Pro Publico Bono Online Támop Speciál 2011
Közigazgatástudományi Kar
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
MÁJER VIKTOR - DR. TÁBIT RENÁTA A HELYI NÉPSZAVAZÁS ÉS A HELYI NÉPI KEZDEMÉNYEZÉS NÉHÁNY ÖNKORMÁNYZATI RENDELET TÜKRÉBEN – KÜLÖNÖS TEKINTETTEL A KÖZÉPMAGYARORSZÁGI RÉGIÓ ÖNKORMÁNYZATAIRA*
1.Bevezetés Munkánk voltaképpen egy már megkezdett kutatás folytatása, amely a helyi népszavazás, helyi népi kezdeményezés európai1 illetve – jelen tanulmányban – magyar szabályozásával, gyakorlatával foglalkozik. E tanulmányban a jelzett téma hazai aspektusait dolgozzuk fel húsz közép-magyarországi önkormányzat képviselő-testülete hatályos önkormányzati rendeletét alapul véve. A vizsgált önkormányzatokat2 véletlenszerűen választottuk ki, ügyelve azonban arra, hogy a vizsgálati mintába község, nagyközség és város is bekerüljön. Témánkat a következő főbb pontok köré csoportosítva fejtjük ki: - a szabályozási háttér; - a helyi népszavazásban, helyi népi kezdeményezésben részvételre jogosultak köre; - a helyi népszavazást kezdeményezők, illetve a helyi népi kezdeményezést indítványozók köre; - a helyi népszavazás jogalapja és eredménye; - a helyi népszavazás érvényessége és eredményessége; - a helyi népi kezdeményezés;
Ez a tanulmány a Budapesti Corvinus Egyetem 4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005. számú TÁMOP program [Társadalmi Megújulás Operatív Program] Hatékony állam, szakértő közigazgatás, regionális fejlesztések a versenyképes társadalomért alprojektjében, a „Közigazgatási szervezet és e-kormányzás” műhelyben készült. A műhely (kutatócsoport) vezetője: Imre Miklós. A tanulmányt szakmai szempontból lektorálta: Tamás András egyetemi tanár (BCE). A szerző egyetemi tanársegéd (BCE Közigazgatás-tudományi Kar); elérhetősége:
[email protected]. 1 Lásd TÁBIT R. (2011): A helyi önkormányzás megvalósulásának formái, fórumai – európai kitekintés, Kézirat. 2 A vizsgált önkormányzatok a következők: Acsa, Albertirsa, Alsónémedi, Bugyi, Dabas, Dánszentmiklós, Dunavarsány, Galgagyörk, Herceghalom, Kerepes, Nagykőrös, Pécel, Tárnok, Tóalmás, Tököl, Törökbálint, Törtel, Vácduka, Vecsés, Veresegyház.
*
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
2
- néhány továbbgondolásra érdemes eljárásjogi kérdés. 2. A szabályozási háttér A hatályos Alkotmány3 a helyi népszavazásról részleteiben nem rendelkezik, csupán megemlíti, hogy a választópolgárok a helyi önkormányzást általuk választott képviselőtestület útján, illetőleg helyi népszavazással gyakorolhatják.4 A helyi népszavazásra vonatkozó alapvető szabályokat – az Alkotmány 44/C. §-ában foglalt felhatalmazás alapján – a jelenlévő országgyűlési képviselők 2/3-ának szavazatával elfogadott, a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) tartalmazza. Az Ötv. a helyi népszavazás garanciális szabályait állapítja meg, a helyi sajátosságok érvényesítése érdekében a további feltételek, az eljárási rend szabályozását a képviselő-testületek rendeletalkotására bízza. Mindemellett meg kell említenünk az Alkotmánybíróság joggyakorlatát is, mivel a testület számos határozatában foglalkozott e kérdéskörrel. Az Ötv. 50. § (2) bekezdése felhatalmazza a helyi képviselő-testületeket arra, hogy önkormányzati rendeletben szabályozzák a helyi népszavazás, népi kezdeményezés további feltételeit, az eljárás rendjét.5 A törvényben használt kijelentő mód alapján levonható az a következtetés, hogy e témakör kötelező rendeletalkotási tárgykört képez, tehát minden önkormányzatnak rendelkeznie kell ilyen rendelettel. E tanulmányban hivatkozott önkormányzatok ennek a követelménynek megfelelnek, mivel mindegyikük rendelkezik ilyen tárgyú rendelettel. A hazai alkotmánybírósági gyakorlatban6 következetesen megjelenik az az álláspont, hogy amennyiben a képviselő-testület a helyi népszavazás, népi kezdeményezés részletes feltételeiről, eljárási rendjéről nem alkot rendeletet, ezzel mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet valósít meg, akadályozva ezzel a választópolgároknak a helyi önkormányzáshoz való joga helyi népszavazás útján történő gyakorlását. Az Alkotmánybíróság szerint az Ötv. e rendelkezése arra hatalmazza fel a képviselő-testületet, hogy a helyi népszavazás és népi kezdeményezés olyan feltételeit és eljárási szabályait állapítsa meg rendeletében, amelyeket a törvény nem szabályoz, illetve amelyeket az Ötv. ugyan szabályoz, de kifejezetten felhatalmazza a képviselőtestületet a helyi szabály megalkotására. Hozzá kell tennünk, hogy az európai országok gyakorlatát tanulmányozva7 a magyar megoldás – lévén, hogy a helyi népszavazás és a helyi népi kezdeményezés alkotmányos alapintézmény – amellett, hogy alkotmánysértő, a nemzetközi megoldásokkal sem konform, mert amelyik állam alkotmánya megemlíti e jogintézményeket, egyben törvényi (!) szabályozásra bízza a részletszabályok kialakítását. Felvetődhet az a kérdés ezzel kapcsolatban, hogy eleget tesz-e szabályozási kötelezettségének az a képviselő-testület, amely nem önálló rendeletben, hanem a Szervezeti és Működési Szabályzatában (SZMSZ), annak részeként szabályozza e kérdéseket. Az Al-
A Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény. Alkotmány 44. § (1) bekezdése. 5 Sajnálatos módon előfordult a vizsgált önkormányzati rendeletek között olyan (Herceghalom), amely rosszul hivatkozza az Ötv-t (1991. évi LXV. törvény). 6 Lásd az 56/1991. (XI. 8.), az 50/1992. (IX. 26.), a 39/1993. (VI. 25.) AB határozatokat. 7 Lásd TÁBIT, R. (2011) I.m. pp. 15. 3 4
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
3
kotmánybíróság a 2024/H/1991. AB határozatában8 kifejtette, hogy e megoldás nem tekinthető formai okból alkotmányellenesnek, bár az Ötv-ből kifejezetten az önálló rendeleti szabályozás következik. Utóbbi megállapítással egyetértve, az önálló önkormányzati rendeletben való szabályozás helyessége mellett foglalunk állást,9 tekintettel arra, hogy a közvetlen hatalomgyakorlás nem tekinthető a képviselő-testület hatáskörébe tartozó, klasszikus értelemben vett szervezeti-működési kérdésnek, hanem a képviselő-testületi, közvetett hatalomgyakorlással teljesen egyenrangú forma. Egyetértünk Fogarasi József azon álláspontjával,10 miszerint a magyar megoldás - ehelyütt teljeskörűen nem részletezett okokból – többszörösen is alkotmánysértő – és mint fentett már említettük – a nemzetközi gyakorlattal sem konform. Egyrészt azért, mert e kérdéskör – alkotmányos alapintézmény lévén – egyáltalán nem lenne szabályozható önkormányzati rendeletben. Másrészt az önkormányzati rendeletalkotásra olyan törvény (az Ötv.) ad felhatalmazást, amelyet a szabályozási felhatalmazás továbbadására a magyar alkotmány nem hatalmazott fel. Ha nem is szabályozza új Alkotmányunk11 a részleteket, ezen alkotmányos jogintézmény legalapvetőbb anyagi és eljárásjogi szabályait önálló, kétharmados többséggel elfogadott törvényben kell rendezni. Előrebocsáthatjuk azt a megállapításunkat, miszerint a vizsgált önkormányzatok nem használják ki a szabályozási szabadságot, hiszen sajátos helyi szabályokat jellemzően nem találunk a tanulmányozott önkormányzati rendeletekben – a megoldások sokszínűsége azonban felbecsülhetetlen értékkel bírna. A helyi jogszabályok – az anyagi jogi szabályok mellőzésével – jellemzően az eljárásjogi szabályokra koncentrálnak. A helyi jogalkotók általában két megoldást alkalmaznak: az önkormányzati rendelet röviden, tömören csak a helyi szabályokat tartalmazza, vagy a központi, törvényi szabályokat megismételve – azokkal egységes szerkezetben – szabályozza e kérdéseket. 1.táblázat: A helyi népszavazás, helyi népi kezdeményezés rendeleti szabályozásának módja A szabályozás módja Az Ötv-vel, illetve a Ve12-vel egységes szerke- Csak a helyi szabályokat tartalmazza zetben szabályoz Acsa, Albertirsa, Alsónémedi, Dabas, Dán- Bugyi, Galgagyörk, Nagykőrös, Pécel, szentmiklós, Dunavarsány, Herceghalom, Ke- Tárnok, Tóalmás, Tököl, Vácduka repes, Törökbálint, Törtel, Vecsés, Veresegyház Forrás: saját szerkesztés
ABH. 1992. 705, 706. A vizsgált önkormányzatok mindegyike külön, önálló rendeletben szabályozza e kérdéseket. 10 FOGARASI JÓZSEF: A helyi népszavazásról és népi kezdeményezésről – Közös lecke egy alkotmánybírósági határozat tükrében, Ön-Kor-Kép, 2007/június-július pp. 31. 11 Magyarország Alaptörvénye, elfogadva az Országgyűlés 2011. április 18-i ülésnapján, kihirdetve a Magyar Közlöny 43. számában (2011/43. szám, 10656. oldal). 12 A választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény. 8 9
4
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
Magunk a másodikként említett megoldást mellett foglalunk állást, mivel az Ötv. és a Ve. szabályai önmagukban, az önkormányzati rendeletben való megismétlésük nélkül is alkalmazandók, alkalmazhatók. Alapvető problémának látjuk a tanulmányozott önkormányzati rendeletekben azt a hiányosságot, ami a magasabb szintű jogszabályok módosításának átvezetésével kapcsolatban aposztrofálható, hogy csak néhány példát említsünk: a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásáról szóló 1990. évi LXIV. törvény meghivatkozása,13 az alkotmányossági panasz intézményének megemlítése.14 Már csak emiatt is javasolható az önkormányzati rendelet elsőként említett szabályozási módszere, tudniillik, hogy a rendelet csak a sajátos, helyi szabályokat tartalmazza. 2. táblázat: A vizsgált önkormányzatok rendeleti szabályozása Település neve
Helyi népszavazás Ügydöntő Acsa x Albertirsa x Alsónémedi x Bugyi x Dabas x Dánszentmiklós x Dunavarsány x Galgagyörk x Herceghalom x Kerepes x Nagykőrös x Pécel x Tárnok x Tóalmás x Tököl x Törökbálint x Törtel x Vácduka x 15 Vecsés x Veresegyház x Forrás: saját szerkesztés
Véleménynyilvánító x
Helyi népi kezdeményezés x x x x x x x x x x x x x x x x x x x
Az említett jogszabályt a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásáról szóló 2010. évi L. törvény 26. § (2) bekezdése 2010. június 14. napjával hatályon kívül helyezte, ennek ellenére a vizsgált rendeletek közül Dánszentmiklós, Dunavarsány és Törtel rendelete még erre hivatkozik. 14 Lásd például Dánszentmiklós, Dunavarsány, Herceghalom, Kerepes és Törtel rendeletét. 15 Vecsés rendelete – címe szerint – a helyi népszavazásról rendelkezik, de a jogszabály tartalmaz rendelkezéseket a helyi népi kezdeményezés tekintetében is. 13
5
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
Mint a táblázatból is látható, egy kivétellel (Kerepes község) valamennyi önkormányzati rendelet ismeri a helyi népszavazás valamint a helyi népi kezdeményezés jogintézményét, a helyi népszavazás két fajtája között azonban csak egy rendelet tesz különbséget (Acsa község). Ami pedig a közvetlen demokratikus intézmények tényleges gyakorlati előfordulását illeti, az alább található táblázat alapján megállapíthatjuk, hogy a helyi népszavazás és a helyi népi kezdeményezés kevésbé népszerű és kedvelt intézményei a helyi demokratikus hatalomgyakorlásnak, amelynek feltehetőleg oka lehet – többek között – e jogintézmények egysíkú, leegyszerűsített volta, költségigényessége és kollektív valamint kompromisszumos megoldást kizáró jellege. 3. táblázat: A helyi népszavazás és helyi népi kezdeményezés tényleges előfordulása Település neve
Tartottak-e helyi népszavazást, helyi népi kezdeményezést? Nincs ismert adat Nincs ismert adat Nincs ismert adat + Nincs ismert adat Nincs ismert adat Nincs ismert adat Nincs ismert adat Nincs ismert adat Nincs ismert adat Nincs ismert adat Nincs ismert adat Nincs ismert adat Nincs ismert adat Nincs ismert adat Nincs ismert adat Nincs ismert adat
Acsa Albertirsa∗ Alsónémedi* Bugyi* Dabas16 Dánszentmiklós* Dunavarsány* Galgagyörk* Herceghalom* Kerepes* Nagykőrös Pécel* Tárnok Tóalmás* Tököl* Törökbálint* Törtel* Vácduka* Vecsés* Veresegyház* Forrás: saját szerkesztés 3. A helyi népszavazásban, helyi népi kezdeményezésben részvételre jogosultak köre
∗
A *-gal jelölt önkormányzatok sajnos – megkeresésünk ellenére – nem bocsátottak rendelkezésünkre ezzel kapcsolatos adatot. 16 A dabasi népszavazás témája a város külterületén fémhulladék-feldolgozó és hulladék autó előkezelő üzem létesítése volt.
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
6
E témakör tárgyalása kapcsán előre kell bocsátanunk, hogy a részvételre jogosultak köre az idők folyamán többször változott. Kezdetben a népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1989. évi XVII. törvény (Nsztv.) rendelkezései szabályozták e kérdést. Eleinte a helyi népszavazásban való részvételi jogosultságot a településen, illetve területen állandó lakóhellyel rendelkezéshez kötötte a jogalkotó, de egyúttal lehetőséget adott az üdülőtulajdonosok részvételére is. Ezt követően az Ötv. hatálybalépésétől kezdve egészen 1993. december 31-éig akként szabályozta a helyi népszavazásban és népi kezdeményezésben részvételre jogosultak körét, hogy a településen állandó lakóhellyel rendelkezés tényéhez kötötte e jogosultság gyakorlását. Azt is lehetővé tette azonban, hogy az üdülőterületet érintő ügyben jogosult részt venni az üdülőterületen ingatlantulajdonnal rendelkező választópolgár akkor is, ha nincs ott állandó lakóhelye. Jelenleg e kérdést az Alkotmány17 szabályozza. Eszerint a helyi népszavazásban és népi kezdeményezésben a Magyar Köztársaság területén lakóhellyel rendelkező minden nagykorú magyar állampolgár; az Európai Unió más tagállamának a Magyar Köztársaság területén lakóhellyel rendelkező nagykorú állampolgára; valamint a Magyar Köztársaságban minden menekültként, bevándoroltként vagy letelepedettként elismert nagykorú személy vehet részt. Fontos feltétele a jogosultság gyakorlásának, hogy a jogosult a népszavazás napján az ország területén tartózkodjon. Amennyiben az önkormányzati rendelet szabályozza e kérdést, úgy nem tehet mást, mint hogy megismétli a törvényi rendelkezéseket. Álláspontunk szerint tehát meghaladottá vált az az önkormányzati rendeleti szabályozás, amely a helyi népszavazásban és népi kezdeményezésben részvételre jogosult választópolgárok esetében a településen állandó lakóhellyel való rendelkezést írja elő. E definiálási lehetőség 1993. december 31-étől alkotmányellenes. Ennek ellenére a mai napig találunk olyan hatályos (!) önkormányzati rendeletet, amelyben e szabály szerepel.18
4. A helyi népszavazást kezdeményezők, illetve a helyi népi kezdeményezést indítványozók köre Az Ötv. hatálybalépésétől kezdve egészen a mai napig négy kezdeményezésre jogosulti kört nevesít. Eszerint a helyi népszavazást a polgármesternél kezdeményezheti: - a települési képviselők legalább egynegyede; - a képviselő-testület bizottsága; - a helyi társadalmi szervezet vezető testülete;
Alkotmány 70. § (2)-(3) bekezdése. A vizsgált önkormányzatok között is akad erre példa: Alsónémedi illetve Herceghalom önkormányzata. 17 18
7
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
- az önkormányzat rendeletében meghatározott számú választópolgár, ami nem lehet kevesebb a választópolgárok 10%-ánál és nem lehet több a választópolgárok 25%-ánál.19 A helyi népi kezdeményezést az önkormányzat rendeletében meghatározott számú választópolgár nyújthatja be a polgármesternek, ami nem lehet kevesebb a választópolgárok 5%-ánál és nem lehet több a választópolgárok 10%-ánál.20 Megállapíthatjuk, hogy az Ötv. e körben csak a választópolgárok kezdeményezési jogosultságának kérdéskörében biztosít egy igen szűkre szabott felhatalmazást a képviselő-testületnek rendeleti szabályozásra. A választópolgárokon kívüli kezdeményezők körére vonatkozó rendelkezések tehát kogens szabályok, azoktól eltérő szabályt önkormányzati rendeletben megállapítani nem lehet. Felvetődik a kérdés: a választópolgári kezdeményezők esetében az önkormányzati rendeletnek - az Ötv. rendelkezései alapján - a választópolgárok számát kell-e tartalmaznia (tehát egy abszolút számot) vagy egy konkrét százalékos arányt, amit az Ötv. meghatározott keretek (tíz és huszonöt százalék) közé szorít? Az önkormányzati rendeletekben mindkét változat előfordul. Álláspontunk szerint mindkét megoldás elfogadható, hiszen mindkettőnek vannak előnyei és hátrányai. Ha az önkormányzati rendelet abszolút számmal határozza meg a kezdeményező választópolgárok körét, e megoldás előnye a jogbiztonság, a kiszámíthatóság és az előre láthatóság alkotmányos követelményeinek érvényesülése. Tekintettel azonban arra a könnyen belátható tényre, miszerint a választópolgárok létszáma állandóan változhat (változik), ami az önkormányzati rendelet gyakori módosítását eredményezheti, ennek következtében a kezdeményező választópolgárok körének százalékos arányban való megjelölése „időállóbb” megoldásnak tekinthető. Hasonló az Alkotmánybíróság álláspontja is:21 célszerű, ha a népszavazási rendelet százalékos arányban határozza meg a választópolgári kezdeményezésre jogosultak körét. E szabályozás nem tekinthető törvényellenesnek. Az Ötv. idézett rendelkezései is a választópolgárok százalékban kifejezett arányához fűznek joghatást. A választópolgárok bizonyos százaléka pedig a helyi népszavazás kezdeményezése, illetve a népi kezdeményezés indítványozása esetén az adott időpontban mindig, pontosan meghatározott választópolgári létszámot jelent. Az viszont teljes mértékben egyértelmű, hogy a képviselő-testületnek az egyik, vagy a másik megoldást kell választania, azaz nem alkalmazhat vegyes szabályozási módot. Az önkormányzati rendelet egyszerre nem tartalmazhat százalékos arányt és abszolút számot is. Az Alkotmánybíróság szerint ugyanis ez a szabályozási mód ellentmondásos. Lássuk mindezt a vizsgált helyi jogszabályok tükrében! 4. táblázat: A kezdeményezésre jogosult választópolgárok szabályozási módja Szabályozási megoldás Abszolút szám Ötv. 47. § (1) bekezdése. Ötv. 49. § (2) bekezdése. 21 Lásd a 34/1993. (V.28.) AB határozatot. 19 20
Előfordulás Nagykőrös,* Pécel, Törtel,** Vecsés***
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
Százalékos arány: 10% 15% 20% 25%
8
Dánszentmiklós (10%+1 fő), Veresegyház Albertirsa, Nagykőrös, Tóalmás Acsa, Dunavarsány, Herceghalom, Törökbálint, Vecsés Alsónémedi, Bugyi, Dabas, Tárnok, Tököl, Vácduka
Forrás: saját szerkesztés * Nagykőrös rendeletében abszolút számot és százalékos arányt is találunk: az abszolút számot a képviselő-testület által kötelezően kiírandó helyi népszavazás esetében alkalmazza az önkormányzati rendelet. **Törtel rendeletében szintén találunk abszolút számot és százalékos arányt is: itt viszont a százalékos arányt alkalmazza a jogszabály a képviselő-testület által kötelezően kiírandó helyi népszavazás esetén. ***Vecsés rendelete szintén mindkét megoldást alkalmazza, csakúgy, mint a törteli rendelet.22 Mindezek alapján nem tekinthető egyértelműnek és ez alapján megfelelőnek a galgagyörki, illetve a kerepesi rendelet azon előírása, miszerint a helyi népszavazást a választópolgárok minimum 10 és maximum 25%-a, a helyi népi kezdeményezést a választópolgárok minimum 5 és maximum 10%-a nyújthatja be, mivel az önkormányzati rendelet pusztán megismétli a törvénybeli szabályt és nem tölti ki az ott meghatározott kereteket. A törvény azt is kimondja, hogy a képviselő-testület köteles kitűzni a helyi népszavazást, ha azt az önkormányzati rendeletében meghatározott számú választópolgár kezdeményezte.23 Ugyanígy a képviselő-testület köteles megtárgyalni azt a népi kezdeményezést, amelyet a képviselő-testület által meghatározott számú választópolgár indítványozott.24 Felmerül a kérdés, hogy az Ötv. 47. § (1) bekezdés d) pontjában megfogalmazott szabály (a helyi népszavazást a polgármesternél kezdeményezheti az önkormányzat rendeletében meghatározott számú választópolgár, ami nem lehet kevesebb a választópolgárok 10%-ánál és nem lehet több a választópolgárok 25%-ánál) és ugyanezen szakasz (2) bekezdésében meghatározott, képviselő-testületet kötelező szabály (képviselőtestület köteles kitűzni a helyi népszavazást, ha azt az önkormányzati rendeletében meghatározott számú választópolgár kezdeményezte) vajon a helyi népszavazás két küEzzel összefüggésben megemlítjük, hogy az Alkotmánybíróság a 60/1996. (XII. 22.) AB határozatában megállapította, hogy az ügy kapcsán vizsgált önkormányzati rendelet előírásai a népszavazás kiírásának lehetséges, illetve kötelező feltételeit ellentmondásosan állapították meg. Az önkormányzati rendelet rendelkezéseiből ugyanis nem tűnt ki egyértelműen, hogy a képviselőtestület a választópolgárok legalább 25%-a, avagy 2000 választópolgár kezdeményezése alapján köteles a helyi népszavazást kitűzni. E rendelkezés a testület szerint nem felelt meg a jogbiztonság követelményének, ezért alkotmányellenessége okán megsemmisítette azt. ABH. 1996. 350, 352. 23 Ötv. 47. § (2) bekezdése. 24 Ötv. 49. § (2) bekezdése. 22
9
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
lönálló eseteként értelmezendő, avagy a kettő fedi egymást? Az Ötv. említett 47. § (1) bekezdése a másik három kezdeményezői kör esetén nem tartalmaz olyan szabályt, hogy amennyiben a képviselők, a bizottság, vagy a helyi társadalmi szervezet vezető testülete kezdeményezi a helyi népszavazást, akkor a képviselő-testület köteles kitűzni, álláspontunk szerint a (2) bekezdés azonban nem tekinthető a helyi népszavazás – a 46. § (1) bekezdésében meghatározottakon kívül – egy további önálló, kötelező esetének, tekintettel arra, hogy ilyen esetben sem mindegy, hogy a választópolgárok milyen ügyben kezdeményezik a helyi népszavazást.25 A tanulmányozott önkormányzati rendeletek alapján megállapítható, hogy ennek éppen ellenkezője tekinthető általánosnak: tehát a helyi rendeletek két külön népszavazási esetként kezelik a fent említett két rendelkezést. Az alábbi táblázat azokat az önkormányzatokat rendszerezi, amelyek rendelete különbséget tesz az Ötv. 47. § (1) bekezdés d) pontja és a 47. § (2) bekezdése között! 5.táblázat: A helyi népszavazás kezdeményezésének speciális szabályozása Település neve Albertirsa Dánszentmiklós Herceghalom Nagykőrös
Törtel Vecsés26
Veresegyház
A szabályozás módja kezdeményezheti: 15%, 20% esetén azonban kötelező kiírni kezdeményezheti: 10%+1 fő, 20% esetén azonban kötelező kitűzni kezdeményezheti: 20%, 25% esetén azonban kötelező kiírni kezdeményezheti: 15%, de ha 4.000 vagy annál több nagykőrösi választópolgár kezdeményezi, kötelező kitűzni kezdeményezheti: legalább 600 fő, de legalább 25% esetén kötelező kiírni kezdeményezheti: legalább 2.000 választópolgár, de 20% esetén (amely 2.880 főnek felel meg) köteles kitűzni kezdeményezheti: 10%, 20% esetén azonban ki kell tűzni
Forrás: saját szerkesztés
Ilyen megoldás található Acsa, Alsónémedi, Bugyi, Dabas, Dunavarsány, Pécel, Tárnok, Tóalmás, Tököl, Törökbálint, Vácduka rendeleteiben. 26 A vecsési rendelet szabályozása kissé eklektikus, eszerint a helyi népszavazást a polgármesternél kezdeményezheti legalább 2.000 választópolgár; a képviselő-testület a választópolgárok legalább 20%ának kezdeményezésére népszavazást ír ki; a képviselő-testület köteles kitűzni a helyi népszavazást, ha azt legalább 2.880 választópolgár kezdeményezte (vélhetően ez a szám a választópolgári összlétszám 20%-ának felel meg). 25
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
10
Amennyiben tehát a 47. § (2) bekezdése a helyi népszavazás egy további kötelező esetét szabályozná, úgy ilyen esetekben a képviselő-testület minden körülménytől – különösen a népszavazás tárgykörétől – függetlenül, csupán az önkormányzati rendelet által szükségesnek tartott választópolgári kezdeményezői létszám megléte alapján köteles lenne kiírni a népszavazást. Álláspontunk alátámasztása érdekében az Alkotmánybíróság e jogszabályhellyel kapcsolatos, 1094/H/1996. AB határozatában27 foglaltakat hívjuk segítségül, mely szerint az Ötv. 47. § (2) bekezdésében foglalt előírás nem jelenti azt, hogy a képviselő-testület minden további feltétel vizsgálata nélkül köteles kitűzni a helyi népszavazást, ha azt az önkormányzat rendeletében meghatározott választópolgár kezdeményezte. A képviselő-testület ugyanis a választópolgárok kezdeményezése esetén is csak akkor rendelheti el a megfogalmazott kérdés népszavazásra bocsátását, ha abban törvényesen helye van népszavazásnak. 5. A helyi népszavazás jogalapja és eredménye A helyi népszavazást is tipizálhatjuk az országos népszavazással összefüggésben használt kategorizálási szempontok szerint: egyrészt elrendelése, vagyis jogalapja szerint, másrészt célja, vagyis kötelező ereje (kötőereje, eredménye) alapján. A helyi népszavazás elrendelése, vagyis jogalapja szerint lehet kötelezően elrendelendő (vagy kötelezően kiírandó, obligatórius), illetve a képviselő-testület mérlegelése alapján elrendelhető (vagy fakultatív). E két eset mellett érdemes még itt megemlíteni, hogy a helyi népszavazás esetén is vannak olyan témakörök, amelyekben nem tartható, nem rendelhető el helyi népszavazás (ún. tiltott tárgykörök, vagy tilalmi lista). Célja, vagyis kötőereje (eredménye) alapján pedig megkülönböztethetjük az ügydöntő és a véleménynyilvánító helyi népszavazásokat. Az Ötv. úgy rendelkezik, hogy a képviselő-testület köteles helyi népszavazást kiírni (kötelezően elrendelendő, kiírandó): - a településnek a területével határos másik megyéhez történő átcsatolására irányuló kezdeményezése; - a községegyesítésnek és a községegyesítés megszüntetésének kezdeményezése; - új község alakításának kezdeményezése; - lakott területrész átadása, átvétele, cseréje; - közös képviselő-testület alakítása, illetve az abból való kiválás esetén;28 továbbá - abban az ügyben, amelyet az önkormányzati rendelet meghatároz.29 A képviselő-testület helyi népszavazást rendelhet el (mérlegelése alapján, fakultatíve): - a képviselő-testület hatáskörébe tartozó ügyben; - az önkormányzati rendelet megerősítésére.30 Nem rendelhető el helyi népszavazás (tilalmi lista, tiltott tárgykörök): ABH. 1997. 851, 852. 1998. január 14-től társult képviselő-testület. 29 Ötv. 46. § (1) bekezdése. 30 Ötv. 46. § (3) bekezdése. 27 28
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
11
- a költségvetésről való döntésre; - a helyi adónemeket, illetőleg mértéküket megállapító rendelet tárgyában; - a képviselő-testület hatáskörébe tartozó személyi, szervezeti, működési kérdésekben, valamint a képviselő-testület feloszlásának a kimondásáról.31 Mára már szakmai evidenciaként kezelhető az a tény, hogy a helyi népszavazás kötelező esetei tekintetében – ellentétben a tilalmi listával – maga az Ötv. hatalmazza fel a képviselő-testületeket arra, hogy e listát bővítsék, amivel a képviselő-testületek általában élni is szoktak. A kiválasztott önkormányzati rendeleteket tanulmányozva megállapíthatjuk, hogy a helyi jogszabályok e kérdéseket sajnos csak elvétve szabályozzák. Dabas rendelete például a törvényi kötelező listát kibővíti a város és a vele egybeépült község egyesítése (megjegyezzük: ha az Ötv. a területszervezési eljárásról szóló 1999. évi XLI. törvénnyel (Tetv.) konform módon szabályozná e kérdést, akkor valójában ez sem nevezhető sajátos helyi szabálynak, hiszen a Tetv. a jóval pontosabb településegyesítés kifejezést használja,32 amibe nyilván ez is beletartozik), valamint a településrész lakossági közösségének önkormányzati jogokkal való felruházása esetével. Pécel rendelete szintén a településrészi önkormányzat létrehozását köti kötelezően kiírandó helyi népszavazáshoz. A fakultatíve elrendelhető helyi népszavazásoknak egy további példáját találjuk meg a vizsgált rendeletek szabályai között, nevezetesen: a törvényben foglaltakon kívül a népszavazással megerősített önkormányzati rendeletet módosító rendelet megerősítésére rendelhet el helyi népszavazást a vecsési képviselő-testület. Amennyiben az önkormányzati rendelet csupán megismétli a törvénybeli szabályokat, úgy nem tartjuk szükségesnek azok önkormányzati rendeletbe foglalását, hiszen a törvényi szabályok önmagukban, a rendeletbe való beépítésük nélkül is alkalmazandók, alkalmazhatók. Ami a tiltott tárgyköröket illeti, az Alkotmánybíróság a 34/1993. (V. 28.) AB határozatában33 azt állapította meg, hogy a helyi népszavazás tiltott tárgyköreinek kiegészítésére éppen a helyi népszavazás védelme érdekében az Ötv. nem adott és nem is adhatott felhatalmazást. A helyi népszavazás tiltott tárgyainak kiterjesztéséresdendnote1sym vonatkozó felhatalmazás lehetővé tétele ugyanis a helyi népszavazás alapjogának kiüresítéséhez vezethetne és ezért az ilyen tartalmú törvényi szabályozás sértené az alapjog lényeges tartalmának korlátozhatatlanságára vonatkozó alkotmányi tilalmat. Másik fontos – a 22/1993. (IV. 2.) AB határozatában34 deklarált – megállapítása a testületnek, hogy a tiltott tárgyakat érintő nemleges döntés az önkormányzat zavartalan működőképességét veszélyeztetné. Álláspontunk szerint az önkormányzati rendeletet megerősítő helyi népszavazás tipikusan olyan kérdés, amelyet – törvényi szabályok híján – érdemes lehet helyi szinten
Ötv. 46. § (4) bekezdése. Tetv. 1. § b) és c) pontja. 33 ABH. 1993. 457, 459. 34 ABH. 1993. 182, 185. 31 32
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
12
szabályozni, azonban a vizsgált rendeletek közül csupán Törökbálint említhető példaként, amelynek rendelete megemlékezik e jogintézményről.35 Annak ellenére, hogy az Alkotmánybíróság a 76/2007. (X. 19.) AB határozatában egyértelműen elismerte a véleménynyilvánító helyi népszavazás létjogosultságát és meg is próbálkozott egyfajta „definiálással”, álláspontunk szerint mégsem tekinthető hiábavalónak és feleslegesnek e jogintézmény létéről vagy nemlétéről való elmélkedés. Mégpedig azért nem, mert az Ötv. – tekintet nélkül a helyi népszavazás típusára – egyetlen mondatban rendelkezik a helyi népszavazás kötőerejéről, amikor is kimondja, hogy annak eredménye kötelező a képviselő-testületre.36 Azt a népszavazást, amelynek eredménye kötelező a döntéshozó szervre – legyen az országos vagy helyi – ügydöntőnek nevezzük, emellett azonban ismeretes a véleménynyilvánító népszavazás intézménye, amely lényege szerint az állampolgárok közreműködését biztosítja a döntéshozatalban, de annak eredménye nem köti a döntéshozót. Mennyivel könnyebb lenne az állásfoglalás e kérdést illetően, ha az Ötv. – az Alkotmány mintájára – legalább ennyit rögzítene! Kizárólag az Ötv. jelenleg hatályos rendelkezésének nyelvtani értelmezése alapján megállapítható, hogy minden helyi népszavazás ügydöntő, mivel mindegyik helyi népszavazás eredménye – megkülönböztetés nélkül – kötelező a képviselő-testületre. Ez az érv tehát a helyi népszavazás kizárólagosan ügydöntő jellege mellett szól. A helyi népszavazás és helyi népi kezdeményezés gyakorlatát a kezdetektől jelentősen alakító, befolyásoló Alkotmánybíróság joggyakorlatát tanulmányozva azonban nem találkozunk olyan megállapítással, ami a véleménynyilvánító helyi népszavazás jogsértő voltát kimondaná, sőt, mint említettük, imént hivatkozott határozatában a testület kifejezetten el is ismerte e jogintézmény létét. Emellett ha a gyakorlatot is vizsgáljuk, nem is egy olyan önkormányzati rendeletet találunk, amely ismeri és szabályozza a véleménynyilvánító helyi népszavazást.37 Ha tehát adott településen a képviselő-testület véleménynyilvánító helyi népszavazást rendel el konkrét kérdésben, elvárható lenne, hogy ennek normatív hátterét is
Törökbálint Nagyközség Önkormányzata 11/2001. (V. 21.) rendelete a helyi népszavazásról és népi kezdeményezésről, 4. § (8)-(9) bekezdése. Eszerint az önkormányzati rendeletet megerősítő helyi népszavazás esetén a választópolgárok értesítéséhez a rendelet-tervezetet is mellékelni kell. A helyi népszavazással megerősített önkormányzati rendelet módosítására legkorábban a rendelet hatálybalépését követő egy éven túl kerülhet sor, kivéve ha magasabb szintű jogszabály a rendelet módosítását a hatálybalépését követően előírja. 36 Ötv. 48. §-a. Ezzel kapcsolatban a fő kérdés a helyi népszavazási döntés kötőerejével kapcsolatban fogalmazható meg, pontosabban a kötőerő időbeli kiterjedése vonatkozásában, ami már számos tanulmányban megfogalmazódott. Egyáltalán szükséges-e, kell-e, lehetséges-e szabályozni e kérdést? Álláspontunk szerint a jogbizonytalanság megszüntetése érdekében – hasonlóan az országos népszavazáshoz – mindenképpen szólni kellene a törvényhozónak e kérdésről. Az országos népszavazásnál alkalmazott 3 éves szabály helyett azonban – tekintettel a választási ciklus 4 éves voltára – a népszavazást kiíró helyi képviselő-testület megbízatási idejéhez kötnénk e moratóriumot. Mindenképpen előnytelen, igazságtalan és ésszerűtlen lenne, ha a népi döntés egy olyan képviselőtestület kezét kötné meg, amely az egész folyamattól független, úgyszintén az is, ha a népi döntésnek „örökös hatályt” tulajdonítanánk. 37 Például Acsa rendelete említi meg e jogintézményt. 35
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
13
rendezi a vonatkozó önkormányzati rendeletében. Ennek hiányában ugyanis saját magát is nehéz helyzetbe hozza a helyi jogalkotó egy esetleges jogértelmezés során. Az Alkotmánybíróság tehát a két jogintézményt a következőképpen definiálta: - Ügydöntő a helyi népszavazás akkor, ha az ügy, a kérdés eldöntése a képviselőtestület hatáskörébe tartozik, mivel a választópolgárok a helyi önkormányzást az általuk választott képviselő-testület útján, illetőleg helyi népszavazással gyakorolják. - A képviselő-testület hatáskörébe tartozó más kérdésben a helyi népszavazás véleménynyilvánító, annak jogi kötelező ereje nincs arra a szervre nézve, amelynek jogszabály alapján a hatáskörébe tartozik a döntés. Különösen így van ez akkor, ha az ügy a helyi érdekeken túl regionális vagy országos érdekű. A leírtak alapján kérdésként merülhet fel: vajon mi is a különbség a két típusú helyi népszavazás között? Ha ugyanis adott tárgykör valamely szerv hatáskörébe tartozik, akkor az a szerv jogosult is dönteni e témakörben, mivel a hatáskörnek éppen ez a lényege: eljárási és döntési jogosultság. A mondat első felét – „a képviselő-testület hatáskörébe tartozó más kérdésben a helyi népszavazás véleménynyilvánító” – tehát nem tudjuk értelmezni,38 a mondat második fele azonban már igaz lehet a véleménynyilvánító népszavazásra általában, eszerint „annak jogi kötelező ereje nincs arra a szervre nézve, amelynek jogszabály alapján a hatáskörébe tartozik a döntés”. Álláspontunk szerint tehát – a jogállamban érvényesülő, „amit jogszabály nem tilt, azt szabad” általános elve alapján – lehetséges véleménynyilvánító helyi népszavazást kitűzni, de minimális elvárás a helyi jogalkotóval szemben ilyen esetben, hogy legalább helyi szinten, a rendeletében határozza meg ennek normatív hátterét.39 Látva azonban a helyi jogalkotás e téren jelentkező hiányosságait40 és az ezekből következő gyakorlati, értelmezési problémákat, feltétlenül szükségesnek tartjuk jelezni a jogalkotó felé e jogintézmény szabályozására vonatkozó igényünket. 6. A helyi népszavazás érvényessége, eredményessége
A 2008. április 6-ai szentgotthárdi népszavazás során például a választópolgárok az osztrák heiligenkreuzi hulladékégetővel és a Rába és Lapincs folyók Ausztria felől érkező szennyezésével kapcsolatban nyilvánítottak véleményt, a hulladékégető megépítése ellen tiltakoztak. Egyértelmű, hogy ilyenkor nem értelmezhető az Ötv. 48. §-ában megfogalmazott szabály. 39 A vizsgált jogszabályok közül egyedül Acsa rendelete tesz különbséget a helyi népszavazás két formája: az ügydöntő és a véleménynyilvánító helyi népszavazás között, sajnálatos módon mellőzve a véleménynyilvánító helyi népszavazás normatív szabályozását. Tekintettel arra, hogy Acsán eddig nem tartottak helyi népszavazást, illetve helyi népi kezdeményezést, a gyakorlatban ez nem jelenthetett problémát. 40 Szentgotthárdon, 2008. április 6-án véleménynyilvánító helyi népszavazást tartottak annak ellenére, hogy az önkormányzat rendelete e jogintézményt nem ismeri. Szerencsen pedig a 2010. évi helyhatósági választásokkal egyidejűleg tartottak véleménynyilvánító helyi népszavazást, azonban ezen önkormányzat rendelete sem ismeri a jogintézményt. A szerencsi önkormányzat honlapján található tájékoztatás szerint e népszavazás az önkormányzatot semmire sem kötelezi (!), de a városvezetés nyilvánvalóan figyelembe veszi azt későbbi döntéseinél. 38
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
14
A helyi népszavazás érvényessége és eredményessége tekintetében az Ötv. a hatálybalépésekor nem tartalmazott normatív rendelkezést. A törvényhozó csupán 1994-ben ismerte fel annak jelentőségét, hogy e kérdéseket törvényi szinten kell rendeznie, annak érdekében, hogy ezek minden helyi önkormányzat esetében egységesek legyenek. E törvényhozói felismeréshez azonban az Alkotmánybíróság joggyakorlatától vezetett az egyenes út. A jelzett időpontig ugyanis a testület számos határozatában41 foglalkozott ezzel a kérdéssel és konklúzióként megállapította, hogy előnyös lenne e kritériumok törvényben való rendezése. Ugyanis ahány önkormányzat, gyakorlatilag annyiféle szabályozási megoldás létezett. A problémát legfőképpen nem is ez okozta, sokkal inkább az, hogy a helyi jogalkotók igen magas arányokat42 követeltek meg az érvényességhez és az eredményességhez. Jelenleg az Ötv. szerint a helyi népszavazás érvényes, ha a választópolgárok több mint a fele szavazott, eredményes, ha a szavazóknak több mint a fele a megfogalmazott kérdésre azonos választ adott.43 A helyi népszavazás érvényességi és eredményességi kritériumai – mint látható – igazodnak a képviselő-testületi döntések kapcsán szabályozott egyszerű és minősített többség követelményéhez,44 ezt feltétlenül megőrzendőnek tartjuk, legalább e tekintetben nem generálódnak konfliktusok a két döntési, hatalomgyakorlási típus között. Annak ellenére, hogy az Ötv. 1994-től egyértelműen szabályozza az érvényesség és eredményesség kritériumát, az Alkotmánybíróságnak még 2007-ben is foglalkozni kellett e kérdéssel, ugyanis a 76/2007. (X. 19.) AB határozatában45 az alkotmányjogi panaszt benyújtó indítványozó azt kifogásolta, hogy az országos népszavazásnál elég a 25%-os azonos szavazat, míg helyi ügy eldöntésénél 50%-os azonos szavazatot kíván meg a jogalkotó – már ami az eredményességet illeti. Az indítványozó szerint nem felel meg a jogbiztonság követelményének, hogy a hasonló életviszonyokat (helyi – országos népszavazás, illetve helyi népszavazás – önkormányzati képviselők és polgármesterek választása) lényeges elemben eltérően szabályozzák. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a 482/B/1998. AB határozatában46 már vizsgálta az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében szabályozott diszkrimináció-tilalom és az Ötv. 45. § (2) bekezdésének (érvényesség – eredményesség szabálya) összefüggését, ennek kapcsán az utóbbi rendelkezés alkotmányosságát. Akkor is és most is azt állapította meg, hogy nincs alkotmányossági szempontból értékelhető összefüggés a két említett rendelkezés között. Az országos és a helyi népszavazás eltérő sajátosságai indokolttá tehetik, hogy az érvényesség és eredményesség szabályai egymástól akár lényegesen is eltérőek legyenek: s ez abban is kifejeződhet, Lásd a 61/1991. (XI. 19.), az 1/1992. (I. 16.), a 23/1992. (IV. 21.), a 40/1992. (VII. 16.), a 41/1992. (VII. 16.), az 56/1992. (XI. 4.), valamint a 67/1992. (XII. 21.) AB határozatokat. 42 Például 66%, 2/3-os arány, 75%, 80%, 90%. 43 Ötv. 45. § (2) bekezdése. 44 Az Ötv. alapján az egyszerű többség a jelenlévő települési képviselők több mint felének igen szavazatát jelenti (14. § (1) bekezdés), a minősített többséghez pedig a megválasztott települési képviselők több mint felének szavazata szükséges (15.§ (2) bekezdés). 45 ABH. 2007. 736, 737. 46 ABH. 2004. 1248, 1249-1250. 41
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
15
hogy az országos népszavazásra az Alkotmány, a helyi népszavazásra nézve pedig törvény (Ötv.) tartalmaz előírásokat. A helyi népszavazás érvényességére és eredményességére vonatkozó „szigorúbb” szabályozás egyébként visszavezethető arra is, hogy a helyi népszavazásban való részvétel a helyi ügyek saját jogon való, közvetlen eldöntését jelenti, ez pedig az ügy közelsége, a választópolgárok közvetlen érintettsége, az ügy település, megye életét alapjaiban meghatározó jellege folytán indokolhat az országostól eltérő feltételek megállapítását. Az indokolással egyet is érthetünk, mégis felmerül a témát kutatóban az a kérdés, hogy a viszonylag könnyű kezdeményezhetőség ellenére (10-25% közötti választópolgári arány) vajon mi az oka az érvényesség és eredményesség viszonylag szigorú szabályozásának? Az önkormányzati képviselők és polgármesterek választásának szabályozása, illetőleg az országos és a helyi népszavazás nem tartozik azonos szabályozási körbe. Ezeknek az alkotmányos intézményeknek más és más az alkotmányos szerepe, s ebből következően típusonként – országos illetőleg helyi népszavazás tekintetében is – különböző lehet az érvényesség és eredményesség szabályozása is.47 Szintén e határozatában kellett összevetnie a testületnek az Ötv. érvényességi – eredményességi szabályát Pécs Megyei Jogú Város Közgyűlése hatályos rendelkezésével, mert a két rendelkezés között első ránézésre nem tűnik fel a különbség, mégis bizonyos esetekben eltérhetnek egymástól. Az érvényesség és eredményesség kapcsán a pécsi rendelet az alábbiakat tartalmazta: a helyi népszavazás akkor eredményes, ha a választópolgárok több mint a fele érvényesen szavazott, az érvényesen szavazóknak több mint a fele a megfogalmazott kérdés(ek)re azonos válasz(oka)t adott.48 Abban az esetben tehát, ha minden szavazat érvényes, a törvényi és a rendeleti szabály azonos feltételt jelent, ha azonban érvénytelen szavazat is van, akkor meghatározott esetekben az önkormányzati rendelet szigorúbb feltételt jelenthet a törvényhez képest. Az Alkotmánybíróság megállapította tehát, hogy érvénytelen szavazatok esetén, meghatározott feltételek bekövetkezésekor az önkormányzati rendelet e szabálya ellentétes az Ötv. 45. § (2) bekezdés a) pontjával, s az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésébe ütközés miatt alkotmányellenes, ezért azt az Alkotmánybíróság megsemmisítette. A vizsgált önkormányzati rendeletek közül Herceghalom és Vecsés rendelete szabályoz ugyanilyen módon, tehát alkotmányellenesen. 7. A helyi népi kezdeményezés A helyi népi kezdeményezés kapcsán tulajdonképpen egy lényeges korlát létezik, nevezetesen az, hogy e jogintézmény útján a képviselő-testület elé terjeszthető bármilyen ügy, feltéve, hogy az a képviselő-testület hatáskörébe tartozik.49 A helyi népi kezdeményezéssel tehát „csupán” azt lehet elérni, hogy a képviselő-testület egy meghatározott, közérABH. 2007. 736,740. Ehhez képest az Ötv. szerint a helyi népszavazás érvényes, ha a választópolgárok több mint a fele szavazott, eredményes, ha a szavazóknak több mint a fele a megfogalmazott kérdésre azonos választ adott 49 Ötv. 49. § (1) bekezdése. 47 48
16
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
deklődésre számot tartó témát napirendre tűzzön és tárgyaljon meg, de hogy az adott kérdésben milyen tartalmú döntés hoz, illetve egyáltalán hoz-e döntést, az már az önkormányzati, közelebbről a képviselő-testületi autonómia körébe tartozik, a népi kezdeményezés „hatóköre” erre már nem terjed ki. A népi kezdeményezés tehát nem vonja el a képviselő-testület hatáskörét, mindössze annak figyelmét hívja fel arra, hogy a választópolgárok közössége igényli valamely témakörben a képviselő-testület döntését. Mint ahogy korábban már említettük, a helyi népi kezdeményezést az önkormányzat rendeletében meghatározott számú választópolgár nyújthatja be a polgármesternek, ami nem lehet kevesebb a választópolgárok 5%-ánál és nem lehet több a választópolgárok 10%-ánál.50 A képviselő-testület köteles megtárgyalni azt a népi kezdeményezést, amelyet a képviselő-testület által meghatározott számú választópolgár indítványozott.51 Az alábbi táblázatból látható, hogy a vizsgált önkormányzatok körében a kezdeményezésre jogosult választópolgárok százalékos szabályozása tekinthető elterjedtnek.
6. táblázat: A kezdeményezésre jogosult választópolgárok szabályozási módja Szabályozási megoldás Abszolút szám Százalékos arány: 5% 7% 8% 10%
Előfordulás Pécel Alsónémedi, Dánszentmiklós, Dunavarsány, Nagykőrös, Tárnok, Veresegyház Albertirsa Acsa Bugyi, Dabas, Herceghalom, Tóalmás, Tököl, Törökbálint, Törtel, Vácduka
Forrás: saját szerkesztés A helyi népi kezdeményezés kapcsán is különbséget tehetünk azon önkormányzatok között, amelyek két külön esetként kezelik az Ötv. 49. § (2) bekezdés első (a képviselőtestület önkormányzati rendeletében meghatározott – a választópolgárok 5 %-ánál nem kevesebb és 10%-ánál nem nagyobb – számú választópolgár a népi kezdeményezést a polgármesternek nyújthatja be) és második (a képviselő-testület köteles megtárgyalni azt a népi kezdeményezést, amelyet a képviselő-testület által meghatározott számú választópolgár indítványozott) fordulatában rögzített szabályt. Álláspontunk szerint – a helyi népszavazásnál leírtakra hivatkozva – ez sem tekinthető a helyi népi kezdeményezés két külön esetének, ennek ellenére szintén találunk olyan megoldást, amely e kérdést kettébontva szabályozza. 7. táblázat: A helyi népi kezdeményezés indítványozásának speciális szabályozása
50 51
Ötv. 49. § (2) bekezdése. Ötv. 49. § (2) bekezdése.
17
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
Település neve Albertirsa Dánszentmiklós Nagykőrös
Veresegyház
A szabályozás módja 7% indítványozhatja, de 10% esetén kötelező tárgyalni az ügyet 5% indítványozhatja, de 10% esetén kötelező napirendre venni a témát 5% indítványozhatja, de 1.500 vagy annál több nagykőrösi választópolgár kezdeményezése esetén kötelező tárgyalni az ügyet 5% indítványozhatja, de 10% esetén kötelező tárgyalni a témát
Forrás: saját szerkesztés Érdemes elgondolkodni azon, hogy a helyi népi kezdeményezés intézménye esetleg nem töltheti-e be a – törvényi normatív rendelkezések szintjén legalábbis jelenleg még hiányzó – véleménynyilvánító helyi népszavazás funkcióját? Mert ha átgondoljuk, a véleménynyilvánító helyi népszavazás sem ér el többet, mint hogy ennek „eredményét” a képviselő-testület – mindenféle kötelező erő nélkül – a későbbiekben figyelembe veszi. Ez nyilvánvalóan nem negligálja azt a tényt, hogy a véleménynyilvánító helyi népszavazáson leadott szavazatok jelentős politikai súllyal bírnak, a véleménynyilvánító helyi népszavazás hatása tehát inkább politikai jellegű. A helyi népi kezdeményezés kapcsán meggondolásra érdemesnek tartjuk e jogintézmény bekapcsolását az önkormányzati jogalkotás folyamatába. Jelenleg ugyanis hazánkban, helyi szinten a klasszikus „népi törvénykezdeményezés” intézménye nem létezik, a választópolgárok csupán az önkormányzat rendelet megerősítése tárgyában tartható helyi népszavazáson keresztül (tehát utólag, a jogszabályok elfogadása után) kapcsolódhatnak be a helyi jogalkotási folyamatba. Kérdéses azonban, hogy amennyiben egy ilyen megerősítő népszavazás az önkormányzati rendelet elutasítása mellett foglal állást, az milyen következményekkel jár a képviselő-testületre, keletkezik-e bármilyen kötelezettsége a választott testületnek ilyen esetben? Kérdéses továbbá az is, hogy az eredményes népszavazással kimondott jogalkotási parancsnak nem engedelmeskedő helyi képviselőtestületet hogyan lehet, lehet-e egyáltalán kényszeríteni? Mindezek alapján tehát mindenképpen megfontolandónak tekintjük a jogalkotási eljárásban szerepet biztosító népi kezdeményezés intézményének kialakítását, illetve továbbgondolásra érdemesnek tartjuk a megerősítő helyi népszavazás honi szabályozását. A jogalkotásra irányuló népi kezdeményezésnek helyi szinten éppúgy lehet létjogosultsága, – sőt az ügyek közelsége folytán még inkább – mint országos szinten az ún. népi törvénykezdeményezési jognak. De nem szabad szem elől téveszteni azt a tényt, hogy a jogszabályalkotás szakmai tevékenység, tehát e forma csak a helyi társadalom széles rétegeit érintő, közérdeklődésre számot tartó, különösen fontos helyi ügyekre tartandó fenn. 8. Néhány továbbgondolásra érdemes eljárásjogi kérdés
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
18
Az első eljárásjogi kérdés, amit felvetésre érdemesnek tartunk az, hogy a polgármesternek a helyi népszavazásra, helyi népi kezdeményezésre irányuló, kezdeményezésnek nem minősülő beadványt visszautasító döntése mi alapján minősíthető önkormányzati jogkörben hozott hatósági határozatnak? Az Alkotmánybíróság 56/1992. (XI. 4.) AB határozata,52 valamint a vizsgált önkormányzatok közül Pécel rendelete ugyanis eképpen rendelkezik. A Ve. - feltételezésünk szerint – e polgármesteri határozatot a 140. §-ában akként szabályozza, hogy a kezdeményezést a polgármester két esetben utasíthatja el: egyrészt, ha a népszavazás elrendelésére irányuló állampolgári kezdeményezést késve nyújtották be, illetve ha az aláírások ellenőrzésének eredményeként a helyi, illetőleg a területi választási bizottság azt állapította meg, hogy az érvényes aláírások száma nem éri el az önkormányzati rendeletben meghatározott számot. Hogy az e kérdésben való polgármesteri döntés hatósági határozatnak minősül-e, azt a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) tárgyi hatályát meghatározó rendelkezés alapján dönthetjük el. A Ket. 13. § (1) bekezdés a) pontja szerint a népszavazás előkészítésére és lebonyolítására a törvény hatálya nem terjed ki (ún. kivett eljárás); azonban sem a törvény, sem annak indokolása, sem a kommentárok nem adnak segítséget ennek értelmezéséhez. Mit értünk tehát előkészítés és lebonyolítás alatt? Tekintettel arra, hogy a Ve. a polgármester e döntését A népszavazás elrendelése és kitűzése alcím alatt szabályozza, megállapítható, hogy az nem tartozik az előkészítés fogalomkörébe, vagyis a Ket. hatálya alá. Nehezebb viszont az állásfoglalás a lebonyolítás tekintetében: az elrendelés és a kitűzés lebonyolításnak minősíthető? Amennyiben a kérdésre igenlő választ adunk, úgy a polgármesteri határozat mindezek alapján szintén nem tartozik a Ket. hatálya alá. Másfelől mi a helyzet a helyi népi kezdeményezéssel? A Ve. 140. §-a ugyanis a Ve. 147. §-ában foglalt utaló szabály révén megfelelően alkalmazandó a helyi népi kezdeményezésre is, tehát ebben az esetben is lehetőség van a kezdeményezésnek nem minősülő beadvány polgármesteri visszautasítására, a Ket. azonban a helyi népi kezdeményezést már egyáltalán nem is említi. Ez alapján viszont egyértelmű, hogy a polgármester – helyi népi kezdeményezés kapcsán hozott – fenti döntése nem minősül hatósági határozatnak. A másik érdekes eljárásjogi kérdés a jelenleg már hatálytalan alkotmányossági panasz, valamint a ma még létező alkotmányjogi panasz jogintézményeivel kapcsolatban vethető fel. A jogorvoslatok közé tartozott az Alkotmánybírósághoz benyújtható alkotmányossági (nem alkotmányjogi!) panasz intézménye,(a helyi népszavazás elrendelésének jogszabálysértő elutasítása, lebonyolítása, illetőleg a helyi népi kezdeményezés tárgyalásának jogellenes elutasítása miatt lehetett benyújtani) amelyet azonban a Ve. 1997. november 6-ai hatállyal hatályon kívül helyezett és az Alkotmánybíróság helyett a rendes bíróságokra telepítette ezt a hatáskört. Ennek ellenére elszomorító az a tény, hogy számos önkormányzati rendelet53 a mai napig megismétli ezt az immáron 14 éve hatálytalan rendelkezést. Találunk azonban példát54 arra is, hogy az önkormányzati rendelet az ABH. 1992. 401, 404. A vizsgált önkormányzati rendeletek közül Herceghalom szolgál erre példaként. 54 Lásd Dánszentmiklós vagy Herceghalom szabályozását. 52 53
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
19
alkotmányjogi panasz tekintetében tartalmaz sajátos szabályokat (pl. a benyújtásra jogosultak köre vonatkozásában). Az alkotmányjogi panasz jogintézményét azonban az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (Abtv.) szabályozza, mely szerint az Alkotmányban biztosított jogainak megsértése miatt – a jogerős határozat kézbesítésétől számított hatvan napon belül, írásban – alkotmányjogi panasszal fordulhat az Alkotmánybírósághoz az (a törvény szóhasználata szerint bárki), akinek a jogsérelme az alkotmányellenes jogszabály alkalmazása folytán következett be, és egyéb jogorvoslati lehetőségeit már kimerítette, illetőleg más jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.55 Kérdés, hogy egy önkormányzati rendelet (pl. a herceghalomi vagy a dánszentmiklósi) korlátozhatja-e a panasz benyújtására jogosultak körét? Álláspontunk szerint nem.
*** Láthatjuk tehát, hogy a témakör kapcsán számos izgalmas kérdés vethető fel, amelyek egy részét igyekeztünk megválaszolni, a nyitva hagyott kérdések elemzése azonban további – a terjedelmi korlátok miatt e tanulmányban mellőzött – kutatást igényel.
55
Abtv. 48.§-a.
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
20
Felhasznált irodalom FOGARASI József: A helyi népszavazásról és népi kezdeményezésről – Közös lecke egy alkotmánybírósági határozat tükrében, Ön-Kor-Kép, 2007/június-július Magyarország Alaptörvénye, elfogadva az Országgyűlés 2011. április 18-i ülésnapján, kihirdetve a Magyar Közlöny 43. számában (2011/43. szám, 10656. oldal) TÁBIT Renáta (2011): A helyi önkormányzás megvalósulásának formái, fórumai – európai kitekintés, Kézirat A Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény A népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1989. évi XVII. törvény Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. Törvény A választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény A területszervezési eljárásról szóló 1999. évi XLI. törvény A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény A helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásáról szóló 2010. évi L. törvény 56/1991. (XI. 8.) AB határozat 61/1991. (XI. 19.) AB határozat 2024/H/1991. AB határozat 1/1992. (I. 16.) AB határozat 23/1992. (IV. 21.) AB határozat 40/1992. (VII. 16.) AB határozat 41/1992. (VII. 16.) AB határozat 50/1992. (IX. 26.) AB határozat
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
21
56/1992. (XI. 4.) AB határozat 67/1992. (XII. 21.) AB határozat 22/1993. (IV. 2.) AB határozat 34/1993. (V. 28.) AB határozat 39/1993. (VI. 25.) AB határozat 60/1996. (XII. 22.) AB határozat 1094/H/1996. AB határozat 482/B/1998. AB határozat 76/2007. (X. 19.) AB határozat 5/2001. (X. 04.) számú Kt. rendelet a helyi népszavazásról és népi kezdeményezésről (Acsa) Albertirsa Város Önkormányzata Képviselő-testületének 22/2004.(V.25.) rendelete, a 23/2008. (VI.02.) rendeletével egységbe szerkezetbe foglalt szövege a helyi népszavazásról és népi kezdeményezésről Alsónémedi Nagyközség Önkormányzatának 7/1992.(05.29.) sz. rendelete a helyi népszavazásról és népi kezdeményezésről, egységes szerkezetben a módosítására kiadott 16/1992.(09.04.), valamint az 5/1998.(05.05.)sz. önkormányzati rendelettel Bugyi Nagyközség Önkormányzatának 30/1999. (XI.11.) sz. rendelete a helyi népszavazásról, népi kezdeményezés egyes kérdéseiről Dabas Város Önkormányzatának 7/1991. (III.21.) rendelete a helyi népszavazásról, népi kezdeményezésről Dánszentmiklós Község Önkormányzatának 2/l992. /IV.23./ sz. rendelete a helyi népszavazásról és népi kezdeményezésről Dunavarsány Város Önkormányzata Képviselő-testületének - a 24/2001. (XII.12.) és a 25/2004. (IX.16.) rendelettel módosított – 27/1996. (X.08.) rendelete a helyi népszavazásról és népi kezdeményezésről (egységes szerkezetben) Galgagyörk község Önkormányzat Képviselő-testületének 4/2004./II.2./ számú Kt. rendelete a helyi népszavazásról, népi kezdeményezésről (egységes szerkezetben)
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
22
4/1991. (V.06.) sz. Önkormányzati rendelet a helyi népszavazásról és népi kezdeményezésről (Herceghalom) 16/1995.(IX.11.) Kerepes Község Önkormányzati Rendelet a helyi népszavazásról Nagykőrös Város Önkormányzat 17/2001. (IX.28.) valamint 29/1993. (XII.9.) ÖT. sz. rendeletével módosított 17/1991. (XII.5.) sz. rendelete a helyi népszavazásról és a helyi népi kezdeményezésről, egységes szerkezetbe foglalva Pécel Város Önkormányzata Képviselő-testületének 15/2004.(VIII. 06.) sz. rendelete a helyi népszavazás és népi kezdeményezés egyes feltételeiről és eljárási rendjéről 3/2002. (III. 14.) Tárnok Nagyközség Önkormányzati rendelet a helyi népszavazás és népi kezdeményezés egyes kérdéseiről Tóalmás Községi Önkormányzat 3/2003./II.13./ sz. rendelete A helyi népszavazásról és népi kezdeményezésről 7/1992.(IV.6.) számú rendelet a helyi népszavazásról és népi kezdeményezésről (Tököl) Törökbálint Nagyközség Önkormányzata 11/2001. (V.21.) rendelete a helyi népszavazásról és népi kezdeményezésről a módosító 5/2002. (II. 22.), 12/2004. (IV. 16.) és 16/2006. (IV. 12.) rendeletekkel Törtel Község Önkormányzata Képviselő-testületének 9/1995.(XII.21.) számú rendelete a helyi népszavazásról, népi kezdeményezésről Vácduka Község Önkormányzat Képviselő- testületének 4/2001. (XI. 7.) sz. rendelete A helyi népszavazás és népi kezdeményezés egyes kérdéseiről 13/1992. (V.5.) Ök. rendelet a helyi népszavazásról (Vecsés) Veresegyház Városi Önkormányzat 14/2004. (XI.24.) Ör. számú rendelete a helyi népszavazásról és népi kezdeményezésről
