, bijvoorbeeld in termen van groen, rust en ruimte (Korsten en Goedvolk: 2008, p 85.)

2.3

Gevolgen voor onderwijs

Minder kinderen die geboren worden, minder kinderen die langs de weg van migratie ons land binnen komen en daarnaast ook kinderen die met hun ouders meeverhuizen naar Randstedelijke gebieden, betekend minder leerlingen op primair onderwijs en voortgezet onderwijs. Logisch gevolg lijkt dat er eerst minder schoollokalen en uiteindelijk ook minder schoolgebouwen nodig zijn. Het (basis)onderwijs is daarmee één van de eerste voorzieningen die geraakt wordt door bevolkingsdaling. Sinds 1997 zijn gemeenten wettelijk verplicht om te voorzien in de onderwijshuisvesting. Schoolbestuurders maken gebruik van schoolgebouwen die door de gemeente beschikbaar worden gesteld. Gemeenten worden hiervoor gefinancierd door het Rijk. Schoolbesturen zijn zelf verantwoordelijk voor onderhoud aan het gebouw. Voor onder andere nieuwbouw en verbouwing zijn zij afhankelijk van de gemeente (Wissink en Van der Ploeg: 2009, p. 7). Buiten het faciliteren van onderwijshuisvesting berust de onderwijsvoorziening zelf tot de verantwoordelijkheid van onderwijsstichtingen. Schoolbestuurders kunnen zelfstandig besluiten om de onderwijsvoorziening in een bepaalde gemeente niet meer aan te bieden. Schoolbestuurders hebben te maken met zogenaamde ‘remanenzkosten’: bij teruglopende bevolkingsaantallen blijven de kosten in eerste instantie nagenoeg hetzelfde, terwijl de inkomsten direct dalen (Aarts De Jong Wilms Goudriaan Public Economics: 2008, p.6). Denk hierbij 27

bijvoorbeeld aan stookkosten voor een schoolgebouw; of hier nu 30 of 10 kinderen in zitten, de kosten blijven hetzelfde terwijl er voor minder leerlingen minder geld wordt ontvangen. Verder neemt het banenaanbod voor leraren in krimpgebieden af doordat klassen worden samengevoegd of scholen gesloten moeten worden. Kleine scholen zijn duur, ook omdat de kwaliteit er moeilijk op peil te houden is als groepen samengevoegd moeten worden. Omdat onderwijsbeleidsregels van het ministerie van onderwijs niet op een langdurige daling van het leerlingenaantal berekend zijn, dreigen scholen in geldnood te komen (Meulenbeld: 2008, p. 11). Schoolbesturen komen wel met creatieve oplossingen waarbij veelal samengewerkt wordt tussen verschillende instanties die op verschillende wijzen een bijdrage kunnen leveren aan het welzijn en de ontwikkeling van het kind (Aarts et al.: 2008, p.79). Zo kan toch nog enige onderwijsvoorziening binnen een gemeente in stand gehouden worden. Neem bijvoorbeeld het peuter instappunt waarbij peuters naar een peuterspeelzaal en kleuters naar de groepen 1 en 2 van de basisschool kunnen gaan. Bij de overgang naar groep 3, als ze zes jaar oud zijn, verhuizen de kinderen naar een school op twee à drie kilometer afstand (idee bestuurders Movare scholen). Een lange termijn visie bij bestuurders ten aanzien van krimpgevolgen voor onderwijs, ontbreekt vaak echter nog (Aarts et al.: 2008, p.7). Onderwijs is één van de voorzieningen die de consequenties als eerste ondervindt en waar zonder ingrijpen van gemeente en schoolbestuur het risico bestaat dat een onderwijsvoorziening verdwijnt in een gemeente. Politieke aandacht voor bevolkingsdaling lijkt niet vanzelfsprekend gezien de verandering in zienswijze (van groei naar krimp) die nodig is. In het volgende hoofdstuk zal verder besproken worden ‘hoe’ politieke aandacht zou kunnen ontstaan en zal dieper worden ingegaan op het stromenmodel van Kingdon aan de hand waarvan publieke aandachtsvorming in de casestudy mogelijkerwijs beschreven kan worden.

28

Hoofdstuk 3: Politieke aandachtsvorming Politici besteden aan bepaalde problemen aandacht en laten andere problemen (al dan niet bewust) liggen. Waarom komt het ene probleem of onderwerp nu juist wel op de politieke agenda van gemeentebestuurders en leid tot een besluit en het andere probleem niet? En welke omstandigheden bepalen dit omslagpunt nu? Deze vraag staat centraal staan in dit onderzoek voor het verschijnsel bevolkingskrimp. Maar om deze vraag te kunnen beantwoorden zal eerst verheldering moeten worden geboden in het concept ‘politieke aandacht’. Wat wordt onder ‘politieke’ aandacht verstaan? En met welke indicator kan deze vorm van aandacht worden geduid?

3.1

Aandachtsvorming

Samenlevingen kenmerken zich door een diversiteit aan problemen, gebeurtenissen en ontwikkelingen als gevolg van een diversiteit aan individuele normen, waarden en opvattingen. Politiek vertegenwoordigers stellen prioriteiten in de verdeling van de aandacht ten aanzien van verschillende onderwerpen. Op grond waarvan zij prioriteiten stellen, is niet altijd duidelijk. Jones (1995, p. 7) zegt hierover ‘…human decision making stresses both the limits in human cognition stemming from the necessity to shift attentiveness and the abilities of homo politicus to make solidly rational decisions’. Jones (1995) maakt een onderscheid in aandachtsvorming zoals een mens daar op basis van zijn cognitieve ratio toe in staat is en plaatst daar tegenover de mens in de rol van politicus en de mate waarin deze in staat is om rationele beslissingen te nemen. In dit onderzoek zal niet verder ingegaan worden op de psychologische kant van aandachtsvorming van mensen, maar zal enkel worden stilgestaan bij de aandachtsvorming van bestuurders. Volgens politiek econoom Downs (1972) is er sprake van een cyclisch verloop in de aandachtsvorming van politici. De cyclus start in een fase waarin er nog weinig aandacht voor een probleem is op politiek of maatschappelijk niveau (enkele experts daargelaten), dit noemt hij de pre-probleemfase. Vervolgens wordt een probleem langzaam erkent door een breed publiek dat vervolgens op velerlei manieren de aandacht zal trekken van de politiek. Als vervolgens onder de betrokkenen het idee ontstaat dat een probleem opgelost kan worden, neemt de aandacht toe. Maar zodra het besef ontstaat dat er hoge kosten met de oplossingen zijn gemoeid daalt het probleem op de agenda om uit te komen in de post-probleemfase, waarover Downs zegt: ‘An issue that has been replaced at the center of public concern moves into a prolonged limbo – a twilight realm of lesser attention or spasmodic recurrences of interest’ (1972, pp.39-40). Downs doet met zijn issue of attention cycle uitspraken over de toe– en afname van aandacht voor bepaalde problemen 29

binnen de politiek. Verschillende fases in het agenderingsproces worden van elkaar onderscheiden door een mate van intensiteit van aandacht voor een bepaald probleem. Kenmerkend aan dit fase-model is dat er sprake is van een opeenvolging van gebeurtenissen die de mate van aandacht beïnvloeden. Volgens Hoogerwerf en Herweijer (2003) kan de agendabepaling omschreven worden als ‘het proces waardoor maatschappelijke problemen de aandacht van het publiek of de beleidsbepalers krijgen’ (p. 73). In andere woorden: er is sprake van aandacht voor een bepaald onderwerp als het op de politieke agenda belandt. Het gebruik van fasemodellen bij de totstandkoming van een agenda stuit onder wetenschappers echter op kritiek. Kingdon (1984) is één van de vele critici en spreekt een gefaseerd verloop dan ook tegen aan de hand van praktijkvoorbeelden die een weerbarstiger verloop van agendavorming laten zien. In zijn boek Agendas, alternatives, and public policies staat centraal ‘waarom de tijd voor een bepaald idee in casu beleid op een bepaald moment rijp is (en op andere momenten juist niet)’. Het onderzoek van Kingdon (1984) laat zien dat agenda- en beleidsvorming het resultaat zijn van het verloop van drie relatief autonome processen, te weten: •

veranderende probleempercepties;

•

de ontwikkeling van beleidsalternatieven;

•

en (significante) politieke gebeurtenissen.

Klink (2000) zegt dat onder probleempercepties van Kingdon alle verschillende zienswijzen op vraagstukken binnen de samenleving verstaan kunnen worden. Bij het definiëren van een probleem, maken actoren duidelijk waarom een bepaalde conditie problematisch is of juist niet (p. 8). Met de ontwikkeling van beleidsalternatieven bedoelt Kingdon volgens Klink (2000) het geheel aan mogelijke benaderingswijzen en oplossingsrichtingen die door het netwerk van actoren worden geformuleerd. Dit selectieproces leidt uiteindelijk tot een korte lijst van beleidsvoorstellen (p. 9). Onder Politieke gebeurtenissen worden volgens Klink (2000) door Kingdon onder meer verkiezingen, campagnes, demonstraties en rampen verstaan. Elementen die Kingdon in deze stroom onderscheidt zijn: het politieke klimaat, georganiseerde politieke krachten, de wisseling van bewindspersonen en topambtenaren en bevoegdheden verdeling onder verschillende ambtelijke diensten (p. 10). Op het moment dat de stromen op gunstige wijze samenvallen, kan zich een ‘policy window’ openen. Het openen van een ‘policy window’ gebeurt door een verandering in de politieke stroom of in de problemenstroom. Een koppelingskans binnen de problemenstroom kan ontstaan door een acuut probleem, zoals een algemeen maatschappelijk gevoel van onzekerheid tijdens de 30

kredietcrisis dat zich ontplooide in 2008. Binnen de politieke stroom wordt de koppelingskans vergroot door een politieke verandering, zoals de verkiezingsuitslag van 2006 waar de Christenunie zes zetels behaalde en uiteindelijk mee mocht regeren met CDA en PvdA (Gestel: 1994, p.28). Afhankelijk van wat Kingdon (1984) volgens van Gestel (1994) entrepreneurs noemt (initiatiefnemers van nieuw beleid) die de situatie aangrijpen om beleidsvoorstellen en probleemdefinities in de gegeven politieke constellatie door te drukken, te promoten of partijen bij elkaar weten te brengen, opent zich een ‘policy window’ (Gestel: 1994, pp. 28-29). Om aandachtsvorming verder te kunnen duiden en een kantelpunt waar te kunnen nemen in de gebeurtenissen die hier aan voorafgaan, wordt een ‘besluit’ als indicator voor politieke aandachtsvorming genomen. Politieke aandachtsvorming wordt in dit onderzoek gedefinieerd als de ontwikkeling van belangstelling onder bestuurders voor een bepaald probleem of verschijnsel. Aandachtsvorming van bestuurders kan tot uiting komen in een agenda, waar de prioritering voor bepaalde problemen zichtbaar wordt en naar aanleiding waarvan een besluit kan worden genomen. Naast politieke aandacht kan er sprake zijn van media-aandacht of publieke aandacht. Hoogerwerf en Herweijer onderscheiden drie soorten agenda’s (2003, p. 77): 1. beleidsagenda; onderwerpen die niet alleen de aandacht van een beleidsbepaler hebben, maar waarvoor de beleidsbepaler ook bezig is maatregelen voor te bereiden of in te voeren; 2. politieke agenda; onderwerpen die de aandacht van politici en bestuurders hebben; 3. publieke agenda; onderwerpen waarvan het publiek van oordeel is dat ze de aandacht van politici en bestuurders behoren te hebben. Deze drie agenda’s kunnen elkaar beïnvloeden. Uitgangspunt in dit onderzoek is dat iets pas daadwerkelijk onder de aandacht van een bestuurder staat op het moment dat er een besluit wordt voorbereid of wordt genomen. Om deze reden is een besluit genomen door B&W de indicator voor aandacht in deze scriptie. Met een kantelpunt wordt gedoeld op een verandering/omslag in de tijd, waarbij het ene moment zich kenmerkt door het ontbreken van politieke aandacht en het andere moment als gevolg van nader te onderzoeken omstandigheden wel sprake is van politieke aandacht en een besluit is genomen. Het gaat hier om het moment waarop een besluit genomen wordt waarin krimp wordt geconstateerd en actie wordt ondernomen ten aanzien van de krimp.

31

3.2

Conceptueel model voor de analyse van besluitvorming

Om inzicht te krijgen in de aandachtsvorming omtrent bevolkingskrimp wordt een conceptueel kader gehanteerd dat gebaseerd is op het agenda- en beleidsvormingsmodel van Kingdon (1984). Uitgangspunt

binnen

het

stromenmodel

van

Kingdon

(1984)

is dat

er

in

het

besluitvormingsproces sprake is van drie, zich relatief onafhankelijk van elkaar ontwikkelende stromen; een problemenstroom, beleidsvoorstellenstroom en politieke gebeurtenissen. Als deze stromen zich op een bepaald moment met elkaar verbinden, opent zich een policy window en kan nieuw beleid ontstaan. Om dit model te kunnen gebruiken voor het onderzoek worden de verschillende stromen besproken aan de hand van kenmerkende ontwikkelingen van de bevolkingskrimp. Omdat het gaat om een exploratief onderzoek wordt de analyse van de data niet beperkt tot het gebruik van de theorie van Kingdon (1984) en zal het model slechts een leidraad zijn in de formulering van topics voor de bevraging van respondenten (zie hoofdstuk 1). Andere omstandigheden die het agenderingsproces en daarmee de politieke aandachtsvorming kunnen beïnvloeden worden ook meegenomen in de analyse. Wel zal bekeken worden bij de beantwoording van deelvraag 2 in Hoofdstuk 5 of de theorie van Kingdon (1984) gebruikt kan worden om de omstandigheden voor en na het kantelpunt te beschrijven. Hieronder volgt een korte bespreking en conceptualisering, mede aan de hand van Van Gestel (1994), van de stromen die Kingdon (1984) benoemt.

3.2.1 Problemen Niet elke ongewenste situatie behoeft een probleem te zijn of de aandacht van politici en beleidsmakers te krijgen, aldus Kingdon: ‘conditions become defined as problems when we come to believe that we should do something about them’ (1984, p. 115). Bevolkingskrimp hoeft zoals eerder gesteld ook geen probleem te zijn en is in principe ook niet het probleem van dit onderzoek, juist de bestuurders kunnen het probleem zijn door verkeerd of niet te anticiperen op dit verschijnsel. Redenen waarom een verschijnsel een probleem kan worden (Kingdon: 1984, p. 115): 1. bij verschil tussen vigerende waarden, de bestaande en de ideële toestand; 2. bij vergelijking van eigen condities met die van andere groepen of landen; 3. door categorisering; het benoemen van verschijnselen in termen van problemen. Aandacht voor problemen kan ontstaan via indicatoren. Zoals werkeloosheidscijfers of in dit geval demografische weergaves van bevolkingsaantallen. De aandacht voor een probleem is echter maar kort, door onder andere. de concurrentie tussen problemen. De vertaling van die cijfers is hierbij volgens Kingdon echter doorslaggevend, daarnaast kan een crisis of alarmerend incident ertoe bijdragen dat een probleem onder de aandacht van beleidsmakers komt (Gestel: 32

1994, p. 21). Volgens Kingdon kunnen zogenaamde feedback messages bijdragen aan de aandachtsvorming. Volgens Van Gestel onderscheidt hij er drie (Gestel: 1994, p.21): - informatie via evaluatie van beleid (waaruit bijvoorbeeld blijkt dat een programma niet werkt); - informatie via informele kanalen (via contacten tussen politici en mensen uit het bedrijfsleven); - via degenen die met de uitvoering van het beleid zijn belast (via ambtenaren in de uitvoer). Daarnaast zouden budgettaire problemen een rol kunnen spelen. Volgens van Gestel laat Kingdon (1984) zien dat de volgende maatregelen getroffen kunnen worden bij budgetbeperkingen: regulerende maatregelen ten behoeve van kostenbeheersing, maatregelen om te besparen en aandachtsverschuiving van dure naar goedkope maatregelen (Gestel: 1994, pp. 2122). Bevolkingskrimp is een demografisch verschijnsel, wat op verschillende beleidsterreinen invloed kan hebben. Onderwijs is er daar één van. Als gevolg van de bevolkingskrimp neemt het aantal leerlingen op basisscholen en voortgezet onderwijs af. Krimp heeft gevolgen voor zowel het onderwijsaanbod als de arbeidsmarkt. Als gevolg van de krimp kan het aantal leerlingen afnemen waardoor scholen zullen moeten samenvoegen, taken af zullen moeten stoten of zelfs moeten sluiten. Naast het aantal scholieren zal ook het aantal gekwalificeerde docenten aan de scholen afnemen (arbeidsmarktprobleem). Dit zijn twee verschillende gevolgen van de krimp. In dit onderzoek

zal enkel ingezoomd worden

op

het eerste

probleem aangezien

het

arbeidsmarktprobleem ook buiten de Provincie Limburg speelt.

3.2.2 Ontwikkeling beleidsalternatieven Belangenorganisaties, onderzoekers en anderen kunnen ideeën en beleidsalternatieven aandragen voor problemen. Sommige ideeën zijn nieuw en andere bestaan al en zijn slechts in een ander jasje gegoten. Afhankelijk van een aantal factoren worden alternatieven al dan niet overgenomen door de politieke actoren. Kingdon spreekt hier volgens Van Gestel over criteria for survival (Gestel: 1994, p. 22). Enkele van deze criteria zijn: de mate van uitvoerbaarheid en vanzelfsprekendheid van de alternatieven, mate van passendheid bij het dominante waardenpatroon binnen het college van b&w en de vraag of er voldoende rekening wordt gehouden met eventuele belemmeringen (Gestel: 1994, p. 22-23).

33

3.2.3 Politieke gebeurtenissen De laatste stroom die zich min of meer onafhankelijk ontwikkelt van de andere twee is de politieke ontwikkelingen stroom. Deze stroom bestaat onder andere uit verkiezingen, politieke debatten, veranderingen in politieke of ambtelijke samenstelling en het klimaat binnen een college van b&w. Kingdon gaat volgens Van Gestel (Gestel: 1994, p. 25) aanvankelijk uit van politiek op nationaal niveau en legt de nadruk op integrale invloed van politieke ontwikkelingen op de totstandkoming van beleid. In dit onderzoek zal het model gebruikt worden om de aandachtsvorming binnen de lokale politiek (lokaal bestuur) inzichtelijk te maken. De politieke stroom van Kingdon (1984) bestaat volgens Van Gestel uit drie belangrijke componenten (Gestel: 1994, pp. 25-26): 1. Het nationale politieke klimaat; (in dit onderzoek het lokale politieke klimaat), uitspraken en plannen van politici en het gedrag van de media zijn hiervoor richtinggevend. 2. Georganiseerde politieke krachten (belangengroepen). De inschatting die beleidsmakers hebben van steun en weerstand van belangengroepen voor hun beleidsvoorstellen. 3. Politici en ambtenaren werkzaam binnen het overheidsapparaat. Zij kunnen beleidsprioriteiten beïnvloeden met behulp van personen op sleutelposities en door de strijd om bevoegdheden. Policy windows Een beleidsraam dat opent, biedt de kans om een initiatief te realiseren. Dit moment wordt ook wel als kantelpunt binnen het agenderingsproces gezien; het moment waarop een besluit wordt genomen. Kingdon (1984, p. 174) over het openen en sluiten van deze ramen: ‘if the participants cannot or do not take advantage of these opportunities, they must bide their time until the next opportunity comes along’. Volgens Van Gestel onderscheid Kingdon (1984) twee soorten windows, die als volgt beschreven kunnen worden (Gestel: 1994, pp. 27-28): -

problem windows, de kans dat stromen zich koppelen wordt vergroot door een dringend probleem of onhoudbare situatie.

-

political windows; deze vensters gaan open bij een politieke verandering zoals verkiezingen of wijzigingen in het bestuurlijk of ambtelijk apparaat.

In deze studie zijn de genoemde stromen van Kingdon (1984) niet leidend, zij bieden echter hulp bij het inzichtelijk maken van de politieke aandachtsvorming binnen een bepaalde periode voor achtereenvolgens de gemeenten Meerssen, Nuth, Maastricht en Sittard-Geleen. Deze documenten kunnen dienen als ‘check’ in het informatieverzamelingsproces en zeggen ook iets over de politieke en wetenschappelijke aandachtsvorming die de agendavorming zouden kunnen 34

beïnvloeden. Op basis van de empirische resultaten van het onderzoek bleek het stromenmodel van Kingdon (1984) niet toereikend te zijn bij de beschrijving van de cases. Om deze reden is een extra stroom toegevoegd aan het model die in de volgende paragraaf kort zal worden besproken.

3.2.4 Kennis Uit de empirische resultaten van het onderzoek bleek dat een constante stroom van informatie over het verschijnsel naast de andere stromen kon worden gezien. Met informatie worden cijfers van het CBS bedoeld over de bevolkingsontwikkeling (per gemeente en landelijk). Ook zijn er wetenschappelijke rapporten in de onderzochte periode uitgebracht die informatie bieden over bevolkingsontwikkeling. Deze kennis-stroom is constant op basis van de input van het CBS en is niet zozeer afhankelijk van toevalligheden zoals dat bij de andere stromen van Kingdon geldt. Aan de hand van zogenaamde ‘foto’s’ van een case kan inzichtelijk worden gemaakt welke omstandigheden bepalend zijn geweest in de agendering van bevolkingskrimp en onderwijsconsequenties. Deze kunnen vervolgens ingevuld worden in het stromenmodel, voor zover dat toereikend is. Hieronder volgt een globale weergave van het model van Kingdon.

Figuur 2. Schematische weergave van het model van Kingdon.

3.2.5 Critici over Kingdon In de literatuur is echter ook een kritiek over Kingdon te vinden. De Vries, Van Dam en Berveling benoemen in hun boek enkele van deze kritiekpunten (1998, p. 111). Zo wordt gezegd dat Kingdon zich te eenzijdig op de rol van toeval richt. Volgens Mucciaroni (1992) wordt te 35

weinig aandacht besteed aan culturele en structurele elementen binnen het politiek- en bestuurlijk systeem die er voor zorgen dat sommige gebeurtenissen wel te voorspellen zijn. Kingdon heeft de kritiek van Mucciaroni voor een groot deel overigens wel erkend. Verder zouden de zogenaamde policy windows volgens Kingdon zeldzaam te ontdekken zijn, maar onderzoekers die gebruik maken van de theorie zien in elke verandering een policy window. Als laatste kritiekpunt valt het rigide onderscheid tussen de stromen op te merken, Volgens critici zijn er namelijk dwarsverbanden tussen de verschillende stromingen mogelijk, terwijl Kingdon spreekt van gesloten stromen (De Vries et al.: 1998, p. 111). Later in het onderzoek zal op deze kritiekpunten worden teruggekomen bij de bespreking van de theorie in het licht van empirische bevindingen.

3.3

Media aandacht en wetenschappelijke aandacht 2000-2009

Naast aandachtsvorming voor bevolkingskrimp en onderwijs binnen de politiek, kan er ook op andere niveaus aandacht ontstaan of gevraagd worden voor dit onderwerp. In paragraaf 3.1 is naast de politieke en de beleidsagenda ook de publieke agenda aangehaald. De politieke aandachtsvorming is bekeken over de periode 2000-2009. Naast het bestuderen van eventuele kanteling(en) in de genoemde periode, is het –ter achtergrondinformatie- interessant om te zien hoe de aandacht binnen de media zich binnen deze periode ontwikkelt. Aan de hand van de resultaten van het krantenonderzoek in Dagblad de Limburger en een bestudering van de wetenschappelijke literatuur over bevolkingskrimp zullen deze twee aandachtsgebieden worden besproken. De resultaten van het krantenonderzoek zijn weergegeven in een diagram, waarbij onderscheid gemaakt is tussen publicaties waar bevolkingskrimp in naar voren komt en publicaties die over bevolkingskrimp en onderwijsgevolgen gaan. In onderstaande diagrammen is de aandacht uitgesplitst naar het aantal artikelen waarin cases worden beschreven ten aanzien van de bevolkingskrimp en artikelen die over bevolkingskrimp (algemeen) gaan.

36

45 40 35 30 25 20 15 10 5 0

Elders Voorpagina

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

Figuur 3. Aantal cases aangaande bevolkingskrimp in Dagblad de Limburger (edities ZuidLimburg) uiteengezet naar de plaats van het artikel in de krant.

45 35 25

Elders VoorpaginaElders

15 5 -5 2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

Figuur 4. Aantal algemene artikelen aangaande bevolkingskrimp in Dagblad de Limburger (edities Zuid Limburg) uiteengezet naar plaats van artikel in krant. Onderstaande diagrammen brengen de aandacht in krantenpublicaties die specifiek over onderwijsgevolgen gaan in beeld. Figuur 3 laat dit zien voor artikelen waarin een case besproken werd en figuur 4 voor artikelen die over onderwijsgevolgen van bevolkingskrimp in het algemeen gaan. 14 12 10 8 6 4 2 0

Elders Voorpagina

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

37

Figuur 5. Aantal case-artikelen aangaande onderwijs en bevolkingskrimp in Dagblad de Limburger (edities Zuid Limburg) uiteengezet naar de plaats van het artikel in de krant.

14 12 10 8 6 4 2 0

Elders Voorpagina

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

Figuur 6. Aantal algemene-artikelen aangaande onderwijs en bevolkingskrimp in Dagblad de Limburger (edities Zuid Limburg) uiteengezet naar de plaats van het artikel in de krant. Alle diagrammen laten een toename in de media-aandacht voor bevolkingskrimp en onderwijsgevolgen vanaf 2006 zien. Naast publicaties in Dagblad de Limburger is gekeken naar wetenschappelijke rapporten over bevolkingskrimp. Demografen als Hooimeijer en Latten publiceren al lange tijd over bevolkingsontwikkeling. Markant is wel dat sinds 2006 specifieke wetenschappelijke rapporten over bevolkings-krimp worden uitgebracht waarin ook naar de politieke betekenis van het verschijnsel wordt gekeken. Klinkers (Derks et al.:2006) is de eerste bestuurskundige die de bevolkingscijfers een politieke betekenis geeft in zijn rapport Structurele bevolkingsdaling. Een urgente nieuwe invalshoek voor beleidsmakers. Hierna volgen andere wetenschappelijke rapporten: -

Krimp en ruimte: bevolkingsafname, ruimtelijke gevolgen en beleid. Gepubliceerd door Van Dam, De Groot en Verwest in 2006.

-

De krimpende stad: ontgroening, vergrijzing, krimp en de gevolgen daarvan voor de lokale economie. Dit is een publicatie van het NICIS instituut en het kenniscentrum Grote Steden uit 2006.

-

Bevolkingsdaling. Gevolgen voor bestuur en financiën. Rapport van de Raad voor het openbaar bestuur en de Raad voor financiële verhoudingen. Gepubliceerd in maart 2008.

Als media-aandacht en de cijfers over bevolkingsontwikkeling tegenover elkaar worden gezet, kan inzichtelijk worden of demografische veranderingen publieke aandacht krijgen in de vorm van media-aandacht. Onderstaande tabellen geven per gemeente een weergave van de media38

aandacht; het totaal aantal publicaties over bevolkingskrimp en onderwijsgevolgen, waarbij casegevallen en algemene publicaties samen zijn genomen. Daarnaast is per gemeente de bevolkingsontwikkeling weergegeven; het percentage bevolkingsgroei van 2000-2007. Van het jaar 2008 zijn nog geen bevolkingscijfers bekend, deze zullen in de loop van 2009 pas gepubliceerd worden.

Groei

Media-aandacht krimp Media-aandacht onderwijs Bevolkingsgroei

20

08

07

06

20

05

20

04

20

03

20

20

20

20

20

02

0,4 0,2 0 -0,2 -0,4 -0,6 -0,8 -1 -1,2 -1,4

01

70 60 50 40 30 20 10 0

00

Media-aandacht

Maastricht

Figuur 7. Media-aandacht (aantallen publicaties) ten opzichte van bevolkingsgroei (%) in de periode 2000-2008 voor de gemeente Maastricht.

70 60 50 40

1 0,5

-0,5

30 20 10 0

-1

Groei

0

Media-aandacht krimp Media-aandacht onderwijs Bevolkingsgroei

-1,5

08

20

07

20

06

05

20

04

20

20

03

20

02

20

20

20

01

-2

00

Media-aandacht

Nuth

Figuur 8. Media-aandacht (aantallen publicaties) ten opzichte van bevolkingsgroei (%) in de periode 2000-2008 voor de gemeente Nuth.

39

0,1 0 -0,1 -0,2 -0,3 -0,4 -0,5 -0,6 -0,7 -0,8

50 40 30 20

08

07

Media-aandacht krimp Media-aandacht onderwijs Bevolkingsgroei

20

06

20

20

05

04

20

20

02

01

03 20

20

20

00

10 0

Groei

70 60

20

Media-aandacht

Meerssen

Figuur 9. Media-aandacht (aantallen publicaties) ten opzichte van bevolkingsgroei (%) in de periode 2000-2008 voor de gemeente Meerssen.

0,2 0,1 0 -0,1 -0,2 -0,3 -0,4 -0,5 -0,6 -0,7

50 40 30 20

08

Media-aandacht krimp Media-aandacht onderwijs Bevolkingsgroei

20

07 20

06 20

05 20

04 20

03 20

02 20

20

20

01

10 0

Groei

70 60

00

Media-aandacht

Sittard Geleen

Figuur 10. Media-aandacht (aantallen publicaties) ten opzichte van bevolkingsgroei (%) in de periode 2000-2008 voor de gemeente Sittard-Geleen. Uit de verschillende grafieken blijkt dat negatieve bevolkingsgroei (krimp) en publieke aandacht in de vorm van krantenpublicaties over bevolkingskrimp niet gelijk op gaan. Naarmate bevolkingscijfers laten zien dat de bevolking in toenemende mate krimpt, neemt het aantal publicaties niet toe. Wel zien we dat het aantal inwoners in gemeenten tussen 2003 en 2007 daalt of dat er in ieder geval geen sprake is van groei, terwijl in die periode (ongeveer vanaf 2006) de media-aandacht voor krimp en onderwijs toeneemt. Op basis van de cijfers kan geconstateerd worden dat er sprake is van een vertraagde publieke reactie.

40

Hoofdstuk 4: Kantelpunt in de aandachtsvorming voor Meerssen, Nuth, Maastricht en Sittard-Geleen. Eén van de uitgangspunten in deze verkennende studie is om uiteindelijk per gemeente een kantelpunt aan te kunnen wijzen in een tijdspanne van negen jaar waaruit blijkt dat er aandacht is ontstaan voor bevolkingskrimp en de gevolgen voor het onderwijs. In dit hoofdstuk zal kort wat informatie worden gegeven over de verschillende gemeenten die zijn onderzocht om vervolgens weer te geven wat verschillende bronnen als kantelpunt(en) aanwijzen.

4.1

Maastricht

De gemeente Maastricht is opgedeeld in een aantal wijken waarvan Amby, Heer, Heugem, Limmel, Scharn, Sint Pieter en Oud-Caberg voormalige zelfstandige dorpen zijn. De dorpen Borgharen en Itteren maken ook deel uit van de gemeente Maastricht maar liggen te ver van de stad Maastricht om een wijk te kunnen vormen. De gemeente Maastricht telt 118.004 inwoners3. De ambtelijke organisatie telt ongeveer 1600 medewerkers die verdeeld zijn over drie domeinen. De gemeente telt 38 scholen primair onderwijs en 10 scholen primair onderwijs voor speciaals onderwijs. Van de 38 scholen primair onderwijs vallen er: - 21 katholieke scholen onder het beheer van Movare; - 8 openbare onderwijsinstellingen onder het beheer van Jong leren; - 4 algemeen bijzondere scholen onder het beheer van Jong leren; - 2 islamitische scholen onder het beheer van Stichting Islamitische basisschool Heerlen; - 1 vrije school onder het beheer van onderwijsstichting Pallas; - 2 protestants christelijke scholen onder het beheer van onderwijsstichting Suringar.4 De gemeente Maastricht heeft meegewerkt aan het rapport Demografische voorsprong: kwaliteitsslag onderwijs van de Provincie Limburg (Aarts et al.: 2006). In het rapport komt naar voren dat Maastricht sinds 1999 een dalend aantal leerlingen kent. Vanaf 1999 tot 2005 daalt het aantal leerlingen in Maastricht met 1,3% per jaar (Aarts et al.: 2006, p. 16). Uit prognoses blijkt dat het aantal leerlingen tussen 2007 en 2010 voor Maastricht met 6% zal afnemen en tussen 2010 en 2015 voor de regio Maastricht Heuvelland met 15% (Aarts et al.: 2006, p. 21). De Huidige coalitie van Maastricht bestaat uit: PvdA, CDA en Groen Links.

3 4

Via www.cbs.nl, inwoneraantallen per gemeente, geraadpleegd op 20 oktober 2008 Via www.maastricht.nl, overzicht onderwijsinstellingen Maastricht, geraadpleegd op 13 maart 2009.

41

4.1.1 Kantelpunt In de gemeente Maastricht werd in het voorjaar van 2005 op basis van de cijfers van het CBS over 2004 een vertrekoverschot geconstateerd. Een collegelid kreeg deze cijfers als één van de eersten onder ogen. Melding hiervan tijdens een vergadering met het college van b&w leidde tot een discussie over bevolkingskrimp. Het college van b&w was van mening dat op basis van het geconstateerde vertrekoverschot de Stadsvisie diende te worden aangepast. Eén van de collegeleden zegt over het verloop van deze discussie: ‘een deel van het college van b&w en de top van het management van de gemeente Maastricht was vervangen in 2006, wat zorgde voor een open blik ten aanzien van het probleem’. Het document: Stadsvisie 2030, was vastgesteld in 2004. Eén van de uitgangspunten in het document was ‘groei’. Maastricht had de ambitie om te groeien naar een inwoneraantal van 150.000. Uitkomst van de discussie was de stelling dat ‘de Stadsvisie diende te worden aangepast en verder onderzocht moest worden of er een structurele kant aan het vertrekoverschot zat, wat vertrekredenen van burgers waren en wat het college van b&w hiermee zou gaan doen’. In 2006 is uiteindelijk de Stadsvisie geactualiseerd en in 2008 is de geactualiseerde versie van de Stadsvisie 2030 uitgekomen in boekvorm5. In de geactualiseerde Stadsvisie is groeien naar een vooraf vastgesteld aantal inwoners niet langer één van de doelstellingen, eerder zet men in om inwoners en bedrijven te binden door onder andere de kwaliteit van het voorzieningenniveau in de stad te verbeteren (Stadsvisie 2030: 2008, p. 32). Volgens respondenten zijn de discussie over het vertrekoverschot in 2005 en de aanpassing van de Stadsvisie een kantelpunt in de politieke aandachtsvorming geweest. Dit is dus niet zozeer een specifiek kantelpunt voor de onderwijsgevolgen van bevolkingskrimp, maar veel meer een algemeen kantelpunt dat voor meer beleidsterreinen invloed heeft gehad. Vóór 2005 had er geen discussie over bevolkingskrimp of het toenemend aantal inwoners dat vertrekt uit Maastricht plaatsgevonden. Doordat de bevolkingscijfers van een bepaald jaar pas in een daarop volgend jaar bekend gemaakt worden, loopt een eventuele discussie over cijfers altijd vertraging op. Vóórdat de cijfers in 2005 bekend gemaakt werden, was niet eerder sprake van een afnemend aantal inwoners als gevolg van migratie en daarmee was de situatie waar het college van b&w mee geconfronteerd werd nieuw. Eén van de collegeleden is aan te wijzen als policy entrepreneur; hij heeft naar aanleiding van de demografische cijfers de discussie gestart binnen het college van b&w. In het debat was het college van b&w van mening dat geboorte en sterfte natuurlijke verschijnselen zijn, die een lokale overheid niet kan beïnvloeden. Migratie daarentegen, is volgens het college van b&w wel te beïnvloeden. Door te onderzoeken wat vertrekmotieven van burgers zijn, kan een gemeente hier op inspelen door bijvoorbeeld het vestigingsklimaat aantrekkelijker te maken. In de Stadsvisie lag vast dat groeien één van de 5

Gebaseerd op de interviews met collegeleden en medewerkers.

42

uitgangspunten was voor de komende 25 jaar; groeien naar 150.000 inwoners. Naar aanleiding van de discussie over het vertrekoverschot in het college van b&w is het besluit genomen om de Stadsvisie aan te passen6. Onderwijs Binnen het primair onderwijs was al rond 2000 een afnemend aantal leerlingen opgemerkt maar dit werd destijds gewijd aan veranderende schoolkeuzen van ouders, waar door middel van een spreidingsbeleid op kon worden ingespeeld.7 Toen begin 2005 een vertrekoverschot werd geconstateerd heeft dit er mede voor gezorgd dat dit in het document ‘spreiding en kwaliteit van basisonderwijs in de stad’ is meegenomen, aangezien dit vertrek ook de leerling-daling beïnvloedt. Schoolbesturen en gemeente hebben toen gesteld dat bij ongewijzigd beleid het gevolg zou kunnen zijn dat een aantal scholen onder de opheffingsnorm c.q. het gewenste aantal leerlingen zou komen. Gezamenlijk is toen bepaald dat een gemeenschappelijke toekomstvisie op spreiding en kwaliteit van primair onderwijs in de stad de beste garanties zou bieden voor een toekomstbestendige onderwijsinfrastructuur.8 Voor onderwijs is dus een tweede kantelpunt op te merken vlak na het kantelpunt dat de aandacht in het algemeen voor bevolkingskrimp in 2005 laat zien. De aandachtsvorming en in het daaruit volgende besluit voor onderwijs Toekomstvisie op spreiding en kwaliteit van primair onderwijs in de stad wordt onder andere (toekomstige) samenwerking tussen schoolbesturen gezien als oplossing voor de aanpak van scholen die onder de opheffingsnorm dreigen te komen.

4.1.2 Momenten vóór het kantelpunt Voorafgaand aan de discussie over het vertrekoverschot in Maastricht en het besluit om de Stadsvisie/Spreidingsplan aan te passen, zijn omstandigheden in de tijd aan te wijzen vóór het kantelpunt, die de aandachtsvorming beïnvloed hebben of tot kristallisatiepunten van verschillende stromen geleid hebben. Voor Maastricht zullen deze omstandigheden hieronder in chronologie van tijd besproken worden. -

2000: Rond deze tijd was de ambitie van het gemeentebestuur van Maastricht groeien naar 150.000 inwoners. Binnen het primair onderwijs werd er opgemerkt dat een aantal scholen in Maastricht te maken kreeg met minder leerlingen terwijl andere scholen groeiden. Deze bevinding werd niet zozeer aan bevolkingskrimp gekoppeld, maar veeleer aan een verandering in schoolkeuzemotief.9

6

Gebaseerd op het interview met een collegelid. Gebaseerd op het interview met een medewerker van de gemeente. 8 Gebaseerd op het interview met een medewerker van de gemeente. 9 Gebaseerd op het interview met een medewerker van de gemeente. 7

43

-

2001: In dit jaar werd besloten om een onderzoek in te stellen naar de schoolkeuzemotieven van ouders voor primair onderwijs. Hieruit kwam naar voren dat ouders kiezen voor een school die dichtbij is en in toenemende mate een voorkeur voor openbaar onderwijs hebben. Zo kon de kennis vergroot worden voor eventueel toekomstig spreidingsbeleid.10

-

2002: In dit jaar werd oud gemeenteraadslid van Maastricht Maria van der Hoeven minister van Onderwijs Cultuur & Wetenschap en werd de lobby naar Den Haag voor onderwijsproblemen versterkt en nam de aandacht voor het beleidsterrein onderwijs toe. Maria van der Hoeven maakte deel uit van het CDA en vanwege partijpolitieke lijnen was gemakkelijk contact te leggen. Dit is te zien als een kristallisatiemoment van politieke gebeurtenissen en onderwijsproblemen.11

-

2003: Adviesbureau Beekveld en Terpstra krijgen de opdracht van de gemeente Maastricht om een spreidingsbeleid voor scholen in het primair onderwijs te formuleren in overleg met betrokken partijen. Beleidsalternatieven worden vastgelegd.12

-

2004: In dit jaar wordt een groot deel van het college van b&w om uiteenlopende redenen

vervangen

(zoals

veranderingen

in

persoonlijke

ambitie

en

verantwoordelijkheid voor geruchten in de krant). Van de zeven in 2002 gestarte wethouders zitten er in 2004 nog drie in het college van b&w.13 -

De Stadsvisie 2030 wordt door het college van b&w vastgesteld voor de gemeente Maastricht. Eén van de uitgangspunten in het document is groeien naar 150.000 inwoners.14

-

2005 (Kantelpunt): Een bevolkings-vertrekoverschot wordt geconstateerd en deze kennis wordt door een collegelid als een direct probleem ervaren. Hij start hier een discussie over binnen het college van b&w. Uitkomst van de discussie is het voorstel tot aanpassing van de Stadsvisie 2030, een beleidsalternatief waartoe wordt besloten.15

-

2006 (Kantelpunt onderwijs): Een toekomstvisie ten aanzien van het spreidingsbeleid van basisscholen wordt opgesteld. De toekomstvisie wordt gemaakt naar aanleiding van de bevolkingscijfers waarvan is kennisgenomen en het daarmee samenhangende

probleem;

het afnemend

aantal

leerlingen

(Spreidingsplan

10

Gebaseerd op het interview met een medewerker van de gemeente. Gebaseerd op het interview met een medewerker van de gemeente. 12 Gebaseerd op het interview met een medewerker van de gemeente. 13 Via www.zichtopmaastricht.nl boek ‘vijftig jaar jaarboeken, Maastricht 1955-2005’ geraadpleegd op14 maart 2009. 14 Gebaseerd op de interviews met collegeleden en met een medewerker van de gemeente. 15 Gebaseerd op het interview met een collegelid. 11

44

onderwijshuisvesting primair onderwijs: 2006). Het spreidingsplan is opgesteld door de verschillende schoolbesturen in Maastricht en is goedgekeurd door gemeenteraad en college van b&w in Maastricht.

3.1.3 Momenten na het kantelpunt Ook na het kantelpunt zijn enkele markante momenten in de tijd op te merken die als gevolg van de toegenomen aandacht noemenswaardig zijn en omdat zo een verschil van de situatie voor en na het kantelpunt duidelijk wordt. In chronologische volgorde zijn dat: -

2006: Het rapport Demografische Voorsprong Limburg komt uit. Daarin komt onder andere naar voren dat Maastricht een van de gemeenten is waar de bevolking het snelst daalt (Aarts et al.: 2006).

-

2007: Naar aanleiding van de discussie over het vertrekoverschot wordt voor de gemeenteraadsleden een raadsconferentie over bevolkingskrimp gehouden om de bewustwording en de kennis over het verschijnsel te vergroten.16

-

2008: De Stadsvisie 2030 wordt definitief en naar aanleiding hiervan komt er een rapport uit. Daarnaast wordt er een bijeenkomst georganiseerd door de gemeente met marktpartijen

zoals

zorginstellingen,

onderwijsinstellingen

en

woningbouworganisaties. Er wordt gekeken naar specifieke consequenties van de bevolkingskrimp en er wordt gestart om voor alle beleidsterreinen een toekomstvisie te schrijven voor de komende vier jaar.17 Onderstaande figuur brengt de invulling van verschillende stromen van onder andere Kingdon (1984) met betrekking tot bevolkingskrimp en onderwijsgevolgen in beeld. In de figuur zijn verschillende kristallisatiepunten (punten waar een aantal stromen samen komen, maar geen sprake is van een kantelpunt), belangrijke omstandigheden in de tijd en het kantelpunt zichtbaar gemaakt. Het kantelpunt – punt waar de stromen elkaar raken - is geïndiceerd met een rode stip, kristallisatiepunten zijn geel gemarkeerd en belangrijke omstandigheden zijn gemarkeerd in de kleur van de stroom waar deze toe behoren.

16 17

Gebaseerd op de interviews met medewerkers van de gemeente. Gebaseerd op de interviews met collegeleden en een medewerker van de gemeente.

45

Problemen Politieke gebeurtenissen Beleids alternatieven Kennis

Pr: vertrekoverschot Pr: Vertrekoverschot Po: Wethouder start Po: Stadsvisie def.+ Pr: Onderwijsprblemen discussie bijeenkomst gemeente & Po: Van der Hoeven B: Aanpassen stadsvisie Pr: vertrekoverschot marktpartijen minister OCW K: bevolkingscijfers Po: Raadsconferentie B: Formulering Visie Stadsvisie 2030: K: Demografische cijfers K: Rapport Ambitie groeien Groeien 150.000 vertrekredenen 150.000 Verandering Pr: samenstelling College Leerlingdaling&vertrekov B&T onderzoek erschot 'beleidsvoorstellen Po: krimp en spreidingsplan' spreidingsplan B: Spreidingsplan Constatering K: bevolkingscijfers basisonderwijs afname leerlingen Raport Provincie Demografische Voorsprong

Braster onderzoek Schoolkeuzemotief

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Figuur 11. Stromenmodel politieke aandachtsvorming 2000-2009 gemeente Maastricht.

4.2

Sittard-Geleen

De gemeente Sittard-Geleen is in 2001 ontstaan uit een herindeling van de gemeenten Born, Sittard en Geleen. De gemeente Sittard-Geleen kent 95.691 inwoners18. De ambtelijke organisatie telt 947 medewerkers die verdeelt zijn over drie domeinen met in totaal 11 afdelingen.19 De gemeente heeft 34 scholen primair onderwijs en 2 scholen voor speciaal primair onderwijs.20 Van de 34 scholen zijn er: -

10 katholieke basisscholen in het beheer van onderwijsstichting Triade;

-

2 katholieke basisscholen in het beheer van onderwijsstichting Innovo;

-

1 katholieke basisschool in het beheer van onderwijsstichting Movare;

-

4 openbare onderwijsinstellingen in het beheer van onderwijsstichting Prooses;

-

1 vrije school in het beheer van onderwijsstichting Pallas;

-

1 protestants christelijke school in het beheer van de vereniging voor protestants christelijk onderwijs.

18

Via www.cbs.nl, inwoneraantallen per gemeente, geraadpleegd op 20 oktober 2008. Formatie en bezettingsoverzicht 2008. 20 Strategisch huisvestingsplan p. 26. 19

46

In het Strategisch Huisvestingsplan 2008-2020 van de gemeente Sittard-Geleen komt naar voren dat op basis van gegevens van het CBS tussen 2007-2025 een daling van kinderen in de basisschoolleeftijd van 4-12 jaar van 20% wordt verwacht (2008: p. 26). De Huidige coalitie bestaat uit: Geloofwaardig Open en Betrouwbaar (GOB), PvdA, CDA en Groen Links.

4.2.1 Kantelpunt In het coalitieakkoord van 2006 is krimp nadrukkelijk in het document vermeld. De destijds ontstane coalitie bestaande uit GOB, PvdA, CDA en Groen Links hebben zich hiervoor sterk gemaakt. De partij Groen Links had twaalf jaar eerder kennis genomen van de demografische ontwikkelingen die in de nabije toekomst op een bevolkingsdaling wezen.21 Een collegelid zegt hierover: ‘Groen Links gaat sowieso uit van duurzaamheid en het credo ‘we blijven groeien’ past daar niet bij. Zodoende zijn zij eerder geïnteresseerd geraakt in krimp’. Volgens geïnterviewden is het coalitieakkoord van 2006 een kantelpunt in de politieke aandachtsvorming geweest.22 Dit is dus niet zozeer een specifiek kantelpunt voor de onderwijsgevolgen van bevolkingskrimp, maar veel meer een algemeen kantelpunt dat voor meer beleidsterreinen invloed heeft gehad. Vóór deze tijd was binnen het college van b&w niet eerder een besluit genomen ten aanzien van bevolkingskrimp. In eerdere coalitieakkoorden van SittardGeleen (2003-2006) was nog geen sprake van bevolkingskrimp als thema. Verder was ook geen sprake van activiteiten binnen het college van b&w die wezen op verdere aandachtsvorming. Een collegelid is aan te wijzen als één van de policy entrepreneurs; hij heeft naar aanleiding van de demografische cijfers van Etil (regionaal economisch onderzoeksbureau) het college van b&w weten te overtuigen van het belang van dit onderwerp. Een collegelid zegt hierover: ‘alleen GOB was in het begin nog wat terughoudend, maar uiteindelijk zijn we het er samen over eens geworden dat krimp leidmotief moest worden’.23 Onderwijs Op onderwijsniveau is in 2008 het Strategisch Huisvestingsplan 2008-2020 vastgesteld. Het plan is tot stand gekomen door samenwerking van gemeente, schoolbesturen en andere partijen. Als gevolg van het coalitieakkoord waarin krimp uitgangspunt was, is dit in het Strategisch Huisvestingsplan meegenomen. In het onderwijshuisvestingsbeleid wordt rekening gehouden met de bevolkingskrimp, dit blijkt uit: 21

Gebaseerd op de interviews met collegeleden. Gebaseerd op de interviews met collegeleden, medewerkers van de gemeente en een algemeen directeur van een onderwijsstichting. 23 Gebaseerd op het interview met een collegelid. 22

47

a. Een hoofdstuk demografische krimp voor onderwijs (pp. 28-31) b. Scenario-denken voor verschillende huisvestingsgebieden hoe omgegaan kan worden

met

overcapaciteit

aan

onderwijsruimte

(bijvoorbeeld

door

samenvoegingen van scholen en Brede Scholen) (pp. 32-69). Een

collegelid

zegt

hierover:

‘krimp

was

leidmotief

bij

de

totstandkoming

van

het

onderwijshuisvestingsprogramma’.

4.2.2 Momenten vóór het kantelpunt Voorafgaand aan het vaststellen van het coalitieakkoord 2006-2010 in Sittard-Geleen, zijn omstandigheden in de tijd aan te wijzen vóór het kantelpunt die de aandachtsvorming beïnvloed hebben dan wel tot kristallisatiepunten hebben geleid van verschillende stromen. Voor SittardGeleen zullen deze omstandigheden hieronder in chronologie van tijd besproken worden: -

±1997: Bijeenkomst van Groen Links in Roermond waar door een medewerker van Etil werd gesproken over krimp. Een collegelid zegt hierover: ‘buiten partijleden wilde niemand toen ter tijd de prognoses geloven’.24

-

2000: In dit jaar vonden er verkiezingen plaats in Sittard, Geleen en Born. Er kwam een coalitie van Stadspartij Nieuw Sittard, Stadspartij Burgerbelangen Geleen, GOB, Groen Links en PvdA. De partijen stonden aan de vooravond van een samenvoeging van drie gemeenten tot Sittard-Geleen.25

-

2001: In dit jaar zijn de gemeenten Born, Sittard en Geleen officieel één gemeente geworden onder de naam: Sittard-Geleen. 26

-

2002: Stadspartij Nieuw Sittard (SNS) zegt het vertrouwen in de coalitiegenoten op. Uiteindelijk komt de coalitie Sittard-Geleen ten val. In verband met de herindeling worden er in dit jaar geen nieuwe verkiezingen uitgeschreven, maar vind er slechts een nieuwe formatie plaats.27

-

2003: Het nieuwe college van b&w dat uit de formatie is gekomen bestaat uit: CDA, SNS, VVD, SGB, Groot Born en de Ouderenpartij. 28

-

2006: Er vinden in dit jaar verkiezingen plaats. Groen Links heeft de bevolkingskrimp in haar verkiezingsprogramma staan: ‘in verband met de vergrijzing en een afname van het aantal inwoners dient het aantal te bouwen woningen naar beneden te worden

24

Gebaseerd op de interviews met collegeleden. Gebaseerd op de interviews met collegeleden. 26 Via www.sittard-geleen.com, geraadpleegd op 12 maart 2009. 27 Via www.sittard-geleen.com, geraadpleegd op 12 maart 2009 en gebaseerd op interview met een algemeen directeur van een onderwijsstichting. 28 Via www.sittard-geleen.com, geraadpleegd op 12 maart 2009. 25

48

bijgesteld’ (verkiezingsprogramma Groen Links: 2006, p. 20). Er komt een coalitie van GOB, PvdA, CDA en Groen Links. De dreigende bevolkingskrimp wordt geconstateerd door de coalitiepartijen en in het coalitieakkoord wordt vastgesteld dat besloten moet worden hoe met krimp dient te worden omgegaan.29

4.2.3 Momenten na het kantelpunt Ook na het kantelpunt zijn enkele markante momenten in de tijd op te merken die als gevolg van de toegenomen aandacht noemenswaardig zijn omdat zo een verschil van de situatie voor en na het kantelpunt duidelijk wordt. In chronologie van tijd zijn dat:

-

2006: Na de vaststelling van het coalitieakkoord heeft het college van b&w besloten een Stadsgesprek te organiseren voor ondernemers en bedrijven: Symposium Fortunato. Tijdens deze bijeenkomst werd het thema krimp aan de orde gesteld en werd gezamenlijk gekeken wat hieraan gedaan kon worden. Doel van deze bijeenkomst was het creëren van draagvlak om gezamenlijk iets met het verschijnsel bevolkingskrimp te doen. 30 Na de vaststelling van het coalitieakkoord is onderzoeksorganisatie Etil gevraagd om een algemene bevolkingsprognose (dus niet specifiek voor onderwijs) op te stellen om de feitelijke bevolkingssituatie in beeld te kunnen brengen.

-

2007: In de voorjaarsnota van dit jaar zijn een aantal vernieuwingsopdrachten geformuleerd voor ontwikkelingen binnen de gemeente die nader onderzoek behoeven. Één van de vernieuwingsopdrachten was getiteld ‘basiskwaliteit leefomgeving’. Binnen deze opdracht zijn onder andere de demografische ontwikkelingen onderzocht en is in kaart gebracht wat hiervan de consequenties zijn voor onderwijshuisvesting. Tegelijkertijd met het uitkomen van de voorjaarsnota is ook de Stadsvisie uit 2002 aangepast. Uitgangspunt van de Stadsvisie was groeien naar een groter inwoneraantal. Dit klopte niet meer in het kader van de demografische ontwikkelingen die waren geconstateerd en het daar op gebaseerde coalitieakkoord.31

-

2008: Tussen april en september van dit jaar zijn verschillende beleidsdocumenten vastgesteld waarin krimp is meegenomen; onder andere voor onderwijshuisvesting is het document Strategisch Huisvestingsplan 2008-2020 opgesteld.

29

Gebaseerd op de interviews collegeleden en medewerkers van de gemeente. Gebaseerd op de interviews met collegeleden en medewerkers van de gemeente. 31 Gebaseerd op de interviews met medewerkers van de gemeente. 30

49

Verder zijn in dit jaar de Stadsdeelplannen vastgesteld waar krimp in genoemd wordt. Voor onderwijs: “De bestaande onderwijsinfrastructuur wordt zoveel mogelijk in stand gehouden. Vrijkomende ruimtes (klaslokalen) worden benut voor het onderbrengen van kindgerelateerde voorzieningen waarbij in tweede instantie overige voorzieningen nog kunnen worden toegevoegd (binnen de kaders van het accommodatiebeleid.)” (2009, pp. 15-16). Onderstaande figuur brengt de invulling van verschillende stromen van onder andere Kingdon (1984) met betrekking tot bevolkingskrimp en onderwijsgevolgen in beeld.

Problemen Politieke gebeurtenissen Beleidsalternatieven Samenvoeging Sittard Verkiez in gen Geleen

Kennis Nieuw (rechts) Co llege Pr: krimp Po: vernieuwingsopdracht & aanpassing Stadsvisie

Coalitie valt 1997: Groen Links bijeenkomst Etil

Pr: bvolkingskrimp P o: Nieuw (lin ks) college B: coalitieakkoord

Pr: bevolkin gskrimp Po: uitwerking venieuwingsopdracht en stadsdeelplannen en IHP B: alternatieven verschillend e beleidsterreinen

Pr: Bevo lkingskrimp Po: Stadsgesprek Pr: bevolkingskrimp P o: Rappo rt Etil K:b evolkin gsontwikkeling

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Figuur 12. Stromenmodel politieke aandachtsvorming 2000-2009 gemeente Sittard-Geleen.

4.3

Meerssen

De gemeente Meerssen bestaat uit de dorpen: Meerssen, Geulle, Bunde en Ulestraten en kent 19.744 inwoners32. De ambtelijke organisatie telt 120 medewerkers die verdeeld zijn over 4 afdelingen. De gemeente heeft 7 scholen primair onderwijs en 1 school voortgezet onderwijs (Stella Maris) met een dependance in buurgemeente Valkenburg aan de Geul. Het primair onderwijs in de gemeente Meerssen wordt verzorgd door de onderwijsstichtingen Jong leren en Innovo. Onderwijsstichting Innovo bezit in Meerssen 6 katholieke basisscholen33 en Jong leren 32 33

Via www.cbs.nl, inwoneraantallen per gemeente, geraadpleegd op 20 oktober 2008. Via www.innovo.nl, overzicht onderwijsinstellingen, geraadpleegd op 13 maart 2009.

50

bezit 1 openbare basisschool in de gemeente.34 Uit het Strategisch Huisvestingsplan Basisonderwijs Meerssen 2008-2020, volgt de prognose dat tussen 2007 en 2020 een leerlingafname van 18 procent wordt verwacht (2008, p. 9). De huidige coalitie van de gemeente bestaat uit: VVD, PGM en PvdA-GroenLinks.35

4.3.1 Kantelpunt Voor bevolkingskrimp in het algemeen (dus niet specifiek voor het beleidsterrein onderwijs) geldt dat een kantelpunt in de politieke aandachtsvorming is waar te nemen in 2007. Op initiatief van de burgemeester is op 18 januari 2007 een raadsconferentie gehouden.36 De heren Hovens, Derks en Klinkers van adviesbureau Klinkers Public Policy hebben deze dag mede verzorgd. Doel van de conferentie was het vergroten van het besef van de bevolkingskrimp en haar consequenties. Vervolgens heeft het college van b&w opdracht gegeven aan dhr. Derks, wetenschappelijk onderzoeker aan de Universiteit van Maastricht en partner van Klinkers Public Policy, om een nota over bevolkingskrimp voor de gemeente Meerssen te schrijven37. Een besluit ten aanzien van de gevolgen van bevolkingskrimp voor onderwijs is er tot 2009 niet geweest. Onderwijs Op ambtelijk niveau zijn een aantal momenten aan te wijzen waar krimpgevolgen een belangrijke rol hebben gespeeld in onderwijsambtelijke besluitvorming. In de zomer van 2007 is gestart met het schrijven van een Strategisch Huisvestingsplan Basisonderwijs Meerssen (IHP). Hierin werd voor het eerst rekening gehouden met bevolkingsafname. Want uit de tellingen van de basisscholen in de gemeente kwam naar voren dat het aantal leerlingen op de basisscholen afnam. In 2007 bleek dat alleen leerling-prognoses van 2004 voorhanden waren. Het laten maken van leerling-prognoses is duur en gebeurt daarom ad hoc. Omdat de onderwijsambtenaren zicht wilden hebben op de mogelijkheden en onmogelijkheden voor onderwijs in de nabije en verdere toekomst werd besloten een Strategisch Huisvestingsplan voor de komende jaren vast te stellen. Het was onduidelijk hoe de schoolgebouwen er aan toe waren, welke ontwikkelingen te verwachten waren en hoeveel geld nodig is om de scholen de komende 20-25 jaar op peil te houden. Het IHP zou een antwoord moeten bieden op deze vragen.38

34 35 36 37 38

Via www.jongleren.nl, overzicht onderwijsinstellingen, geraadpleegd op 13 maart 2009. Via www.meerssen.nl, geraadpleegd op 4 februari 2009. Gebaseerd op verificatie gegevens van dhr. Klinkers. Gebaseerd op het interview met collegeleden. Gebaseerd op het interview met een medewerkster van de gemeente.

51

4.3.2 Momenten vóór het kantelpunt Er zijn omstandigheden in de tijd aan te wijzen vóór het kantelpunt die de aandachtsvorming beïnvloed hebben dan wel tot kristallisatiepunten hebben geleid van verschillende stromen. Voor Meerssen zullen deze omstandigheden hieronder in chronologie van tijd besproken worden: -

2005: In 2005 is op 25 november en op 16 december door het ROI de cursus ‘de betrokken burger’ voor burgemeesters verzorgd. Deze cursus werd mede door dhr. Derks verzorgd die daarin heeft gesproken over bevolkingskrimp en de effecten daarvan op het bestuur van gemeenten. Een collegelid van de gemeente Meerssen (in 2005 collegelid in de gemeente Roerdalen) was gefascineerd door het verschijnsel; hij zag zowel problemen als uitdagingen in het verhaal dat hij op de cursus had gehoord. In 2006 heeft hij als collegelid in Meerssen dan ook een rol gespeeld om het onderwerp op de agenda te krijgen en heeft een raadsconferentie voorgesteld om het onderwerp vervolgens onder de aandacht van de gemeenteraadsleden te brengen.39

-

2006: Op 1 maart dit jaar wordt oud-burgemeester Kockelkoren opgevolgd door een nieuw collegelid en vinden gemeenteraadsverkiezingen plaats die leiden tot de huidige coalitie.40

-

Uit coalitieakkoorden die tussen de periode 2000 en 2009 gebruikt werden, blijkt dat in het coalitieakkoord van 2006-2010 voor het eerst gesproken wordt over demografische ontwikkelingen. Coalitiepartners willen de woonkwaliteit van de gemeente versterken, om in alle kernen de negatieve spiraal van het vertrekoverschot om te buigen. Rekening houdend met de demografische ontwikkelingen wil het bestuur daarom in elke kern bouwen (2006, p. 2). Voor onderwijs geldt in alle coalitieakkoorden vanaf 1998 (met uitzondering van het coalitieakkoord 2002-2006) het voornemen om basisscholen in de kernen te behouden. Nergens wordt dit voornemen echter gekoppeld aan bevolkingskrimp. Te verwachten is, dat dit wel te maken heeft met afnemende aantallen leerlingen.

4.3.3 Momenten na het kantelpunt Ook na het kantelpunt zijn enkele markante momenten in de tijd op te merken die als gevolg van de toegenomen aandacht noemenswaardig zijn en omdat zo een verschil van de situatie voor en na het kantelpunt duidelijk wordt. In chronologie van tijd zijn dat: 39 40

Gebaseerd op de interviews met collegeleden. Via www.pvda-groenlinks-meerssen.nl, samenwerkingsdocument, geraadpleegd 14 maart 2009.

52

-

2008: In 2008 heeft Meerssen als gevolg van het afnemend aantal leerlingen in de gemeente te maken gehad met een scholensluiting; de basisschool Geulen Moorveld is toen gesloten. De beslissing om de school te sluiten is gemaakt door schoolbestuur INNOVO. Om ouders deze beslissing uit te leggen zijn er informatieavonden met ouders, schoolbestuur en gemeente geweest, voordat de sluiting werd doorgevoerd.. In eerste instantie leidde dit tot veel emoties onder ouders, door de keuze van het schoolbestuur zo goed mogelijk te beargumenteren is het grootste deel van de ouders uiteindelijk toch over gegaan naar de nieuwe locatie. De gemeente heeft vervolgens besloten om mee te investeren in de nieuwe school elders.41

-

Binnen het college van b&w zou volgens de geïnterviewde collegeleden een verschil waar te nemen zijn ten aanzien van de bevolkingskrimp. De meer rechtse partijen zien de krimp als een bedreiging en gaan uit van een zekere maakbaarheid van de samenleving om de krimp tegen te gaan. Hiertegenover staan de meer linkse partijen die krimp eerder als een kans zien. De linkse partijen gaan niet uit van een maakbaarheid maar van een noodzakelijk besef van de situatie; op een juiste wijze met de situatie omgaan en de kansen van de situatie in zien. Binnen het college van b&w is nog steeds een lid actief die de bevolkingskrimp ontkent en die wil bouwen. 42

-

Daarnaast vindt er op regionaal niveau overleg plaats tussen onderwijsambtenaren, ook wel het Portefeuillehouderoverleg Jeugd (PJ) genoemd. De aard van het overleg is informatief en daarnaast moet dit overleg ervoor zorgen dat regionale afspraken er toe leiden dat gemeenten sterker staan tegenover de schoolbesturen. Tijdens het PJ van 28 februari 2008 werd voor het eerst uitgebreid over de invloed van bevolkingskrimp op het onderwijs gesproken. Dit onderwerp kwam aan de orde in het kader van een discussie over kwaliteit en levensvatbaarheid van het primair onderwijs in kleine kernen. Er is toen onder andere voorgesteld om krimp als aandachtspunt te nemen in de overleggen en een studiemiddag te wijden aan het onderwerp. Uiteindelijk werd geconstateerd dat alle gemeenten bezig waren om een Integraal Huisvestingsplan Onderwijs op te stellen, waar bevolkingskrimp vanaf toen ook in meegenomen zou worden en waarin stond dat regionale afspraken hierover niet noodzakelijk waren.43

-

In het coalitieakkoord 2008-2010 wordt voor het eerst sinds 1998 gesproken over demografische gegevens die de basis moeten vormen voor de afweging van instandhouding dan wel sluiten van een school. Het IHP zal daarbij leidraad zijn en

41

Gebaseerd op het interview met een collegelid. Gebaseerd op de interviews met collegeleden. 43 Gebaseerd op het interview met een medewerkster van de gemeente. 42

53

het uitgangspunt is minimaal één basisschool per kern volgens een zogenaamd Brede School concept (2008, p. 3). Onderstaande figuur brengt de invulling van verschillende stromen met betrekking tot bevolkingskrimp en onderwijsgevolgen in beeld.

Cursus Burgemeester

Pr: bevolkingskrimp Po: Raadsconferentie K: kennisuitwisseling bevolkingskrimp

B: start IHP basisonderwijs

Problemen Kennis Beleidsalternatieven Politieke gebeurtenissen 2000

2001

Coalitieakkoord 0810 & Portefeuillehouderso verleg Jeugd

Pr: Bevolkingskrimp Po: -Vaststelling coalitieakkoord, gemeenteraadsverkiezi ngen, aanstelling nieuwe burgemeester

2002

2003

2005

2006

2007

2008

Figuur 13. Stromenmodel politieke aandachtsvorming 2000-2009 gemeente Meerssen.

54

4.4

Nuth

De gemeente Nuth bestaat uit de dorpen Vaesrade, Hulsberg, Schimmert en Wijnandsrade en telt 15.851 inwoners44. De ambtelijke organisatie telt ruim 90 medewerkers die verdeeld zijn over 6 afdelingen.45 De gemeente heeft 6 basisscholen.46 Het primair onderwijs in Nuth wordt verzorgd door de onderwijsstichtingen Innovo en Movare. Onderwijsstichting Movare bezit 1 Jenaplan basisschool in Nuth47 en onderwijsstichting Innovo bezit 5 katholieke basisscholen in de gemeente48. Een berekening op basis van de geprognosticeerde leerlingaantallen in het document Leerlingenprognoses en Ruimtebehoefte Basisonderwijs gemeente Nuth 2009 - 2026 laat zien dat tussen 2008 en 2026 het aantal leerlingen met 15,82% zal afnemen (Bureau Planning Verband Groningen: 2008, p. 4). De Huidige coalitie bestaat uit: CDA, PvdA en Leefbaar Nuth.49

4.4.1 Kantelpunt Voor bevolkingskrimp in het algemeen (dus niet specifiek voor het beleidsterrein onderwijs) geldt dat een kantelpunt in de politieke aandachtsvorming heeft plaatsgevonden in 2008. Op 10 november van dat jaar werd de programmabegroting 2009 vastgesteld waar voor het eerst de afgenomen inkomsten uit het gemeentefonds aan bevolkingskrimp werden gekoppeld.50 Een afnemende bevolking heeft gevolgen voor de inkomsten van een gemeente; als er meer woningen bijgebouwd worden, maar het inwoneraantal neemt af, dan heeft een gemeente te maken met toenemende kosten en minder inkomsten vanuit de OZB. Een afname van 100 inwoners in het jaar 2009 brengt globaal 30.000 euro minder inkomsten uit het gemeentefonds met zich mee.51 Als het aantal woningen in een gemeente toeneemt, nemen daar mee ook de inkomsten van de gemeente uit de Onroerend Zaak Belasting (OZB) toe. Een collegelid liep hier tegen aan bij het opstellen van de conceptbegroting 2009-2012 in november 2008. Sindsdien is voor het eerst expliciet rekening gehouden met een afnemende bevolking en de consequenties hier van op de inkomsten van de gemeente. Volgens de respondenten is er sprake van een kantelpunt in de aandachtsvorming omdat er voor november 2008 nooit eerder rekening is gehouden met bevolkingskrimp in de besluitvorming. De confrontatie met de gevolgen van de krimp en de vastlegging van de financiële consequenties van de bevolkingsdaling in de begroting heeft de aandacht voor het onderwerp mogelijk gemaakt. De gemeente had al eerder met een 44

Via www.cbs.nl, inwoneraantallen per gemeente, geraadpleegd op 20 oktober 2008. Via www.nuth.nl, geraadpleegd op12 maart 2009. 46 Gebaseerd op het interview met een medewerkster van de gemeente. 47 Via www.innovo.nl, overzicht basisscholen, geraadpleegd op 13 maart 2009. 48 Via www.movare.nl, overzicht basisscholen, geraadpleegd op 13 maart 2009. 49 Via www.nuth.nl, geraadpleegd op12 maart 2009. 50 Gebaseerd op de interviews met collegeleden. 51 Programmabegroting 2009-2012, vastgesteld in november 2008. 45

55

afnemende bevolking te maken, maar dat is nooit eerder geëxpliciteerd in een begroting.52 In de begroting erkent het gemeentebestuur dat de demografische structuur van wezenlijke invloed is op het beleid van de gemeente. Verder wordt in de begroting ook verwezen naar het rapport van de Raad voor financiële verhoudingen (2008) waarover in het blad Binnenlands Bestuur (2008) is geschreven.53 Onderwijs Een besluit ten aanzien van de gevolgen van bevolkingskrimp voor onderwijs is er tot 2009 niet geweest. Net als voor de gemeente Meerssen geldt hier dat op ambtelijk niveau belangrijke momenten aan te wijzen zijn waar krimpgevolgen een belangrijke rol hebben gespeeld in onderwijsambtelijke besluitvorming. De gemeente Nuth kent geen Integraal Huisvestingsplan Basisonderwijs. Wat andere gemeenten vastleggen in een Integraal Huisvestingsplan Basisonderwijs, verwoordt Nuth in het lokaal onderwijsbeleid, de verordening onderwijshuisvesting en de meerjaren onderhoudsplannen. Om de twee jaar worden leerling-prognoses opgesteld waarin de bevolkingsdaling al zichtbaar was, gemeentebestuurders hielden hier rekening mee door te kijken hoe een school toch in stand gehouden kan worden. Een integrale aanpak van de verschillende beleidsvelden waar bevolkingskrimp invloed op zal hebben, ontbreekt maar is volgens de geïnterviewden wel noodzakelijk, daar moet de kadernotitie, die medio 2009 uit zal komen, meer helderheid in geven.54

4.4.2 Momenten vóór het kantelpunt Belangrijke momenten ten aanzien van het kantelpunt in chronologische volgorde: -

2008: Als gevolg van een vertrouwensbreuk en een coalitiecrisis, valt het voltallige college van b&w in Nuth. Burgemeester Binderhagel wordt vervolgens opgevolgd door burgemeester Vos en er vindt een verandering van de coalitie plaats; CDA gaat van oppositiepartij naar coalitiepartij en er wordt een nieuw collegelid aangesteld.55

-

Het hoofd van de afdeling Welzijn neemt kennis van een rapport van de Raad voor financiële verhoudingen. Hier in staat dat Nuth op de 4de plaats van vergrijzende gemeenten stond. Hij heeft toen voorgesteld om te kijken hoe dit er voor de gemeente Nuth uitziet. Deze opdracht is uitgevoerd door twee HEAO stagiaires. De twee

stagiaires

zijn

met

dit

'vooronderzoek'

begonnen

in

september

52

Gebaseerd op de interviews met collegeleden. Coalitieakkoord 2009. 54 Gebaseerd op de interviews met collegeleden een medewerkster van de gemeente. 55 Via www.binnenlandsbestuur.nl, lijst gevallen en vertrokken wethouders 2008, geraadpleegd op 14 maart 2009. 53

56

2008 en hebben hun bevindingen in december 2008 gepresenteerd aan het college van b&w en beleidsmedewerkers.56 -

Voorafgaand aan de vermelding van bevolkingskrimp in de begroting van de gemeente en het voornemen om inzichtelijk maken wat de financiële gevolgen hiervan zullen zijn en hoe hiermee omgegaan zal worden, heeft een collegelid deze ontdekt. Tijdens het opstellen van de begroting constateerde hij dat de inkomsten uit het gemeentefonds waren afgenomen, vervolgens heeft hij de link weten te leggen met de bevolking van Nuth die in aantallen afneemt. Nooit eerder is deze link gelegd in de begroting. Wat tot gevolg heeft dat de gemeente al eerder aan het krimpen was, maar dat de financiële consequenties nooit eerder op deze wijze in de begroting zijn verwerkt. Volgens een collegelid kan dan ook gesteld worden dat eerdere begrotingen op dat punt de afgelopen jaren niet hebben gedeugd.57 Voor november 2008 is wel over bevolkingskrimp gesproken. Geïnterviewden geven allen aan dat het al langer speelde en dat men ook wel op de hoogte was van verschijnselen als ontgroening en vergrijzing waar de regio door getroffen werd. Dit is beleidsmatig niet eerder uitgewerkt en er zijn ook geen eerdere besluiten genomen waarin gesteld is op welke wijze de gemeente met de demografische ontwikkelingen om zou kunnen gaan.58

4.2.3 Momenten na het kantelpunt In de begroting waarin de financiële consequenties van bevolkingskrimp nadrukkelijk zijn meegenomen, is gesteld dat geen verdere maatregelen zullen worden ondernomen. Op ambtelijk niveau worden echter wel enkele voorbereidingen getroffen tot verdere uitdieping van het onderwerp in de gemeente Nuth: -

2009: De stagiaires hebben hun bevindingen in januari 2009 ook aan het college van b&w

en

Management

beleidsmedewerkers

van

Team de

gepresenteerd.

afdeling

Welzijn

Op

ambtelijk

momenteel

niveau

bezig

om

zijn een

bestuursopdracht te formuleren (in de vorm van een kadernotitie) welke vervolgens voorgelegd zal worden aan het college van b&w en de gemeenteraad. Naar verwachting zal deze medio 2009 af zijn. Ook de afdelingen Burgerzaken, VROM en Financiën zijn betrokken bij het proces. In mei zal er een themabijeenkomst 56

Gebaseerd op het interview met een medewerkster van de gemeente. Gebaseerd op het interview met een collegelid. 58 Gebaseerd op de interviews met collegeleden en een medewerkster van de gemeente. 57

57

plaatsvinden waarin de gemeenteraad verder geïnformeerd zal worden door beleidsmedewerkers van de afdeling Welzijn over de bevolkingsontwikkeling in de gemeente Nuth en welke issues op korte, midden en lange termijn gaan spelen. Het college van b&w is wel op de hoogte van de voorbereidingen van het rapport (kadernotitie), maar weet niet dat hier een concrete opdracht uit zal rollen. De opdracht zal waarschijnlijk een voorstel tot het instellen van een projectgroep zijn, die voor alle beleidsterreinen de consequenties van krimp zal onderzoeken.59 -

De meeste scholen hebben rond de 200 leerlingen. Respondenten geven aan dat de leerling-afname nog niet zo hard gaat. Volgens prognoses van het CBS en Ministerie van OC&W zou er sprake zijn van een afname van ongeveer 30 leerlingen in 2015 ten opzichte van nu. Samenwerking met andere scholen wordt als toekomstige oplossing gezien om onderwijs in bepaalde kernen te kunnen handhaven. Het blijven aanbieden van onderwijs in de kernen is volgens de respondenten vanzelfsprekend, ze zullen alles op alles zetten om onderwijs aan te blijven bieden. Een collegelid zegt hierover: “Onderwijs is noodzakelijk voor een gemeente. Een gemeente kan niet zonder. Wel moet de kwaliteit van onderwijs altijd voorop staan. De kernen Schimmert of Hulsberg bijvoorbeeld zonder school zorgt voor nul leefbaarheid. Scholen moeten behouden worden”.60 Momenteel is de gemeente Schimmert

en

één

welzijnsvoorzieningen

in

bezig om twee brede scholen te realiseren; één in Hulsberg.

binnen

een

In

Schimmert

multifunctioneel

gaat

het

gebouw

om

diverse

(zoals

een

peuterspeelzaal, kinderopvang en bibliotheek) en ook in Hulsberg gaat het om een multifunctioneel gebouw.61 Afgaande op de demografische ontwikkelingen is het bestuur erg geïnteresseerd in prognoses om kwalitatief en goed te bouwen en daarin rekening te houden met de omvang.62

59

Gebaseerd op het interview met een medewerkster van de gemeente. Gebaseerd op het interview met een collegelid. 61 Via www.bredeschool.nl, ‘in de praktijk-Nuth’, geraadpleegd op 13 maart 2009. 62 Gebaseerd op het interview met een collegelid. 60

58

Onderstaande figuur brengt de invulling van verschillende stromen van onder andere Kingdon (1984) met betrekking tot bevolkingskrimp en onderwijsgevolgen in beeld.

Figuur 14. Stromenmodel politieke aandachtsvorming 2000-2009 gemeente Nuth.

Kennis Geïnterviewden gaven regelmatig aan dat cijfers die een bevolkingsdaling aangaven al langere tijd bekend waren. Een oud collegelid van de gemeente Sittard-Geleen en bestuursvoorzitter van een scholengemeenschap zegt hierover bijvoorbeeld: ‘men wist het al langer, maar men deed niks’ en een colleglid van de gemeente Maastricht zegt: ‘de ambitie in 2000 was groeien naar 150.000 inwoners. Of ze toen goed naar de cijfers hebben gekeken weet ik niet. Ze hadden waarschijnlijk het verkeerde beeld van een verklaring van de groei’. Ook in Nuth geeft een collegelid aan dat er al veel eerder informatie over het verschijnsel bekend was: ‘krimp staat pas sinds een half jaar op de agenda. We wisten wel al langer dat het aan de gang was, ik schat een jaar of 4-5. Onder andere uit publicaties van het CBS en kranten’.

59

Hoofdstuk 5: Conclusie en discussie Met dit onderzoek is getracht een antwoord te geven op de vraag: Welke omstandigheden verklaren een kantelpunt in de politieke aandachtsvorming op gemeentelijk niveau voor onderwijsgevolgen van bevolkingskrimp binnen de periode 2000 tot 2009 in Zuid Limburg? Op basis van de onderzoeksresultaten kan geconcludeerd worden dat per gemeente verschillende omstandigheden er toe hebben geleid dat er binnen het college van b&w aandacht is ontstaan voor bevolkingskrimp en onderwijsgevolgen. Voor de gemeente Meerssen is een cursus voor burgemeesters van invloed geweest op het besluit om een raadsconferentie over het onderwerp bevolkingskrimp te organiseren in 2007. De politieke aandachtsvorming heeft in dit geval in eerste instantie plaatsgevonden bij een collegelid. Hij zag het belang van het onderwerp in en heeft als gevolg daarvan het onderwerp in de collegevergadering behandeld. Het besluit om een raadsconferentie te organiseren vormt een kantelpunt in de tijd aangezien eerder ten aanzien van het verschijnsel bevolkingskrimp geen besluiten zijn genomen. Het is onduidelijk of de raadsconferentie er voor onderwijs toe heeft geleid dat gestart is met het schrijven van een Strategisch Huisvestingsplan Basisonderwijs Meerssen, waarin voor het eerst rekening werd gehouden met bevolkingsafname. Opvallend is wel dat hier na de raadsconferentie toe is besloten. Omstandigheid die er in deze gemeente toe heeft geleid dat bevolkingskrimp onder de aandacht van bestuurders is gekomen, is de persoonlijke fascinatie voor het onderwerp van een collegelid. Zijn fascinatie en het besef dat zijn gemeente hier nog niet actief mee bezig was, hebben er toe geleid dat hij het noodzakelijk vond om het ook onder de aandacht van andere bestuurders en politici te brengen binnen de gemeente. Voor de gemeente Nuth hebben in 2008 de dalende inkomsten uit het gemeentefonds tot een nadere bestudering van de cijfers geleid, door een collegelid aldaar. Een collegelid zag bevolkingsafname in de gemeente als oorzaak van de dalende inkomsten. Hij heeft zijn bevindingen voorgelegd aan het college van b&w, wat er toe heeft geleid dat besloten is de begroting aan te passen. Krimp is toen voor het eerst genoemd in de begroting en vervolgens is door de gemeenteraad gevraagd om een kadernota. In de gemeente Nuth heeft een financiële omstandigheid geleid tot politieke aandacht. Voor onderwijs is geen kantelpunt aan te wijzen. Een beleidsmedewerkster onderwijs van de gemeente Nuth gaf aan dat de leerling-afname al langer speelt en dat gemeentebestuurders hier rekening mee hielden door te kijken hoe een school toch in stand gehouden kan worden. Verder is men bezig met een kadernotitie waar een integrale aanpak voor alle beleidsterreinen uit moet komen. 60

In de gemeente Maastricht werd in 2005 door een collegelid een vertrekoverschot voor de gemeente geconstateerd over 2004. Hij heeft hier vervolgens een discussie over gestart in het college van b&w waarna binnen het college is besloten om de Stadsvisie 2030 aan te passen. Op onderwijs gebied is in 2006 een spreidingsplan vastgesteld in verband met het dalend aantal leerlingen op verschillende basisscholen in de gemeente. Met de voorbereidende onderzoeken hiertoe was al gestart in 2002. Bevolkingskrimp wordt bij de opstelling van het plan nergens genoemd, slechts veranderende schoolkeuzemotieven zouden er toe hebben geleid dat bepaalde scholen groeiden en bepaalde scholen krimpten. Sittard-Geleen kent sinds 2006 een coalitie bestaande uit GOB, PvdA, CDA en Groen Links, een vrij linkse coalitie. Een collegelid had in 1997 een bijeenkomst voor Groen Links bijgewoond waar door adviesbureau Etil gesproken werd over bevolkingskrimp. De idee om niet verder te groeien en als beleidsmakers rekening te houden met een krimpende bevolking paste binnen de ideologie van Groen Links waar duurzaamheid één van de uitgangspunten is. Het feit dat Groen Links in 2006 deel uit maakte van de coalitie heeft er toe geleid dat de coalitie bij het vaststellen van het regeerakkoord uitvoerig gesproken heeft over het verschijnsel bevolkingskrimp en dit uiteindelijk opgenomen is als leidmotief in het coalitieakkoord. In 2008 zijn vervolgens verschillende beleidsdocumenten vastgesteld waar krimp uitgangspunt was, zo ook voor onderwijs in het Strategisch Huisvestingsplan 2008-2020. Geconcludeerd kan worden dat alle drie de gemeenten een kantelpunt in de politieke aandachtsvorming voor bevolkingskrimp hebben gehad, maar dat eerst aandacht in het algemeen is ontstaan en dat dit uiteindelijk gevolgen heeft gehad voor het beleidsterreinen onderwijs. Aandacht voor bevolkingskrimp en onderwijsgevolgen blijkt uit plannen als: integrale huisvestingsplannen. Integrale huisvestingsplannen zijn in samenwerking met gemeenten en schoolbesturen opgesteld en hierin is in toenemende aandacht voor bevolkingskrimp. De aandacht voor krimp in de plannen loopt uiteen van het vaststellen van basisprincipes tot het beschrijven van scenario’s. Met de uitwerking van de huisvestingsplannen moet nog gestart worden omdat de meeste pas in 2008 zijn vastgesteld. Schaalvergroting van faciliteiten wordt vaak genoemd als één van de maatregelen om met krimp om te gaan, zoals het opzetten van een brede school. De omstandigheden die kantelpunten voor bevolkingskrimp in het algemeen hebben veroorzaakt, zijn te karakteriseren als: - persoonlijke fascinatie bevolkingskrimp - constatering financiële consequenties 61

- constatering vertrekoverschot - partijpolitiek De constatering van een vertrekoverschot en de constatering van de financiële gevolgen die de bevolkingskrimp met zich mee brengt zijn allen omstandigheden waarin bestuurders geconfronteerd werden met krimp. Ze werden beiden, weliswaar op verschillende wijze, getroffen door de consequenties die de bevolkingskrimp met zich mee kan brengen. Er was niet langer sprake van toekomstige gevolgen, maar precies op die momenten; Maastricht 2005 en Nuth 2008, was er een confrontatie met het verschijnsel bevolkingskrimp. Confrontatie met het verschijnsel lijkt de noodzaak tot besluitvorming en de mogelijkheid om het op het netvlies van bestuurders te doen krijgen te vergroten. Uit de onderzoeksresultaten blijkt dat voor alle gemeenten geldt dat zowel wethouders als burgemeesters in staat zijn om een kantelpunt in de aandachtvorming mogelijk te maken. Naast confrontatie lijkt er in Meerssen en Sittard-Geleen sprake te zijn van een zekere ontvankelijkheid voor kennis. Voor de gemeente Meerssen is een cursus voor burgemeesters van invloed geweest op het besluit om een raadsconferentie over het onderwerp bevolkingskrimp te organiseren in 2007. Enerzijds zou dit te maken kunnen hebben met de sensibiliteit van bestuurders; de mate waarin zij gevoelig zijn voor bepaalde onderwerpen. Anderzijds zouden contextuele factoren hier een rol kunnen spelen. Op basis van de onderzoeksresultaten kan gesteld worden dat bij een toename van de media-aandacht voor het onderwerp, een context gecreëerd wordt waarin een toename van de politieke aandacht te begrijpen is. In de gemeenten is politieke aandachtsvorming in de periode 2000-2009 bestudeerd. Voor alle gemeenten geldt dat kennis in de vorm van bevolkingscijfers van het CBS liet zien dat er vóór het kantelpunt in de aandachtsvorming al sprake was van krimp. Hierbij dient rekening gehouden te worden met een vertraging in de bekendmaking van de cijfers van CBS; de cijfers van jaar x worden in het daaropvolgende jaar pas bekend gemaakt. Er is sprake van een constante informatiestroom van onder andere cijfers van het CBS die in dit onderzoek als stroom aan het model van Kingdon zijn toegevoegd om de aandachtsvorming beter te kunnen beschrijven en verklaren. De kans op een kanteling in de aandachtsvorming lijkt op grond van het onderzoek steeds op te treden in perioden waarin er veranderingen optreden in de samenstelling van het gemeentebestuur. Bij de opstelling van het coalitieakkoord, vlak na de verkiezingen van de gemeente Sittard-Geleen vindt een kanteling plaats. Voor Meerssen geldt dat net gemeenteraadsverkiezingen hadden plaatsgevonden en een nieuw collegelid het onderwerp op de agenda heeft gezet. In Nuth was na een coalitiebreuk een geheel nieuw college van b&w en 62

een nieuwe burgemeester aangesteld, waarna een collegelid bevolkingskrimp in de programmabegroting wist op te nemen. En tenslotte de gemeente Maastricht waar in 2004 praktisch het gehele college van b&w werd vervangen en in 2005 naar aanleiding van een discussie over het vertrekoverschot werd besloten dat de Stadsvisie zal worden aangepast en groei niet langer het uitgangspunt zal zijn. Verder wordt bevolkingsafname tegelijkertijd met de politieke gebeurtenissen als een probleem gezien. Kennis van bevolkingsdaling zorgt er voor dat een vertrekoverschot als een probleem vanuit krimp benaderd kan worden. Wanneer bestuurders dit constateren wordt dit probleem tot een politiek probleem gemaakt en wordt ervoor gezorgd dat een window of opportunity wordt geopend. De kantelpunten voor politieke aandachtsvorming en de momenten waarop per gemeente in de onderzoeksperiode voor het eerst krimp is waar te nemen, is verschillend. Er is vaak al sprake van bevolkingskrimp voor er daadwerkelijk politieke aandacht voor het verschijnsel ontstaat. Onderstaande tabel maakt inzichtelijk wanneer een kantelpunt in de politieke aandachtsvorming plaatsvindt (tweede kolom) en wanneer er voor het eerst bevolkingskrimp kan worden opgemerkt in de periode 2000-2009 (derde kolom). Kantelpunt politieke

Start bevolkingskrimp

aandachtsvorming

tussen 2000 en 2009

Maastricht

2005

2003

Sittard-Geleen

2006

2000

Meerssen

2007

2000

Nuth

2008

2001

Bron: gegevens Centraal Bureau voor de Statistiek, Den Haag/Heerlen 09-03-2009 Een analyse van de regionale krant Dagblad de Limburger liet zien dat vanaf 2006 het aantal publicaties over bevolkingskrimp en de onderwijsgevolgen daarvan aanzienlijk toeneemt. Dit gold ook voor de wetenschappelijke rapporten die zijn gepubliceerd in de onderzochte periode: pas na 2006 worden wetenschappelijke rapporten over bevolkingskrimp uitgegeven. Over bevolkingskrimp en onderwijsgevolgen is nog geen rapport van een wetenschappelijk adviesbureau uitgekomen. Wel is er een belangrijk document van de Provincie Limburg, waarbij samen met enkele schoolbesturen en gemeenten de krimpgevolgen voor onderwijs in kaart zijn gebracht. Geconcludeerd kan worden dat de media-aandacht en wetenschappelijke aandacht toenemen in dezelfde periode waarin de kantelpunten in de politieke aandachtsvorming liggen.

63

Alle gemeenten laten rond dezelfde periode - binnen een tijdspanne van drie a vier jaar - een kanteling zien. Dat is opvallend synchroon. Deze synchroniciteit matcht globaal met de mediaaandacht en wetenschappelijke aandacht die het grootst is in 2008. Uit het onderzoek blijkt niet dat krantenpublicaties en wetenschappelijke rapporten tot de omstandigheden behoren die geïnterviewden in relatie tot het kantelpunt zien. Media-aandacht en wetenschappelijke aandacht lijken dus niet de stuwende kracht te zijn in de aandachtsvorming, maar zijn meer volgend en bevestigend ten aanzien van de politieke aandachtsvorming. Het is aannemelijk dat door de media-aandacht een klimaat/context wordt geschapen waarin besluitvorming ten aanzien van bevolkingskrimp en onderwijsgevolgen mogelijk werd. Voor alle cases is het kennis die doorsijpelt op lokaal niveau die het werk doet, in combinatie met het vermogen van mensen om het actief op te pakken en de kennis weten te verbinden met het politieke systeem. Dat blijkt uit de raadsconferenties en de coalitieakkoorden waarin omstandigheden en actoren elkaar ontmoeten. Limitaties van het onderzoek en voorstellen voor verder onderzoek. Een kwalitatieve casestudy kent haar beperkingen in de generaliseerbaarheid van de resultaten. Bedoeling van dit onderzoek was dan ook vooral om inzicht te verkrijgen in het ontstaan van politieke aandachtsvorming voor het fenomeen bevolkingskrimp en haar gevolgen voor onderwijs. Verder onderzoek is nodig om inzichtelijk te maken: a. waarom een kanteling in de politieke aandachtsvorming voor bevolkingskrimp en onderwijs in de twee onderzochte steden eerder heeft plaatsgevonden. In de twee steden (Sittard-Geleen en Maastricht) is bevolkingskrimp namelijk als eerste onder de aandacht gekomen ten opzichte van de andere twee gemeenten. Op basis van het onderzoek kan geen verklaring worden gegeven voor het feit dat de politieke aandachtsvorming in steden relatief eerder is opgetreden. Hiervoor is verder onderzoek noodzakelijk; b. of confrontatie daadwerkelijk noodzakelijk is voor aandachtsvorming. Het credo ‘Besturen is vooruitzien’ lijkt op grond van de onderzoeksresultaten niet op te gaan. Een tastbare confrontatie (financieel, door het verlies van een onderwijsvoorziening of door een vertrekoverschot) met een verschijnsel lijkt noodzakelijk te zijn voor lokale bestuurders voordat hier in de besluitvorming rekening mee wordt gehouden of het onder de aandacht komt. Dit roept de vraag op in welke mate (onderwijs)beleid toekomstbestendig is; c. wat de rol is geweest van schoolbesturen in de attendering van gemeentebesturen op bevolkingskrimp (een leerling-afname). Schoolbesturen zouden op basis van de formele 64

relatie met gemeenten een rol kunnen spelen in de politieke aandachtsvorming. Schoolbestuurders zijn actoren die bij de gemeente aan de bel kunnen trekken indien zij te maken krijgen met een teruglopend aantal leerlingen. Zo kan een kantelpunt in de politieke aandachtsvorming eerder plaats vinden. Uit het onderzoek blijkt niet dat dit in de periodes waarin krimp optreedt dit ook gebeurt. Daarnaast is het onderwijsveld een van de beleidsterreinen waar de effecten van bevolkingskrimp als eerste opgemerkt word en kennen scholen integrale huisvestingsplannen of andere onderwijsplannen waarin een eerste signalering van krimp verwacht zou kunnen worden. Verder onderzoek zou uit moeten wijzen waarom deze wisselwerking tussen gemeente en schoolbesturen niet plaats vindt. d. Wat de invloed van politieke aandachtsvorming binnen het Rijk en de Provincie is op de aandachtsvorming op lokaal niveau. In dit onderzoek is hier geen aandacht aan besteed, maar net als voor de relatie met schoolbestuurders bij punt c. kan verwacht worden dat er een wisselwerking zou kunnen zijn tussen aandachtsvorming op lokaal niveau, provinciaal niveau en rijksniveau. Limitatie van de theorie Conclusie van dit onderzoek is verder dat de theorie van Kingdon maar tot op zekere hoogte in staat was om de complexe empirische onderzoeksresultaten mee te analyseren. Het analysemodel van Kingdon heeft daarom tot discussieerbare inzichten en mogelijke aanvullingen op de theorie geleid, die hier verder zullen worden besproken. Empirisch onderzoek blijkt daarmee zinvol te zijn voor een beter begrip van de werkelijkheid en voor nieuwe hypotheses en theorieën. In eerste instantie lijken zeer verschillende soorten besluiten een kanteling in de aandachtsvorming weer te geven, ook de omstandigheden die een kanteling hebben veroorzaakt lijken uiteenlopend: van financiële consequenties, tot een gefascineerde burgemeester, tot een vertrekoverschot waar iets mee gedaan moest worden, tot linkse politieke gedachtes waarin alsmaar blijven groeien wordt verworpen. Hierbij hebben enkele gemeenten gemeenschappelijk dat een confrontatie met het verschijnsel bevolkingskrimp noodzakelijk is voordat aandacht ontstaat. In de benadering van Kingdon wordt uitgegaan van drie stromen, namelijk problemen, beleidsalternatieven en politieke gebeurtenissen. Uit analyse van het empirisch materiaal blijkt dat het onderscheid dat Kingdon maakt tussen de politieke stroom en de beleidsalternatieven stroom problematisch is. Politieke gebeurtenissen blijken namelijk invloed te hebben op de ontwikkeling 65

van beleidsalternatieven. Veranderingen in het politieke klimaat (meer linkse partijen in de coalitie) en politieke sleutelpersonen (een burgemeester met een persoonlijke fascinatie voor het verschijnsel), zorgen er voor dat nieuwe beleidsvoorstellen worden gedaan. Het onderscheid tussen beleidsalternatieven en politieke gebeurtenissen kan wel gebruikt worden om empirische bevindingen te beschrijven, maar bij de analyse van de empirische gegevens blijken het geen autonome stromen te zijn zoals Kingdon wel stelt. Daarnaast lijkt ‘kennis’ van bijvoorbeeld bevolkings– en leerlingontwikkeling in een bepaald gebied of zelfs landelijk, er mede voor te zorgen dat een kantelpunt ontstaat. Geïnterviewden gaven regelmatig aan dat cijfers die een bevolkingsdaling aangaven al langere tijd bekend waren. Pas op het moment dat de kennis over bevolkingskrimp door een entrepeneur gekoppeld werd aan een politiek probleem kon zich een policy window openen en kon gesproken worden van een kantelpunt. Op basis van dit onderzoek kan een voorstel worden gedaan voor een verbeterde theorie van Kingdon om politieke aandachtsvorming op bestuurlijk niveau te kunnen duiden. In dit nieuwe model zien we drie stromen, waarvan één nieuwe stroom en één aangepaste stroom. Het model bezit de volgende stromen: een problemenstroom, een politieke gebeurtenissen stroom en een kennisstroom. De problemenstroom en de stroom van politieke gebeurtenissen blijven gelijk aan de conceptualisering van Kingdon, maar de nieuwe kennisstroom vraagt nadere uitleg. Empirische gegevens lieten namelijk zien dat de stromen van Kingdon niet toereikend waren voor de analyse van de omstandigheden en het kantelpunt van de gemeenten. Uit de verzamelde data kwam naar voren dat een constante stroom aan informatie: cijfers van het CBS, wetenschappelijke publicaties, krantenartikelen en dergelijke op het kantelmoment samenkomen met de andere stromen van Kingdon. Een extra stroom is daarom aan het model van Kingdon toegevoegd, te weten de kennisstroom. Een kanteling vindt vervolgens plaats op het moment dat de kennis omtrent een probleem of verschijnsel de andere twee stromingen kruist en een politiek probleem wordt. Dit verklaart ook waarom geïnterviewden aangaven dat men al langer wist dat de bevolking ging krimpen. Pas op het moment dat de cijfers een politiek probleem werden, leek een kanteling plaats te vinden. Bij de bespreking van zijn problemenstroom benoemt Kingdon wel de invloed van cijfers, waarbij de vertaling daarvan doorslaggevend lijkt te zijn om het onder de aandacht van beleidsmakers te krijgen. De aanlevering van cijfers via het CBS blijkt echter constant te zijn. Jaarlijks maakt het CBS bekend hoeveel schoolgaande kinderen in de leeftijd 412 er binnen een gemeente zijn, hoe dit verschilt van andere jaren en wat de prognose is voor de toekomst. De kennisstroom is dan ook in tegenstelling tot de twee andere stromen constant, terwijl politieke gebeurtenissen ook op toevalligheden kunnen berusten (vertrek van een burgemeester of de val van een college van b&w) en problemen via verschillende feedback 66

messages onder de aandacht van bestuurders kunnen komen. Het model voor aandachtsvorming ten aanzien van krimp en kantelpunt bij onderwijs komt er dan als volgt uit te zien:

Problemen Kennis Politieke gebeurtenissen

2000

2001

2002

2003

2005

2006

2007

2008

Figuur 15. Nieuw stromenmodel op basis van empirisch onderzoek naar politieke aandachtsvorming in Zuidlimburg. Ter discussie….. Gemeenschappelijk hebben de gemeentes dat ze allemaal al met de gevolgen van krimp geconfronteerd werden, als gevolg van bijvoorbeeld een vertrekoverschot of een sterfteoverschot. Dit roept de vraag op of confrontatie met een verschijnsel noodzakelijk is, alvorens bestuurders tot handelen/besluitvorming in staat zijn? Waren bestuurders onvoldoende ontvankelijk voor bepaalde informatie waar zij mee geconfronteerd werden? Of is een bepaalde context noodzakelijk om politieke aandachtsvorming mogelijk te kunnen maken; geen publieke aandacht in de vorm van media-aandacht, betekent ook geen politieke aandacht en zelfs geen vertraagde reactie. Zijn bestuurders die voor vier jaar aangesteld zijn überhaupt wel in staat om naar de toekomst te kijken en besluiten te nemen die over een langere periode pas effect zullen hebben? Op grond hiervan kunnen vraagtekens worden gezet bij de toekomstbestendigheid van lokaal beleid. Of hadden schoolbesturen, op basis van de formele relatie tussen schoolbesturen en gemeentebestuurders, de gemeente al eerder op de hoogte kunnen stellen van een afnemend aantal leerlingen? Schoolbestuurders hebben informatie over de leerling-ontwikkeling op basis van leerling-tellingen en prognoses. Op basis van het onderzoek hebben schoolbesturen weinig tot geen invloed gehad op de omstandigheden die tot een kantelpunt in de aandachtsvorming hebben

geleid. Vraagtekens kunnen worden gezet bij de

werking

van

bepaalde

feedbackmechanismen (paragraaf 3.2.1.). Een goede werking van feedbackmechanismen zorgt ervoor dat bestuurders hun werk goed kunnen doen en dan waren de bevolkingskrimp en de

67

daaruit voortvloeiende onderwijsgevolgen wellicht eerder onder de aandacht van bestuurders gekomen.

68

Bronnenlijst •

Aarts De Jong Wilms Goudriaan Public Economics, Demografische voorsprong: kwaliteitsslag onderwijs, Provincie Limburg afd. Economische Zaken, 2008.

•

Baarda, D.B., Goede de, M.P.M., Teunissen J., Basisboek kwalitatief onderzoek; handleiding voor het opzetten en uitvoeren van kwalitatief onderzoek, Uitgeverij Wolters Noordhoff, Groningen/Houten, 2005.

•

Binnenlands Bestuur, Krimpgemeenten lopen grote financiële risico’s, april 2008.

•

Bureau Planning Verband Groningen BV, Leerlingenprognoses en Ruimtebehoefte basisonderwijs gemeente Nuth 2009 – 2026, 2008, p. 4.

•

CBS, Persbericht: Bevolking groeit nauwelijks meer, 9 augustus 2006.

•

Dam, F., Groot, C., Verwest, F., Krimp en ruimte: bevolkingsafname, ruimtelijke gevolgen en beleid, Ruimtelijk planbureau Den Haag, 2006.

•

Derks, W., Bevolkingsontwikkeling Limburg, Kenniscentrum voor Bevolkingsdaling en Beleid (KcBB) en Universiteit Maastricht (UM), juni 2008.

•

Derks, W., Hovens, P., Klinkers, L.E.M., Structurele bevolkingsdaling: een urgente nieuwe invalshoek voor beleidsmakers, Raad voor Verkeer en Waterstaat, VROM-Raad: 2006.

•

Downs, A. Political Theory and Public Choice, Northampton, Mass.: Edward Elgar, 1998, pp. 100-112.

•

Etzioni, A., Mixed-scanning: a third approach to decision-making. In: Public Administration Review (1967), pp. 385–392.

•

Gestel, N. Van, De onzichtbare overhead; naar nieuwe vormen van sturing, het voorbeeld van de Arbeidsvoorzieningenwet, Uitgeverij Eburon, Delft, 1994.

•

Gemeente Maastricht, Spreidingsplan Primair Onderwijs Maastricht. Raadsvergadering 21 februari 2006.

•

Gemeente Maastricht, Visie en huisvestingsplan onderwijs Meerssen, RO-groep, januari 2008.

•

Haegens, K., Geen Drenthelevengevoel, in: De Groene Amsterdammer, 25 april 2008.

•

Hermans, M., Lerarentekort lost zichzelf op dankzij bevolkingsdaling, in: Schooljournaal CNV onderwijs, 6 maart 2008, p. 1.

•

Hakvoort, J.L.M. Methoden en technieken van bestuurskundig onderzoek, Uitgeverij Eburon, Rotterdam, 1996.

69

•

Hoogerwerf, A., Herweijer, M., Overheidsbeleid: een inleiding in de beleidswetenschap, 2003, p. 77.

•

Hinssen, J., Derks, W., Afkicken van de groei. Bestuurlijke reflexen bij demografische krimp, in Bestuurswetenschappen, nr. 6, 2008.

•

Jones, B.D., Reconceiving decision-making in democratic politics: attention, choice and public policy, University of Chicago Press, 1995.

•

Klink, E., Pleitbezorgers en policy windows. De institutionalisering van de integratie van emancipatieaspecten in het nieuwe adviesstelsel, Leiden, 2000.

•

Kingdon, J.W., Agendas, Alternatives and Public Policies, Boston, 1984.

•

Korsten, A., Goedvolk, E., Bevolkingsdaling vraagt paradigmaverandering, Bestuurswetenschappen vol.62, nr.2 p.82-89: 2008.

•

Kuhn T.S., The structure of scientific revolutions, 1st. ed., Chicago: Univ. of Chicago Press, 1962.

•

Lindblom, C.E., The science of "muddling through", Public Administration Review, vol.19, Spring, 1959, pp 79-88.

•

Meulenbeld, G., ‘De afstand tussen huisdeur en schooldeur zal toenemen’, in Schoolbestuur, jaargang 28, april 2008.

•

Mucciaroni, G., The Political Failure of Employment Policy, 1945-1982, University of Pittsburgh, 1992.

•

NICIS, De krimpende stad; ontgroening, vergrijzing, krimp en de gevolgen daarvan voor de lokale economie, Den Haag, Kenniscentrum grote steden, 2006.

•

Raad voor financiële verhoudingen & Raad voor het openbaar bestuur, Bevolkingsdaling. Gevolgen voor bestuur en financiën, 2008.

•

Swanborn, P.G. Basisboek sociaal onderzoek, Boom, Amsterdam, 2002.

•

Verschuren, P.J.M. De probleemstelling voor een onderzoek, Het Spectrum, Utrecht, 1994.

•

Verschuren, P.; Doorewaard, H., Het ontwerpen van een onderzoek, Lemma, Utrecht, 2000.

•

Vries de, J. Dam van, M., Politiek –bestuurlijk management: een blik achter de gouden muur, 1998, Kluwer, p. 111.

•

Wissingk, C.E., Ploeg, van der, S.W., Onderzoek huisvesting voortgezet onderwijs, Regioplan Beleidsonderzoek, Amsterdam, 2009.

•

http://www.cbs.nl, Bevolking kerncijfers, geraadpleegd op 20-10-2008

•

http://www.oplagen-dagbladen.nl, Oplagen van dagbladen gerangschikt per provincie, geraadpleegd op 29-10-08. 70

•

http://www.vanmeernaarbeter.nl, geraadpleegd op 12-03-2009.

•

http://www.citaten.net, citaat Friedrich Nietzsche, 20-03-2009.

•

Powerpoint presentatie Klinkers Public Policy voor gemeente Meerssen, 18 januari 2007.

Bronnenlijst cases Interview Onderzoeker Universiteit Maastricht, Kenniscentrum voor bevolkingsdaling en beleid. Datum interview: 25 september 2009. Interview Onderzoeker, Planbureau voor de Leefomgeving. Auteur en onderzoeker ‘Krimp en Ruimte: bevolkingsafname, ruimtelijke gevolgen en beleid.’ Datum interview: 10 november 2009. Interview medewerker gemeente Maastricht. Datum interview: 2 december 2008. Interview medewerker gemeente Maastricht. Datum interview: 4 december 2008. Interview medewerker gemeente Sittard-Geleen. Datum interview: 8 december 2008. Interview medewerkster gemeente Sittard-Geleen. Datum interview: 8 december 2008. Interview collegelid gemeente Meerssen. Datum interview: 23 december 2008. Interview collegelid gemeente Meerssen. Datum interview: 23 december 2008. Interview medewerkster gemeente Nuth. Datum interview: 23 december 2008. Interview directeur bedrijfsvoering bovenschoolse directie, onderwijsstichting. Datum interview: 6 januari 2009. Interview medewerkster gemeente Meerssen. Datum interview: 7 januari 2009. Interview regiodirecteur regio Brunssum, Onderbanken, Sittard-Geleen en Stein, onderwijsstichting. Datum interview: 12 januari 2009. Interview voorzitter college van bestuur a.i., onderwijsstichting. Datum interview: 12 januari 2009. Interview algemeen directeur, onderwijsstichting. Datum interview: 16 januari 2009. Interview bovenschools manager, onderwijsstichting. Datum interview: 22 januari 2009. Interview collegelid gemeente Nuth. Datum interview: 22 januari 2009. Interview collegelid gemeente Nuth. Datum interview: 22 januari 2009. Interview collegelid gemeente Maastricht. Datum interview: 5 februari 2009. Interview collegelid gemeente Maastricht. Datum interview: 5 februari 2009. Interview collegelid gemeente Sittard-Geleen. Datum interview: 6 februari 2009. 71

Interview collegelid gemeente Maastricht. Datum interview: 6 februari 2009. Interview voorzitter college van bestuur, onderwijsstichting. Datum interview:5 februari 2009.

72

Bijlage I Betrouwbaarheid en validiteit De gekozen onderzoeksopzet kent zowel voor als nadelen die hier zullen worden behandeld. Waar mogelijk wordt aangegeven welke ‘voorzieningen’ zijn getroffen om de eventuele nadelen zo veel mogelijk te beperken. In deze paragraaf zullen achtereenvolgens de betrouwbaarheid, de interne validiteit, de externe validiteit en de begripsvaliditeit van het onderzoek worden besproken. Betrouwbaarheid houdt in dat wanneer het onderzoek zou worden herhaald, dit tot dezelfde bevindingen zou leiden (Swanborn: 2002, p. 23). Om tegemoet te komen aan de betrouwbaarheid van de onderzoeksstrategie is gebruikt gemaakt van triangulatie. Er is gebruik gemaakt van meerdere bronnen, te weten documenten en interviews (Verschuren: 2004, p. 170). Door voor de bestudering van de cases meerdere onderzoeksbronnen te gebruiken, kon beperkte informatie in documenten aangevuld worden met informatie van respondenten, deskundigen en informanten binnen het onderzoeksgebied. Gedurende de uitvoer van het onderzoek bleek echter dat sommige informanten, zoals schoolbestuurders en soms ook beleidsmedewerkers, weinig informatie hadden over gemeentebestuurders en de politieke aandachtsvorming over het onderwerp aldaar. Schoolbestuurders gaven ook vaak aan dat hun bestuur in de te onderzoeken gemeente maar één of twee scholen had en daardoor niet altijd gesprekspartner van de gemeente was en dit aan andere schoolbesturen overliet. Wel konden zij informatie verschaffen over de feitelijke situatie ten aanzien van bevolkingskrimp, wat de feitelijke bevoegdheden waren van B&W en van zichzelf en wanneer tot schoolsluiting werd overgegaan. Dat laatste is een bevoegdheid die in eerste instantie bij het schoolbestuur ligt en niet bij gemeentelijke bestuurders. De case-gemeenten zijn geselecteerd op basis van demografische informatie (gemeenten die te maken hebben met bevolkingskrimp) en waarvan het vrij zeker was dat er niet al te lang geleden reeds een kanteling in de aandachtsvorming had plaatsgevonden. Voor het onderzoek was van alle vier de gemeenten min of meer bekend dat niet meer dan een paar jaar geleden bevolkingkrimp onder de aandacht van bestuurders was gekomen. Hier is bewust voor gekozen zodat de betrouwbaarheid van de informatie die respondenten boden groot gehouden kon worden. Uitgangspunt was dat geïnterviewden beter informatie kunnen geven over gebeurtenissen en ontwikkelingen die niet al te ver terug in de geschiedenis hebben plaatsgevonden. Geïnterviewden gaven aan soms niet zeker te zijn van data en jaartallen. Om de betrouwbaarheid te vergroten zijn deze door middel van documentanalyse geverifieerd bij andere betrokkenen. 73

Vanwege het exploratieve karakter is het onderzoek ook gebaseerd op interpretatie. Er zijn weliswaar enkele concepten die in het theoretisch hoofdstuk aan bod zijn gekomen om als uitgangspunt te dienen voor de analyse, tegelijkertijd komt er bij de analyse van de data ook interpretatie van de onderzoeksgegevens door de onderzoeker kijken. Om duidelijk te maken hoe bepaalde stukken zijn geïnterpreteerd, staan in de bijlage V per case de belangrijke fragmenten en labels vermeld. Validiteit Volgens Swanborn (2002) houdt validiteit in dat wat gezegd is dat gemeten is, ook feitelijk is gemeten. Bij interne validiteit gaat het om oorzaak-gevolg conclusies; ‘de mate waarin we erin slagen over oorzaken van verschijnselen goede conclusies te trekken’ aldus Swanborn (2002, p. 24). In het onderzoek worden geen oorzaak-gevolg conclusies getrokken maar wordt uitgegaan van plausibiliteit bij het zoeken naar omstandigheden die een kantelpunt in de politieke aandachtsvorming verklaren. De plausibiliteit dat A heeft geleid tot B wordt vergroot doordat meerdere personen hetzelfde kantelpunt en dezelfde omstandigheden benoemen, door controle in documenten en controle via derden te vragen of genoemde omstandigheden daadwerkelijk hebben plaatsgevonden. Bij externe validiteit gaat het om de mate waarin onderzoeksresultaten ook voor soortgelijke andere groepen of verschijnselen gelden (2002, p. 25). Als zijnde kwalitatief onderzoeker probeer ik de onderzoekssituatie te beschrijven en te interpreteren vanuit het gezichtspunt van de betrokkenen zelf. Bij kwalitatief onderzoek gaat het om de inhoudelijke generalisatie: de mate waarin onderzoeksresultaten over te dragen zijn op vergelijkbare situaties (Baarda: 2005, p. 199). De begripsvaliditeit ‘de vraag gaat of we daadwerkelijk meten wat we willen meten?’ (Swanborn: 2002, p. 25) is in dit onderzoek vergroot door belangrijke en veel gebruikte begrippen in Hoofdstuk 1 te operationaliseren. Voor de interviews geldt dat in de inleiding duidelijk gemaakt is wat onder begrippen als politieke aandachtsvorming en bevolkingskrimp wordt verstaan en gedurende de rest van het onderzoek deze begripsdefinities gehanteerd zijn. Daarnaast is bekeken of theoretische concepten (concepten uit de theorie van Kingdon) bruikbaar waren en tot soortgelijke conclusies hebben geleid. In de volgende paragraaf wordt getracht de wetenschappelijke en maatschappelijke relevantie van het onderzoek te duiden.

74

Bijlage II Inwoneraantallen gemeenten Zuid Limburg Inwoneraantallen gemeenten Zuid Limburg Gemeenten

Inwoneraantal

Beek

16.696

Brunssum

29.742

Eijsden

11.495

Gulpen Wittem

14.712

Heerlen

89.671

Kerkrade

48.334

Landgraaf

38.748

Maastricht

118.004

Margraten

13.531

Meersen

19.744

Nuth

15.851

Onderbanken

8.240

Schinnen

13.418

Simpelveld

11.206

Steijn

26.091

Vaals

9.838

Valkenburg

17.099

Voerendaal

12.757

Sittard-Geleen

95.691

Bron: CBS Bevolking kerncijfers, 20-10-2008

75

Bijlage III Topiclijst interviews Introductie - Achtergrond onderzoek - Tijdsduur interview - Aantekeningen - Gesprek opnemen? - Verwerking gegevens - Beschrijving kantelpunt aandachtsvorming • • • • • • • •

Schoolsluitingen Discussies Samenwerking Rollen Problemen Oplossingen Politieke gebeurtenissen Omstandigheden aandachtsvorming

76

Bijlage IV Bevolkingsontwikkeling per gemeente

Tabel 2 Bevolkingsontwikkeling per gemeente Gemeenten in volgorde van daling sinds top Natuurlijke TOP Aantal Per jaar gemiddeld aanwas inwoners over 2006/2008 Minder Jaar van Aantal Daling per 1-4- Veran- Natuur2008 geboorte top per 1-1 sinds dering lijke dan sterfte aantal in jaar top aantal aanwas m.i.v. inwoners van top inwoners Vaals Kerkrade Nuth Heerlen Landgraaf Gulpen-Wittem Simpelveld Eijsden Valkenburg a/d Geul Schinnen Meerssen Onderbanken Beek Arcen en Velden Maastricht Stein Voerendaal Sittard-Geleen Margraten Brunssum Weert Bergen Echt-Susteren Roerdalen Venlo Leudal Kessel Meerlo-Wanssum Maasgouw Helden Mook en Middelaar Roermond Venray

7 1 5 5 9 14 8 19 2 9

1997 1984 1996 1996 2002 2005 2000 2007 1993 2002

14 13

2005 2004

4 19 14 9 19 3

1995 2007 2005 2002 2007 1994

12 18

2003 2006

14 22

2005 2008

4 2 1 4 14 10 4 16 10 4 4 10 10 15 21 3 19 16 9 16 20 25 28 28 22 22 25 22 30 25 30 30 33

1995 10.997 10,8% 1992 53.364 -9,9% 1982 17.223 -8,1% 1995 96.274 -7,2% 1998 41.645 -6,6% 1997 15.753 -6,6% 1995 11.935 -6,4% 2000 12.137 -5,7% 1997 18.170 -5,7% 1995 14.066 -4,7% 1995 20.698 -4,5% 1997 8.559 -4,4% 1997 17.295 -4,1% 1999 9.071 -3,6% 2004 122.183 -3,6% 1994 26.819 -3,1% 2002 13.163 -3,0% 2000 98.404 -2,7% 1996 13.875 -2,4% 2000 30.464 -2,3% 2003 48.785 -1,1% 2006 13.612 -0,7% 2007 32.345 -0,7% 2007 21.320 -0,5% 2005 92.263 -0,5% 2005 36.945 -0,5% 2006 4.267 -0,4% 2005 7.748 -0,3% 2008 24.566 -0,3% 2006 19.589 -0,2% 2008 8.087 0,0% 2008 54.398 0,0%

9.808 48.104 15.827 89.343 38.883 14.706 11.170 11.446 17.140 13.399 19.762 8.182 16.590 8.742 117.789 25.990 12.764 95.729 13.539 29.751 48.260 13.510 32.104 21.207 91.796 36.775 4.250 7.723 24.488 19.555 8.085 54.384 39.167

-0,9% -0,8% -0,2% -0,8% -0,3% -0,6% -0,4% -0,8% -0,3% -0,1% 0,0% -0,7% -0,7% -0,5% -0,7% -0,8% -0,5% -0,3% 0,0% 0,1% -0,2% -0,3% -0,2% -0,1% -0,1% 0,0% 0,0% 0,1% 0,0% -0,1% 0,3% 0,1% 0,1%

-0,6% -0,6% -0,2% -0,2% -0,2% -0,1% -0,3% -0,02% -0,4% -0,1% 0,1% -0,1% -0,2% 0,1% -0,3% 0,01% -0,01% -0,2% 0,0% -0,3% 0,1% 0,0% -0,2% -0,1% 0,1% 0,0% 0,7% 0,5% -0,1% 0,1% 0,4% 0,1% 0,3% 77

Gennep Maasbree Horst a/d Maas Beesel Sevenum Nederweert Meijel Bron: CBS, bewerking KcBB.

34 35 36 37 38 39 40

16.895 12.956 29.034 13.706 7.674 16.693 5.974

0,3% 0,3% 0,3% 0,5% 0,6% 0,5% 0,7%

0,1% 0,5% 0,1% 0,3% 0,5% 0,1% 0,2%

78

Bijlage V Codering krantenonderzoek Labels: -

Afname aantal leerlingen

-

Bevolkingskrimp

-

Bevolkingskrimp en onderwijs

-

Bevolkingsafname

-

Bevolkingsafname en onderwijs

-

Krimp

-

Krimp en onderwijs

Deels kwalitatieve, deels kwantitatieve inhoudsanalyse. Als er in het artikel wordt geschreven over de gevolgen van de bevolkingsdaling voor het onderwijs algemeen of als een specifieke case wordt beschreven, wordt het artikel in de tabel opgenomen. Titel artikel

Publicatiedatum

Plaats in krant

Inhoud (kort)

Voorpagina/elders

79

Bijlage VI Documentenanalyse: gemeente Meerssen ter illustratie. Tabel enkele interviews Meerssen Niet weergegeven vanwege privacy.

80