Luuk van Middelaar, De passage naar Europa. Geschiedenis van en begin. Historische Uitgeverij 2009 29. Juist de beste politici weten hoe hun lot afhangt van de golven van de tijd. Het inzicht werd kernachtig verwoord door de Britse premier Harold Macmillan. Op de vraag van een jonge journalist wat hij voor zijn regering het meest vreesde antwoordde hij ooit: 'Events, dear boy, events.' De drie vertogen koesterden elk een illusie die hun begrip van deze historiciteit van de politiek in de weg stond. Bij de kantoorideologen was dit erg frappant: zij zetten de tijd ronduit stil en vertoefden in een gedepolitiseerd heden. Voor hen was Europa een 'levend laboratorium' (Haas), de politiek een bezigheid die in gelijkblijvende omstandigheden resultaten bereikt en technische oplossingen voor concrete problemen vindt. De burgerideologen verlangden een radicaal andere toekomst. Zij beoogden voor Europa een federale vorm, die zonneklaar vrede en democratie diende, en verwachtten dat mensen zich vanzelfsprekend naar die gedachte zouden voegen. Hun beroep op het onbekende maakte hen kwetsbaar voor het verwijt gelovigen te zijn. De staatsideologen ontleenden hun zekerheid aan het verleden. Voor hen was Europa de voortzetting van de eeuwenoude nationale wil, hoogstens met nieuwe middelen. Scepsis was hun trots. Om bestand te zijn tegen de voortdurende wisselingen van het lot moet men een verbinding tussen verleden, heden en toekomst kunnen leggen. 33. Het Europese concert bestaat sinds de zestiende eeuw. De politieke verhoudingen tussen de staten, zichtbaar in verschuivende landsgrenzen en wisselende allianties, kregen vorm in een machtsbalans. Dit was de dragende ongeschreven regel van het stelsel. De machtsbalans werd door elke oorlog of oorlogsdreiging doorbroken en diende dan dankzij onderhandelingen, concessies en compromissen op een vredescongres te worden herschikt. De Vrede van Westfalen (1648) en het Congres van Wenen (1814-1815) brachten na respectievelijk de dertigjarige oorlog en de napoleontische oorlogen de meest omvattende van zulke Europese herordeningen en grensbepalingen. De Parijse conferentie die na de eerste wereldoorlog resulteerde in het Verdrag van VersailIes (1919) was een recentere. Frappant is dat dit systeem van congressen volgde op dat van een periode waarin de staten op pauselijke concilies bijeenkwamen. Het laatste grote concilie werd door paus Pius II bijeengeroepen na de val van Constantinopel (1453) - een soort Europese spoedtop, gehouden in Mantua in 1459. De overgang van concilie naar congres markeert de trage ontwikkeling van een Europese christenheid onder verticaal, politiek-theologisch gezag van Rome naar een gezelschap van soevereine staten verwikkeld in een seculier horizontaal spel van bondgenootschap en rivaliteit. De overgang concilie-congres bracht wat betreft de cast een overgang met zich mee van de theologen naar de diplomaten en juristen. Niet langer brachten' de donderslagen van de pauselijke excommunicaties en conclusies' allen in het gareel, maar de 'kunst van het overtuigen, interpreteren en onderhandelen'. Hier ligt de geboorte van de moderne Europese diplomatie.
38. In de binnensfeer komt de interne dynamiek van het Europese project, hetgeen leidt tot een waaier aan initiatieven, binnen of over de rand van het verdrag, soms achteraf afgezegend door een wijziging van het verdrag. Het zijn cycli zonder einde. Maar terwijl in het geval van een per vredescongres vastgestelde grensherschikking vaak achteraf en beteuterd wordt vastgesteld dat deze de kiemen bevatte van de volgende oorlog (schoolvoorbeeld: 'Versailles 1919'), bevatten de Europese stichtingsverdragen van na 1945 bij voorbaat de hartelijke uitnodiging tot hun eigen herziening. Dit laatste is zeer origineel. Het bewegingsprincipe van het Europese project ligt in de verdragstekst besloten. Zo spreekt de preambule van het stichtingspact uit 1951 van een' georganiseerd en levend Europa', van 'constructie' en van de 'eerste grondslagen van een wijdere en hechtere gemeenschap tussen de bevolkingen'.' Oftewel: wordt vervolgd. Bijgevolg kan een vernieuwing van de binnensfeer, normaal een inbreuk op de orde, tevens worden opgevat als een bevestiging van zijn geest. Dit maakt de stichtingsverdragen 'Parijs 1951' of 'Maastricht 1992' wezenlijk anders dan de vredesverdragen 'Westfalen 1648' tot 'Versailles 1919'. De intieme band tussen beweging en orde, tussen project en verdrag, doortrekt de mentaliteit van de binnensfeer. Men leeft er tussen roeping en recht. 39. De tussensfeer van de leden en haar tafel. Feit is dat de droom van de stichters in zestig jaar niet is uitgekomen. De bouwplaats van het Europees project heeft veel bereikt, maar een eenwording van de staten tot stand gebracht. Dit gegeven zou reeds veel eerder de aandacht hebben moeten vestigen op de tussensfeer die ongemerkt tegelijk met de Gemeenschap ontstond. Iedereen keek echter de verkeerde kant op. Terwijl de statendenkers vergenoegd constateerden dat alles bij het oude was gebleven en men in Gemeenschapskringen verlangend uitkeek naar de dag dat de Brusselse Commissie en het Straatsburgse Parlement het gezag van Europese regering en wetgever zouden hebben verworven, zat de politieke ontwikkeling elders. Niet in de binnensfeer of de buitensfeer, maar daartussen, in de sfeer van de lidstaten. Deze onverwachte bonus van het stichtingsmoment ontsnapte aan het zicht. Ze paste niet in de heersende woorden en denkschema's. Toch heeft deze tussenwereld zich ontpopt als de voornaamste bron end drager van Europese politiek. Daarom speelt ze de hoofdrol in dit boek. 50. Cruciaal is dat het spreken en handelen plaatsvindt in een publieke ruimte. Op het toneel van de wereld. Hobbes wees er zelf op dat het Latijnse persona, dat oorspronkelijk 'vermomming' of 'uiterlijke verschijning' betekende, via de afgeleide theaterbetekenis 'masker' zijn opmars in het spraakgebruik begon. De eerste 'personen' waren acteurs, spelers; daarna werd de term toegepast op andere handelende of sprekende vertegenwoordigers, zoals op de advocaat in de rechtbank All the world's a stage. In zijn verdere redenering verliest Hobbes deze toneeloorsprong uit het zicht. Toch is dit aspect juist voor de 'politieke persoon', die
pretendeert namens een veelheid van mensen te spreken, wezenlijk Het spel moet overtuigen, de representatie moet slagen. Nu kunnen we de zaak omkeren. Politiek is te beschouwen als een strijd om het 'namens'. De vraag is steeds of de representatieclaim in de feiten wordt aanvaard, en door wie. Er is geen wetenschappelijke of juridische scheidsrechter. Uiteindelijk beslist het publiek. De zinvolste manier om erachter te komen of er een politiek lichaam 'Europa' bestaat, is dus te onderzoeken of er natuurlijke personen zijn die geloofwaardig kunnen pretenderen namens Europa te spreken en te handelen. 51. Het Europese Hof staat van de Gemeenschapsinstellingen wellicht het sterkst. Het spreekt namens het Europese verdrag, dus als het ware namens het materiaal waaruit de binnensfeer is opgetrokken. Op basis daarvan kan het met gezag spreken tot de lidstaten, hun burgers en de andere instellingen. Zijn woord is wet. Bovendien slaagde het Hof erin, dankzij een opmerkelijke juridische coup, de officiële uitlegger van het stichtingspact te worden. Sindsdien spreekt het behalve namens de tekst ook namens de geest van het verdrag, dat wil zeggen namens het Europese stichtingsmoment. Aangezien dit laatste in de binnensfeer als een quasi-goddelijk fiat Europa geldt en het pact zelf als quasi-heilig boek, verwierf het Hof met deze claim een 'priesterlijk' gezag. Dit komt van pas voor zijn hoofdtaak, het met woord en toga (en zonder zwaard) doen gelden van het recht. 58. Graag of niet, ook zij kregen een dubbele pet: een nationale en een Europese. De nationale pet is de eerste, ieders politieke bestaansgrond, een vaak jarenlang begeerde trofee, uitgereikt door de eigen kiezers. De Europese pet is een bonus, een extraatje, aangenaam maar wel verplicht. Deze tweede pet biedt toegang tot een ruimere omgeving, tot groter politiek spel. Tegelijk herinnert ze aan de dwang van de Europese onderhandelingstafel, die thuis onzegbaar schijnt. Tot slot. Misschien kan een analogie de denkbeweging die ten grondslag ligt aan dit boek verhelderen. Het Europese denken heeft ervaring met het aanbrengen van een tussenliggende' derde' tussen twee polen, een derde die het denken en ook het handelen bevrijdt - derde stand naast vechters en priesters, parlement tussen staat en volk synthese uit these en antithese. Het fraaiste voorbeeld is wellicht het vagevuur, dat zich in de middeleeuwen innestelde tussen hel en paradijs. Het bood ruimte aan de afkoopbare zonde, de straf met uitzicht op verlossing en werkte zo op het aardse leven, waar het toch altijd schipperen is tussen goed en kwaad, enorm bevrijdend. 59. Het Europese vagevuur heeft wel een eigenaardigheid ten opzichte van het christelijke. Zijn uitverkorenen leven in de tijd. Dat is zijn charme. In de woorden van Chateaubriand, dichter en politicus: 'Hemel en hel doen in poëtische zin voor het vagevuur onder, aangezien de laatste een toekomst vertegenwoordigt die die twee eerste ontberen.' 62. Maar ook opmerkelijk, wanneer het mysterie zich heeft voltrokken en een politiek lichaam eenmaal bestaat, streeft dit er op zijn beurt naar volkomen vanzelfsprekend te worden. Dat kan het beste met een goed verhaal over de geboorte (Romulus en
Remus door een wolvin gevoed, de Magna Charta opgesteld, de Bastille bestormd). Zo'n goed verhaal doet op de een of andere manier het litteken van de historische breuk vergeten. Het is als een vijgenblad dat het naakte toeval bedekt. Het krijgt het zelfs voor elkaar dat we denken: ja, inderdaad, zo is onze samenleving gegroeid, dat was het begin en toen ging het stapje voor stapje verder. Aldus versterkt een stichtingsmythe, hoe onwaarschijnIijk ook naar inhoud, de vanzelfsprekendheid zonder welke een politieke orde niet kan functioneren. Daarentegen haalt juist een feitelijke geschiedenis van het begin - van het toeval, de breuk, een onbenulligheid, het geweld soms - de vanzelfsprekendheid onderuit. 63.Mensen zouden uit de natuurtoestand zijn getreden door middel van een sociaal contract waarin ze zich groepsgewijs bonden aan een koning of staat die de orde handhaafde. Ze sprongen er samen uit. Aldus werd het mysterie van de stichting opgelost door deze buiten de tijd te plaatsen, naar voor de geschiedenis. (…) Voor Hobbes, Locke of Rousseau was het antwoord op deze kernvraag: de overgang van besluitvorming bij unanimiteit naar die bij kernmeerderheid. Dat is in hun ogen het stichtingsmoment van elk politiek lichaam. In die overgang krijgt het geheel een bestaan groter dan de delen, komt het ene in de plaats van het veelvoudige, maken de constituerende machten plaats voor de geconstitueerde macht. In het debat over de Europese eenwording sluiten velen hierbij aan. 64. Zonder stemming bij meerderheid geen politieke orde. Een terugkeer van het veto betekent een terugval in de natuurtoestand. In Leviathan (1651) beschrijft Thomas Hobbes de overgang van veel naar één als het resultaat van vertegenwoordiging. Politieke representatie werkt wanneer één persoon of rechtspersoon kan spreken namens een veelheid. In het geval de rechtspersoon uit meerdere individuen bestaat, zoals een parlement of jury, moet de meerderheid er gelden. Anders bestaat het gevaar 'vanwege de diversiteit van meningen en belangen van de mensen', dat de vertegenwoordiger 'stom' blijft, hetgeen vooral in oorlogstijden vervelend is.' De Europese Unie ondervond dit aan den lijve tijdens de Irakoorlog, voorjaar 2003. Ze was verscheurd; onverzoenlijk stonden 'oorlogshitsers' Londen en Madrid tegenover 'lafbekken' Parijs en Berlijn. Hobbes zou feilloos hebben kunnen uitleggen waarom in deze situatie de Europese vertegenwoordiger voor buitenlandse zaken Solana wekenlang sprakeloos bleef. Jean-Jacques Rousseau maakt voor de sprong naar de meerderheid een onderscheid tussen het stichtingsmoment en fundamentele regels enerzijds en de dagelijkse politiek anderzijds. De stichting zelf, waarover hij schrijft in Du contrat social (1762), kon alleen bij unanimiteit plaatsvinden. Iedereen moet ermee instemmen dat vanaf zeker moment de meerderheid geldt. Immers, 'waaraan ontlenen honderd die een meester willen het recht om te stemmen voor tien anderen die er geen willen?' Rousseaus onberispelijke conclusie: 'De wet van de meerderheid van stemmen is zelf een op een afspraak berustend instituut en veronderstelt, op zijn minst voor één keer, eenstemmigheid.'
Tegelijk beseft hij dat het onwaarschijnlijk is dat alle mensen de voordelen van gezamenlijke wetten inzien voordat ze door die wetten tot samenleving zijn gemaakt. Een volk veronderstelt een staat, een staat veronderstelt een volk. Rousseau stuit hier op de vicieuze cirkel die het kernprobleem van elke stichting uitmaakt. Hij meent dat die cirkel, behalve door geweld, alleen kan worden doorbroken met een beroep op een hogere, goddelijke macht. Dat roept alvast de vraag op wie of wat in onze geseculariseerde samenlevingen de rol van een dergelijke autoriteit zou kunnen vervullen. 112. Deze plechtstatige toespraak, bijna een Europese geloofsbelijdenis, bezegelde het einde van de gaullistische doctrine. De weg naar meerderheidsbesluitvorming lag open. Opvallend is het gebruik van de leuze, destijds populair in Brusselse kringen, van de 'terugkeer naar het Verdrag'. De term is een briljante leugen. Het betrof een terugkeer naar een plek waar Europa nooit was geweest. De reis naar terra incognita die De Gaulle op 1 januari 1966 had geweigerd te maken werd achttien jaar later door Mitterrand verkocht als een thuiskomst in de haven. Dit is het genie van het Compromis van Luxemburg: de politieke sprong naar de meerderheid kon worden verhuld als het intrekken van een voorafgaande juridisch misstap. De twee werelden van verdragsrecht en machtspolitiek die het akkoord tot samenleven had gedwongen, waren inmiddels beter op elkaar ingespeeld. Beide partijen hadden geleerd dat dubbelzinnigheden behalve weggeredeneerd ook konden worden benut. Dankzij de duurzame overstap over de stichtingsrivier uit 1966 kon elke lidstaat het gewicht haast ongezien van het ene naar het andere been verplaatsen. Zo stichtte Europa zichzelf achterwaarts. 120. Het is anders gegaan: in plaats van op de staten afzonderlijk rusten Europese besluiten nu op de staten gezamenlijk Veranderd is derhalve de bereidheid van de nationale regeringen verantwoordelijkheid te nemen voor Europese besluiten, wanneer ze zelf zijn overstemd. Verantwoordelijkheid ervoor nemen wil zeggen: de besluiten als Europese besluiten verdedigen ten overstaan van eigen parlement en publieke opinie. Zodra er sprake is van meerderheidsbesluiten dienen nationale regeringen, of ze het leuk vinden of niet, op te treden als vertegenwoordiger van een Europees gezag. De staatkundige gevolgen hiervan zijn aanzienlijk De moeilijkheden die regeringen bij deze taak ondervinden zijn een drijfveer in hun halfslachtige zoeken naar een gezamenlijk Europees publiek. De twee constitutionele grondvragen die het stichtingspact had opengelaten - of al te voortvarend beantwoord - zijn in de loop van drie decennia uitgekristalliseerd. Ten eerste hebben de stichterstaten in de twaalf jaar na het arrest Van Gend & Loos (1963) alle erkend dat hun gezamenlijke rechtspraak voorrang heeft boven hun individuele. Hiermee waren de staten juridisch getemd. Europa werd een rechtsorde, met als juridische spreekbuis het Hof. Ten tweede hebben alle lidstaten gaandeweg aanvaard dat zij deel uitmaken van een politiek lichaam waarin ze kunnen worden overstemd. Tegelijk hebben allen de zekerheid dat als zij iets écht niet willen en ze
dat geloofwaardig duidelijk kunnen maken, er een oplossing wordt gevonden. Deze verzekering, een soort Bill of Rights voor de staten, verwierven ze in 1966, in de zwaarste Europese crisis ooit. Hoewel het betreffende akkoord vrijwel uit het publieke zicht is verdwenen, blijft de grondnorm die het uitdrukte van kracht. Alle naleving van Europese besluiten komt uit de wil van de lidstaten. Consensus is de standaard. Vandaar ook dat Europa's politieke spreekbuis niet de volgens velen hiertoe voorbestemde Commissie werd, maar de Raad van ministers en later de Europese Raad van de regeringsleiders. 156. Wat gebeurde er dan precies toen Bettino Craxi in het forum van de leiders onverhoeds een meerderheidsbesluit forceerde? De scène wordt vaak aangehaald als anekdote in de historie van de Europese Raad of als opmerkelijk moment in de serie verdragswijzigingen. Ze is echter veel meer dan dat: ze slaat een wezenlijke band tussen die beide ontwikkelingslijnen. Kort gezegd: Craxi legde de dubbele hoedanigheid bloot van de Europese regeringsleiders en trok die beide hoedanigheden uiteen in de tijd. Daarmee opende hij de weg van Europa's permanente vernieuwing én gaf hij de Gemeenschap een stevig hoogste gezag. De geheime dubbele hoedanigheid van de regeringsleiders is deze: de leiders zijn zowel vertegenwoordigers van de constituerende machten (afzonderlijk) als van de geconstitueerde macht (gezamenlijk). Vandaar de verbijstering bij de aanwezigen in het Sforza Kasteel. Margaret Thatcher, Craxi's voornaamste tegenspeler, begreep het na afloop schijnbaar nog steeds niet, getuige haar schampere opmerking: 'Waarom zouden wij er in een andere conferentie wel uitkomen?' Het punt is dat het niet een willekeurig andere conferentie zou zijn. In Milaan waren de regeringsleiders bijeen als feitelijke Europese instelling, terwijl ze in de regeringsconferentie in Luxemburg om de tafel zouden zitten als vertegenwoordigers van de soevereine stichters. 161. Immers, de regeringsleider die na een nee-stem van eigen parlement of bevolking terug moet naar de Europese Raad, is zijn gezag bij zijn collega's kwijt. Hem wacht het snij den de groepsoordeel 'He didn't deliver his voters'. Doorgaans blijkt dit samenspel tussen beide rollen voldoende. Van de 102 maal sinds Milaan dat een Europese regeringsleider aan zijn parlement of bevolking instemming met een nieuw verdrag vroeg, werd deze 97 maal bij de eerste gelegenheid gegeven. 180. Vanaf welk moment zijn de ratificerende parlementen, bij lichte herzieningen inmiddels de laatste bastions van de lidstaten, individueel of gezamenlijk te beschouwen als geconstitueerde macht? Het antwoord is open, maar de loopbrug bevestigt de contra-intuïtieve richting waarin de gezamenlijkheid het zoekt: de opvolger van unanieme bekrachtiging is niet meerderheidsbekrachtiging, maar unanieme niet-weigering. (...) Ten slotte, de loopbrug is ook betekenisvol als veelgebruikte metafoor.
Ten eerste duidt dit beeld erop dat de gezamenlijkheid deze beweging beleeft als een passage, meer in het bijzonder de oversteek van een rivier of andere waterstroom. Het is de rivier van de stichting. Ten tweede wijst het beeld op de Europese afkeer van de sprong en de voorkeur voor kleine, zekere stapjes. Ten derde drukt het goed uit hoe Europa de tijd benut: we durven er nu niet over maar leggen wel een plankje klaar, voor wanneer het nodig is. Men contrastere deze elementen met de Rubicon waar Caesar in 49 vC voor stond als ook Washington c.s. In hun eigen beleving ruim achttien eeuwen later. Hadden betrokkenen kalmpjes een loopbrug neergelegd, ze zouden het Capitool nooit hebben bereikt. 184. Tweede fase, Fortuna's komst. De beste handelwijze verschilt per situatie; flexibiliteit is een pre. In de kern zijn er drie mogelijkheden. Ten eerste kun je platliggen en niets doen, wachten tot de gast vertrekt om de zaak weer onder controle te nemen. In sommige gevallen oogst je er succes mee, al is het riskant de fortuin vrij spel te geven en zul je nooit als held worden geëerd. Ten tweede kun je proberen de fortuin te gebruiken, de gebeurtenissen bij hun staart te grijpen en ervan te profiteren. Dit vereist groot inzicht in de situatie als geheel, in wat er nog te verwachten is. Daartoe kun je het beste eerst 'op tijd spelen', de gebeurtenissen van een afstandje bezien en dan ernaar handelen. Ten derde kun je proberen de fortuin te snel af te zijn door zelf in de aanval te gaan, door haar proberen te grijpen voor ze jou grijpt. Dan komt het aan op snelheid, brutaliteit, doortastendheid. Gevaarlijk, maar Vrouwe Fortuna bezwijkt soms voor stoere lef. Wat je evenwel in geen geval kunt doen is de gebeurtenissen negeren of frontaal tegen de stroom ingaan. De illusie buiten de tijd te leven leidt tot rampen. Derde fase, na Fortuna's vertrek. Hier is gelijkmoedigheid de beste karaktertrek: 'Sterke staten en uitnemende persoonlijkheden bewaren bij elke wending van de fortuin dezelfde instelling en dezelfde waardigheid.' Zij weten hoe wispelturig het lot is. Daarentegen worden zwakkere geesten door het lot veranderd: vol zelfliefde als het hen omhoog brengt, vol zelfmedelijden als ze beneden liggen. 185. Het imago van De heerser doet geen recht aan deze hoge morele inzet. Naar Machiavelli's opvatting heeft juist het christendom, dat mensen uitnodigt op het leven na de dood te wachten en zich lijdzaam in plaats van daadkrachtig te tonen, 'de wereld uitgeleverd aan schandelijke individuen', die 'onbekommerd hun gang kunnen gaan., want ze zien dat de mensen teneinde de hemelse zaligheid te verwerven er eerder op bedacht zijn klappen te incasseren dan te verleien.' (Machiaveli, Discorsi, II. 2)
203. K0rtom: Bonn had een welwillend oor, Londen bleef doof en Washington moedigde aan een eigen geluid te ontwikkelen. Langer wachten kon niet. In deze constellatie van vrijheid en dwang vond Schuman een stem. 218. In mei 1956 moesten de Zes in Venetië de stap zetten van vrijblijvende studie naar bindende onderhandelingen. Het vraagteken was Frankrijk Tevoren sprak de Franse minister Pineau met conferentievoorzitter Spaak. Aangezien de andere vijf een economische gemeenschap willen, meende de laatste, was voor Frankrijk het moment gekomen ja of nee te zeggen. 'En wat als we nee zeggen?', vroeg Pineau. 'Heel simpel. Dan is er binnen zes maanden een vrijhandelszone. Sommigen van uw vrienden zullen blij zijn dat de Britten aanhaken. Maar geen vrijwaringen en overgangstermijnen meer. Uw boeren en industriëlen zullen pijn lijden. Aanvaardt U wat onvermijdelijk is', zo besloot Spaak zijn advies, 'in de loop van de discussie zult U voldoende gelegenheid vinden Uw belangen te verdedigen.' Deze laatste hint bleek voldoende. In Venetië zei de Fransman, tot verrassing van vier van zijn vijf collega's: ja. Daarmee was de vergadering geslaagd. Een maand later kon de regeringsconferentie tussen de Zes beginnen. Spaak was opnieuw voorzitter, op voorstel van ... Pineau. 221. Londen schikte zich in de rol van gezagsgetrouwe kolonel, in eigen land special relationship genoemd. Het zou een kwart eeuw duren voor het opnieuw een buitenlandpolitiek initiatief durfde te nemen dat niet door Washington werd gesteund. Parijs daarentegen besloot de steven naar het continent te wenden. Op de Frans-Britse alliantie rekende het niet meer; ook in militaire zaken zette het de kaarten op Duitsland. Wel zette Parijs vaart achter de ontwikkeling van een eigen atoomwapen. Dat verminderde de afhankelijkheid van Washington en bood een garantie van een machtsoverwicht over de continentale buren. 236. Macmillan vertolkte dit onbehagen elf jaar voor zijn draai onverhuld. In augustus 1950 zei hij over de Monnetplannen tot zijn collega-parlementariërs in de Vergadering van de Raad van Europa: 'Fearing the weakness of democracy, men have often sought safety in technocrats. There is nothing new in this. It is as old as Plato. But frankly the idea is not attractive to the British. We have not overthrown the divine right of kings to fall down before the divine right of experts.' (Macmillan, in: Nora Beloff, The Genera] says No. Britain's exclusion from Europe, Londen)
269. In de Nederlandse diplomatie staat dit echec bekend als 'Zwarte Maandag'. De betekeneis raakt echter Europa als geheel en is zelden goed verstaan. De episode is te duiden als een poging van de binnensfeer de geïnstitutionaliseerde gezamenlijkheid geheel te omvatten.
Vergeefs ditmaal: er kwam geen 'Europese Akte Bis'. Nadat ook voorzitter Nederland zich daarbij neerlegde, stonden de Gemeenschapsinstellingen alleen. Delors dreigde in november 1991, kort voor de Top van Maastricht, het Unieverdrag af te vallen wanneer het buitenlandse beleid een zaak tussen de staten zou blijven. Ook het Parlement zei eind november de tekst te willen verwerpen. Maar Commissie en parlement hadden formeel niets over het verdrag te zeggen; het was aan de Twaalf. De Val van de Muur had de communautaire cocon opengebroken. Onstuitbaar manifesteerde zich de Unie. 271. Nee, dit is het politieke toneel van de ordeverstorende gebeurtenissen, waar het draait om het vinden van een antwoord op de talloze verschijningsvormen van Vrouwe Fortuna. De handeling bij het zekerstellen van binnenlandse of buitenlandse veiligheid kan alleen van de staten uitgaan. Daartoe zijn die ooit ontstaan. De fundamentele vernieuwing van de Unie is dat de lidstaten deze verantwoordelijkheid formeel gezamenlijk dragen. Daar zit de wezenlijke politisering van het verband. En dan is het antwoord: speler Duitsland meer dan speler Luxemburg. Derhalve zijn de lidstaten in de Unie ongelijk - groot en klein, rijk en arm, met een lange of korte buitengrens, met vriendelijke of bozige (buiten)buren. Dit verandert de aard van hun samenzijn ingrijpend. 294. Is Europa wel echt of bestaat het alleen op papier? En hoe kun je eigenlijk vaststellen of het echt is? Ieder beseft dat deze kwestie een subjectieve dimensie heeft. Het verschil tussen een 'echt' Europa en een 'op papier' heeft te maken met wat zich afspeelt in de harten en hoofden van de bevolking. De politieke leiders ervaren dit ook Zij weten dat ze hun gezamenlijke macht ontlenen aan iets ongrijpbaar mentaaIs en vrezen permanent dat dit hun ontglipt. In een rapport dat hij schreef in 1975 op verzoek van zijn acht Europese collega's (en dat dus aan hen was gericht) drukte de Belgische premier Tindemans deze ongerustheid aldus uit: 'Het volstaat niet dat onze lotsgemeenschap werkelijk is; ze moet ook als zodanig worden waargenomen." Dit geeft een boeiende perspectiefwisseling. Blijkbaar staat voor de leiders niet een papieren Europa tegenover een levend Europa, maar een politieke werkelijkheid (voor hen onbetwijfelbaar) tegenover de waarneming ervan door de bevolking (een vraagteken). Het eigenaardige is vooral dat die waarneming de ervaren politieke werkelijkheid volgens de Belgische premier nog 'werkelijker' zou maken. Hoe kan dit? 302. Macht en gewoonte kunnen de werking van collectieve aanvaarding dus niet helemaal verklaren. Ze weten geen raad met hun eigen oorsprong. 303. Politiek vereist dat ook de bevolking de secundaire regels in grote lijnen aanvaardt. Blinde gehoorzaamheid uit angst voor straf is onvoldoende. Wat het minimum behelst is lastig te bepalen. In elk geval minder dan kennis van de hele
grondwet of het complete strafrecht (daar kun je desnoods een advocaat voor inhuren), maar meer dan een schaapachtig' dit is de wet'. Losjes geformuleerd schijnt een gevoel van 'onze wetgever', 'onze rechters' en ook 'onze politie' bij een meerderheid van de bevolking noodzakelijk Ontbreekt dit gevoel, dan zal men de situatie snel ervaren als politieke overheersing door een vreemde mogendheid. 304. Aangezien Europa geen bruut feit is, à la een planeet in een baan om de zon, helpt uitleg weinig. Zolang 'Brussel' als buitenlandse bezettingsmacht wordt beschouwd, riekt zulke informatieoverdracht naar propaganda of retoriek. 305. De onmisbare rol van het publiek wordt vaak vergeten. Bij de handhaving van de primaire regels komt het er inderdaad niet aan te pas. In die constellatie (rood licht) zijn de burgers zelf de 'spelers', voor wier overtredingen wordt gefloten. Bij de secundaire regels ligt het anders. Rechtspraak en wetgeving zijn onderdeel van het 'metaspel' waarin de rcgels worden geïdentificeerd, toegepast en gewijzigd. Dit metaspel wordt doorgaans niet gespeeld door de burgers, maar door officiële regeltoepassers (rechters, ambtenaren) en regelwijzigers (politici). Toch zijn de burgers bij deze taken onmisbaar. Het is bijvoorbeeld geen bijkomstigheid dat elke rechtszaal over een publieke tribune beschikt; dit duidt erop dat het oordeel niet slechts de overtreder aangaat maar de samenleving als geheel. Evenmin is het toeval dat de alleroudste secundaire rechtsregels gaan over de geldigheid van een getuigenis; met deze vorm van rechtsvinding worden toevallige omstanders betrokken bij de regelhandhaving en krijgt omgekeerd een individuele zaak reliëf tegen de achtergrond van een publieke ruimte. Maar voor geen groep is de aanwezigheid van publiek zo noodzakelijk als voor politici. Een gerechtshof kan in de schaduw liggen, een parlement vraagt om schijnwerpers. Het verschil vloeit voort uit de aard van het werk. Terwijl het rechtsoordeel in beginsel naar onderliggende regels verwijst (precedenten, de grondwet), bestaat er voor het politieke oordeel, dat een regel wijzigt of instelt, geen onderliggend criterium. Dit is logisch, want anders zou die regel er aI zijn. Toch handelt een politicus niet arbitrair. Wat hij doet of pretendeert te doen is de regels wijzigen 'uit naam van de bevolking', 'met het oog op het algemeen belang', 'in dienst van het vaderland', of varianten erop. De kunst is deze claim geloofwaardig te maken. De enige waarneembare aanwijzing voor succes is steun van het publiek. Voor de representatieve democratie is dit evident. Daar is het publiek formeel de baas; in zijn hoedanigheid van electoraat kan het publiek de politieke spelers periodiek vervangen. (Verkiezingen zijn het moment waarop het publiek zelf speler is.) Het geldt echter in het algemeen. Geen enkele politieke orde kan zonder een band met het publiek. Zonder tribune geen arena.
323. Onderweg waren alle ontwerpen met een kruis erin, een beeldelement in de vlag van zeven van de vijftien lidstaten van de Raad van Europa, afgevallen vanwege verzet van lidstaat Turkije (dat zich al in augustus :1949, tegelijk met Griekenland, bij de tien oprichters had gevoegd). Men kwam eerst uit op een azuurblauwe vlag met vijftien sterren. Dit stuitte op diplomatiek protest van West-Duitsland, dat wilde voorkomen dat het Saargebied, sinds de oorlog een Frans protectoraat en een van de vijftien, zich als een soevereine staat zou beschouwen. Vermindering tot veertien was om de omgekeerde reden onaanvaardbaar voor de Fransen en de Saarlanders, dertien was een ongeluksgetal en zo kwam men uit op twaalf. 336. Geld wordt niet echt door copyright op de afbeelding, maar door de claim een politieke gemeenschap te representeren. Met het copyrightteken geeft de Bank toe dat zij zo'n claim niet gestand kan doen. Het is een onrustbarende lapsus. 345. Ook een langer teruggaande historische blik kan bij dit raadsel helpen. De vijfentwintig eeuwen Europese geschiedenis zijn prima te duiden als een samenspel van krachten die bewogen richting politieke en culturele eenheid en uniformiteit (romanisering, kerstening, de verlichting) met krachten die zorgden voor verdeeldheid en diversiteit (volksverhuizingen, geloofshervorming, natievorming). Ze werkten in de moderne tijd op onvoorziene wijze op elkaar in. De uitvinding van de drukpers begeleidde in heel Europa de verdringing van het Latijn door volkstalen. De wedijver tussen vorsten en staten bracht behalve oorlogen en strijd ook imitatie en uitwisseling. Als de ene overzeese koloniën veroverde, wilde de ander dat ook; liet de ene een opera bouwen, volgde de andere snel erna. Het is dus onjuist het nationalisme louter als splijtende kracht te beschouwen. De geldingsdrang van zijn naties heeft Europa verdeeld én gelijk gemaakt (waardoor de kleine verschillen extra opvielen). 348. Voor deze prijs wordt niet altijd teruggedeinsd. Machiavelli vertelt over de Medici: 'Diegenen die tussen 1434 en 1494 in Florence aan de macht waren plachten op te merken dat zij hun macht elke vijf jaar opnieuw dienden te funderen omdat het anders moeilijk zou worden die macht te behouden; en onder het funderen van hun macht verstonden ze het zaaien van dezelfde angst en paniek als ze hadden gedaan bij hun machtsgreep.' (Machiavelli, Discorsi, III.1) 349. De Gemeenschap moest de burgers beschermen én als beschermer worden gezien (en voor dat laatste kon het geen kwaad nog eens op de dapper afgeweerde gevaren te wijzen). Dit alles volgens het aangehaalde adagium: 'Het volstaat niet dat onze lotsgemeenschap werkelijk is, ze moet ook als zodanig worden waargenomen.'
350. In de praktijk is de isopolitie verreweg het krachtigst. Het Europese recht is vanuit de optiek van de burgers bovenal: het recht in een andere lidstaat te mogen werken, studeren, ondernemen, verblijven, consumeren, ziek zijn. Meteen valt op dat het al diegenen die 'thuis' blijven weinig zichtbare voordelen biedt. Gezien de geringe Europese arbeidsmobiliteit betreft dat de overgrote meerderheid van de mensen. Als de thuisblijvers er al geen hinder van ondervonden, in de vorm van concurrenten op de markt of de spreekwoordelijke caravan met Poolse bouwvakkers in de straat. De Europese orde verleent de gunst van de gelijke behandeling slechts aan de rustelozen. 362. Machiavelli beschreef de asymmetrie tussen oprichting en afschaffing als volgt: 'Want zoals mensen als groep ongeschikt zijn om iets dergelijks [een staatsbestel] op te bouwen, omdat de onderlinge verschillen van opvatting hun beletten de voordelen ervan te zien, zo zullen ze als ze eenmaal ergens aan gewend zijn nooit overeenstemming kunnen bereiken over de afschaffing ervan.' (Machiavelli, Discorsi, I.9) 370. Deze zwakte ligt besloten in de benadering zelf van het publiek als klant of begunstigde. In tegenstelling tot 'lotgenoten' of 'medeburgers' scheppen 'medeklanten' geen wij gevoel. Ze zorgen voor ergerniswekkend gedrang bij de kassa. Het is als in de Monthy-Python-sketch in de aanhef van dit hoofdstuk: de Romeinen brachten tal van nuttige zaken naar Judea, maar voor de leden van het Volksfront Judea bleven het buitenlandse bezetters. Zij weigerden Romeins publiek te worden. 375. Politiek is volgens haar uitdrukkelijk géén kunst in de zin van de 'staat als kunstwerk', van een in de geheimenis van de werkplaats tot stand gekomen (collectief) meesterwerk. Politiek is wel kunst in de zin van een opvoering voor een publiek, die zijn kracht en vrijheid vindt in het moment. Arendt: 'Political institutions, no matter how well or how badly designed, depend for their continued existence up on acting men; their conservation is brought about by the same means that brought them into being. Independent existence marks the works of art as a product of making; utter dependence upon further acts to keep it in existence marks the state as a product of action.' 390. Deze dialoog kan moeilijk uitgroeien tot parlementaire verantwoordingsrelatie. Regeringsleiders ontlenen hun positie aan hun nationale electoraat en kunnen in Straatsburg dus niet worden weggestemd. Het Parlement kan zijn voornaamste troef het verkiezingsresultaat, dus niet inzetten. Een conflict tussen deze twee vertegenwoordigingslijnen zou constitutioneel onoplosbaar zijn. Het Parlement spreekt namens de burgers in hun Europese hoedanigheid, de Europese Raad spreekt namens de verzamelde nationale regeringen en rust dus op het veelvoudige nationale burgerschap. Bij een politieke patstelling kunnen de kiezers niet beslissen. Zo'n conflict splijt de kiesgerechtigden zelf.
411. Er is een wezenlijker reden de veeltaligheid niet als onoverkomelijk obstakel voor een Europees stemmenspel te beschouwen. De publieke ruimte wordt niet gedragen door debat alleen. Met Arendt (en tegen haar collega Habermas) kan men beter zeggen: ze leeft van verhalen, van gebeurtenissen en handelingen. De publieke ruimte is volgens Arendt ontstaan uit het Griekse verlangen naar onsterfelijkheid, dat wiI zeggen de wens van bijvoorbeeld de helden uit de Trojaanse oorlog worden herinnerd om hun daden en woorden. 'The organization of the polis, physically secured by the wall around the city and physiologically guaranteed by its laws - lest the succeeding generations change its identity beyond recognition - is a kind of organized rememhrance. It assures the mortal actor that his passing existence and fleeting greatness will never lack that reality that comes from being seen, being heard, and, generally, appearing before an audience of fellow men'. Alleen dankzij de publieke ruimte kan een klein verhaal, dat verloren zou gaan met de tijd, worden opgenomen in een groter verhaal dat van de geschiedenis. Maar welke verhalen? Dit wordt niet louter bepaald door de politieke spelers die een hoofdrol ambiëren. Het zijn evenzeer de professionele vertellers die erover beslissen. De verbinding tussen politiek en publiek wordt geslagen door de media. Regeringen vergaderen achter gesloten deuren en ook met de publiekstribune van het bemiddelende parlement (die er wel moet zijn) bereik je in massademocratieën weinig mensen. De media zijn geen neutrale 'bemiddelaars', geen glasplaten tussen gebeurtenissen en kijkers. Het zijn verhalenvertellers die feiten selecteren en beelden maken. De noodzakelijke voorwaarde voor een goed journalistiek verhaal is drama. 414. Only a static Europe would be calm and united. Onenigheid is een voorwaarde van publieke vrijheid. Butlers opmerking herinnert, mutatis mutandis, aan een groots inzicht van Machiavelli: 'Ik vind dat diegenen die de strijd tussen de adel en het volk veroordelen, kritiek leveren op de belangrijkste oorzaak van Romes blijvende vrijheid, en dat zij meer oog hebben voor het lawaai en het gekrakeel waarmee de strijd om vrijheid gepaard ging, dan voor zijn gunstige gevolgen.' (Machiavelli, Discorsi, 1.4) (...) Sinds jaar en dag streven de leiders naar een 'beter leesbaar' besluitvormingsstelsel. Het Parlement heeft bijvoorbeeld in 2008 besloten de drempel voor het minimumaantal leden voor een politieke groep te verhogen; het zou tot een beter gestructureerde debatarena moeten leiden. De Raad heeft in 2007, na lang aarzelen, besloten de eigen wetgevende vergaderingen, en alleen die, openbaar te maken (ze worden op internet uitgezonden). Het effect van de zichtbaarheid is echter dat de onderhandelingen zich naar de wandelgangen verplaatsen. De noodzaak alle lidstaten aan tafel te houden is groter dan de noodzaak een Europees publiek te boeien. De dwang van het compromis overtroeft de verleiding van het drama. In dit licht kan ook de episode van het verworpen grondwetsverdrag worden
bezien. Betere 'leesbaarheid' van de Unie was een voorname doelstelling. Het grondwetverdrag zou onder meer 'verordeningen' en 'richtlijnen' omdopen tot 'wetten' en 'kaderwetten' en de 'hoge vertegenwoordiger voor buitenlands beleid' tot een 'minister van buitenlandse zaken'. Bij de nationale ratificaties bleek echter dat het nationale publiek in onder meer Nederland en Groot-Brittannië door deze verhelderingen geenszins was verleid. Het schrok ervan en meende dat het einde van de eigen wetten en ministers nabij was. Deze gooi naar Griekse legitimiteit werkte dus als een boemerang. Bij het verdrag van Lissabon uit 2007 keerden de regeringsleiders op hun schreden terug, de bureaucratische schemer weer in. Dat beide teksten elkaar in technische zin weinig ontlopen is bijzaak. Politiek relevanter is het verschil in de wijze waarop de gezamenlijkheid het publiek tegemoet trad: open en offensief in Rome, versluierend en defensief in Lissabon. De locaties onderstreepten dit onderscheid. Terwijl de ondertekeningsceremonie van het grondwetsverdrag plaatsvond in de luisterriike Zaal van de Horatii en de Curiatii op het Capitool in Rome, dus in de publieke ruimte (waarvan de Grieken de uitvinders en de Romeinen de bestendigers waren), werd het Ersatz-verdrag door de regeringsleiders ondertekend in het Jeronimosklooster aan de rand van Lissabon, dat wil zeggen in een gebouw ten dienste van de afzondering van de wereld. 425. Zoals de politicus, en ieder mens elke dag, staat ook de schrijver in de stroom van de tijd. Teken ik dit vredesverdrag wel of niet? Huw ik deze vrouw wel of niet? Trek ik deze conclusie wel of niet? Het zijn open vragen die toch een oordeel en beslissing eisen, aangezien de tijd dwingend tikt. Voor je het weet is een nieuwe oorlog uitgebroken, die vrouw weggelopen of je boek achterhaald. Even aarzelen mag, maar dan is het ja of nee. Met zulke vrije beslissingen stappen we in de tijd en maken we de wereld. De mens is een dier in de tijd. Soms zouden we willen dat we dieren waren, levend in het ogenblik, zonder besef van gisteren, vandaag of morgen - onhistorisch. Nietzsche, die dit gevoel weergaloos verwoordde, vreesde dat een overmaat aan historisch bewustzijn elke lust tot handelen kon doen wegspoelen in de stroom van 'een almaar voortvloeiend en vervloeiend worden'. Daarom heeft de mens, net als het dier, volgens hem vergeetachtigheid nodig, als teken van een sterke gezondheid. Maar de mens is geen dier, hij heeft, zegt Nietzsche, ook 'een tegengesteld vermogen aangekweekt, een geheugen met behulp waarvan de vergeetachtigheid in bepaalde gevallen buiten werking wordt gesteld - namelijk in die gevallen dat er een belofte moet worden gedaan'. Dankzij dit vermogen beloften te doen kan de mens, in tegenstelling tot het dier, beschikken over de toekomst) 426. Het onaffe Europa biedt een uitgelezen podium voor de vormwil van de politiek. Gedragen door de gebeurtenissen stijgen sommige politici er boven zichzelf uit. Gevoel voor de tijd, ervaring met de tijd kunnen vleugels geven. De tijd is niet alleen het element waarin alle ontstaan en alle verandering plaatsvindt, hij kan ook actief worden gebruikt. Je kunt met mensenhand de klok stilzetten om de chronologische
tijd te overtroeven, je kunt met deadlines de handeling opjagen, je kunt aan onverwachte gebeurtenissen een draai gegeven. En soms is het simpelweg een kwestie van wachten op het juiste moment. 'Il faut laisser Ie temps au temps', noemde president Mitterrand dit laatste, we moeten de tijd de tijd geven. Deze uitspraak, door de haastige lezer misschien aangezien voor een pretentieuze platitude, is meer dan dat. Politiek speelt zich af in en om de tijd; ze kan er nooit frontaal tegenin gaan. 426. Het was een tijdsspanne van 'al wel' en 'nog niet', die de grondvorm van de christelijke tijdservaring ging bieden. Op vergelijkbare wijze berichtte de Brusselse orthodoxie met eerbied over de Stichting onloochenbaar feit en neergeslagen in een verdrag, én verkondigde ze dat het ware einddoel voor Europa nog in het verschiet lag. Ook dit beoogde Europa was 'al wel' en 'nog niet'. De Gemeenschapsideologen trokken een paulinische tijdlijn tussen de eerste steen en een nog te voltooien bouwplaats. Ze verschaften de toekomst zin, als drager van een belofte. Men kon de horizon afspeuren naar tekenen van Zijn komst. (...) De homo politicus is een tijdskunstenaar. Hij schept feiten op de drempel van het ogenblik. Door zich in het heden ten overstaan van een publiek verantwoordelijk te maken kan een politicus de brug slaan van het verleden naar de toekomst. Hij kan zijn partij, zijn regering, zijn land alleen binden aan een bepaalde toekomst (een 'hervorming', een missie, een benoeming) wanneer hij eerst zichzelf eraan verbindt. Faalt hij, dan valt hij, in de gapende kloof tussen die beide. Slaagt hij, dan staat hij en overspant hij de tijd. Dan maakt hij van het moment een passage. 'Im Gedränge der Weltbegebenheiten hilft nicht ein allgemeiner Grundsatz, nicht das Erinnern an ähnliche Verhältnissc, denn so etwas, wie ein fahle Erinnerung, hat keine Kraft gegen die Lebendigkeit und freiheit der Gegenwart.' De politiek van de tegenwoordige tijd heeft een grote, scheppende kwaliteit: ontvankelijkheid voor de gebeurtenissen. Hoe wisselender en woeliger de wereld, hoe sterker de noodzaak van deze deugd zich doet voelen. In deze omgang met de historische stroom ligt het wezen van de menselijke vrijheid.
