Magyarország csatlakozása az ENSZ Kínzás Elleni Egyezménye Fakultatív Jegyzőkönyvéhez – civil szemmel
1) Jogalkotás folyamata Megelőzési Albizottság iránymutatásai az NPM-mel kapcsolatban, 16. pont: az NPM létrehozásának olyan nyitott, átlátható és inkluzív folyamat során kell megtörténnie, amelyben valamennyi fontos szereplő részt vesz, ideértve a civil társadalmat is. Ehhez képest: A kormány honlapján 2011. október 17-én tette közzé a Fakultatív Jegyzőkönyv kihirdetéséről szóló törvény tervezetét a kötelező társadalmi egyeztetés keretében. A véleményezésre mindössze négy munkanapot biztosítottak, de a Magyar Helsinki Bizottság munkatársai a határidőt – megfeszített munkával – betartva, 2011. október 21-én este 10 óra után megküldték észrevételeiket a honlapon megadott e-mail címre. Visszajelzés nem érkezett, azonban az Országgyűlés honlapja szerint a kormány a véleményezési határidő lejárta napján, azaz 2011. október 21-én már be is nyújtotta a törvényjavaslatot az Országgyűlésnek, tehát esélyt sem adott a vélemények megfontolására, sőt a benyújtással a maga által megadott egyeztetési határidő végét sem várta meg. A sietség azért sem érthető, mert kihasználva a Fakultatív Jegyzőkönyv által biztosított lehetőséget, a magyar állam 2015. január 1-ig elhalasztotta az NPM felállítására vonatkozó kötelezettségének teljesítését. Ennek az egyébként kedvezőtlen fejleménynek áldásos hatása, hogy van idő áttekinteni a szabályozást és korrigálni, ahol esetleg nem megfelelő (a büntető eljárásról szóló törvényt pl. számos alkalommal módosították a hatályba lépése előtt.)
2) Az NPM tagjai 18. cikk 2. A részes államok a szükséges intézkedésekkel biztosítják, hogy a nemzeti megelőző mechanizmus szakértői rendelkezzenek a szükséges képességekkel és szaktudással. Törekednek a nemek egyensúlyára és az adott ország etnikai és kisebbségi csoportjainak megfelelő képviseletére. 4. A nemzeti megelőző mechanizmusok létrehozásakor a részes államok kellő figyelmet szentelnek az emberi jogok előmozdítása és védelme érdekében létrehozott nemzeti intézmények jogállásával kapcsolatos alapelveknek. Abjtv. 39/D. § (3) Az alapvető jogok biztosának a nemzeti megelőző mechanizmus feladatainak teljesítésére legalább tizenegy munkatársát fel kell hatalmaznia. A felhatalmazott munkatársak a szabadságuktól megfosztott személyekkel való bánásmódot érintő szakterületen kiemelkedő elméleti tudással vagy legalább ötéves szakmai gyakorlattal rendelkező, felsőfokú végzettségű szakértők lehetnek. (4) A nemzeti megelőző mechanizmus feladatainak teljesítésére felhatalmazott munkatársak között kell lennie legalább egy, a Magyarországon élő nemzetiségek jogainak védelmét ellátó helyettes biztos által javasolt személynek, és legalább két-két jogász, orvos, illetve pszichológus végzettségű személynek. A felhatalmazott munkatársak között az egyik nem képviselőinek a száma legfeljebb eggyel haladhatja meg a másik nem képviselőinek számát.
Magyar Helsinki Bizottság (MHB) álláspontja: Több probléma merül fel ezzel a megoldással kapcsolatban – valószínűsítve, hogy a 11 munkatársnak legalább egy része adminisztratív vagy egyéb, nem érdemi feladatokat lát el (pl. sofőr), bizonyos szakértelmek nem biztos, hogy lefedhetők lesznek a 11 fős kerettel (beteg- idősgondozás, szociális munka, drogügy, stb.). Ezen túlmenően a magyarországi nemzetiségek jogainak biztosításáért felelős biztos-helyettes által javasolt egy személy nem biztos, hogy megfelelő szakismeretekkel rendelkezik azokat az etnikai kisebbségeket illetően, amelyeknek a jogait a nemzetiségek jogairól szóló törvény nem érinti (menekültek, migránsok). A Párizsi Alapelvekből az is következik, hogy célszerű olyanok bevonása az NPM-be, akik a fogvatartás szempontjából különösen sérülékeny csoportba tartoznak, illetve személyes tapasztalattal rendelkeznek a Fakultatív Jegyzőkönyv által érintett területeken, így kínzás túlélőit, fogyatékossággal élő, korábban intézménybe utalt személyeket. KIM válasza: A 39/D. § csak minimumszabály, nem jelenti azt, hogy más szakemberek ne vehetnének részt a munkában – eseti vagy állandó jelleggel. Az „alapvető jogok biztosának munkatársa” általános megfogalmazás, nem utal konkrétan köztisztviselői jogviszony fennállására, ombudsman munkatársaként akár civil szervezetek is eljárhatnak. A kisebbségi képviselet kapcsán a KIM azt mondja, hogy a helyettes ombudsman által javasolt legalább egy személy megoldása ugyanazon a logikán alapul, mint a kérdéssel foglalkozó civilszervezetek bevonása, joggal feltételezhető ugyanis, hogy az ombudsman erre kijelölt munkatársai ugyanolyan jól ellátják a feladatot, mint a civilszervezetek munkatársai tennék. MHB reakciója: Örömteli, hogy a jogalkotó szerint a civilszervezetek is lehetnek a jogszabály értelmezésében „az alapvető jogok biztosának munkatársai”. Kérdés persze, hogy adott esetben az együttműködésre köteles hatóságok is elfogadják-e ezt az értelmezést, belépést engednek-e a fogvatartási helyekre, munkatársaik ugyanúgy nyilatkoznak-e, mint azoknak, akik ténylegesen az Alapvető Jogok Biztosának Hivatalával (AJBH) állnak köztisztviselői jogviszonyban (figyelembe véve, hogy adott esetben még az AJBH munkatársainak zavartalan joggyakorlását sem mindig biztosítják). Különösen érdekes ez a kérdés az érintettek esetén (pl. volt fogvatartott belépése a bv.-be), egyes, szenzitív adatok megismerésénél. Tapasztalataink szerint sokszor a korlátozó értelmezés alakul ki a gyakorlatban. Ezért jobb tisztázni, mint adott esetben hosszú és gyakran terméketlen értelmezési vitákat folytatni, esetleg a KIM válaszára hivatkozni, azt elemezni az értelmezési kérdések felvetődése esetén. Szintén kérdés, hogy van-e ténylegesen keret a civilszervezetek bevonására (pl. útiköltség), és ha van is, nem gördülhetnek-e adminisztratív akadályok a nekik teljesített kifizetések útjába (hogyan választja ki az ombudsman, kikkel akar együtt dolgozni; nincsenek-e közbeszerzési korlátok; milyen alapon utasít el az együttműködésre jelentkezőket, stb.). További kérdés, hogy hogyan biztosíthatók azok a mentességek és kiváltságok a civilszervezetek közreműködő tagjainak, amelyeket a Fakultatív Jegyzőkönyv 35. cikke megkövetel. Ami a kisebbséget illeti: a jogszabály legalább 1 munkatársról beszél, de a 11-es keretet nézve minden bizonnyal ez egyben maximum 1 lesz. És nyilván nem fér kétség az AJBH munkatársainak szakértelméhez és elkötelezettségéhez, de a különböző kisebbségi közösségek (és problémáik) „lefedéséhez” célszerű, ha a nagyobb merítést jelentő civilszervezeteket vonják be, mintha
egyvalakinek kell úgy a bv.-rendszerben jelenlévő romák, mint az idegenrendészeti őrizetben lévő afrikai vagy szíriai migránsok speciális tapasztalatait megjeleníteni és kezelni. Összességében: ha maga a KIM is lehetségesnek (ill. az Ajbtv. 2. §-ára utalva kívánatosnak: „Az alapvető jogok biztosa tevékenysége során együttműködik azon szervezetekkel, amelyek célja az alapvető jogok védelmének előmozdítása”) tartja a civilek részvételét, célszerű lenne valamilyen eljárási keretet meghatározni a szervezetek kiválasztására, az NPM-ben való részvételre való felhatalmazására (megbízó levél), és a jogszabályban egyértelművé tenni: amikor az NPM keretében járnak el, ugyanolyan felhatalmazásokkal bírnak, mint az AJBH-nál közszolgálati jogviszonyban álló munkatársak.
3) Vizsgálati jogosítványok 20. cikk Annak érdekében, hogy a nemzeti megelőző mechanizmusok eleget tehessenek megbízatásuknak, a részes államok az alábbiakat vállalják: d) lehetővé teszik a szabadságuktól megfosztott személyek és minden más olyan személy tanúk nélküli, személyes vagy - szükség szerint - tolmácsolással biztosított magánmeghallgatását, aki a nemzeti megelőző mechanizmus véleménye szerint érdemi információval szolgálhat; 39/A. § Ha az alapvető jogok biztosa a 2011. évi CXLIII. törvénnyel kihirdetett, a kínzás és más kegyetlen, embertelen vagy megalázó bánásmód vagy büntetés elleni egyezmény Fakultatív Jegyzőkönyve (a továbbiakban: Jegyzőkönyv) 3. cikke szerinti nemzeti megelőző mechanizmus (a továbbiakban: nemzeti megelőző mechanizmus) feladatainak teljesítése körében jár el, eljárására a III. fejezet rendelkezéseit az e fejezetben foglalt eltérésekkel kell alkalmazni. 39/B. § (3) A helyszíni ellenőrzés során az alapvető jogok biztosa a) a fogvatartási helyekre és a vizsgált hatóság egyéb helyiségeibe korlátozás nélkül beléphet, b) a fogvatartási helyek számára és földrajzi helyére, valamint a fogvatartási helyeken lévő, szabadságuktól megfosztott személyek számára, a velük való bánásmódra és fogva tartásuk körülményeire vonatkozó összes iratba korlátozás nélkül betekinthet, azokról kivonatot és másolatot készíthet, c) a vizsgált hatóság bármely munkatársát meghallgathatja, és d) a szabadságától megfosztott bármely személyt meghallgathat. MHB álláspontja: Úgy tűnik, hogy míg a Fakultatív Jegyzőkönyv szerint bárkit meg lehet hallgatni, addig az Ajbtv. erre a két csoportra korlátozza a meghallgatást, ami nyilván gond (lehet családtag, más, ugyanott vizsgálatot végző hatóság, nem munkaviszonyban ott dolgozók, pl. takarítók, civilszervezetek). KIM válasza: Valójában az ombudsman bárkit meghallgathat, ezt a két csoportot csak azért kellett felsorolni, mert tipikusan ezeknél merülhet fel, hogy az érintettek maguktól nem nyilatkoznának, mert félnek (fogvatartottak), vagy ellenérdekeltek (munkatársak). A munkatárs kifejezést a törvény általános jelleggel használja a törvény, nem csak munkaviszonyt jelent. Civilek, családtagok a 26. § alapján kötelesek együttműködni („26. § (1) Az alapvető jogok biztosa vizsgálatainak lefolytatása érdekében az e törvény szerint hatóságnak nem minősülő szervezet vagy személy, valamint a vizsgálattal nem érintett hatóság közreműködésre köteles. (2) Az alapvető jogok biztosa az általa vizsgált ügyben a közreműködésre köteles szervezettől vagy személytől, illetve a szervezet
munkatársától írásbeli magyarázatot, nyilatkozatot, felvilágosítást vagy véleményt kérhet. A 20. cikkre amúgy közvetlenül is lehetne hivatkozni.”) MHB reakciója: Probléma, hogy a III. fejezet rendelkezéseit az e fejezetben foglalt eltérésekkel kell alkalmazni. Ez bizonytalanná teszi, hogy a III. fejezet előírásai milyen körben érvényesülnek. Ha a 22. § alapján a vizsgált hatóság munkatársai amúgy is meghallgathatók, a 26. § alapján pedig mindenki más együttműködésre köteles (személyek, szervek, nem vizsgált hatóságok), akkor miért van szükség a 39/B. § felsorolására? Figyelemmel arra, hogy a III/A. fejezetbeli eltérésekkel alkalmazandók a III. fejezet rendelkezései, és a III/A. csak erre a két csoportra nézve utal a meghallgathatóságra, argumentum a contrario ez úgy is érthető, hogy a III. fejezetben szereplő együttműködési kötelezettségek nem lesznek érvényesek. És a tapasztalataink nem kedvezőek az értelmezés szűkítő vagy bővítő irányát illetően.
4) Az informátorok szankcionálhatatlansága 21. cikk 1. Semmilyen hatóság és tisztviselő nem rendelhet el, nem alkalmazhat, nem engedélyezhet, és nem tűrhet el semmilyen személy vagy szervezet elleni szankciót, ha az illető a nemzeti megelőző mechanizmussal akár valós, akár hamis információkat közölt, és az adott személyt vagy szervezetet semmiféle más jellegű hátrány sem érheti. 35. § (1) Ha az alapvető jogok biztosa vizsgálata során bűncselekmény elkövetésének alapos gyanúját észleli, büntetőeljárást kezdeményez az annak megindítására jogosult szervnél. Ha az alapvető jogok biztosa vizsgálata során szabálysértés vagy fegyelmi vétség elkövetésének alapos gyanúját észleli, szabálysértési, illetve fegyelmi eljárást kezdeményez a szabálysértési, illetve a fegyelmi eljárás lefolytatására jogosult szervnél. 39/E. § Az alapvető jogok biztosa részére és a nemzeti megelőző mechanizmus feladatainak teljesítésére általa felhatalmazott munkatársa részére történő információközlés miatt senkit sem érhet hátrány. MHB álláspont: Hamisnak bizonyult információk esetén büntetőjogi, munkajogi, fegyelmi és polgári jogi felelősség is felmerülhet az informátorral szemben. Míg a büntetőjog (akár azon az alapon, hogy törvény a büntethetőséget kizárja, akár a társadalomra veszélyesség hiánya miatt) kezeli a helyzetet, munkajogban a rendeltetésellenes joggyakorlás tilalma lehet gátja a felelősségre vonásnak, addig a polgári jogi szankció esetén ilyen gát igazából nincsen. KIM: a polgári jogi szankciók problémájára nem tér ki, illetve hangsúlyozza, hogy mivel a III. fejezetet a III/A. fejezetben foglalt eltérésekkel kell alkalmazni, ez azt is jelenti, hogy ha az informátorra nézve felmerülhet a szankció veszélye, úgy nem áll fent a feljelentési kötelezettség. MHB reakció: Mivel a KIM a polgári szankciókra nézve nem vetett fel ellenérvet, továbbra is megoldatlannak gondoljuk a problémát. Továbbá a feljelentésnél a szankció veszélye akkor állhat fent, ha az információ utóbb hamisnak bizonyul. Amikor a feljelentést megteszi, az ombudsman nyilván nem tudja, hogy az információ hamis, ezért nem is mérlegelheti ezt a kérdést, ha viszont a feljelentés megtörténik, és az információ hamisnak bizonyul, akkor megfelelő jogszabályi védelem nélkül nem biztos, hogy érvényesülni fog a Fakultatív Jegyzőkönyv által biztosítandó védelem.
5) Költségvetés
MHB: A rendelkezésre álló forrás feltehetően nem lesz megfelelő az ellátandó feladatok teljesítésére. Az ombudsman előzetes felmérés és költségbecslés keretében – feltehetően mai árfolyamon – több költséget számolt, illetve 25 fős testületet kívánt létrehozni. KIM: 11 is elég, Csehországban is kb. annyian vannak. MHB: A kérdés, hogy a költségvetés meghatározását megelőzte-e egy mindenre kiterjedő felmérés abban a tekintetben, hogy milyen számú fogvatartási hely (pl. kórházak pszichiátriai osztályai, idősek otthonai, stb.), milyen rendszerességű látogatása szükséges. Mivel az ombudsman végzett egy kalkulációt erre nézve a 25 fő meghatározása előtt, viszont a KIM (legalábbis a válasza szerint) csak a népességszámból indult ki, ezért továbbra sem vagyunk nyugodtak a tekintetben, hogy ez a létszám elégséges.
