Lees voor gebruik de bijsluiter

Lees voor gebruik de bijsluiter Mechanismen achter onbedoelde effecten van sociale zekerheid en re-integratie

Een onderzoek in opdracht van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid Lennart de Ruig, Bram Frouws en Natasha Stroeker Projectnummer: B3839

Zoetermeer, 21 december 2011

De verantwoordelijkheid voor de inhoud berust bij Research voor Beleid. Het gebruik van cijfers en/of teksten als toelichting of ondersteuning in artikelen, scripties en boeken is toegestaan mits de bron duidelijk wordt vermeld. Vermenigvuldigen en/of openbaarmaking in welke vorm ook, alsmede opslag in een retrieval system, is uitsluitend toegestaan na schriftelijke toestemming van Research voor Beleid. Research voor Beleid aanvaardt geen aansprakelijkheid voor drukfouten en/of andere onvolkomenheden.

2

Voorwoord Dit rapport behandelt een ongewoon onderwerp: de mechanismen achter onbedoelde effecten van sociale zekerheid en re-integratie. Dat is ongewoon, omdat beleid gaat over bedoelingen en beleidsonderzoek bekijkt of doelen zijn waargemaakt. Ook dit rapport is betrekkelijk ongewoon. Het vormt niet de basis voor beleidsbeslissingen en is ook niet opgezet als een wetenschappelijk artikel of dissertatie. Het rapport wil de lezer inspireren en tot denken aanzetten. De toon van het rapport is daarom wat losser dan je in de meeste onderzoeksrapporten zult tegenkomen. Wij willen op deze plaats de begeleidingscommissie van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid bedanken: Rik Dillingh, Marcel Einerhand, Leo Schrijver en Jan-Maarten van Sonsbeek. Ook gaat een woord van dank uit naar de gesprekspartners, geïnterviewden en deelnemers aan de groepsdiscussie die in het kader van het onderzoek is uitgevoerd: Jan van Ours (Universiteit van Tilburg), Edwin van Hooft (Universiteit van Amsterdam), Henriëtte Prast (Universiteit van Tilburg (TIBER) en WRR), Fred van Raaij (Universiteit van Tilburg), Henk Nijboer (Ministerie van Financien, Universiteit van Leiden), Siegwart Lindenberg (Universiteit van Groningen), Romke van der Veen (Erasmus Universiteit Rotterdam) en Pierre Koning (Ministerie van SZW, t.t.v. deelname: CPB). Het onderzoek is uitgevoerd door Lennart de Ruig, Bram Frouws en Natasha Stroeker met medewerking van Sander Quak, Guido Brummelkamp, Sander Wennekers en Bart Dekker.

Lennart de Ruig, Bram Frouws en Natasha Stroeker Onderzoeksteam

3

4

Inhoudsopgave Samenvatting 1

2

3

4

5

6

7

Inleiding: Een bijsluiter voor beleid

15

1.1

Bijwerkingen van beleid in Baltimore

15

1.2

Een bijsluiter voor beleid

16

1.3

Het onderzochte beleidsterrein

16

Naar een theorie van onbedoelde effecten

19

2.1

Wat zijn onbedoelde effecten?

19

2.2

Verklaringen op microniveau: Incomplete veronderstellingen

20

2.3

Verklaringen op macroniveau I: Interdependentie

26

2.4

Verklaringen op macroniveau II: Sociale normen

30

2.5

Conclusie

31


33

3.1

Inleiding

33

3.2

Uitkeringen

33

3.3

Re-integratie

36

3.4

Prikkels voor werkgevers

41

3.5

Conclusie

42


45

4.1

Inleiding

45

4.2

Uitkeringen

45

4.3

Re-integratie

47

4.4


55

4.5

Conclusie

59


61

5.1

Inleiding

61

5.2

Werkloosheid als sociale norm

62

5.3

Effect van de werkloosheidsnorm op macroniveau

63

5.4

Sociale normen als moreel risico

63

5.5

Conclusie

64

Tot slot: lessen trekken

67

6.1

Inleiding

67

6.2

Beleidsontwikkeling

67

6.3

Prognoses

69

6.4

Uitvoering

69

Literatuur

71

5

6

Samenvatting Dit rapport gaat over de onbedoelde effecten van beleid op het gebied van sociale zekerheid en re-integratie. Drie thema’s staan centraal: 1) uitkeringen, 2) re-integratie (scholing en bemiddeling) en 3) prikkels voor werkgevers. Doel is niet een droge opsomming te geven van alle mogelijke effecten, maar vooral op zoek te gaan naar de mechanismen achter deze onbedoelde effecten. Meer kennis van die mechanismen vanuit de gedragseconomie en psychologie moet de effectiviteit van het beleid vergroten. Basis voor dit rapport vormt een uitgebreid literatuuronderzoek dat Research voor Beleid in opdracht van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft uitgevoerd.

Drie mechanismen Drie categorieën van mechanismen spelen volgens ons een rol bij onbedoelde effecten of bij een geringe effectiviteit van beleid. De eerste categorie betreft het mechanisme dat beleid soms uitgaat van onjuiste of incomplete veronderstellingen over het gedrag van individuen op microniveau. Men verwacht bijvoorbeeld dat mensen zich conform het rationele keuzemodel als een ‘Homo Economicus’ zullen gedragen, terwijl mensen in veel situaties maar beperkt rationeel handelen (zie hoofdstuk 2). Onjuiste of incomplete aannames over het gedrag van mensen op microniveau kunnen de effectiviteit beperken en kunnen bij de uitvoering van beleid leiden tot onbedoelde effecten. De tweede categorie betreft het mechanisme dat beleidsinterventies ingrijpen in een complexe werkelijkheid, een werkelijkheid waarin individuen reageren en anticiperen op beleid en waarin beleid de samenleving verandert. Ook als beleidsmakers uitgaan van juiste en complete veronderstellingen over gedrag van individuen op microniveau, is het door de complexe interdependenties in de samenleving nog steeds mogelijk dat onbedoelde effecten op macroniveau ontstaan. De socioloog Sam Sieber heeft hiertoe zeven mechanismen onderscheiden die we verderop illustreren. De derde categorie heeft betrekking op sociale normen. De effectiviteit van beleid kan afnemen door een geleidelijke transformatie van sociale normen uit de samenleving zelf. Ook kan een reeks van beleidsinterventies onbedoeld nieuwe of andere sociale normen met zich meebrengen. Ook dit mechanisme doet zich voor op macroniveau. In de volgende paragrafen illustreren we deze mechanismen aan de hand van empirische literatuur. Ook gaan we waar mogelijk in op de implicaties voor beleid. Kanttekening is dat onbedoelde effecten zelden onderwerp zijn van systematisch onderzoek en maar zelden een goede theoretische inbedding krijgen. De onderstaande paragrafen zijn daarom vooral verkennend van karakter.

7

Onbedoelde effecten op microniveau: incomplete veronderstellingen U i t k e r i n ge n Op grond van de economische theorie veronderstellen velen dat een verlaging van de uitkeringsduur en -hoogte het onaantrekkelijk maakt om in de uitkering te verblijven en dus leidt tot een stijging van de arbeidsparticipatie. Dit effect wordt bevestigd in de literatuur, maar het verstrekken of aanpassen van uitkeringen leidt ook tot onbedoelde effecten. Daarnaast wordt het gedrag van mensen in een uitkering in sterke mate gestuurd door sociaal-psychologische mechanismen zoals houding en overtuigingen. Een interessant onbedoeld effect is dat het einde van de rechtmatige uitkeringsduur voor uitkeringsgerechtigden functioneert als een prikkel. Zodra het einde van de rechtmatige uitkeringsduur in zicht komt, stromen namelijk meer mensen de uitkering uit en intensiveren zij hun zoekinspanningen. Strikt genomen maken deze mensen gebruik van hun rechten, maar vanuit het perspectief van de effectiviteit van beleid is dit niet te beschouwen als een gewenst effect. Een andere onbedoeld effect is dat het besluit van uitkeringsgerechtigden om werk te hervatten niet alleen wordt bepaald door de contante waarde van de uitkering, maar ook door de uitbetalingssystematiek. Dit bleek in Finland toen de werkloosheidsuitkeringen voor werknemers met een lange arbeidshistorie stegen en ontslagvergoedingen werden afgeschaft. Gevolg was dat de arbeidsparticipatie afnam, ondanks dat de totale vergoeding gelijk was gebleven. Uit de literatuur blijkt verder dat de houding en overtuigingen van mensen belangrijke invloed hebben op hun gedrag als ze een uitkering ontvangen. Ten eerste blijkt dat ongeduldige mensen minder waarde hechten aan de toekomstige opbrengsten van hun gedrag en daarom minder kritisch naar een nieuwe baan zoeken, wat resulteert in een langere werkloosheidsduur. Ten tweede komt naar voren dat werklozen hun werkloosheidsduur ernstig onderschatten, maar wel realistisch zijn over de (beperkte) resultaten van hun zoekinspanningen. Ten derde blijkt dat genereuze uitkeringen werklozen niet beschermen tegen de nadelige psychologische effecten van baanverlies. Mensen die ongelukkiger worden van werkloosheid dan andere mensen, zoeken bovendien minder actief en vinden minder vaak een baan.

Re-integratie Onder re-integratie verstaan we het geheel aan scholings- en bemiddelingsactiviteiten om uitkeringsgerechtigden uit te laten stromen naar regulier werk of de afstand tot regulier werk te verkleinen. Van re-integratie-interventies verwachten we dat die werklozen de benodigde sollicitatie- en werkvaardigheden aanleren. Ook verwachten we dat het beleid netto-effectief is. Dit wordt meestal gemeten in termen van de baanvindkansen van deelnemers binnen één jaar. Re-integratieondersteuning heeft een heel merkwaardig onbedoeld gevolg: sommige effecten zijn pas op de lange termijn zichtbaar. Zo blijkt uit een onderzoek naar de effecten van training dat uitkeringsgerechtigden nog tot zo’n twee jaar na de training beter in hun vel zaten. Wie de verschillende studies op dit terrein tot zich neemt, komt tot de conclusie dat re-integratie en bemiddeling niet zozeer invloed lijken te hebben op de baanvindkans van

8

werklozen, maar wel op de mate waarin iemand een baan weet te behouden en op de match tussen werkgever en werknemer. Korte-termijn studies focussen op baanvindkansen en komen dan ook tot de conclusie dat re-integratie nauwelijks effectief is. Het werkingsmechanisme van re-integratie loopt waarschijnlijk echter niet via vergroting van de baanvindkans, maar via verhoging van de matchingskwaliteiten. Uit de literatuur blijkt dat zachte factoren een cruciale rol spelen bij re-integratie. Een controlerend en dreigend karakter van re-integratie kan onbedoelde effecten teweegbrengen. De verplichtende context van re-integratie kan leiden tot weerstand, verminderde motivatie en daardoor gebrek aan zelfsturing. Het risico bestaat dat uitvoerders hierdoor maatregelen nemen die de weerstand eerder vergroten dan verkleinen, zoals controle en dreiging met sancties. Ook het aanleren van vaardigheden en het stellen van prestatiedoelen zijn niet zo effectief. Effectiever lijkt het motiveren van uitkeringsgerechtigden, het bieden van keuzevrijheid, het aanleren van een positieve houding, het stellen van leerdoelen, het ondersteunen en het versterken van het zelfregulerend vermogen. Uitkeringsgerechtigden reageren ook op hun sociale omgeving. Zo is sociale druk een uitermate belangrijke verklaring voor zoekgedrag. Sociale druk bepaalt in hoge mate of mensen plannen maken om werk te zoeken. De implicatie hiervoor voor re-integratiebeleid is dat de sociale omgeving betrokken kan worden bij trajecten. Gedragseconomisch onderzoek vertelt ons dat mensen beperkt zijn in de aandacht en verwerkingsmogelijkheden die zij kunnen inzetten bij complexe problemen met meerdere facetten. Gedragseconomen stellen dat mensen zich niet altijd bewust zijn van beschikbare banen die aansluiten bij hun vaardigheden en dat veel mensen ondersteuning nodig hebben bij deze complexe taak. Hieruit volgt dat het van belang is om bemiddeling te versimpelen en informatie, bijvoorbeeld over vacatures of opleidingsmogelijkheden, gemakkelijk vindbaar en toegankelijk beschikbaar te stellen. De gevolgde zoekstrategie is eveneens van invloed op het succes van re-integratie- en bemiddelingsactiviteiten. Recent onderzoek toont aan dat niet de intensiteit van het zoeken, maar de gevolgde strategie goed verklaart of mensen een baan vinden. Een strategie bestaande uit een arbeidsmarktverkenning, netwerken en gerichte actie is effectiever dan het lukraak versturen van sollicitatiebrieven. Interessant is ook dat de gehanteerde strategie verklaard wordt door carrièreplanning. Mensen met een duidelijke carrièreplanning zoeken effectiever dan mensen zonder duidelijke carrièreplanning.

Prikkels voor werkgevers Wat betreft prikkels voor werkgevers vinden we dat ook sociale motieven een belangrijke rol kunnen spelen bij het in dienst houden of nemen van werknemers met een afstand tot de arbeidsmarkt. In het kader van Maatschappelijk Verantwoord Ondernemen (MVO) heeft het aanstellen van deze werknemers zowel een functie in het licht van externe profilering alsook een interne functie richting de eigen werknemers.

9

Onbedoelde effecten op macroniveau I: interdependentie U i t k e r i n ge n Het verstrekken en aanpassen van uitkeringen gaat gepaard met onbedoelde effecten die we samenvatten met de termen ‘strategisch gedrag’, ‘classificatie’ en ‘functionele ontwrichting’. Met strategisch gedrag wordt bedoeld dat een sociale interventie kan leiden tot misbruik of oneigenlijk gebruik van middelen en mogelijkheden. Hierboven zagen we dat vlak voordat de uitkering afloopt het aantal mensen dat een baan vindt drastisch toeneemt. We kunnen dus concluderen dat de vormgeving van een regeling kan aanzetten tot strategisch gedrag. Een positief onbedoeld effect van strategisch gedrag is het aankondigingseffect. Het aankondigen van een royale belastingteruggaaf in het Verenigd Koninkrijk gericht op het stimuleren van werk bij huishoudens met een laag inkomen en kinderen leidde tot een reactie nog voor het beleid was ingevoerd en daarmee tot een afname van de uitkeringsafhankelijkheid en een stijging van de arbeidsparticipatie. Het verstrekken van uitkeringen impliceert classificatie. Er dient onderscheid gemaakt te worden tussen mensen die recht hebben op de voorziening en anderen die dit niet hebben. Een onbedoeld effect van de classificatie ‘arbeidsongeschikt’ en de bijbehorende uitkering is dat deze voor sommige groepen in de jaren tachtig zijn gaan functioneren als middel om te ontsnappen aan de druk van betaalde arbeid. Functionele ontwrichting houdt in dat een sociale interventie de functionele vereisten verstoort die het voortbestaan van een sociaal systeem (zoals een organisatie) garanderen. De literatuur impliceert dat functionele ontwrichting zich kan voordoen als er snel en grofmazig gekort wordt op de uitkering als sanctiemiddel. Werklozen nemen na die sanctie eerder een baan aan die onder hun niveau ligt, waardoor er op microniveau is bespaard, maar op macroniveau onbedoeld een rem is ontstaan voor een goede match op de arbeidsmarkt.

Re-integratie Onbedoelde effecten bij individuen Re-integratie brengt onbedoelde effecten teweeg via de mechanismen ‘functionele ontwrichting’, ‘strategisch gedrag’, ‘doelverschuiving’ en ‘provocatie’. Re-integratie met een activerend karakter kan tot functionele ontwrichting leiden. Een bekend effect van re-integratie is het lock-in effect. In plaats van sneller aan een baan te komen, leidt re-integratie dan juist tot een uitstel van het zoeken naar een baan. Daartegenover staat dat een snelle plaatsing op een baan vaak op lange termijn niet leidt tot stabiele werkgelegenheid en niet leidt tot verbetering van de inkomsten van uitkeringsontvangers. Als uitkeringsontvangers direct worden aangenomen door werkgevers zijn wel positieve effecten waarneembaar. Misschien wel het belangrijkste onbedoelde effect van activerende re-integratie is verdringing ofwel substitutie, waarbij de re-integratie van de ene persoon ten koste gaat van de kansen van de andere persoon. Met de nodige slagen om de arm wordt geschat dat verdringing zo’n 25% bedraagt.

10

Rondom re-integratie komt ook strategisch gedrag voor. Een positief onbedoeld neveneffect is het threat-effect, waarbij de dreiging van re-integratie er alleen al voor zorgt dat sommige groepen mensen uit eigen beweging een baan vinden. Naast deze vorm waarbij het gaat om de reactie van calculerende mensen op beleid, is er ook een vorm mogelijk waarbij het beleid zelf aanzet tot strategisch gedrag. Mensen die het aanvankelijk niet van plan waren, gaan zich soms door prikkels en onder bepaalde omstandigheden strategisch gedragen. Een mooi voorbeeld: re-integratie met een controlerend karakter leidt tot een verschuiving van informele naar formele zoekactiviteiten, omdat formele zoekactiviteiten bij controle veel gemakkelijker als zoekgedrag opgevoerd kunnen worden. Doelverschuiving houdt in dat instrumentele doelen, zoals het deelnemen aan een programma soms voorrang krijgen boven hogere doelen, zoals uitstroom naar regulier werk. Dit zien we bij re-integratie terugkomen als het lock-in effect. Werkzoekenden zoeken minder hard naar een baan op het moment dat ze in een re-integratietraject zitten, waardoor de kans op het vinden van een baan tijdelijk afneemt. Sommige wetenschappers pleiten er daarom voor om programma’s met een sterk lock-in effect, zoals training, in te zetten tijdens een recessie. Onbedoelde effecten bij de uitvoering Sommige onbedoelde effecten van re-integratie doen zich met name voor bij de uitvoering. Strategisch gedrag doet zich voor bij outputsturing, dat wordt toegepast om het principaal-agent probleem op te lossen. Een pervers effect van outputsturing kan bijvoorbeeld zijn dat eenvoudig te bemiddelen cliënten voorrang krijgen (afroming). Een recente studie van het CPB laat zien dat gemeenten na invoering van de Wet Werk en Bijstand moeilijk bemiddelbare cliënten dirigeerden naar de Wajong. Outputsturing is ook in te zetten binnen uitvoeringsinstellingen, bijvoorbeeld door het invoeren van een prestatiebeloning voor casemanagers. Hierdoor kunnen drie vormen van strategisch gedrag en dus onbedoelde neveneffecten optreden: afroming, moral hazard (snelle plaatsing ongeacht wat er daarna met de cliënt gebeurt) en gaming (prestaties mooier afschilderen dan ze in werkelijkheid zijn). Wat betreft functionele ontwrichting concludeerden onderzoekers dat onder de resultaatgerichtheid als gevolg van de invoering van de WWB, professionalisering van de uitvoering op de tweede plaats kwam. Snel resultaat bereiken had de voorkeur boven verbetering van de uitvoering. De aandacht voor professionalisering van de uitvoering van re-integratie neemt toe, maar kan ook onbedoelde effecten teweegbrengen. Zo kunnen instrumenten voor screening en diagnose van cliënten leiden tot weerstand onder casemanagers en worden opgevat als een provocatie: zij zien het als een diskwalificatie van hun beoordelingsvermogen en een inperking van hun persoonlijke handelingsvrijheid. Soms zijn ze ook beducht voor de inzet van deze instrumenten als controlemiddel.

Prikkels voor werkgevers De mechanismen van ‘functionele ontwrichting’, ‘strategisch gedrag’ en ‘classificatie’ spelen een rol in de verklaring van onbedoelde effecten bij prikkels voor werkgevers. In het kader van functionele ontwrichting is dat vooral te wijten aan het crowding-out effect, dead-

11

weight loss, het substitutie-effect, het displacement effect en het draaideur effect. Tevens kunnen werkgevers strategisch gedrag vertonen door de kosten van het sociale verzekeringsstelsel te verhalen op werknemers via de individuele lonen, wat zorgt voor onbedoelde neveneffecten van prikkels voor werkgevers. En prikkels voor werkgevers, bijvoorbeeld in de vorm van werkgeversvouchers, kunnen leiden tot stigmatisering van de betreffende werkzoekenden, waardoor zij na de subsidieperiode nog lastiger of helemaal geen reguliere baan meer vinden.

Onbedoelde effecten op macroniveau II: sociale normen Over de invloed van sociale normen op bedoelde en onbedoelde effecten van beleid is relatief weinig literatuur te vinden. De literatuur laat vooral zien op welke wijze werkloosheid zich kan vestigen als een sociale norm. Een hogere werkloosheid in de nabije omgeving zorgt er voor dat niet-werken in sterkere mate als normaal wordt beschouwd en werkloosheid minder ‘pijn’ doet. Het gevolg is dat mensen minder actief zoeken naar een baan en langdurig werkloos zijn. Wanneer werkloosheid de sociale norm is, is het aannemelijk dat de effectiviteit van beleid afneemt. Dit maakt het voor de overheid moeilijker om mensen, bijvoorbeeld door het inzetten van re-integratie of het aanpassen van uitkeringsbeleid, aan het werk te krijgen. Op macroniveau kan dit bovendien zorgen voor een zelfversterkend effect. Werkloosheid is normaal. Daardoor keert het werkloosheidsniveau na een periode van stijging maar langzaam terug naar het oude niveau. Daarbij speelt ook een rol dat een hogere werkloosheid – en als gevolg daarvan een toename van overheidsuitkeringen – niet alleen leidt tot een verandering van de sociale normen ten aanzien van werk maar ook tot verslechterde ethische normen ten aanzien van het gebruik van sociale zekerheid. Het centrale dilemma van de ‘Self Destructive Welfare State’: een genereus systeem van sociale zekerheid vormt een moreel risico, met als gevolg dat steeds meer mensen een uitkering aanvragen. Toch is het tot op zekere hoogte mogelijk door middel van interventies sociale normen in de gewenste richting te sturen. Hoewel een kwestie van lange adem – sociale normen hebben tijd nodig om zich te vestigen in de samenleving – is de overheid in Nederland er in geslaagd ‘werken’ steeds meer als sociale norm te stellen. Dit komt bijvoorbeeld tot uitdrukking in de veranderde namen van diverse socialezekerheidsregelingen: de Wet werk en bijstand in plaats van de Algemene bijstandswet en de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen in plaats van de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering.

Lessen trekken Wie alle voorbeelden van onbedoelde effecten uit dit rapport tot zich neemt, zou wel eens moedeloos kunnen raken. Onbedoelde effecten lijken aan de basis te liggen van beleid, niet in de laatste plaats sociale zekerheids- en re-integratiebeleid. Toch zijn er lessen te trekken uit de onbedoelde effecten op het gebied van sociale zekerheid en re-integratie. Lessen voor beleidsmakers die bezig zijn met het uitdenken en ontwikkelen van nieuwe maatregelen, lessen voor onderzoekers die zich bezighouden met prognoses en lessen voor uitvoerende instellingen.

12

Beleidsontwikkeling Misschien wel de belangrijkste les uit dit rapport is dat beleidsmakers een andere bril moeten opzetten. De onbedoelde effecten van beleid komen pas in beeld als je veel breder kijkt dan gebruikelijk en als je goed nadenkt over het werkingsmechanisme van maatregelen. Waar dit op neerkomt, is een verdere professionalisering van het vak beleidsambtenaar. Een beleidsambtenaar zou ook een expert moeten zijn in collectieve gedragsbeïnvloeding. Met beleid intervenieer je immers in sociale systemen (van burgers, instituties, bedrijven) en moet je dus ook weten hoe die sociale systemen kunnen reageren. Bij een verdere professionalisering van het vak beleidsambtenaar hoort de opbouw van kennis over methoden van gedragsbeïnvloeding en de verwachte effecten en neveneffecten in bepaalde situaties. Het zou ook goed zijn om nieuwe maatregelen met een sceptische blik te bekijken en op zoek te gaan naar falsificaties. Nieuwe plannen zijn te onderwerpen aan een kritische collegiale toetsing of peer review. Dat zou bijvoorbeeld interdepartementaal geregeld kunnen worden of tussen afdelingen en directies, zodat je een tunnelvisie beperkt. Het uitvoeren van een zogenoemde serious game zou ook een interessant experiment zijn. Dit houdt in dat de werkelijkheid op een computerprogramma nagebootst wordt en beleidsmakers de kans krijgen om zich in dit programma te gedragen als de objecten van beleid. Zo kunnen beleidsmakers snel signaleren of objecten van beleid de mogelijkheid hebben om zich anders te gedragen dan verwacht.

Prognoses De mechanismen die ten grondslag liggen aan onbedoelde effecten zijn over het algemeen niet opgenomen in de econometrische prognosemodellen waarmee de effecten en neveneffecten van beleid veelal worden doorgerekend. Het ligt dan ook voor de hand om inzichten uit de sociale wetenschappen (sociale psychologie, sociologie) te verwerken in deze prognosemodellen. Dit kan bijvoorbeeld door gebruik te maken van een al lang bestaande, maar voor de sociale wetenschappen en het beleidsonderzoek relatief nieuwe techniek: sociale simulatie. Dit is een instrument afkomstig uit de kunstmatige intelligentie, waar gebruik wordt gemaakt van multi-agent systems. In een sociale simulatie creëer je een virtuele wereld met verschillende ‘agents’ (individuen) met eigen persoonskenmerken. Op deze manier verwerk je het gedrag van individuen op microniveau in het model. De agents kunnen daarnaast worden beïnvloed door omgevingsvariabelen, zowel op macro-niveau (bijvoorbeeld beleid) als door hun directe omgeving (bijvoorbeeld vrienden). Op deze manier zijn sociale normen en interdependenties op macroniveau in het model te verwerken. Sociale simulatie is daarmee geschikt om complexe problemen te onderzoeken waarbij meerdere (interacterende) factoren een rol spelen.

13

Uit v oer i n g De keuzes die uitvoerders maken hebben ook invloed op de effecten en neveneffecten van beleid. Work First kan bijvoorbeeld op macroniveau averechtse effecten hebben als uitkeringsontvangers alleen op tijdelijke uitzendbaantjes worden geplaatst. Een ander voorbeeld: bepaalde groepen trekken zich terug als ze horen van verplichte deelname aan een re-integratie-programma. Van dit soort inzichten maken uitvoerders nu nog nauwelijks bewust gebruik. Op uitvoeringsniveau is vooral behoefte aan antwoorden op specifieke vragen over de inzet van instrumenten en trajecten. Wat werkt voor wie? Hoe motiveer je uitkeringsgerechtigden? Hoe voorkom je oneigenlijk gebruik van uitkeringen? De wetenschappelijke kennis over gedragsbeïnvloeding op microniveau moet grotendeels nog neerslaan in instrumenten, checklists, leidraden en dergelijke voor uitvoerende professionals. Het is daarom zaak door te gaan met de al in gang gezette projecten gericht op professionalisering van de uitvoering.

14

1

Inleiding: Een bijsluiter voor beleid

1.1

Bijwerkingen van beleid in Baltimore

Stel dat beleidsmakers maatschappelijke problemen konden oplossen. Dat uitkeringsgerechtigden een baan vinden door effectieve bemiddeling. Dat een bonus werkgevers aanzet om arbeidsgehandicapten aan te nemen. Of dat politie en justitie drugscriminaliteit kunnen tegengaan door intelligente opsporingstechnieken, om een voorbeeld op een ander beleidsterrein te noemen. In de onvolprezen Amerikaanse televisieserie The Wire (2002-2008) wordt Baltimore geteisterd door hardnekkige drugscriminaliteit. Na maanden van voorbereiding slagen politie en justitie erin om de dealers en cornerboys met een telefoontap af te luisteren. Hun inspanningen leiden uiteindelijk tot de vangst van de grote baas: Avon Barksdale. In het machtsvacuüm dat ontstaat na de val van het Barksdale-imperium ontwikkelt zich echter een nieuwe, gewetenloze leider, Marlo Stansfield. Marlo zadelt de politie van Baltimore op met een ander probleem: een drugsoorlog waarin ook onschuldige burgers vallen. The Wire is op het eerste gezicht een misdaadserie, een serie over sociale problematiek in een vervallen Amerikaanse havenstad. Maar de afleveringen laten zich ook bekijken als een studie naar de onbedoelde effecten van beleid.1 ‘Stel dat beleidsmakers maatschappelijke problemen konden oplossen’, zegt The Wire in wezen, ‘dan creëren ze soms nieuwe, schijnbaar onoplosbare problemen.’ In deze visie is het oplossen van maatschappelijke problemen als het vechten tegen een veelkoppig monster. Als beleid onbedoelde effecten heeft, dan zou je verwachten dat het vergezeld gaat van een bijsluiter. Of dat de onbedoelde effecten onderwerp zijn van uitvoerig onderzoek. Dat is niet het geval. In Nederland zien we dat er veel evaluatie- en beleidsonderzoek plaatsvindt, maar dat de focus ligt op de doelen van beleid, op doeltreffendheid en doelmatigheid. Bovendien reikt de tijdshorizon van dit soort onderzoek meestal niet verder dan vier jaar na invoering van het beleid. Onbedoelde effecten - die zich vaak op lange termijn voordoen blijven zodoende buiten beeld. Was de bestrijding van het Barksdale-imperium onderworpen aan een regulier evaluatieonderzoek, dan hadden we waarschijnlijk geconcludeerd dat het beleid doeltreffend is.

1

The Wire is fictie, maar leidt ook tot werkelijke onbedoelde effecten. ‘There have even been reports of reallife criminals watching the show to learn how to counter police investigation techniques’, zegt Wikipedia. Bron: William K. Rashbaum (2005-01-15). "Police Say a Queens Drug Ring Watched Too Much Television". The New York Times.

15

1.2

Een bijsluiter voor beleid

In dit rapport gaan we op zoek naar onbedoelde effecten van beleid. Dit doen we aan de hand van een grote hoeveelheid literatuur. Ons uitstapje naar de drugscriminaliteit in Baltimore was eenmalig. Hier concentreren we ons vooral op de beleidsterreinen die voor het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid relevant zijn én waar voldoende onderzoek naar is verricht: sociale zekerheid en re-integratie. Het doel van deze excercitie is het ontwikkelen van een bijsluiter voor beleidsmakers. In die bijsluiter staat een inventaris van alle relevante effecten die vooraf niet waren voorzien, beoogd, verwacht of gewenst. Het begrip onbedoelde effecten moeten we dus breed opvatten. In de bijsluiter treffen we averechtse effecten, perverse effecten, onvoorziene effecten, neveneffecten, onverwachte effecten, lange termijn effecten en indirecte effecten aan. En hoewel deze opsomming een negatieve ondertoon heeft, zullen we zien dat onbedoelde effecten ook positief kunnen zijn. Dit rapport behoeft zelf ook een bijsluiter. Het onderzoek dat de basis vormt voor dit rapport is te beschouwen als een testcase om na te gaan of er in de literatuur een redelijke hoeveelheid informatie over dit soort effecten is te vinden, en of die informatie ook beleidsmatig bruikbaar is. Het resultaat van de test is grotendeels geslaagd. Er is inderdaad behoorlijk veel literatuur te vinden en die lijkt beleidsmatig bruikbaar. Maar het blijkt niet mogelijk om zeer nauwkeurig aan te geven welke bijwerkingen bij welke beleidsmaatregelen precies zijn te verwachten, en hoe sterk ze zijn. Het is net als bij medische bijsluiters: ‘dit medicijn kan bij sommige personen hoofdpijn, misselijkheid en/of duizeligheid veroorzaken’. Of en hoeveel hoofdpijn je krijgt en of die ook gepaard gaat met misselijkheid, is vooraf niet bekend. Een tweede waarschuwing bij dit rapport is dat de nadruk op onbedoelde effecten de suggestie kan wekken dat beleid niet effectief is, of dat beleid alleen maar onbedoelde effecten teweegbrengt. Dat is natuurlijk niet waar. De hier gepresenteerde resultaten zijn bedoeld als aanvulling op de bedoelde effecten en het bekende beeld daarvan in regulier effectiviteitsonderzoek.

1.3

Het onderzochte beleidsterrein

Sinds de tweede helft van de vorige eeuw is in Nederland een genereus sociale zekerheidsstelsel tot stand gekomen. Dat stelsel beschermt werknemers tegen de financiële risico’s van ziekte, werkloosheid en arbeidsongeschiktheid, en bestrijdt armoede. Vanaf de jaren 1980 komen onbedoelde effecten van het stelsel aan het licht: een hoge mate van uitkeringsafhankelijkheid, weinig uitstroom uit uitkeringen, oneigenlijk gebruik van regelingen en mede daardoor een dreigende onbetaalbaarheid van het stelsel. In reactie daarop maken opeenvolgende kabinetten het stelsel activerender: werk komt boven uitkering te staan, inkomensbescherming is niet meer het enige doel van sociale zekerheid, fraude wordt bestreden, enzovoort. Het is de geboorte van wat de internationale literatuur active labor market policy noemt.

16

Dit rapport gaat over de onbedoelde gevolgen van sociale zekerheid, maar ook over de onbedoelde gevolgen van activering en prikkels. Het kwam eerder al ter sprake: maatschappelijke problemen zijn als een veelkoppig monster. Zelfs de maatregelen die zijn genomen om de onbedoelde gevolgen van sociale zekerheid te voorkomen en beperken, creëren op hun beurt onbedoelde gevolgen. Wat verstaan wij in dit rapport onder activering en prikkels in de sociale zekerheid? Een onderdeel is het aanpassen (meestal verlagen) van de hoogte en duur van uitkeringen. Dit onderdeel zou je klassiek kunnen noemen. Klassiek, omdat het bij overheden en klassieke economen een bekend instrument is om uitkeringsgerechtigden te prikkelen weer aan het werk te gaan. Maar werkt het ook zo? Nemen mensen misschien de rechtmatige uitkeringsduur als norm voor hoe lang zij de tijd hebben om een nieuwe baan te vinden? Betekent een uitkeringsduur van zes maanden ook dat veel mensen pas na zes maanden een baan vinden? Wat voor een effect heeft een langdurig verblijf in de uitkering op de arbeidsmarktkansen van uitkeringsgerechtigden? Het tweede onderdeel is re-integratie. Re-integratie bestaat uit verschillende instrumenten gericht op de aanbodzijde van de arbeidsmarkt (categorie a), op de vraagzijde (categorie b) en op het matchen van vraag en aanbod (categorie c). Hier ligt de nadruk op scholing voor werklozen (categorie a), financiële prikkels voor werkgevers bij het in dienst nemen van mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt (categorie b) en bemiddeling van werklozen (categorie c). Hoe zit het met de lange termijn effecten van deze instrumenten? Ebt de effectiviteit van re-integratie op langere termijn weg of wordt hij juist versterkt? Leidt reintegratie misschien tot een andere cultuur, een ander arbeidsethos? En zijn financiële prikkels en sancties effectief of hebben ze onbedoelde gevolgen? Voordat we bekijken of de literatuur antwoord geeft op deze en andere vragen, is het zaak een stapje terug te doen. Want wat zijn onbedoelde effecten eigenlijk? Welke oorzaken liggen eraan ten grondslag? Welke wetenschappelijke stromingen bestuderen onbedoelde effecten en hoe categoriseren ze die effecten?

17

18

2

Naar een theorie van onbedoelde effecten

2.1

Wat zijn onbedoelde effecten?

Het begrip onbedoelde effecten is ogenschijnlijk synoniem met begrippen als ongewenste effecten, perverse effecten, onvoorziene effecten, averechtse effecten, neveneffecten, onverwachte effecten en indirecte effecten. Toch zijn er subtiele maar relevante verschillen. Om dit helder te krijgen, moeten we het begrip ontleden. Onbedoelde effecten houden verband met beleid, met sociale interventies, om sociologisch jargon te gebruiken. Een sociale interventie is een bewuste poging om een menselijke situatie te veranderen in een gewenste richting, zoals een wet, een welzijnsprogramma of een re-integratietraject. Dit betekent bijvoorbeeld dat de bankrun op de DSB Bank in oktober 2009 niet binnen deze definitie valt. Dat was weliswaar een onbedoeld effect (een self fulfilling prophecy om precies te zijn), maar het kwam niet voort uit een bewuste sociale interventie. Op de tweede plaats verwijst het begrip naar bedoelingen. Wat mensen bedoelen is natuurlijk niet altijd duidelijk. Doelen van sociale interventies kunnen behoorlijk vaag zijn. Toch heeft iedereen een redelijk beeld van wat het einddoel is van een interventie en wat absoluut niet tot het einddoel behoort. Het staat bijvoorbeeld buiten kijf dat het team handhavers van het UWV probeert uitkeringsfraude te voorkomen en bestrijden. Een toename van het aantal fraudeurs zal niet de bedoeling zijn. Het begrip onbedoelde effecten omvat dus alle effecten waarvan je kunt aannemen dat de beleidsmakers die niet voor ogen hadden. Vaak gaan achter beleid ook een paar meer of minder expliciet verwoorde veronderstellingen schuil over de wijze waarop doelen zijn te behalen. In bestuurskundig jargon: de beleidstheorie. Om de arbeidsparticipatie van arbeidsgehandicapten te stimuleren, zijn er subsidies in het leven geroepen. De aard van de interventie (in dit geval een subsidie) laat zien dat beleidsmakers veronderstellen dat een financiële prikkel werkgevers zal motiveren om een arbeidsgehandicapte aan te nemen. In de praktijk hoeft de interventie niet via het mechanisme van de financiële prikkel te werken. We rekken het begrip onbedoelde effecten hiermee wat op: als de veronderstellingen over de werking van de interventie onjuist blijken te zijn, spreken we ook over onbedoelde effecten. Je kunt ook onderscheid maken naar de aard van de onbedoelde effecten. Onbedoelde effecten gebruiken wij in dit rapport als containerbegrip voor twee groepen effecten. Een eerste groep bestaat uit effecten die optreden naast de bedoelde effecten en die daarom ook wel neveneffecten (of bijeffecten) worden genoemd. Denk aan positieve (gewenste) neveneffecten, zoals een afname van de CO 2 -uitstoot als gevolg van de economische crisis in 2009, of aan negatieve (ongewenste) neveneffecten, zoals het feit dat de opmars van de Taliban mede te wijten is aan ondersteuning van de Afghaanse mudjahideen door de CIA in de jaren tachtig. Een tweede groep bestaat uit perverse effecten (ook wel averechtse of boomerang-effecten genoemd). Kenmerkend hiervoor is dat de interventie het probleem alleen maar erger maakt. Een mooi voorbeeld uit Freakonomics van Levitt en Dubner (2008) is het kinderdagverblijf in Haifa dat iets wilde doen tegen het te laat ophalen van

19

kinderen door hun ouders. De oplossing was simpel: laatkomers kregen een boete. Het gevolg van deze maatregel was een stijging van het aantal laatkomers: een schoolvoorbeeld van een pervers effect. Aan deze twee groepen onbedoelde effecten is in theorie nog een derde groep toe te voegen, namelijk het positieve effect dat het probleem met minimale inspanning verdwijnt. Stel dat een gemeente een innovatieve interventie inzet om het beroep op de bijstand te verminderen. Deze interventie slaagt en wordt door andere gemeentes met succes geïmiteerd: er is sprake van een ‘vliegwieleffect’. Helaas… Dit effect zijn we in de literatuur over sociale zekerheid en re-integratie niet tegengekomen. In dit rapport kijken we dus naar positieve, negatieve en averechtse onbedoelde effecten van sociale interventies. De eerlijkheid gebied te zeggen dat we niet echt geïnteresseerd zijn in de onbedoelde effecten an sich. Dit rapport zou dan een saaie en zinloze opsomming worden in de trant van: ‘de introductie van Work First in gemeente X leidde tot een stijging van het aantal ontvangers van een uitkering op grond van de Wet Werk en Bijstand’, enzovoort. We gaan veel meer op zoek naar verklaringen voor onbedoelde effecten, naar de mechanismen die schuilgaan achter de effecten. Daarbij gaat het niet alleen om verklaringen voor onbedoelde effecten, maar ook over verklaringen voor geringe effectiviteit van sociale interventies. Hieronder werpen we licht op deze verklaringen aan de hand van verschillende wetenschappelijke disciplines. We maken daarbij onderscheid in verklaringen op microniveau (micro-economie, gedragseconomie, sociale psychologie) en verklaringen op macroniveau (macro-economie, sociologie, sociale-psychologie). Eerst kijken we naar verklaringen op microniveau. Die vatten we samen met het begrip ‘incomplete veronderstellingen’. Vervolgens komen verklaringen op macroniveau aan bod, die we scharen onder de begrippen ‘interdependentie’ en ‘sociale normen’.

2.2


2.2.1

Een discrepantie tus s en verond e r s t e l l i n g e n e n w e r k e l i j k h e id

Veel sociale interventies gaan uit van dezelfde veronderstellingen over menselijk gedrag: mensen weten wat ze willen, streven altijd naar het beste voor zichzelf en handelen daar ook naar. Deze veronderstellingen zijn gebaseerd op het rationele keuzemodel, dat zijn oorsprong vindt in de klassieke (micro-)economie. Hierin is de mens te typeren als een Homo Economicus, een rationeel denkend wezen dat door de overheid aangereikte informatie, prikkels en bepalingen grondig bestudeert en dan in zijn eigen belang handelt. Maar is dat ook zo? In de dagelijkse praktijk zijn mensen vaak prima in staat om logische, rationele keuzes te maken. Snelheidsbeperkingen en boetes voor te hard rijden leiden ertoe dat de meeste mensen binnen de maximumsnelheid blijven. En het heffen van flinke tabaksaccijnzen ontmoedigt rokers. Er zijn ook momenten dat het model van de Homo Economicus niet voldoet (WRR, 2009). Niet alleen zijn cognitieve vaardigheden om keuzes te maken beperkt, ook zijn preferenties soms inconsistent en ontbreekt het mensen regelmatig aan de wilskracht

20

om geplande keuzes uit te voeren. Bovendien worden veel keuzes onbewust gemaakt, zodat zij niet (bewust) beïnvloedbaar zijn door informatie. Een aardig voorbeeld van beperkt rationeel gedrag is de jaarlijkse overstapmogelijkheid bij zorgverzekeraars. Hoewel een overstap verzekerden behoorlijk wat geld kan schelen, maakt minder dan vijf procent hiervan gebruik. Er bestaat dus een discrepantie tussen het veronderstelde gedrag van mensen en het werkelijke gedrag. Als een beleidsmaker wil dat mensen door een sociale interventie gedragsreactie Y vertonen, maar in werkelijkheid vertonen mensen gedragsreactie X, zijn we een onbedoeld effect op het spoor. Wij zijn van mening dat dit soort incomplete of onjuiste veronderstellingen over menselijk gedrag een belangrijke verklaring vormen voor het optreden van onbedoelde effecten. Daarmee sluiten we aan bij de gedachte van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid in de bundel De Menselijke Beslisser: ‘overheidsbeleid [heeft] de meeste kans van slagen (…) wanneer dat zo goed mogelijk aansluit op de psychologie van mensen.’ (WRR, 2009) Eén van de disciplines die zich bezighoudt met de psychologie achter economische keuzes en gedrag is de gedragseconomie. Ook de sociale psychologie heeft de afgelopen jaren veel nieuw inzicht gegeven in wat de mens beweegt. Je zou dus verwachten dat gedragseconomen en sociaal-psychologen met onderzoek aantonen dat sociale interventies onbedoelde gevolgen kunnen hebben of ineffectief zijn, omdat beleidsmakers onjuiste veronderstellingen hadden over menselijk gedrag. Dit is vaak niet het geval. Veel gedragseconomisch en sociaal-psychologisch onderzoek gaat niet over beleid. Beleidsevaluaties ‘in het veld’ aan de hand van gedragseconomische en sociaal-psychologische inzichten zijn buitengewoon zeldzaam, zeker op het terrein van sociale zekerheid en re-integratie. Wat hier meespeelt, is dat het onderwerp van gedragseconomisch en sociaal-psychologisch onderzoek het individu en de groep is, terwijl sociale interventies meestal gericht zijn op grotere groepen en de samenleving als geheel. Dit betekent niet dat gedragseconomische en sociaal-psychologische inzichten onbruikbaar zijn, integendeel. De consequentie is alleen dat het lastig is om empirisch aan te tonen dat bepaalde veronderstellingen achter sociale interventies leiden tot onbedoelde effecten. Aannemelijk maken kan wel. Samengevat: incomplete of onjuiste veronderstellingen over menselijk gedrag vormen een belangrijke verklaring voor het optreden van onbedoelde effecten. Door gebruik te maken van de inzichten van gedragseconomen en sociaal-psychologen is aannemelijk te maken op welke punten deze veronderstellingen aanpassing behoeven. In de volgende paragraaf komen de belangrijkste inzichten aan bod. Omdat het rationele keuzemodel voor velen de referentie is, beginnen we daar mee.

2.2.2

H e t r a t i o n e l e k e uz em o d e l

Centraal in het rationele keuzemodel staat het begrip rationaliteit. Dit wil zeggen dat mensen bij het nemen van beslissingen gebruik maken van alle informatie die over de keuzeopties beschikbaar is. Mensen gebruiken dus alle aanwezige informatie en beslissen rationeel

21

op basis van een (objectieve) inschatting van de te verwachten kosten en opbrengsten, zonder dat emoties een rol spelen. Een volgend centraal begrip in de klassieke economie is de term nut. Nut is de voldoening die consumenten halen uit de consumptie van goederen en diensten. Consumenten streven volgens dit model naar nutsmaximalisatie1: zij besteden hun inkomen aan goederen en diensten zodanig dat het hun behoeften maximaal bevredigt. Een derde, centraal begrip in de klassieke economie is dat de voorkeur voor keuzeopties stabiel is (stabiele voorkeuren). Wanneer mensen eerst alternatief 1 hoger waarderen dan alternatief 2, zal men vervolgens niet opeens alternatief 2 hoger waarderen dan alternatief 1 (bijvoorbeeld bij een andere presentatie van de alternatieven). In het verlengde hiervan liggen het perfect incalculeren van onzekerheid (wanneer opbrengsten onzeker zijn, verdisconteren mensen deze onzekerheid in hun beslissing) en het rationeel verdisconteren van de toekomst (mensen hebben liever 100 euro nu dan over een maand: dit betreft een rationele afweging van de te verwachten onzekerheid). De belangrijkste aannames in het rationele keuzemodel zijn in de volgende punten samen te vatten: Mensen zijn rationeel en hebben volledige informatie. Mensen streven, binnen de grenzen van hun budget, tijd en capaciteiten, naar individuele ‘nutsmaximalisatie’. Mensen handelen consistent op grond van stabiele voorkeuren.

2.2.3

V e r f i j n i n g v a n u i t g e d r a g s e c o no m i e e n s o c i a l e - p s y c h o l o g i e

De vraag is of de rationele keuzetheorie ook beschrijft hoe mensen daadwerkelijk beslissingen nemen. In een recente publicatie voor de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid contrasteren van Dijk en Zeelenberg (2009) het rationele keuzemodel met inzichten uit de gedragseconomie. Wij volgen hen en verfijnen de drie aannames uit het rationele keuzemodel met inzichten uit de gedragseconomie en sociale psychologie. De indeling die we daarbij hanteren is uit praktisch oogpunt gekozen. Veel effecten en mechanismen houden verband met elkaar en voor een groot deel daarvan geldt dat zij in de kern zijn terug te brengen tot het thema ‘beperkte rationaliteit’. Klassieke economie

Gedragseconomie en sociale-psychologie

Volledige rationaliteit en informatie

Beperkte rationaliteit en onvolledige informatie

Streven naar individuele nutsmaximalisatie

Sociale nutsmodel

Consistent handelen op grond van stabiele voor-

Instabiele voorkeuren

keuren

1

Wanneer in plaats van het individu het bedrijf als uitgangspunt wordt genomen kan nutsmaximalisatie vervangen worden door winstmaximalisatie.

22

A. Beper kte r ationa liteit en o n volledige informati e In tegenstelling tot de aanname die uitgaat van rationaliteit, benadrukken gedragseconomen dat mensen vaak irrationeel handelen en gedrag vertonen dat niet in overeenstemming is met hun eigen voorkeuren. Dit uit zich op verschillende manieren. Zo blijken inschattingen van mensen verre van perfect en lijken kansinschattingen uitermate subjectief. Mensen zijn bijvoorbeeld vaak overmatig optimistisch (optimism bias). Van Dijk en Zeelenberg (2009) geven als voorbeeld dat de meerderheid van de automobilisten ervan overtuigd is dat ze bovengemiddeld goed autorijden. De ‘fouten’ die mensen maken vertonen een systematiek. Vanwege die systematiek (en dus de voorspelbaarheid) is gedragseconomie in potentie een aanwinst voor beleid. Als rationeel afwegen, vergelijken en kiezen voor mensen zeer lastig is, zijn heuristieken (vereenvoudigde beslissingsregels) en intuïtief denken de mogelijke vervangers. Heuristieken werken snel en redelijk goed. Dit uit zich op verschillende manieren. Mensen laten zich bij het maken van inschattingen bijvoorbeeld beïnvloeden door willekeurige getallen en passen hun inschatting vervolgens onvoldoende aan (ankerings- en aanpassingsheuristiek). Ook zijn mensen wanneer ze een keuze moeten maken gevoelig voor de wijze waarop alternatieven worden gepresenteerd (framing) en hebben ze sterk de neiging ‘de standaard’ (default) te volgen bij het maken van een keuze. De kracht van defaults blijkt bijvoorbeeld uit de verschillen in beschikbaarheid van donororganen tussen landen waarin mensen standaard wel of juist geen donor zijn. Mensen hebben daarnaast een grote voorkeur voor zekerheid. Dit certainty effect houdt in dat mensen opties waarvan de kosten en opbrengsten zeker zijn veel zwaarder meewegen dan onzekere kosten en opbrengsten. Een andere vorm van beperkte rationaliteit is mental accounting, ofwel ‘potjesdenken’. Dit houdt in dat de bron van de inkomsten mede bepaalt waaraan het geld wordt uitgegeven. Zo blijken mensen extra kinderbijslag bovengemiddeld vaak aan kinderkleding te besteden. Dit inkomen is in principe vrij besteedbaar binnen het huishouden, maar blijkbaar zorgt het label ‘kinderbijslag’ ervoor dat mensen het alleen uitgeven aan doelen die onder die vlag vallen. Een heel belangrijk concept in de gedragseconomie, en het centrale concept in de prospecttheory van Kahneman en Tversky, is verlies aversie (loss aversion). Dit refereert aan de tendens van mensen om het vermijden van verlies sterk te prefereren boven het verkrijgen van winsten. De kans op achteruitgang is emotioneel veel negatiever voor mensen dan dat de kans op vooruitgang emotioneel positief is. Verliesaversie staat aan de basis van verschillende andere bekende gedragseconomische effecten. Een voorbeeld is het endowment effect, wat inhoudt dat mensen een object dat zij bezitten meer waarderen dan een object dat zij niet bezitten waardoor het verlies van een product gemiddeld als veel erger wordt ervaren dan het verkrijgen ervan als gunstig wordt ervaren. Een ander voorbeeld is de status-quo bias. Dit houdt in dat mensen waarde hechten aan de uitgangssituatie. Een verandering ten opzichte van de uitgangssituatie, dat fungeert als referentiepunt, wordt door mensen gezien als een achteruitgang. De rationele keuzetheorie gaat uit van volledige informatie. Bij het maken van een keuze zijn mensen doorgaans niet in staat alle karakteristieken van de verschillende opties op rationele wijze tegen elkaar af te wegen. Dit sluit aan bij wat Simon (1956, in van Dijk en

23

Zeelenberg, 2009) begrensde rationaliteit noemde: binnen onze cognitieve beperkingen maken we een zo goed mogelijke keuze op basis van zo veel mogelijk informatie. Wanneer mensen geconfronteerd worden met meer informatie dan ze kunnen of willen verwerken, gaan ze vaak eenvoudige regels toepassen, zoals een aantal van de hierboven beschreven heuristieken. Hierdoor vermindert de mentale belasting: het beslisproces wordt verkort en niet alle (relevante) attributen worden in overweging genomen. Een voorbeeld is dat mensen vaak beslissingen nemen op basis van gewoonte. We doen wat we al jaren doen. Dit is overigens vergelijkbaar met de eerder beschreven neiging te kiezen voor de ‘default’ optie. Wanneer de overheid door middel van beleid gedrag wil sturen, betekent dit dat informatieverschaffing niet altijd zal voldoen. Immers, beslissingen worden vaak niet genomen op basis van een zorgvuldige afweging van alle informatie.

B. Sociale nutsmodel Het rationele keuzemodel gaat ervan uit dat beslissingen voornamelijk worden genomen op basis van de gevolgen van de keuze voor de eigen opbrengsten. Het is echter de vraag of mensen zich bij beslissingen alleen laten leiden door eigen belang. Gedragseconomen benadrukken dan ook dat mensen doorgaans niet alleen gericht zijn op de bevrediging van hun eigen behoeften en verlangens, maar ook eigen ‘nut’ kunnen opofferen aan de belangen van anderen. Sociaal-wetenschappers wijzen op de sociale aard van de menselijke soort. In plaats van alleen uit te gaan van het eigenbelang, zoals soms gebeurt wanneer in beleid het gewicht van eigenbelang wordt overschat, lijkt het daarom accurater om te stellen dat mensen bij hun beslissingen een afweging maken tussen eigenbelang en belangen van anderen, zo betogen Van Dijk en Zeelenberg (2009). Dit wordt ook wel het ‘sociale nutsmodel’ genoemd. Dit veronderstelt dat wij beslissingen baseren op twee zaken: eigen belang en de belangen van anderen. Een ander aspect van gedragseconomische verfijning binnen de aanname van nutsmaximalisatie is dat mensen niet altijd streven naar maximale opbrengsten. Zo schreef de Nobelprijs winnaar Herbert Simon in 1956 al (geciteerd in van Dijk en Zeelenberg, 2009): “Organisms adapt well enough to satisfice, they do not, in general, optimize”. Vaak nemen mensen genoegen met een voldoende resultaat, ook al is dit niet het beste resultaat. Als mensen altijd zouden streven naar maximalisatie, zou dat betekenen dat mensen ook graag zoveel mogelijk keuzes willen hebben omdat dit de kans vergroot dat er een optimale optie is. Mensen prefereren inderdaad opties die keuze bieden boven opties die geen keuze bieden. Dat wil echter niet zeggen dat men bij meer keuze uiteindelijk ook gelukkiger is. In tegenspraak met de economische theorie, kunnen mensen keuzemogelijkheden ook negatief ervaren. Een veel geciteerd onderzoek in dit verband heeft betrekking op de verkoop van jam. Wanneer zes soorten jam worden aangeboden, komen consumenten makkelijker tot hun keuze dan wanneer ze uit vierentwintig soorten kunnen kiezen. Gevolg is dat in het eerste geval meer mensen jam kopen en zij meer tevreden zijn met hun keuze (Iyengar en Lepper, 2000). Een voorbeeld uit de (beleids)praktijk waarin het idee van maximale keuzevrijheid een rol speelt is de invoering van het vernieuwde ziektekostenstelsel in 2006. Hierbij ging men ervan uit dat het voor mensen aantrekkelijk is om elk jaar de keuze te kunnen maken tussen een groot aantal verzekeringen met verschillende eigenschappen. Kortom, het idee was dat de keuzevrijheid niet groot genoeg zou kunnen zijn,

24

omdat mensen op die manier de grootste kans hebben om de voor hen optimale verzekering te vinden. We zagen eerder al dat dit niet het geval is en slechts heel weinig gewisseld wordt van zorgverzekeraar. Overigens verschillen mensen wel in de mate waarin zij het hebben van (maximale) keuze waarderen en hiernaar streven. Uit onderzoek van Schwartz et al. (2002) blijkt dat mensen zijn in te delen in ‘maximizers en ‘satisficers’. Maximizers zijn mensen die altijd het beste willen, terwijl satisficers tevreden zijn wanneer iets ‘goed genoeg is’. Dit kan echter ook van het type product afhangen: bij een product dat je heel belangrijk vindt ben je maximiser, terwijl je voor een product dat je minder belangrijk vindt een satisficer bent.

C. Instabiele voorkeuren Voorkeuren kunnen zeer instabiel zijn en uiterst vatbaar voor de wijze waarop de vraag gesteld wordt, hoe ver keuzes in de toekomst gelegen zijn en welke andere keuzeopties aanwezig zijn. Zo blijk dat mensen bij de afweging tussen opbrengsten op de korte en op de lange termijn de voorkeur geven aan kleinere opbrengsten die dichterbij in de toekomst liggen boven opbrengsten die later in de tijd plaatsvinden (Hardisty and Weber, 2009). Dit fenomeen wordt ook wel hyperbolic discounting genoemd. Wanneer beleidsmakers meer rekening houden met dit fenomeen kunnen zij beloningsschema’s maken die rekening houden met de omvang en de timing van de beloning en daarmee meer effectief zijn. Hierbij speelt ook construal level theory (Trope en Lieberman, 2003) een rol. Wanneer we keuzes maken voor de korte termijn laten we ons leiden door overwegingen die te maken hebben met de haalbaarheid en korte termijn bevrediging van behoeften. Wanneer we keuzes maken voor de lange termijn laten we ons meer leiden door overwegingen die te maken hebben met wenselijkheid, principes en idealen. Dit betekent dat wanneer het lukt om de focus van mensen op de langere termijn te richten, mogelijk gedrag opgewekt kan worden dat op de langere termijn beter is voor de beslisser. De aantrekkingskracht van de onmiddellijke beloning komt ook voort uit een gebrekkige zelfcontrole. Dit kan leiden tot diverse problemen zoals overgewicht, onafgemaakte studies, en onvoldoende sparen voor pensioenen. Mensen proberen de zelfcontrole in de hand te houden, maar dat vereist veel wilskracht en zelfregulering. Zelfregulering heeft betrekking op de capaciteit van mensen om hun eigen gedrag te wijzigen en verwijst naar het proces waarbij mensen proberen ongewilde drang te bedwingen om zo controle te krijgen over hun gedrag. De capaciteit tot zelfregulering wordt vergeleken met een spier die na inspanning uitgeput kan raken en hersteltijd nodig heeft om weer optimaal te kunnen functioneren (Faddegom, 2010). Dit wordt ‘ego-depletion’ genoemd. Dit betekent dat er beperkingen zijn aan wat de overheid van burgers kan verwachten. Er zijn grenzen aan het aantal beslissingen dat iemand op een dag aan kan, het aantal keren dat iemand zich kan beheersen en het aantal verleidingen dat iemand kan weerstaan. Een gedragsmechanisme dat rekening houdt met de beperkte zelfcontrole op korte termijn is het ‘commitment mechanisme’. Mensen blijken geneigd te zijn om zich te houden aan de beperkingen die ze zichzelf hebben opgelegd. Een toepassing daarvan is spaargedrag van mensen. Omdat mensen het moeilijk vinden om af te zien van onmiddellijke consumptie, maar niet van toekomstige consumptie, kun je ze laten intekenen op een spaarplan waarbij toekomstige loonsverhoging automatisch op een spaarrekening komt. Mogelijk helpt dit

25

zelfstandigen of werknemers die niet onder een verplichte pensioenregeling vallen om meer opzij te leggen voor hun oude dag.

2.3


Stel dat beleidsmedewerkers van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid allemaal de collegebanken weer ingaan. Ze moeten een grondige studie maken van de gedragseconomie en sociale psychologie. Ze leren over verliesaversie, crowding out, beperkte zelfcontrole. Doel is het maken en gebruiken van een checklist voor sociale interventies, zodat alle nieuwe beleidsplannen kunnen worden getoetst op de mate waarin gedragseconomische en sociale psychologische mechanismen zijn verwerkt. Zijn onbedoelde effecten nu uitgesloten? Wij denken van niet. Mensen leven en handelen niet in een sociaal luchtledige, maar in contacten en verhoudingen met andere mensen en instituties. Mensen reageren en anticiperen op elkaar, op beleid en op verwachtingen. Sociologen spreken over interdependentie: de onderlinge samenhang en wisselwerking tussen sociale verschijnselen. Dat maakt het werk van beleidsmakers en onderzoekers er niet makkelijk op. Tussen plan en effect op macroniveau bevindt zich een kluwen van interfererende handelingen, instituties, verwachtingen en reacties. Ook als je als beleidsmaker bij het ontwerpen van een interventie rekening houdt met de begrensde rationaliteit van mensen, kunnen er nog altijd onbedoelde effecten op macroniveau optreden. Macro-effecten zijn dus niet simpelweg de optelling van alle micro-effecten, maar hebben een eigen karakter. Onbedoelde effecten ontstaan dus ook doordat mensen reageren op sociale interventies en doordat sociale interventies de werkelijkheid veranderen. In de economie, maar vooral in de sociologie wordt al jaren onderzoek gedaan naar deze verklaringen voor onbedoelde effecten. In de onderstaande paragraaf komen de belangrijkste inzichten aan bod. Omdat de economische wetenschap voor velen de referentie is, beginnen we daar mee.

2.3.1

Macro-economie

Economen die zich bezighouden met de bestudering van het economische systeem als geheel, de macro-economie, hanteren ruwweg drie soorten verklaringen voor onbedoelde effecten. Allereerst is er de invisible hand of the market geïntroduceerd door Adam Smith in de achttiende eeuw. Aan het begin van de twintigste eeuw beschrijft Pigou het begrip marktfalen in The Economics of Welfare (overigens met andere woorden) (Cassidy, 2009). En rond 1980 introduceert Charles Wolfe het concept nonmarket-failure, ofwel overheidsfalen. Het begrip invisible hand staat aan de basis van de economische wetenschap. Volgens Adam Smith handelen economische actoren primair vanuit eigenbelang of het primaat van de eigen opbrengsten. Beslissingen worden voornamelijk genomen op basis van de gevolgen van de keuze voor de eigen opbrengst. Op de vrije markt kun je echter alleen succesvol zijn door producten en diensten te leveren waaraan behoefte is. Het nastreven van eigenbelang leidt daardoor tegelijk tot samenwerking en dienstbaarheid op macro-niveau.

26

Hier hebben we de beroemde ‘onzichtbare hand’ te pakken, een mooi voorbeeld van een positief onbedoeld effect op macro-niveau. De onzichtbare hand van Smith is geen onbedoeld effect van een sociale interventie en valt eigenlijk dus buiten onze definitie. Omdat het begrip zo goed laat zien hoe (neo)klassieke economen onbedoelde effecten verklaren, wijden we er toch nog enkele woorden aan. Want in een strikte (neo)klassieke interpretatie ontstaan onbedoelde effecten wanneer overheden door sociale interventies de vrije marktwerking belemmeren. Sociale zekerheid leidt in deze visie dan ook tot een verstoring van het prijsmechanisme op de arbeidsmarkt en dus tot onbedoelde effecten zoals langdurige uitkeringsafhankelijkheid. Volgens de economische theorie zou marktwerking altijd een optimale oplossing tot stand moeten brengen. Hieraan zijn wel enige voorwaarden verbonden: de markt moet een perfecte markt zijn met volledige mededinging, volledige informatie voor iedereen, geen toeen uittredingsbarrières, geen transactiekosten en homogene producten. Aan deze voorwaarden wordt zeer zelden voldaan. Bij marktfalen schiet de marktwerking tekort en ontstaan er forse externe effecten, dat zijn niet gecompenseerde, door derden gemaakte kosten of geleden schade als gevolg van een economische activiteit. Denk aan het uitselecteren van ‘slechte’ risico’s (mensen die veel kosten veroorzaken) door verzekeraars (zie ook cherry picking in paragraaf 4.4.3). Het begrip externe effecten zou je kunnen zien als de economische definitie van onbedoelde effecten. Marktfalen maakt het volgens velen noodzakelijk dat de overheid ingrijpt in het economisch proces, bijvoorbeeld door verzekeraars te verplichten slechte risico’s te accepteren. Ondoordacht overheidsingrijpen kan echter overheidsfalen teweegbrengen, de tegenhanger van marktfalen. Een van de grondleggers ervan, de econoom Charles Wolfe, onderscheidt vier categorieën van overheidsfalen (Van Mierlo, 2001): 1.

Organisationele doelverschuiving. Organisaties ontwikkelen gaandeweg andere doelstellingen dan waarvoor zij oorspronkelijk zijn opgericht. Wolfe leent dit begrip overigens van Robert Merton, socioloog en bekend van self fulfilling prophecy, ook een onbedoeld gevolg.

2.

Bureaucratische inefficiënties. Omdat overheden via belastingheffing over bijna oneindige inkomsten kunnen beschikken en niet streven naar winst, voelen ze onvoldoende druk om de kosten laag te houden. Dit kan verspilling en verkeerde bedrijfsvoering veroorzaken.

3.

Nieuwe externe effecten van overheidsingrijpen. Dit zijn onbedoelde en onvoorziene neveneffecten waardoor bijvoorbeeld andere doelgroepen worden getroffen, in de woorden van Wolfe: ‘side effects that are not realised by the agency responsible for creating them, and hence do not affect the agency's calculations or behaviour’.

4.

Nieuwe ongelijkheden. De laatste categorie overheidsfalen bestaat uit nieuwe ongelijkheden verbonden aan privileges, machtsposities en middelenverdeling in de publieke sector.

27

2.3.2

Sociologie

De eerste systematische sociologische studie naar onbedoelde en ongewenste effecten van beleid verschijnt in 1936 aan de hand van Robert Merton: The Unanticipated Consequences of Purposive Social Action (Merton, 1936). Mertons analyse is van een behoorlijk hoog abstractieniveau. Anders is dat met de sociologen die zich in de jaren tachtig van de vorige eeuw met het verschijnsel bezighouden, zoals Raymond Boudon (Boudon, 1982). Zeer helder is de analyse van Sam Sieber in Fatal Remedies (Sieber, 1981). De verklaringen die Sieber aandraagt voor onbedoelde effecten zijn nog altijd zo relevant dat ze hier rechtstreeks over zijn te nemen. Sieber onderscheidt zeven mechanismen. 1. Functionele ontwrichting. Dit mechanisme houdt in dat een sociale interventie de functionele vereisten verstoort die het voortbestaan van een sociaal systeem (een organisatie, een buurt) garanderen (Engbersen & Van der Veen, 1992). Een sociale interventie kan bijvoorbeeld secundaire behoeften negeren. Denk aan het feit dat een verhoging van uitkeringen ertoe kan leiden dat mensen niet meer in aanmerking komen voor andere voorzieningen, omdat hun inkomen te hoog is. Een andere variant is een perverse diagnose: de behoefte waarin de sociale interventie moet voorzien is illusoir. Ter illustratie: Amerikaanse experts dachten in 1976 dat Guatemala na een aardbeving behoefte had aan dringende voedselhulp. De Verenigde Staten doneerden 27.000 ton graan aan de plattelandsbevolking. Guatemala had dat jaar echter net een van de grootste hoeveelheden graan in jaren geoogst. Gevolg was dat de graanmarkt van Guatemala stil kwam te liggen en de plattelandsbevolking een belangrijke bron van inkomsten misliep (Sieber, 1981). Crowding out effect Een specifiek voorbeeld van functionele ontwrichting is het crowding out effect. Een vergoeding of beloning in de vorm van geld zou kunnen leiden tot gevoelens dat de activiteit op zichzelf (intrinsiek) niet waardevol is, waardoor de intrinsieke motivatie kan verdwijnen. Als een activiteit of werkzaamheden eenmaal worden geassocieerd met een externe beloning (extrinsieke beloning) zijn individuen minder geneigd deel te nemen aan deze zelfde activiteit in de toekomst zonder verdere (financiële) beloning. Dit heet wel het ‘crowding out’ effect. Bijvoorbeeld: mensen die stoppen met roken en daarvoor gemotiveerd worden door middel van een financiële beloning zullen minder geneigd zijn om ook te stoppen met het overmatig drinken van alcohol zonder dat daar een beloning tegenover staat.

2. Strategisch gedrag. Een andere term voor dit mechanisme is exploitatie of calculerend gedrag. Bedoeld wordt dat een sociale interventie kan leiden tot misbruik of oneigenlijk gebruik van middelen en mogelijkheden (Engbersen & Van der Veen, 1992). Dit kan zich zowel afspelen op het niveau van individuele burgers of doelgroepen van beleid, als op het niveau van de bestuurders en uitvoerders van beleid. Dit mechanisme maakt ons duidelijk dat individuen in bepaalde omstandigheden en bij bepaalde prikkels op een rationele wijze kunnen proberen er het beste uit te halen. Dit is ook de centrale these van Levitt en Dubner in Freakonomics: ‘For every clever person who goes to the trouble of creating an incentive scheme, there is an army of people, clever and otherwise, who will inevitably spend even more time trying to beat it. Cheating may or may not be human nature, but it is certainly a prominent feature in just about every human endeavor. Cheating is a primordial economic act: getting more for less’.

28

3. Doelverschuiving. Bij de uitvoering van een sociale interventie kunnen de oorspronkelijke doelen uit zicht raken. Een instrumenteel doel, bijvoorbeeld het in stand houden van een uitvoeringsorganisatie of het deelnemen aan een programma, wordt dan een einddoel. Ter illustratie: in veel inrichtingen is een modelpatiënt of -gevange iemand die zich aan de regels en routines houdt. Diezelfde regels en routines gelden echter niet in de buitenwereld en kunnen zodoende als een rem functioneren op sociaal aangepast gedrag (Sieber, 1981). 4. Classificatie. Een sociale interventie impliceert classificatie. Er dient onderscheid gemaakt te worden tussen mensen die recht hebben op voorzieningen en anderen die dit niet hebben; tussen situaties waarin wel en waarin niet behoeft te worden ingegrepen, et cetera (Engbersen & Van der Veen, 1992). Classificatie kan op de eerste plaats leiden tot gedrag conform de classificatie of verzet tegen de wijze waarop men geclassificeerd is. Op de tweede plaats leidt classificatie tot reacties van anderen. Classificatie brengt soms stigmatisering teweeg en daardoor een zelfbevestigend effect: de geclassificeerde wordt door anderen anders behandeld. Op de derde plaats zijn classificaties ook van invloed op de verwachtingen van burgers. Sommige classificaties zijn aantrekkelijk of zijn met voordelen verbonden (denk aan een hoog IQ), zodat mensen graag tot die klasse behoren. 5. Overcommitment. Onbedoelde gevolgen kunnen ook ontstaan als beleid doelen stelt die moeilijk of zelfs onmogelijk te realiseren zijn. Sieber ziet drie vormen van overcommitment (Sieber, 1981). De eerste vorm noemt hij objectieve overcommitment en bestaat eruit dat de middelen uitgeput raken bij gelijkblijvende verwachtingen. Een voorbeeld is het stopzetten van subsidieregelingen die te succesvol zijn. Een andere vorm van objectieve overcommitment is een initieel tekort aan middelen om de doelen te behalen. Deze vorm zien we bijvoorbeeld terug als een taskforce in het leven wordt geroepen zonder financiële of machtsmiddelen om de taak te volbrengen. Subjectieve overcommitment bestaat eruit dat de introductie van een sociale interventie leidt tot stijgende verwachtingen bij burgers en uitvoerende professionals die vervolgens gefrustreerd raken, omdat de verwachtingen niet worden gerealiseerd. 6. Provocatie. Wanneer een sociale interventie een bedreiging voor bepaalde groepen betekent en deze groepen de officiële definitie van de situatie niet onderschrijven, kan dit leiden tot provocatie: de onwil om mee te werken aan het beleid (Engbersen & Van der Veen, 1992). Zo kunnen interventies die gericht zijn tegen het voortbestaan van bepaalde groepen juist groepsvorming versterken. De sociale interventie lokt hierbij een averechts effect uit. Een andere variant van provocatie is het verboden-vrucht-effect. Het is alom bekend dat mensen iets meer gaan verlangen wanneer het uitdrukkelijk verboden is. 7. Geruststelling. Beleid kan soms een symbolisch karakter hebben. Het primaire doel is niet het oplossen van problemen, maar het geruststellen van burgers (Engbersen & Van der Veen, 1992). De boodschap die dergelijke vormen van beleid uitdragen is dat er iets aan het probleem wordt gedaan, de aanpak is meer retorisch dan effectief. Het symbolische karakter draagt het gevaar in zich van het op termijn versterken van wanhoop en verzet van burgers.

29

Als de zeven mechanismen samen in ogenschouw worden genomen, vallen twee hoofdlijnen op. De eerste hoofdlijn is dat specifieke sociale interventies de kenmerken van de samenleving op een onbedoelde en onvoorziene wijze kunnen veranderen. De tweede is dat specifieke sociale interventies onvoorziene en onbedoelde reacties uit de samenleving oproepen. Een kanttekening is dat de onbedoelde effecten van beleid soms wel op het netvlies staan van beleidsmakers en politici, maar onder politieke druk en enthousiasme genegeerd worden. De effecten van een sociale interventie worden zodoende rooskleuriger voorgesteld dan ze in werkelijkheid zijn. Dit mechanisme doet zich vaak voor bij grote bouwprojecten, blijkt uit een onderzoek van de TU Delft (Van Wee & Cantarelli, 2011). Willens en wetens zeggen belanghebbenden bij een bouwproject dat het een bepaald bedrag kost, waarvan ze weten dat het te laag is. Dan doen ze omdat ze daarmee hopen dat er een positief besluit tot aanleg volgt. In feite hebben we hier te maken met strategisch, calculerend gedrag van beleidsbeïnvloedende partijen.

2.4


De sociale omgeving heeft grote invloed op het gedrag van mensen. Beïnvloeding vindt plaats via sociale normen (WRR, 2009). Een platgetreden grasveld geeft indirect informatie over het gewenste gedrag in die omgeving. De norm ‘eet met mes en vork’ leidt ertoe dat de meeste mensen in het bijzijn van anderen met mes en vork eten. Sociale normen zijn belangrijk voor het gedrag omdat mensen geneigd zijn datgene te doen dat zij anderen om zich heen en in hun nabije omgeving of netwerk zien doen. Conformeren aan een sociale norm is gemakkelijk en gebeurt doorgaans dan ook onbewust. Het afwijken van de sociale norm gebeurt meestal bewust en is minder gemakkelijk, omdat het kan leiden tot sociale repercussies. Welk verband is er tussen sociale normen en onbedoelde effecten? In de sociologische en sociaal-psychologische literatuur zijn hierover nauwelijks aanwijzingen te vinden. Onze hypothese is dat er twee mechanismen een rol spelen. Ten eerste kunnen sociale interventies op de lange duur sociale normen creëren of veranderen. Dat kan vrij direct gebeuren, zoals de literatuur over de sociale effecten van werkloosheid laat zien. Uit verschillende onderzoeken blijkt dat er in tijden van hoge werkloosheid een ‘social norm effect of unemployment’ ontstaat: als meer mensen hetzelfde lot ondergaan, kan de werkloze zijn eigen werkloosheid beter dragen. Ook kan beleid op langere termijn nieuwe of andere sociale normen creëren. Abram de Swaan schetst in ‘Zorg en de staat’ (De Swaan, 1996) hoe de expansie van collectieve verzorgingsarrangementen en de daarmee gepaard gaande opkomst van deskundigenregimes na 1945 leidde tot een brede mentaliteitsverandering in de burgerij. Het grote publiek maakte als cliënt, patiënt of werkloze kennis met de begrippen en houdingen van professionals (artsen, deskundigen, juristen) en gingen hun moeilijkheden definiëren in termen die ze aan de professionale woordenschat ontleenden. De groeiende wederzijdse afhankelijkheid tussen burgers onderling en tussen burgers en de staat leidde ook tot sociale dwang en zelfdwang om affectief en impulsief gedrag te beheersen. Verplichte sociale verzekeringen dwongen burgers bijvoorbeeld om financieel gericht te zijn op de toekomst en leidden daarmee tot een grotere afkeer van risico’s van toekomstige tegenslag. Tot slot bracht de

30

opkomst van verzorgingsstaten volgens de Swaan een sociaal bewustzijn met zich mee, dat wil zeggen een groeiend begrip van verre sociale gevolgen op lange termijn en een gevoel van verantwoordelijkheid voor het leed van anderen. Kenmerkend voor dit mechanisme is dat de onbedoelde effecten moeilijk zijn te herleiden tot een specifieke sociale interventie. De onbedoelde effecten komen voort uit de jarenlange herhaling van impliciete en expliciete boodschappen van een reeks van maatregelen. Het tweede mechanisme is dat er een geleidelijke maatschappelijke transformatie van sociale normen uit de samenleving zelf kan komen waardoor de effectiviteit van beleid afneemt. Het gezag van rechters, wetenschappers en andere deskundigen lijkt de laatste jaren te worden aangetast door mondige burgers die zelf op internet hun informatie vergaren en de positie van experts ter discussie stellen. Beleid dat burgers probeert te overtuigen op basis van het gezag van deskundigen, zou daardoor wel eens minder effectief kunnen worden. Samengevat: sociale normen kunnen leiden tot onbedoelde effecten als 1) een interventie niet meer aansluit bij de geldende sociale normen in de samenleving, 2) een specifieke interventie een sociale norm creëert of 3) een reeks van interventies nieuwe of andere sociale normen met zich meebrengt.

2.5

Conclusie

We zijn in dit hoofdstuk drie categorieën van mechanismen tegengekomen die een rol spelen bij onbedoelde effecten of bij een geringe effectiviteit van beleid en sociale interventies. De eerste categorie betreft het mechanisme dat beleid soms uitgaat van onjuiste of incomplete veronderstellingen over het gedrag van individuen. Men verwacht dat mensen zich als een ‘Homo Economicus’ zullen gedragen conform het rationele keuzemodel, terwijl mensen in veel situaties beperkt rationeel handelen. Onjuiste of incomplete aannames over het gedrag van mensen op microniveau kunnen de effectiviteit beperken en kunnen bij de uitvoering van beleid leiden tot onbedoelde effecten. De tweede categorie betreft het mechanisme dat beleidsinterventies ingrijpen in een complexe werkelijkheid, een werkelijkheid waarin individuen reageren en anticiperen op beleid en waarin beleid de samenleving verandert. Ook als beleidsmakers uitgaan van juiste en complete veronderstellingen over gedrag van individuen op microniveau, is het door de complexe interdependenties in de samenleving nog steeds mogelijk dat onbedoelde effecten op macroniveau ontstaan. De derde categorie heeft betrekking op sociale normen. De effectiviteit van beleid kan afnemen door een geleidelijke maatschappelijke transformatie van sociale normen uit de samenleving zelf. Ook kan een reeks van beleidsinterventies onbedoeld nieuwe of andere sociale normen met zich meebrengen. Ook dit mechanisme doet zich voor op macroniveau. Door deze drie categorieën heen loopt het mechanisme dat de verwachte effecten en onbedoelde effecten van beleid onder politieke druk en enthousiasme rooskleuriger kunnen worden voorgesteld dan ze in werkelijkheid zijn. De onbedoelde effecten staan hierbij dus wel

31

op het netvlies, maar worden genegeerd en komen soms bij de uitvoering en evaluatie pas aan het licht. Strikt genomen is er dus geen sprake van onbedoelde effecten. Bovendien is dit mechanisme buitengewoon lastig te achterhalen op basis van literatuuronderzoek, omdat het diepgaande gesprekken vereist met beleidsmakers en politici. In het vervolg van dit rapport gaan wij verder niet in op dit mechanisme.

32

3


3.1

Inleiding

Een belangrijke verklaring voor geringe effectiviteit en onbedoelde effecten van beleid zijn onjuiste of incomplete veronderstellingen over het ‘werkingsmechanisme’, de manier waarop beleid tot gewenst gedrag aanzet. Dit is een verklaring op microniveau omdat het betrekking heeft op de wijze waarop individuen reageren op prikkels. Dit hoofdstuk werpt meer licht op het werkingsmechanisme van sociale zekerheid en reintegratie bij individuen. Basis vormen inzichten van gedragseconomen en sociaalpsychologen over de reactie van uitkeringsgerechtigden op uitkeringen en re-integratie. Ook komen, in beperkte mate, inzichten aan bod over de reactie van werkgevers op financiële prikkels bij het in dienst nemen en houden van mensen met een arbeidsbeperking. Een belangrijke kanttekening bij de bevindingen in dit hoofdstuk is dat ze de suggestie kunnen wekken dat beleid uitgaat van verkeerde veronderstellingen of alleen onbedoelde effecten sorteert. Dat is uiteraard niet het geval. De hier gepresenteerde resultaten zijn bedoeld als aanvulling op de bedoelde effecten en het bekende beeld daarvan in effectiviteitsonderzoek.

3.2

Uitkeringen

3.2.1

Economische uitgangspunten

Werklozen en arbeidsgehandicapten krijgen in Nederland een uitkering om hen te compenseren voor het verlies aan inkomsten en hen de tijd te geven een nieuwe baan te zoeken. De economische zoektheorie voorspelt dat moral hazard zich hierbij kan voordoen. Dit houdt in dat als mensen geen risico lopen door hun gedrag, dit leidt tot veranderingen in hun gedrag. Dit kan betekenen dat werklozen met een grote voorkeur voor vrije tijd het zich door de uitkering kunnen permitteren minder hard te zoeken naar een baan. Prikkels kunnen het voor uitkeringsgerechtigden aantrekkelijker maken om een baan te zoeken en te accepteren of minder aantrekkelijk maken om werkloos te blijven. Op grond van de economische theorie is te verwachten dat verlaging van de uitkeringsduur en hoogte het onaantrekkelijk maken om in de uitkering te verblijven. Het is de vraag welke bewijzen er zijn voor deze veronderstellingen en welke onbedoelde effecten uitkeringen hebben. Economen domineren het onderzoek naar effecten van veranderingen in de hoogte en duur van uitkeringen. Pas zeer recent verschijnen er enkele gedragseconomische studies op dit gebied. Dat betekent dat de economische uitgangspunten lastig zijn te confronteren met andere uitgangspunten. Meer literatuur is er over de psychologische gevolgen van werk-

33

loosheid en het ontvangen van een uitkering. Hieronder komen achtereenvolgens aan bod: duur van uitkeringen, hoogte van uitkeringen en psychologische gevolgen van uitkeringen

3.2.2

R e c h t m a t i g e u i t k e r in g s d u u r , h y p e rbolic discount ing en biased beliefs

Hoe langer de rechtmatige uitkeringsduur is, hoe langer mensen in een uitkering verblijven. Deze conclusie is te trekken op basis van een grote hoeveelheid economische literatuur (Frederiksson & Holmlund, 2006). Het verband is bovendien causaal: zodra het einde van de rechtmatige uitkeringsduur in zicht komt, stromen meer mensen de uitkering uit en intensiveren zij hun zoekinspanningen (Krueger & Mueller, 2008; Van Ours & Vodopivec, 2008). Het einde van de rechtmatige uitkeringsduur functioneert dus onbedoeld als prikkel. Minder duidelijkheid is er over de sterkte van het verband. Het verband is bij oudere mensen in ieder geval sterker, zo blijkt uit een onderzoek naar een wet die in Oostenrijk de uitkeringsduur voor werknemers van 50 jaar en ouder in bepaalde regio's verlengde van 52 weken naar 209 weken (Lalive, 2008). In de gevallen waarin de verlenging van de uitkeringsduur een glijbaan naar vroegpensioen mogelijk maakt, levert elke week verlenging van de uitkeringsduur een verlenging van de werkloosheid met 0,38 weken op. Dit impliceert dat beleidsmakers bij een aanpassing van de uitkeringsduur rekening moeten houden met verschillende effecten bij verschillende doelgroepen. Welke inzichten voegen gedragseconomen hieraan toe? Zoals gezegd is de literatuur schaars, maar toch zijn enkele opmerkelijke nuanceringen te vermelden. Hyperbolic discounting, het mechanisme waarbij mensen de voorkeur geven aan opbrengsten in het heden boven opbrengsten in de toekomst, doet zich ook voor bij het zoeken naar werk (DellaVigna & Paserman, 2005). Marco Paserman vindt ook een substantiële mate van hyperbolic discounting voor werknemers met een relatief laag of gemiddeld loon en trekt op basis van deze studie de conclusie dat interventies rekening moeten houden met de mate waarin uitkeringsgerechtigden zich ‘hyperbolisch’ gedragen (Paserman, 2008). Bovendien zou de hyperbolische uitkeringsgerechtigde opgenomen moeten worden in prognosemodellen. Johannes Spinnewijn heeft een ander interessant gedragseconomisch onderzoek uitgevoerd op het gebied van werkloosheidsduur. Hij bekijkt hoe overtuigingen (biased beliefs) van invloed zijn op de verwachte werkloosheidsduur en de zoekinspanningen van werklozen. Uit zijn onderzoek blijkt dat werklozen over het algemeen hun werkloosheidsduur ernstig onderschatten (Spinnewijn, 2010). Ze denken gemiddeld zeven weken werkloos te zijn, terwijl ze in werkelijkheid gemiddeld 23 weken moeten wachten voordat ze een nieuwe baan vinden. Dit effect doet zich nog sterker voor bij optimistisch ingestelde mensen. Wanneer werklozen een baan gaan zoeken, neemt hun optimisme snel af. Werklozen die intensiever zoeken zijn zelfs minder optimistisch over hun werkloosheidsduur. Spinnewijn concludeert dat werkzoekenden optimistisch zijn over de kans dat ze een baan vinden, maar pessimistisch over de concrete opbrengsten van hun zoekinspanningen.

34

3.2.3

Moral haz ard, liquiditeit en de uitbetali n gssystematiek

Dan de hoogte van uitkeringen. Empirisch onderzoek bevestigt de basale economische veronderstellingen over het effect van aanpassing van de uitkeringshoogte. Een hogere uitkering leidt tot een langer verblijf in de uitkering. Ook hier geldt weer dat de sterkte van het verband geen eenduidig beeld laat zien, met elasticiteiten die tussen de 0,2 en 1 liggen (Krueger & Meyer, 2002). Deze resultaten doen sommige economen concluderen dat uitkeringen tot een significant moral hazard-probleem leiden omdat ze onproductieve vrije tijd subsidiëren. Je kunt daar echter belangrijke kanttekeningen bij plaatsen. Want in hoeverre doet moral hazard zich nu echt voor, en bij wie? Die vraag lag mede ten grondslag aan een onderzoek van Raj Chetty. Chetty laat zien dat zestig procent van de hogere verblijfsduur in de uitkering wordt veroorzaakt door een liquiditeitseffect in plaats van moral hazard (Chetty, 2008). Een verklaring hiervoor is dat een verhoging van uitkeringen een veel groter effect heeft op huishoudens met beperkte financiële middelen dan op huishoudens met voldoende middelen. Arme huishoudens kunnen het zich door een hogere uitkering dus financieel permitteren om langer van de uitkering te genieten. Een andere nuancering is dat niet alleen de contante waarde van de uitkering van invloed is op de werkhervattingsprikkel, maar ook de uitbetalingssystematiek (Uusitalo & Verho, 2010). In januari 2003 verhoogde Finland de werkloosheidsuitkeringen voor werknemers met een lange arbeidshistorie met gemiddeld 15 procent voor de eerste 150 werkloze dagen. Tegelijkertijd schafte het land ontslagvergoedingen af. Ondanks dat de contante waarde van de totale uitkering voor en na de hervorming gelijk bleef, nam de gemiddelde uitkeringsduur toe met twaalf procent. De conclusie uit dit onderzoek is dat de hoogte van de uitkering een sterkere negatieve prikkel op werkhervatting heeft dan een ontslagvergoeding. Hoewel de onderzoekers deze conclusie niet trekken, vermoeden wij dat mental accounting (potjesdenken) hierbij een rol speelt. Mensen zijn waarschijnlijk geneigd om de ontslagvergoeding opzij te zetten of te investeren in diensten en goederen, terwijl de maandelijkse uitkering direct ten goede komt aan de vaste lasten.

3.2.4

M a k e n w e r k l o o s h e id e n u i t k e r i n g e n o ng e l u k k i g?

Welke psychologische effecten hebben werkloosheid en het ontvangen van een uitkering? Een impliciet uitgangspunt in de economische theorie over moral hazard is dat het ontvangen van een relatief genereuze uitkering prettig is. Als de uitkeringen maar hoog genoeg zijn, verblijven werklozen liever in de uitkering dan op de arbeidsmarkt, is de veronderstelling. Een recent onderzoek confronteert deze theorie en twee andere theorieën met de empirie (Ervasti & Venetoklis, 2010). De twee andere theorieën zijn de relatieve deprivatie theorie, die stelt dat werkloosheid een grote stressfactor is omdat je beroofd bent van iets waarvan je denkt recht op te hebben, namelijk een zinvolle dagbesteding, en de theorie die de nadelige effecten van financiële stress op het welbevinden centraal stelt. De onderzoekers vinden geen bewijs voor de economische theorie. Met andere woorden: werklozen voelen zich doorgaans niet prettig als ze een uitkering ontvangen. Strikt geredeneerd vanuit de economische theorie is dit een onbedoeld effect.

35

Er is wel bewijs voor de andere twee theorieën. Werkloosheid leidt inderdaad tot deprivatie, en onzekerheid over je eigen financiële situatie speelt daarbij een hoofdrol. Bovendien, zo blijkt uit ander onderzoek, maakt de hoogte van de uitkering weinig uit. Genereuze uitkeringen beschermen werklozen niet tegen de nadelige psychologische effecten van baanverlies (McKee-Ryan, Song, Wanberg & Kinicki, 2005). Niet iedereen reageert hetzelfde op werkloosheid. Een onbedoeld effect van werkloosheidsuitkeringen is dat ze bijdragen aan ongelijkheid in het welbevinden van werklozen (Bockerman & Ilmakunnas, 2006). Werkloosheid heeft namelijk een sterker negatief effect op mensen die al relatief laag scoren op de happiness-indicator. Een metastudie naar het effect van werkloosheid op het psychische en fysieke welbevinden voegt hier aan toe dat de werkloosheidsduur en de levensfase andere verklarende factoren zijn. Een lange werkloosheidsduur maakt ongelukkiger, evenals werkloosheid die aan het begin van een carrière valt (McKee-Ryan, Song, Wanberg & Kinicki, 2005). Een interessante conclusie voor beleidsmakers is dat verlies van welbevinden een voorspellende waarde heeft voor het zoekgedrag en de werkhervattingskans (Winkelmann, 2006). Mensen die ongelukkiger worden van werkloosheid dan andere mensen, zoeken dus minder actief en vinden minder vaak een baan. De implicatie hiervan is dat de werkloosheidsduur te verkorten is door werklozen te motiveren. Zijn er ook positieve effecten van uitkeringen en werkloosheid te melden? Die vraag lijkt gerechtvaardigd als je de nadelige en onbedoelde effecten van uitkeringen op het welbevinden en de werkhervattingskans op een rij zet. Markus Gangl heeft de positieve langetermijn effecten van een uitkering op de inkomenszekerheid en de carrièrecontinuïteit onderzocht (Gangl 2006). Hij kijkt dus niet zozeer naar de psychologische effecten, maar naar financiële en sociale effecten. Op korte termijn reduceren uitkeringen het inkomensverlies gedurende werkloosheid. Dat is natuurlijk ook één van de belangrijkste redenen geweest om sociale zekerheidsstelsels op te richten. Op lange termijn zorgen uitkeringen voor minder ‘littekens’ (scar-effects) bij werklozen, omdat zij in staat worden gesteld adequaat werk te zoeken in termen van inkomsten, werkzaamheden en zekerheid. Uitkeringen hebben dus wel degelijk positieve effecten.

3.3

Re-integratie

3.3.1

D o e l e n e n u i t g a n g s p u n t e n van b e l e i d

Niet alle uitkeringsgerechtigden kunnen op eigen kracht een baan vinden. Dit gegeven is voor de overheid aanleiding om re-integratiebeleid te voeren (Ministerie van SZW, 2008). Het doel van re-integratiebeleid is uitstroom naar regulier werk van die uitkeringsgerechtigden en werklozen die dat niet op eigen kracht kunnen. Re-integratie richt zich daarbij zowel op het verkleinen van de ‘afstand’ tot regulier werk als op de uitstroom naar regulier werk. De interventies die de uitvoerders inzetten voor uitkeringsgerechtigden zijn divers. Dit komt omdat de afstand tot de arbeidsmarkt per individu verschilt. Bij een zeer grote afstand wordt sociale activering gezien als het hoogst haalbare. Uitkeringsgerechtigden zijn

36

dan bezig met zinvolle dagbesteding buitenshuis, zoals vrijwilligerswerk. Een uitkeringsgerechtigde met een kleine afstand tot de arbeidsmarkt ontvangt meestal bemiddeling of een sollicitatietraining. Andere re-integratietrajecten die worden ingezet zijn (afhankelijk van de afstand tot de arbeidsmarkt) onder andere scholing, leerwerkplekken, tijdelijke loonkostensubsidies en proefplaatsingen. Re-integratie bestaat dus uit een breed pakket van interventies. Re-integratieondersteuning kan uit meerdere interventies bestaan. De inzet van één interventie (instrument) sluit de inzet van een ander niet uit. In de praktijk worden dan ook - vanaf het moment dat een uitkeringsgerechtigde zich bij de uitvoerende instantie meldt totdat deze aan de slag gaat verschillende interventies per uitkeringsgerechtigde ingezet. Men spreekt dan van reintegratieondersteuning. We beperken ons hier tot re-integratie-instrumenten gericht op de aanbodkant (uitkeringsgerechtigden) en op het matchen van vraag en aanbod. Hieronder vallen de volgende instrumenten (TNO en SEO Economisch Onderzoek, 2008): Instrumenten voor de aanbodkant: scholing; vaardigheidstraining; Work First (verplichte werkactiviteiten, vaak gecombineerd met sancties) Instrumenten die zich richten op het matchen van vraag en aanbod: registreren en beschikbaar stellen van arbeidsmarktinformatie, vacatures, werkzoekenden en het faciliteren van het zoekproces; actieve bemiddeling; intensieve begeleiding van werkzoekenden. Het is een interessante vraag wat het veronderstelde werkingsmechanisme van deze instrumenten is. Op welke wijze moeten scholing, work first, bemiddeling en dergelijke leiden tot uitstroom naar regulier werk? Opvallend is dat hierover weinig op papier staat. Romke van der Veen concludeert in de SCP-bundel ‘Werkloosheid in goede banen’ zelfs dat wij in Nederland een interventietheorie missen die beschrijft wanneer, bij wie en op welke manier geïntervenieerd moet worden om preventie, activering en re-integratie te bewerkstelligen (Van der Veen, 2010). We weten wel hoe we de kosten en de instroom in uitkeringen moeten beheersen, maar we weten nog niet goed hoe we uitstroom kunnen bevorderen, is van der Veens stelling. Het werkingsmechanisme van re-integratie-instrumenten moeten we dus indirect afleiden. Op basis van economische uitgangspunten zou – ruwweg samengevat – geredeneerd kunnen worden dat het werkingsmechanisme van re-integratie langs de volgende lijnen loopt: meer motivatie om werk te zoeken; meer vaardigheden van werkzoekenden (en daardoor een hogere productiviteit); een efficiëntere matching van vraag en aanbod op de arbeidsmarkt; en uiteindelijk meer werkgelegenheid, een hogere arbeidsparticipatie en minder werkloosheid. Deze denklijn benadrukt de activerende kant van re-integratie. Maar kenmerkend voor veel interventies is ook hun dreigende en controlerende kant. Het idee hierachter is dat (dreiging met) sancties voor uitkeringsgerechtigden een prikkel kan vormen om werk te zoeken.

37

Denk aan de inzet van Work First. Daarnaast spelen dreiging en controle een rol in het handhavingsbeleid (Zandvliet, Gelderblom, Korolova & De Koning, 2006). Maar of het zo ook werkt zien we in de volgende paragrafen.

3.3.2

It’s the psychology, stupid

In zijn boek ‘The new politics of poverty’ laat Lawrence Mead de directeur van een arbeidsmarktprogramma in Chicago aan het woord, Edward T. Duffy. Duffy zegt: ‘You can give people some education and skills. You can even find a job for them. But if they don’t have confidence in themselves, they probably won’t make it.’ (Mead, 1992) Treffender had hij het niet kunnen omschrijven. Het aanleren van vaardigheden of het vinden van een passende baan garanderen niet dat uitkeringsgerechtigden aan de slag gaan, nee, it’s the psychology, stupid. In de afgelopen jaren hebben sociaal-psychologen en in mindere mate gedragseconomen veel onderzoek gedaan naar de rol van psychologische theorieën en mechanismen bij het voornemen om werk te zoeken en het feitelijke werkzoekgedrag. Hun bevindingen nuanceren de meer economische theorieën waarin de carrot en stick een hoofdrol spelen. Een van de onderzoeksresultaten – in lijn met de ‘theory of planned behaviour’ – is dat iemands intentie om naar werk te zoeken de belangrijkste drijfveer is voor individueel werkzoekgedrag (Van Hooft, Born, Taris, Van der Flier & Blonk, 2004). Interessanter nog is de bevinding dat een positieve houding (je vindt werk zoeken nuttig, plezierig en interessant) en vertrouwen in de eigen sollicitatievaardigheden bepalen in hoeverre mensen plannen maken. Dit impliceert dat re-integratietrajecten vooral gericht moeten zijn op het verhogen van zelfvertrouwen en het aanleren van een positieve houding. Cursussen en trainingen zijn vaak gericht op prestatiedoelen, dat wil zeggen op het demonstreren van kwaliteiten en het vermijden van negatieve reacties. Een interessante bevinding uit sociaal-psychologisch onderzoek is dat te veel focus op prestatiedoelen averechts kan werken (Van Hooft & Noordzij, 2009; Van Hooft, Ottervanger & Van Dam, 2007). Uitkeringsgerechtigden hervatten na het volgen van een training in het stellen van leergerichte doelen meer dan drie keer zo vaak werk dan na een training in het stellen van competitiedoelen of na een training waarin geen doelen worden gesteld. Mensen die uit zichzelf leergerichte doelen stellen, zoeken intensiever naar werk en mensen die uit zichzelf competitiedoelen stellen, hervatten minder vaak werk. Kenmerkend voor veel re-integratieinstrumenten is hun verplichtende karakter. Veel uitkeringsgerechtigden ervaren door de verplichtende context van re-integratie maar weinig autonomie en keuzevrijheid (Raad voor Werk en Inkomen, 2010). Dit kan leiden tot weerstand, verminderde motivatie en daardoor gebrek aan zelfsturing (Vansteenkiste et al, 2004). Het risico bestaat dat uitvoerders hierdoor maatregelen nemen die de weerstand eerder vergroten dan verkleinen, zoals controle en dreiging met sancties. Onbedoeld nemen de baanvindkansen door dit soort maatregelen dan af. Uit sociaal-psychologisch onderzoek blijkt ook het omgekeerde, namelijk dat autonome motivatie leidt tot meer intenties om naar werk te zoeken en tot intensiever werkzoekgedrag. De Raad voor Werk en Inkomen

38

pleit op basis van deze onderzoeksresultaten voor ‘zelfsturing’; uitkeringsgerechtigden krijgen het heft meer in eigen hand (Raad voor Werk en Inkomen, 2010). Volgens het klassiek economische uitgangspunt van volledige informatie hebben werklozen een uitstekend inzicht in alle beschikbare banen. In de dagelijkse praktijk is het zoeken naar een geschikte baan geen gemakkelijke opgave. Een optimale zoektocht vereist dat werklozen een grote hoeveelheid informatie over de arbeidsmarkt tot zich nemen en die confronteren met hun persoonlijke eigenschappen en voorkeuren. Gedragseconomisch onderzoek vertelt ons dat mensen beperkt zijn in de aandacht en verwerkingsmogelijkheden die zij kunnen inzetten bij complexe problemen met meerdere facetten (AnastassovaChirmiciu, Evans & Krasnowski, 2010). Gedragseconomen stellen dat mensen zich niet altijd bewust zijn van beschikbare banen die aansluiten bij hun vaardigheden en dat veel mensen ondersteuning nodig hebben bij deze complexe taak. Hieruit volgt dat het van belang is om bemiddeling te versimpelen en informatie, bijvoorbeeld over vacatures of opleidingsmogelijkheden, gemakkelijk vindbaar en toegankelijk beschikbaar te stellen (Babcock e.a., 2010). Het zoeken naar werk vereist wilskracht. Werkzoekenden kunnen geneigd zijn hun inspanningen gericht op het vinden van een baan uit te stellen ten faveure van andere activiteiten. Dit komt door beperkte zelfcontrole. Beperkte zelfcontrole kan ertoe leiden dat mensen op korte termijn uitstelgedrag vertonen, zelfs als dat tegen het eigenbelang op lange termijn ingaat. Deze (irrationele) neiging tot uitstellen is met re-integratietrajecten tegen te gaan. Het aardige van dit gezichtspunt is dat re-integratie op zichzelf (los van de inhoud, los van sancties en prikkels) al een motiverende werking heeft (Babcock e.a., 2010). Heel recent heeft een grote groep onderzoekers laten zien dat ‘self control’ een voorspellende waarde heeft voor gezondheid, rijkdom en criminaliteit (Moffitt e.a., 2011). Self control, wat je zou kunnen vertalen als zelfregulerend vermogen, is een concept dat variabelen uit verschillende disciplines combineert, zoals impulsiviteit, zelfregulering, hyperactiviteit, wilskracht en dergelijke. Een beperkt zelfregulerend vermogen in de kinderjaren voorspelt werkloosheid en in meer algemene zin de sociaal-economische positie en het inkomen op latere leeftijd. Het blijkt mogelijk om het zelfregulerend vermogen van kinderen te vergroten. De onderzoekers concluderen dan ook dat zelfregulerend vermogen een centraal begrip in beleid zou moeten worden. Een consequentie voor re-integratiebeleid is dat interventies minimaal het zelfregulerend vermogen van werklozen moeten versterken om op langetermijn effectief te kunnen zijn. Hoe je het zelfregulerend vermogen via externe prikkels kunt vergroten is nog niet duidelijk. Concluderend: Uit de sociaal-psychologische en gedragseconomische literatuur kunnen we opmaken dat een controlerend en dreigend karakter van re-integratie onbedoelde effecten kan genereren. Ook het aanleren van vaardigheden en het stellen van prestatiedoelen zijn niet zo effectief. Effectiever lijkt het motiveren van uitkeringsgerechtigden, het bieden van keuzevrijheid, het aanleren van een positieve houding, het stellen van leerdoelen, het ondersteunen en het versterken van het zelfregulerend vermogen.

39

3.3.3

D e r o l v a n a c h t e r g r on d e n o m ge v i n g

Psychologische mechanismen bepalen dus in hoge mate of re-integratie een succes wordt of niet. Maar er is meer. Uitkeringsgerechtigden reageren ook op hun sociale omgeving. Daarnaast kunnen sociale en gezondheidsproblemen een obstakel voor re-integratie zijn. En tot slot is de gevolgde zoekstrategie van groot belang voor het succes. We beginnen met de sociale omgeving. Sociale druk is een uitermate belangrijke verklaring voor zoekgedrag. Sociale druk bepaalt, samen met de eerder genoemde variabelen houding en zelfvertrouwen, in hoge mate of mensen plannen maken om werk te zoeken (Hooft, van, Born, Taris, van der Flier & Blonk, 2004). Een wat ouder onderzoek van Paul de Graaf en Wout Ultee naar de relatie tussen arbeidsmobiliteit en partner-effecten geeft een nadere invulling aan de rol van de sociale omgeving (De Graaf & Ultee, 1991). Partners geven elkaar directe en indirecte hulp bij het behouden van een baan. Ook stemmen partners hun voorkeuren op elkaar af. Het onderzoek laat dan ook zien dat het hebben van een werkloze partner de kansen vergroot om zelf werkloos te worden. Dit gaat niet precies op voor werkende partners. Vrouwen ontlenen direct voordeel aan het hebben van een werkende partner, maar mannen niet aan het hebben van een werkende vrouw. De implicatie hiervoor voor re-integratiebeleid is dat de sociale omgeving betrokken kan worden bij trajecten. Een op het eerste gezicht lachwekkend voorstel als speeddating voor alleenstaande werklozen met werkenden zou voor deze groep wel eens effectiever kunnen zijn dan sollicitatietraining. Uitkeringsgerechtigden krijgen vaak te maken met allerlei belemmeringen voor reintegratie. De gezondheidsbeleving is een van de belangrijkste belemmerende factoren (Thomsen, 2009). Mensen die denken dat ze van alles mankeren, vinden zichzelf vaak niet geschikt om te werken. Andersom: als mensen zich gezond voelen, heeft dat een sterk positieve invloed op werkhervatting. Andere gepercipieerde barrières zijn verslaving of zorg voor kinderen. Hieruit valt op te maken dat re-integratietrajecten effectiever kunnen zijn als eerst de door werklozen ervaren barrières worden weggenomen. Sommige re-integratietrajecten verplichten uitkeringsgerechtigden om bewijzen te overhandigen van ondernomen sollicitatie-activiteiten. Dat prikkelt mensen om veel te solliciteren en om gebruik te maken van formele kanalen (vacatures, sollicitatiebrieven). Recent onderzoek toont aan dat niet de intensiteit van het zoeken, maar de gevolgde strategie goed verklaart of mensen een baan vinden (Koen, Klehe, Van Vianen, Zikic & Nauta, 2009). Een strategie bestaande uit verkenning en gerichte actie is effectiever dan een puur verkennende of lukrake strategie. Interessant is ook dat de gehanteerde strategie verklaard wordt door carrièreplanning. Mensen met een duidelijke carrièreplanning zoeken effectiever dan mensen zonder duidelijke carrièreplanning. Tot slot blijkt dat ‘netwerken’ een succesvolle strategie is (Van Hoye, Van Hooft & Lievens, 2009). Werkzoekenden die meer tijd besteden aan netwerken, ontvangen meer 'job offers', ongeacht de tijd die ze besteden aan andere vormen van zoekgedrag (bijvoorbeeld via internet).

40

3.3.4

Er is geduld nodig

Van re-integratiebeleid verwachten we dat het netto-effectief is, dat interventies een toegevoegde waarde hebben. We verwachten direct resultaat en we meten resultaat meestal in termen van baanvindkansen van deelnemers binnen één jaar. Re-integratieondersteuning heeft een heel merkwaardig onbedoeld gevolg: sommige effecten zijn pas op de lange termijn zichtbaar. Zo blijkt uit een onderzoek naar de effecten van training dat uitkeringsgerechtigden nog tot zo’n twee jaar na de training beter in hun vel zaten. De onderzoeker vermoedt dat niet de vaardigheden die tijdens de training zijn aangeleerd, maar het positieve bijeffect van goed in je vel zitten, leidt tot een verhoging van de arbeidsparticipatie van uitkeringsgerechtigden (Andersen, 2008). Iets vergelijkbaars ontdekten Zweedse onderzoekers toen ze de lange-termijn effecten onderzochten van buitengewoon intensief ondersteuningsbeleid voor ontslagen medewerkers van een mijn en een scheepswerf (Ohlsson & Storie, 2007). Medewerkers die zeer intensief waren ondersteund door middel van scholing en dergelijke, waren pas na vijf tot zeven jaar vaker aan de slag en hadden een hoger inkomen dan medewerkers die niet waren ondersteund. De onderzoekers concluderen dat scholing (net als bij jongeren op de middelbare school) pas op lange termijn significante effecten sorteert. Het verschil tussen korte- en lange-termijn effecten was ook onderwerp van een theoretische studie van de Nederlandse economen Jan Boone en Jan van Ours (Boone & Van Ours, 2009). Training blijkt niet zozeer invloed te hebben op de baanvindkans van werklozen, maar wel op de mate waarin iemand een baan weet te behouden (‘job separation rate’). Korte-termijn studies focussen op baanvindkansen en komen dan ook tot de conclusie dat re-integratie nauwelijks effectief is. Het werkingsmechanisme van re-integratie loopt echter niet via de baanvindkans, maar via matchingskwaliteiten, betogen Boone en Van Ours. Nader bewijs voor het feit dat re-integratie op lange termijn pas effectief is, geeft Madelene Nordlund in haar dissertatie (Nordlund, 2010). Zij beargumenteert op basis van een analyse van werkloosheidsontwikkelingen en re-integratie in Zweden in de jaren negentig dat het werkingsmechanisme van re-integratie via drie ‘omvormers’ loopt. Ten eerste geven genereuze uitkeringen de werkloze tijd om te zoeken naar een passende baan. Hoe meer tijd een werkloze heeft om een nieuwe baan te vinden, hoe groter de kans dat hij een passende baan vindt waarin zijn human capital effectief wordt gebruikt. Ten tweede zorgen trainingen in het kader van re-integratie ervoor dat het human capital van werklozen toeneemt. Dat maakt ze minder kwetsbaar tijdens een latere recessie. Ten derde trekken investeringen in het human capital van werklozen tijdens hun latere loopbaan nieuwe investeringen aan. Dat is de human capital loop. Simpel gezegd: een geschoold persoon is productiever en daarom aantrekkelijker om nog meer scholing te geven.

3.4


Uit recent onderzoek blijkt dat Maatschappelijk Verantwoord Ondernemen voor werkgevers één van de belangrijke motieven is om werk aan te bieden aan mensen met een arbeidsbeperking (Mallee et al., 2010). Daarbij gaat het niet alleen om de externe profilering van MVO – het naar buiten toe kunnen laten zien dat het bedrijf iets aan MVO doet – maar ook

41

om de interne functie. In dit laatste geval is het meer gericht op de eigen werknemers en wordt het gezien als passend bij de bedrijfscultuur. Dit sluit aan bij wat we in hoofdstuk 2 het sociale nutsmodel hebben genoemd en laat zien dat zelfs bij bedrijven – waarvan aangenomen wordt dat het rationele spelers zijn waarbij winstmaximalisatie een nog grotere rol speelt dan bij individuen – sprake kan zijn van sociale motieven.

3.5

Conclusie

In dit hoofdstuk hebben we onbedoelde effecten van beleid bekeken als gevolg van incomplete veronderstellingen over het ‘werkingsmechanisme’, ofwel de manier waarop beleid tot gewenst gedrag aanzet. De reactie van uitkeringsgerechtigden op uitkeringen en reintegratie passeerden de revue, evenals de reactie van werkgevers op financiële prikkels bij het in dienst nemen en houden van mensen met een arbeidsbeperking. Economen domineren het onderzoek naar effecten van veranderingen in de hoogte en duur van uitkeringen. Pas zeer recent verschijnen er enkele gedragseconomische studies op dit gebied. Dat betekent dat de economische uitgangspunten lastig zijn te confronteren met andere uitgangspunten. Meer literatuur is er over de psychologische gevolgen van werkloosheid en het ontvangen van een uitkering. Hieruit komt de conclusie naar voren dat interventies rekening moeten houden met de mate waarin uitkeringsgerechtigden zich ‘hyperbolisch’ gedragen. Ook blijkt uit onderzoek dat werklozen doorgaans hun werkloosheidsduur ernstig onderschatten. Wat betreft de relatie tussen werkloosheid en geluk kan geconcludeerd worden dat werkloosheid een sterker negatief effect heeft op mensen die al relatief laag scoren op de geluksschaal. Deze mensen zoeken bovendien minder actief en vinden minder vaak een baan. Op lange termijn zorgen uitkeringen echter voor minder ‘littekens’ bij werklozen, omdat zij in staat worden gesteld adequaat werk te zoeken in termen van inkomsten, werkzaamheden en zekerheid. Uitkeringen hebben dus wel degelijk positieve effecten. De denklijn wat betreft doelen en uitgangspunten van beleid van re-integratie benadrukt de activerende kant. Maar kenmerkend voor veel interventies is ook hun dreigende en controlerende kant. Het idee hierachter is dat (dreiging met) sancties voor uitkeringsgerechtigden een prikkel kan vormen om werk te zoeken. Uit de sociaal-psychologische en gedragseconomische literatuur kunnen we opmaken dat een controlerend en dreigend karakter van reintegratie onbedoelde effecten kan genereren. Ook bepaalde aspecten van de activerende kant van re-integratie werken anders. Zo blijkt dat het aanleren van vaardigheden en het stellen van prestatiedoelen niet zo effectief zijn. Effectiever lijkt het motiveren van uitkeringsgerechtigden, het bieden van keuzevrijheid, het aanleren van een positieve houding, het stellen van leerdoelen, het ondersteunen en het versterken van het zelfregulerend vermogen. Psychologische mechanismen bepalen dus in hoge mate of re-integratie een succes wordt of niet. Maar er is meer. Uitkeringsgerechtigden reageren ook op hun sociale omgeving. Daarnaast kunnen sociale en gezondheidsproblemen een obstakel voor re-integratie zijn. Ook de gevolgde zoekstrategie is van groot belang voor het succes.

42

Van re-integratiebeleid verwachten we naast netto-effectiviteit (dat interventies een toegevoegde waarde hebben) ook direct resultaat. We meten resultaat meestal in termen van baanvindkansen van deelnemers binnen één jaar. Re-integratieondersteuning heeft echter een heel merkwaardig onbedoeld gevolg: sommige effecten zijn pas op de lange termijn zichtbaar, zoals wij in dit hoofdstuk lieten zien. Wat betreft prikkels voor werkgevers vinden we dat ook sociale motieven een belangrijke rol kunnen spelen bij het in dienst houden of nemen van werknemers met een afstand tot de arbeidsmarkt. In het kader van Maatschappelijk Verantwoord Ondernemen heeft het aanstellen van deze werknemers zowel een functie in het licht van externe profilering alsook een interne functie richting de eigen werknemers.

43

44

4


4.1

Inleiding

In het vorige hoofdstuk hebben we gezien dat onjuiste veronderstellingen over het werkingsmechanisme kunnen verklaren waarom beleid soms niet effectief is, of waarom beleid onbedoelde effecten genereert. Onze boodschap was dat je rekening moet houden met de psychologie van uitkeringsgerechtigden, met hun achtergrond en sociale omgeving en dat je geduld moet hebben, omdat veel effecten pas op lange termijn zichtbaar zijn. Dit hoofdstuk zoekt verklaringen voor onbedoelde effecten op het macroniveau. We kijken niet meer naar individuen en specifieke interventies, maar zoomen uit en bekijken de interactie en interdependentie tussen groepen individuen, uitvoerders van beleid en grootschalige interventies. Verklaringen voor onbedoelde effecten clusteren we aan de hand van de ‘zeven mechanismen van Sieber’ (voor zover van toepassing), te weten: functionele ontwrichting, strategisch gedrag, doelverschuiving, classificatie, overcommitment, provocatie en geruststelling. 1 Omdat de empirische literatuur die wij in dit hoofdstuk beschreven betrekkelijk weinig theoretische onderbouwing geeft voor onbedoelde effecten, is dit hoofdstuk wat meer inventariserend en beschrijvend van karakter dan het vorige hoofdstuk.

4.2

Uitkeringen

De prikkelende werking van veranderingen in de hoogte en duur van uitkeringen stond in het vorige hoofdstuk centraal. Hier zijn we geïnteresseerd in de onbedoelde effecten van aanpassing van uitkeringen op macroniveau. Ook komt aan bod welke onbedoelde effecten het verstrekken van uitkeringen an sich heeft. Mechanismen die hierbij een rol spelen, zijn strategisch gedrag, classificatie en functionele ontwrichting.

4.2.1

Strategisch gedrag

In het boek ‘Cultures of Unemployment’ schetsen vier Nederlandse wetenschappers het type van de calculerende werkloze (Engbersen, Schuyt, Timmer & Van Waarden, 2006). Deze man of vrouw heeft geen gewetensbezwaren als hij misbruik maakt van sociale zekerheid. Hij of zij is jong, redelijk hoog opgeleid en vindt consumeren belangrijker dan werken. Sommigen gebruiken hun uitkering als aanvulling op hun studiefinanciering. Het laatste maakt duidelijk dat het onderzoek waarop het boek gebaseerd is, al wat gedateerder is (om precies te zijn, het onderzoek is in de jaren tachtig uitgevoerd). De vraag dringt zich op: bestaat de calculerende werkloze eigenlijk nog wel?

1

Deze zeven mechanismen zijn bedacht met het oog op sociale interventies in brede zin. In de praktijk van sociale zekerheid en re-integratie komen niet alle mechanismen aan bod.

45

Aanwijzingen voor strategisch gedrag door uitkeringsgerechtigden worden beschreven in de artikelen van Bruce Meyer (1990) en Jan van Ours en Milan Vodopivec (2008). Zij vinden allen dat vlak voordat de uitkering afloopt het aantal mensen dat een baan vindt drastisch toeneemt. Strikt genomen maken deze mensen gebruik van hun rechten, maar vanuit het perspectief van de effectiviteit van beleid zal dit zeker geen bedoeld effect zijn. We kunnen dus concluderen dat de vormgeving van een regeling kan aanzetten tot strategisch gedrag. Het aankondigingseffect is een andere uiting van strategisch gedrag. In oktober 1999 stelde de Britse overheid de ‘Working Families’ Tax Credit’ (WFTC) vast, een royale belastingteruggaaf gericht op het stimuleren van werk bij huishoudens met een laag inkomen en kinderen. Om in aanmerking te komen, moesten huishoudens voldoen aan drie criteria: a) minstens één persoon in het huishouden werkt minimaal zestien uur per week; b) het huishouden onderhoudt minstens één kind; c) het spaartegoed van het huishouden is minder dan 8.000 pond. Evaluatie laat zien dat alleenstaande moeders nog voor de introductie van de maatregel anticipeerden (Francescioni & van der Klaauw, 2004). Ze gingen vaker en langer werken zodat ze voldeden aan de toelatingscriteria van de WFTC. Deze casus laat zien dat alleen al de aankondiging van een maatregel de effectiviteit kan vergroten, terwijl beleidsmakers verwachtten dat de maatregel zelf effectief is en de arbeidsparticipatie pas na de introductie zal toenemen.

4.2.2

Classifica tie

Interventie impliceert classificatie. Er dient onderscheid gemaakt te worden tussen mensen die recht hebben op voorzieningen en anderen die dit niet hebben; tussen situaties waarin wel en waarin niet behoeft te worden ingegrepen, etc. Wij veronderstellen dat het classificeren van mensen door het verstrekken van arbeidsongeschiktheids-, bijstands- en werkloosheidsuitkeringen leidt tot een zelfversterkend effect waarbij werkgevers hen als ziek of ongeschikt voor werk kunnen beschouwen. Een andere hypothese is dat met name de classificatie ‘arbeidsongeschikt’ en de bijbehorende uitkering door sommige mensen aantrekkelijk gevonden wordt. Uit de literatuur lijkt het beeld te ontstaan dat de sociale interventie, dus het verstrekken van uitkeringen, niet leidt tot stigmatisering en discriminatie door werkgevers. Het lijkt er eerder op dat de werkloosheidsperiode of de beperking op zichzelf reden kunnen zijn om uitkeringsgerechtigden niet aan te nemen (zie bijvoorbeeld Biewen & Steffes, 2010). Aanwijzingen voor de aantrekkelijke voordelen van de classificatie ‘arbeidsongeschikt’ zijn te vinden in het boek ‘Met de beste bedoelingen: WAO 1975-1999: trends, onderzoek en beleid’ (Aarts et al, 2002). De auteurs schrijven dat de WAO zich sinds het midden van de jaren 80 heeft ontwikkeld tot een regeling die individuele werknemers ver voor hun pensioengerechtigde leeftijd de kans biedt te ontsnappen aan de druk van betaalde arbeid. Nieuw op de arbeidsmarkt verschenen vrouwen en jongere mannen lijken het relatief moeilijk te hebben met de toegenomen mentale druk op het werk en in hun privé-leven. De WAO fungeert voor hen als overdrukventiel.

46

4.2.3

F u n c ti o n e l e o n tw r ic ht i ng

Om het geheugen op te frissen: functionele ontwrichting houdt in dat een sociale interventie de functionele vereisten verstoort die het voortbestaan van een sociaal systeem (een organisatie, een buurt) garanderen (Engbersen & Van der Veen, 1992). Het lijkt erop dat functionele ontwrichting zich vooral voordoet als er gekort wordt op de uitkering als sanctiemiddel. Matthias Pollmann-Schult en Felix Büchel suggereren dat een korting op de uitkering leidt tot een toenemende kans op overkwalificatie bij een volgende baan (Pollmann-Schult & Büchel, 2005). Het werkingsmechanisme lichten zij niet echt toe, maar te verwachten valt dat werklozen na een sanctie eerder een baan aannemen die onder hun niveau ligt. Hun bevindingen worden bevestigd door ander onderzoek (Arni et al, 2009; Mooi-Reçi, 2008). In dit licht is vooral het promotie-onderzoek van Irma Mooi-Reçi (2008) interessant. Hieruit blijkt dat restrictieve hervormingen van het uitkeringsstelsel weliswaar de uitstroom stimuleren, maar onbedoeld een negatief effect hebben op toekomstige inkomsten van werknemers. Het werkingsmechanisme is ongeveer hetzelfde als dat hierboven beschreven: mensen accepteren als gevolg van een restrictiever uitkeringsbeleid sneller een minder goede baan met een lager salaris. Dit negatieve effect blijkt bovendien het sterkst in economisch slechtere tijden, omdat werkzoekenden dan nog eerder een laag loonbod accepteren. Dat zorgt dus juist tijdens een recessie voor een sterker verlies aan inkomsten op langere termijn. Overigens geldt dit negatieve effect sterker voor vrouwen dan voor mannen, die zich eerder gesterkt weten door een ruimere werkervaring en langduriger recht op een uitkering en daardoor kieskeuriger zijn in het aannemen van een nieuwe baan. Vrouwen hebben vaker te maken met onderbroken carrières en werken vaker parttime. Kortom, onbedoeld vormen sancties dus een rem op een goede match op de arbeidsmarkt.

4.3

Re-integratie

In het vorige hoofdstuk hebben we gezien dat re-integratie een activerende en dreigende doelstelling heeft. De aanname is dat werklozen aan de ene kant motivatie, vaardigheden en bemiddeling nodig hebben en aan de andere kant door middel van (dreiging met) sancties geprikkeld moeten worden om aan het werk te gaan. Waren we in het vorige hoofdstuk vooral geïnteresseerd of het werkingsmechanisme inderdaad via deze uitgangspunten verloopt; hier gaan we in op de verstorende mechanismen die onbedoelde effecten op macroniveau teweegbrengen. Niet alleen onbedoelde effecten bij individuen komen aan bod, maar ook onbedoelde effecten bij de uitvoering van re-integratie.

4.3.1

O n b e d oe l d e e f f e c t e n b i j i n d i v i d u e n

F unct i o n e l e o n tw r ic h ti n g Re-integratie kan via twee wegen leiden tot functionele ontwrichting. Via de weg van de controlerende re-integratie en via de weg van de activerende re-integratie. Als re-integratie vooral bedoeld is om oneigenlijk gebruik tegen te gaan en bestaat uit controle en sancties, dan is er het risico dat de maatregelen nieuwe problemen veroorzaken bij potentiële frau-

47

deurs. Re-integratie met een activerend karakter kan ten koste gaan van de kansen van andere uitkeringsgerechtigden die geen ondersteuning ontvangen. In het vorige hoofdstuk zagen we dat economen verwachten dat uitkeringen leiden tot moral hazard problemen: uitkeringsgerechtigden met een grote voorkeur voor vrije tijd zoeken minder hard naar een baan. In Nederland heeft het antwoord op dit probleem vooral vorm gekregen via het dreigingskarakter van Work First programma’s (Edzes, 2010). Het dreigingseffect van Work First wordt in de internationale literatuur bevestigd, zij het dat de verrichte onderzoeken verschillende effecten melden, hetgeen waarschijnlijk wordt veroorzaakt doordat de institutionele situatie en de vormgeving in en tussen de landen verschilt (Graversen & Van Ours, 2009; Rosholm & Svarer, 2004; Black, Smith, Berger & Noel, 2003). Op microniveau lijkt een dreigingsstrategie effectief. Het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid komt zelf op basis van een analyse van tien gemeentelijke onderzoeken tot de conclusie dat het aantal afhakers rond de 10%-20% ligt, waarvan het grootste deel (60%-80%) op eigen kracht in hun levensonderhoud weet te voorzien (Ministerie van SZW, 2007). Maar wat gebeurt er met de rest? Een risico van een dreigingsstrategie is een verhoging van het risico op sociale uitsluiting, armoede en criminaliteit (Edzes, 2010, Zandvliet, Gelderblom, Korolova & De Koning, 2006). Een deel van de ‘afhakers’ zal hun toevlucht nemen tot alternatieve bronnen van bestaan, zoals illegale activiteiten. Verder wordt gewezen op het gevaar van sociale uitsluiting, vooral als het beleid structureel bepaalde (kansarme) groepen treft (Zandvliet, Gelderblom, Korolova & De Koning, 2006). De tweede vorm van functionele ontwrichting hangt samen met het activerende karakter van re-integratie. Sommige instrumenten, zoals Work First, kunnen behalve een dreigend karakter ook een activerende doelstelling hebben. Het idee is dat de uitkeringsgerechtigde door Work First ervaring opdoet, een werkritme krijgt en zo zijn arbeidsmarktkansen vergroot. In een recent onderzoek is gekeken naar de effectiviteit van Work First. De auteurs komen tot de conclusie dat Work First averechtse effecten kan hebben als uitkeringsontvangers op tijdelijke uitzendbaantjes worden geplaatst. Er is dan op lange termijn geen verbetering van de arbeidsmarktpositie en de inkomsten zichtbaar, en in sommige gevallen leidt plaatsing op tijdelijke uitzendbaantjes zelfs tot een verslechtering van arbeidsmarktpositie en inkomens (Autor & Houseman, 2010). Het is dus effectiever om uitkeringsontvangers door een reguliere werkgever te laten aannemen. Misschien wel het belangrijkste onbedoelde effect van activerende re-integratie is verdringing, ook wel substitutie genoemd. Simpel gezegd: re-integratie van de ene persoon gaat ten koste van de kansen van de andere persoon. Het is niet eenvoudig om de mate van verdringing vast te stellen. De meest uitvoerige overzichtsstudie laat zien dat verdringing doorgaans zo rond de 25 procent ligt (Clamfors, Forslund & Hemström, 2002). Een zwaarwegend bezwaar bij dit soort studies is volgens het Centraal Planbureau dat de bestudeerde programma’s sterk afhankelijk zijn van de werkloosheid (Centraal Planbureau, 2007). Het Centraal Planbureau komt – via andere wegen – echter ook tot een rudimentaire schatting van zo’n 25 procent. We kunnen dus concluderen dat re-integratie in lichte mate leidt tot functionele ontwrichting in de vorm van verdringing.

48

Strategisch gedrag De calculerende werkloze kwamen we tegen in de paragraaf over uitkeringen. Controle, dreiging met Work First en sancties in de sociale zekerheid hebben het de calculerende werkloze moeilijk gemaakt. Toch zijn er tekenen dat strategisch en calculerend gedrag ook rondom re-integratie voorkomt. Uit recent onderzoek blijkt namelijk dat verplichte deelname aan een re-integratieprogramma bij sommigen leidt tot een strategische reactie: ze trekken zich terug (Van den Berg, Bergemann & Caliendo, 2008; Van Ours, 2007; Black, Smith, Berger & Noel, 2003; Rosholm & Svarer, 2004). Alleen al de dreiging van reintegratie zorgt er voor dat mensen uit eigen beweging een baan vinden. Dit ‘threat effect’ zou je een positief onbedoeld neveneffect van re-integratie kunnen noemen. Het positieve valt ook af te lezen aan het feit dat er geen bewijs is gevonden voor een negatieve invloed op de arbeidsparticipatie en de baankwaliteit (Black, Smith, Berger & Noel, 2003). Een voorlopige conclusie dient zich aan. Het threat-effect laat zien dat wat aanvankelijk als een maatregel is geïntroduceerd om de arbeidsmarktkansen van werklozen te vergroten (re-integratie als activeringsinstrument), voor sommige groepen blijkt te functioneren als een sanctie (re-integratie als dreigingsinstrument). De toevoeging ‘sommige groepen’ is hier cruciaal. Mensen reageren anders op prikkels. Sommige mensen handelen grotendeels conform het rationele keuzemodel en vertonen calculerend gedrag. Andere mensen worden niet afgeschrikt door verplichte re-integratie en nemen graag deel aan de activiteiten. Een andere vorm is strategisch sollicitatiegedrag tijdens een re-integratietraject. Sommige werklozen kennen uit ervaring de werking van het systeem en anticiperen daarop. Zij weten wat ze beter wel en niet kunnen doen en wat ze de medewerkers van UWV of de gemeente moeten vertellen en wat niet. Zij worden daarbij ook geholpen en geadviseerd door welzijnsorganisaties en andere hulporganisaties (Zandvliet, Gelderblom, Korolkova & De Koning, 2006). Een concreet voorbeeld van strategisch gedrag is het versturen van onechte sollicitatiebrieven. Werkgevers zijn niet verplicht om uitvoerende instellingen in te lichten over wel of niet gemeende sollicitaties en sollicitatiebezoeken. Wanneer de uitvoerende instelling niet kan bewijzen dat de werkloze niet voldoende actief is, dan kan het geen sanctie opleggen, omdat de kans groot is dat via beroep en bezwaar een eventuele sanctie wordt afgewezen. Deze voorbeelden en onderzoeken gaan allemaal over de reactie van calculerende mensen op beleid. Een andere vorm is dat beleid zèlf aanzet tot strategisch gedrag. Mensen die het aanvankelijk misschien niet van plan waren, gaan zich soms door prikkels en onder bepaalde omstandigheden strategisch gedragen. Een mooi voorbeeld: re-integratie met een controlerend karakter leidt tot een verschuiving van informele naar formele zoekactiviteiten, omdat formele zoekactiviteiten bij controle veel gemakkelijker als zoekgedrag opgevoerd kunnen worden (Koning, Gelderblom, Zandvliet & Van den Boom, 2005). Het is niet duidelijk hoe werkgevers daar tegen aan kijken en hoeveel tijd en kosten dit met zich meebrengt voor hen. En het is de vraag of de werking van de arbeidsmarkt wordt verbeterd doordat werklozen onder invloed van het sanctieregime vaker en via formele kanalen naar werk solliciteren. Werklozen lijken namelijk geneigd om eerder kortdurend werk te aanvaarden (Zandvliet, Gelderblom, Korolkova & De Koning, 2006). Onbedoeld leidt een vorm van controlerende re-integratie dan tot een zwakkere arbeidsmarktpositie van werklozen en verspilling van tijd en geld.

49

D o e l v e r s ch u i v i n g Doelverschuiving is een veelvoorkomend mechanisme. Het houdt in dat instrumentele doelen zoals het deelnemen aan een programma soms voorrang krijgen boven hogere doelen, zoals uitstroom naar regulier werk. Economen noemen dit mechanisme binnen de context van re-integratie lock-in. De omschrijving van lock-in is iets technischer dan die van doelverschuiving, maar komt op hetzelfde neer: werkzoekenden verlagen tijdelijk hun inspanningen om een baan te vinden wanneer ze starten met een re-integratietraject. Daardoor neemt de kans op het vinden van een baan tijdelijk af. Als eenmaal een traject is afgerond, neemt de kans om een baan te vinden meer dan evenredig toe dankzij de meerwaarde van het ingezette re-integratietraject. De uiteindelijke toegevoegde waarde van een reintegratietraject is de som van het negatieve lock-in effect en de (compenserende) meerwaarde van de ingezette interventies (Koning & Heyma, 2008). Veel economische studies bevestigen het lock-in effect (Lechner et al, 2011; Fitzenberger & Speckesser, 2008; Caliendo et al, 2008; Hujer et al, 2006; Lalive et al, 2002). Bepalend voor de sterkte van het effect zijn de duur van het re-integratieprogramma, de termijn waarop naar de effectiviteit van het programma wordt gekeken, de kenmerken van deelnemers en de werkloosheidsomvang. Uit de studies valt op te maken dat het lock-in effect sterker is wanneer het re-integratieprogramma langer duurt (Hujer et al, 2006). Voorts blijkt dat programma’s op de lange termijn effectiever zijn dan op de korte termijn (Fitzenberger & Speckesser, 2008; Lechner et al, 2011). De doorwerking van het lock-in effect is sterker voor mensen die kort werkloos zijn en een kleine afstand tot de arbeidsmarkt hebben. Er wordt dan ook meestal gevonden dat de netto-effectiviteit groter is voor minder kansrijke groepen op de arbeidsmarkt, zoals vrouwen in vergelijking met mannen, ouderen in vergelijking met jongeren, lager opgeleiden in vergelijking met middelbaar opgeleiden en allochtonen in vergelijking met autochtonen. Voor deze minder kansrijke groepen is het lock-in effect minder sterk, omdat de tijd die zij nodig hebben om een baan te vinden gemiddeld al langer is. Zo lijkt scholing effectiever voor specifieke groepen ouderen dan voor jongeren (Koning, Gelderblom, Zandvliet & Van den Boom, 2005). In tijden van hoge werkloosheid en geringe kansen op werk blijkt dat de schade van lock-in effecten beperkter is, omdat de baankansen dan a priori lager liggen. Daarom pleiten sommige onderzoekers ervoor om dit onbedoelde effect te omzeilen en programma’s met een sterk lock-in effect, zoals trainingen alleen in te zetten tijdens een recessie (Forslund et al, 2011). Na lezing van de vele studies waarin het lock-in effect ter sprake komt, dringt zich de vraag op wat het lock-in effect nu precies veroorzaakt. Helaas doen de besproken studies daar geen duidelijke uitspraken over. Wij kunnen drie hypotheses bedenken. De eerste hypothese is dat uitvoeringsorganisaties werkzoekenden verplichten zich aan bepaalde regels en verplichtingen te houden, zoals het afronden van het re-integratietraject. Dit weerhoudt werkzoekenden er tijdelijk van om een baan te bemachtigen. Je zou dit het bureaucratische mechanisme kunnen noemen. De tweede hypothese is dat gedragseconomische mechanismen een rol spelen, namelijk verliesaversie en status-quo bias (zie hoofdstuk 2). Mensen hechten waarde aan de uitgangssituatie en zien verandering als een achteruitgang. Met andere woorden: het is fijner om de zekerheid te hebben van het re-integratietraject dan de

50

onzekerheid van uitstroom naar regulier werk. De derde hypothese is dat werkzoekenden simpelweg minder tijd hebben om een baan te zoeken zolang ze deelnemen aan een reintegratietraject. Het steunen of ontkrachten van deze hypotheses vereist nader onderzoek.

O ve r c o mm i tm e n t Eén van de oorzaken van geringe effectiviteit van re-integratiebeleid is gelegen in het stellen van doelen die moeilijk of zelfs onmogelijk te realiseren zijn. Van re-integratiebeleid verwachten we dat het netto-effectief is, dat interventies een toegevoegde waarde hebben. We verwachten direct resultaat en we meten resultaat meestal in termen van baanvindkansen van deelnemers binnen één jaar. Evaluaties die volgens deze specificaties worden uitgevoerd, vinden meestal geen significante effecten (Card et al, 2009). Dit kan aanleiding zijn om een pleidooi te houden om het beleid af te schaffen. Maar wat nu als we op korte termijn te veel verwachten? David Card, Jochen Kluve en Andrea Weber hebben een interessante meta-evaluatie uitgevoerd van 97 studies naar ‘Active Labour Market Policy’ (ALMP), waarmee we re-integratie hier voor het gemak even gelijk stellen. Wat blijkt nu? Op langere termijn – globaal vanaf 5 jaar of langer – zijn soms wel positieve effecten van ALMP waar te nemen. Hoewel deze onderzoekers geen verklaring geven voor het verschil tussen korte en lange termijn effecten, zijn in hoofdstuk 3 van dit rapport wel enkele verklaringen de revue gepasseerd. Kort gezegd komt die verklaring erop neer dat het werkingsmechanisme van re-integratie niet via de baanvindkansen loopt, maar via andere variabelen, zoals het welbevinden van werklozen, human capital, het inkomen en de kwaliteit van de match tussen werkgever en werknemer.

4.3.2

O n b e d oe l d e e f f e c t e n b i j d e u i t v o e r i n g

Tot nu toe hebben we gekeken naar onbedoelde effecten van re-integratie-interventies bij individuen, zoals uitkeringsgerechtigden en werknemers. De rol van uitvoeringsinstellingen bleef grotendeels buiten beeld. Onbedoelde effecten komen echter ook voort uit keuzes voor de inrichting van het systeem. Wie voert de interventies uit? Hoe worden uitvoeringsinstellingen aangestuurd en geprikkeld om uitstroom naar regulier werk te bevorderen? In Nederland heeft de rijksoverheid aan gemeenten en UWV instrumenten en middelen gegeven om het re-integratiebeleid uit te voeren. Gemeenten zijn op grond van de Wet Werk en Bijstand (WWB) verantwoordelijk voor de re-integratie van bijstandsgerechtigden en niet-uitkeringsgerechtigden (nuggers). Het UWV is een zelfstandig bestuursorgaan en verzorgt in opdracht van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid de uitvoering van werknemersverzekeringen, zoals de Werkloosheidswet (WW) en de wetten rondom jonggehandicapten (Wajong) en gedeeltelijk arbeidsgeschikten (WIA).

51

Strategisch gedrag Beleid en uitvoering van de sociale zekerheid zijn in Nederland dus gescheiden. Een risico van boedelscheiding is het ontstaan van het principaal-agent probleem. De principaal (de rijksoverheid, de opdrachtgever) geeft iemand de opdracht om een taak uit te voeren. Het probleem ontstaat op het moment dat de agent (gemeenten, UWV, de opdrachtnemer) niet alleen denkt aan het belang van de principaal, maar ook zijn eigen belang laat prevaleren. Op lager niveau doet het probleem zich voor als de agent een rol krijgt als principaal, bijvoorbeeld bij de aanbesteding van re-integratietrajecten. In dat geval zijn gemeenten en UWV principaal en zijn re-integratiebedrijven agent. De principaal-agenttheorie heeft als basis twee veronderstellingen. De eerste veronderstelling is dat er in de relatie tussen de principaal en de agent een belangentegenstelling is: de agent streeft andere belangen na dan de principaal voor ogen heeft. De tweede veronderstelling is dat de principaal niet bij machte is om de activiteiten en doelen van deze activiteiten van de agent te achterhalen, omdat de principaal niet over voldoende informatie beschikt. De agent zit namelijk dichter op de materie dan de principaal, waardoor de agent een informatievoorsprong heeft. Het gevolg kan zijn dat er voor de agent ruimte is om de uitvoering van beleid weinig effectief en efficiënt vorm te geven. Dat is in het verleden bijvoorbeeld gebeurd bij de uitvoering van de werknemersverzekeringen (Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, 1994). Een veelgebruikte oplossing voor het principaal-agent probleem is outputsturing. Outputsturing is te definiëren als regulering via normen die gewenste opbrengsten voorschrijven en die de agent min of meer ruimte geven om zelf te bepalen hoe hij die opbrengsten wil realiseren (Westerman, 2006). Outputsturing brengt echter een aantal onbedoelde effecten met zich mee, zoals strategisch gedrag (Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, 2004). Er is onderscheid te maken tussen strategisch gedrag door UWV en gemeenten als agent, door casemanagers als agent met UWV en gemeenten als principaal en door reintegratiebedrijven met UWV en gemeenten als principaal. Een van de mogelijke perverse effecten van outputsturing is dat eenvoudig te bemiddelen cliënten voorrang krijgen. Door zich op deze cliëntgroep te richten wordt het eenvoudigst en het snelst resultaat geboekt. Dit onbedoelde effect wordt afroming genoemd. De beleidsdoorlichting van de WWB (Wet Werk en Bijstand) constateert dat de invoering van deze nieuwe wet, waarbij gemeenten de volledige verantwoordelijkheid kregen voor uitkeringsverstrekking en re-integratie, heeft geleid tot afroming (Bosselaar et al, 2008). Met de invoering van de WWB is namelijk het beroep op de WW (Werkloosheidswet) toegenomen, als gevolg van de gelijktijdige afschaffing van de WIW (Wet inschakeling werkzoekenden) en het Besluit ID-banen (In- en doorstroombanen). De betreffende personen zijn hierdoor voor hun inkomen (tijdelijk) niet langer van de gemeenten afhankelijk, maar van UWV. Een ander effect van de afschaffing van de WIW/ID banen is doorstroom naar de sociale werkvoorziening (WSW). De sterke groei van de wachtlijsten van de WSW sinds 2004 wordt hier mede aan toegeschreven. UWV signaleert bovendien dat sinds de invoering van de WWB meer mensen vanuit de bijstand de Wajong instromen. Het CPB heeft dit recent bevestigd in een analyse (Van Vuuren, Van Es & Roelofs, 2011).

52

Outputsturing is ook in te zetten binnen uitvoeringsinstellingen, bijvoorbeeld door het invoeren van een prestatiebeloning voor casemanagers. De ervaringen met prestatiebeloning in de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk leren ons dat daardoor drie vormen van strategisch gedrag kunnen optreden: afroming, moral hazard en gaming (Koning & Heyma, 2008). Afroming door casemanagers wordt in de Nederlandse context niet reëel geacht, omdat kansarme cliënten onder de verantwoordelijkheid van casemanagers blijven vallen, of zij nu trajecten inzetten of niet. Anders is dat met moral hazard, waarbij casemanagers – gedreven door eenzijdige prestatieprikkels – al hun inspanningen richten op snelle plaatsing, ongeacht wat er daarna met de clienten gebeurt. Voor Nederland is geen onderzoek verricht naar de langetermijn effecten van re-integratie, dus eenduidige uitspraken zijn hierover niet te doen. Casemanagers kunnen bij te eenzijdige prestatieprikkels proberen om hun prestaties mooier af te schilderen dan ze in werkelijkheid zijn. Dit staat in de literatuur ook wel bekend als gaming (Koning & Heyma, 2008). Pascal Courty en Gerald Marschke laten in verschillende studies zien dat casemanagers de formele einddatum van trajecten zo vastleggen dat dit hun bonus per kalenderjaar maximaliseert (Courty & Marschke, 2004; Courty & Marschke, 2003). Bij een ondoordachte opzet van prestatieprikkels voor casemanagers is er dus een reële kans dat gaming als onbedoeld neveneffect optreedt. Zoals gezegd kunnen ook re-integratiebedrijven strategisch gedrag vertonen. De Algemene Rekenkamer constateerde in 2004 dat in de contracten tussen het UWV en reintegratiebedrijven vooral afspraken staan over aantallen plaatsingen en de kwalitatieve zaken (soort dienstverband, voor hoelang, kwaliteit werk) weinig aandacht kregen (Algemene Rekenkamer, 2004). Ook was in de contracten onvoldoende aandacht voor ‘nazorg’ aan geplaatste WAO-ers om uitval te voorkomen. Kort geleden heeft Pierre Koning onderzocht of bij de aanbestedingspraktijk van UWV in de periode 2002-2005 onbedoelde effecten optraden. Hij bekeek drie specifieke vormen: het uitsluiten van cliënten, het verwaarlozen van cliënten op trajecten, in de literatuur parkeren genoemd, of een overmatige nadruk op kortetermijnplaatsing in werk (Koning, 2010). Zijn studie is gebaseerd op grootschalige kwantitatieve analyses (Koning & Heinrich, 2009). Het algemene beeld dat ontstaat, is dat no-cure-no-pay-contracten in de periode 20022005 weloverwogen en gematigd effectief zijn ingezet. Afroming door selectie vooraf en parkeren tijdens de trajecten is over het geheel genomen beperkt gebleven. Alleen in een relatief beperkte groep kleinere WAO-cohorten vond enige selectie en parkeergedrag plaats. Zorgwekkender is de bevinding dat plaatsingsstimuli hebben geleid tot een overmatige nadruk op kortetermijnplaatsingen. Plaatsingen bleven vrijwel uitsluitend beperkt tot uitzendcontracten van maximaal twaalf maanden (Koning & Heinrich, 2009). Er zijn bovendien geen aanwijzingen dat dit soort kortetermijnplaatsingen een stap zijn op weg naar duurzame plaatsingen. De voordelen van plaatsingsbonussen voor re-integratiebedrijven blijven daarom beperkt tot de korte termijn, en de effectiviteit op de lange termijn is twijfelachtig.

F unct i o n e l e o n tw r ic h ti n g Outputsturing en prestatieprikkels brengen vormen van functionele ontwrichting met zich mee. In een mooie analyse laat de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid zien dat outputmeting de professionele habitus verdrijft: ‘Prestatie-indicatoren meten kwantiteit

53

en bevatten hierdoor vooral prikkels om de meetbare en goed te definiëren belangen te dienen. De tacit knowledge van de professional en de minder hard te maken aspecten van het werk – zoals zorgvuldig en integer handelen, werken conform de normen van het beroep – worden weggeredeneerd. Daarnaast wordt de tijd en aandacht die professionals nodig hebben om hun vak bij te houden, aankomende collega’s te begeleiden (mentorschap) en vormen van intervisie en peer review niet of nauwelijks meegewogen.’ (Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, 2004). Zien we in de re-integratiepraktijk ook tekenen van functionele ontwrichting? Met de invoering van de Wet SUWI (Structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen) ontstond een op activering gericht socialezekerheidsstelsel. In de eerste jaren na invoering van deze wetten constateerde de Algemene Rekenkamer dat het UWV te veel procesgericht en te weinig klantgericht is (Algemene Rekenkamer, 2004). De casemanager had een te geïsoleerde positie binnen het UWV en was niet in staat de cliënt optimaal te begeleiden. En het (voormalige) CWI deed te weinig om succesvolle werkwijzen van vestigingen te ontdekken en benutten. Kortom, er was weinig ruimte voor professionalisering. Iets vergelijkbaars deed zich voor na de invoering van de WWB. Onderzoekers stelden vast dat onder de resultaatgerichtheid die het gevolg is van de WWB, professionalisering van de uitvoering op de tweede plaats lijkt te komen. Snel resultaat bereiken werd geprefereerd boven verbetering van de uitvoering (Bosselaar et al. 2007).

Provocatie Sinds kort is er een tegenbeweging op gang gekomen. De aandacht voor professionalisering neemt toe (Raad voor Werk en Inkomen, 2011). Op dit moment is de reintegratieprofessional echter geen ‘professional’ in de strikte zin van het woord. Er zijn geen opleidingseisen, vakbekwaamheidsnormen of vormen van certificering voor casemanagers. De groeiende aandacht voor professionalisering blijkt vooralsnog vooral uit de ontwikkeling en het gebruik van allerlei instrumenten, die de beeld- en oordeelsvorming van professionals en hun cliënten ondersteunen. Voorbeelden zijn instrumenten voor screening en diagnose van cliënten. Het voorschrijven van dit soort instrumenten brengt nieuwe onbedoelde effecten onder professionals met zich mee: weerstand. Casemanagers zijn – zeker in de beginfase – niet altijd overtuigd van de meerwaarde van een instrument. Zij hebben op basis van hun ervaring vaak sterk ontwikkelde eigen ideeën over hoe zij tot een diagnose moeten komen en ervaren de invoering van het instrument als een diskwalificatie van hun beoordelingsvermogen en een inperking van hun persoonlijke handelingsvrijheid (Kemper et al. 2009). Met andere woorden: de interventie wordt opgevat als een provocatie. De invoering van een instrument kan – zeker wanneer dit in sterke mate top-down gebeurt – extra bedreigend overkomen. In enkele gemeenten bestaat bij werkcoaches de angst dat het instrument gemakkelijk als controlemiddel is in te zetten. Door de bemiddelbaarheid van cliënten af te zetten tegen het aantal succesvolle plaatsingen, zou een tool kunnen ontstaan om werkcoaches op hun prestaties af te rekenen. Eén en ander kan leiden tot onwil ten aanzien van het gebruik van het diagnose-instrument. Een belangrijke les uit Canadees en Zwitsers onderzoek is dan ook dat draagvlak onder uitvoerders bij het invoeren van systemen van screening en diagnose onontbeerlijk is (Koning & Heyma, 2008).

54

O ve r c o mm i tm e n t De scheiding tussen beleid en uitvoering zet uitvoeringsinstellingen voor de complexe taak de doelen van het re-integratiebeleid te realiseren. Zijn zij daartoe uitgerust? Een ontkennend antwoord betekent dat er sprake is van overcommitment. Of zijn de beleidsvoornemens te ambitieus? Een bevestigend antwoord op deze vraag suggereert ook overcommitment. Het stellen van te ambitieuze doelen kan een motiverend effect hebben, maar zal op den duur leiden tot teleurstelling en frustratie. In het onderzoek ‘Tussen beleid en uitvoering’ vond de Algemene Rekenkamer hardnekkige uitvoeringsproblemen die zelden medewerkers belast met de uitvoering vielen te verwijten (Algemene Rekenkamer, 2003). De oorzaken zocht zij elders, ondermeer bij een gebrekkige beleidsvoorbereiding en te ambitieuze beleidsvoornemens en een kennelijk onvermogen om lessen uit het verleden te trekken. Helaas zijn hierbij nauwelijks concrete voorbeelden uit de re-integratiepraktijk te geven. Meer informatie is er over de mate waarin de uitvoerders zijn toegerust om de doelen van het re-integratiebeleid te realiseren. In de jaren 2002-2004 bleek dat op ruim de helft van de onderzochte CWI-vestigingen adviseurs en vestigingsmanagers aangaven onvoldoende capaciteit te hebben voor bemiddeling. In reactie op de ondercapaciteit namen vestigingen minder tijd voor cliënten, registreerden ze minder en hadden ze vaker telefonisch of e-mail contact met cliënten in plaats van de cliënt uit te nodigen voor een gesprek (Algemene Rekenkamer, 2004). Was er in deze jaren nog sprake van gewenning en opstartproblemen, anders is dat wanneer uitvoeringsinstellingen een bezuinigingsopdracht krijgen. De bezuinigingsopgave waarvoor gemeenten en UWV nu staan is zonder precedent. Het budget om werknemers die in de WW (dreigen te) komen en (gedeeltelijk) arbeidsongeschikten weer naar werk te ondersteunen zal de komende jaren fors dalen. Ook op de reintegratiegelden van gemeenten wordt gekort. Het wordt daarom extra belangrijk dat geen geld wordt verspijkerd aan mensen die op eigen kracht toch wel aan werk komen, zegt de Raad voor Werk en Inkomen (Raad voor Werk en Inkomen, 2011).

4.4


4.4.1

Uitgangspunten beleid

Redenerend vanuit het klassieke economische model neemt een werkgever alleen personeel aan dat maximaal bijdraagt aan het bedrijfsresultaat. Zolang er voldoende aanbod is van gekwalificeerd personeel is het volgens dit model niet aannemelijk dat een werkgever een werknemer aantrekt die in zijn productiviteit wordt beperkt vanwege een verstandelijke of lichamelijke handicap. Uitgaande van dit model zijn de mogelijkheden voor de overheid om werkgevers te stimuleren om dergelijke werknemers toch aan te nemen beperkt tot financiële prikkels. Het beleidsuitgangspunt van het verstrekken van financiële prikkels voor werkgevers is dat werkgevers gecompenseerd worden voor een verlaagde arbeidsproductiviteit van werknemers die zij in dienst hebben of in dienst nemen. Deze financiële prikkels kunnen diverse vormen aannemen. Zo kan het gaan om financiële prikkels voor het in dienst nemen van werknemers zoals aanstellingssubsidies, tijdelijke

55

loonkostensubsidies en tijdelijke kortingen op belastingen of sociale premies. Bij financiële prikkels voor het in dienst houden van werknemers gaat het om permanente loonkostensubsidies en kortingen op belastingen en sociale premies. Ook kosten bij het ontslaan van werknemers zoals ontslagvergoedingen kunnen als financiële prikkel worden gezien om mensen in dienst te houden. Soms wordt ook wel een driedeling gemaakt in positieve prikkels, negatieve prikkels en premiedifferentiatie als prikkel. Positieve prikkels betreffen tijdelijke en permanente loonkostensubsidies en kortingen op de werkgeverspremies / loonheffingen (fiscaal voordeel). Negatieve prikkels om werknemers in dienst te houden zijn ontslagvergoeding, ontslagheffing en boetes en om werknemers in dienst te nemen worden quota-regelingen ingezet. Hierbij is het de bedoeling dat een bepaald percentage van de werknemers uit een bepaalde (risico)groep afkomstig is. Premiedifferentiatie (ookwel experience rating of bonusmalus regeling) kan zowel een positieve als een negatieve prikkel tot gevolg hebben afhankelijk van het aanname- en ontslagbeleid van de werkgever. De werkgever wordt beloond met een korting of een bonus als hij het gewenste beleid voert, maar gestraft met een heffing of premieverhoging als dat juist niet het geval is. Op lange termijn zijn financiële prikkels (in de vorm van sancties of beloningen) in ieder geval effectief wanneer de productiviteit van de in dienst genomen werknemer erdoor stijgt en gelijk wordt aan die van werknemers zonder beperking. Daarnaast zijn prikkels effectief wanneer zij werknemers aan werk helpen van wie ten onrechte over het algemeen wordt aangenomen dat hun productiviteit beperkt is (De Vos, 2004).

4.4.2

F u n c ti o n e l e o n tw r ic ht i ng

Er zijn verschillende effecten van financiële prikkels voor werkgevers die kunnen leiden tot functionele ontwrichting, namelijk het crowding-out effect, dead-weight loss, het substitutie-effect, displacement effect en het draaideur effect.

Crowding out Hoewel de overtuigingen en normen sterk verankerd kunnen zijn in het handelen van bedrijven, kunnen deze toch veranderen. Er bestaat een wisselwerking tussen sociale normen en overtuigingen van bedrijven zelf, sociale normen en gedrag van anderen, en niet in de laatste plaats het beleid van de overheid (Camerer and Malmendier 2004). Hierdoor beïnvloedt overheidsbeleid niet alleen de verdienstructuur van onze economie en daarmee het gedrag van bedrijven (Baumol, 1990), maar ook de intrinsieke motivatie en overtuiging van deze bedrijven. Overheidsbeleid gericht op het gedrag van bedrijven kan daardoor - net als het beleid gericht op burgers - uiteindelijk een ander effect hebben dan beoogd. In dit kader spreekt men van het Motivation Crowding Effect, dat verwijst naar de wisselwerking tussen intrinsieke motivatie en externe interventie. In het kader van financiële prikkels voor werkgevers zou het crowding out effect zich voor kunnen doen. Een financiële vergoeding voor werkgevers om mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt in dienst te nemen zou kunnen leiden tot gevoelens dat dit op zichzelf (intrinsiek) niet waardevol is terwijl zij dit voorheen wel vanuit intrinsieke motivatie deden.

56

Door dit gevoel kan de intrinsieke motivatie verdwijnen en vervangen worden door een extrinsieke motivator, de vergoeding. Als deze wegvalt, komt de intrinsieke motivatie echter niet terug en zal deze werkgever geen mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt meer in dienst nemen. Er ontstaat dus een averechts effect van het beleid op het moment dat de overheid stop met de financiële prikkel.

D e a d - w e ig h t l o s s , s u b s ti tu t i e en di s pl ac em ent De rode draad door veel empirische studies waaraan De Vos (2004) refereert is dat de effectiviteit - het netto-werkgelegenheidseffect - van permanente financiële subsidies aan werkgevers wordt ondermijnd door respectievelijk dead-weight loss, substitutie en displacement. het aantal gesubsidieerde banen zal in het algemeen veel groter zijn dan de netto toename van de werkgelegenheid die toegeschreven kan worden aan de subsidie. In het geval van dead-weight loss worden onder het mom van subsidie werknemers aangenomen die anders ook wel aangenomen zouden worden, terwijl werkgevers buitengesloten kunnen worden voor wie de subsidie wel een doorslaggevende factor zou zijn geweest om werknemers met een afstand tot de arbeidsmarkt aan te nemen. Wanneer de verkeerde bedrijven worden gestimuleerd of wanneer de overheid er niet in slaagt de juiste doelgroep te bereiken bij het stimuleren van werkgevers om mee te werken aan re-integratie bestaat het risico op displacement en substitutie. Van displacement is sprake wanneer door het subsidiëren van bedrijven arbeidsplaatsen in niet-gesubsidieerde bedrijven verloren gaan. Van substitutie is sprake wanneer gesubsidieerde werknemers de (arbeids)plaats van ongesubsidieerde werknemers in hetzelfde bedrijf innemen. De Vos (2004) concludeert verder dat vooral bij ongerichte subsidies, subsidies die niet gericht zijn op een hele specifieke, afgebakende doelgroep, het netto-effect van de financiële prikkel voor de werkgever zeer gering kan zijn. Gerichte subsidies (wel gericht op een hele specifieke doelgroep) hebben daarentegen het nadeel dat zij de doelgroep kunnen stigmatiseren, waardoor ze hun doel eveneens voorbijschieten. In het algemeen is het succes van subsidies minder groot dan op grond van theoretische voorspellingen (Phelps 1994, Snower 1994) zou worden verwacht. Wanneer een regeling beperkt wordt door een plafond (een maximum bedrag dat besteed kan worden) bestaat er ook nog een risico op een combinatie van dead-weight loss en displacement: ofwel verdringing. Dit doet zich voor wanneer de beoogde doelgroep van een regeling wordt verdrongen door anderen waarvoor de regeling uiteindelijk niet bedoeld was. Wanneer een overheid met een gemaximeerde subsidieregeling bedrijven probeert te stimuleren om meer te investeren in bijvoorbeeld re-integratie, bestaat er een risico dat zich voor de regeling ook bedrijven melden die ook zonder subsidie deze re-integratie zouden plegen. Wat vervolgens leidt tot het risico dat bedrijven buitengesloten worden voor wie de subsidie wél een doorslaggevende factor zou zijn geweest.

57

Draaideureffect Het werkgelegenheidseffect van tijdelijke subsidies of kortingen voor werkgevers kan tevens worden ondermijnd door het draaideur effect (De Vos, 2004). Hiervan is sprake als de werknemers waarvoor de werkgevers een subsidie ontvingen bij tewerkstelling na afloop van de subsidietermijn zo snel mogelijk ontslagen worden om weer nieuwe, gesubsidieerde werknemers aan te stellen.

4.4.3

Strategisch gedrag

Op basis van bekeken literatuur en ook empirische studies concludeert De Vos (2004) dat ontslagheffingen en quotaregelingen werkgevers er toe kunnen bewegen op minder gewenste manieren de kostenverhogingen te ontlopen. De prikkels voor werkgevers die zijn ingebouwd in het sociale zekerheidsvangnet moeten er voor zorgen dat onnodige uitval wordt voorkomen. Echter, deze prikkels kunnen ook onbedoelde neveneffecten hebben en leiden tot calculerend gedrag, namelijk dat de werkgevers de kosten verhalen op werknemers via de individuele lonen en cream skimming. Ook wel Cherry Picking genoemd. Om dit begrip nader toe te lichten, gebruiken we een voorbeeld uit de verzekeringswereld. Dit gebeurt als een verzekeraar meer weet over de verwachte kosten van de afnemer / consument / werknemer dan deze persoon zelf weet. Deze informatie gebruikt de verzekeraar om een populatie te krijgen van deelnemers die ‘gezonder’ is dan gemiddeld (immers, dat kost minder). Bijvoorbeeld een programma dat geweldige verloskundige verzorging aanbiedt, maar slechte verzorging in het geval van een ernstige ziekte zal waarschijnlijk een gezondere populatie aantrekken dan een programma dat het tegenovergestelde aanbiedt. Een verklaring voor de niet gevonden looneffecten1 (Vikstrom, 2009) is mogelijk dat creamskimming is geïntensiveerd als gevolg van de maatregel, namelijk de negatieve financiële prikkel voor werkgever. Uit de literatuur komt naar voren dat prikkels voor werkgevers inderdaad het gebruik van het sociale verzekeringsvangnet kunnen verlagen.

4.4.4

Classifica tie

De Vos (2004) concludeert dat positieve prikkels in de vorm van premiekortingen en subsidies overwegend werken in de goede richting, maar in het algemeen weinig effectief zijn vanwege dead-weight loss, substitutie- en displacementeffecten (zie eerder) en mogelijke stigmatisering van de doelgroep. Hoewel deze prikkels over het algemeen het best specifiek gericht kunnen worden op een bepaalde doelgroep, is het gevaar van stigmatisering van de doelgroep juist weer het grootst als er sprake is van een gerichte subsidie, dus gericht op een bepaalde, duidelijk gedefinieerde doelgroep. Immers, eerst wordt je met subsidie aan een baan geholpen, waardoor je later het stigma krijgt dat er iets aan je mankeert omdat je zonder subsidie blijkbaar niet aan een baan komt. En in plaats van dat dit je helpt om aan een baan te komen, zorgt de subsidie ervoor dat je erna helemaal niet meer aan het werk komt (tegenovergesteld effect dus). Ook Hamermesch (1993) noemt in het stuk van

1

Looneffect is de mogelijkheid dat werkgevers de kosten van het sociale verzekeringsstelsel verhalen op werknemers via de individuele lonen.

58

de Vos stigmatisering als belangrijke factor voor teleurstellende resultaten van prikkels voor werkgevers. Dit wordt ondersteund door de uitkomsten van een experiment van Katz (1996). Het experiment laat zien dat bij gelijke groepen van werkzoekenden, de groep werkzoekenden met een overheidssubsidie voor werkgevers minder vaak werk vonden dan werkzoekenden zonder overheidssubsidie voor de werkgever. Blijkbaar fungeerde de overheidssubsidie voor de werkgever meer als een stigma dan als een zetje in de rug om werk te vinden. Boeri (1997) laat in zijn studie ook zien dat de kansen op het vinden van een reguliere baan voor werkzoekenden door deelname aan gesubsidieerde banen verlaagd worden. Mogelijk komt dit doordat werkgevers een stigma plaatsen bij deelname aan dit soort banen, zoals ook wordt aangegeven in OECD-landen.

4.5

Conclusie

In dit hoofdstuk hebben we verklaringen voor onbedoelde effecten op macroniveau weergegeven voor de duur en hoogte van uitkeringen, re-integratie en prikkels voor werkgevers. We hebben dit gedaan aan de hand van de zeven mechanismen van Sieber. De mechanismen die een rol spelen bij de duur en hoogte van uitkeringen zijn strategisch gedrag, classificatie en functionele ontwrichting. Uit onderzoek blijkt dat vlak voordat de uitkering afloopt het aantal mensen dat een baan vindt drastisch toeneemt. De vormgeving van een regeling kan dus aanzetten tot strategisch gedrag. Een andere vorm van strategisch gedrag is het aankondigingseffect, dit maal met een positief onbedoeld effect. Het aankondigen van een royale belastingteruggaaf gericht op het stimuleren van werk bij huishoudens met een laag inkomen en kinderen zorgt voor een snelle reactie en uiteindelijk een afname van de uitkeringsafhankelijkheid en een stijging van de arbeidsparticipatie. Wat betreft classificatie is een onbedoeld gevonden effect op macroniveau dat de classificatie ‘arbeidsongeschikt’ en de bijbehorende uitkering door sommige mensen (nieuw op de arbeidsmarkt verschenen vrouwen en jonge mannen) aantrekkelijk wordt gevonden. Het lijkt erop dat functionele ontwrichting zich vooral voordoet als er gekort wordt op de uitkering als sanctiemodel. Werklozen nemen na die sanctie eerder een baan aan die onder hun niveau ligt. Onbedoeld vormen sancties dus een rem op een goede match op de arbeidsmarkt. Bij re-integratie spelen vele van de zeven mechanismen van Sieber een rol in de verklaring van onbedoelde effecten op macro-niveau: functionele ontwrichting, strategisch gedrag, doelverschuiving, overcommitment en provocatie. Misschien wel het belangrijkste onbedoelde effect van activerende re-integratie is verdringing ofwel substitutie, waarbij de re-integratie van de ene persoon ten koste gaat van de kansen van de andere persoon. Het is niet eenvoudig om de mate van verdringing vast te stellen. De meest uitvoerige overzichtsstudie laat zien dat verdringing doorgaans rond de 25% ligt (functionele ontwrichting). Een positief onbedoeld neveneffect van re-integratie is het threat-effect, waarbij de dreiging van re-integratie alleen al er voor zorgt dat sommige groepen mensen uit eigen beweging een baan vinden (strategisch gedrag). Naast deze vorm waarbij het gaat om de reactie van calculerende mensen op beleid, is er ook een

59

vorm mogelijk waarbij het beleid zelf aanzet tot strategisch gedrag. Mensen die het aanvankelijk niet van plan waren, gaan zich soms door prikkels en onder bepaalde omstandigheden strategisch gedragen. Doelverschuiving zien wij terugkomen bij re-integratie als het lock-in effect. Werkzoekenden zoeken minder hard naar een baan op het moment dat ze in een re-integratietraject zitten, waardoor de kans op het vinden van een baan tijdelijk afneemt. Bepalend voor de sterkte van het effect zijn de duur van het re-integratieprogramma, de termijn waarop naar de effectiviteit van het programma wordt gekeken, de kenmerken van de deelnemers en de werkloosheidsomvang. Soms wordt er voor gepleit om programma’s met een sterk lock-in effect, zoals training, juist in te zetten tijdens een recessie. Uit onderzoek komt naar voren dat het werkingsmechanisme van re-integratie niet via de baanvindkansen loopt, maar via andere variabelen, zoals het welbevinden van werklozen, human capital, het inkomen en de kwaliteit van de match tussen werkgever en werknemer. Sommige onbedoelde effecten van re-integratie doen zich met name voor bij de uitvoering. Strategisch gedrag doet zich voor bij outputsturing, dat wordt toegepast om het principaalagent probleem op te lossen dat zich voordoet in de sociale zekerheid in Nederland waarbij de uitvoering en beleid gescheiden zijn. Een pervers effect van outputsturing kan bijvoorbeeld zijn dat eenvoudig te bemiddelen cliënten voorrang krijgen (afroming). Outputsturing is ook in te zetten binnen uitvoeringsinstellingen, bijvoorbeeld door het invoeren van een prestatiebeloning voor casemanagers. Hierdoor kunnen drie vormen van strategisch gedrag en dus onbedoelde neveneffecten optreden: afroming, moral hazard (snelle plaatsing ongeacht wat er daarna met de cliënt gebeurt) en gaming (prestaties mooier afschilderen dan ze in werkelijkheid zijn). Wat betreft functionele ontwrichting concludeerden onderzoekers dat onder resultaatgerichtheid als gevolg van de invoering van de WWB, professionalisering van de uitvoering op de tweede plaats kwam. Snel resultaat bereiken had de voorkeur boven verbetering van de uitvoering. Ook zagen we in dit hoofdstuk dat instrumenten voor screening en diagnose van cliënten leiden tot weerstand onder casemanagers en worden opgevat als een provocatie: zij zien het als een diskwalificatie van hun beoordelingsvermogen en een inperking van hun persoonlijke handelingsvrijheid. Soms zijn ze ook beducht voor de inzet van deze instrumenten als controlemiddel. Ook concludeerden wij dat als de ambities voor re-integratie ongewijzigd blijven terwijl de middelen met bijna 50% afnemen, het gevaar van overcommitment ontstaat. De mechanismen van functionele ontwrichting, strategisch gedrag en classificatie spelen een rol in de verklaring van onbedoelde effecten bij prikkels voor werkgevers. In het kader van functionele ontwrichting is dat met name te wijten aan het crowding-out effect, deadweight loss, het substitutie-effect, het displacement effect en het draaideur effect. Tevens kunnen werkgevers strategisch gedrag vertonen door de kosten van het sociale verzekeringsstelsel te verhalen op werknemers via de individuele lonen, wat zorg voor onbedoelde neveneffecten van prikkels voor werkgevers. En prikkels voor werkgevers, bijvoorbeeld in de vorm van werkgeversvouchers, kunnen leiden tot stigmatisering van de betreffende werkzoekenden, waardoor zij na de subsidieperiode nog lastiger of helemaal geen reguliere baan meer vinden.

60

5


5.1

Inleiding

In de jaren ’80 kende New York schrikbarende criminaliteitscijfers. De metro stond te boek als bijzonder onveilig en was het domein van criminele gangs waar goedwillende burgers zich niet graag begaven. De autoriteiten in New York besloten begin jaren ’90 de kleine criminaliteit in de New Yorkse metro zoals zwartrijden en vandalisme (met name graffiti) aan te pakken, zodat er alleen nog schone metro’s met betalende passagiers rondreden in New York. Dit leidde uiteindelijk tot een scherpe daling van de criminaliteit, niet alleen ondergronds, maar in heel New York (Gladwell, 2006). Deze relatief plotselinge verschuiving als gevolg van een kleine ingreep wordt toegeschreven aan de invloed van de omgeving. Menselijk gedrag wordt sterk beïnvloed door de omgeving. Een vervuilde omgeving, vol met graffiti en zwartrijders, met een negatieve uitstraling, ontlokt negatief gedrag, niet alleen in de metro maar ook bovengronds. Criminaliteit is de sociale norm, zo communiceert de omgeving aan mensen. Een nette omgeving daarentegen ontlokt positief gedrag, straalt uit dat mensen zich netjes gedragen en aan de regels houden. Kortom, normovertreding leidt tot meer normovertreding. Maar normhandhaving werkt ook aanstekelijk. Bovenstaand voorbeeld laat zien op welke wijze een specifieke interventie een sociale norm creëert. Dit is één van de mogelijke verbanden tussen sociale normen en onbedoelde effecten zoals beschreven in hoofdstuk 2. De autoriteiten beoogden in eerste instantie alleen de problemen in de metro aan te pakken. Het onbedoelde, uiteraard zeer gewenste neveneffect, was dat er een soort spill-over ontstond waardoor nieuwe sociale normen ontstonden in de gehele New Yorkse samenleving. De potentieel krachtige invloed van sociale normen is uiteraard bekend bij beleidsmakers en het gebruik hiervan in gedragsinterventies is op diverse terreinen succesvol gebleken. Een aantal voorbeelden: een intensieve campagne in de Verenigde Staten ‘Vrijwel iedereen draagt een veiligheidsgordel’ zorgde ervoor dat het zelfgerapporteerde gebruik van een veiligheidsgordel enorm toenam (Linkenback en Perkins, 2003). Hoe directer de doelgroep wordt aangesproken op sociale normen, hoe succesvoller de interventie bovendien is. De boodschap ‘de vorige gebruikers van deze kamer hebben de handdoeken hergebruikt tijdens hun verblijf’ leidt tot een groter effect op het hergebruik van handdoeken in een hotel dan de boodschap ‘zou u de handdoeken opnieuw willen gebruiken in verband met het milieu’ of zelfs ‘de meeste gasten in dit hotel hebben gedurende hun verblijf de handdoeken minstens eenmaal hergebruikt’ (Cialdini, 2003). Interessant is dat confrontatie met sociale normen ook averechts kan werken. Dit wordt ook wel het ‘boomerang effect’ genoemd (Schultz et al., 2007). Opnieuw Cialdini (1990) geeft hiervan een mooi voorbeeld, namelijk de ‘bus stop litter campaign’ in Auckland, Nieuw-Zeeland. Bij bushaltes werd gedurende een week geen afval opgehaald. Het zwerfvuil werd verzameld en in de reclamezuil van de abri gepresenteerd (met de tekst ‘This is the rubbish dropped around this busstop’). Het

61

was uiteraard de bedoeling dat mensen zich daardoor meer bewust zouden worden van de rommel die ze maken. En dat ze afval voortaan netjes in een afvalbak moesten deponeren. Het resultaat was echter dat mensen weliswaar werden geconfronteerd met de rommel, maar dat ook het beeld werd onderstreept dat veel mensen hun troep op straat gooiden. Niet de juiste, maar de verkeerde groepsnorm kreeg door dit initiatief meer aandacht. Met als gevolg dat mensen meer afval op de grond gooiden. Bovenstaande voorbeelden zijn nog veel verder uit te breiden. Duidelijk is dat menselijk gedrag sterk wordt beïnvloed door de sociale en culturele omgeving. En duidelijk is dat het mogelijk is invloed uit te oefenen op het ontstaan en de ontwikkeling van sociale normen. We verlaten nu de beleidsterreinen criminaliteit en milieu en keren terug naar de sociale zekerheid. In dit hoofdstuk bekijken we hoe inzichten met betrekking tot sociale normen verklaringen bieden voor onbedoelde effecten op macro niveau. De focus ligt daarbij vooral op uitkeringen, werkloosheid en sociale zekerheid in het algemeen. In tegenstelling tot in de vorige hoofdstukken is over de specifieke invloed van sociale normen op de terreinen reintegratie en prikkels voor werkgevers minder bekend.

5.2

Werkloosheid als sociale norm

Stel een persoon voor die woont in een wijk waar bijna iedereen overdag aan het werk is en zich begeeft in een kennissen- en familiekring waar hetzelfde geldt. Stel nu dat deze persoon zijn of haar baan verliest en werkloos raakt. Dat geeft het gevoel er niet meer bij te horen, niet te voldoen aan de heersende sociale normen in de omgeving, niet mee te kunnen praten over het werk tijdens verjaardagen. Hoe anders is dat wanneer deze persoon in een wijk woont waar juist veel mensen werkloos zijn, hij of zij de buren overdag tegenkomt bij het boodschappen doen en ook relatief veel familieleden en vrienden werkloos zijn en een uitkering ontvangen. Los van eventuele financiële consequenties, zal werkloosheid voor deze persoon in sociaal opzicht een minder vervelende ervaring zijn. Of iemand niet-werken als normaal beschouwt hangt ervan af of men, nu of in het verleden, gewend is aan werkloosheid binnen de familie- of vriendenkring. Uit de cijfers blijkt dat mensen die zelf geen betaald werk verrichten, meer niet-werkenden kennen dan mensen die een baan hebben, zo schrijft het Sociaal Cultureel Planbureau in een publicatie over armoede (Hof, 2010). De directe omgeving van een individu speelt dan ook een rol bij de beslissing al dan niet (meer uren) te gaan werken (Small en Newman, 2001). Zo blijkt de buurt waarin men woont van invloed te zijn op de kans om aan het werk te gaan. Hoewel hier meerdere mechanismen aan ten grondslag kunnen liggen (gebrek aan voorzieningen in de buurt, een minder goed netwerk in de buurt dat als springplank kan dienen) is een verklaring ook dat de omgang met buurtbewoners van invloed kan zijn op de manier waarop men over zaken als werk en uitkering denkt. Als anderen een passieve houding aannemen ten aanzien van het verbeteren van de inkomenspositie via het zoeken naar een betaalde baan, is de kans groot dat een persoon die houding kopieert. De normen die heersen in de directe omgeving van een individu en de wijze waarop familie, vrienden en buren omgaan met het feit dat iemand geen werk heeft of een uitkering ontvangt, kunnen dus van invloed zijn op het zoekgedrag.

62

Volgens Stutzer en Lalive (2004) kunnen sociale normen dan ook moeilijk te verklaren regionale variatie in werkloosheid verklaren. Hoe sterker de sociale norm ten aanzien van werk, hoe sneller werklozen een nieuwe baan vinden. Interessant is dat dit effect bovendien sterker is in kleine gemeenschappen en voor werklozen voor wie de moedertaal de lokale taal is. In dergelijke gemeenschappen is waarschijnlijk sprake van een sterke sociale norm en is dus ook de invloed die uitgaat van deze norm sterker. De sociale norm ten aanzien van werk manifesteert zich niet alleen op het niveau van de buurt of de regio, zelfs op nationaal niveau zien we verschillen in de impact die werkloosheid op mensen heeft, die zijn te verklaren aan de hand van sociale normen. Analyse van data uit 28 OECD landen laat zien dat werkloosheid minder impact heeft in samenlevingen waarin een meer tolerante attitude ten aanzien van werkloosheid heerst (Stavrova, Schlösser en Fetchenhauer, 2011). Dit effect houdt zelfs stand wanneer gecontroleerd wordt voor de hoogte van werkloosheidsuitkeringen of persoonlijke normen ten aanzien van werk. De negatieve impact die werkloosheid heeft op individuen in samenlevingen met een sterke sociale norm ten aanzien werk wordt, zo concluderen de auteurs, verklaard door sociale druk en afkeuring en niet door de perceptie dat iemand niet aan de eigen standaard voldoet.

5.3

Effect van de werkloosheidsnorm op macroniveau

Werkloosheid kan dus fungeren als sociale norm (Clark, 2003). Dit impliceert dat werkloosheid een kleinere psychologische impact heeft wanneer sprake is van een hogere werkloosheid onder ‘relevant others’ waarmee het individu zich vergelijkt. Wat zijn hiervan de implicaties op macroniveau? Uit het onderzoek van Clark blijkt dat het welzijn van werklozen hoger is wanneer de werkloosheid in de omgeving toeneemt. Vertalen we deze bevinding simpel gezegd dat werkloosheid minder pijn doet wanneer anderen in de omgeving ook werkloos zijn - naar macroniveau dan is een implicatie dat werkloosheid na een stijging maar langzaam terugkeert naar het oorspronkelijke niveau. Dit fenomeen wordt ‘labour market hysteresis’ genoemd. Aan de hand van panel data biedt Clark, naast de bestaande economische verklaringen, hiermee een psychologische verklaring voor dit fenomeen. Dit werkt als volgt: wanneer meer mensen in de omgeving werkloos zijn, biedt werken ten opzichte van niet-werken een relatief kleinere verbetering van het welzijn, wat leidt tot minder effectief zoeken naar een baan en een langere werkloosheidsduur.

5.4

Sociale normen als moreel risico

Een hogere werkloosheid in de omgeving leidt niet alleen tot een verandering van de sociale normen ten aanzien van werk en daardoor tot meer of langduriger werkloosheid. Een studie van Heinemann (2007) laat zien dat een toename in overheidsuitkeringen en werkloosheid op langere termijn ook tot verslechterde ethische normen (i.e. meer uitkeringsfraude) ten aanzien van het gebruik van sociale zekerheid leidt. Heineman noemt dit de ‘Self Destructive Welfare State’: negatieve macro-economische schokken (zoals de crisis) zorgen niet alleen voor een toename in het aandeel van de bevolking dat een uitkering ontvangt, maar ook voor een verslechtering van de benefit morale in de toekomst waardoor op den duur nog meer mensen een uitkering ontvangen. Daarmee zorgt de verzorgingsstaat volgens Lindbeck (2005) voor een centraal dilemma. We willen genereus zijn voor individu-

63

en die ziek of werkloos zijn en niet kunnen werken. Maar deze generositeit opent de deur naar moral hazard wanneer sommige mensen van mening zijn dat de economische beloning voor werk niet in verhouding staat tot het fysieke of mentale ongemak dat werken met zich meebrengt. Hoe meer mensen anderen in hun omgeving gebruik zien maken van sociale zekerheid hoe verder de sociale norm verandert. Dit zorgt, in de woorden van Lindbeck (2005) op de lange termijn uiteindelijk voor een “social multiplier on moral hazard”. Als het aantal uitkeringsgerechtigden – door de conjunctuur of door beleid – fors toeneemt, dan veranderen dus de voorkeuren of normen en vragen steeds meer mensen een uitkering aan (Lindbeck, Nyberg, Weibull, 1999). Dit kan uiteindelijk leiden tot het doorschieten van de verzorgingsstaat en tot een ontsporing van de overheidsfinanciën. Reageert de overheid door een aanpassing van de regeling en een versterking van financiële prikkels, dan wordt een positieve spiraal terug in werking gezet. In Nederland is dit gebeurd en is de houding ten aanzien van de verzorgingsstaat tegenwoordig anders dan in de jaren ’70. Nederlanders hechten nog altijd aan een vangnet, maar zijn kritischer geworden over misbruik. Beleid kan dus effectief zijn als het sociale normen en ingeslepen patronen weet te doorbreken. Dit duurt echter jaren, op korte termijn is de effectiviteit beperkt (Van Koesveld, 2007). Dat sociale normen over het algemeen een zekere tijd nodig hebben om zich te vestigen in de samenleving – en dus lang niet altijd tot zulke snelle en rigoureuze verschuivingen leiden als gebeurde met de criminaliteit in New York – laat de recente empirische analyse van Halla, Lackner en Schneider (2010) zien. Een genereus systeem van sociale zekerheid en een groot aandeel van de bevolking dat een uitkering ontvangt, heeft op korte termijn geen effect op ‘benefit morale’. Op middellange en lange termijn heeft dit echter negatieve effecten. Het duurt dus even voor dat de ontmoedigende effecten van een genereus systeem van sociale zekerheid materialiseren. Interessant is ook dat dit effect het sterkst is in landen met een genereus systeem van sociale zekerheid. Dit blijkt uit een recentere studie van Heineman (2010). De crisisgevoeligheid van de benefit morale is dus afhankelijk van het systeem van sociale zekerheid. Wat in de huidige crisis nog extra versterkend kan werken is dat in eerdere perioden in de perceptie van mensen de verantwoordelijkheid voor de crisis niet direct was toe te schrijven aan bepaalde partijen, terwijl men die perceptie nu wel heeft (bijvoorbeeld bepaalde financiële instellingen). Het gevoel dat normale burgers en belastingbetalers de prijs voor de crisis moet betalen is niet bevorderlijk voor de sociale normen ten aanzien van uitkeringsfraude.

5.5

Conclusie

In hoofdstuk 2 is besproken dat de effectiviteit van beleid kan afnemen door een geleidelijke maatschappelijke transformatie van sociale normen uit de samenleving zelf. Ook kan een reeks van beleidsinterventies onbedoeld nieuwe of andere sociale normen met zich meebrengen. In dit hoofdstuk hebben we vooral laten zien op welke wijze werkloosheid zich kan vestigen als een sociale norm. Sociale normen zijn belangrijk voor het gedrag omdat mensen geneigd zijn datgene te doen dat zij anderen om zich heen en in hun nabije omgeving of netwerk zien doen. Een hogere werkloosheid in de nabije omgeving zorgt er dan ook voor dat niet-werken in sterkere mate als normaal wordt beschouwd en werkloosheid min-

64

der pijn doet. Het gevolg is dat mensen minder actief zoeken naar een baan en langdurig werkloos zijn. Wanneer werkloosheid de sociale norm is, is het aannemelijk dat de effectiviteit van beleid afneemt. Dit maakt het voor de overheid moeilijker om mensen, bijvoorbeeld door het inzetten van re-integratie of het aanpassen van uitkeringsbeleid, aan het werk te krijgen. Op macroniveau kan dit bovendien zorgen voor een zelfversterkend effect. Werkloosheid is normaal. Daardoor keert het werkloosheidsniveau na een periode van stijging maar langzaam terug naar het oude niveau. Daarbij speelt ook een rol dat een hogere werkloosheid – en als gevolg daarvan een toename van overheidsuitkeringen – niet alleen leidt tot een verandering van de sociale normen ten aanzien van werk maar ook tot verslechterde ethische normen ten aanzien van het gebruik van sociale zekerheid. Het centrale dilemma van de ‘Self Destructive Welfare State’: een genereus systeem van sociale zekerheid vormt een moreel risico, met als gevolg dat steeds meer mensen een uitkering aanvragen. Toch is het tot op zekere hoogte mogelijk door middel van interventies sociale normen in de gewenste richting te sturen. Hoewel een kwestie van lange adem – sociale normen hebben tijd nodig om zich te vestigen in de samenleving – is de overheid in Nederland er in geslaagd ‘werken’ steeds meer als sociale norm te stellen. Dit komt bijvoorbeeld tot uitdrukking in de veranderde namen van diverse socialezekerheidsregelingen: de Wet werk en bijstand in plaats van de Algemene bijstandswet en de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen in plaats van de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering (Blom en Dillingh, 2011).

65

66

6

Tot slot: lessen trekken

6.1

Inleiding

Wie alle voorbeelden van onbedoelde effecten uit dit rapport tot zich neemt, zou wel eens moedeloos kunnen raken. Onbedoelde effecten lijken aan de basis te liggen van beleid, niet in de laatste plaats sociale zekerheids- en re-integratiebeleid. Een sprekend voorbeeld hiervan is de tegenstelling tussen strategisch gedrag en functionele ontwrichting. Om strategisch gedrag en misbruik door uitkeringsgerechtigden te voorkomen, dreigen we met sancties en prikkelen we uitkeringsgerechtigden aan het werk te gaan. De keerzijde van deze maatregelen is dat ze de arbeidsmarkt- en inkomenspositie van uitkeringsgerechtigden kunnen verslechteren en het risico op sociale uitsluiting en criminaliteit kunnen vergroten. De kern van het probleem is dat we niet precies weten hoe mensen en instituties reageren op beleid. Daarom kunnen we de toekomst niet exact voorspellen. Dat komt doordat iedere nieuwe maatregel de werkelijkheid verandert, nieuwe spelregels introduceert, nieuwe voorwaarden creëert. Het gedrag van mensen en instituties kun je met prognosemodellen voorspellen maar heel lastig is het voorspellen van de nieuwe interdependenties, anticipatie-effecten en interactie-effecten die beleidsmaatregelen met zich meebrengen. Toch zijn er lessen te trekken uit de onbedoelde effecten op het gebied van sociale zekerheid en re-integratie. Lessen voor beleidsmakers die bezig zijn met het uitdenken en ontwikkelen van nieuwe maatregelen, lessen voor onderzoekers die zich bezighouden met prognoses en lessen voor uitvoerende instellingen.

6.2

Beleidsontwikkeling

Iedereen die iets nieuws bedenkt, ziet vooral de gewenste eindsituatie voor zich: hoe werkt mijn plan uit? Wie zijn er betrokken en wat moeten ze doen? Bovendien kijken mensen vanuit een specifieke bril naar de werkelijkheid. Bij de ontwikkeling van beleid is dat vaak een juridische of economische bril, of men vertrouwt op zijn intuïtie. Voor onbedoelde effecten hebben mensen meestal een blinde vlek. Misschien wel de belangrijkste les uit dit rapport is dat beleidsmakers een andere bril moeten opzetten. De onbedoelde effecten van beleid komen pas in beeld als je veel breder kijkt dan gebruikelijk en als je goed nadenkt over het werkingsmechanisme van maatregelen. Dat is contra-intuitief en vereist kennis van recente wetenschappelijke inzichten uit meer disciplines. Deze boodschap lijkt op de aanbevelingen uit het boek ‘Sociaal beleid en legitimiteit’ (Fenger et al. 2011) dat kort geleden in opdracht van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid is geschreven. De auteurs spreken daar over ‘responsiviteit’: sociaal beleid moet aansluiten bij nieuwe omstandigheden, zoals sociaal-economische en maatschappelijke ontwikkelingen en de waardepatronen en voorkeuren van de burger.

67

Waar dit alles op neerkomt, is een verdere professionalisering van het vak beleidsambtenaar. Een beleidsambtenaar is immers meer dan iemand die plannen van een minister uitwerkt of iemand met specialistische kennis van een bepaald terrein (de Wajong, ziekenhuizen, spoorwegen, noem maar op). Een beleidsambtenaar zou ook een expert moeten zijn in collectieve gedragsbeïnvloeding. Met beleid intervenieer je immers in sociale systemen (van burgers, instituties, bedrijven) en moet je dus ook weten hoe die sociale systemen kunnen reageren. Bovendien is de boodschap die je met beleid meegeeft van groot belang. Beleidsmakers zouden zich vaker de vraag moeten stellen welke impliciete of expliciete boodschap maatregelen bevatten en of die boodschap ook wenselijk is gezien de mogelijke reactie van burgers en bedrijven. Bij een verdere professionalisering van het vak beleidsambtenaar hoort de ontwikkeling van een gedeeld curriculum. Daarin is de kennis opgenomen over methoden van gedragsbeinvloeding en de verwachte effecten en neveneffecten in bepaalde situaties. Zo’n curriculum kan verspreid worden door middel van cursussen, lezingen en workshops, waarin bijvoorbeeld inzichten worden toegepast op een bepaalde casus. Verscheidene departementen zijn momenteel bezig met het vergroten van de kennis van gedragsbeïnvloeding. Zo heeft het Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid (onderdeel van het Ministerie van Infrastructuur en Milieu) het rapport ‘Gedrag in beleid. Met psychologie en gedragseconomie het mobiliteitsbeleid versterken’ uitgebracht. Professionalisering veronderstelt ook een kritische collegiale toetsing. Het zou goed zijn om nieuwe maatregelen met een sceptische blik te bekijken en op zoek te gaan naar falsificaties. Waarom zouden de plannen niet of anders uitwerken? Zijn er (wetenschappelijke) bewijzen voor de werking van beleid of het niet werken van het beleid? Zo’n kritische collegiale toetsing of peer review zou bijvoorbeeld interdepartementaal geregeld kunnen worden of tussen afdelingen en directies, zodat je een tunnelvisie beperkt. Het uitvoeren van een zogenoemde serious game zou ook een interessant experiment zijn. Dit houdt in dat de werkelijkheid op een computerprogramma nagebootst wordt en beleidsmakers de kans krijgen om zich in dit programma te gedragen als de objecten van beleid. Zo kunnen beleidsmakers snel signaleren of objecten van beleid de mogelijkheid hebben om zich anders te gedragen dan verwacht. Uiteraard worden beleidsplannen al veel langer besproken in diverse gremia, maar de doelstelling daarvan is meestal niet falsificatie, maar veeleer het verkrijgen van draagvlak en het zoeken naar verbindingen met andere beleidsterreinen. Met beleidsfalsificatie zien wij ook iets anders voor ogen dan evidence based policy. Evidence based policy wenst beleid te baseren op door eenduidige effectmeting verkregen bewijs van de werking ervan. Echte evidence, die bijvoorbeeld verkregen is op basis van (quasi-)experimenteel onderzoek, is echter zelden voorhanden. Beleidsfalsificatie gaat over de plausibiliteit van redeneringen, evidence based policy gaat over de effectiviteit. Overigens kan ten behoeve van beleidsfalsificatie heel goed wetenschappelijk bewijs worden gebruikt. De wijze waarop in dit rapport allerlei wetenschappelijke literatuur is verwerkt, geeft hiervan een voorbeeld. Om beleidsfalsificatie op korte termijn handen en voeten te geven, kan een checklist worden ontwikkeld met de belangrijkste do’s en don’ts. Zo’n checklist is te beschouwen als een

68

gammawetenschappelijke aanvulling op de Aanwijzingen voor de regelgeving1, die meer algemene en staatsrechtelijke aanwijzingen bevat.

6.3

Prognoses

In dit rapport beschreven we drie typen mechanismen die een rol spelen bij onbedoelde effecten of bij een geringe effectiviteit van beleid: 1) onjuiste of incomplete veronderstellingen over het gedrag van individuen op microniveau; 2) complexe interdependenties op macroniveau en 3) transformatie van sociale normen op macroniveau. Deze mechanismen zijn over het algemeen niet opgenomen in de econometrische prognosemodellen waarmee de effecten en neveneffecten van beleid veelal worden doorgerekend. Het ligt dan ook voor de hand om inzichten uit de sociale wetenschappen (sociale psychologie, sociologie) te verwerken in deze prognosemodellen. Dit kan bijvoorbeeld door gebruik te maken van een al lang bestaande, maar voor de sociale wetenschappen en het beleidsonderzoek relatief nieuwe techniek: sociale simulatie. Dit is een instrument afkomstig uit de kunstmatige intelligentie, waar gebruik wordt gemaakt van multi-agent systems. In een sociale simulatie creëer je een virtuele wereld met verschillende ‘agents’ (individuen) met eigen persoonskenmerken. Op deze manier verwerk je het gedrag van individuen op microniveau in het model. De agents kunnen daarnaast worden beïnvloed door omgevingsvariabelen, zowel op macro-niveau (bijvoorbeeld beleid) als door hun directe omgeving (bijvoorbeeld vrienden). Op deze manier zijn sociale normen en interdependenties op macroniveau in het model te verwerken. Sociale simulatie is daarmee geschikt om complexe problemen te onderzoeken waarbij meerdere (interacterende) factoren een rol spelen.

6.4

Uitvoering

De keuzes die uitvoerders maken hebben ook invloed op de effecten en neveneffecten van beleid. In hoofdstuk 4 zagen we bijvoorbeeld dat de arbeidsmarktpositie van bepaalde groepen op de lange termijn kan verslechteren als gevolg van de inzet van Work First. Ook trekken bepaalde groepen zich terug als ze horen van verplichte deelname aan een reintegratieprogramma. Van dit soort inzichten maken uitvoerders nu nog nauwelijks bewust gebruik. Op uitvoeringsniveau is vooral behoefte aan antwoorden op specifieke vragen over de inzet van instrumenten en trajecten. Wat werkt voor wie? Hoe motiveer je uitkeringsgerechtigden? Hoe voorkom je oneigenlijk gebruik van uitkeringen? De wetenschappelijke kennis over gedragsbeïnvloeding op microniveau moet grotendeels nog neerslaan in instrumenten, checklists, leidraden en dergelijke voor uitvoerende professionals. Het is daarom zaak verder te gaan met de reeds in gang gezette projecten gericht op professionalisering van de uitvoering.

1

In het bijzonder aanwijzing 7 en 9.

69

70

Literatuur A Aarts, Leo, Philip de Jong en Romke van der Veen (2002), Met de beste bedoelingen WAO 1975-1999: trends, onderzoek en beleid, Elsevier bedrijfsinformatie, Den Haag. Ajzen, Icek (1991), ‘The theory of Planned Behaviour’, in: Organizational Behavior and Human Decision Processes, Volume 50, Issue 2, December 1991, pp. 179-211. Algan, Yann, Pierre Cahuc en Marc Sangnier (2011), ‘Efficient and Inefficient Welfare States’, in: IZA Discussion Paper Series, No. 5445. Algemene Rekenkamer (2003), Tussen beleid en uitvoering. Lessen uit recent onderzoek, Tweede Kamer 2002-2003, 28 831, nrs. 1-2. Algemene Rekenkamer (2004), Bemiddeling en reïntegratie van werklozen, Tweede Kamer 2004–2005, 29 855, nrs. 1–2. Allcot, Hunt (2009), Social norms and energy conservation. Discussion paper. Center for Energy and Environmental Policy Research. Anastassova-Chirmiciu, Lubomira, Stephen Evans en Kris Krasnowski (2010). Behavior Matters: Applying Behavioral Economics to Tackle Worklessness. London Development Agency. Andersen, Signe Hald (2008), ‘The Short- and Long-Term Effects of Government Training on Subjective Well-being’, in: European Sociological Revies, Vol. 24, No. 4, pp. 451-462. Arni, Patrick, Rafael Lalive en Jan van Ours (2009), ‘How effective are unemployment benefit sanctions? Looking beyond unemployment exit’, in: IZA Discussion Paper Series, No. 4509. Autor, David en Susan Houseman (2010), ‘Do Temporary-Help Jobs Improve Labor Market Outcomes for Low-Skilled Workers? Evidence from 'Work First', in: American Economic Journal: Applied Economics, Vol. 2, Number 3, July 2010, pp. 96-128.

B Babcock, Linda, William Congdon, Lawrence Katz en Sendhil Mullainathan (2010), Notes on Behavioral Economics and Labor Market Policy. Baumeister, Roy en Kathleen Vohs (2007). ‘Self-Regulation, Ego Depletion, and Motivation’, in: Social and Personality Psychology Compass, Volume 1, Issue 1, pp. 115–128. Baumol, William J. ‘Entrepreneurship: Productive, Unproductive, and Destructive’, in: The Journal of Political Economy, Vol. 98, No. 5, Part 1. (Oct. 1990), pp. 893-921.

71

Bell, D. E. (1982) ‘Regret in decision making under uncertainty’, in: Operations Research 30, pp. 961-981. Bennmarker, H., Carling, K. en Holmlund, B. (2005), ‘Do benefit hikes dam-age job finding? Evidence from Swedish unemployment insurance reforms’, in: LABOUR: Review of Labour Economics and Industrial Relations 21, pp. 85–120. Berg, van den Gerard, Annette Bergemann en Marco Caliendo (2008), ‘The Effect of Active Labor Market Programs on Not-Yet Treated Unemployed Individuals’, IZA DP No. 3825. Biewen, Martin en Susanne Steffes (2010). ‘Unemployment persistence: Is there evidence for stigma effects?’, Economics Letters, Elsevier, vol. 106(3), pp. 188-190. Black, Smith, Berger & Noel (2003), ‘Is the Threat of Reemployment Services More Effective Than the Services Themselves? Evidence from Random Assignment in the UI System’, in: The American Economic Review, Volume 93, Number 4, 1 September 2003, pp. 1313-1327 (15). Bockerman, Petri en Pekka Ilmakunnas (2006), ‘Elusive Effects of Unemployment on Happiness’, in: Social Indicators Research, Volume 79, Number 1, pp. 159-169. Boeri, Tito (1997). ‘Labour-Market Reforms in Transition Economies’, in: Oxford Review of Economic Policy, vol. 13, No. 2. Bollens en Heylen (2009). De macro-economische effecten van het activerend arbeidsmarktbeleid. Een literatuurstudie. Bosselaar, Hans, Duco Bannink, Carla van Deursen en Willem Trommel (2007), Werkt de WWB? Resultaten van de ontwikkeling van nieuwe verhoudingen tussen Rijk en gemeenten. (Beleidsdoorlichting artikel 30 begroting SZW 2007). Boudon, Raymond (1982), The unanticipated consequences of social action. Brügger, Beatrix, Rafael Lalive en Josef Zweimüller (2009), ‘Does Culture Affect Unemployment? Evidence from the Röstigrabe’, in: IZA Discussion Papers, No. 4283. Bunt, S., M. Grootscholte, D.R. Kemper en C. van der Werf (2008), Work First en Arbeidsmarktperspectief, Research voor Beleid in opdracht van de Raad voor Werk en Inkomen.

C Caliendo, Marco, Ricarda Schmidl en Arne Uhlendorff (2010), ‘Social Networks, Job Search Methods and Reservation Wages: Evidence for Germany’, in: IZA Discussion Paper Series, No. 5165. Caliendo, Marco, Deborah Cobb-Clark en Arne Uhlendorff (2010), ‘Locus of Control and Job Search Strategies’, IZA Discussion Paper Series, No. 4750.

72

Caliendo, Marco, Reinhard Hujer en Stephan L. Thomsen (2008), ‘The employment effects of job-creation schemes in Germany: A microeconometric evaluation’, in: Tom Fomby, R. Carter Hill, Daniel L. Millimet, Jeffrey A. Smith, Edward J. Vytlacil (ed.) Modelling and Evaluating Treatment Effects in Econometrics (Advances in Econometrics, Volume 21), Emerald Group Publishing Limited, pp. 381-428. Camerer, Colin F. en Ulrike Malmendier (2004), Behavioural Organizational Economics, Paper written for the Yrjö Jahnsson Foundation conference on economic institutions and behavioral economics. Card, David, Jochen Kluve en Andrea Weber (2010), ‘Active Labour Market Policy Evaluations: A Meta-Analysis’, in: The Economic Journal, Volume 120, Issue 548, p. 452–477. Card, David, Jochen Kluve en Andrea Weber (2009), ‘Active Labor Market Policy Evaluations - A Meta-Analysis’, IZA Discussion Paper, nr. 4002. Carling, Kenneth, Bertil Holmlund en Altin Vejsiu (2001), ‘Do benefit cuts boost job findings? Swedish evidence from the 1990s’, in: The Economic Journal, Vol. 111, Issue 474, pp. 766–790. Cassidy, John (2009), How markets fail: the logic of economic calamities. New York. Centraal Planbureau, De maatschappelijke kosten en baten van re-integratie, CPB Notitie, juli 2007. Chetty, R. (2008). ‘Moral hazard versus liquidity and optimal unemployment insurance’, in: Journal of Political Economy, 116(2), pp. 173-234. Cialdini, Robert (2003), ‘Crafting normative messages to protect the environment’, in: Current Directions in Psychological Science 12, pp. 105-109. Cialdini, R., R. R. Reno, en C. A. Kallgren (1990), ‘A Focus Theory of Normative Conduct: Recycling the Concept of Norms to Reduce Littering in Public Places’ , in: Journal of Personality and Social Psychology, Vol. 58 No. 6, 1015-1026. Clamfors, Lars, Anders Forslund en Maria Hemström (2002), ‘Does active labour market policy work? Lessons from the Swedish experiences’, IFAU – Institute for Labour Market Policy Evaluation. Clark, Andrew E. (2003), ‘Unemployment as a Social Norm: Psychological Evidence from Panel Data’, in: Journal of Labor Economics, vol. 21, No. 2. Clark Andrew, Andreas Knabe en Steffen Rätzel (2009), ‘Unemployment as a Social Norm in Germany’, Schmollers Jahrbuch: Journal of Applied Social Science Studies, Zeitschrift für Wirtschafts- und Sozialwissenschaften, Vol. 129(2), pp. 251-260.

73

Cobb-Clark, Deborah (2010), ‘The Link Between Personality and Labor Market Outcomes’. The Spencer Foundation Conference Series on Individual Differences and Economic Behavior. December 10 - 11, 2010, University of Chicago. Courty, Pascal en Gerald Marschke (2004), ‘A General Test of Gaming’, CEPR Discussion Papers 4514. Courty, Pascal en Gerald Marschke (2003), ‘Making Government Accountable: Lessons from a Federal Job Training Program’, The Centre for Market and Public Organisation 03/083, Department of Economics, University of Bristol, UK.

D Deci, Edward, Richard Koestner en Richard Ryan (1999). ‘A meta-analytic review of experiments examining the effects of extrinsic rewards on intrinsic motivation’. In: Psychology Bulletin, 125 (6), pp. 627-668. DellaVigna, Stefano en Marco Paserman (2005), ‘Job search and impatience’, in: Journal of Labor Economics, 23(3), pp. 527-588. DellaVigna, Stefano (2009), ‘Psychology and Economics: Evidence from the Field’, Journal of Economic Literature, 2009, 47:2, 315–372 Dijk, Eric van en Marcel Zeelenberg (2009), ‘De (ir)rationaliteit van de beslisser’, in: Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, De menselijke beslisser. Over de psychologie van keuze en gedrag. Den Haag/Amsterdam: WRR

E Edzes, Arjen (2010), Werk en bijstand: arbeidsmarktstrategieën van gemeenten, Proefschrift, Rijksuniversiteit Groningen en Nicis Institute, Shaker Publishing Maastricht. Engbersen, Godfried en Romke van der Veen (1992), ‘De onbedoelde effecten van sociaal beleid’, in: Beleid & Maatschappij 1992/5, pp. 214-226. Engbersen, Godfried, Kees Schuyt, Jaap Timmer, Frans van Waarden (2006), Cultures of Unemployment: A Comparative Look at Long-Term Unemployment and Urban Poverty. Amsterdam University Press. Ervasti, Heikki en Takis Venetoklis (2010), ‘Unemployment and Subjective Well-being. An Empirical Test of Deprivation Theory, Incentive Paradigm and Financial Strain Approach’. In: Acta Sociologica, June 2010 vol. 53 no. 2, pp. 119-139.

74

F Faddegom, Krispijn (2009). ‘Psychologische verschillen in keuzegedrag’, in: Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, De menselijke beslisser. Over de psychologie van keuze en gedrag. Den Haag/Amsterdam: WRR. Fenger, Menno et. al. (2011), Sociaal beleid en legitimiteit. Achtergronden, ontwikkelingen, dilemma’s. Nijmegen: VOC Uitgevers. Fernández-Kranz, Daniel en Núria Rodriguez-Planas (2011), ‘Unintended Effects of a Family-Friendly Law in a Segmented Labor Market’, IZA Discussion Papers, No. 5709. Festinger, L. (1957). A Theory of Cognitive Dissonance. Stanford, CA: Stanford University Press. Fevang, Elisabeth, Simen Markussen en Knut Røed (2011), ‘The Sick Pay Trap’, IZA Discussion Papers, No. 5655. Fitzenberger, B., en Speckesser, S. (2008), ‘Employment Effects of the Provision of Specific Professional Skills and Techniques in Germany’, in: The Economics of Education and Training Studies in Empirical Economics, 2008, pp. 331-375. Forslund, Anders, Peter Frederiksson en Johan Vikström (2011), ‘What active labor market policies work in a recession’, in: IFAU - Institute for Labour Market Policy Evaluation, Working Paper No. 2011:2. Fowler, James en Nicholas Christiakis (2008), ‘Dynamic spread of happiness in a large social network: longitudinal analysis over 20 years in the Framingham Heart Study’. British Medical Journal 337: a2338. Francescioni, Marco, Helmut Rainer en Wilbert van der Klaauw (2008). ‘Unintended Consequences of Welfare Reform: The Case of Divorced Parents’, in: IZA Discussion Paper Series, No. 3891. Francescioni, Marco en Wilbert van der Klaauw (2004), ‘The Consequences of ‘In-Work’ Benefit Reform in Britain: New Evidence from Panel Data’, in: IZA Discussion Paper Series No. 1248. Frank, R.H. (2004). ‘Introducing moral emotions into models of rational choice’, in A.S.R. Manstead, N. Frijda, en A. Fischer (Red.) Feelings and emotions: The Amsterdam symposium (pp. 422-440), New York: Cambridge University Press. Fredriksson, Peter en Bertil Holmlund (2006), ‘Improving Incentives in Unemployment Insurance: A Review of Recent Research’, in: Journal of Economic Surveys, Volume 20, Issue 3, pp. 357–386.

75

G Gangl, Markus (2006), ‘Scar effects of unemployment: an assessment of institutional complementarities’, in: American Sociological Review 71 (6): pp. 986-1013. Gladwell, Malcolm (2000). The Tipping Point: How Little Things Can Make a Big Difference. Goldstein, Noah J, Robert B. Cialdini, en Vladas Griskevicius (2008), ‘A Room with a Viewpoint: Using Social Norms to Motivate Environmental Conservation in Hotels’, in: Journal of Consumer Research, Vol. 35. Graaf, Paul M. en Wout C. Ultee (1991), ‘Arbeidsmobiliteit en partner-effecten’, in: Tijdschrift voor Arbeidsvraagstukken, jrg. 7, 1991/3, pp. 27-42. Graaf-Zijl, Marloes de, Peter Berkhout, Peter Hop en Djoerd de Graaf (2006), De onderkant van de arbeidsmarkt vanuit werkgeversperspectief, SEO Economisch Onderzoek in opdracht van het Ministerie van Economische Zaken, SEO-rapport nr. 893. Graversen, Brian Krogh en Jan van Ours (2009), ‘How a Mandatory Activation Program Reduces Unemployment Durations: The Effects of Distance’, IZA DP No. 4079.

H Halla, Martin, Mario Lackner en Friedrich G. Schneider (2010), ‘An Empirical Analysis of the Dynamics of the Welfare State: The Case of Benefit Morale’, CESifo Working Paper Series No. 2641. Hamermesh, D.S. (1993), Labor demand, Princeton University Press, Princeton, N.J. Hardisty, David en Elke Weber (2009). ‘Discounting future green: Money versus the environment.’ Journal of Experimental Psychology: General 138(3), pp. 329–340. Heinemann, Friedrich (2007). ‘Is the Welfare State Self-destructive? A Study of Government Benefit Morale’. Centre for European Economic Research (ZEW) Discussion Paper No. 07-029. Heinemann, Friedrich (2010). Economic crisis and morale. Centre for European Economic Research (ZEW). Hof, Stella (2010). Uit de armoede werken: Omvang en oorzaken van uitstroom uit armoede. Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau. Hof, Stella en Gerda Jehoel-Gijsbers (2003). De uitkering van de baan. Reïntegratie van uitkeringsgerechtigden: ontwikkelingen in de periode 1992-2002. Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau.

76

Hooft, Edwin en Craig Crossley (2008), ‘The Joint Role of Locus of Control and Perceived Financial Need in Job Search’, in: International Journal of Selection and Assessment 16:3, pp. 258– 271. Hooft, Edwin, Marise Born, Toon Taris, Henk van der Flier, Roland Blonk (2004), ‘Predictors of job search behavior among employed and unemployed people’, in: Personnel Psychology, 2004, Vol. 57, pp. 25-59. Hooft, Edwin, Marise Born, Toon Taris, Henk van der Flier (2006), ‘The Cross-Cultural Generalizability of the Theory of Planned Behavior: A Study on Job Seeking in the Netherlands’, in: Journal of cross-cultural psychology, Vol. 37 No. 2, March 2006, pp. 127-135. Hooft, Edwin van en Gera Noordzij (2009), ‘The Effects of Goal Orientation on Job Search and Reemployment: A Field Experiment Among Unemployed Job Seekers’, in: Journal of Applied Psychology, Vol. 94, No. 6, pp. 1581–1590. Hooft, Edwin van, Marije Ottervanger en Arjan van Dam (2007), Verklarende factoren van werkzoekgedrag en werkhervatting. Instituut voor Psychologie, Erasmus Universiteit Rotterdam. Hoye, Greet van, Edwin van Hooft en Filip Lievens (2009), ‘Networking as a job search behaviour: A social network perspective’, in: Journal of Occupational and Organizational Psychology, Vol. 82, pp. 661–682. Hujer, Reinhard, Stephan Thomsen en Christopher Zeiss (2006), ‘The effects of vocational training programmes on the duration of unemployment in Eastern Germany’, in: Allgemeines Statistisches Archiv, Volume 90, Number 2, pp. 299-321.

I Institute for Government (2010), Mindspace. Influencing behaviour through public policy, 2010. Iyengar, Sheena en Mark Lepper (2000), ‘When Choice is Demotivating: Can One Desire Too Much of a good Thing?’, in: Journal of Personality and Social Psychology. Vol 79, no 6. pp. 995-1006.

K Kahneman, Daniel en Amos Tversky (1979). ‘Prospect Theory: An Analysis of Decision under Risk.’ Econometrica, Vol. 47, No. 2, p. 263-292. Kahneman, Daniel en Amos Tversky (1984). ‘Choices, values, frames’, American Psychologist 39 (4), pp. 341–350.

77

Katz, Lawrence, F. (1996). Wage Subsidies for the Disadvantaged, NBER Working Paper Series. Cambridge: National Bureau of Economic Research. Kemper, D.R., S.M. de Visser, M.W.H. Engelen en E. Flapper (2009), Naar de methodische diagnose. Een onderzoek naar de werking van diagnose-instrumenten bij re-integratie. Research voor Beleid in opdracht van de Raad voor Werk en Inkomen. Klauw, Bas van der (2010). ‘Aan het werk’, Oratie VU Amsterdam, 24 juni 2010. Koen, Jessie, Ute-Christine Klehe, Annelies van Vianen, Jelena Zikic, Aukje Nauta (2010), ‘Job-search strategies and reemployment quality. The impact of career adaptability’, in: Journal of Vocational Behavior, Volume 77, Issue 1, August 2010, Pages 126-139. Koesveld, Ernst van (2007), ‘De verborgen opbrengsten van beleid’, in: ESB, 27 juli 2007, p. 471-473. Koning, Jaap de, Arie Gelderblom, Kees Zandvliet en Linda van den Boom (2005). Effectiviteit van re-integratie. De stand van zaken. Literatuuronderzoek. Rotterdam: SEOR. Koning, Pierre en Carolyn Heinrich (2010), ‘Risicoselectie door re-integratiebedrijven’, in: ESB jrg. 95, nr. 4577, 22 januari 2010, p. 38-41. Koning, Pierre en Carolyn Heinrich (2009), ‘Cream-skimming, Parking and other Intended and Unintended Effects of Performance-Based Contracting in Social Welfare Services’, CPB Discussion Paper, No. 134. Koning, P.W.C. en A.O.J. Heyma, (2008), ‘Aansturing van casemanagers en uitvoeringskantoren bij re-integratie: position paper’, IPSE Studies, TU Delft. Krueger, Alan B en Andreas Mueller (2008), ‘Job Search and Unemployment Insurance: New Evidence from Time Use Data’, in: IZA Discussion Paper, No. 3667, august 2008. Kuhn, Andreas, Lalive, Rafael and Josef Zweimüller (2009), ‘The public health costs of job loss’, in: Journal of Health Economics 28(6), pp. 1099-1115.

L Lalive, Rafael (2008), ‘How do extended benefits affect unemployment duration? A regression discontinuity approach’, in: Journal of Econometrics, Volume 142, Issue 2, February 2008, pp 785-806. Lalive, Rafael, Jan van Ours en Josef Zweimüller (2006), ‘How Changes in Financial Incentives Affect the Duration of Unemployment’, Review of Economic Studies, Vol. 73, No. 4, pp. 1009-1038.

78

Lalive, Rafael, Jan van Ours en Josef Zweimuller (2002), ‘The Impact of Active Labor Market Programs on the Duration of unemployment’, in: Institute for Empirical Research in Economics University of Zurich, Working Paper No. 41. Lechner, Michael, Ruth Miquel, en Conniy Wunsch (2011), ‘Long-run effects of public sector sponsored training in West-Germany’, in: Journal of the European Economic Association, Volume 9, Issue 4, pp. 742–784. Lindbeck, Assar en Sten Nybert (2006), ‘Raising children to work hard: altruism, work norms and social insurance’, in: The Quarterly Journal of Economics (2006) 121 (4), pp. 1473-1503. Lindbeck, Assar (2005). ‘Sustainable Social Spending’. CESifo Working Paper No. 1594. Lindbeck, Assar, Sten Nyberg en Jorgen Weibull (1999), ‘Social Norms and Economic Incentives in the Welfare Statev’, in: Quarterly Journal of Economics, Vol. 114, No. 1. Linkenback, J. en H.W. Perkins (2003). ‘Most of US Wear Seatbelts: The Process and Outcomes of a 3-YEAR Statewide Adult Seatbelt Campaign in Montana’. Conferente presentation: The National Conference on the Social Norms Model, Boston, MA, July 17. London Assembly (2005). Evidence to the London Assembly Transport Committee on the Proposed Congestion Charge Increase.

M Mallee, L., J. Oostijen, J.P.H.K. Timmerman en C.E. Wissink (2010). Meer werkplekken bij werkgevers. Tweede tussenrapportage in het kader van de evaluatie en monitoring van de pilots Werken naar Vermogen, pilot 1. Regioplan Beleidsonderzoek, Amsterdam. McKee-Ryan, Frances, Zhaoli Song, Connie Wanberg en Angelo Kinicki (2005), ‘Psychological and Physical Well-Being During Unemployment: A Meta-Analytic Study’. In: Journal of Applied Psychology, 2005, Vol. 90, No. 1, pp. 53–76. Mead, L.M. (1992). The New Politics of Poverty. New York: Basic Books. Merton, Robert K. (1936), ‘The Unanticipated Consequences of Purposive Action’, in: American Sociological Review, Vol. 1, No. 6 (Dec., 1936), pp. 894-904. Meyer, Bruce (1990), ‘Unemployment Insurance And Unemployment Spells’, in: Econometrica, Vol. 58, No. 4, pp. 757-782. Meyer, B. en W. Mok (2007), ‘Quasi-experimental evidence on the effects of unemployment insurance from the New York State’, NBER Working Paper 12865. Mierlo, J.G.A. van (2001), Over de verhouding tussen overheid, marktwerking en privatisering. Een economische meta-analyse.

79

Miller, Dale (1999). ‘The Norm of Self-Interest’, in: American Pyschologist. Vol. 54, No 12 pp. 1053-1060. Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (2007), Meta-analyse ‘Afhakers aan de poort’, Den Haag. Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (2008). Beleidsdoorlichting re-integratie, Den Haag. Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (2011). “Rare jongen, die Homo Sapiens!” Over de psychologische motieven achter onze economische beslissingen, Interne notitie, Den Haag. Moffitt, Terrie E. e.a. (2011), ‘A gradient of childhood self-control predicts health, wealth, and public safety’, in: PNAS, february 15, 2011, vol. 108, no. 7, pp. 2693-2698. Mooi-Reçi, Irma (2008), Unemployed and Scarred for Life? Longitudinal Analyses of How Unemployment and Policy Changes Affect Re-employment Careers and Wages in the Netherlands, 1985-2000. PhD Dissertation Series, Faculty of Social Sciences, VU University Amsterdam. Mullainathan, S. and R. Thaler (2000). Behavioral Economics Entry in International Encyclopedia of the Social and Behavioral Sciences. International Encyclopedia of the Social and Behavioral Sciences, Massachusetts Institute of Technology. Murray, C. (1984). Losing Ground: American Policy 1950-1980. New York: Basic Books.

N Nordlund, Madelene (2010), Long-term unemployment scarring and the role of labour market policies. The case of Sweden in the 1990s, Department of Sociology, Umeå Universitet. Norton, Rob. "Unintended Consequences", in: Concise Encyclopedia of Economics. Library of Economics and Liberty. http://www.econlib.org/library/Enc/UnintendedConsequences.html.

O Ohlsson, Henry en Donald Storrie (2007), ‘Long term effects of public policy for displaced workers in Sweden: shipyard workers in the West and miners in the North’, Uppsala University, Department of Economics, Working Paper 2007:19. Ours, Jan van en Jan Boone (2009), ‘Bringing unemployed back to work: effective active labor market policies’, in: De Economist, Vol. 157, No. 3, pp. 293-313.

80

Ours, Jan van en Milan Vodopivec (2008), ‘Does Reducing Unemployment Insurance Generosity Reduce Job Match Quality’, in: Journal of Public Economics, Volume 92, Issues 3-4, April 2008, pp. 684-695. Ours, Jan van (2007), ‘Compulsion in Active Labour Market Programmes’, CentER Discussion Paper Series No. 2007-74.

P Paserman, Marco Daniele (2008), ‘Job Search and Hyperbolic Discounting: Structural Estimation and Policy Evaluation’, in: The Economic Journal, Volume 118, Issue 531, pp. 1418– 1452. Pollmann-Schult, Matthias en Felix Büchel (2005), ‘Unemployment Benefits, Unemployment Duration and Subsequent Job Quality: Evidence from West Germany’, in: Acta Sociologica, vol. 48 no. 1, pp. 21-39.

R Raad voor Werk en Inkomen (2010), Het heft in eigen hand. Achtergrondstudie ‘Sturen op zelfsturing’. November 2010. Raad voor Werk en Inkomen (2011), Re-integratiemarktanalyse 2011, Den Haag, juni 2011. Raaij, W. Fred van (2010). Schematheorie. Onbewuste invloeden op het economisch gedrag. Afscheidsrede, uitgesproken door W. Fred van Raaij, Universiteit van Tilburg, 12 november 2010. Rabin, M. (1998). ‘Psychology and Economics.’, in: Journal of Economic Literature 36(1): pp. 11-46. Rosholm, Michael en Michael Svarer (2004), ‘Estimating the Threat Effect of Active Labour Market Programmes’, in: IZA Discussion Paper Series, No. 1300.

S Schoeni, Robert (2002), ‘Does Unemployment Insurance Displace Familial Assistance?’, in: Public Choice, Volume 110, Numbers 1-2, pp. 99-119. Schultz, Wesley, Jessica M. Nolan, Robert B. Cialdini, Noah J. Goldstein, en Vladas Griskevicius (2007). ‘ The Constructive, Destructive, and Reconstructive Power of Social Norms’, in: Psychological Science, vol. 18, No. 5. Sieber, Sam D. (1981), Fatal Remedies. The Ironies of Social Intervention.

81

Small, Mario, L. en Katherine Newman (2001), ‘Urban Poverty after the Truly Disadvantaged: The Rediscovery of the Family, the Neighborhood and Culture’, in: Annual Review of Sociology, 27: pp. 23-45. Spinnewijn, Johannes (2010), ‘Unemployed but Optimistic: Optimal Insurance Design with Biased Beliefs’, London School of Economics, May 10, 2010. Stavrova, Olga, Thomas Schlösser en Detlef Fetchenhauer (2011). ‘Are the unemployed equally unhappy all around the world? The role of the social norms to work and welfare state provision in 28 OECD countries’, in: Journal of Economic Psychology, Vol. 32, pp. 159– 171. Stutzer, Alois en Rafael Lalive (2004). ‘The Role of Social Work Norms in Job Searching and Subjective Well-Being’, Journal of the European Economic Association 2(4), 2004, pp. 696719. Swaan, Abram de (1996), Zorg en de staat. Welzijn, onderwijs en gezondheidszorg in Europa en de Verenigde Staten in de nieuwe tijd. Amsterdam.

T Thomsen, Stephan (2009), ‘Explaining the employability gap of short-term and long-term unemployed persons’, in: Kyklos, Vol. 62 (3), pp. 448–478. TNO en SEO Economisch Onderzoek, Handboek meetmethoden voor effectiviteit van activerend arbeidsmarktbeleid op persoonsniveau: een handvat voor beleidsmakers en onderzoekers voor het vaststellen van de (netto-)effectiviteit van activerend arbeidsmarktbeleid. In opdracht van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Tsebelis, George en Roland Stephen (1994), ‘Monitoring Unemployment Benefits in Comparative Perspective’, Political Research Quarterly, Vol. 47, No. 4, Dec., 1994. U Uusitalo, Roope en Jouko Verho, ‘The effect of unemployment benefits on re-employment rates: Evidence from the Finnish unemployment insurance reform’, in: Labour Economics, Volume 17, Issue 4, August 2010, Pp. 643-654.

V Vansteenkiste, Maarten, Willy Lens, Siegfried de Witte, Hans de Witte en Edward Deci (2004), ‘The “why” and “why not” of job search behaviour: Their relation to searching, unemployment experience, and well-being’, in: European Journal of Social Psychology, Vol. 34, pp. 345-363.

82

Veen, R. van der (2010), ‘Naar een activerend stelsel van sociale zekerheid’, in: Echtelt, P. van (red.), Werkloosheid in goede banen. Bijdragen aan de SCP-studiemiddag 2010, Den Haag, september 2010. Vikstrom, J. (2009), ‘The effect of employer incentives in social insurance of individual wages’. Working paper 2009: 13. Vos, K. de (2004), Financiële prikkels voor het in dienst houden of nemen van werknemers: een literatuuronderzoek. Eindrapport, juni 2004. CentER Applied Research, Faculteit der Economische Wetenschappen, Universiteit van Tilburg. Vuuren, Daniel van, Frank van Es en Gijs Roelofs (2011), Van Bijstand naar Wajong, CPB Policy Brief, 2011/09.

W Wee, Bart van en Chantal Cantarelli (2011), ‘Dure bouwprojecten: partijen bedonderen de boel’. Op: www.socialevraagstukken.nl Geraadpleegd op 22 juli 2011. Westerman, P.C. (2006), ‘Outputsturing in de rechtsstaat', R.M. Themis, jrg. 167, no 6, dec. 2006, pp. 237-241. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (1994), Belang en beleid. Naar een verantwoorde uitvoering van de werknemersverzekeringen. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2004), Bewijzen van goede dienstverlening, Amsterdam University Press. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2009), De menselijke beslisser, Amsterdam University Press. Winkelmann, Rainer (2006), ‘Unemployment, Social Capital, and Subjective Well-Being’. In: IZA Discussion Paper, No. 2346, September 2006.

Z Zandvliet, Kees, Arie Gelderblom, Katja Korolkova en Jaap de Koning (2006), Effectiviteit van sancties bij arbeidsmarkt-en reïntegratiebeleid- Lessen uit het buitenland, SEOR in opdracht van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, 2006.

83

84

Bijlage 1

Bijsluiter

Deze bijlage bevat een bijsluiter die de belangrijkste onbedoelde effecten kort samenvat. Thema en uitgangspunt

Paragraaf (Onbedoelde) effecten

MICRONIVEAU Uitkeringen

3.2

Verlaging van de uitkeringsduur leidt tot stijging van de participatie van werklozen.

3.2.2

Een langere uitkeringsduur leidt tot een langer verblijf in de uitkering. Dit geldt vooral voor oudere mensen.

Het bereiken van het einde van de rechtmatige uitkeringsduur functioneert als prikkel om een baan te zoeken. Ongeduldige mensen zoeken daarom minder intensief naar een nieuwe baan, wat resulteert in een langere werkloosheidsduur. Werklozen onderschatten hun werkloosheidsduur. Dit geldt vooral voor optimistisch ingestelde mensen. Werklozen die intensief een baan zoeken, worden minder optimistisch over hun kansen. Verlaging van de uitkeringshoogte leidt tot stijging van de participatie van werklozen.

3.2.3

Een hogere uitkering leidt tot een langer verblijf in de uitkering. Dit geldt vooral voor arme huishoudens, omdat zij het zich door een hogere uitkering dus financieel permitteren om langer van de uitkering te genieten. De uitbetalingssystematiek is van invloed op de werkhervattingsprikkel. De hoogte van de uitkering heeft een sterkere negatieve prikkel op werkhervatting dan een ontslagvergoeding.

Het ontvangen van een relatief genereuze uitkering is prettig.

3.2.4

Werklozen voelen zich doorgaans niet prettig als ze een uitkering ontvangen. Genereuze uitkeringen beschermen werklozen niet tegen de nadelige psychologische effecten van baanverlies. Genereuze uitkeringen reduceren het inkomensverlies. Genereuze uitkeringen reduceren economische ‘littekens’ (scar-effects) bij werklozen. Werkloosheid leidt tot deprivatie en onzekerheid over de eigen financiële situatie speelt daarbij een hoofdrol. Werkloosheid heeft een sterker negatief effect op ongelukkige mensen. Een lange werkloosheidsduur maakt ongelukkiger, evenals werkloosheid die aan het begin van een carrière valt. Mensen die ongelukkiger worden van werkloosheid dan andere mensen, zoeken minder actief en vinden minder vaak een baan.

85

Re-integratie

3.3

Re-integratie heeft een activerende functie, omdat het uitkeringsgerechtigden motiveert en vaardigheden versterkt.

3.3.2

Psychologie Iemands intentie om naar werk te zoeken is de belangrijkste drijfveer voor individueel werkzoekgedrag.

Een positieve houding en vertrouwen in de eigen sollicitatievaardigheden bepalen in hoeverre mensen plannen maken om werk te zoeken. Te veel focus op prestatiedoelen kan averechts werken. Het stellen van leergerichte doelen is effectiever. Veel uitkeringsgerechtigden ervaren door de verplichtende context van reintegratie maar weinig autonomie en keuzevrijheid. Dit kan leiden tot weerstand, verminderde motivatie en daardoor gebrek aan zelfsturing. Autonome motivatie leidt tot meer intenties om naar werk te zoeken en tot intensiever werkzoekgedrag. Mensen zijn zich niet altijd bewust zijn van beschikbare banen die aansluiten bij hun vaardigheden en hebben vaak ondersteuning nodig bij deze complexe taak. Re-integratie vermindert de irrationele neiging van mensen tot het uitstellen van het zoeken naar een baan. Een beperkt zelfregulerend vermogen in de kinderjaren voorspelt werkloosheid en in meer algemene zin de sociaal-economische positie en het inkomen op latere leeftijd. 3.3.3

Sociale omgeving Sociale druk zorgt ervoor dat mensen eerder een baan gaan zoeken. Partners geven elkaar directe en indirecte hulp bij het behouden van een baan en stemmen hun voorkeuren op elkaar af. Het hebben van een werkloze partner vergroot de kansen om zelf werkloos te worden. Mensen die denken dat ze van alles mankeren, vinden zichzelf vaak niet geschikt om te werken. Andersom: als mensen zich gezond voelen, heeft dat een sterk positieve invloed op werkhervatting. Andere gepercipieerde barrières zijn verslaving of zorg voor kinderen. Een zoekstrategie bestaande uit verkenning en gerichte actie is effectiever dan een puur verkennende of lukrake strategie. Mensen met een duidelijke carrièreplanning zoeken effectiever dan mensen zonder duidelijke carrièreplanning. Werkzoekenden die meer tijd besteden aan netwerken, ontvangen meer 'job offers', ongeacht de tijd die ze besteden aan andere vormen van zoekgedrag

3.3.4

Lange termijn Het positieve bijeffect van goed in je vel zitten, leidt mogelijk tot een verhoging van de arbeidsparticipatie van uitkeringsgerechtigden. Training blijkt niet zozeer invloed te hebben op de baanvindkans van werklozen, maar wel op de match (‘job seperation rate’) tussen werknemer en baan. Scholing sorteert pas op de lange termijn effect. Trainingen in het kader van re-integratie zorgen ervoor dat het human capital van werklozen toeneemt, wat ze minder kwetsbaar maakt tijdens een latere recessie. Mensen die training hebben ontvangen, trekken meer investeringen in human capital aan (human capital loop). Een geschoold persoon is productiever en daarom aantrekkelijker om nog meer scholing te geven.

86

Prikkels voor werkgevers Een financiële prikkel stimuleert werkgevers om mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt aan te nemen.

3.4

Uitkeringen

4.2

Maatschappelijk Verantwoord Ondernemen is voor werkgevers één van de belangrijke motieven om werk aan te bieden aan mensen met een arbeidsbeperking.

MACRONIVEAU Strategisch gedrag

4.2.1

Vlak voordat de uitkering afloopt, neemt het aantal mensen dat een baan vindt toe. Het aankondigingseffect doet zich voor bij een belastingteruggaaf-regeling: vlak voor en na introductie paste de doelgroep het gedrag aan.

Classificatie

4.2.2

Werkloosheid of een arbeidsbeperking kunnen op zichzelf redenen zijn voor werkgevers om uitkeringsgerechtigden niet aan te nemen (stigmatisering). De WAO heeft gefunctioneerd als overdrukventiel voor nieuw op de arbeidsmarkt verschenen vrouwen en jongere mannen die het relatief moeilijk hebben met de toegenomen mentale druk op het werk en in hun privéleven.

Functionele ontwrichting

4.2.3

Korting op de uitkering leidt tot een toenemende kans op overkwalificatie bij een volgende baan, omdat werklozen na een sanctie eerder een baan aannemen die onder hun niveau ligt. Restrictieve hervormingen van het uitkeringsstelsel hebben onbedoeld een negatief effect op toekomstige inkomsten van werknemers, vooral tijdens een recessie en vooral bij vrouwen.

Re-integratie

4.3

Onbedoelde effecten bij individuen

4.3.1

Functionele ontwrichting

Een dreigingsstrategie herbergt het risico van sociale uitsluiting, armoede en criminaliteit. Work First geeft op lange termijn geen verbetering van de arbeidsmarktpositie en de inkomsten te zien en leidt in sommige gevallen tot een verslechtering van arbeidsmarktpositie en inkomens. Re-integratie leidt in lichte mate tot verdringing van andere groepen, mogelijk zo rond de 25 procent.

Strategisch gedrag

Verplichte deelname aan een re-integratieprogramma leidt bij sommigen tot een strategische reactie: ze trekken zich terug. Sommige werklozen kennen uit ervaring de werking van het systeem en anticiperen daarop, bijvoorbeeld door onechte sollicitatiebrieven te versturen. Dreigende en controlerende re-integratie leidt tot een verschuiving van informele naar formele zoekactiviteiten, omdat formele zoekactiviteiten bij controle veel gemakkelijker als zoekgedrag opgevoerd kunnen worden.

Doelverschuiving

Werkzoekenden verlagen tijdelijk hun inspanningen om een baan te vinden wanneer ze starten met een re-integratietraject.

Overcommitment

Op langere termijn – globaal vanaf 5 jaar of langer – zijn soms wel positieve effecten van re-integratie waar te nemen

Onbedoelde effecten in de uitvoering Strategisch gedrag

4.3.2 De invoering van de WWB heeft geleid tot afroming (richten op cliëntgroep waar eenvoudig veel resultaat wordt geboekt).

87

Outputsturing van casemanagers kan ervoor zorgen dat zij de formele einddatum van trajecten zo vastleggen dat dit hun bonus per kalenderjaar maximaliseert. Plaatsingsstimuli voor re-integratiebedrijven hebben in Nederland in de periode 2002-2005 geleid tot een overmatige nadruk op kortetermijnplaatsingen. Functionele ontwrichting

Door de resultaatgerichtheid die het gevolg is van de WWB, kwam professionalisering van de uitvoering in de eerste jaren op de tweede plaats te staan.

Provocatie

Invoering van instrumenten voor screening en diagnose van cliënten kan bij casemanagers leiden tot weerstand.

Overcommitment

In 2002-2004 bleken adviseurs en vestigingsmanagers van CWI-vestigingen onvoldoende capaciteit te hebben om de doelen van het re-integratiebeleid te realiseren. Dit leidde tot meer telefonisch contact en per email, minder tijd voor cliënten en minder registratie. Bij ongewijzigde ambities van re-integratie in combinatie met de bezuinigingsopgave van gemeenten en UWV, ontstaat het gevaar van overcommitment

Prikkels voor werkgevers Functionele ontwrichting

4.4 4.4.2

Crowding out: de overheidsprikkel (subsidie) vervangt de intrinsieke motivatie waar-door bij het wegvallen van de overheidsprikkel geen motivatie meer bestaat bij werkgevers om werknemers met een afstand tot de arbeidsmarkt in dienst ten nemen. Dead-weight loss, substitutie en displacement: Onder het mom van subsidie worden werknemers aangenomen die anders ook wel aangenomen zouden worden (terwijl werkgevers buitengesloten kunnen worden voor wie de subsidie wel een doorslaggevende factor zou zijn geweest om werknemers met een afstand tot de arbeidsmarkt aan te nemen). Draaideureffect: de werknemers waarvoor men als werkgevers een subsidie ontving om ze in dienst te nemen worden na afloop van de subsidietermijn zo snel mogelijk ontslagen om weer nieuwe, gesubsidieerde werknemers aan te stellen.

Strategisch gedrag

4.4.3

Ontslagheffingen en quotaregelingen kunnen werkgevers er toe bewegen op minder gewenste manieren de kostenverhogingen te ontlopen. Werkgevers kunnen bijvoorbeeld de kosten verhalen op werknemers via individuele lonen en cream skimming.

Classificatie

4.4.4

Stigmatisering is een belangrijke verklarende factor voor teleurstellende resultaten van prikkels voor werkgevers. De kansen op het vinden van een reguliere baan voor werkzoekenden wordt door deelname aan gesubsidieerde banen verlaagd.

88

Research voor Beleid Bredewater 26 Postbus 602 2700 MG Zoetermeer tel: 079 32 22 222 fax: 079 32 22 212 e-mail: [email protected] www.research.nl

89

Lees voor gebruik de bijsluiter

Recommend Documents