Lokale kiesstelsels vergeleken Over de vormgeving, het gebruik en de consequenties van lokale kiesstelsels
Lokale kiesstelsels vergeleken Over de vormgeving, het gebruik en de consequenties van lokale kiesstelsels
Rapport voor het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
[logo VNG uitgeverij] Postbus 30435, 2500 GK Den Haag Telefax (070) 346 92 01 www.vnguitgeverij.nl
3
Colofon Auteurs: Prof. dr. H.R.B.M. Kummeling Dr. H. van der Kolk Met medewerking van: Prof. dr. S.A.H. Denters mw. T. Dopheide Dr. M.A.D.W. de Jong mw. E. Renting Ontwerp omslag: Martijn van der Nat, Balyon grafische vormgeving bv, Zoeterwoude
THESAURUS VERENIGING VAN NEDERLANDSE GEMEENTEN Thesaurustermen: ISBN 90 322 © VNG uitgeverij, Den Haag 2002
Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen, of enige andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever.
4
Inhoudsopgave
Voorwoord 1
Inleiding
2 2.1 2.2 2.2.1 2.2.2 2.2.3 2.2.4 2.2.5 2.2.6 2.2.7 2.2.8 2.3 2.3.1 2.3.1.1 2.3.1.2 2.3.1.3 2.3.1.4 2.3.2 2.3.2.1 2.3.2.2 2.3.2.3 2.3.2.4
Beschrijving lokale kiesstelsels in Europa Inleiding Context Gemeenten Andere decentrale overheden Omvang gemeenten Autonomie Toezicht en taakverwaarlozing Vergelijkbaarheid takenpakket Zeggenschap burgers Inrichting lokaal bestuur Kiesstelsels Elementen van kiesstelsels Kiesformule Districtsindeling Stemprocedure Overige elementen kiesstelsels De kiesstelsels van de onderzochte landen Kiesformule Kiesdistricten Stemprocedure Overige elementen van het kiesstelsel
3 3.1 3.2 3.2.1 3.2.2 3.2.3 3.2.4 3.3 3.3.1 3.3.2 3.3.3 3.4 3.4.1 3.4.2 3.4.3 3.5 3.6 3.6.1 3.6.2 3.6.3
De verwachte effecten van lokale kiesstelsels Het bestuderen van kiesstelsels Consequenties van kiesstelsels Volksvertegenwoordigers Politieke partijen Opkomst bij en nationalisering van de lokale verkiezingen Samenvattend Kiesstelsels en volksvertegenwoordigers Proportionaliteit Afspiegeling Toegankelijkheid en responsiviteit Kiesstelsels en politieke partijen Aantal politieke partijen De campagne en de nadruk op politieke strijdpunten Partijcohesie en -organisatie Nationalisering van de uitslag De opkomst bij de lokale verkiezingen Opkomstplicht Proportionaliteit Facilitaire voorzieningen
5
3.6.4 3.6.5 3.7 3.7.1 3.7.2 3.7.3 3.7.4
Institutioneel belang Omvang van gemeenten Conclusies Volksvertegenwoordigers Politieke partijen Nationalisering Opkomst
4 4.1 4.2 4.2.1 4.2.2 4.3 4.3.1 4.3.2 4.3.3 4.3.4 4.4 4.4.1 4.4.2 4.4.3 4.4.4 4.4.5 4.5 4.5.1 4.5.2 4.5.3 4.6
Verdiepte landenstudies Inleiding Selectie van enkele lokale kiesstelsels De criteria Toepassing van de criteria De lokale bestuurslaag van de geselecteerde landen vergeleken Aantal en omvang van gemeenten Taken en bevoegdheden Inrichting van de lokale bestuurslaag Conclusies Het gebruik van de mogelijkheden die het lokale kiesstelsel biedt Denemarken Noorwegen Duitsland (Baden-Württemberg) Nederland Conclusies Mogelijke consequenties van het kiesstelsel (Opvattingen over) volksvertegenwoordigers Nationalisering van de lokale verkiezingen Opkomst bij de lokale verkiezingen Samenvatting en afsluiting
5 5.1 5.2 5.3 5.3.1 5.3.2 5.3.3 5.3.4 5.4 5.5
Samenvatting en conclusies Het onderzoek Een beschrijving van de kiesstelsels De effecten van kiesstelsels Volksvertegenwoordigers Politieke partijen Nationalisering van de lokale verkiezingen Opkomst bij de lokale verkiezingen Het gebruik van enkele lokale kiesstelsels Tot slot
Bijlagen Bijlage 1 De eerste vragen van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Bijlage 2 De offerte (Inhoudelijke delen) Bijlage 3 Landenstudies Introductie A België B Denemarken C Duitsland Baden-Württemberg
6
D Finland E Frankrijk F Griekenland G Ierland H Italië I Luxemburg J Noorwegen K Oostenrijk L Portugal M Spanje N Verenigd Koninkrijk O Zweden P Zwitserland Literatuurlijst bijlage 3 Bijlagen
Lijst van tabellen, figuren en schema's Tabel 2.1. Overzicht lokale stelsels Tabel 2.2: Overzicht lokale kiesstelsels van de onderzochte landen Schema 1: De variabelen die in dit onderzoek worden bestudeerd Schema 2: kiesformules en de mate van disproportionaliteit Figuur 1: de relatie tussen omvang (log) en opkomst bij de lokale verkiezingen in 1998 in Nederland Figuur 2: de mogelijke consequenties van het kiesstelsel Tabel 4.1: Keuze van de vier landen die worden bestudeerd in de verdiepte landenstudie Tabel 4.2: Aantallen bestuurslagen en omvang van gemeenten in de vier landen Tabel 4.3 Het financiële belang van de lokale bestuurslagen vergeleken Tabel 4.4: Het waargenomen belang van lokale bestuurslagen vergeleken Tabel 4.5: Denemarken: omvang van gemeenten en het stemmen op personen Tabel 4.6: Denemarken: geslacht en het stemmen op personen Tabel 4.7: Denemarken: opleiding en het stemmen op personen Tabel 4.8: Denemarken: geboortejaar en het stemmen op personen Tabel 4.9: Denemarken: redenen om op personen te stemmen Tabel 4.10: Noorwegen: omvang van gemeenten en het stemmen op personen Tabel 4.11: Noorwegen: geslacht en het stemmen op personen Tabel 4.12: Noorwegen: opleiding en het stemmen op personen Tabel 4.13: Noorwegen: geboortejaar en het stemmen op personen Tabel 4.14: Noorwegen: redenen om op personen te stemmen Tabel 4.15: Duitsland: het gebruik van de mogelijkheden die het zuid-Duitse stelsel biedt Tabel 4.16: Duitsland: omvang van gemeenten en gebruik van het kiesstelsel Tabel 4.17: Duitsland: geslacht en het gebruik van het kiesstelsel Tabel 4.18: Duitsland: opleiding en het gebruik van het kiesstelsel Tabel 4.19: Duitsland: leeftijd en het gebruik van het kiesstelsel Tabel 4.20: Nederland: omvang van gemeenten en het stemmen op personen Tabel 4.21: Nederland: geslacht en het stemmen op personen Tabel 4.22: Nederland: opleiding en het stemmen op personen Tabel 4.23: Nederland: geboortejaar en het stemmen op personen
7
Tabel 4.24: Nederland: redenen om op personen te stemmen Tabel 4.25: Percentage vrouwelijke raadsleden in de vier landen Tabel 4.26: Aspecten van responsiviteit in drie landen Tabel 4.27: Opvattingen over het effect van kiesstelsels in drie landen Tabel 4.28: Mate waarin lokale overwegingen een rol spelen bij lokale verkiezingen in drie landen Figuur 3: Opkomst bij de gemeenteraadsverkiezingen in vier landen
8
Voorwoord In het Kabinetsstandpunt naar aanleiding van het rapport van de Staatscommissie Dualisme en Lokale democratie werd een nota in het vooruitzicht gesteld over mogelijke wijzigingen van het gemeentelijke kiesstelsel. De achterliggende gedachte hierbij was dat een eventuele aanpassing van het kiesstelsel een versterking van de vertegenwoordigende functie van de gemeenteraad tot gevolg kan hebben en daardoor ook tot een verhoging van de opkomst bij de lokale verkiezingen kan leiden. In het kader van de voorbereiding van deze nota heeft het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties het Instituut voor Staats- en Bestuursrecht van de Universiteit Utrecht en het Van Poelje Instituut verbonden aan de Faculteit der Bestuurskunde van de Universiteit Twente verzocht (vergelijkend) onderzoek te verrichten naar de inrichting en de mogelijke effecten van lokale kiesstelsels. Het onderzoek is gestart in februari 2001 en werd eind maart 2002 inhoudelijk afgerond. In dit boek wordt verslag gedaan van dit onderzoek. Aan het onderzoek is door meerdere personen gewerkt. Het grootste deel van de hoofdtekst is van de hand van dr. H. van der Kolk. Prof. dr. H.R.B.M. Kummeling schreef hoofdstuk 2 en leverde daarnaast een aantal andere bijdragen aan de hoofdtekst. Aan de omvangrijke bijlage 3, bevattende juridische landenstudies, werden bijdragen geleverd door mw. dr. M.A.D.W. de Jong, mw. T. Dopheide, mw. E. Renting en prof. dr. H.R.B.M. Kummeling. Laatstgenoemde was samen met prof. dr. S.A.H. Denters belast met de wetenschappelijke supervisie. Ten behoeve van het onderzoek werd een klankbordgroep ingesteld bestaande uit mr. M.-H. Klijnsma, mw. mr. L. Pronk en mr. dr. J.A. van Schagen (allen ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties). We zijn de leden van de klankbordgroep dank verschuldigd voor het plezierige en open overleg, maar vooral voor de nauwgezette beoordeling van de concept teksten. Een woord van dank past ook al onze contactpersonen uit de landen die onderwerp van onderzoek waren. Vele ambassades waren ons behulpzaam, maar vooral hebben wij kunnen profiteren van de deskundigheid van buitenlandse collega’s. Meer in het bijzonder moeten hier genoemd worden prof. dr. P.E. Mouritzen (Denemarken), prof. dr. L.E. Rose (Noorwegen) en prof. dr. E. Gabriel en K. Völkl (Duitsland) die steeds weer bereid bleken de voor ons lastige vragen over de eigenaardigheden van de desbetreffende stelsels te beantwoorden. Tenslotte danken wij de Utrechtse student-assistenten Tessa Dopheide en Eefje Renting. Hun hulp bij het verzamelen en rubriceren van onderzoeksmateriaal bleek onmisbaar. Daar bleef het echter niet bij; zij raakten dusdanig thuis in de materie dat zij in staat bleken tekstbijdragen te leveren voor de juridische landenstudies. Het is om die reden dat zij met recht ook als auteurs worden opgevoerd. De Enschedese student-assistente Petra Boom corrigeerde de voorlaatste versie van dit rapport. Henk Kummeling Henk van der Kolk Utrecht/Enschede, april 2002
9
1
Inleiding
Het kiesstelsel is van groot belang voor het karakter van democratische stelsels. Enerzijds beïnvloedt het kiesstelsel het gedrag van de kandidaten en partijen die bij verkiezingen dingen naar de gunst van de kiezers. Anderzijds is het kiesstelsel van invloed op de aard van de keuzemogelijkheden en het gedrag van kiezers. Het kiesstelsel heeft daarom mogelijk veel invloed op de relatie tussen kiezer en gekozene. Het ligt daarom voor de hand dat ook in de actuele Nederlandse discussie over de revitalisering van de lokale democratie de herziening van het lokale kiesstelsel wordt aangemerkt als één van de mogelijke aangrijpingspunten. In het eindrapport van de Staatscommissie Dualisme en Lokale democratie (hierna: de commissie-Elzinga) wordt bijvoorbeeld gewezen op de mogelijkheid de voorkeursdrempel te verlagen en het meerstemmig kiesrecht in te voeren met het oog op het bevorderen van de opkomst.1 In het kabinetsstandpunt naar aanleiding van het rapport van de commissie-Elzinga wordt de discussie over het lokale kiesstelsel op twee manieren verbreed. Enerzijds wordt gewezen op mogelijke andere consequenties dan alleen een verhoging van de opkomst bij verkiezingen. Zo zou een verandering van het kiesstelsel ook kunnen bijdragen aan een versterking van de vertegenwoordigende functie van de gemeenteraad. Anderzijds wordt gewezen op andere aspecten van het kiesstelsel dan de voorkeursdrempel en het meerstemmig kiesrecht. Zo wordt expliciet gesproken over een districtenstelsel.2 In de kabinetsreactie wordt verder gemeld dat het kabinet van plan was een nota aan de kamer uit te brengen over dit onderwerp.3 Mede naar aanleiding van deze toezegging ontstond behoefte aan een analyse van lokale kiesstelsels. Meer concreet ontstond er behoefte aan kennis over de juridische vormgeving van die kiesstelsels en de consequenties van de verschillende kiesstelsels.4 Met het oog op die algemene kennisbehoefte is besloten een (verkennend) onderzoek uit te voeren naar lokale kiesstelsels. Daarbij richt de aandacht zich op drie onderwerpen: (1) de juridische vormgeving en de context van de lokale kiesstelsels, (2) De (mogelijke) consequenties van dergelijke stelsels en (3) het feitelijke gebruik van de mogelijkheden die de stelsels bieden.5 Vormgeving en context Het aantal denkbare lokale kiesstelsels is vrijwel onbegrensd. Daarom lijkt het zinvol de aandacht te beperken tot kiesstelsels die daadwerkelijk worden gehanteerd. Voor deze stelsels bestaat ook - althans in beginsel - de mogelijkheid uitspraken te doen over hun consequenties. Op praktische gronden beperken we ons verder tot electorale stelsels in Europa. Over die stelsels is - wederom in beginsel - materiaal beschikbaar aan de hand waarvan we hun vormgeving en context kunnen beschrijven. In deze studie richten we ons dus in de eerste plaats op een beschrijving van de juridische vormgeving en context van lokale kiesstelsels in Europa, meer in het bijzonder de landen van de Europese Unie en daarnaast op Zwitserland en Noorwegen. Het louter beschrijven van de juridische vormgeving van kiesstelsels draagt niet bij aan een beter begrip van het functioneren van deze stelsels. Daarom is tevens gekeken naar de (juridische) inbedding van deze stelsels. Ook om een aantal andere redenen was de beschrijving van de context van belang. Aanleiding voor het onderzoek was de behoefte aan uitbreiding van de kennis over lokale kiesstelsels, teneinde te kunnen beoordelen of verandering van het gemeentelijke kiesrecht zou kunnen bijdragen aan de (re)vitalisering van de lokale democratie in Nederland. Het overbrengen van buitenlandse constructies in een Nederlandse context is een hachelijke zaak, maar een dergelijke exercitie is onverantwoord, indien men geen beeld heeft van de context waarin een buitenlands kiesstelsel – goed of slecht – functioneert. Voorts was van meet af aan duidelijk dat bij de bestudering van de consequenties van lokale kiesstelsels een nadere selectie diende plaats te vinden. Om deze
10
selectie op verantwoorde wijze te kunnen verrichten, diende er ook meer zicht te zijn op de juridische inbedding van de gemeentelijke kiesstelsels. De consequenties van lokale stelsels In de tweede plaats gaat de interesse uit naar de consequenties van de verschillende stelsels. Deze consequenties kunnen immers relevant zijn voor de beoordeling van kiesstelsel. Als men bijvoorbeeld de opkomst bij lokale verkiezingen belangrijk vindt en onderzoek levert op dat een bepaald kiesstelsel leidt tot een lagere opkomst, is dit een reden om dat kiesstelsel op dit punt negatief te beoordelen. De vraag welke consequenties van belang zijn is niet zonder meer te beantwoorden. Dat neemt niet weg dat we aandacht moeten besteden aan zowel representatie (volksvertegenwoordigers en politieke partijen), als aan participatie (het stemgedrag en de opkomst van burgers). Bij een eerste literatuurverkenning in het kader van dit rapport is gebleken dat over consequenties van lokale kiesstelsels nog vrij weinig systematische kennis bestaat. Daarom is in eerste instantie besloten een nieuw onderzoek uit te voeren naar alle Europese lokale kiesstelsels. Helaas bleek de beschikbaarheid van gegevens daartoe te beperkt.6 De wel beschikbare cijfers waren bovendien niet uit te splitsen naar afzonderlijke gemeenten. Daardoor zijn belangrijke factoren als gemeentegrootte, samenstelling en werkwijze van de gemeenteraad, of de zichtbaarheid van de raadsleden, niet te betrekken in de studie. Na de verkennende onderzoeksfase is daarom in overleg met de opdrachtgever afgezien van een veelomvattend nieuw empirisch onderzoek naar de consequenties van lokale kiesstelsels in Europa. Om de vraag naar de consequenties van lokale stelsels toch te kunnen beantwoorden is besloten twee trajecten te volgen. Het eerste traject bestaat uit een literatuurverkenning naar de consequenties van nationale stelsels. Literatuur over dit onderwerp is ruim voorhanden. Deze verkenning moet leiden tot een aantal uitspraken over de verwachte consequenties van verschillende aspecten van kiesstelsels. Deze verwachtingen kunnen dan, met de nodige voorzichtigheid, gebruikt worden om iets te zeggen over de mogelijke consequenties van lokale stelsels. Het tweede traject bestaat uit een beperkte vergelijkende landenstudie. Dit tweede traject was mogelijk omdat we van een klein aantal stelsels wel over gedetailleerde informatie konden beschikken. In dat tweede traject kunnen we onder meer, met de nodige voorzichtigheid, nagaan in hoeverre de verwachtingen die we hebben geformuleerd op basis van het literatuuronderzoek naar nationale stelsels ook opgaan voor lokale stelsels. Gebruik van het stelsel Het laatste onderwerp betreft het gebruik van het lokale stelsel. Van wezenlijk belang voor een goed inzicht in de aard en werking van een lokaal kiesstelsel is de mate waarin kiezers gebruik maken van de geboden mogelijkheden. Zo is de vraag van belang of het stelsel niet te moeilijk wordt gevonden en of bepaalde groepen wel en andere groepen geen gebruik maken van de door het stelsel geboden mogelijkheden. Voor het beantwoorden van de vraag naar het gebruik van het lokale kiesstelsels zijn (vooral) survey gegevens noodzakelijk. Inhoud en opbouw van het rapport Kort samengevat beantwoorden we in dit rapport de volgende vragen: 1 Hoe zien de lokale kiesstelsels in de Europese Unie er uit? Welke opties om hun stem uit te brengen hebben kiezers daarbij? (hoofdstuk 2) Dit is de vraag naar de vormgeving van de stelsels.
11
2 Wat kan op basis van vergelijkend onderzoek over vooral nationale kiesstelsels worden gezegd over de relatieve invloed van kiesstelsels op zaken als representatie, betrokkenheid en opkomst? (hoofdstuk 3) Dit is de eerste vraag over de consequenties van de stelsels 3 Voor een selectie van een beperkt aantal landen: in hoeverre maken kiezers gebruik van de opties die de wet biedt? (hoofdstuk 4). Dit is de vraag naar het gebruik van het stelsel. 4 In hoeverre gelden de verwachtingen over de invloed van kiesstelsels die we vinden op basis van ons literatuuronderzoek (zie onderzoeksvraag 2) ook voor de lokale kiesstelsels in de door ons geselecteerde landen? (hoofdstuk 4) Dit is de tweede vraag naar de consequenties van kiesstelsels. De rest van dit rapport bestaat uit vier hoofdstukken. In het tweede hoofdstuk wordt een groot aantal lokale kiesstelsels beschreven en met elkaar vergeleken. Dit deel is gebaseerd op een uitvoerige studie naar lokale kiesstelsels. Daarmee wordt een antwoord gegeven op de eerste vraag. In hoofdstuk drie wordt in algemene zin gekeken naar de effecten van (lokale) kiesstelsels. In dat hoofdstuk wordt de tweede onderzoeksvraag beantwoord. Dit deel is, zoals gezegd, voornamelijk gebaseerd op een literatuurstudie. In het vierde hoofdstuk wordt dieper ingegaan op het gebruik van vier lokale stelsels. De selectie van landen in dat deel (Nederland, Noorwegen, Denemarken en Duitsland) wordt mede gebaseerd op de bevindingen in de hoofdstukken 2 en 3 van dit rapport. De gegevens zijn afkomstig uit enkele surveys. Daarmee wordt een antwoord gegeven op vraag drie. Ook wordt in dat hoofdstuk nagegaan of de lokale stelsels inderdaad verschillende gevolgen hebben. In het vijfde en laatste hoofdstuk wordt een samenvatting en discussie gegeven van de bevindingen. Dit rapport bevat voorts nog een aantal bijlagen. In het bijzonder moet worden gewezen op bijlage 3. Daarin zijn de meer uitvoerige beschrijvingen opgenomen van de kiesstelsels die juridisch zijn onderzocht. Deze beschrijvingen vormden het basismateriaal voor hoofdstuk 2. Gelet op de rijkdom aan informatie die in de afzonderlijke landenstudies is te vinden en omdat dit materiaal slechts moeizaam toegankelijk is, leek het ons nuttig om deze rapportages eveneens te publiceren. [voetnoten] 1 Commissie-Elzinga 2000: 423 2 Ministerie van BZK (1999/2000b), Kamerstukken II, 1999/2000, 26800 VII, nr. 42, blz. 15 3 Ministerie van BZK (1999/2000b), Kamerstukken II, 1999/2000, 26800 VII, nr. 42, blz. 15 4 Zie startnotitie 'Elementen voor het onderzoek lokaal kiesstelsel' (bijlage 1). 5 De startnotitie is uitgewerkt in de offerte (bijlage 2). 6 Het bleek slechts mogelijk voor alle landen in de Europese Unie gegevens te verzamelen over de opkomst bij lokale verkiezingen en het aantal vrouwen in de gemeenteraden. Vergelijkbare gegevens over andere kenmerken van gemeenteraden, individuele vertegenwoordigers of politieke partijen waren niet voorhanden en konden binnen de beschikbare onderzoekstijd ook niet worden verzameld.
12
2 Beschrijving lokale kiesstelsels in Europa 2.1
Inleiding
In dit hoofdstuk wordt in het kort een rechtsvergelijkend overzicht gegeven van de bestudeerde lokale kiesstelsels. In hoofdstuk 1 is al geschetst dat het gewenst is om het onderzoek niet louter te beperken tot de juridische vormgeving van de lokale kiesstelsels. Voor een beter begrip van de kiesstelsels en om de keuze van de landen voor verdiepte studie te kunnen verantwoorden, is ook gekeken naar de juridische inbedding van deze stelsels. Al bij aanvang van dit onderzoek werd duidelijk dat het verkrijgen van het benodigde onderzoeksmateriaal een moeizame aangelegenheid zou worden. Terwijl er over de stelsels op nationaal niveau vaak een uitvoerige hoeveelheid literatuur voorhanden is, blijken de decentrale stelsels veel minder gedetailleerd beschreven te zijn, wat deels veroorzaakt wordt doordat het decentrale stelsel in een relatief groot aantal landen sterk aan verandering onderhevig is. Daarnaast kwam het veelvuldig voor dat materiaal slechts beschikbaar was in een voor ons ontoegankelijke authentieke taal, zoals Grieks of Portugees. Om deze hindernissen enigszins te overwinnen zijn er vragenlijsten opgesteld die werden toegezonden aan alle ambassades van de desbetreffende landen en naar contactpersonen bij ministeries en universiteiten. Uiteindelijk konden er nog vrij uitvoerige rapportages per land worden opgesteld. Deze rapportages zijn opgenomen in bijlage 3. In het onderstaande worden de bevindingen op een meer geaggregeerd, rechtsvergelijkend niveau geschetst. Allereerst zal worden ingegaan op de plaats van gemeenten in het staatsbestel. Vervolgens wordt bekeken of de takenpakketten van gemeenten enigszins vergelijkbaar zijn met die van de Nederlandse gemeenten. Aan de orde komt ook of burgers bijzondere instrumenten ten dienste staan om de wijze waarom de gemeente invulling geeft aan haar takenpakket te beïnvloeden. Tenslotte is er aandacht voor de aanstellingswijze van de belangrijkste organen en de verhoudingen tussen deze organen. Na deze schets van de bredere context wordt de aandacht meer specifiek gericht op de vigerende kiesstelsels. Allereerst worden de meer algemene kenmerken van kiesstelsels beschreven, waarna ingegaan wordt op de voorkomende varianten. Daar waar mogelijk – en dat is zeker niet altijd het geval – wordt een relatie gelegd tussen kiesstelsel en het functioneren van de lokale organen. 2.2
Context
2.2.1 Gemeenten Als we kijken naar de inrichting van het lokale bestuur in Europa dan moeten we concluderen dat er sprake is van een bonte lappendeken. Ogenschijnlijk zijn historische en culturele ontwikkelingen per land verschillend en hebben zij ook grote verscheidenheid in de inrichting van het lokale bestuur veroorzaakt. Echter, iedere staat kent wel het verschijnsel gemeente, hoewel het soms zoeken is naar de institutie die aan deze kwalificatie voldoet. We hebben gezocht naar de lokale overheid die zoveel mogelijk overeenkomsten vertoont met de Nederlandse gemeente. Daarom is gekeken naar lokale overheden die: a beschikken over een territoir en samen (vrijwel) het hele land bestrijken; b een wettelijk geregelde algemene taakstelling hebben (integraal bestuur); c aan te merken zijn als decentrale overheid (geen deconcentratie). Indien er op verschillende niveaus overheden bestaan die aan de genoemde voorwaarden voldoen, wordt de `laagste’ decentrale overheid genomen, c.q. de overheid die de meeste overeenkomsten vertoont met de Nederlandse gemeente.
13
Meestal konden al snel de instanties gevonden worden die aan deze kwalificaties voldeden. Dat lag minder gemakkelijk voor Engeland en Ierland. De decentralisatie heeft daar zeer diverse verschijningsvormen aangenomen, die ook nog eens per deel van het land kunnen verschillen. Uiteindelijk hebben we geconcludeerd dat de daar voorkomende counties het meest voldoen aan de hiervoor gegeven definitie. 2.2.2 Andere decentrale overheden Gemeenten vormen veelal de grondstructuur van de territoriale decentralisatie. In de meeste landen zijn er echter ook nog ‘hogere’ decentrale overheden, met uitzondering van Luxemburg, dat te klein lijkt voor drie bestuurslagen. De term ‘hoger’ is overigens niet altijd op zijn plaats. In een aantal landen, zoals Engeland, is van hiërarchie geen sprake, met uitzondering dan van de relatie tot de centrale overheid. Opvallend is dat de territoriale bestuursstructuur van de Scandinavische landen sterk op elkaar lijkt. In een aantal landen bestaan de ‘hogere’ eenheden vooral uit samenwerkingsverbanden, zoals in de BRD de Kreisen. In staten met een min of meer federatief verband zoals de BRD en Oostenrijk, wordt aan de deelstaten, de vrijheid gegund om de territoriale decentralisatie naar eigen inzicht vorm te geven. Dat speelt het sterkst in Zwitserland, waar de kantons een volstrekte vrijheid lijken te hebben. Dat staat België weer tegenover, waarin het wankele evenwicht tussen de verschillende (taal)gemeenschappen ook voor de territoriale decentralisatie minutieus (grond)wettelijk heeft geregeld. Het fenomeen van de binnengemeentelijke decentralisatie is lang niet overal bekend. In Portugal lijkt hier wel een rijke traditie te bestaan. In veel landen is het aan de gemeente zelf. Daarbij gelden soms wel wettelijke grenzen, zoals in België en in Baden-Württemberg, waar binnengemeentelijke decentralisatie alleen is toegestaan voor gemeenten met een inwonertal boven de 100.000. 2.2.3 Omvang gemeenten In een aantal landen heeft men de afgelopen jaren grootschalige herindelingsoperaties uitgevoerd. Dat geldt in het bijzonder voor een aantal Scandinavische landen. Hier ziet men dan ook een relatief hoog gemiddeld inwonertal, zonder dat dit overigens is uitgemond in ‘blauwdrukgemeenten’ qua inwonertallen. Veel opvallender is echter dat er (nog) veel staten zijn met zeer kleine gemeenten, zoals Duitsland, Oostenrijk, Zwitserland, de landen van het Iberische schiereiland en Frankrijk. Schaalproblemen qua taakuitoefening worden hier vooral opgevangen door het aangaan van samenwerkingsverbanden. 2.2.4 Autonomie Op Engeland en Ierland na hebben in alle landen gemeenten (grond)wettelijk gegarandeerde autonome bevoegdheden. De autonomie gaat het verst in Zwitserland. Daarbij past wel een belangrijke kanttekening; de autonomie is in de praktijk in veel gevallen sterk beperkt doordat gemeenten onvoldoende financiële middelen hebben om de autonome taken aan te vatten. Soms wordt dit veroorzaakt omdat ze voor de financiën zeer afhankelijk zijn van hogere overheden. Dat geldt in het bijzonder voor de (zeer) kleine gemeenten. 2.2.5 Toezicht en taakverwaarlozing Het toezicht is zeer divers ingericht. Wederom vallen hier Engeland en Ierland uit de toon, omdat daar het toezicht vrijwel volledig kan zijn. Bij de andere landen is het preventieve toezicht veelal gericht financiële beslissingen, zoals in Noorwegen en Zwitserland. Voorts is opvallend dat het repressieve toezicht vrijwel uitsluitend is gericht op de rechtmatigheid,
14
terwijl in een aantal landen, zoals Spanje en Zweden, louter via de rechter de vernietiging van besluiten van gemeenten kan worden bereikt. De taakverwaarlozingsregelingen zijn, voor zover wij konden achterhalen, vaak beperkt en voornamelijk gericht op de ontbinding of afzetting van organen. De taken overnemende commissaris kent men echter ook in België, Baden-Württemberg, Luxemburg, Engeland en Zweden. 2.2.6 Vergelijkbaarheid takenpakket Het vergelijken van takenpakketten is een hachelijke zaak. Kijken we naar Nederland dan betreffen de autonome taken de zorg voor de inrichting en handhaving van de openbare orde, veiligheid, welstand in de openbare ruimte en cultuur. Voor een deel betreft het takenpakket ook de financiën, hoewel hier ook sprake is van een sterke afhankelijkheid van de centrale overheid. Er is voor de Nederlandse gemeenten een grote verscheidenheid aan medebewindstaken, vooral op het gebied van de sociale zekerheid, ruimtelijke ordening, milieu, huisvesting en infrastructuur. Het is moeilijk om te bepalen in welke landen het gemeentelijke takenpakket enigszins overeenkomt met het Nederlandse. De Scandinavische landen en Baden-Württemberg lijken hierbij het dichtst in de buurt te komen. In België, Spanje en Luxemburg lijkt het takenpakket beperkter, terwijl de situatie in Frankrijk en Zwitserland zo divers is, dat daar eigenlijk niets over valt te zeggen. 2.2.7 Zeggenschap burgers Als we de bestudeerde landen vergelijken met Nederland valt op dat burgers elders vaak meer zeggenschap hebben over de vervulling van de gemeentelijke taken. Referenda, al dan niet op initiatief van de bevolking, zijn een vrijwel algemeen verschijnsel. Daarnaast is de participatie van burgers in (bestuurs)commissies vooral in de Scandinavische landen zeer gebruikelijk. Een agenderingsbevoegdheid, dat wil zeggen de bevoegdheid van (een deel van) de bevolking om onderwerpen op de agenda van de gemeenteraad te plaatsen, komt de gemeenteburgers in ieder geval toe in Baden-Württemberg, Finland, en Oostenrijk. In Baden-Württemberg en Griekenland dient jaarlijks een openbare burgervergadering gehouden te worden, terwijl op het Iberische schiereiland en in Zwitserland met name in de kleinere gemeenten een regelmatige vergadering van de kiesgerechtigden plaatsvindt. 2.2.8 Inrichting lokaal bestuur De inrichting van de gemeentelijke bestuursstructuur kent vele variëteiten, zelfs binnen dezelfde statelijke structuur zoals in Zwitserland, Oostenrijk, Engeland en Noorwegen. Een gemeenteraad is overal aanwezig. Alleen in Zwitserland is hij niet overal verplicht. In dergelijke gevallen worden de belangrijkste beslissingen genomen door de vergadering van kiesgerechtigden. Voor de uitvoering is er vaak een college van wethouders, behalve in Spanje in kleine gemeenten. Daar rust deze taak op de schouders van de burgemeester. In de Scandinavische landen wordt veelal gewerkt met (uitvoerende)bestuurscommissies. De positie van burgemeesters kent zo mogelijk nog grotere verschillen. Soms is het niet meer dan een primus inter pares, gerekruteerd uit de raad zoals in Noorwegen, Engeland en Ierland. In een aantal gevallen wordt de burgemeester gekozen door de raad, zoals in Denemarken, Finland, Spanje en Zweden. België en Luxemburg kennen benoeming door de kroon. In de andere landen wordt de burgemeester door de bevolking gekozen, wat hem een eigen legitimatie verschaft. Zeer sterk is de positie van de burgemeester (en ook wethouders) in Baden-Württemberg, waar de burgemeester rechtstreeks wordt gekozen door de bevolking en waar bovendien de ambtstermijn van de burgemeester beduidend langer is dan die van de
15
raadsleden. In Finland is het zelfs mogelijk voor de raad om de burgemeester voor onbepaalde tijd aan te wijzen. Een vertrouwensregel bestaat formeel lang niet in alle gevallen. Wel bijvoorbeeld in Finland en in Luxemburg, maar daar is zij sterk geclausuleerd, namelijk alleen van toepassing bij de jaarlijkse begrotingsbehandeling. Daar waar de vertrouwensregel formeel niet bestaat, zou ze in de praktijk wel degelijk min of meer toegepast kunnen worden zo leert ook de Nederlandse praktijk. Met behulp van de bestudeerde literatuur viel deze werkelijkheid echter niet te achterhalen. Een vergelijkbaar probleem doet zich voor de bij de bepaling van de vraag of er sprake is van monisme of dualisme. In het buitenland kent men deze begrippenparen niet. Onder toepassing van Nederlandse criteria lijkt er vaak sprake te zijn van een formeel monisme, maar is de bestuurspraktijk dualistischer van aard. Duidelijk dualistisch is zij in Baden-Württemberg. Bovenstaande gegevens zijn opgenomen in tabel 2.1. Deze tabel moet met de nodige voorbehouden moet worden gelezen, want op onderdelen bevat zij een aanmerkelijke reductie van de werkelijkheid. [Tabel 2.1. Overzicht lokale stelsels]
16
2.3
Kiesstelsels
2.3.1 Elementen van kiesstelsels1 In de literatuur worden over het algemeen drie methoden onderscheiden om kiesstelsels te classificeren; volgens de kiesformule, de districtsindeling of de stemformule. De meest bekende van deze drie is de methode die uitgaat van de kiesformule (electoral formula). Bij de kiesformule gaat het om de wijze waarop de uitgebrachte stemmen naar zetels worden vertaald. De onderverdeling is hier in meerderheidsstelsels enerzijds en stelsels die uitgaan van evenredige vertegenwoordiging anderzijds. De tweede methode onderscheidt kiesstelsels naar de wijze van districtsindeling. De twee uitersten vormen hier de kiesstelsels die slechts één, de gehele staat of gemeente omvattend, district kennen en kiesstelsels die uitgaan van enkelvoudige districten. Het is duidelijk dat hier vele tussenvormen kunnen bestaan en ook daadwerkelijk bestaan. De derde methode onderscheidt kiesstelsels naar hun stemprocedure (ballot structure), dat wil zeggen de wijze waarop kiezers hun voorkeur bekend kunnen maken. Verschillende methoden zijn hier denkbaar. Kiesstelsels waarbij de kiezer één stem kan uitbrengen komen het meest voor, maar er zijn ook kiesstelsels waarbij de kiezer meerdere stemmen kan uitbrengen. Een andere variant is die waarbij de kiezer de mogelijkheid krijgt de kandidaten in volgorde van voorkeur te nummeren. Deze methode wordt onder andere in Ierland gehanteerd. Hierna zullen deze verschillende indelingen van kiesstelsels nader uitgewerkt en verduidelijkt worden. Het is van belang hier al te constateren dat er in theorie een vrijwel onbeperkte combinatie mogelijk is van de verschillende hiervoor geschetste indelingen. Zo is bijvoorbeeld een combinatie van een meerderheidsstelsel met een districtenstelsel en een stelsel waarbij de kiezer de kandidaten kan nummeren niet ondenkbaar. Naast deze methoden van classificatie van kiesstelsels kunnen er in kiesstelsels nog een aantal elementen onderscheiden worden die van invloed zijn op de uiteindelijke toewijzing van de zetels. Het betreft hier bijvoorbeeld de eventuele kiesdrempel en het totaal aantal te verdelen zetels. 2.3.1.1 Kiesformule Vaak wordt de kiesformule vereenzelvigd met het kiesstelsel. De hoofdindeling in kiesformules betreft die in meerderheidsstelsels en stelsels van evenredige vertegenwoordiging. De meerderheidsstelsels kunnen vervolgens weer onderverdeeld worden in stelsels die werken met een relatieve meerderheid (meestal aangeduid als ‘first past the post’ (FPTP)), stelsels die werken met twee stemronden en stelsels die werken met een nummering van de kandidaten (ook wel aangeduid als preferente stemmen). De stelsels van evenredige vertegenwoordiging kunnen onderscheiden worden in stelsels die werken op grond van de grootste gemiddelden, stelsels die uitgaan van de grootste overschotten en stelsels die werken met preferente stemmen. De eerste twee zijn lijstenstelsels, de laatste is een personenstelsel. I. First past the post Dit is op het oog het meest eenvoudige stelsel. De kandidaat die de meeste stemmen verwerft, wordt gekozen verklaard. In het merendeel van de gevallen wordt ‘first past the post’ gecombineerd met enkelvoudige districten, maar het is zeker niet onmogelijk het stelsel te gebruiken in combinatie met meervoudige kiesdistricten. Indien er bijvoorbeeld twee zetels te verdelen zijn, worden verkozen verklaard de twee kandidaten die de meeste stemmen hebben verkregen. Bij meervoudige districten lijkt het voor de hand te liggen de kiezers zoveel stemmen te geven als er zetels te vergeven zijn, aangezien op die manier het best de voorkeur
17
van de kiezers tot uitdrukking gebracht kan worden. Hier is echter wel een gevaar aan verbonden: een gedisciplineerd stemmende kleine meerderheid kan alle zetels binnenhalen. II. Een meerderheidsstelsel met twee ronden In dit stelsel is het uitgangspunt dat een kandidaat om verkozen te worden verklaard na de eerste ronde een absolute meerderheid van het aantal uitgebrachte stemmen moet hebben behaald. Indien dit geen van de kandidaten is gelukt volgt een tweede stemronde. In deze ronde is een relatieve meerderheid voldoende. Hoewel in dit stelsel in beginsel in de tweede ronde meer dan twee kandidaten mee kunnen doen, blijft de tweede ronde vaak beperkt tot twee kandidaten. De reden is dat na de eerste ronde coalitievorming plaatsvindt en de overige kandidaten zich terugtrekken onder het geven van stemadviezen aan hun aanhangers. III. Een meerderheidsstelsel met preferente stemmen Hier zijn verschillende varianten denkbaar, bijvoorbeeld die waarin de kiezer net zoveel stemmen heeft als er zetels te verdelen zijn of een stelsel waarin van de kiezer wordt gevraagd de kandidaten op het stembiljet te nummeren in de volgorde waarin zij aan hen de voorkeur geven. Als een kandidaat een absolute meerderheid van eerste voorkeuren verkrijgt is hij/zij verkozen. Indien dit geen van de kandidaten is gelukt, valt de kandidaat met het minste aantal eerste voorkeursstemmen af. Zijn stemmen worden al naar gelang de daarop aangegeven tweede voorkeuren verdeeld over de overgebleven kandidaten. Dit proces wordt voortgezet totdat een kandidaat de vereiste meerderheid bereikt. Ook is denkbaar dat er meerdere zetels binnen een district te verdelen zijn, waarbij de kandidaten met de meeste stemmen gekozen worden verklaard. Het verschil met een systeem van evenredige vertegenwoordiging met daarbinnen preferente stemmen, is hier hooguit nog gradueel. IV. Stelsels van evenredige vertegenwoordiging op basis van grootste gemiddelden Het gaat hier om lijstenstelsels. Bij een stelsel van grootste gemiddelden worden de stemtotalen van de lijsten telkens gedeeld, waarbij de lijst die het grootste gemiddelde heeft de zetel krijgt. De twee stelsels die hier in de praktijk voorkomen zijn d'Hondt en de gemodificeerde Sainte-Laguë. Bij d'Hondt worden de stemtotalen van de lijsten gedeeld door de getallenreeks 1, 2, 3, 4, etc. Bij de gemodificeerde Sainte-Laguë is deze reeks 1,4,2 3, 5, 7, etc. D'Hondt werkt in het voordeel van de grote partijen en geeft daardoor een minder evenredige uitslag dan de gemodificeerde Sainte-Laguë. In de praktijk wordt de methode d'Hondt alleen voor de toewijzing van de restzetels gebruikt. Aan iedere partij worden eerst zoveel zetels toegewezen als deze partij de hele kiesdeler heeft behaald. Vervolgens wordt de restzetels met behulp van de grootste gemiddelden bepaald. Dit verandert natuurlijk niets aan het eindresultaat. Het enige verschil is dat men niet weet in welke volgorde de zetels zijn toegewezen. V. Stelsels van evenredige vertegenwoordiging op basis van grootste overschotten Het uitgangspunt bij stelsel van evenredige vertegenwoordiging op basis van grootste overschotten is dat aan lijsten eerst zoveel zetels worden toegekend als die lijst de in het stelsel gehanteerde kiesdeler heeft behaald. Vervolgens worden de restzetels toegekend aan die lijsten die de grootste stemoverschotten hebben. Evenals dat met de stelsels op basis van de grootste gemiddelden het geval is, kunnen er ook ontelbare varianten bedacht worden voor de stelsels op basis van de grootste overschotten. In de praktijk worden er vier verschillende kiesdelers gehanteerd: de Hare-kiesdeler, de Droopkiesdeler, de Imperiali-kiesdeler en de versterkte Imperiali-kiesdeler. Bij de Hare-kiesdeler is de kiesdeler het aantal uitgebrachte stemmen gedeeld door het aantal zetels. Dit wordt ook wel de natuurlijke kiesdeler genoemd. Bij de Droop-kiesdeler is dit het aantal uitgebrachte
18
stemmen gedeeld door 1 plus het aantal zetels, plus 1. Daarbij worden de cijfers achter de komma buiten beschouwing gelaten. Bij de Imperiali is dit het aantal zetels plus 2 en bij de versterkte Imperiali het aantal zetels plus 3. De Hare-kiesdeler maakt geen onderscheid tussen grote en kleine partijen met als gevolg dat de uitkomsten over het algemeen een grote mate van evenredigheid vertonen. De Droop en de Imperiali-kiesdeler hebben tot gevolg dat er minder restzetels te verdelen zijn, hetgeen over het algemeen in het nadeel is van de kleinere partijen. Indien de kiesdeler zodanig verlaagd worden dat alle zetels verdeeld kunnen worden zonder gebruik te maken van de grootste overschotten, wordt een uitslag verkregen die gelijk is aan d'Hondt. VI. Het stelsel van evenredige vertegenwoordiging op basis van preferente stemmen Ook hier zijn weer allerlei varianten denkbaar. Kiezers kan de gelegenheid worden geboden om een aantal gelijkwaardige stemmen uit te brengen. Ook is een systeem denkbaar dat wel aangeduid wordt dat van de 'single transferable vote'. Hoewel dit stelsel een personenstelsel is, zijn de uitkomsten sterk vergelijkbaar met een stelsel van hoogste overschotten in het geval we ervan uitgaan dat de kiezers of hun voorkeuren uitbrengen op leden van dezelfde partij, dan wel dat de voorkeuren van kiezers die de partijgrenzen overschrijden elkaar opheffen. Bij een stelsel met preferente stemmen moet ook een kiesdeler bepaald worden. 2.3.1.2 Districtsindeling De districtsindeling vormt de tweede belangrijke factor als het gaat om de vertaling van stemmen in zetels. In de inrichting van de kiesdistricten komen aanmerkelijke verschillen voor, maar in veel landen is het aantal te kiezen zetels per district evenredig aan het inwonertal. Dit betekent dat er grote verschillen kunnen optreden in het aantal te verkiezen zetels per district. Als algemene regel geldt: hoe groter het kiesdistrict, hoe meer zetels er te verdelen zijn, des te dichter de proportionaliteit wordt bereikt. 2.3.1.3 Stemprocedure Het inrichten van kiesdistricten vormt een manier om (beoogde) volksvertegenwoordigers zich meer te laten richten naar de wensen en behoeften van (een bepaald deel van) de kiezers. Ook op andere wijzen kan een kiesstelsel dit beïnvloeden en wel door een kiezer een grote vrijheid te geven in het kiezen van de kandida(a)t(en) van zijn voorkeur. Omgekeerd is de veronderstelling dat de kandidaten zich dan meer zullen beijveren voor het verwerven van de voorkeur van de kiezer(s). Men kan hierbij de kiezer verschillende mogelijkheden bieden. In Engelstalige literatuur wordt deze problematiek aangeduid als die van de 'ballot-structure'. Deze term is moeilijk in het Nederlands te vertalen. Naar onze mening geeft de term 'stemprocedure' nog het best aan waar het hierbij om gaat, te weten de mate van vrijheid die de kiezer heeft bij het uitbrengen van zijn stem(men). En inderdaad, uiteindelijk gaat het daarbij om inrichting van het stembriefje. In landen met een gesloten lijstenstelsel heeft de kiezer weinig te kiezen, behalve dan de partij van zijn voorkeur; de volgorde van de kandidaten is door de partij vastgesteld en de kiezer kan deze niet doorbreken. Open lijstenstelsels zijn er in verschillende soorten. Het minst open stelsel (maar niet geheel gesloten) is dat waarin een kiezer een enkelvoudige voorkeurstem kan uitbrengen. Bij een wettelijk vastgelegd percentage wordt de voorkeurstem dan effectief. Het kan ook zijn dat de kandidaten met de meeste stemmen nemen de aan de lijst toegevallen zetels in mogen nemen. Sommige landen kennen een nog veel flexibeler systeem. De kiezer heeft in deze landen evenveel stemmen als er in een district zetels te verdelen zijn. Hij kan deze stemmen geheel naar eigen inzicht verdelen over de kandidaten, zelfs over de lijsten, het zogenaamde
19
panacheren. Ook kan hij zijn voorkeur voor een bepaalde kandidaat extra gewicht geven, door aan deze twee stemmen toe te kennen, het zogenaamde cumuleren. 2.3.1.4 Overige elementen kiesstelsels Ten behoeve van het onderzoek hebben we ook naar andere elementen van het kiesstelsel gekeken, zoals naar kiesdrempels. Dat kiesdrempels van invloed zijn op de uitslagbepaling spreekt voor zich. Onderscheid kan daarbij gemaakt worden tussen wettelijke kiesdrempels en feitelijke kiesdrempels. De wettelijke kiesdrempels - en dat spreekt voor zich - liggen in de wet besloten. Feitelijke kiesdrempels liggen vaak hoger dan de wettelijke kiesdrempels. De feitelijke kiesdrempel is die kiesdrempel die besloten ligt in de gehanteerde kiesformule en vooral ook de districtsgrootte. Bijvoorbeeld, bij een 'first past the post' systeem met enkelvoudige districten, waarbij vijf partijen aan de verkiezingen meedoen, ligt de feitelijke kiesdrempel op 21%. Met minder dan 21% van de stemmen kan een kandidaat nooit verkozen worden. Dit voorbeeld geeft al enigszins aan dat de feitelijke kiesdrempel in een 'first past the post' systeem niet altijd eenvoudig is vast te stellen, omdat ook het aantal deelnemende kandidaten er op van invloed is. Bij een systeem van evenredige vertegenwoordiging in districten ligt dat iets gemakkelijker omdat daar het aantal te verdelen zetels in hoofdzaak de feitelijke kiesdrempel bepaalt. Als algemeen uitgangspunt kan in ieder geval gesteld worden dat naarmate de districtsgrootte (het aantal te vergeven posities) toeneemt de feitelijke kiesdrempel afneemt. Verder is er gekeken naar de opkomstplicht, het samenvallen van verschillende verkiezingen en naar overige zaken als zondagstemmen en bijzondere faciliteiten voor de verkiezingen in de verwachting dat deze factoren van invloed kunnen zijn op de participatie aan verkiezingen. Of die invloed er werkelijk is, zal vooral in de volgende twee hoofdstukken aan de orde gesteld worden.
2.3.2 De kiesstelsels van de onderzochte landen In tabel 2.2. wordt een overzicht gegeven van de kiesstelsels. Voor een meer gedetailleerd beeld zij wederom verwezen naar bijlage 3. [Tabel 2.2: Overzicht lokale kiesstelsels van de onderzochte landen] 2.3.2.1 Kiesformule Voor wat betreft de kiesformule valt op dat evenredige vertegenwoordiging dominant is. In Engeland wordt het 'first past the post' systeem gehanteerd, terwijl in Frankrijk en Luxemburg een meerderheidsstelsel alleen wordt gebruikt in gemeenten met een inwonertal lager dan 3500. In Zwitserland zijn gemeenten volledig vrij in de stelselkeuze en in Italië wordt in specifieke gebieden een gemengd systeem gehanteerd. Meer dan één stemronde zijn vrijwel alleen gebruikelijk bij meerderheidsstelsel. Griekenland vormt hierop de uitzondering. De grootste partij krijgt 3/5 van het aantal zetels. Wordt de 60% niet behaald in de eerste ronde, dan volgt een tweede ronde waarin nog slechts twee lijsten mogen meedoen. 2.3.2.2 Kiesdistricten Meervoudige kiesdistricten zijn mogelijk in Ierland, Luxemburg, Engeland, Zweden en soms ook in Zwitserland.
20
2.3.2.3 Stemprocedure In de meeste gevallen wordt gewerkt met een open lijstenstelsel. In Ierland, waar het stelsel van de STV geldt en in Engeland kent men een personenstelsel, evenals in Frankrijk en Luxemburg bij de kleine gemeenten. In Finland, Denemarken en Portugal werkt men met een relatief gesloten lijstenstelsel. In alle andere landen heeft de kiezer veel meer mogelijkheden (dan in Nederland) om zijn persoonlijke voorkeuren tot uitdrukking te brengen. Men heeft vaak meer stemmen, soms zelfs gelijk aan het aantal te verdelen zetels. Stemmen mogen in een aantal gevallen worden gecumuleerd, terwijl panacheren ook is toegestaan in Baden-Württemberg, Ierland, Engeland, Noorwegen en soms in Zwitserland. In Frankrijk, Italië, Luxemburg is zulks afhankelijk van de gemeentegrootte. 2.3.2.4 Overige elementen van het kiesstelsel Opkomstplicht en stemplicht Voor zover wij konden achterhalen, geldt een opkomstplicht of stemplicht alleen in België en Luxemburg en in Oostenrijk in de deelstaten waarin zulks ook voor de Landtagswahlen. Deelname aan verkiezingen is hier weliswaar relatief hoog, maar aan de genoemde plichten valt relatief gemakkelijk te ontkomen. Spreiding van verkiezingen In een beperkt aantal landen worden de verkiezingen gelijktijdig gehouden met die van ander territoriale eenheden, meestal provincies. Het betreft hier België, Denemarken, Noorwegen en Zweden. In dat laatste land worden ook de parlementsverkiezingen gelijktijdig met de lokale verkiezingen gehouden. In 2001 vielen ook in Denemarken de raadsverkiezingen samen met de parlementsverkiezingen. Overige facilitaire voorzieningen Het stemmen op zondag is geen algemeen gebruik. In België, Baden-Württemberg, Finland, Frankrijk, Griekenland, Luxemburg en Zweden kan wel op zondag worden gestemd. (Vooraf) stemmen per post of anderszins komt ook nog al eens voor, terwijl het stemmen per internet nog in de kinderschoenen staat; in Engeland en Zweden lopen ter zake experimenten. [voetnoten] 1 Voor deze paragraaf is geput uit Van Schagen en Kummeling, (1998). 2 De gewone Sainte-Laguë hanteert 1 als eerste noemer. In de praktijk wordt altijd 1,4 gebruikt om het kleine partijen moeilijker te maken hun eerste zetel te verwerven (ook wel de gemodificeerde Sainte-Laguë genoemd).
21
3 De verwachte effecten van lokale kiesstelsels In de gedachtevorming rond het lokale kiesstelsel is de aandacht vooral gericht op de consequenties die het kiesstelsel zou kunnen hebben. Mogelijke consequenties zijn onder meer de opkomst bij de verkiezingen, de betrokkenheid bij de politiek, de mate van representatie door de gemeenteraad en de (ont)nationalisering van de lokale verkiezingen. Van sommige kenmerken van een kiesstelsel kan men zich gemakkelijk voorstellen dat zij belangrijke gevolgen hebben. Denk bijvoorbeeld aan de invloed van een wettelijke opkomstplicht op de opkomst bij de verkiezingen. Voor andere kenmerken ligt minder voor de hand weke gevolgen ze zouden kunnen hebben. Wat is bijvoorbeeld de invloed van de mogelijkheid niet alleen op individuen, maar ook op politieke partijen te kunnen stemmen? Als we inzicht willen krijgen in het effect van dergelijke verschillen tussen kiesstelsels kunnen we natuurlijk gebruik maken van ervaringen in stelsels die afwijken van het Nederlandse stelsel. Zonder meer gebruik maken van ervaringen uit enkele andere landen brengt echter het gevaar met zich mee, dat zaken buiten hun context worden geplaatst. Zo kan men bijvoorbeeld wijzen op de relatief lage opkomst bij lokale verkiezingen in Engeland en deze lage opkomst wijten aan het daar gehanteerde districtenstelsel. Maar in Engeland is de autonomie van het lokale bestuur tamelijk beperkt. De vraag is dan ook welke factor nu vooral bijdraagt aan de lage opkomst: het kiesstelsel of de beperkte lokale autonomie. Zonder een meer systematische vergelijking van landen is het antwoord op die vraag niet te geven. We moeten dus voorkomen dat we op basis van de ervaringen in één of slechts enkele landen conclusies trekken over de gevolgen van kenmerken van kiesstelsels, terwijl die gevolgen ook te wijten zouden kunnen zijn aan andere factoren. Daarom geven we in dit hoofdstuk op basis van een literatuurstudie een systematisch beeld van de verwachte gevolgen van kiesstelsels voor onder meer opkomst en representatie. Daarbij houden we ook rekening met andere factoren die van invloed kunnen zijn op opkomst en representatie. Zo vermijden we dat we de consequenties van kiesstelsels overschatten. Bij het lezen van deze (korte) literatuurstudie, moet overigens in het oog worden gehouden dat het hier voornamelijk gaat om literatuur over onderzoek naar de consequenties van nationale kiesstelsels. Onderzoek naar de consequenties van lokale kiesstelsels is slechts in zeer beperkte mate voorhanden. Op de vraag of de conclusies op basis van dat landenvergelijkende onderzoek zonder meer gebruikt mogen worden voor uitspraken over de consequenties voor lokale stelsels komen we later nog terug. 3.1
Het bestuderen van kiesstelsels
Kiesstelsels mogen zich al lang verheugen in de belangstelling van politicologen. Arnold Brecht noemt het zelfs als schoolvoorbeeld van het praktisch werk van politieke - en bestuurswetenschappers:1 'Frequently we come to think, after our first trial -in the political field, for example, after trying out a new electoral system- that we might well have avoided the error from the outset had we invested a bit more of hard thinking before the trial .' ‘It is the function of the political theorist to see, sooner than others, and to analyze, more profoundly than others, the immediate and the potential problems of the political life of society; to supply the practical politician, well in advance, with alternative courses of action, the foreseeable consequences of which have been fully thought through; and to supply him not only with brilliant asides, but with a solid block of knowledge in which to build.’
22
Die belangstelling voor kiesstelsels heeft tot gevolg dat vrijwel elk argument voor of tegen een bepaald stelsel en vrijwel elke uitspraak over de consequenties van een bepaald stelsel wel eens is geopperd. Dat neemt niet weg dat lang niet al die argumenten ook empirisch zijn onderzocht. Hierdoor beschikken wetenschappers weliswaar over een groot aantal beweringen en verwachtingen over gevolgen van verschillende kenmerken van kiesstelsels, maar weten ze niet altijd hoe belangrijk die zijn.2 Zo stelde de Zweedse politicoloog Holmberg recentelijk nog: 'Empirical comparative studies on the effects of different election systems are an under-populated research area. We simple do not know very much about what is going on out there in the real world. We assume - and as political scientists maybe also hope - that election systems matter.' 3 Voor zover een argument empirisch is onderzocht, blijkt onderzoek moeilijk vergelijkbaar. Onderzoekers richten zich namelijk op verschillende kenmerken van kiesstelsels en schrijven een effect dan toe aan het ene dan wel andere kenmerk van een kiesstelsel.4 Niet alleen gebrek aan empirisch onderzoek en gebrek aan vergelijkbaar onderzoek beperken onze kennis over kiesstelsels. Dat gebrek aan kennis wordt ook veroorzaakt doordat de aandacht in de literatuur zich voornamelijk richt op het onderscheid tussen plurale stelsels (stelsels met kiesdistricten waar vanuit één (of meer) kandidaten worden afgevaardigd naar het parlement) en proportionele stelsels (waarbij de verdeling van zetels min of meer een afspiegeling vormt van de verdeling van uitgebrachte stemmen).5 Als men echter de consequenties van verschillende soorten proportionele stelsels wil onderzoeken, wordt de literatuurspoeling al snel dunner. Opbouw van dit hoofdstuk In dit deel van het rapport vatten wordt in kaart gebracht welke consequenties de verschillende (kenmerken van) kiesstelsels zouden kunnen hebben. Daarna wordt aangegeven wat empirisch onderzoek heeft opgeleverd over de houdbaarheid van deze verwachtingen over kiesstelsels. Kloppen de dingen die we denken te weten eigenlijk wel? En hoe groot is het effect van verschillende kenmerken van het stelsel? Daarbij baseren we ons hoofdzakelijk op landenvergelijkend onderzoek. Vergelijkend onderzoek naar lokale kiesstelsels is, zoals al eerder opgemerkt, slechts sporadisch uitgevoerd. 3.2
Consequenties van kiesstelsels
Een centrale vraag van dit onderzoek betreft de mogelijke consequenties van het lokale kiesstelsel (onderzoeksvraag 2). Uiteraard is het aantal denkbare consequenties bijzonder groot. In deze studie concentreren we ons op drie (groepen) gevolgen van (verschillende kenmerken van) kiesstelsels: gevolgen voor (individuele) volksvertegenwoordigers (3.2.1), de gevolgen voor politieke partijen (3.2.2) en de gevolgen voor de opkomst bij en nationalisering van de lokale verkiezingen (3.2.3).
3.2.1 Volksvertegenwoordigers Een opsomming van mogelijke consequenties die voornamelijk betrekking hebben op volksvertegenwoordigers, is te vinden in de nota Wijziging Kiesstelsel die op 16 december 1999 door de toenmalige minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties is
23
toegezonden aan de kamer.6 Volgens deze nota moeten (nationale) kiesstelsels worden beoordeeld in het licht van onder meer de volgende vier ‘voorwaarden’:7 1 De evenredige vertegenwoordiging dient te worden gehandhaafd; 2 Het regionale element dient te worden versterkt; 3 Herkenbaarheid van personen dient te worden versterkt; 4 Representatie van vrouwen en minderheden dient te zijn gewaarborgd. Hoewel deze voorwaarden niet expliciet zijn geformuleerd in het kader van de discussie over lokale stelsels en ook expliciet wordt gesteld dat het lokale kiesstelsel mag afwijken van het nationale kiesstelsel, lijkt het zinvol in ieder geval te bezien of en zo ja, in hoeverre het lokale kiesstelsel invloed heeft op evenredige vertegenwoordiging, de vertegenwoordiging van wijken of buurtschappen (het 'geografische element'), de herkenbaarheid van personen en de representatie van vrouwen en minderheden. De eerste mogelijke consequentie, de evenredige vertegenwoordiging, is de mate waarin het percentage uitgebrachte stemmen op een partij is gerelateerd aan het aantal zetels dat die partij krijgt. In de literatuur over kiesstelsels wordt dit ook wel 'proportionaliteit' genoemd. Op dit moment hebben wij in Nederland een zeer proportioneel stelsel. Dit betekent dat er een sterke relatie bestaat tussen het percentage stemmen dat uitgebracht is op een partij en het percentage zetels dat die partij krijgt toebedeeld. Toch is ook in Nederland die proportionaliteit niet perfect. Sommige partijen blijven bijvoorbeeld onder de kiesdeler en restzetels en lijstverbindingen zorgen er voor dat er afwijkingen optreden tussen het percentage stemmen en het percentage zetels. In andere stelsels is de proportionaliteit niettemin veel lager. In een districtenstelsel is het bijvoorbeeld theoretisch mogelijk dat een partij die 49 procent van de stemmen binnen haalt, geen enkele zetel verwerft in de volksvertegenwoordiging. Vanuit het oogpunt van representatie lijkt deze consequentie van een kiesstelsel van groot belang. Het geeft aan in hoeverre sommige kiezers worden vertegenwoordigd. De tweede mogelijke consequentie van het kiesstelsel betreft de ‘afspiegeling’ van bepaalde groepen in de samenleving in de volksvertegenwoordiging. Volgens sommigen zou een volksvertegenwoordiging eigenlijk een samenleving in het klein moeten zijn.8 Pas als alle groepen in de samenleving zijn vertegenwoordigd in de volksvertegenwoordiging zou die volksvertegenwoordiging namens de bevolking beslissingen kunnen nemen. Probleem is uiteraard dat daarmee niet is gegeven welke groepen dan vertegenwoordigd zouden moeten zijn. Meestal richt de aandacht zich op regionale herkomst, sekse en etnische afkomst. Ook andere aspecten als ‘leeftijd' of ‘opleiding’ zijn echter denkbaar. Welke aspecten van belang moeten worden geacht is een politieke vraag. Sterk verbonden met het idee dat de volksvertegenwoordiging een afspiegeling moet zijn van de samenleving, is de gedachte dat volksvertegenwoordigers op die manier ook herkenbaar zijn. Indien in een gemeenteraad geen mensen uit de buurt, vrouwen of allochtonen zitting hebben, zou de herkenbaarheid kleiner zijn. Proportionaliteit en afspiegeling zijn kenmerken van een volksvertegenwoordiging als geheel. Daarnaast worden vaak eisen gesteld aan individuele volksvertegenwoordigers. Zo wordt wel gesteld dat de herkenbaarheid vergroot zou worden als de raadsleden met beide benen in de samenleving staan en toegankelijk zijn. Ook die toegankelijkheid wordt vaak positief gewaardeerd.9 Toegankelijke vertegenwoordigers zijn in staat te luisteren naar wat burgers willen. Zij zijn ook in staat uit te leggen waarom ze soms beslissingen nemen die indruisen tegen de wensen van groepen burgers. Uiteindelijk is van groot belang in hoeverre vertegenwoordigers de wensen en/of belangen van burgers vertegenwoordigen: hun responsiviteit.10 De nadruk ligt op beleidsresponsiviteit: de mate waarin volksvertegenwoordigers doen wat hun kiezers wensen of tenminste in hun
24
belang is. Het is overigens de vraag of de beleidsresponsiviteit wordt vergroot als gemeenteraadsleden die zich individueel toegankelijk opstellen. We komen daar op terug als we de rol van politieke partijen bespreken. 3.2.2 Politieke partijen Naast de invloed van het kiesstelsel op volksvertegenwoordigers en op de samenstelling van de volksvertegenwoordiging wordt in de literatuur over kiesstelsels vaak gesproken over de responsiviteit van het partijsysteem. Het centrale uitgangspunt hierbij is dat kiezers een beslissende stem moeten hebben bij de politieke beleidsvoering.11 Dit veronderstelt dat 1 kiezers een duidelijke keuze wordt geboden, hetgeen impliceert dat: 1.1 er verschillende partijen zijn en 1.2 politieke partijen hun verschillen ook duidelijk maken; 2 de stem van de kiezers bepaalt bij welke partij(en) de uitvoerende macht berust; 3 de uitvoerende macht in staat is het voorgenomen beleid te implementeren. In de meest extreme vorm pleiten degenen die prioriteit wensen te geven aan een duidelijke keuzemogelijkheid en daadkrachtig bestuur voor een stelsel waarin twee (groepen van) politieke partijen bestaan, die kiezers een duidelijke keuze bieden en waarbij één partij (of een coalitie van partijen) de dienst uitmaakt. Dit idee is in de jaren zeventig op lokaal niveau verdedigd onder de titel 'programcolleges' en op nationaal niveau door onder meer Van Thijn.12 Volgens deze opvatting is een meerpartijenstelsel, of een stelsel met weinig samenhangende politieke partijen niet bevorderlijk voor de stabiliteit en de daadkracht van de uitvoerende macht. In de huidige discussie over het lokale kiesstelsel in Nederland speelt het totstandbrengen van duidelijke meerderheden eigenlijk geen rol (meer).13 Deze in de literatuur vaak genoemde consequentie van het kiesstelsel wijst ons echter wel op de cruciale rol van politieke partijen en het partijstelsel. Het lijkt van groot belang in de eerste plaats na te gaan welke consequentie de verschillende stelsels hebben voor het aantal politieke partijen, de manier waarop die partijen hun plannen en uitgangspunten voorleggen aan de kiezer (campagne) en de vraag in hoeverre die partijen enige samenhang vertonen (interne samenhang en organisatie van partijen). 3.2.3 Opkomst bij en nationalisering van de lokale verkiezingen Een laatste groep consequenties van een kiesstelsel betreft het gedrag van burgers. Allereerst wordt verwacht dat het kiesstelsel (zowel direct als indirect) invloed heeft op de opkomst. Sommige stelsels lijken een hogere opkomst te produceren dan andere. Voor een deel is dat wellicht een gevolg van het kiesstelsel. Zo wordt wel betoogd dat in meerderheidsstelsels de uitslag in veel districten al bij voorbaat vastligt. Daarom zullen kiezers van de verliezende kandidaat weinig worden geprikkeld om te gaan stemmen. In stelsels van evenredige vertegenwoordiging is er wel degelijk een kans dat ook kleinere partijen zetels verwerven. Daarom, zo verwacht men, zal de totale opkomst in meerderheidsstelsels lager zijn dan in stelsels van evenredige vertegenwoordiging. Daarnaast wordt verwacht dat het kiesstelsel invloed heeft op de mate waarin de uitslag van verkiezingen wordt bepaald door lokale factoren.14 Dit wordt wel de nationalisering van de lokale verkiezingen genoemd. Idealiter zou de uitslag van de lokale verkiezingen in een gemeente moeten worden bepaald door de presentaties en beloften van de lokale partijafdelingen van de landelijke politieke partijen en van de lokale lijsten. Feitelijk lijken lokale verkiezingen echter vooral te worden bepaald door nationale factoren. Het zou kunnen zijn dat de nationalisering in sommige kiesstelsels sterker is dan in andere, maar in welke?
25
Uiteraard kan deze consequentie niet worden onderzocht op basis van studies over nationale verkiezingen. 3.2.4 Samenvattend In het resterende deel van dit hoofdstuk onderzoeken we op basis van een verkenning van de literatuur over vooral nationale stelsels de invloed van kenmerken van het kiesstelsel op vertegenwoordigers, politieke partijen, nationalisering en opkomst. Daarbij zullen we niet aan ontkomen aandacht te besteden aan andere kenmerken van politieke stelsels. Deze overige kenmerken maken niet zozeer deel uit van het kiesstelsel, maar hebben naar verwachting wel grote invloed op vertegenwoordigers, politieke partijen, nationalisering of opkomst. Indien we met deze factoren geen rekening zouden houden, zou de invloed van het kiesstelsel worden overschat. [Schema 1: De variabelen die in dit onderzoek worden bestudeerd15] Bij onze bespreking van de literatuur beperken we ons tot die kenmerken van het kiesstelsel die in de literatuur aandacht hebben gekregen. We gaan dus niet altijd van elk kenmerk van het kiesstelsel (de eerste box) na in hoeverre het samenhangt met het verwachte gevolg. 3.3
Kiesstelsels en volksvertegenwoordigers
Een belangrijk punt in de discussie over een nieuw lokaal kiesstelsel betreft de consequenties voor de volksvertegenwoordigende functie. Onder deze functie worden verschillende, maar sterk samenhangende zaken verstaan. Daaronder zijn, zoals eerder uiteen gezet, proportionaliteit (3.3.1), afspiegeling (3.3.2) en responsiviteit (3.3.3). Sommige van deze zaken, zoals proportionaliteit en afspiegeling, hebben uitsluitend betrekking op de volksvertegenwoordiging als geheel en niet op individuele volksvertegenwoordigers. Andere zaken, zoals responsiviteit, hebben ook betrekking op individuele volksvertegenwoordigers. 3.3.1 Proportionaliteit Het effect van enkele formele kenmerken van het kiesstelsel (kiesdrempels en de kiesformule, waaronder de verdeling van restzetels)17 op de proportionaliteit is voor een deel een 'mechanisch' effect van de kiesformule. Zo kan het in een 'first past the post' systeem zijn dat een grote groep mensen (soms zelfs veel meer dan de helft) in een district zich niet vertegenwoordigd weet. Deze groep heeft gestemd op een verliezende kandidaat en hun stem is dus 'weggegooid'. Uit onderzoek blijkt inderdaad dat meerderheidsstelsels veel meer disproportionele resultaten opleveren dan stelsels van evenredige vertegenwoordiging (zie schema 5).18 Ook binnen stelsels van evenredige vertegenwoordiging is de proportionaliteit niet altijd hetzelfde. Dit lijkt onder meer samen te hangen met de manier waarop de restzetels worden verdeeld (zie hoofdstuk 2, paragraaf 2.3.1.1 van dit rapport). De verschillen tussen proportionele stelsels zijn echter niet bijzonder groot. [Schema 2: Kiesformules en de mate van disproportionaliteit19] Verder wordt het verschil tussen het aantal stemmen dat een partij krijgt en het aantal zetels van die partij (en daarmee ook het aantal 'weggegooide stemmen') mede bepaald door andere aspecten van het kiesstelsel. Zo hangt de proportionaliteit ook af van de omvang van de districten, dat wil zeggen van het aantal kandidaten per district. Uit onderzoek naar kiesstelsels komt zelfs naar voren dat wellicht niet zozeer de kiesformule als wel de omvang
26
van de kiesdistricten invloed heeft op de proportionaliteit.25 Verder heeft ook de kiesdrempel effect op de proportionaliteit. Verwachting (1)
Naarmate het kiesstelsel a per district meer zetels heeft te verdelen, b een meer evenredige kiesformule heeft en c naarmate de kiesdrempel lager is, is de proportionaliteit van de verkiezingsuitslag hoger.
Verwachting (1d) Stelsels van evenredige vertegenwoordiging met verschillende manieren om restzetels te verdelen laten verschillen in proportionaliteit zien. Deze verschillen zijn echter marginaal. Het is verleidelijk (dis)proportionaliteit uitsluitend op te vatten als een consequentie van het kiesstelsel. Op die manier hoeven we namelijk niet voor elk afzonderlijk kenmerk van het kiesstelsel na te gaan welke consequenties dat kenmerk heeft, maar kunnen we gebruik maken van deze 'overall samenvatting' van het kiesstelsel. 'Proportionaliteit' wordt daarom wel vaak gebruikt als een kengetal voor kiesstelsels.26 Ook in veel onderzoek naar de consequenties van kiesstelsels wordt gewerkt met deze samenvattende maat. Ook in het navolgende zullen we dat daarom doen. Toch moeten we een kanttekening plaatsen bij het gebruik van proportionaliteit als kenmerk van een kiesstelsel. Zo draagt ook het feitelijke stemgedrag van burgers bij aan de proportionaliteit. Als bijvoorbeeld burgers binnen een district in een pluraal stelsel allemaal op dezelfde partij of persoon zouden stemmen (homogene, maar wel verschillende districten) is de uitkomst immers zeer proportioneel (geen 'weggegooide stemmen' per district en de verkiezingsuitslag wordt weerspiegeld in de zetelverdeling). Maar als bijvoorbeeld alle burgers in alle districten sterk verdeeld zijn in twee kampen (heterogene districten) kan de uitkomst zeer disproportioneel zijn (veel 'weggegooide stemmen' per district en mogelijk een sterke vertekening van de zetelverdeling ten opzichte van de verkiezingsuitslag).27 De proportionaliteit in een specifieke verkiezing wordt dus niet uitsluitend bepaald door het kiesstelsel. Ook de opvattingen en het gedrag van de kiezers zijn van invloed op de proportionaliteit. 3.3.2 Afspiegeling Een tweede aspect van vertegenwoordiging betreft de mate waarin bepaalde groepen worden vertegenwoordigd; de afspiegeling. Uit onderzoek blijkt dat dit aspect vooral wordt bepaald door de kiesformule en de het aantal zetels per district.28 Daarom richten we ons hier alleen op die twee kenmerken. Onderzoek richt zich daarbij voornamelijk op (de internationaal gemakkelijk vergelijkbare aantallen) vrouwen. Onder meerderheidsstelsel blijken vrouwen gemiddeld minder vaak door te dringen tot het parlement, dan in gemengde stelsels, of stelsels van evenredige vertegenwoordiging.29 De oorzaak van het verband tussen de kiesformule en het aantal vertegenwoordigde groepen is niet duidelijk. Ook is weinig onderzoek gedaan naar de vraag of andere kenmerken van het kiesstelsel invloed hebben op het aantal vrouwen in de volksvertegenwoordiging. Het lijkt er op dat partijen in districten waarin verscheidene zetels zijn te verdelen, streven naar een 'balanced ticket'. Door verschillende groepen aan te spreken proberen ze zoveel mogelijk van de te behalen zetels in de wacht te slepen.30 Hieruit blijkt dat de rol van partijen van groot belang is. Onderzoek heeft echter aangetoond dat de verbanden verre van sterk zijn. Andere factoren, zoals de interne rekrutering door politieke partijen en de politieke cultuur in een land blijken minstens zo belangrijk.31
27
Verwachting (2) Naarmate het kiesstelsel a een meer evenredige kiesformule heeft en b per district meer zetels heeft te verdelen is de vertegenwoordiging van vrouwen groter (afspiegeling). Het verband is echter zwak. Verwachting (2c) Het effect van het selectiegedrag van politieke partijen en de politieke cultuur in een land op de vertegenwoordiging van vrouwen is veel groter dan het effect van het kiesstelsel. 3.3.3 Toegankelijkheid en responsiviteit De laatste aspecten van volksvertegenwoordigers die we hier bespreken zijn de toegankelijkheid van vertegenwoordigers en hun (beleids)responsiviteit, zeg maar, de 'band tussen kiezers en gekozenen'. Onderzoek naar toegankelijkheid van volksvertegenwoordigers (en individuele responsiviteit) is slechts beperkt voorhanden. Niet al dat onderzoek vindt grote verschillen als gevolg van het kiesstelsel. Zo werd halverwege de jaren tachtig nog geconcludeerd: 'The central conclusion (…) must be a negative one. The electoral system is not a fundamental cause of variations in the focus of representation'.32 En net als het geval was bij afspiegeling lijkt de rol die politieke partijen (willen) spelen belangrijker.33 Meer recent onderzoek naar het gedrag van europarlementariërs en Europees vergelijkend onderzoek naar de opvattingen en het gedrag van nationale volksvertegenwoordigers geeft aan dat het kiesstelsel (en dan vooral de aard van het district) wel degelijk invloed heeft op de oriëntatie en het gedrag van individuele volksvertegenwoordigers.34 Het lijkt er op dat parlementariërs die zijn gekozen in een klein kiesdistrict, dat wil zeggen in een district met maar een beperkt aantal te verdelen zetels, meer contact hebben met kiezers in hun district en ook kiezers in hun district belangrijker vinden dan de partij of het gehele electoraat.35 Verwachting (3a) Naarmate het kiesstelsel per district meer zetels heeft te verdelen, is de oriëntatie op kiezers in het eigen district (in plaats van op de partij of alle kiezers) kleiner. Verwachting (3b) Naarmate het district groter is, is de partij voor de selectie van een kandidaat belangrijker en daarmee ook zijn oriëntatie op de partij en de aanhangers van die partij. Naast deze aspecten van toegankelijkheid, wordt ook de beleidsresponsiviteit bestudeerd. Daarbij richt de aandacht zich vooral op kenmerken van de volksvertegenwoordiging als geheel (de mate waarin het 'gemiddelde parlementslid' 'lijkt op' de 'gemiddelde kiezer'). Zo wordt wel gekeken naar de mate waarin de opvattingen van 'gemiddelde parlementslid' overeenstemmen met de opvattingen van 'de gemiddelde burger'. Zo onderzochten Marsh en Wessels onder meer het effect van kiesstelsels op de mate waarin europarlementariërs dezelfde politieke opvattingen hebben als hun kiezers.36 Uit dit onderzoek komt naar voren dat naarmate het stelsel meer proportionele uitkomsten genereert (zie verwachting 1), de gemiddelde volksvertegenwoordiger minder afwijkt van de opvattingen van de gemiddelde kiezer.
28
Verwachting (4) Naarmate het kiesstelsel meer proportionele uitkomsten genereert (via de kiesformule, de omvang van het district en de kiesformule), is de afstand tussen de gemiddelde vertegenwoordigers en de gemiddelde kiezer ten aanzien van beleidsissues, kleiner. Het ziet er dus naar uit dat de beleidsresponsiviteit in stelsels van evenredige vertegenwoordiging groter is dan in meerderheidsstelsels. 3.4
Kiesstelsels en politieke partijen
Naast de invloed van kiesstelsel op het volksvertegenwoordigende aspect zijn andere mogelijke consequenties van kiesstelsels van belang in de eventuele discussie over de vooren nadelen van de verschillende stelsels. We concentreren ons nu eerst op de consequenties van kiesstelsels voor politieke partijen en partijsystemen. 3.4.1 Aantal politieke partijen In het onderzoek naar de consequenties van kiesstelsels lag traditioneel de nadruk op het aantal partijen. Sommige stelsels zouden stimuleren dat er slechts enkele partijen zouden worden gevormd of in ieder geval zouden overblijven. Andere stelsels zouden juist een fragmentatie aan partijen opleveren. De bekendste ‘wet’ uit dit deel van de sociale wetenschappen is de ‘Wet van Duverger’. Deze 'wet' houdt in dat het aantal partijen in een land sterk afhangt van het gehanteerde kiesstelsel.37 Duverger gaf aan dat de relatie tussen kiesstelsel en het aantal partijen afhing van een mechanisch en van een psychologisch effect. Dit correspondeert deels met het onderscheid dat we hiervoor hebben gemaakt tussen de mechanische gevolgen van een kiesstelsel en het gedrag van kiezers voor de mate van proportionaliteit. Het kiesstelsel kan er enerzijds voor zorgen dat bepaalde partijen die wel stemmen halen geen zetels krijgen, anderzijds zullen kiezers hier rekening mee houden en hun stem onthouden aan partijen die toch geen kans maken. In empirisch onderzoek wordt inderdaad gevonden dat de kiesformule, de omvang van de districten en de kiesdrempel gevolgen hebben voor het aantal politieke partijen in een land. In empirisch onderzoek ligt daarbij de nadruk op de relatie tussen de proportionaliteit van het stelsel (zie paragraaf 2.3.1.) en het aantal politieke partijen. Daaruit blijkt inderdaad een verband te bestaan.38 Verwachting (5)
Naarmate een kiesstelsel meer proportionele uitkomsten genereert (via de kiesformule, de omvang van het district en de kiesdrempel), is het aantal politieke partijen dat met succes meedoet aan de verkiezingen groter.
3.4.2 De campagne en de nadruk op politieke strijdpunten Verklaringen voor verschillen in politieke representatie en het aantal partijen worden in de literatuur voornamelijk gezocht in de kiesformule en de aard en omvang van de kiesdistricten. Daarnaast wordt in de literatuur ook de invloed van de 'ballot structure' (de tweede dimensie; de stemprocedure) onderzocht. Zoals gezegd betreft die tweede dimensie de manier waarop iemand zijn stem kan uitbrengen. Dit aspect van het kiesstelsel zou gevolgen hebben voor de campagne en de oriëntatie van politieke partijen op politieke strijdpunten en de partijcohesie.39 In de eerste plaats blijkt de campagne van partijen die concurreren in een stelsel waarin kiezers de keuze hebben uit verschillende kandidaten van een partij, de campagne ook meer gericht is op die kandidaten. Indien bijvoorbeeld kiezers alleen kunnen kiezen tussen partijen
29
(zoals bij de nationale verkiezingen in Spanje), spelen individuele kandidaten geen rol. Dit verandert iets als een kiezer kan kiezen voor de kandidaat van de ene partij, dan wel de kandidaat van de andere partij (zoals in Nederland). Dit verandert nog meer als een kiezer mag stemmen op verschillende kandidaten van een partij zoals in Finland, of, nog sterker, alleen op verschillende individuen kan stemmen (zoals in het meerderheidsstelsel met preferente stemmen (Single Transferable Vote) van Ierland). Verwachting (6)
Naarmate de stemprocedure meer gericht is op (verschillende) personen en minder op politieke partijen, is de aandacht in de campagne (financiering en standpuntbepaling) ook meer gericht op personen.
De stemprocedure zou vooral invloed hebben op de relatie tussen partij en volksvertegenwoordigers. Als men immers alleen een stem kan uitbrengen op een partijlijst, zijn volksvertegenwoordigers volledig onderworpen aan de discipline van de partijen. Concurrentie tussen individuele kandidaten zal in zo een stelsel van gesloten lijsten niet plaatsvinden. Dat is al anders indien kiezers, zoals in Nederland, de mogelijkheid hebben de door de partij gekozen volgorde van kandidaten te doorbreken, zeker als dat, door een lage voorkeursdrempel, vrij gemakkelijk is. De concurrentie tussen kandidaten kan nog verder worden versterkt als partijen helemaal geen invloed meer hebben op welk van hun kandidaten wordt gekozen. Issue oriëntatie tijdens de campagne Waar gaat de campagne over? Volgens Katz hebben kenmerken van het kiesstelsel belangrijke consequenties voor de bereidheid van partijen om zich duidelijk uit te spreken over ‘issues’.40 Volgens Katz zijn het vooral de stemprocedure (sterk gericht op personen) en in iets mindere mate de omvang van het district (klein) die er voor zorgen dat ‘issues’ een veel minder duidelijke rol spelen in de campagne. Verwachting (7)
Naarmate in een kiesstelsel a de stemprocedure meer gericht is op personen b het district kleiner is, is I de campagne minder gericht op issues en II zijn de programmatische verschillen tussen politieke partijen minder duidelijk.
3.4.3 Partijcohesie en -organisatie Ook de interne partijorganisatie en partijdemocratie zouden kunnen verschillen als gevolg van het kiesstelsel. Hiervoor hebben we al gezien dat er een afruil lijkt te bestaan tussen de mogelijkheid dat kandidaten ruimte krijgen zichzelf te profileren en de mogelijkheid van een partij om de interne samenhang van een lijst of fractie te bepalen. Katz stelt bijvoorbeeld: Where intraparty choice is allowed, parliamentary parties will tend to disunite.41 Empirisch onderzoek lijkt deze verwachting te bevestigen: Verwachting (8)
Als de stemprocedure een keuze tussen verschillende kandidaten van een partij toelaat en zelfs stimuleert, zal de samenhang van de partij en binnen de fractie afnemen.
Selectie van kandidaten Een deel van de hiervoor genoemde effecten van het kiesstelsel wordt waarschijnlijk veroorzaakt door de manier waarop politieke partijen hun kandidaten selecteren. Een
30
belangrijk deel van de interne organisatie van politieke partijen is immers gericht op het zoeken en selecteren van kandidaten voor gekozen functies. De manier waarop partijen deze taak vervullen zou wel eens sterk kunnen samenhangen met het kiesstelsel omdat partijen rekening houden met de succeskansen van hun kandidaten.42 In de literatuur wordt vaak verondersteld dat naarmate de districten groter zijn en zeker in combinatie met een proportionele verdeling van zetels, de rol van de politieke partij bij de selectie van kandidaten sterker wordt: naarmate het kiesstelsel proportioneler is, is de selectie van kandidaten meer gecentraliseerd. Sommigen verwachten zelfs dat uiteindelijk de partijleider de selectie van kandidaten kan monopoliseren.43 Empirisch onderzoek lijkt deze verwachting echter niet te bevestigen. Althans, van een simpele één op één relatie is geen sprake: 'it is clear that most of the more simplistic and deterministic relationships hypothesized do not hold true.'44 Met andere woorden: de mate van centralisatie van de selectie van kandidaten wordt niet volledig bepaald door het electorale stelsel. Dat betekent dat de effecten die we in de verwachtingen 6, 7 en 8 hebben samengevat waarschijnlijk niet tot stand komen via de organisatie van het selectieproces. 3.5
Nationalisering van de uitslag
Er wordt vaak verondersteld dat als de nationale en lokale verkiezingen samenvallen dit invloed heeft op zowel de opkomst bij als op de nationalisering van de lokale verkiezingen. Simpelweg kunnen vier opties worden onderscheiden: 1 in elke gemeente op verschillende tijdstippen lokale verkiezingen; 2 binnen groepen gemeenten (bijvoorbeeld provincies of regio's) op hetzelfde tijdstip, maar tussen groepen op verschillende tijdstippen lokale verkiezingen; 3 in alle gemeenten op hetzelfde moment lokale verkiezingen, maar niet samen met andere verkiezingen (huidige situatie in Nederland) en; 4 in alle gemeenten tegelijkertijd lokale verkiezingen samen met een andere verkiezing (hetzij Europees, provinciaal of nationaal).45 Vrij breed wordt de veronderstelling gehanteerd dat optie 4 leidt tot de hoogste opkomst, maar ook tot het hoogste niveau van nationalisering.46 In dat geval wordt het immers voor burgers moeilijker een onderscheid te maken tussen nationale politieke partijen en hun lokale afdelingen. De campagne wordt dan overheerst door nationale thema's. Lokale lijsten komen hierdoor nauwelijks aan bod. Als daarentegen de raadsverkiezingen in elke gemeente op een ander tijdstip zouden plaatsvinden (optie 1), zou de nationalisering van de verkiezingen veel kleiner zijn. In dat geval wordt het voor burgers gemakkelijker het onderscheid tussen het lokale en nationale niveau te maken.47 Ook lokale lijsten worden dan meer op hun eigen presentaties afgerekend. Dit alles neemt niet weg dat de nationalisering ook door enkele andere factoren wordt bepaald. Een belangrijke factor lijkt het lokale kiesstelsel Als kiezers zich moeten uitspreken over personen en die personen proberen ook een eigen aanhang te verwerven, zal de uitslag waarschijnlijk minder worden bepaald door bovenlokale overwegingen. Het kiesstelsel zal dan ook waarschijnlijk een eigen, rechtstreekse invloed op de nationalisering van de lokale verkiezingen hebben. Verder wordt vaak gewezen op het relatieve belang van de lokale bestuurslaag ten opzichte van andere bestuurslagen. Indien dat belang groot is, is de nationalisering kleiner.48
31
Empirisch onderzoek leidt niet tot een eenduidige conclusie over het (relatieve) effect van het samenvallen van verkiezingen, het lokale kiesstelsel en het relatieve belang van de lokale bestuurslaag. Volgens bijvoorbeeld Depla c.s (1997), die hun conclusie baseren op een studie in vier landen, maken verschillende verkiezingen op één dag het voor kiezers juist mogelijk zich te onttrekken aan de nationale trends. Indien lokale verkiezingen niet samen met andere verkiezingen worden gehouden, hebben ze een belangrijke signaalfunctie richting de nationale politiek. Het is dan de manier om iets duidelijk te maken aan landelijke politieke partijen. Indien lokale en nationale verkiezingen samenvallen, hoeven kiezers zich bij lokale verkiezingen niets meer aan te trekken van het effect van hun stem op de nationale politiek. Dat effect verloopt immers via de nationale stem. Dit zou verklaren waarom het aantal mensen dat bijvoorbeeld in Zweden op nationaal niveau een andere keuze maakt dan op lokaal niveau zo groot is. Thomsen (1998), die zijn conclusies baseert op een vergelijking van verkiezingsuitslagen in drie landen, waaronder wederom Zweden, komt echter tot de conclusie dat het geringe belang van de lokale bestuurslaag en het samenvallen van verkiezingen beide we degelijk leiden tot meer nationalisering. Deze conclusie is dus tegengesteld aan die van Depla c.s. Deze tegenstelling kunnen we voor een deel verklaren uit de moeilijkheid verkiezingsuitslagen eenduidig te interpreteren. Zo wordt door Depla cs. Zweden gezien als een land waar, ondanks het samenvallen van de lokale en nationale verkiezingen, toch de lokale politiek relatief weinig is genationaliseerd. Dit zou blijken uit het relatief grote aantal mensen dat bij lokale verkiezingen niet stemt op de nationale partij. Ze lijken echter te vergeten dat sommige (nationale) politieke partijen niet in alle Zweedse gemeenten meedoen. Soms doet een nationale partij (bijna) niet of in slechts enkele gemeenten mee aan de lokale verkiezingen (en wint dus weinig of niets tijdens de lokale verkiezingen) terwijl die politieke partij nationaal wel wint. Dit lijkt dan te duiden op een lage nationalisering van de lokale verkiezingen, maar is een gevolg van het meedoen van de partijen aan de lokale dan wel de nationale verkiezingen. Dergelijke factoren speelden in de jaren negentig in Zweden een belangrijke rol.49 Mede daarom lijkt het verstandig vooralsnog vast te houden aan het idee dat het samenvallen van verkiezingen leidt tot meer nationalisering. Overigens blijkt het ook moeilijk iets te zeggen over de verwachte invloed van het kiesstelsel op nationalisering. Zo is de nationalisering in bijvoorbeeld Engeland, waar een sterk op personen gericht stelsel bestaat, net als in bijvoorbeeld Zweden, waar een stelsel van evenredige vertegenwoordiging bestaat, zeer groot.50 Of dit mede wordt beïnvloed door het relatief geringe institutionele belang van gemeenten in Engeland staat echter te bezien. We sluiten af met drie verwachtingen over nationalisering van lokale verkiezingen, maar met de kanttekening dat er zonder nader onderzoek weinig valt te zeggen over de (relatieve) invloed van de verschillende factoren op de nationalisering: Verwachting (9)
Naarmate een kiesstelsel meer op personen is gericht (stemprocedure meer gericht op personen, kleine districten), is de nationalisering kleiner.
Verwachting (10) Naarmate het institutionele belang van de gemeentelijke bestuurslaag groter is, is de nationalisering kleiner. Verwachting (11) Als de lokale verkiezingen niet samenvallen met andere verkiezingen, is de nationalisering kleiner dan wanneer de lokale verkiezingen wel samenvallen met de andere verkiezingen.51
32
Dit betekent onder meer dat we in onze beschrijving van de verschillende landen onder meer moeten kijken naar het institutionele belang van de bestuurslaag en de mate waarin lokale verkiezingen samenvallen met andere verkiezingen. 3.6
De opkomst bij de lokale verkiezingen
Herinvoeren van de opkomstplicht is een van de genoemde opties om de lokale democratie te versterken. In discussies over het opnieuw invoeren van de opkomstplicht spelen verschillende overwegingen een rol. In de eerste plaats is dat natuurlijk de hoogte van de opkomst. Als opkomen weer verplicht is, zullen waarschijnlijk meer mensen de gang naar de stembus maken. Een hoge opkomst wordt meestal gewaardeerd omdat op die manier een betere ‘afspiegeling’ wordt bewerkstelligd. Lijphart bijvoorbeeld, bepleitte juist daarom voor de herinvoering van de opkomstplicht.52 Andere auteurs wijzen er echter op dat een hogere opkomst nauwelijks zal leiden tot een 'betere afspiegeling' van het electoraat. Niet-stemmers blijken in onderzoek nauwelijks te verschillen van degenen die wel gaan stemmen. Als je de opkomst verhoogd zal dat dan ook nauwelijks invloed hebben op de samenstelling van de volksvertegenwoordiging.53 Ook zonder effecten op de afspiegeling van bepaalde groepen kan men echter een hogere opkomst waarderen. Zo wordt een hoge opkomst bijvoorbeeld vaak gezien als een indicatie van betrokkenheid bij de lokale politiek, maar of in dit verband de verplichting te stemmen ook zal leiden tot meer betrokkenheid valt te bezien. In onderzoek naar opkomst blijkt overigens het antwoord op de vraag waarom sommige individuen gaan stemmen en andere niet, niet in de eerste plaats te worden bepaald door de (feitelijke) politieke omgeving, maar door de individuele waarneming van die feiten of door individuele eigenschappen. De vraag waarom een individu ergens in Europa gaat stemmen lijkt met andere woorden beter te kunnen worden beantwoord met uitspraken over dat individu zelf (of hij of zij geïnteresseerd is in politiek, niet al te oud en niet te jong en hoger opgeleid) is, dan met kenmerken over het politieke stelsel waarbinnen die persoon zijn of haar stem uitbrengt. Overigens betekent dit niet dat we precies weten welke individuele eigenschappen dan leiden tot een grotere kans te gaan stemmen.54 Dat neemt niet weg dat de context wel degelijk van invloed is op de hoogte van de opkomst. We richten ons hier op de opkomstplicht, de mate waarin een stelsel proportioneel is (zie paragraaf 0), facilitaire voorzieningen, het institutionele belang van de lokale bestuurslaag en de omvang van gemeenten. 3.6.1 Opkomstplicht In landen met een opkomstplicht is de opkomst inderdaad hoger dan in landen zonder opkomstplicht. Zo is de opkomst volgens Blais en Dobrzynska in landen met een opkomstplicht ongeveer 11 procent hoger dan in landen zonder opkomstplicht.55 Franklin et al melden een veel sterker effect van meer dan 25 procent.56 Eerder meldde Franklin een zeven procent hogere opkomst in landen met een opkomstplicht.57 De verschillen tussen de studies zijn groot. Dat is voor en deel terug te voeren op de landen die met elkaar worden vergeleken en voor een deel op de zaken waarmee, naast de opkomstplicht, rekening wordt gehouden. Niettemin moeten we vaststellen dat: Verwachting (12) In landen met een opkomstplicht is de opkomst substantieel hoger dan in landen zonder opkomstplicht.
33
Het is overigens de vraag of het herinvoeren van de opkomstplicht in Nederland zal leiden tot een veel hogere opkomst. De hiervoor genoemde studies vergelijken landen waar de opkomstplicht al lang bestaat met landen waar die plicht, soms al lang geleden, is afgeschaft. De opkomstplicht werkt in de landen waar die plicht bestaat niet alleen, en wellicht zelfs niet hoofdzakelijk, omdat de wettelijke regel er is en wordt afgedwongen, maar ook omdat burgers de gewoonte hebben ontwikkeld te stemmen. In Nederland is die gewoonte bij veel mensen verdwenen. Of herinvoering van opkomstplicht zal leiden tot een veel hogere opkomst valt daarom te bezien. Alleen indien men bereid is op het niet-stemmen ook een duidelijke sanctie te zetten zal de opkomst hoger worden. 3.6.2 Proportionaliteit Naast de opkomstplicht lijkt ook de mate waarin de zetelverdeling een afspiegeling is van de verkiezingsuitslag (proportionaliteit) een positief effect op de opkomst te hebben. Dit zou te maken kunnen hebben met het gevoel van kiezers dat hun stem er toe doet. Onderzoek naar de relatie tussen proportionaliteit en opkomst duidt op een beperkt effect. Franklin meldt dat de opkomst bij de nationale verkiezingen in het door hem bestudeerde land met de laagste proportionaliteit (het Verenigd Koninkrijk) 12 procentpunten lager is dan in het land met de hoogste proportionaliteit (West-Duitsland).58 Franklin et al (1998) meldt een iets kleiner effect van 9 procent. Blais en Dobrzynska denken dat het effect van proportionaliteit op opkomst nog kleiner is.59 Maar in vrijwel alle studies komt een effect van enkele procenten naar voren. Verwachting (13) Naarmate de proportionaliteit van een kiesstelsel groter is, is de opkomst hoger. Naast een direct effect, lijkt er ook een indirect effect te bestaan tussen proportionaliteit en opkomst. Zoals we eerder zagen heeft proportionaliteit ook een effect op het aantal partijen dat meedoet aan de verkiezingen (verwachting 5). Nu zijn er over het effect van het aantal partijen dat meedoet twee tegengestelde verwachtingen.60 Soms wordt een positief effect verwacht: naarmate het aantal partijen groter is, hebben kiezers meer keuzemogelijkheden en is daarom de opkomst hoger. Maar er kan ook een negatief effect worden verwacht: naarmate het aantal partijen groter is, is het effect van een overwinning van de partij kleiner (de kans de partij een belangrijke rol speelt in de uitvoerende macht kleiner), en daarom is de opkomst lager. Ook de resultaten van onderzoek zijn niet eenduidig. Verschillende bevindingen duiden echter vooral op een ondersteuning van de tweede verwachting: naarmate het aantal partijen groter is, is de opkomst lager. Het totale (directe en indirecte) effect van proportionaliteit op opkomst lijkt positief. 3.6.3 Facilitaire voorzieningen Een derde mogelijk belangrijke groep factoren die kan dienen als verklaring van opkomst in een politiek stelsel zijn maatregelen om het stemmen te vergemakkelijken: stemmen per post (of via internet), op zondag stemmen en op verscheidene dagen of gedurende langere tijd kunnen stemmen. De verwachting is voor de hand liggend. Als stemmen gemakkelijker wordt, is de opkomst bij verkiezingen hoger. Uit empirisch onderzoek blijkt bijvoorbeeld dat de opkomst toeneemt als op zondag wordt gestemd. Franklin et al (1996) melden een toename van 9 procent. Franklin (1996) meldt een toename van 6 procent.61 Het verschil wordt veroorzaakt door andere factoren waarmee rekening wordt gehouden en door en andere selectie van landen. Empirisch onderzoek naar het stemmen per post (dat door veel mensen gemakkelijker wordt gevonden) geeft ook aan dat daarmee de opkomst kan worden verhoogd.62
34
Verwachting (14) Het verlagen van de 'kosten' voor het uitbrengen van stem door het bieden van facilitaire voorzieningen (zoals kunnen stemmen op zondag, het stemmen per post), leidt tot een hogere opkomst bij de verkiezingen. Een hogere opkomst wordt mede gewaardeerd omdat daarmee de verzameling kiezers representatiever is voor het electoraat als geheel. Uit onderzoek blijkt overigens dat dergelijke maatregelen weliswaar de opkomst beïnvloeden, maar dat dit niet automatisch betekent dat de representativiteit van de stemmers toeneemt. Stemmen per post stimuleert bijvoorbeeld opkomst vooral onder groepen die toch al zouden gaan stemmen.63 Verwachting (15) Een hogere opkomst bij de verkiezingen als gevolg van het bieden van facilitaire voorzieningen leidt niet automatisch tot een betere afspiegeling van alle groepen in de samenleving. 3.6.4 Institutioneel belang In het rapport van commissie-Elzinga worden naast het herinvoeren van de opkomsplicht enkele ‘bestuurlijke voorzieningen’ genoemd die een opkomstbevorderend effect zouden hebben.64 In de eerste plaats is dat de feitelijke en vervolgens gevoelde ‘institutionele importantie’ van de lokale bestuurslaag. ‘Waar een bestuurslaag meer betekenis heeft voor het dagelijks leven, is het aannemelijk dat burgers meer betrokken zullen zijn bij de democratische besluitvorming’.65 Overigens wordt daarbij verondersteld dat het feitelijke belang van de lokale bestuurslaag in termen van bevoegdheden en financiële middelen sterk samenhangt met het belang dat burgers hechten aan het lokale politieke systeem. De gevoelde institutionele importantie zou vervolgens leiden tot een hogere opkomst.66 Verwachting (16) Naarmate de lokale bestuurslaag ten opzicht van de nationale bestuurslaag relatief belangrijker is (of wordt gevonden), is de opkomst bij lokale verkiezingen hoger. 3.6.5 Omvang van gemeenten In de discussie rond het rapport van de commissie-Elzinga komt één aspect niet of nauwelijks aan de orde: de omvang van de gemeenten. Toch wordt aan deze factor in de literatuur juist veel aandacht besteed. Daarbij wordt gevonden dat de omvang van gemeenten een negatief effect heeft de opkomst: With the exception of a few earlier studies, several analyses show a negative relation between size of sub-national authorities and turnout at local elections.67 Voor dit negatieve verband worden twee verklaringen gegeven. In de eerste plaats zouden er in kleine gemeenten andere mensen wonen en zou de sociale structuur anders zijn. Opkomst wordt dus vooral geweten aan sociale factoren. In de tweede plaats zou opkomst vooral worden bepaald door institutionele factoren: grotere gemeenten staan verder af van de burger, het bestuur is complexer en de mogelijke invloed van burgers op het beleid is kleiner. In dit rapport besteden we verder geen aandacht aan de vraag welke factor de belangrijkste rol speelt.68 Verwachting (17) Naarmate de omvang van de gemeente groter is, is de opkomst bij lokale verkiezingen lager.
35
Ter illustratie is deze relatie weergegeven voor Nederlandse gemeenten in 1998. [Figuur 1: De relatie tussen omvang (log) en opkomst bij de lokale verkiezingen in 1998 in Nederland] 3.7
Conclusies
Wat levert dit overzicht nu op als het gaat om de consequenties van lokale kiesstelsels? In schema 1 was kort samengevat op welke kenmerken van het kiesstelsel we ons zouden richten en welke consequenties van kiesstelsels in ogenschouw zouden worden genomen. De meer specifieke verwachtingen over de gevolgen van het kiesstelsel zijn telkens in de tekst samengevat in 'verwachtingen'. 3.7.1 Volksvertegenwoordigers Bij ons onderzoek naar de effecten van kiesstelsels op volksvertegenwoordigers hebben we allereerst gekeken naar proportionaliteit. Daarbij hebben we de verwachting uitgesproken (en ondersteund gezien door onderzoek naar nationale stelsels) dat naarmate het kiesstelsel per district meer zetels heeft te verdelen, een meer evenredige kiesformule heeft en naarmate de kiesdrempel lager is, de proportionaliteit van de verkiezingsuitslag hoger is. Stelsels van evenredige vertegenwoordiging met verschillende manieren om restzetels te verdelen laten ook verschillen in proportionaliteit zien. Deze verschillen zijn echter marginaal (verwachting 1a-d). Aansluitend hebben we de aandacht gericht op de afspiegeling. We hebben de verwachting uitgesproken dat naarmate het kiesstelsel een meer evenredige kiesformule heeft en per district meer zetels heeft te verdelen, de vertegenwoordiging van vrouwen groter is. Het verband is echter zwak. Het effect van het selectiegedrag van politieke partijen op de vertegenwoordiging van vrouwen is veel groter dan het effect van het kiesstelsel (verwachting 2a-c). Ook de toegankelijkheid van raadsleden wordt beïnvloed door het kiesstelsel. Naarmate het kiesstelsel per district meer zetels heeft te verdelen, is de oriëntatie van volksvertegenwoordigers op kiezers in het eigen district (i.p.v op de partij of alle kiezers) kleiner. Verder is de verwachting uitgesproken dat in dat geval ook de partij voor de selectie van een kandidaat belangrijker is en daarmee zijn oriëntatie op de partij en de aanhangers van die partij (verwachting 3a-b). Voor wat betreft de beleidsresponsiviteit blijkt uit internationaal vergelijkend onderzoek dat naarmate het kiesstelsel meer proportionele uitkomsten genereert (via de kiesformule, de omvang van het district en de kiesformule), de afstand tussen de gemiddelde vertegenwoordigers en de gemiddelde kiezer ten aanzien van beleidsissues, kleiner is (verwachting 4). Er lijkt overigens een tegenspraak te bestaan tussen de verwachting over toegankelijkheid (verwachting 3) en de verwachting over beleidsresponsiviteit (verwachting 4). Op basis van verwachting 3 en de opvatting dat parlementariërs vooral moeten luisteren naar en georiënteerd zouden moeten zijn op kiezers (en niet naar respectievelijk op de partij of de leden van de partij), zou men kunnen pleiten voor de invoering van een (gematigd) districtenstelsel. Dit zou er immers toe leiden alle parlementariërs zich meer richten op kiezers in de districten dan in een stelsel van evenredige vertegenwoordiging. Op basis van onderzoek nar beleidsresponsiviteit moeten we echter verwachten dat dit er toe zal leiden dat het parlement als geheel verder af komt te staan van de opvattingen van kiezers. Een parlement met vertegenwoordigers die allemaal zijn gericht op de kiezers in hun district zou
36
met andere woorden wel eens minder (beleids)responsief voor de bevolking als geheel kunnen zijn dan een parlement dat gekozen wordt in een stelsel van evenredige vertegenwoordiging. Dit lijkt een tegenstelling. Mogelijk laten districtsvertegenwoordigers zich weinig gelegen liggen aan de kiezers die hen niet hebben gekozen. Mogelijk spelen andere mechanismen een rol. In ieder geval wordt wel duidelijk dat men niet te gemakkelijk mag verwachten dat een toegankelijker, meer op de kiezers georiënteerde volksvertegenwoordiging, dus ook (beleids)responsiever is en dus, met andere woorden, meer handelt in overeenstemming met hetgeen de bevolking als geheel wil. 3.7.2 Politieke partijen Bij ons onderzoek naar de effecten van kiesstelsels op partijen en partijstelsels zijn we eerst stil blijven staan bij de verwachting dat als het kiesstelsel minder proportioneel wordt, het aantal politieke partijen zal afnemen. In de Nederlandse discussie echter, lijkt een afnemende proportionaliteit vooralsnog geen optie. Daarom zijn de consequenties van de manier waarop de stem kan worden uitgebracht (de stemprocedure, het stembriefje) van groter belang. Op basis van eerder uitgevoerd onderzoek naar vooral nationale kiesstelsels hebben we de verwachting uitgesproken dat naarmate de stemprocedure meer gericht is op (verschillende) personen en naarmate die stemprocedure de keuze tussen kandidaten van een partij stimuleert, de aandacht in de campagne (financiering en standpuntbepaling) meer gericht zal zijn op personen, de programmatische verschillen tussen politieke partijen minder duidelijk worden en ook de samenhang van partij en de fractie zullen afnemen. Tenslotte hebben we voor wat betreft de interne organisatie van partijen de verwachting uitgesproken dat als de stemprocedure een keuze tussen verschillende kandidaten van een partij toelaat en zelfs stimuleert, de samenhang van de partij en de fractie zal afnemen. Als onze verwachtingen ook op lokaal niveau hout snijden, is het natuurlijk de vraag wat dit alles betekent voor de effectiviteit van de raad als controlerend orgaan ten opzichte van het college. Als we ons beperken tot de stemprocedure (en de mogelijkheid op kandidaten te stemmen), lijkt er een afruil te bestaan tussen de oriëntatie op personen (kandidaten) enerzijds en de mate waarin partijen als eenheid kunnen opereren anderzijds. Daarmee zou een sterkere oriëntatie op personen (door het verlagen van de kiesdrempel, of door het invoeren van een meer op personen gerichte stemprocedure) automatisch leiden tot een minder belangrijke rol voor of samenhang binnen politieke partijen. Vanuit de kiezer zou dat wel eens ongewenst kunnen worden gevonden, omdat daarmee onduidelijker wordt voor welk beleid de stem nu precies staat. Verder zou daarmee het vermogen van de raad om het college kritisch te controleren ook wel eens kunnen afnemen. Bestaand empirisch onderzoek laat niet toe hierover uitsluitsel te geven, maar het is belangrijk rekening te houden met deze mogelijke effecten. 3.7.3 Nationalisering Over het effect van het kiesstelsel op de nationalisering van de lokale verkiezingen is nog weinig bekend. Het is namelijk moeilijk om internationaal vergelijkbare maten voor de nationalisering van de lokale verkiezingen te construeren. De hiervoor geformuleerde verwachtingen zijn dan ook niet sterk empirisch onderbouwd. Het lijkt er echter op dat naarmate een kiesstelsel meer op personen is gericht (stemprocedure, kleine districten), de nationalisering kleiner is. Ook als het institutionele belang van de gemeentelijke bestuurslaag groter is, is de nationalisering kleiner. Tenslotte lijkt het er op dat naarmate de lokale verkiezingen minder samenvallen met andere verkiezingen, de nationalisering ook kleiner is.
37
3.7.4 Opkomst Elementen van het kiesstelsel lijken een belangrijke invloed op de opkomst te hebben. In de eerste plaats gaat het daarbij natuurlijk om de opkomstplicht. Deze zal ongetwijfeld leiden tot en iets hogere opkomst. Overigens moet het effect van de herinvoering van de opkomstplicht in Nederland niet worden overschat: de handhaving zal bijzonder moeilijk zijn. Verder blijkt ook de proportionaliteit (de mate waarin het percentage stemmen zich weerspiegelt in het percentage zetels), die mede wordt bepaald door de afwezigheid van kiesdrempels en het hanteren van een stelsel van evenredige vertegenwoordiging, een positief effect op de opkomst te hebben. Een derde element van het kiesstelsel dat invloed lijkt te hebben op de opkomst zijn facilitaire voorzieningen. Zo heeft bijvoorbeeld het stemmen op zondag een positief effect op de opkomst. Als we het effect van kiesstelsels op opkomst willen onderzoeken door lokale stelsels met elkaar te vergelijken, moeten we niet vergeten dat ook zaken als institutioneel belang en omvang van de lokale bestuurslaag invloed hebben op de opkomst. We kunnen de verwachtingen die tot nu aan de orde zijn gesteld schematisch samenvatten. [Figuur 2: De mogelijke consequenties van het kiesstelsel ] Enkele voorgestelde maatregelen staan in het schema cursief afgedrukt. De doelvariabelen, datgene waar in het kader van het veranderen van het kiesstelsel wordt gestreefd, staan vet afgedrukt. Alle verbanden in dit schema zijn positief, met uitzondering van de relatie tussen spreiding van de verkiezingen en opkomst. Dat wil bijvoorbeeld zeggen dat naarmate de institutionele importantie ‘groter’ is, ook de ‘betrokkenheid’ groter is. De spreiding van de lokale verkiezingen leidt weliswaar tot een ontnationalisering (lagere nationalisering), maar ook tot een lagere opkomst bij de verkiezingen. Omdat de meeste verbanden positief zijn hebben we afgezien van het opnemen van de tekens. [voetnoten] 1 Brecht 1959: 17 en 20 2 Voor enkele overzichten, zie Lijphart & Grofman 1984; Farrell 2001 3 Holmberg 2002 4 Blais 1988 5 Lijphart & Grofman 1984: 4 6 Ministerie van BZK (1999/2000a), Kamerstukken II, 1999/2000, 26 957 nr. 2, blz. 6 7 Naast deze eisen wordt ook gesproken over grondwettelijkheid en begrijpelijkheid. Over grondwettelijkheid komen we in dit rapport niet te spreken. Op begrijpelijkheid gaan we later kort in. Farrell verwijst naar verschillende opvattingen over de begrijpelijkheid van de verschillende stelsels voor kiezers (Farrell 2001: 173). 8 Pitkin 1967: 60 e.v. 9 Van der Kolk 1997: 31-32 10 Hieronder worden zowel kenmerken van individuele volksvertegenwoordigers verstaan als kenmerken van de volksvertegenwoordiging als geheel. Al naar gelang de groep waarop men zich richt maakt men verder wel onderscheid tussen individuele responsiviteit (ook vaak in verband gebracht met clientelisme), groepsresponsiviteit en beleidsresponsiviteit. 11 Lijphart & Grofman 1984: 5 12 Van Thijn, 1967/1991
38
13 Versterking van de uitvoerende macht wordt tegenwoordig niet meer gezocht in het tot stand brengen van een meerderheid in de raad, maar in het versterken van de positie van wethouders en de burgemeester. Wellicht dat in de toekomst zelfs de burgemeester gekozen wordt en dat op die manier een krachtige uitvoerende macht wordt gerealiseerd. 14 Van der Kolk 1997, Newton 1976, Miller 1988. 15 Voor een beschrijving van de elementen in de eerste box wordt verwezen nar hoofdstuk 2. 16 De cursief gedrukte kenmerken van het kiesstelsel noemen we in het vervolg het kiesstelsel in enge zin. 17 De overige elementen van het kiesstelsel hebben waarschijnlijk geen grote invloed op de proportionaliteit. Binnen stelsels van evenredige vertegenwoordiging heeft ook de manier waarop restzetels worden verdeeld invloed op de proportionaliteit. Tot slot heeft ook het aantal te verdelen zetels invloed op de proportionaliteit (Lijphart 1994). 18 Overigens zijn de verschillen in disproportionaliteit tussen de verschillende stelsels van evenredige vertegenwoordiging marginaal Farrell 2001: 160. 19 Farrell 2001: 161 20 Zie hoofdstuk 2 van dit rapport. Zie vor meer informatie en een prima uitleg van de verschillende manieren waarop restzetels worden verdeeld: Farrell 2001: 71-79. 21 Gebaseerd op de Gallagher index (Farrell 2001: 214). Het gaat hier om een maat voor de verschillen tussen het percentage stemmen dat is uitgebracht op een politieke partij en het percentage zetels dat die partij vervolgens heeft bemachtigd. Is de disproportionaliteit groot, dan is er een sterke afwijking tussen het aantal stemmen en het aantal zetels. Is de disproportionaliteit klein, dan is voor elke partij het percentage zetels en het percentage stemmen aan elkaar gelijk. Meer precies: Neem het verschil tussen het percentage stemmen en het percentage zetels voor elke partij. Sommeer de gekwadrateerde verschillen en deel de som door twee. Trek uit dat laatste getal de wortel. Het voert te ver hier in te gaan op de voor en nadelen van deze maat. Farell 2001 en Lijphart 1994 geven veel argumenten voor en tegen deze en andere maten. 22 Stelsels waarin degene met de meeste stemmen de zetel van het district verwerft. 23 Ook wel Single Transferable Vote (STV) genoemd. 24 De Nederlandse kiesformule bij nationale verkiezingen en in grotere gemeenten. Zie artikel P 8 Kieswet. Indien er minder dan 19 zetels te verdelen zijn, geldt bij de restzetelverdeling het systeem van de grootste overschotten. Bovendien is in dat geval de kiesdrempel lager: lijsten met een stemcijfer hoger dan 75% van de kiesdeler komen ook in aanmerking voor een restzetel. 25 Lijphart 1994; Farrell 2001: 154-155 26 bijv. Lijphart 1999: 157 e.v. 27 Het is ook in het tweede geval mogelijk dat de zetelverdeling perfect overeenstemt met de verdeling van stemmen , omdat het aantal weggegooide stemmen van de ene partij in het ene district, wordt gecompenseerd door het aantal weggegooide stemmen voor die partij in een ander district. 28 Norris 1996: 201 voor het belang van de omvang van het district. In andere onderzoeken wordt meestal de kiesformule genomen. Daarnaast spelen zaken een rol die we niet expliciet in ons onderzoek hebben betrokken. In sommige landen mag men bijvoorbeeld alleen lijsten indienen als daarop een bepaald minimumpercentage vrouwen voorkomt. Mede daarom is de relatie tussen het kiesstelsels in engere zin en het percentage vrouwen niet erg sterk. 29 Norris (1996: 200) meldt percentages van respectievelijk 8, 13 en 17 procent. In een ander artikel meldt Norris (1997: 309-310) percentages van respectievelijk 7, 13 en 17
39
30 31 32 33 34
35
36 37 38 39 40 41 42 43 44 45
46
47 48 49 50 51
52 53 54
55 56 57 58
procent. Farrell (2001: 166) meldt percentages van 17,7 voor stelsels van evenredige vertegenwoordiging en 13,5 procent voor de overige stelsels. Norris 1997 Farrell 2001: 168 Bogdanor 1985: 299 Bogdanor 1985: 299 Wessels 1999: 222. In literatuur over verkiezingen in de VS, waarbij meestal gebruikt wordt gemaakt van het meerderheidsstelsel, maar waarbij soms ook verschillende kandidaten worden afgevaardigd uit één district, blijken de banden tussen kiezers en gekozen in multi-member districten inderdaad minder sterk te zijn dan in districten waaruit maar één persoon wordt afgevaardigd (Jewell 1982: 146 e.v.). Zie verder ook Bowler en Farrell 1993 (met name pagina 62). Hier concentreren we ons op de omvang van de districten. De kiesformule wordt als verklarende factor genoemd in Cain, Ferejohn en Fiorina 1987: 219 e.v. Bowler en Farrell (1993) gebruiken ook kenmerken van de stemprocedure. Marsh en Wessels 1997. Duverger 1951/1964 ed: 204-205 en 217, 248-249 ev. Ze bijvoorbeeld Farrell 2001: 163. Farrell 2001: 168 e.v. Katz 1980: 85 e.v.; 115 e.v. Katz 1980: 34 Czudnowski in Gallagher 1988: 9 Hermens 1972 in Gallagher 1988: 9. Gallagher 1988: 258 Zie voor een variant op deze indelen (Korsten en Janssen 1999). Uiteraard zijn er allerlei varianten mogelijk, waarbij bijvoorbeeld de lokale verkiezingen in een bepaalde regio wel, maar in een andere regio niet samenvallen met nationale verkiezingen. Ook verkiezingen als gevolg van een herindeling vallen buiten de normale gang van zaken. Zie over het intrekken van het voornemen verkiezingen te combineren de brief van de minister van BZK (1999/2000c) Kamerstukken II, 1999-2000, 24244, nr. 11. De mogelijkheid van combinatie van raads- en statenverkiezingen is betrokken bij de kabinetsreactie op het rapport «Dualisme en lokale democratie» van de commissieElzinga (Kamerstukken II, 1999/2000, 26 800 VII, nr. 42). Zie verder ook (Korsten en Janssen 1999). Van der Kolk 1997 Thomsen 1998: 344 Thomsen 1998: 334-335 Miller 1988 Uiteraard is het mogelijk dat ook mogelijk dat lokale verkiezingen sterk (of juist minder sterk) genationaliseerd zijn als ze vlak voor of vlak na de nationale verkiezingen worden gehouden. Hierover hebben we in de literatuur echter niets aangetroffen. Lijphart 1994 Van der Eijk en Van Praag 1993: 215 Franklin et al 1998: 309. Over het relatieve belang van systeemkenmerken enerzijds en individuele waarneming en individuele kenmerken anderzijds verschillen overigens de bevindingen. Blais en Dobrzynska 1998 Franklin et al 1998: 318 Franklin 1996: 227 Franklin 1996: 226-228
40
59 Blais en Dobrzynska 1998: 248. Deze verschillen worden onder meer veroorzaakt doordat men andere landen in de studie betrekt en doordat men niet in alle studies met dezelfde factoren rekening houdt die waarschijnlijk ook invloed hebben op de opkomst. 59 Zie Blais en Dobrzynska 1998; 248-249. 60 Overigens meldt Aarts (1999: 53-54) op basis van enquêtegegevens dat stemmen op zondag in Nederland waarschijnlijk weinig effect zal hebben. 61 Karp & Banducci 2000 62 Karp & Banducci 2000: 234 63 Commissie-Elzinga 2000: 420 64 Commissie-Elzinga 2000: 420 65 Zie ook, uitvoeriger, Smeets et al 1998. 66 Bron: Gaardsted Frandsen, A. (2001) In dat paper staat ook een groot aantal verwijzingen naar de literatuur waarop deze conclusie is gebaseerd. Zie verder ook Oliver 2001: 43; voor Nederland onder meer Smeets et al 1998 en meer in het algemeen Denters en Geurts red. (1998). Zie uiteraard ook Dahl & Tufte 1973. 67 Het is in ieder geval niet aannemelijk dat uitsluitend institutionele factoren een rol spelen: ook de opkomst bij de nationale verkiezingen hangt negatief samen met de omvang van gemeenten.
41
4
Verdiepte landenstudies
4.1
Inleiding
In dit vierde hoofdstuk presenteren we een verdiepte landenstudie. Daarin gaan we dieper in op enkele lokale stelsels in Europa. Dat doen we niet zomaar. In hoofdstuk 3 hebben we op basis van een literatuurstudie iets gezegd over de mogelijke invloed van kiesstelsels op onder meer representatie en opkomst bij de lokale verkiezingen. Dat onderzoek is om ten minste twee redenen beperkt. Allereerst zijn de resultaten van dat onderzoek voornamelijk gebaseerd op ervaringen met nationale kiesstelsels. Niet uitgesloten kan worden dat de effecten van lokale kiesstelsels op zaken als representatie en opkomst anders zijn. Verder zijn de resultaten in hoofdstuk 3 gebaseerd op onderzoek dat een vergelijking maakt tussen zeer verschillende kiesstelsels. Niet alleen stelsels van evenredige vertegenwoordiging, maar ook meerderheidsstelsels en plurale stelsels zijn in dat soort onderzoek betrokken. De resultaten van het besproken onderzoek worden sterk bepaald door de grote verschillen tussen deze stelsels. In de huidige discussie gaat de interesse echter vooral uit naar varianten op het stelsel van evenredige vertegenwoordiging. De specifieke effecten daarvan blijven in het eerder aangehaalde onderzoek grotendeels buiten beschouwing. Daarom is een verdiepte landenstudie zinvol. Opzet van dit hoofdstuk Dit hoofdstuk begint met de selectie van landen (paragraaf 4.2). Daarna wordt uitvoeriger dan in hoofdstuk 2 mogelijk was de relevantie van de lokale bestuurslaag in de geselecteerde landen vergeleken met die van Nederland (paragraaf 4.3.). Aansluitend wordt het gebruik van het lokale stelsel door kiezers beschreven (onderzoeksvraag 3). Kiezers mogen dan juridisch allerlei mogelijkheden hebben om hun stem uit te brengen, feitelijk hoeven ze van die mogelijkheden natuurlijk geen gebruik te maken (paragraaf 4.4.). Vervolgens gaan we uitvoerig in op de mogelijke consequenties van het stelsel (onderzoeksvraag 4; paragraaf 4.5.). Het hoofdstuk wordt afgesloten met een samenvatting en enkele conclusies. 4.2
Selectie van enkele lokale kiesstelsels
4.2.1 De criteria In een onderzoek naar het effect van lokale stelsels kunnen twee strategieën worden gevolgd. Een eerste strategie is zoveel mogelijk stelsels te onderzoeken en te kijken of de verwachtingen die in hoofdstuk 3 op basis van de literatuurverkenning zijn geconstrueerd ook op gaan voor lokale stelsels. Ten minste twee problemen maken deze strategie in het kader van dit onderzoek vrijwel onmogelijk. Het eerste probleem is dat we met bijzonder veel factoren rekening moeten houden. Lokale bestuurslagen in de verschillende Europese landen zijn moeilijk met elkaar te vergelijken. In het ene land spelen ze nauwelijks een zelfstandige rol. In andere landen daarentegen hebben ze veel beleidsvrijheid en is hun relatieve belang juist heel groot. Verder verschillen de stelsels enorm voor wat betreft hun institutionele vormgeving. In het ene stelsel speelt bijvoorbeeld de rechtstreeks gekozen burgemeester een grote rol. In het andere stelsel is dat veel minder het geval, of wordt de burgemeester benoemd door de centrale overheid. Het tweede probleem is dat we nauwelijks beschikken over vergelijkbare gegevens over een groot aantal stelsels. Gegevens over de opkomst bij de lokale verkiezingen zijn wel voorhanden, ten minste, zolang we ons tevreden stellen met overall cijfers en geen belangstelling hebben voor de opkomst in de afzonderlijke gemeenten. Zodra we bijvoorbeeld de nationalisering van verkiezingen willen onderzoeken, wordt het allemaal veel moeilijker.
42
Zowel de grote verschillen tussen gemeenten als het gebrek aan gegevens om rekening te houden met die verschillen om de consequenties van de stelsels in kaart te brengen, maken een keuze voor het bestuderen van een beperkt aantal vergelijkbare landen noodzakelijk. Daarom is in een vrij vroeg stadium, in overleg met de opdrachtgever, besloten het aantal landen dat zou worden bestudeerd, in te perken. Bij de inperking van het aantal te bestuderen landen is systematisch te werk gegaan. In de eerste plaats vielen kiesstelsels af die heel sterk van het Nederlandse stelsel verschillen. Het te selecteren kiesstelsel zou een interessante variant moeten vormen op het Nederlandse stelsel, dat wil zeggen minimaal afwijkend van het Nederlandse model en liefst met een versterkt 'personeel element'. Verder is geconstateerd dat onder meer de opkomst mede afhankelijk zijn van het (relatieve) belang van de lokale bestuurslaag. Het is daarom zinvol alleen landen te selecteren waarvan het taken- en bevoegdhedenpakket en de schaal van het gemeentelijk bestuur in grote trekken overeenstemmen met het Nederlandse gemeentelijke bestuur. Dit is het tweede criterium. Tenslotte bleek in een vrij vroeg stadium dat er maar weinig landen zijn waarin gegevens over het gebruik van de kiesstelsels en meer in het bijzonder over de effecten worden verzameld. Dat geldt al voor het landelijke niveau en des te sterker voor het lokale niveau. Het derde criterium is dus dat er een minimum aan toegankelijke literatuur over het betreffende land beschikbaar moet zijn. Dat criterium werd overigens pas gehanteerd nadat was vastgesteld dat het betreffende land in aanmerking kwam voor een verdiepte landenstudie. 4.2.2 Toepassing van de criteria Op basis van de drie genoemde criteria is het nu mogelijk te komen tot een selectie van landen. In schema 4.1. zijn de drie criteria opgenomen. In de kolommen daarachter staat, voor zover mogelijk, aangegeven of het land aan de criteria voldoet (zie uitvoeriger tabel 2.1 en 2.2. in hoofdstuk 2). In cursief zijn de redenen aangegeven die bepalen waarom een land niet is geselecteerd. [Tabel 4.1: Keuze van de vier landen die worden bestudeerd in de verdiepte landenstudie] Op basis van deze drie criteria en in overleg met de opdrachtgever is besloten de verdiepte landenstudie te beperken tot vier proportionele stelsels: Duitsland (en dan meer specifiek het zuid-Duitse stelsel en meer concreet Baden-Württemberg), Nederland, Denemarken en Noorwegen. Deze stelsels lijken in belangrijke opzichten op elkaar, maar verschillen in de manier waarop zij hun stelsel van evenredige vertegenwoordiging hebben ingericht. Bovendien was over deze stelsels voldoende informatie beschikbaar. Omdat we ons in de rest van dit hoofdstuk concentreren op de vier geselecteerde landen, is het zinvol nog even stil te staan bij de precieze inrichting van het lokale kiesstelsel in die landen. De gegevens staan in tabel 2.2. in hoofdstuk 2. In alle vier de landen wordt, zoals gezegd, een stelsel van evenredige vertegenwoordiging gehanteerd. In de geselecteerde landen bestaat maar één stemronde en spelen districten geen rol. Het verschil tussen de kiesstelsels zit allereerst in de stemprocedure (de tweede dimensie van het kiesstelsel). En dat was nu juist de bedoeling. Uit het literatuur onderzoek kwam immers naar voren dat we van de effecten van de verschillende manieren waarop de stemprocedure is ingericht nog weinig weten. Als we op zoek gaan naar gebruik en mogelijke consequenties van varianten op kiesstelsels met een evenredige kiesformule, moeten we ons richten op stelsels met andersoortige stemprocedures: de vraag hoeveel stemmen men precies heeft en hoe en op wie die stem mag worden uitgebracht. In Nederland en Denemarken hebben de
43
kiezers maar één stem. Kiezers in Denemarken hebben echter de keus om die op een partij of op één van de kandidaten van een partij uit te brengen. In Duitsland en Noorwegen hebben de kiezers meer stemmen en kunnen zij bovendien duidelijker aangeven welke kandidaten zijn graag in de raad willen hebben. In Noorwegen kan dat door sommige kandidaten meer stemmen te geven, door namen van kandidaten door te strepen of door kandidaten van andere lijsten toe te voegen aan de lijst waarop men stemt. In Duitsland (Baden-Württemberg) kan dat door stemmen te verdelen over verschillende kandidaten (eventueel van verschillende politieke partijen). Een tweede verschil is de invloed van voorkeurstemmen. In Nederlandse gemeenten kleiner dan 20.000 inwoners (gemeenten met minder dan 19 raadszetels) zijn kandidaten rechtstreeks gekozen als zij de helft van de kiesdeler hebben gekregen. In grotere gemeenten zijn kandidaten rechtstreeks gekozen als zij 25 procent of meer van de kiesdeler hebben verworven. In andere door ons bestudeerde landen blijken er vaak geen voorkeursdrempels te bestaan: de kandidaat op een lijst met de meeste stemmen is gekozen. Zo is er in Noorwegen en Duitsland geen voorkeursdrempel. In Denemarken kunnen partijen er voor kiezen geen voorkeursdrempel te hanteren (het zogenaamde 'nominatie in parallel'). Doen partijen dat niet kunnen individuele kandidaten alleen de lijstvolgorde doorbreken als zij zelfstandig de kiesdrempel halen. Naast verschillen in de stemprocedure, bestaan er ook (beperkte) verschillen in de faciliteiten die kiezers wordt geboden en verschillen in de spreiding van de lokale verkiezingen (zie wederom tabel 2.2.). Bij de interpretatie van de verschillen tussen landen zullen we vooral met dit laatste ook rekening moeten houden. 4.3
De lokale bestuurslaag van de geselecteerde landen vergeleken
Op basis van een globale vergelijking van kiesstelsels kwamen we tot de conclusie dat de lokale bestuurslaag in de geselecteerde landen voor een deel vergelijkbaar is met die van Nederland. Toch is het zinvol eens na te gaan in hoeverre taken en bevoegdheden van de lokale bestuurslaag in de geselecteerde landen inhoudelijk van elkaar verschillen. Het beeld dat is geschetst in hoofdstuk 2 is namelijk maar een deel van het verhaal. Verder is het van belang ook de rest van de institutionele structuur in de landen kort te schetsen. 4.3.1 Aantal en omvang van gemeenten Om de positie van de gemeenten in de vier geselecteerde landen te bespreken is het zinvol eerst de inbedding van die gemeenten te vergelijken. [Tabel 4.2: Aantallen bestuurslagen en omvang van gemeenten in de vier landen] Hoewel het aantal bestuurslagen binnen de door ons geselecteerde land(sdel)en gelijk is, is de omvang van de gemeenten, gemeten naar hun aantal inwoners, zeer verschillend. Van de onderzochte landen kent Nederland verreweg de grootste gemeenten. Bovendien zijn de gemeenten binnen de landen zeer verschillend. Dat is bijvoorbeeld het geval in Noorwegen. De kleinste gemeente in dat land, Utsira, een eiland aan de zuidwest kust, telt slechts 250 inwoners. Oslo heeft er 510.000. Omdat gemeenten soms zo verschillen lijkt het belangrijk in de navolgende analyses in ieder geval rekening te houden met de omvang van gemeenten. 4.3.2 Taken en bevoegdheden Hoe belangrijk is de lokale bestuurlaag? Deze op zich eenvoudige vraag blijkt bij nadere beschouwing moeilijk te beantwoorden. We kunnen op twee manieren kijken naar het belang van de lokale bestuurslaag in de verschillende landen. Allereerst kunnen we een vergelijking
44
maken op basis van min of meer objectieve criteria: de belastingvrijheid van de lokale bestuurslaag en de omvang van de uitgaven van de lokale bestuurslaag ten opzichte van de uitgaven van het gehele openbaar bestuur. Daarnaast kunnen we vragen hoe belangrijk burgers de lokale bestuurlaag vinden in vergelijking met andere bestuurslagen. Het feitelijke belang van de lokale bestuurslaag Enkele gegevens die een indicatie geven van de autonomie van de lokale bestuurslaag staan in tabel 4.3. [Tabel 4.3 Het financiële belang van de lokale bestuurslagen vergeleken6] Wat is de financiële positie van het Nederlandse lokale bestuur in vergelijking met de drie andere stelsels? In de eerste plaats lijkt het financiële belang van de Nederlandse lokale overheid (ten opzichte van de andere bestuurslagen) iets minder groot dan in de andere drie landen. In de tweede plaats lijkt het er op dat, door de relatief grote hoeveelheid specifieke uitkeringen in Nederland, de financiële banden tussen de bestuurslagen in Nederland iets groter zijn dan in de andere geselecteerde landen. Deze 'gouden koorden' beperken de beleidsvrijheid van gemeenten. Uiteraard zegt dit nog niet alles over bijvoorbeeld de verdeling van bevoegdheden. Zo kan ook binnen specifieke uitkeringen een grote beleidsruimte bestaan. De gegevens zeggen daarmee zeker niet alles over de beleidsvrijheid van gemeenten. Toch is waarschijnlijk dat het belang van de lokale bestuurslaag voor burgers in Nederland iets kleiner is dan voor burgers in de andere drie landen. Opvattingen van burgers Op basis van een objectieve beschrijving van de relatie tussen bestuursslagen kan wellicht nog geen definitief oordeel worden gegeven over het relatieve belang van de lokale bestuurslaag. Bovendien is het vooral van belang of burgers ook waarnemen wat het belang is van de lokale bestuurslaag. Een tweede manier is iets te zeggen over het relatieve belang van de lokale bestuurslaag op basis van de opvattingen van de inwoners van de gemeenten. Op basis van enkele enquêtes kunnen we wel iets zeggen over het waargenomen (relatieve) belang van de verschillende bestuurslagen.10 Aan burgers van de verschillende gemeenten in drie van de vier landen zijn twee vragen gesteld die het relatieve belang kunnen meten.11 [Tabel 4.4: Het waargenomen belang van lokale bestuurslagen vergeleken] Hoewel de Nederlandse gegevens over de perceptie van het gemeentelijk belang minder makkelijk zijn te vergelijken met de gegevens uit Duitsland dan met de gegevens uit Denemarken en Noorwegen, komt uit de vergelijking naar voren dat de Nederlandse bestuurlaag relatief minder belangrijk wordt gevonden dan de lokale bestuurslaag in de andere drie landen. Het beeld dat we op basis van de objectieve gegevens schetsten, lijkt daarmee in ieder geval niet te worden weersproken door de hier gepresenteerde gegevens. 4.3.3 Inrichting van de lokale bestuurslaag Voor een goed begrip van de verschillen tussen de verschillende lokale kiesstelsels is een korte schets van de positie van de verschillende gemeentelijke bestuursorganen belangrijk. Daarbij is afgezien van een schets van de inrichting van de Nederlandse lokale bestuurslaag. Deze wordt bekend verondersteld.
45
Baden-Württemberg13 In Baden-Württemberg is het gemeentelijk bestuur naar het model van de Zuid-Duitse Raadsstructuur vormgegeven. Het bestuursmodel is dualistisch van karakter, met de gemeenteraad en de burgemeester als (belangrijkste) bestuursorganen. Dit neemt niet weg dat de gemeenteraad formeel aan het hoofd van de gemeente staat. De gemeenteraad wordt direct gekozen voor vijf jaar. Alle bevoegdheden, voor zover de wet of de raad deze niet aan de burgemeester toekent, berusten bij de raad. Hij kan commissies instellen en aan deze commissies beslissingsbevoegdheid delegeren, voor zover de wet dat toelaat. Daarnaast kan hij commissies van advies in het leven roepen. Samen met de burgemeester heeft de raad de leiding over het ambtenarenapparaat, tenzij de raad deze bevoegdheid aan de burgemeester delegeert. De burgemeester neemt een sterke positie in. Burgers kiezen hem voor een periode van acht jaar. Hij zit dus langer dan de raad. Hij is stemgerechtigd voorzitter van alle raadscommissies en van de gemeenteraad, vertegenwoordiger van de gemeente en hoofd van het bestuur. In grotere gemeenten wordt hij ondersteund door wethouders, die hiërarchisch aan hem ondergeschikt zijn. De wethouders worden door de raad voor een periode van acht jaar gekozen. Denemarken14 De gemeenten hebben een vrij grote vrijheid bij de inrichting van hun eigen bestuur, maar in beginsel zijn er in een gemeente drie bestuursorganen: de gemeenteraad, een aantal commissies en een burgemeester. Alle bestuursorganen functioneren in beginsel gedurende dezelfde periode. De raad wordt door burgers gekozen en kiest vervolgens voor de zittingsduur uit zijn midden de burgemeester. Voorts stelt de raad de financiële commissie in en één of meer andere, vaste commissies. De leden van deze commissies zijn tevens raadsleden.15 Tenslotte kan de raad een of meer tijdelijke of bijzondere commissies instellen die bepaalde taken voor de raad of de vaste commissies uitvoeren, dan wel een adviserende functie hebben. Een minderheid van de leden van deze commissies kan van buiten de raad komen. Als men kijkt naar de wijze waarop de bestuursorganen zijn samengesteld, is er sprake van een monistische structuur. Volgens de Gemeentewet is de gemeenteraad bevoegd voor alle onderdelen van het takenpakket en verantwoordelijk voor de gehele lokale organisatie, voor zover de wet niet anders bepaalt. In de praktijk is sprake van een scheiding: de raad ontwikkelt het beleid, maar de uitoefening van de bevoegdheden om dit beleid te realiseren ligt veelal bij het bestuur. Het bestuur wordt vervolgens gecontroleerd door de raad. De uitvoering van specifieke bevoegdheden en de voorbereiding en uitvoering van raadsbesluiten delegeert de raad veelal aan de commissies en de burgemeester waarbij de vaste commissies verantwoordelijk zijn voor het dagelijks bestuur. De raad kan in beginsel onbeperkt bevoegdheden delegeren aan de commissies. De raad is wel verplicht een financiële commissie instellen en enkele andere vaste commissies. De Gemeentewet plaatst de burgemeester in een centrale en machtige positie. De raad kan hem niet ontslaan, maar heeft wel de bevoegdheid om hem in bepaalde omstandigheden te vervangen. Noorwegen16 Gemeenten hebben in het algemeen vier bestuursorganen, die in beginsel gedurende dezelfde periode functioneren: een gemeenteraad, het college van wethouders, een voorzitter en een of meer vaste en tijdelijke commissies. Formeel is sprake van een monistische bestuursstructuur waarbij de raad het hoogste orgaan van de gemeente is. De gemeenteraad wordt rechtstreeks gekozen voor een periode van vier
46
jaar. Hij beschikt over de belangrijkste bevoegdheden in de gemeente. Zo kiest de raad de overige bestuursorganen van de gemeente en bepaalt hij voor een belangrijk deel welke werkzaamheden en bevoegdheden zij krijgen. De leden van de raad kiezen uit hun midden het college. Dit college is qua omvang ongeveer een kwart van de raad, met een minimum van vijf leden en de politieke kleur is een afspiegeling van de kleur van de raad. Het college stelt concepten op voor belangrijke financiële besluiten, zoals de begroting, en voert besluiten van de raad uit. Voorts oefent zij de bevoegdheden uit die de raad aan haar delegeert. De raad kan elke bevoegdheid aan het college delegeren, mits de wet niet anders bepaalt. De raad kiest uit de leden van het college de voorzitter van de raad, tevens voorzitter van het college. Hij is de juridische vertegenwoordiger van de gemeente en heeft op grond daarvan het recht om besluiten te ondertekenen, tenzij de wet anders bepaalt. De raad kan in beperkte mate bevoegdheden delegeren aan de voorzitter: het betreft bevoegdheden om in individuele gevallen besluiten te nemen of in zaken die geen betrekking hebben op principiële vraagstukken. De voorzitter is de enige full-time functionaris in het gemeentelijke politieke bestel, behalve in Oslo waar dat voor het gehele college geldt. Al met al is in de praktijk de rol van de voorzitter niet zo groot. Hij oefent zijn bevoegdheden uit in nauwe samenwerking met de (overige) partijleiders en wordt daarbij als primus inter pares gezien. Behalve bovenstaande, meest gebruikelijke, bestuursstructuur, biedt de wet de gemeenteraad de mogelijkheid om te kiezen voor een parlementaire regeringsvorm, een systeem dat wat meer lijkt op de bestuursstructuur in de Nederlandse gemeente. In dat geval kiest de gemeenteraad een dagelijks bestuur/uitvoerend college en haar voorzitter. Dit uitvoerend college staat aan het hoofd van de administratie van de gemeente en haar bevoegdheden zijn grotendeels in de Gemeentewet vastgelegd. Het dagelijks bestuur heeft, behalve de bevoegdheden die het college heeft in de hierboven beschreven bestuursstructuur, omvangrijke managementtaken, een onderlinge taakverdeling en meer bevoegdheden in vergaderingen van andere gemeentelijke bestuursorganen. 4.3.4 Conclusies Als men de geselecteerde landen vergelijkt, dan valt op dat er op diverse punten overeenkomsten en verschillen zijn. Op het punt van het gemiddelde inwonertal komen Baden-Württemberg en Noorwegen redelijk overeen met Nederland, waarbij voor alle drie de landen geldt dat de gemeentegrootte sterk uiteenloopt. Ten aanzien van de relevantie van de lokale bestuurslaag lijkt het er op dat de lokale bestuurslaag in Nederland iets minder relevant is dan in de andere landen en een iets kleiner beslag legt op de financiële ruimte van de overheid. Dit weerspiegelt zich in de opvattingen van burgers. Nederlandse burgers vinden hun lokale bestuurslaag iets minder belangrijk dan Deense, Duitse en Noorse burgers. In hoofdstuk 2 is er al op gewezen dat vergelijking van bevoegdheden en takenpakketten lastig is, maar dat op dit onderdeel de gekozen landen redelijk overeen lijken te komen. Als het echter gaat om de inrichting van de gemeentelijke structuur is er sprake van tamelijk grote verschillen. Baden-Württemberg is formeel sterk dualistisch, terwijl Denemarken en Noorwegen formeel meer monistisch zijn ingericht. Daarbij past wel de kanttekening dat de feitelijke verhoudingen in de praktijk nogal eens afwijken van het juridische arrangement. Zo is de Deense praktijk aanmerkelijk dualistischer dan dat de aldaar vigerende gemeentewet doet vermoeden. Deze diversiteit is op zich voor de vergelijking niet problematisch. Het heeft zelfs voordelen in het licht van het transitieproces waarin de Nederlandse gemeenten zijn terecht gekomen. De dualisering van de Nederlandse gemeentelijke structuur heeft echter nog geen gevolgen gehad voor de inrichting van het kiesstelsel. Het systeem van de evenredige vertegenwoordiging is nog steeds grondwettelijk vast verankerd. In dat opzicht zijn alle
47
geselecteerde landen interessant. In alle drie geldt evenredige vertegenwoordiging als basis voor het kiesstelsel. Tegelijkertijd bieden zij voorbeelden van varianten op dit (basis)stelsel en is het de moeite waard om na te gaan of de burgers in de bestudeerde landen ook daadwerkelijk gebruik maken van de – vergeleken met de Nederlandse situatie – extra mogelijkheden die aldaar door het kiesstelsel worden geboden. 4.4
Het gebruik van de mogelijkheden die het lokale kiesstelsel biedt
In hoofdstuk 2 zijn de lokale kiesstelsels van de verschillende landen beschreven. In paragraaf 4.2. is deze beschrijving kort samengevat. Daaruit bleek dat de kiesformule of de kiesdistricten niet, maar de stemprocedure wel anders is in de verschillende landen. Dat betekent dat kiezers verschillende mogelijkheden hebben om hun stem uit te brengen. Maar betekent dit ook dat kiezers gebruik maken van de mogelijkheden die het systeem biedt? En indien ja, wie maken er dan precies gebruik van deze mogelijkheden? Deze vraag is onder meer belangrijk in het licht van de vraag of alle groepen in de samenleving bij de verkiezingen aan bod komen. Omdat de mogelijkheden van de stelsel nogal verschillen, zien we er vanaf het gebruik van stelsels al direct te vergelijken. Die vergelijking maken we pas aan het einde van deze paragraaf. 4.4.1 Denemarken In Denemarken heeft een kiezer bij de gemeenteraadsverkiezingen maar één stem. Hij kan echter, in tegenstelling tot in Nederland, besluiten die stem aan een partij (partijstem), dan wel aan een kandidaat te geven (kandidaatstem). Het effect van die kandidaatstem verschilt echter van partij tot partij. Indien de partij kiest voor een 'nominatie in parallel' krijgt de kandidaat met de meeste stemmen de zetel. Kiest de partij echter voor een vaste kieslijst, dan dient men als kandidaat tenminste de kiesdeler behaald te hebben om de lijstvolgorde te doorbreken. Overtollige stemmen van de hoogste kandidaten worden op basis van de lijstvolgorde doorgeschoven naar de lagere kandidaten. De meeste partijen kiezen voor 'nominatie in parallel'. Ondanks het ontbreken van een voorkeursdrempel in de meeste gevallen, lijkt het Deense stelsel van de drie geselecteerde stelsels wel het meeste op het stelsel dat in Nederland wordt gehanteerd. De gegevens Een in 2001 uitgevoerd survey-onderzoek (gehouden ver voor de verkiezingen van november 2001), maakt het mogelijk iets te zeggen over de manier waarop de Denen hun stem uitbrengen. De gegevens in dit onderzoek werd verzameld door het bureau Gallup in opdracht van de faculteit Politieke Wetenschappen van de Universiteit van Zuid-Denemarken. Uit een steekproef van ongeveer 5500 personen werden er uiteindelijk 2763 telefonisch geïnterviewd (response 50%). Deze personen kregen ook een schriftelijke vragenlijst thuisgestuurd. Van de deelnemers aan het telefonische onderzoek stuurden er uiteindelijk 1837 de vragenlijst terug (response ongeveer 33% van het totaal).17 De vragen die we hieronder bespreken stonden in de schriftelijke vragenlijst. Gebruik Van de Deense kiezers maakt, volgens deze enquête, ongeveer 47 procent van de kiezers gebruik van de mogelijkheid alleen op de partij te stemmen.18 De rest van de kiezers stemt op een kandidaat (van één van de lijsten). Dit cijfer wijkt overigens wel af van het landelijke beeld op basis van de verkiezingsuitslagen. In de afgelopen jaren stemde meer dan driekwart van de kiezers op personen en bracht minder dan een kwart een partijstem uit. We moeten de cijfers dus met de nodige voorzichtigheid interpreteren.
48
Achtergronden De mate waarin kiezers gebruik maken van deze mogelijkheden lijkt samen te hangen met de omvang van de gemeente. In kleinere gemeenten (in de Deense context gemeenten tot 20.000 inwoners) spreekt ongeveer twee derde van de kiezers zijn steun uit voor een specifieke kandidaat. In de grotere gemeenten (gemeenten met meer dan 40.000 inwoners) is dat ongeveer de helft (tabel 4.5). Het ligt voor de hand dat politici in grotere gemeenten iets minder zichtbaar zijn. Het zou echter ook kunnen liggen aan de andere bevolkingssamenstelling van kleinere gemeenten. [Tabel 4.5: Denemarken: omvang van gemeenten en het stemmen op personen19] Individuele kenmerken lijken geen belangrijke rol te spelen. We hebben gekeken naar verschillen tussen mannen en vrouwen, naar verschillende opleidingsniveaus en naar verschillende leeftijdsgroepen. [Tabel 4.6: Denemarken: geslacht en het stemmen op personen] Uit de gegevens blijken mannen en vrouwen niet substantieel te verschillen voor wat betreft de mate waarin zij op een partij dan wel persoon stemmen. Ook het verschil tussen de verschillende opleidingsgroepen zijn klein. Hoger opgeleiden (HBO en Universiteit) maken wel iets meer gebruik van de mogelijkheid op personen en niet louter op de partijlijst te stemmen. Substantiële verschillen tussen de andere opleidingscategorieën treffen we echter niet aan. [Tabel 4.7: Denemarken: opleiding en het stemmen op personen] Kijken we tenslotte naar het geboortejaar (en dus naar de leeftijd), zien we wel een verschil: jongeren stemmen iets meer op lijsten dan ouderen. Opvallend is dat terwijl jongeren gemiddeld hoger zijn opgeleid en we dus zouden verwachten dat zij vaker op personen dan op partijen zouden stemmen, zij desondanks meer dan ouderen op partijen stemmen. [Tabel 4.8: Denemarken: geboortejaar en het stemmen op personen] Redenen Waarom maakt ongeveer de helft van de Denen gebruik van de mogelijkheid op een individu te stemmen en niet louter op de partijlijst? Ook daarover zijn in de enquête enkele vragen gesteld.20 Opvallend is dat de meeste Denen het vooral om de politieke opvattingen van de kandidaat te doen is. Ongeveer de helft van degenen die op een persoon hebben gestemd, zeggen dat ze dit hebben gedaan vanwege de politieke opvattingen van die persoon. Of ze dit zeggen omdat dit een sociaal wenselijk antwoord is valt uiteraard niet te achterhalen. [Tabel 4.9: Denemarken: redenen om op personen te stemmen] Samenvatting Van de mogelijkheid op een kandidaat te stemmen maakt ongeveer de helft van de Denen gebruik. Het gaat het iets vaker om oudere Denen en Denen die hoog zijn opgeleid. Ook lijkt in de kleinere gemeenten mee gebruik te worden gemaakt van deze mogelijkheid dan in andere gemeenten. De belangrijkste reden om op een persoon te stemmen zijn diens politieke
49
opvattingen. Ook persoonlijke eigenschappen als sekse, leeftijd en culturele achtergrond spelen een belangrijke rol. 4.4.2 Noorwegen Ook in Noorwegen bestaat een stelsel van evenredige vertegenwoordiging. De stemprocedure is echter heel anders dan in Nederland of Denemarken. Als de kiezers naar de stembus gaan hebben ze de keuze uit verschillende lijsten kandidaten. Dit moet vrij letterlijk worden genomen. Buiten het stembureau staan soms leen van de partijen 'hun' lijst uit te delen en in elk van de stemhokjes hangen alle lijsten. Leden van het stembureau moeten regelmatig controleren of er van alle kandidatenlijsten nog voldoende formulieren hangen. Kiezers hebben bij het uitbrengen van hun stem twee opties. Ze stemmen op een lijst door deze te selecteren en in een envelop te doen (we noemen dit de lijststem) (optie 1). Kiezers kunnen echter ook, nadat zij hun voorkeur hebben uitgesproken voor een bepaalde lijst, (a) sommige namen van de lijst doorstrepen, of (b) namen die al op de lijst staan maximaal één keer nogmaals opschrijven.23 Verder kunnen kiezers (c) een naam van een persoon van een andere lijst toevoegen aan de lijst kandidaten van de gekozen partij.24 Van kiezers die gebruik maken van ten minste één van deze drie opties zullen we in het vervolg zeggen dat zij een persoonlijke stem uitbrengen (optie 2). De zetels worden over de partijen verdeeld volgens de uitgebrachte stemmen op de partij. De verdeling van zetels over personen is gebaseerd op de stemmen op personen (en de doorgestreepte personen).25 De gegevens In deze paragraaf presenteren we enkele gegevens over de mate waarin Noren gebruik maken van het cumuleren en panacheren. Deze gegevens zijn afkomstig uit de studie 'Size and Local Democracy' van de Universiteit van Oslo en het Noorse CBS. De data zijn beschikbaar gesteld via het Noorse data-archief sociale wetenschappen.26 Net als in Denemarken bestond de Noorse studie uit een telefonisch en een schriftelijk gedeelte. De (opgeschoonde) steekproef bestond uit 3259 personen die waren geselecteerd in een (gestratificeerde) steekproef. Uiteindelijk deden 2191 (67.2%) mensen mee aan het onderzoek. Daarvan stuurden er 1625 (49.9% van de steekproef) ook een schriftelijke vragenlijst terug. Gebruik In de Noorse vragenlijst is gevraagd of kiezers een lijststem uitbrachten (optie 1), of dat zij op één of andere manier op personen stemden door mensen toe te voegen of door te strepen (optie 2). Op die vraag antwoordde 28 procent van de kiezers dat zij meer hebben gedaan dan louter een lijststem afgeven. Ook populatiegegevens geven aan dat ongeveer 30 procent van de kiezers meer doet dan louter een lijststem afgeven. Dat doet vermoeden dat de gebruikte data een redelijke afspiegeling vormen van hetgeen Noorse kiezers feitelijk doen. Achtergronden Kiezers maken in de kleinere gemeenten (in de Noorse context betekent dit in gemeenten met minder dan 10.000 inwoners) meer gebruik van de mogelijkheden die het kiesstelsel biedt, dan inwoners in grotere gemeenten. Ruim 40 procent van de inwoners uit de kleinere gemeenten stemt op een persoon. In de grotere gemeenten (gemeenten met meer dan 20.000 inwoners) is dat iets meer dan 20 procent. [Tabel 4.10: Noorwegen: omvang van gemeenten en het stemmen op personen27] Individuele kenmerken lijken in Noorwegen geen bijzonder grote rol te spelen.
50
[Tabel 4.11: Noorwegen: geslacht en het stemmen op personen] Mannen en vrouwen verschillen niet substantieel in de mate waarin zij gebruik maken van de mogelijkheid de voorkeur voor een persoon tot uitdrukking te brengen. Ook de verschillen tussen de verschillende opleidingscategorieën zijn klein. Een uitzondering wordt, net als in Denemarken, gevormd door afgestudeerden van HBO en Universiteit. Zij stemmen wel substantieel vaker op personen. [Tabel 4.12: Noorwegen: opleiding en het stemmen op personen] Kijken we tenslotte naar leeftijd, zien we wel verschillen, maar die wijzen niet op een duidelijk verband tussen leeftijd en het gebruik van de mogelijkheden van het kiesstelsel. [Tabel 4.13: Noorwegen: geboortejaar en het stemmen op personen] Degenen die tussen 1945 en 1965 zijn geboren (en dus tijdens het onderzoek tussen 35 en 56 jaar oud zijn), maken iets vaker dan met name ouderen gebruik van de mogelijkheid op personen te stemmen. Jongeren nemen een tussenpositie in. Redenen Waarom stemt ongeveer 30 procent van de Noren op personen en niet louter op een partij?28 Geen enkele reden springt er in Noorwegen uit. Politieke redenen worden door een kwart van degenen die hun stem op een persoon hebben uitgebracht genoemd. Iets minder wordt bekendheid met de kandidaat genoemd. Opvallend is dat, in vergelijking met Denemarken eigenschapen van die kandidaten die te maken hebben met zaken als leeftijd en sekse, veel minder worden genoemd. [Tabel 4.14: Noorwegen: redenen om op personen te stemmen] 4.4.3 Duitsland (Baden-Württemberg) In Baden-Württemberg heeft elke kiezer net zoveel stemmen als er zetels te verdelen zijn in de gemeenteraad. Een kiezer kan die stemmen verdelen over kandidaten van verschillende lijsten (onbeperkt panacheren) en dezelfde kandidaat maximaal drie stemmen geven (beperkt cumuleren). Het stembiljet dat in 1999 werd gebruikt bij de lokale verkiezingen In Baden-Württemberg is een roze formulier bestaande uit enkele stroken van 14 centimeter breed en 30 centimeter hoog. De stroken zjn van elkaar gescheiden door een geperforeerde lijn. Op de eerste strook staat een toelichting op het gebruik van het biljet. Elk van de overige stroken is gereserveerd voor telkens één partij of lijst. Op de toelichtende strook staat uitgelegd dat men maximaal evenveel stemmen heeft als er raadszetels zijn. Als men meer stemmen geeft dan maximaal is toegestaan, zo wordt nadrukkelijk opgemerkt, wordt de uitgebrachte stem ongeldig.31 Verder staat in de toelichting hoe men het biljet moet gebruiken. Daarbij wordt de kiezer twee opties voorgelegd. Allereerst kan een kiezer één van de stroken met een partij of lijst in de stembus doen, zonder daar iets op aan te tekenen. Iedere kandidaat van die politieke partij of lijst krijgt dan één stem.32 In de tweede plaats kan men de beschikbare stemmen verdelen over één of meer lijsten (maximaal 3 stemmen per kandidaat). Het aantal stemmen op een kandidaat mag men aangeven met een kruis ( = 1) of met de getallen 1, 2 en 3. Dit alles maat dat het stelsel sterk lijkt op dat van Noorwegen. In Baden-Württemberg lijken de mogelijkheden om de stem uit te brengen zelfs nog groter omdat minder beperkingen zijn gesteld aan het panacheren en cumuleren. Hoeveel maken inwoners van Baden-Württemberg
51
gebruik van de mogelijkheden die het stelsel biedt? Welke Duitsers doen dat? En ook: waarom?33 De gegevens Tot voor kort was het vrijwel onmogelijk op deze vragen antwoord te geven. Bij de lokale verkiezingen van 1999 echter, is in Baden-Württemberg een vrij groot onderzoek gehouden onder kiezers. De resultaten van dat onderzoek kunnen we gebruiken om meer zicht te krijgen op het gebruik van dit kiesstelsel. Het onderzoek werd gehouden in opdracht van de Südwestrundfunk Stuttgart door Infratest Dimap. Duizend personen werden tussen 13 en 18 oktober 1999 ondervraagd. De selectie van de personen vond plaats door middel van Random Digit Dialing. De interviews werden afgenomen door middel van Computer Ondersteunde Telefonische Interviews (CATI). Over de response in het kader van dit onderzoek niets bekend.34 Gebruik Uit eerder uitgevoerde onderzoeken in Baden-Württemberg blijkt dat de meeste kiezers gebruik maken van de geboden mogelijkheden. Maar liefst 50 en 90 procent van de kiezers panacheert of cumuleert blijkens deze eerdere onderzoeken.35 Uit het onderzoek uit 1999, waarop we ons verder baseren, blijkt dat slechts zes procent van de kiezers geen gebruik maakt van ten minste één van de mogelijkheden. Deze zes procent zet dus slechts één stem bij de kandidaten van één lijst (net zoveel als ze stemmen hebben). Nog eens 24 procent beperkt zich tot één lijst, maar besluit wel, bijvoorbeeld de eerste(n) op de lijst meer stemmen te geven. Twee derde van de kiezers brengt stemmen uit op kandidaten van verschillende partijen. Slechts een fractie (5 procent van het totaal aantal stemmers) geeft verschillende kandidaten allemaal één enkele stem. Het overgrote deel (65 procent van het totale aantal kiezers) brengt meer dan één stem uit op kandidaten van meer dan één partij: zij panacheren en cumuleren dus. [Tabel 4.15: Duitsland: het gebruik van de mogelijkheden die het Zuid-Duitse stelsel biedt] Achtergronden Niet in alle gemeenten maken kiezers evenveel gebruik van de mogelijkheden die het systeem biedt. Het valt op dat vooral in kleinere gemeenten gebruik wordt gemaakt van de beschreven mogelijkheden. In de grotere gemeenten (meer dan 50.000 inwoners) spelen partijen een grotere rol: het panacheren en cumuleren neemt af. Toch maakt ook in deze grotere gemeenten een meerderheid van de kiezers gebruik van de mogelijkheid te stemmen op kandidaten van verschillende partijen.36 [Tabel 4.16: Duitsland: omvang van gemeenten en gebruik van het kiesstelsel37] Individuele kenmerken lijken nauwelijks een rol te spelen. Substantiële verschillen tussen mannen en vrouwen zijn er bijvoorbeeld niet. Ook opleiding heeft geen duidelijke relatie met de aard van het stemgedrag. [Tabel 4.17: Duitsland: geslacht en het gebruik van het kiesstelsel] [Tabel 4.18: Duitsland: opleiding en het gebruik van het kiesstelsel] Verder hebben we wederom gekeken naar de leeftijd. Hieruit bleek dat ouderen minder gebruik maken van de mogelijkheden van het stelsel dan de andere groepen.38
52
[Tabel 4.19: Duitsland: leeftijd en het gebruik van het kiesstelsel] Redenen Waarom cumuleren en panacheren kiezers? Deze vraag kunnen we voor Duitsland niet beantwoorden. De in Baden-Württemberg verzamelde gegevens laten een antwoord dat enigszins vergelijkbaar is met het antwoord op basis van Deens, Noorse en Nederlandse gegevens niet toe. 4.4.4 Nederland In Nederland kan men, zoals bekend, slechts stemmen op een persoon van een lijst. Alle stemmers doen dat dus. Wel word vaak een onderscheid gemaakt tussen degenen die op de eerste persoon van een lijst stemmen en anderen, die de keuze maken voor een ander. Probleem is natuurlijk wel dat men ook bewust op de eerste van een lijst zou kunnen stemmen. Niet om daarmee steun voor de partij uit te drukken, maar omdat men de kandidaat wil steunen. Het effect van een stem op een persoon is overigens kleiner dan in de andere hier bestudeerde stelsels. De voorkeursdrempel is met 25% van de kiesdeler namelijk relatief hoog. De gegevens Net als in Denemarken en Noorwegen zijn de gegevens verzameld in het kader van het project 'size and local democracy'. De Universiteit Twente is eigenaar van de data. Het onderzoek werd in het voorjaar en de vroege zomer van 2001 uitgevoerd door Research en Marketing (Maastricht). De vragen gaan over het stemgedrag tijdens de verkiezingen in 1998.39 De adressensteekproef van 6646 huishoudens werd in principe eerst telefonisch benaderd. Bij ongeveer een derde van de adressen was dat echter niet mogelijk omdat een telefoonnummer ontbrak. Daarom is een deel van de steekproef door een enquêteur aan de deur benaderd. Uiteindelijk werden 1574 (24%) personen thuis geïnterviewd. Daarvan stuurden er 949 (14%) ook een achtergelaten schriftelijke vragenlijst terug. In een later uitgevoerd aanvullend onderzoek (september 2001) zijn nogmaals mensen benaderd voor een interview. Gebruik In Nederland zijn voorkeurstemmen tot begin jaren tachtig geteld. Daaruit blijkt dat ongeveer een kwart van de stemmen uitgebracht bij gemeenteraadsverkiezingen niet op de eerste kandidaat werd uitgebracht. Het percentage leek iets te stijgen.40 De laatste jaren houdt het CBS echter niet meer bij hoeveel voorkeurstemmen er worden uitgebracht. Uit de hier gebruikte gegevens blijkt een derde van de Nederlandse kiezers bij de gemeenteraadsverkiezingen op een andere dan de eerste kandidaat te stemmen. Dat stemt redelijk overeen met hetgeen we op grond van de oudere cijfers verwachtten. We hebben wederom gekeken of er systematische verschillen zijn te vinden tussen verschillende gemeenten, tussen mannen en vrouwen, leeftijdsgroepen en opleidingsniveaus. Achtergronden De mate waarin kiezers gebruik maken van hun voorkeurstem, lijkt in Nederland niet samen te hangen met gemeentegrootte. Het is in ieder geval niet zo dat in kleinere gemeenten meer voorkeurstemmen worden uitgebracht dan in grote gemeenten. [Tabel 4.20: Nederland: omvang van gemeenten en het stemmen op personen41] Wel lijkt het er op dat vrouwen iets vaker dan mannen een voorkeurstem uitbrengen. Wellicht dat dit ook met de aard van de voorkeurstem te maken heeft. We komen daar later op terug.
53
[Tabel 4.21: Nederland: geslacht en het stemmen op personen] Tussen het gebruik van de voorkeurstem en opleiding lijkt wel een, zij het zwak, verband te bestaan: hoger opgeleiden maken iets vaker gebruik van deze mogelijkheden dan anderen. [Tabel 4.22: Nederland: opleiding en het stemmen op personen] Geboortejaar (en daarmee leeftijd) hangt wel eenduidig samen met het uitbrengen van de voorkeurstem. Ouderen zeggen minder vaak een voorkeurstem te hebben uitgebracht dan jongeren. [Tabel 4.23: Nederland: geboortejaar en het stemmen op personen] Redenen Waarom maakt ongeveer een derde van de Nederlanders gebruik van de mogelijkheid op een andere dan de lijsttrekker te stemmen? Spelen, net als in Denemarken, vooral politieke overwegingen een rol of gaat het louter om de persoonlijke eigenschappen van politici?42 [Tabel 4.24: Nederland: redenen om op personen te stemmen] De voorkeurstem wordt in Nederland vooral gebruikt vanwege de persoonlijke eigenschappen van een politicus en dan nog voor het overgrote deel omdat de kandidaat een vrouw is (39% van het totaal).45 4.4.5 Conclusies Nu we per land hebben beschreven in hoeverre kiezers gebruik maken van de mogelijkheden die het kiesstelsel biedt, is het mogelijk de vier landen met elkaar te vergelijken. Daarbij richten we ons wederom op de mate waarin gebruik wordt gemaakt van die mogelijkheden, de achtergronden daarvan en de redenen. Gebruik Gegevens over het gebruik van de mogelijkheden die het kiesstelsel biedt geven geen eenduidig beeld. In Noorwegen en Nederland maken kiezers het minst gebruik te maken van die mogelijkheden. In Noorwegen gaat het om 30 procent van de kiezers die persoonsgericht stemmen. In Nederland stemt iets meer dan 30 procent niet op de eerste persoon van een kandidatenlijst. In Denemarken stemmen kiezers vaker op personen dan op partijen. In Duitsland tenslotte maakt het overgrote deel van de kiezers gebruik van de mogelijkheden die het stelsel biedt. Deze vergelijking geeft ook al aan hoe moeilijk het effect van het kiesstelsel op het gebruik er van is te onderzoeken. Zo lijken op het eerste gezicht het Noorse en Duitse stelsel heel veel op elkaar. In beide stelsel kan worden gecumuleerd en gepanacheerd. Toch maken in Noorwegen veel minder kiezers gebruik van de geboden mogelijkheden dan de kiezers in BadenWürttemberg. Dit zou wel eens kunnen liggen aan de precieze inrichting van het stembriefje en de precieze opties die kiezers wordt geboden. Zo kunnen kiezers het zich in Noorwegen gemakkelijk maken door 'gewoon' een lijst te selecteren. Kiezers in Baden-Württemberg kunnen dat niet. Het is daarom belangrijk niet alleen te spreken over de globale kenmerken van het kiesstelsel, maar ook over de gedetailleerde uitwerking ervan.
54
Achtergronden De gemeentegrootte hangt samen met het gebruik van de mogelijkheid op personen te stemmen. Simpelweg neemt in drie van de vier onderzochte landen het gebruik van de mogelijkheden die het systeem biedt af, naarmate de omvang van de gemeenten groter wordt. Wellicht dat afnemende zichtbaarheid van politici hierbij een rol speelt. Een uitzondering op deze regel wordt gevormd door Nederland. In Nederland is het niet zo dat het gebruik van de voorkeurstem afneemt met een toenemende gemeentegrootte. Een systematisch verband tussen enerzijds sekse, opleiding en leeftijd en anderzijds het gebruik van het stemmen op specifieke personen is niet aangetroffen. Wel zijn verschillen gevonden, maar de verschillen zijn niet in alle vier nader onderzochte landen hetzelfde. In ieder geval lijkt het niet zo te zijn dat kiesstelsels systematisch bepaalde groepen uitsluiten. Deze resultaten lijken er op te duiden da de 'ingewikkeldheid' van een stelsel geen belemmering hoeft te vormen voor het gebruik ervan. Het gebruik van een ingewikkeld stelsel als het Duitse is niet beperkt en beperkt zich ook niet tot specifieke groepen.46 Redenen In drie van de vier landen (Denemarken, Noorwegen en Nederland) hebben we tenslotte de mogelijkheid iets te zeggen over de motieven om op een specifieke persoon te stemmen. De motieven blijken in de verschillende landen zeer verschillend. In Denemarken spelen vooral politieke motieven een rol. Andere motieven spelen een minder grote rol. In Nederland zijn het vooral persoonlijke eigenschappen van de kandidaten en hun (waargenomen) karakter die een rol spelen. Politieke overwegingen nemen een minder prominente plaats in. Noorwegen neemt wat beide motieven betreft een tussenpositie in. 4.5
Mogelijke consequenties van het kiesstelsel
In hoofdstuk 3 van dit rapport hebben we vier groepen mogelijke consequenties van het lokale kiesstelsel genoemd: consequenties voor representatie en de handelingen van raadsleden, consequenties voor politieke partijen en consequenties voor opkomst en nationalisering. Verder hebben we de verwachting uitgesproken dat als de stemprocedure meer gericht is op (verschillende) personen en minder op politieke partijen: 1 de aandacht in de campagne (financiering en standpuntbepaling) ook meer gericht is op personen (verwachting 6); 2 de campagne minder is gericht op issues (verwachting 7 aI); 3 de programmatische verschillen tussen politieke partijen minder duidelijk zijn (verwachting 7aII); 4 de samenhang van de partij en de fractie afneemt (verwachting 8) en; 5 de nationalisering kleiner is (verwachting 9). In deze verdiepte landenstudie komt een aantal van deze zaken weer aan de orde. Wegens gebrek aan vergelijkbare gegevens kunnen we echter geen uitspraken doen over zaken die met het partijstelsel te maken hebben. Dat onderwerp laten we verder noodgedwongen rusten. Dat betekent niet dat het onderwerp minder belangrijk zou zijn. Zoals we eerder opmerkten (zie paragraaf 0) zou het kiesstelsel invloed kunnen hebben op onder meer de fragmentatie van het partijsysteem en daarmee op de controlefunctie van de gemeenteraad. Bij de vergelijking van stelsels kunnen we niet elk verschil direct toeschrijven aan het kiesstelsel. Het is immers ook mogelijk dat andere factoren een rol spelen, zoals het belang van de lokale bestuurslaag. We zullen dan ook pas het vermoeden uitspreken dat het kiesstelsel een rol speelt indien Duitsland en Noorwegen, waar het stembriefje er heel anders
55
uit ziet, sterk afwijken van Denemarken en Nederland. Denemarken en Nederland hebben immers een stelsel dat veel overeenkomsten vertoont. 4.5.1 (Opvattingen over) volksvertegenwoordigers We beginnen weer met enkele gegevens over individuele raadsleden. In hoofdstuk drie hebben we gezien dat het kiesstelsel mogelijk invloed heeft op de afspiegeling van bepaalde groepen in de raad en op het gedrag van individuele vertegenwoordigers. Afspiegeling Als het kiesstelsel invloed heeft op de afspiegeling, komt dat onder meer door het gebruik van het stelsel door kiezers. Zo biedt het Nederlandse stelsel de mogelijkheid te stemmen op basis van kenmerken die kiezers belangrijk vinden. Een deel van de kiezers maakt daarvan ook gebruik. Wat betekent dit alles voor de afspiegeling van bepaalde groepen in de raad? We kunnen deze vraag alleen beantwoorden voor het aantal vrouwen in de gemeenteraden. Het percentage vrouwen in gemeenteraden ligt het hoogst in Noorwegen (een derde), daarna volgen Denemarken en Nederland. Het percentage vrouwen is het laagst in Duitsland (16 procent). Omdat het Noorse en Duitse stelsel relatief veel op elkaar lijken, maar het percentage vrouwen zo verschilt, moeten we vaststellen dat op basis van de beschikbare afspiegelingscijfers niets worden gezegd over het eventuele effect van het kiesstelsel. We vinden dus geen effect van de stemprocedure op het percentage vrouwen in de gemeenteraad. [Tabel 4.25: Percentage vrouwelijke raadsleden in de vier landen] Representatie Andere aspecten van representatie zijn goed te beschrijven aan de hand van de antwoorden uit de eerder genoemde surveys. Aan respondenten in die studies is namelijk niet alleen gevraagd naar hun stemgedrag, maar ook naar hun opvattingen over het gedrag van het gemeentebestuur. Enkele van die opvattingen kunnen we met elkaar vergelijken om te zien of er systematische verschillen tussen de landen bestaan. Helaas hebben we niet de beschikking over gegevens uit Duitsland, wat het toeschrijven van bepaalde verschillen tussen landen aan het kiesstelsel alleen maar moeilijker maakt. Verder moeten we in het oog houden dat het Deense stelsel niet zoveel afwijkt van het Nederlandse. Vooral als in Noorwegen de raadsleden veel responsiever worden gevonden dan in Nederland en Denemarken een duidelijke tussenpositie inneemt (of lager dan Nederland scoort) is er een aanwijzing dat de stemprocedure invloed heeft op responsiviteit. [Tabel 4.26: Aspecten van responsiviteit in drie landen] Op basis van tabel 4.26 moeten we vaststellen dat inwoners van Noorwegen en Denemarken positiever zijn over hun raadsleden en hun lokale politieke partijen dan inwoners van Nederland. Toch kunnen we dit niet zonder meer aan het kiesstelsel wijten. Daarvoor lijkt de waargenomen responsiviteit in Noorwegen teveel op die in Denemarken. Ook andere factoren, als schaal of belang van de lokale bestuurslaag, kunnen een rol spelen. Evaluatie (gevolgen) kiesstelsel Een manier om het kiesstelsel meer direct te beoordelen is te bezien in hoeverre kiezers denken dat verkiezingen bijdragen aan die responsiviteit [Tabel 4.27: Opvattingen over het effect van kiesstelsels in drie landen]
56
Ook hierbij zien we weer een duidelijk verschil tussen enerzijds Noorwegen en Denemarken en anderzijds Nederland. Wederom is dit geen sterke aanwijzing voor het effect van het lokale kiesstelsel. Samenvatting en conclusies Uit de vergelijking van kiesstelsels komt geen sterk effect naar voren van het kiesstelsel op afspiegeling (het aantal vrouwen in de raad) of (de waargenomen) responsiviteit van radsleden. Eerlijkheid gebiedt echter te zeggen dat dit vooral komt door een gebrek aan vergelijkbare gegevens. Het ontbreken van grote verschillen tussen Noorwegen en Denemarken, landen met sterk verschillende kiesstelsels, wijst er echter op dat we het effect van het kiesstelsel en dan meer specifiek de stemprocedure, niet moeten overschatten. 4.5.2 Nationalisering van de lokale verkiezingen Naast de invloed op aspecten van representatie is ook invloed van het kiesstelsel op de nationalisering van de lokale verkiezingen mogelijk. Zo verwachten we dat in stelsels waar de stemprocedure de mogelijkheid biedt meer op personen te stemmen, de nationalisering kleiner is. We kunnen proberen dit te onderbouwen met onze landenstudies. Hoe groot is de nationalisering van de lokale verkiezingen in Denemarken, Noorwegen, Duitsland en Nederland? Het belang van de lokale bestuurslaag Nationalisering is onder meer te meten aan de hand van de stemmotieven bij de lokale verkiezingen.50 [Tabel 4.28: Mate waarin lokale overwegingen een rol spelen bij lokale verkiezingen in drie landen] Het ziet er naar uit dat de nationalisering in Nederland iets groter is dan in Denemarken en Noorwegen. Op basis van deze cijfers is echter een vergelijking met Duitsland niet te maken. In de Duitse vragenlijst zijn echter wel enkele vragen opgenomen die lijken te duiden op een laag niveau van nationalisering. Zo geeft maar liefst zeventig procent aan dat de belangrijkste grond voor de lokale stem gelegen is in de lokale politiek. Verder zijn lokale kandidaten en lokale issues, volgens de respondenten, veel belangrijker dan bijvoorbeeld de nationale politiek. Het lijkt er dus op dat de nationalisering in Nederland sterker is dan in de andere drie landen. Conclusie We moeten vaststellen dat de nationalisering in Nederland waarschijnlijk sterker is dan in de andere landen. Maar ligt dat nu aan het kiesstelsel? Uiteraard valt dat niet uit te sluiten. In Noorwegen lijkt de nationalisering zelfs iets kleiner dan in Denemarken (een verder aanwijzing voor de mogelijke invloed van het kiesstelsel), maar dat verschil is bijzonder klein. Andere factoren, zoals de spreiding van de verkiezingen (Duitsland) en het relatief grote belang van de lokale bestuurslaag (Denemarken en Noorwegen) spelen waarschijnlijk ook een grote rol. Verder moeten we niet vergeten dat veel gemeenten in Noorwegen erg klein zijn. Daardoor zullen in veel gemeenten niet alle landelijke partijen mee (kunnen) doen. Dat maakt het uitbrengen van een stem op lokale overwegingen bijna onvermijdelijk. 4.5.3 Opkomst bij de lokale verkiezingen De opkomst bij de verkiezingen kunnen we het beste vergelijken door te kijken naar de officiële opkomstcijfers. Enquêtecijfers zijn voor deze vergelijking weinig valide. Uit deze
57
officiële cijfers blijkt dat de opkomstpercentages bij de lokale verkiezingen in de vier geselecteerde landen zeer wel vergelijkbaar zijn. In Noorwegen, Nederland en Duitsland liggen ze gemiddeld iets boven de 60 procent. Ook lijkt het opkomstpercentage te dalen. Uitzondering vormt vooralsnog Denemarken. Daar ligt de opkomst rond de zeventig procent en lijkt de opkomst niet te dalen. De hoge opkomst in 2001 kan worden verklaard door het samenvallen van nationale en lokale verkiezingen. We moeten dus vaststellen dat niet in alle stelsels waarin men kan cumuleren en panacheren de opkomst hoger ligt dan in stelsels waarin dat niet kan. Verder kunnen we niet uitsluiten dat het hogere opkomstpercentage in Denemarken wordt veroorzaakt door het hogere relatieve belang dat wordt gehecht aan de lokale bestuurslaag. Een duidelijk effect van de stemprocedure op opkomst treffen we dan ook niet aan. Opvallend is tenslotte dat het samenvallen van raads- en 'provinciale' verkiezingen in Duitsland, Noorwegen niet leidt tot een systematisch hogere opkomst dan in Nederland, waar die verkiezingen los van elkaar worden gehouden. Het valt dus zelfs niet uit te sluiten dat het kiesstelsel in beide landen leidt tot een lagere opkomst, maar dat dit wordt 'gecorrigeerd' door het houden van verschillende verkiezingen op één dag. 4.6
Samenvatting en afsluiting
Om te bezien wat het effect is van de verschillende manieren waarop een proportioneel stelsel vorm kan worden gegeven, hebben we gekeken naar vier van deze proportionele stelsels. Deze vier lokale stelsels zijn te vinden in Noorwegen, Denemarken, Duitsland (BadenWürttemberg) en Nederland. De kiesstelsels van deze lokale stelsels bleken te verschillen naar de manier waarop de stemprocedure is vormgegeven. Ook bleek spreiding van de lokale verkiezingen ten opzichte van de andere verkiezingen niet in alle landen hetzelfde. De kiesformule en de organisatie van districten verschilden niet (paragraaf 4.2). De mogelijkheden die de verschillende stemprocedures bieden, verschillen sterk tussen de vier landen. Zo kan men in Nederland alleen op één persoon van een lijst stemmen en in Denemarken op een persoon of op een lijst. In beide stelsels heeft men maar één stem. In Duitsland en Noorwegen biedt het stelsel meer mogelijkheden. Daar kunnen kiezers op zeer uitgebreide wijze aangeven welke kandidaten ze wel en welke kandidaten zij niet in de raad willen. Uit de analyse van het gebruik van de stelsels komt naar voren dat de kiezers in verschillende mate gebruik maken van mogelijkheden die de stelsels bieden. Het minst maken kiezers in Noorwegen en Nederland gebruik van de geboden mogelijkheden. In Denemarken stemmen meer kiezers op personen dan op partijen. In Duitsland tenslotte maakt het overgrote deel van de kiezers gebruik van de mogelijkheden die het stelsel biedt. Het gebruik van het kiesstelsel hangt samen met de gemeentegrootte. In drie van de vier onderzochte landen neemt het gebruik van de mogelijkheden die het systeem biedt af, naarmate de omvang van de gemeenten groter wordt. Wellicht dat afnemende zichtbaarheid van politici hierbij een rol speelt. Een uitzondering op deze regel wordt gevormd door Nederland. In Nederland is het niet zo dat het gebruik van de voorkeurstem afneemt met een toenemende gemeentegrootte. Individuele kenmerken hangen nauwelijks samen met het gebruik van de voorkeurstem. Een systematisch verband tussen enerzijds sekse, opleiding en leeftijd en anderzijds het gebruik van het stemmen op specifieke personen is niet aangetroffen. Wel zijn verschillen gevonden, maar de verschillen zijn niet in alle vier nader onderzochte landen hetzelfde. In ieder geval lijkt het niet zo te zijn dat kiesstelsels systematisch bepaalde groepen uitsluiten.
58
De redenen die burgers opgeven voor het gebruik van de mogelijkheden die het stelsel biedt verschillen. Ten aanzien van drie van de vier landen (Denemarken, Noorwegen en Nederland) hebben we de mogelijkheid iets te zeggen over de motieven om op een specifieke persoon te stemmen. Voor Duitsland ontbraken vergelijkbare gegevens. De motieven zijn zeer verschillend. In Denemarken spelen vooral politieke motieven een rol. Andere motieven spelen een minder grote rol. In Nederland zijn het vooral persoonlijke eigenschappen van de kandidaten en hun (waargenomen) karakter die een rol spelen. Politieke overwegingen nemen een minder prominente plaats in. Noorwegen neemt wat beide motieven betreft een tussenpositie in (paragraaf 4.4.). Welke consequenties hebben de verschillende lokale kiesstelsels? Bij het beantwoorden van de vraag hebben we ons gericht op consequenties voor representatie (raadsleden en politieke partijen) en consequenties voor participatie (opkomst en nationalisering). Wegens gebrek aan vergelijkbare gegevens kunnen we geen uitspraken doen over zaken die met het partijstelsel te maken hebben. Uit de vergelijking van de overige mogelijke consequenties blijkt dat er geen duidelijk verband bestaat tussen het kiesstelsels enerzijds en representatie, nationalisering van de verkiezingen en de opkomst bij de verkiezingen anderzijds. Het is in ieder geval niet zo dat de stelsels die kiezers veel mogelijkheden bieden, zoals Noorwegen en Duitsland, veel beter scoren dan de stelsels die dat niet doen (Denemarken en zeker Nederland). Het lijkt er eerder op dat Noorwegen en Denemarken in veel opzichten op elkaar lijken, ondanks hun sterk verschillende kiesstelsels (paragraaf 4.5). Voor zover we op basis van deze beperkte analyses conclusies kunnen trekken, moeten we dus vaststellen dat er binnen proportionele lokale stelsels geen duidelijk verband bestaat tussen de stemprocedure enerzijds en representatie, opkomst en nationalisering anderzijds. [voetnoten] 1 In Duitsland spelen de bovengemeentelijke Kreise een belangrijke rol. Dit maakt vergelijking tussen de lokale bestuurslagen van Nederland en Duitsland voor wat betreft hun taken en bevoegdheden lastig. 2 Zie in de bijlage bij dit rapport voor meer informatie over het Griekse lokale kiesstelsel. 3 Omdat het hier om een gesloten lijsten stelsel gaat vormt Portugal geen interessante variant op het Nederlandse stelsel. 4 In een later is besloten ons niet te richten op Zweden, hoewel het land zeker voor vergelijking in aanmerking zou zijn gekomen. Belangrijke reden was dat de lokale verkiezingen in Zweden samenvallen met de andere verkiezingen en daardoor sterk afwijken van de verkiezingen in de andere door ons geselecteerde landen. Verder weken de bevoegdhedenstructuur en de inrichting van het bestel behoorlijk af van het Nederlandse. Tenslotte waren de beschikbare data uit Zweden niet gemakkelijk vergelijkbaar met de gegevens uit de andere geselecteerde landen. Daarom is gekozen Zweden verder niet in de vergelijking te betrekken. 5 Oslo is zowel 'provincie' als 'gemeente'. 6 Council of Europe 1997 7 Voor Duitsland zijn niet de specifieke cijfers uit Baden-Württemberg gerapporteerd, maar de gegevens voor heel Duitsland. Er is geen reden aan te nemen dat deze gegevens voor Baden-Württemberg heel anders zullen zijn. 8 Dit is zonder de pensioenen die in Denemarken door de lokale overheid worden uitgekeerd (Council of Europe 1997: 19) 9 Omdat Oslo zowel een gemeente als een provincie is en een zeer groot deel van de gemeentelijke uitgaven voor rekening van Oslo komt, gaat het hier om gemeentelijke en provinciale uitgaven samen. Dat maakt vergelijking met de andere drie landen moeilijk (Council of Europe 1997: 19).
59
10 De enquêtes worden in de volgende paragraaf besproken. 11 'In ons land zijn de overheidstaken verdeeld over de nationale overheid, provincie en gemeenten. Welke overheid heeft de grootste invloed op uw dagelijkse leven?' Daarnaast werd de vraag gesteld: 'In welke mate zijn de beslissingen van het gemeentebestuur hier van invloed op uw dagelijkse leven?' In Baden-Württemberg werd onder meer de vraag gesteld: 'Hoe belangrijk zijn voor u persoonlijk de beslissingen die door de gemeente worden genomen, zeer belangrijk, tamelijk belangrijk, niet zo belangrijk of in het geheel niet belangrijk?' 12 Deze cijfers zijn gebaseerd op een andere vraag dan in de andere drie landen. Gekeken is naar het percentage mensen dat vindt dat de gemeente de belangrijkste beslissingen neemt. Verder is de helft van de mensen die vinden dat de gemeente net zo belangrijk is als een van beide andere in de vraag genoemde bestuurslagen daar bij opgeteld. 13 Zie ook Commissie-Elzinga 2000: 137-140 14 Local Government Denmark (internetbron) en ook Commissie-Elzinga 2000 157-162 15 Een uitzondering is de havencommissie, waar de raad ook burgers in kan benoemen. 16 Zie ook: Norwegian Association of Local and Regional Government (internetbron). 17 Omdat de steekproef gestratificeerd was getrokken, is bij de analyses correctie toegepast door middel van een weging. 18 Deze vraag stond in de schriftelijke enquête. De vraag luidde: 'Hebt u gestemd op een kandidaat van één van de partijen of op de partijlijst' en werd gesteld aan mensen die zeiden te hebben gestemd bij de laatst gehouden gemeenteraadsverkiezingen. 19 In het beschikbaar gestelde gegevensbestand over de verkiezingen in Baden-Württemberg (zie paragraaf 0) kon de omvang van gemeenten niet meer worden aangepast. De in dat bestand gekozen indeling naar gemeentegrootte (tot 10.000 inwoners, tussen de 10- en 50000 inwoners en meer dan 50000 inwoners) was echter minder geschikt voor de beschrijving van Denemarken, Noorwegen en Nederland. In Deense gemeenten tussen de 10.000 en 50.000 inwoners stemde 57% op een persoon (N = 454), in gemeenten groter dan 50.000 inwoners stemde 51% procent op een persoon (N = 1053). 20 De vraag in de schriftelijke vragenlijst, gesteld aan degenen die aangaven op een kandidaat te hebben gestemd, was: 'Wat was de belangrijkste reden om op een kandidaat en niet op een partij te stemmen?'. Daarna volgde een groot aantal mogelijkheden waarvan de respondent er één diende aan te kruisen. 21 Omdat de kandidaat vrouw (of juist man) was, van een bepaalde leeftijd of afkomstig uit een bepaalde etnische groep. Het gaat hier dus om 'afspiegeling'. 22 Van de kandidaat of juist van de overigen. 23 Dit is dus een vorm van cumuleren, omdat nu de kandidaat twee stemmen krijgt. 24 Dit is dus een vorm van panacheren. Zie voor uitleg hoofdstuk 2. 25 Voor de precieze uitwerking van het stelsel wordt verwezen naar de bijlage. 26 Veel medewerking werd verleend door Prof. dr. L.E. Rose. Hij hielp onder meer bij de interpretatie van enkele gegevens. Ook veel andere gegevens uit deze paragraaf zijn van hem afkomstig. 27 Zie voetnoot 19 van dit hoofdstuk. In Noorse gemeenten met minder dan 10000 inwoners stemde 41% op een persoon (N = 316). In gemeenten met tussen de 10.000 en 50.000 inwoners stemde 22% op een persoon (N = 477), in gemeenten groter dan 50.000 inwoners stemde 24% procent op een persoon (N = 394). 28 Zie voor de vraagtekst voetnoot 20 van dit hoofdstuk. 29 Omdat de kandidaat vrouw (of juist man) was, van een bepaalde leeftijd of afkomstig uit en bepaalde etnische groep. 30 Persoonlijk of uit de media. 31 Deze waarschuwing staat overigens ook bovenaan elke andere strook van het stembiljet.
60
32 Omdat sommige partijen of lijsten minder dan het maximaal aantal toegestane kandidaten hebben, impliceert deze keuze dat de kiezer minder dan zijn totale aantal stemmen afgeeft. 33 Hoe 'moeilijk' vinden Duitsers dit stelsel? Van de respondenten stelt 3/4 dat zij voldoende kennis hebben van het stelsel en is ruim 85 procent tevreden. 34 Gegevens over de opzet en uitvoering van het onderzoek zijn afkomstig uit Völkl 2001. De oorspronkelijke gegevens werden beschikbaar gesteld door prof. dr. O. Gabriel die betrokken was geweest bij de opzet en uitvoering van het onderzoek. Aanvullende gegevens werden verstrekt door dr.Kerstin Völkl. Zij was ook zeer behulpzaam bij nadere analyses van de gegevens. 35 Völkl 2001: 58. Het intensieve gebruik van de mogelijkheden die het kiesstelsel biedt, lijkt er op te duiden dat dit soort kiesstelsels niet vlug te ingewikkeld is. 36 Zie ook Völkl 2001: 58. 37 De rijpercentages tellen niet op tot 100 procent. Sommige cellen zijn leeg gelaten omdat het aantal respondenten waarop de percentages zijn gebaseerd te klein zijn voor betrouwbare uitspraken. 38 Omdat we hier gebruik hebben gemaakt van gegeven die niet vergelijkbaar waren met die uit Denemarken, Noorwegen en Nederland was het niet mogelijk vergelijkbare categorieën te maken als in de andere landen. 39 Gezien de tijdspanne tussen verkiezingen en onderzoek (3 jaar) kunnen we twijfelen aan de betrouwbaarheid van de data. Analyse van de data laat echter zien dat de uitkomsten niet sterk afwijken van hetgeen uit ander onderzoek bekend is. 40 Hessing 1985: 157-176. En diens meer uitgebreide doctoraalscriptie "Bij voorkeur", afdeling Politieke Wetenschap, Rijksuniversiteit Leiden, 1984. 41 Zie voetnoot 19 van dit hoofdstuk.. In Nederlandse gemeenten met minder dan 10.000 inwoners stemde 29% op een persoon (N = 35 (!)). In gemeenten met tussen de 10.000 en 50.000 inwoners stemde 20% op een persoon (N = 347), in gemeenten groter dan 50.000 inwoners stemde 23% procent op een persoon (N = 320). 42 Zie voor de vraagtekst uit de schriftelijke vragenlijst voetnoot 20 van dit hoofdstuk. 43 Omdat de kandidaat vrouw was, van een bepaalde leeftijd of afkomstig uit een bepaalde etnische groep. 44 Vanwege het karakter van de kandidaat (of in het negatieve, het karakter van de lijsttrekker). 45 Het eerder gevonden verschil tussen mannen en vrouwen voor wat betreft de mate waarin zij een voorkeurstem uitbrengen blijkt inderdaad te kunnen worden verklaard uit de omstandigheid dat sommige vrouwen bij voorkeur op een vrouw stemmen, terwijl mannen dat veel minder vaak doen. 46 Of mensen weten wat ze doen als ze een ingewikkelde stem uitbrengen is uiteraard niet bekend. Maar dat weten we eigenlijk ook niet als het bijvoorbeeld gaat om het uitbrengen van een stem op de eerste kandidaat van een lijst, zoals in Nederland. 47 Comité van de Regio's 1999. 48 Skrzypek, W (19??) De Frauenlisten bei der Kommunalwahlen in Baden-Württemberg. Comité van de Regio's 1999. Dit percentage is bij de laatste drie verkiezingen vrij stabiel gebleven. 49 Statistics Norway (2001) (internetbron). Het percentage lijkt in Noorwegen in de laatste jaren iets te stijgen. 50 De vraag in de schriftelijke vragenlijst die werd gebruikt in Denemarken, Noorwegen en Nederland luidde: 'Hoe belangrijk zijn over het algemeen de onderstaande zaken geweest om te beslissen of u wel of niet zou gaan stemmen bij de gemeenteraadsverkiezingen en zo ja: bij de beslissing op weke kandidaat of partij u zou stemmen?' Daarna volgde een
61
lijst met 10 redenen om wel of niet te stemmen en om op een bepaalde partij of kandidaat te stemmen. Daaronder waren drie lokale overwegingen (kwestie, politicus en beleid partij), drie nationale overwegingen (idem), het algehele oordeel over 'de partij', en drie meer algemene overwegingen (ondersteunen van de democratie). In een factor analyse kwam drie factoren naar voren die zeer gemakkelijk te interpreteren waren: een lokale component, een nationale component (inclusief het algehele oordeel over de partij) en een factor met daarin enkele algemene overwegingen. Op basis van de drie lokale overwegingen is een schaal geconstrueerd (alfa van de schaal: DK: 0.72; NO: 0.64; NL: 0,87), die hier in gecomprimeerde vorm is gebruikt.
62
5
Samenvatting en conclusies
In dit onderzoek is ingegaan op de precieze vormgeving van de lokale kiesstelsels, nagegaan in hoeverre het kiesstelsel het gedrag van de kandidaten en politieke partijen beïnvloedt en is bestudeerd op welke wijze het kiesstelsel de keuzemogelijkheden en het gedrag van kiezers bepaalt. Deze studie was ingegeven door de discussie in Nederland over de revitalisering van de lokale democratie. In het kader van deze discussie ontstond behoefte aan een analyse van lokale kiesstelsels. Meer concreet ontstond er behoefte aan kennis over mogelijke lokale kiesstelsels, de juridische vormgeving van die kiesstelsels en de consequenties van de verschillende kiesstelsels. 5.1
Het onderzoek
Met het oog op die algemene kennisbehoefte is een (verkennend) onderzoek uitgevoerd naar een antwoord op vier vragen. De eerste vraag luidde: 'Hoe zien de lokale kiesstelsels in de Europese Unie er uit? Welke opties om hun stem uit te brengen hebben kiezers daarbij?' Deze vraag is beantwoord in hoofdstuk 2. Ook de bijlagen bij dit rapport bevatten veel informatie over dit onderwerp. Deze vraag is beantwoord door een uitvoerige analyse van wetten, (overheids)documenten en secundaire literatuur over lokale kiesstelsels. De tweede vraag is wat er op basis van vergelijkend onderzoek over vooral nationale kiesstelsels kan worden gezegd over de relatieve invloed van kiesstelsels op zaken als representatie, betrokkenheid en opkomst. Deze vraag is beantwoord aan de hand van een uitvoerige literatuurstudie. De resultaten staan in hoofdstuk 3. De derde vraag, die is beantwoord voor vier landen (Nederland, Duitsland (BadenWürttemberg), Denemarken en Noorwegen), luidt in hoeverre kiezers gebruik maken van de opties die de wet biedt. Deze vraag is beantwoord aan de hand van surveys die zijn gehouden in de vier onderzochte landen. De laatste vraag is in hoeverre de verwachtingen over de invloed van kiesstelsels die we vinden op basis van het literatuuronderzoek en die vooral betrekking hebben op nationale stelsels, ook opgaan voor de lokale kiesstelsels in de vier geselecteerde landen. Deze vraag is beantwoord door statistisch materiaal over deze landen bij elkaar te zoeken door wederom gebruik te maken van de gegevens uit de eerder genoemde surveys. In dit concluderende hoofdstuk worden de antwoorden op de vragen 2 en 4 expliciet met elkaar in verband gebracht. 5.2
Een beschrijving van de kiesstelsels
In hoofdstuk 2 is een rechtsvergelijkend overzicht gegeven van de bestudeerde lokale kiesstelsels. Voor een beter begrip van de kiesstelsels is ook gekeken naar de juridische inbedding van de stelsels. Vanuit dat oogpunt is verder een beschrijving gegeven van de positie van gemeenten in het staatsbestel, zoals de relatie tot andere overheden, de omvang van gemeenten, of er sprake is van autonome bevoegdheden, welke regelingen er zijn met betrekking tot toezicht en taakverwaarlozing, het takenpakket, de zeggenschap van burgers ten aanzien van het functioneren van de gemeentelijke overheden en tenslotte de inrichting van het lokale bestuur. Gelet op de enorme diversiteit aan bevindingen, die met name in bijlage 3 worden geëtaleerd, is het vrijwel ondoenlijk om op deze plaats beschrijvende conclusies te trekken die recht doen aan het materiaal. De lezer zij verwezen naar hoofdstuk 2 en bijlage 3. De kiesstelsels zijn vervolgens nader geanalyseerd aan de hand van drie kenmerken: de kiesformule, de kiesdistricten en de stemprocedure. Allereerst is er gekeken naar de
63
kiesformule. Daarbij gaat het om de wijze waarop de uitgebrachte stemmen naar zetels worden vertaald. Daarbij valt op dat evenredige vertegenwoordiging dominant is. In Engeland wordt het 'first past the post' systeem gehanteerd. In Frankrijk en Luxemburg wordt een meerderheidsstelsel gebruikt in gemeenten met een inwonertal lager dan 3500. In Zwitserland zijn gemeenten volledig vrij in de stelselkeuze en in Italië wordt in specifieke gebieden een gemengd systeem gehanteerd. Meer dan één stemronde is vrijwel alleen gebruikelijk bij een meerderheidsstelsel. Griekenland vormt hierop de uitzondering. De grootste partij krijgt 3/5 van het aantal zetels. Wordt de 60% niet behaald in de eerste ronde, dan volgt een tweede ronde waarin nog slechts twee lijsten mogen meedoen. Het tweede aspect van het lokale kiesstelsel betreft de omvang en inrichting van de kiesdistricten. In sommige plurale en meerderheidsstelsels wordt per district slechts een kandidaat afgevaardigd. Meervoudige kiesdistricten zijn mogelijk in Ierland, Luxemburg Engeland, Zweden en soms ook in Zwitserland. Tot slot is gekeken naar de stemprocedure, waarbij het gaat om de wijze waarop de kiezer zijn voorkeur kenbaar kan maken, meer in het bijzonder over de inrichting van het stembriefje. In de meeste gevallen wordt gewerkt met een open lijstenstelsel. In Ierland, waar een meerderheidsstelsel met preferente stemmen bestaat, en in Engeland kent men een personenstelsel. In Frankrijk en Luxemburg is dat het geval in de kleine gemeenten. In Finland en Portugal bijvoorbeeld werkt men echter met een relatief gesloten lijstenstelsel. In alle andere landen heeft de kiezer veel meer mogelijkheden dan in Nederland om zijn persoonlijke voorkeuren tot uitdrukking te brengen. Men heeft vaak meer stemmen; soms gelijk aan het aantal te verdelen zetels. Stemmen mogen in een aantal gevallen worden gecumuleerd, terwijl panacheren ook is toegestaan in Baden-Württemberg, Ierland, Engeland, Noorwegen en soms in Zwitserland. In Frankrijk, Italië, Luxemburg is dit afhankelijk van de gemeentegrootte. Verder gekeken naar een aantal andere elementen van kiesstelsel, zoals opkomst- en stemplicht, spreiding van verkiezingen en overige facilitaire voorzieningen. Deze elementen zijn van belang in de verdiepte landenstudie. Voor zover wij konden achterhalen, geldt een opkomstplicht of stemplicht alleen in België en Luxemburg. Deelname aan verkiezingen is in die landen weliswaar relatief hoog, maar aan de genoemde plichten valt relatief gemakkelijk te ontkomen. In een relatief beperkt aantal landen worden de verkiezingen gelijktijdig gehouden met die van ander territoriale eenheden, meestal provincies. Het betreft hier België, Denemarken, Noorwegen en Zweden. In dat laatste land worden ook nog eens gelijktijdig de parlementsverkiezingen gehouden. In tegenstelling tot wat wel eens wordt gedacht, is het stemmen op zondag elders geen algemeen gebruik. Zulks is wel het geval in België, BadenWürttemberg, Finland, Frankrijk, Griekenland, Luxemburg en Zweden. (Vooraf) stemmen per post of anderszins komt ook nog al eens voor, terwijl het stemmen per internet nog in de kinderschoenen staat; in Engeland en Zweden lopen ter zake experimenten. De gegevens uit de uitvoerige juridische landenstudies zijn mede als basis gebruikt voor de selectie van de landen die in aanmerking kwamen voor verdiepte studie. Er is voor gekozen om Denemarken, Noorwegen en de Duitse deelstaat Baden-Württemberg nader te vergelijken met het Nederlandse stelsel. Als men de geselecteerde landen vergelijkt, dan valt op dat er op diverse punten overeenkomsten en verschillen zijn. Op het punt van het gemiddelde inwonertal per gemeente komen Baden-Württemberg en Noorwegen redelijk overeen met Nederland, maar voor alle drie de landen geldt dat de gemeentegrootte sterk uiteenloopt. Ten aanzien van de relevantie van de lokale bestuurslaag lijkt het er op dat de lokale bestuurslaag in Nederland iets minder relevant is dan in de andere landen en een iets kleiner
64
beslag legt op de financiële ruimte van de overheid. Dit weerspiegelt zich in de opvattingen van burgers. Nederlandse burgers vinden hun lokale bestuurslaag iets minder belangrijk dan Deense, Duitse en Noorse burgers. In hoofdstuk 2 is er al op gewezen dat vergelijking van bevoegdheden en takenpakketten lastig is, maar dat op dit onderdeel de gekozen landen redelijk overeen komen. Als het echter gaat om de inrichting van de gemeentelijke structuur is er sprake van tamelijk grote verschillen; Baden-Württemberg is formeel sterk dualistisch, terwijl Denemarken en Noorwegen formeel meer monistisch zijn ingericht. Daarbij past wel de kanttekening dat de feitelijke verhoudingen in de praktijk nogal eens afwijken van het juridische arrangement. Zo is de Deense praktijk aanmerkelijk dualistischer dan de daar vigerende gemeentewet doet vermoeden. Deze diversiteit is op zich voor de vergelijking niet problematisch. Het heeft zelfs voordelen in het licht van het transitieproces waarin de Nederlandse gemeenten zijn terecht gekomen. De dualisering van de Nederlandse gemeentelijke structuur heeft echter nog geen gevolgen gehad voor de inrichting van het kiesstelsel. Het systeem van de evenredige vertegenwoordiging is nog steeds grondwettelijk verankerd. In dat opzicht zijn alle geselecteerde landen interessant. In alle drie geldt evenredige vertegenwoordiging als basis voor het kiesstelsel. Tegelijkertijd bieden zij voorbeelden van varianten op dit (basis)stelsel en is het de moeite waard om na te gaan of de burgers in de bestudeerde landen ook daadwerkelijk gebruik maken van de – vergeleken met de Nederlandse situatie – extra mogelijkheden die aldaar door het kiesstelsel worden geboden. 5.3
De effecten van kiesstelsels
Op basis van het literatuuronderzoek naar de effecten van nationale kiesstelsels is vervolgens een groot aantal verwachtingen over het effect van die stelsels geformuleerd. Daarbij hebben we een onderscheid gemaakt tussen vier 'groepen' consequenties, namelijk consequenties voor volksvertegenwoordigers, voor politieke partijen, voor de nationalisering van de verkiezingen en voor de opkomst (onderzoeksvraag 2, beantwoord in hoofdstuk 3). Voor een klein aantal variabelen is ook nagegaan of die effecten optreden op lokaal niveau in vier geselecteerde landen met een stelsel van evenredige vertegenwoordiging (onderzoeksvraag 4, beantwoord in de tweede helft van hoofdstuk 4). Het ligt voor de hand in dit laatste hoofdstuk de antwoorden op die onderzoeksvragen in dit laatste hoofdstuk in samenhang te behandelen. 5.3.1 Volksvertegenwoordigers Bij de volksvertegenwoordigers hebben we allereerst gekeken naar proportionaliteit, de mate waarin de verkiezingsuitslag wordt weerspiegeld in de zetelverdeling. Uit het literatuuronderzoek kwam naar voren dat naarmate het kiesstelsel per district meer zetels heeft te verdelen, een meer evenredige kiesformule heeft en de kiesdrempel lager is, de proportionaliteit van de verkiezingsuitslag hoger is. Stelsels van evenredige vertegenwoordiging met verschillende manieren om restzetels te verdelen laten ook verschillen in proportionaliteit zien. Deze verschillen zijn echter marginaal. Aansluitend hebben we de aandacht gericht op de afspiegeling. We hebben de verwachting uitgesproken dat naarmate het kiesstelsel een meer evenredige kiesformule heeft en per district meer zetels heeft te verdelen, de vertegenwoordiging van vrouwen groter is. Het verband is echter zwak. Het effect van het selectiegedrag van politieke partijen op de vertegenwoordiging van vrouwen is veel groter dan het effect van het kiesstelsel. Uit de vergelijkende landenstudie (hoofdstuk 4) kwam verder naar voren dat het effect van de aard van de stem (panacheren en cumuleren) op de vertegenwoordiging van vrouwen niet al te groot is. Het percentage vrouwen in de gemeenteraden van Baden-Württemberg, waar de kiezer verscheidene stemmen heeft die hij kan panacheren en/of cumuleren is zeer laag. In
65
Noorwegen, waar de kiezer vergelijkbare mogelijkheden heeft, is dat percentage juist relatief hoog. Ook ten aanzien van dit aspect van het kiesstelsel moeten we dus concluderen dat het effect van het kiesstelsel op de vertegenwoordiging van vrouwen waarschijnlijk zeer klein is. In het licht van het feit dat bij de Nederlandse discussies over kiesstelselwijzing de mogelijke benadeling van vrouwen steeds een punt van zorg is, kan hier (voorzichtig) worden geconcludeerd dat een kiesstelselwijzing in de hiervoor beschreven deze benadeling niet teweeg zal brengen. Ook de toegankelijkheid van raadsleden wordt beïnvloed door het kiesstelsel. Naarmate het kiesstelsel per district meer zetels heeft te verdelen, lijkt de oriëntatie van volksvertegenwoordigers op kiezers in het eigen district (in plaats van op de partij of op alle kiezers) kleiner. De partij lijkt voor de selectie van een kandidaat in dat geval belangrijker. Daardoor wordt ook de oriëntatie op de partij en de aanhangers van die partij groter. Of binnen stelsels van evenredige vertegenwoordiging grote verschillen bestaan in de mate waarin volksvertegenwoordigers zich iets aan lijken te trekken van kiezers valt echter te bezien. Zo vonden we dat burgers in Denemarken, waar een kiesstelsel bestaat dat slechts op ondergeschikte punten afwijkt van het stelsel in Nederland, net zo (on)tevreden over hun volksvertegenwoordigers zijn als burgers in Noorwegen, waar kiezers een veel 'genuanceerdere' stem kunnen uitbrengen. Voor wat betreft de beleidsresponsiviteit blijkt uit internationaal vergelijkend onderzoek dat naarmate het kiesstelsel meer proportionele uitkomsten genereert (via de kiesformule, de omvang van het district en de stemprocedure) de afstand tussen de gemiddelde vertegenwoordiger en de gemiddelde kiezer ten aanzien van beleidsissues, kleiner is. Dat betekent niet veel meer (of minder) dan dat de 'gemiddelde kiezer' (iemand met een gematigde politiek standpunt) het in proportionele stelsels (min of meer) eens is met de 'gemiddelde volksvertegenwoordiger', terwijl dat in meerderheidsstelsels en plurale stelsels minder het geval is. Het effect van het kiesstelsel op de oriëntatie van volksvertegenwoordigers (proportionele stelsels leiden tot een kleinere oriëntatie op kiezers) en het effect van het kiesstelsel op de beleidsresponsiviteit (proportionele stelsels leiden tot een grotere beleidsresponsiviteit) lijken met elkaar in tegenspraak. Zo rijst uit de literatuur het beeld, dat vooral in een districtenstelsel politici luisteren naar hun kiezers. Tegelijkertijd levert juist een stelsel van evenredige vertegenwoordiging een grote bijdrage aan beleidsresponsiviteit. Een districtenstel doet het wat dat betreft relatief minder. Een parlement met vertegenwoordigers die allemaal zijn gericht op de kiezers in hun district zou met andere woorden wel eens minder (beleids)responsief voor de bevolking als geheel kunnen zijn dan een parlement dat gekozen wordt in een stelsel van evenredige vertegenwoordiging. Deze schijnbare tegenstelling maakt duidelijk dat men niet te gemakkelijk mag verwachten dat een toegankelijker, meer op de kiezers georiënteerde volksvertegenwoordiging, dus ook (beleids)responsiever is en meer handelt in overeenstemming met de opvattingen die leven onder de bevolking. Uit de verdiepte landenstudie komt wederom naar voren dat verschillen tussen stelsels van evenredige vertegenwoordiging voor wat betreft hun beleidsresponsiviteit waarschijnlijk marginaal zijn. Kiezers in Denemarken (met een stelsel dat sterk lijkt op dat van Nederland en Noorwegen (met een stelsel dat daar sterk van afwijkt) zijn beduidend meer tevreden over de werking van het kiesstelsel als controlemechanisme dan kiezers in Nederland. 5.3.2 Politieke partijen Bij het onderzoek naar de effecten van kiesstelsels op partijen en partijstelsels zijn we eerst stil blijven staan bij de verwachting dat als het kiesstelsel minder proportioneel wordt, het
66
aantal politieke partijen afneemt. In de Nederlandse discussie echter, lijkt een afnemende proportionaliteit vooralsnog geen optie. Daarom zijn de consequenties van het de manier waarop de stem kan worden uitgebracht (de stemprocedure, waaronder de inrichting van het stembriefje) van groter belang. Op basis van eerder uitgevoerd onderzoek naar vooral nationale kiesstelsels is de verwachting uitgesproken dat naarmate de stemprocedure meer gericht is op (verschillende) personen en naarmate de stemprocedure de keuze tussen kandidaten van een partij stimuleert, de aandacht in de campagne (financiering en standpuntbepaling) meer gericht zal zijn op personen, de programmatische verschillen tussen politieke partijen minder duidelijk worden en ook de samenhang van partij en de fractie zullen afnemen. Tot slot is voor wat betreft de interne organisatie van partijen de verwachting uitgesproken dat als de stemprocedure een keuze tussen verschillende kandidaten van een partij toelaat en zelfs stimuleert, de samenhang binnen de partij en de fractie afneemt. Als deze verwachtingen ook op lokaal niveau hout snijden, is het vervolgens de vraag wat dit betekent voor de effectiviteit van de raad als controlerend orgaan ten opzichte van het college. Als we ons beperken tot de stemprocedure (en de mogelijkheid op kandidaten te stemmen), lijkt er een afruil te bestaan tussen de oriëntatie op personen (kandidaten) enerzijds en de mate waarin partijen als eenheid kunnen opereren anderzijds. Daarmee zou een sterkere oriëntatie op personen (door het verlagen van de kiesdrempel, of door het invoeren van een meer op personen gerichte stemprocedure) automatisch leiden tot een minder belangrijke rol voor, of samenhang binnen politieke partijen. Vanuit de kiezer zou dat ongewenst kunnen worden gevonden, omdat daarmee onduidelijker wordt voor welk beleid de stem nu precies staat. Verder zou daarmee het vermogen van de raad om het college kritisch te controleren ook af kunnen nemen. Bestaand empirisch onderzoek laat niet toe hierover uitsluitsel te geven, maar het is belangrijk rekening te houden met deze mogelijke effecten. 5.3.3 Nationalisering van de lokale verkiezingen Over het effect van het kiesstelsel op de mate van nationalisering is nog weinig bekend. Belangrijkste reden hiervoor is de moeite die het kost te komen tot internationaal vergelijkbare maten voor de nationalisering van de verkiezingen. De hiervoor geformuleerde verwachtingen zijn dan ook niet sterk empirisch onderbouwd. Het lijkt er echter op dat naarmate een kiesstelsel meer op personen is gericht (middels de stemprocedure en kleine districten), de nationalisering kleiner is. Ook als het institutionele belang van de gemeentelijke bestuurslaag groter is, is de nationalisering kleiner. Tenslotte lijkt het er op dat naarmate de lokale verkiezingen minder samenvallen met andere verkiezingen, de nationalisering ook kleiner is. Op basis van de verdiepte landenstudie moeten we vaststellen dat de nationalisering van de lokale verkiezingen in Nederland waarschijnlijk sterker is dan in de andere landen. Maar ligt dat nu aan het kiesstelsel? Uiteraard valt dat niet uit te sluiten. In Noorwegen is de nationalisering zelfs iets kleiner dan in Denemarken (een verder aanwijzing voor de mogelijke invloed van het kiesstelsel), maar dat verschil is bijzonder klein. Andere factoren, zoals de spreiding van de verkiezingen (Duitsland) en het relatief grote belang van de lokale bestuurslaag (Denemarken en Noorwegen) spelen waarschijnlijk ook een grote rol. Verder moeten we niet vergeten dat veel gemeenten in Noorwegen erg klein zijn. Daardoor zullen in veel gemeenten niet alle landelijke partijen mee (kunnen) doen. Dat maakt het uitbrengen van een stem op lokale overwegingen voor veel kiezers bijna onvermijdelijk.
67
5.3.4 Opkomst bij de lokale verkiezingen Elementen van het kiesstelsel hebben een belangrijke invloed op de opkomst. In de eerste plaats gaat het daarbij natuurlijk om de opkomstplicht. Deze zal ongetwijfeld leiden tot een hogere opkomst. Overigens moet het effect van de herinvoering van de opkomstplicht in Nederland niet worden overschat: de handhaving zal bijzonder moeilijk zijn. Verder blijkt ook de proportionaliteit (de mate waarin het percentage stemmen zich weerspiegelt in het percentage zetels), die mede wordt bepaald door de afwezigheid van kiesdrempels en het hanteren van een stelsel van evenredige vertegenwoordiging, een positief effect op de opkomst te hebben. Een derde element van het kiesstelsel dat invloed heeft op de opkomst zijn facilitaire voorzieningen. Zo heeft bijvoorbeeld het stemmen op zondag een positief effect op de opkomst. Als we het effect van kiesstelsels willen onderzoeken door lokale stelsels met elkaar te vergelijken, moeten we niet vergeten dat ook zaken als institutioneel belang en omvang van de lokale bestuurslaag invloed hebben op de opkomst. Uit deze officiële cijfers blijkt dat de opkomstpercentages bij de lokale verkiezingen in de vier geselecteerde landen niet veel van elkaar verschillen. In Noorwegen, Nederland en Duitsland ligt de opkomst iets boven de 60 procent. Ook is het opkomstpercentage in deze drie landen in de afgelopen jaren gedaald. Uitzondering vormt vooralsnog Denemarken. Daar ligt de opkomst rond de zeventig procent en lijkt de opkomst niet te dalen. In ieder geval kan worden vastgesteld dat niet in alle stelsels waarin men kan cumuleren en panacheren de opkomst hoger ligt dan in stelsels waarin dat niet kan. Verder kan niet worden uitgesloten dat het hogere opkomstpercentage in Denemarken wordt veroorzaakt door het hogere relatieve belang dat wordt gehecht aan de lokale bestuurslaag. Een duidelijk effect van elementen van het kiesstelsel en dan meer specifiek de stemprocedure op de opkomst treffen we dan ook niet aan. Opvallend is tenslotte dat het samenvallen van raads- en 'provinciale' verkiezingen in Duitsland en Noorwegen niet leidt tot een systematisch hogere opkomst dan in Nederland, waar die verkiezingen los van elkaar worden gehouden. Het valt dus zelfs niet uit te sluiten dat het kiesstelsel in beide landen leidt tot een lagere opkomst, maar dat dit wordt 'gecorrigeerd' door het houden van verschillende verkiezingen op één dag. 5.4
Het gebruik van enkele lokale kiesstelsels
De derde onderzoeksvraag is in hoeverre kiezers gebruik maken van de mogelijkheden die het kiesstelsel biedt. Deze vraag hebben we beantwoord door de vier geselecteerde landen op dit punt met elkaar te vergelijken. Daarbij hebben we ons gericht op de mate waarin gebruik wordt gemaakt van die mogelijkheden, de achtergronden daarvan en de redenen. Gegevens over het gebruik van de mogelijkheden die het kiesstelsel biedt, geven geen eenduidig beeld. Het minst lijken kiezers gebruik te maken van die mogelijkheden in Noorwegen en Nederland. In Noorwegen stemt slechts een klein deel van de kiezers (30 procent) persoonsgericht. In Nederland stemt iets meer dan 30 procent niet op de eerste persoon van een kieslijst. In Denemarken lijken meer kiezers op personen dan op partijen te stemmen. In Duitsland tenslotte maakt het overgrote deel van de kiezers gebruik van de mogelijkheden die het stelsel biedt. Waarmee tevens een indicatie wordt gegeven dat dit laatste stelsel niet te moeilijk wordt gevonden. Deze vergelijking geeft ook al aan hoe moeilijk het effect van het kiesstelsel op het gebruik er van is te onderzoeken. Zo lijken op het eerste gezicht het Noorse en Duitse stelsel heel veel op elkaar. In beide stelsel kan worden gecumuleerd en gepanacheerd. Toch maken in Noorwegen
68
veel minder kiezers gebruik van de geboden mogelijkheden dan de kiezers in Noorwegen. Dit zou wel eens kunnen liggen aan de precieze inrichting van het stembriefje. Dat betekent dat de discussie over het kiesstelsel zich niet zou moeten beperken tot de hoofdlijnen (wel of niet meervoudig stemmen, cumuleren en panacheren), maar ook op de precieze manier waarop dat zou moeten gebeuren. De gemeentegrootte hangt samen met het gebruik van de mogelijkheid op personen te stemmen. Simpelweg neemt in drie van de vier onderzochte landen het gebruik van de mogelijkheden die het systeem biedt af, naarmate de omvang van de gemeenten groter wordt. Wellicht dat afnemende zichtbaarheid van politici hierbij een rol speelt. Een uitzondering op deze regel is Nederland. Daar neemt het gebruik van de voorkeurstem niet af met een toenemende gemeentegrootte. Een systematisch verband tussen enerzijds sekse, opleiding en leeftijd en anderzijds het gebruik van het stemmen op specifieke personen is niet aangetroffen. Wel zijn verschillen gevonden, maar de verschillen zijn niet in alle vier nader onderzochte landen hetzelfde. In ieder geval lijkt het niet zo te zijn dat kiesstelsels systematisch bepaalde groepen uitsluiten. Deze resultaten duiden er op dat de 'ingewikkeldheid' van een stelsel geen belemmering hoeft te vormen voor het gebruik ervan. Het gebruik van een ingewikkeld stelsel als het Duitse is niet beperkt en beperkt zich ook niet tot specifieke groepen. Uit Duits onderzoek is verder gebleken dat de kiezers niet ontevreden zijn over hun stelsel en dat zij denken er goed mee uit de voeten te kunnen. Mogelijk wordt dat mede versterkt doordat alle kiezers voorafgaande aan de verkiezingen het stembiljet thuisgestuurd krijgen en op die manier rustig kunnen nadenken over de manier waarop ze willen stemmen op de dag van de verkiezingen. In drie van de vier landen (Denemarken, Noorwegen en Nederland) is er tot slot de mogelijkheid iets te zeggen over de motieven om op een specifieke persoon te stemmen. Die motieven zijn in de verschillende landen zeer verschillend. In Denemarken spelen vooral politieke motieven een rol. Andere motieven spelen in dat land een minder grote rol. In Nederland zijn het vooral persoonlijke eigenschappen van de kandidaten en hun (waargenomen) karakter die een rol spelen. Politieke overwegingen nemen een minder prominente plaats in. Noorwegen neemt wat beide motieven betreft een tussenpositie in. 5.5
Tot slot
Deze studie naar de consequenties van lokale kiesstelsels biedt geen pasklare antwoorden op de vraag of en zo ja op welke manier het lokale kiesstelsel in Nederland moet worden aangepast. De studie biedt slechts een verkenning van de mogelijke consequenties van verschillende beschikbare opties. Dat we daarbij keuzes hebben gemaakt en zeker niet alle mogelijke consequenties van alle mogelijke opties hebben doordacht willen we niet bestrijden. Deze keuzes zijn echter in de eerste plaats bepaald door de beschikbaarheid van empirisch materiaal en niet door voorkeuren van de auteurs. De vraag hoe belangrijk de verschillende onderzochte consequenties moeten worden gevonden kan door ons, als wetenschappers, niet zinvol worden beantwoord. Het is een politieke vraag of men bijvoorbeeld een beperkte personalisering van het kiesstelsel belangrijker vindt dan bijvoorbeeld het hebben van sterke intern sterk georganiseerde politieke partijen. Uit het onderzoek komt wel naar voren dat men niet heel bang hoeft te zijn om kiezers meer mogelijkheden te geven. Ervaringen met het relatief ingewikkelde duitse lokale kiesstelsel laten zien dat veel kiezers daar goed mee uit de voeten kunnen. Daar staat tegenover dat men
69
van het ingrijpen in het lokale stelsel ook weer niet teveel moet verwachten. Als één ding duidelijk is geworden in deze studie is het wel dat lokale kiesstelsels een bescheiden rol spelen. Kiesstelsels mogen dan van groot belang zijn voor het karakter van democratische stelsels, hun invloed op het gedrag van de kandidaten en partijen enerzijds en op het gedrag van de kiezers anderzijds is relatief.
70
Literatuur Internetbronnen Local Government Denmark (online), beschikbaar via. http://www.kl.dk/1/ (bezocht op 1801-2002) Norwegian Association of Local and Regional Authorities (online), beschikbaar via http://www.ks.no/english.asp (bezocht op 28-01-2002) Hansen, Tore, Municipal self-government in the service of the welfare state (online) beschikbaar via http://www.odin.dep.no/odin/engelsk/norway/system/032005-990412/indexdok000-b-n-a.html (bezocht op 21-12-2001) Statistics Norway, Statistical Yearbook 2001, Municipal council elections. Representatives, by party/electoral list and county (online), beschikbaar via http://www.ssb.no/english/yearbook/tab/t-000120-012.html (bezocht op 18-01-2002). Statistics Norway, Statistical Yearbook 2001, Økt kvinneandel i kommunestyrene (online), beschikbaar via http://www.ssb.no/kommvalg/ (bezocht op 18-01-2002) Statistisches Landesambt Baden-Württemberg , Wahlergebnisse in Baden-Württemberg seit 1989 (online), beschikbaar via http://www.statistik.badenwuerttemberg.de/Wahlen/Landeskennzahlen.asp (bezocht op 21-12-2001) Literatuur Blais, A (1988) The Classification of Electoral Systems, in: European Journal of Political Science, 16: 1988, pp. 99-110. Blais, A en Dobrzynska, A. (1998) Turnout in electoral democracies in: European Journal of Political Science, 33 (1998) pp. 248-249. Bogdanor, V (ed.) (1985) Representatives of the people, parliamentarians and constituents n Western Democracies, Gower Publishing Company, Hants (England). Bowler, S, Farrell, D. (1993) Legislator shirking and Voter Monitoring: Impacts of European Parliament Electoral Systems upon Legislator-Voter Relationships, in: Journal of Common Market Studies, vol. 31: 45-69. Brecht, A. (1959) Political theory : the foundations of twentieth-century political thought, Princeton University Press, Princeton, N.J. Cain, B. Ferejohn, J. en Fiorina, M (1987) The Personal Vote, constituency service and electoral independence, Harvard University Press, Cambridge etc. Comité van de Regio's (1999), Regional and Local Democracy in the European Union, European Communities, Brussels.
71
Council of Europe (1997) Local Finance in Europe, Local and Regional Authorities in Europe, no. 61. Council of Europe Publishing, Strasbourg Depla, P. en Tops, P. (1997) Betekenis van spreiding van gemeenteraadsverkiezingen voor opkomst en ' nationalisering', onderzoek in opdracht van het Ministerie van Binnenlandse zaken, januari 1997, Katholieke Universiteit Brabant. Commissie-Elzinga (2000) Dualisme en Lokale Democratie, Rapport van de Staatscommissie Dualisme en Lokale democratie, Samsom, Alphen aan de Rijn. Denters, S.A.H. en P.A.Th.M.Geurts (red.) (1998) Lokale Democratie in Nederland, Uitgeverij Coutinho, Bussum. Duverger, M. (1951/1964 ed.) Political parties, University paperbacks, London. Eijk, C. van der en Van Praag, Ph. et al (1993) Slotbeschouwing: Dalende opkomst en selectieve representatie? In: Van Praag jr. (red) (1993) Een stem verder, het referendum in de lokale politiek, Het Spinhuis, Amsterdam, pp. 213-221 Farrell, D.M. (2001) Electoral systems, a comparative introduction, Palgrave, New York. Franklin. M (1996) Electoral Participation, in LeDuc L, Niemi, R.G. en Norris, P (eds.) (1996) Comparing democracies, elections and voting in Global Perspective, Sage Publications, London, pp. 216-235 Franklin, M, Van der Eijk, C. en Oppenhuis, E. (1998) The Institutional Context: turnout, in: Van der Eijk, C en Franklin, M.N. (1998) Choosing Europe? The European Electorate and national Politics in the Face of the Union, University of Michigan Press, Ann Arbor, pp. 306331. Gaardsted Frandsen, A. (2001) Size and electoral participation in local elections (second draft), mimeo, Department of Political Science and Public Management, University of Southern Denmark. Gallagher, M (1988) Conclusion, in: Gallagher, M. en Marsh, M. (eds) (1988) candidate selection in Comparative perspective, the secret garden of politics, Sage, London, pp. 236283. Hessing, R.C. (1985) Bij voorkeur: een onderzoek naar het gebruik van voorkeurstemmen, in: Acta Politica vol. 20, pp. 157-176. Holmberg, S. (2002) Candidate Recognition in Different Electoral Systems, paper presented at a meeting with the project “The Comparative Study of Electoral Systems”, Berlin 21 – 24 February, 2002 IDEA (1997) The International Handbook of Electoral System Design, International Institute for Democracy and Electoral Assistance, Stockholm. Jewell, M.E. (1982) Representation in State legislatures, The University Press of Kentucky, Lexington.
72
Karp, J.A. and Banducci, S. (2000) Going Postal: How all-Mail elections Influence Turnout in: Political Behavior, vol. 22, nr. 3, pp 223-239. Katz, R.S. (1980) A theory of Parties and Electoral Systems, Johns Hopkins Unversity Press, Baltimore and London. Kolk, H. van der (1997) Electorale controle, Lokale verkiezingen en responsiviteit van politici, Twente University Press, Enschede. Kemenade, van, J. (1999) De opkomst, een aanhoudende zorg in: Bestuurswetenschappen: vol 53, afl. 3, pag. 267-274. Lijphart, A. & Grofman, B. (eds.) (1984) Choosing an electoral system, issues and alternatives, series: American Political Parties and Elections, Praeger, New York. Lijphart, A. (1994) Electoral systems and party systems, a study of twenty-seven democracies, 1945-1990. Oxford University Press, Oxford. Lijphart, A. (1999) Patterns of Democracy; Government Forms and Performance in ThirtySix Countries, Yale University Press, New Haven and London. Marsh, M. & Wessels, B (1997) Territorial representation, in: European Journal of Political Research Vol 32 (2) pp.227-241. Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (1999/2000a), Wijziging Kiesstelsel, Kamerstukken II, 1999/2000, 26 957 nr. 2. Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (1999/2000b), Kabinetsstandpunt Dualisme en Lokale Democratie, Kamerstukken II, 1999/2000, 26 800 VII, nr. 42 Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (1999/2000c) Kiesrecht aangelegenheden; Brief van 8 mei 2000 over het intrekken van het kabinetsvoornemen om tot een combinatie van raads- en statenverkiezingen te komen. Kamerstukken II, 1999-2000, 24244, nr. 11. Newton, K (1976) Second city politics : democratic processes and decision-making in Birmingham, Clarendon Press, Oxford. Norris, P. (1996) Legislative recruitment, in: LeDuc L, Niemi, R.G. en Norris, P (eds.) (1996) Comparing democracies, elections and voting in Global Perspective, Sage Publications, London, pp. 184-215. Norris, P. (1997) Choosing electoral systems: proportional, majoritarian and mixed systems, in: International Political Science Review, vol. 18, no.3. 297-312. Pitkin, H.F. (1967) The concept of representation, University of California Press, Berkeley, CA [etc.]
73
Schagen, J.A. van & Kummeling, H. (1998) Proeve van een nieuw kiesstelsel, W.E.J. Tjeenk Willink Deventer, Deventer. Skrzypek, W (19??) Die Frauenlisten bei der Kommunalwahlen in Baden-Wuerttemberg, FernUniversitaet Hagen. Smeets, I.S.M.A., S.A.H. Denters en P.A.Th.M.Geurts (1998) Stemintentie bij Verkiezingen, in Denters, S.A.H. en P.A.Th.M.Geurts (red.) (1998) Lokale Democratie in Nederland, Uitgeverij Coutinho, Bussum, pp. 109-140. Thomsen, S.R. (1998) The impact of National Politics in Local Elections in Scandinavia, in: Scandinavian Political Studies, vol. 21, no. 4, pp. 325-345. Thijn, E. van (1967/1991) Van partijen naar stembusakkoorden, in: Democratie als hartstocht, commentaren en pleidooien 1966-1991, Van Gennep, Amsterdam, pp. 35-51. Völkl, K. (2001) Die Gemeinderatswahlen 1999 in Baden-Wuerttemberg, das relative Gewicht der drei Determinanten des Michigans-Modells und der Bundespolitik fuer die Untersuchung kommunalen Wahlverhaltens unter Beruecksichtigung der gemeindegroesse. Universitaet Stuttgart, 2001 (afstudeerscriptie). Wessels, B (1999) Whom to Represent: Role orientations of Legislators in Europe, in: Schmitt, H. & Thomassen, J.J.A. (1999) Political Representation and Legitimacy in the European Union, Oxford University Press, Oxford, pp. 209-234.
74
