Közoktatás A költségvetés és az egyházi és önkormányzati közoktatási intézményrendszer aránya
Váradi Balázs, Budapest Intézet 1. Negyedével több egyházi iskola egyetlen tanév alatt 2010-ben a magyar adófizetők a központi és helyi költségvetésen keresztül az óvodákra 195 milliárd, az általános iskolákra 440 milliárd, a középfokú oktatásra 254, a felsőfokúra 259 milliárd forintot, egyéb oktatásra, továbbképzésre, oktatással összefüggő egyéb kiadásokra 114 milliárd forintot költöttek. Ez egy óvodásra 627 ezer, egy általános iskolásra 609 ezer, egy középiskolásra 549 ezer forintot, egy hallgatóra pedig 973 ezer forintot jelentett. Ezekkel az összegekkel a GDP arányában a fejlett országok átlaga alatt maradunk. A közoktatás intézményeit jelenleg még zömében önkormányzatok tartják fenn, amelyek a költségvetésből kapott összegekhez (normatívákhoz) – bevételeiktől és hajlandóságuktól függően – még hozzátesznek. Az egyházi fenntartású intézmények a normatívákon túl, külön törvény alapján ezeknek az önkormányzatok által adott plusz összegeknek az átlagát is megkapják, hiszen ott nincs önkormányzati fenntartó, aki ilyen kiegészítést nyújtana. Az egyházi iskolák száma a 2011-2012-es tanév kezdetére az előző évinek csaknem negyedével nőtt meg, mert ezzel az önkormányzatok spórolni tudtak. Hiszen a korábban általuk a minőségi oktatás biztosítása érdekében juttatott forrásokat az új helyzetben az állam, a központi költségvetésen keresztül közvetlenül biztosítja mindazoknak az oktatási intézményeknek, amelyek a fenntartó formális megváltozása ellenére működésüket tekintve nyilván továbbra is az átadó településeken maradnak. Ezen erősödő hullám kiváltó oka az volt, hogy az oktatási intézmények fenntartói feladatkörének átadásával kapcsolatos eseti költségeket a kormány 2010-ben lecsökkentette. Ez a szakpolitikai szempontból is aggályos átalakulás felelős azért, hogy a 2012. évi költségvetésben torzul az oktatási költségvetési források szerkezete, és az illetékes minisztérium még nominálisan is csökkenő összes forrásán belül az egyházi
2
intézményeknek fizetendő közoktatási kiegészítő normatíva megugrása további több milliárd forinttal csökkenti az egyéb kiadásokra fordítható összeget.
2. Normatívákon keresztül elosztott közpénz Bár a közoktatási rendszerek eredményessége a nemzetközi összehasonlító tanulmányok szerint messze nem csak a rájuk fordított közpénzek összegétől függ, érdemes először mégis nemzetközi összehasonlításban elhelyezni magunkat. Az OECD szerint a közoktatásra a 2008-as, legfrissebb – nemzetközileg összehasonlítható – adatok szerint a bruttó hazai termék (GDP) 3,0%-át költöttük, míg ez az arányszám a szlovákoknál 2,6%, a cseheknél 2,8%, Lengyelországban pedig 3,6% volt. Ez az arányszám 2003 óta nálunk csökken vagy stagnál. A hazánkban a közoktatás fontos eredmény-mutatójának tekintett PISA-mérőszámok (pl. matematika, 15 évesek eredményei) szerint ezek az országok hozzánk hasonlóan, a rendszer igazságossága szempontjából pedig nálunk jobban teljesítettek. A mindkét dimenzióban világviszonylatban is élenjáró finnek pedig a (sokkal magasabb) GDPjük 3,8%-át költötték erre. Érdemes megjegyezni, hogy ennyi, 3,8% az OECDtagországok átlaga is. Messze a legtöbb közoktatási intézményt az önkormányzatok tartják fenn, de nem elhanyagolható számban vannak egyházi és alapítványi iskolák is. A 2010/2011-es tanévben a 2 294 általános iskolából 197 egyházi, és 106 egyéb (pl. alapítvány, magánszemély) fenntartás alatt működött. A 759 ezer általános iskolás 6,7%-a jár egyházi, 1,9%-a egyéb fenntartású iskolába. A szakiskolába járó 137 ezer gyereknek csak 3,5%-a jár egyházi iskolába, de 17,8%-uk egyéb, nem állami iskola tanulója. A 242 ezer gimnazistának pedig 15,4 százaléka jár egyházi, 17,1 százalékuk pedig egyéb fenntartású iskolába. Magyarországon a közoktatás a gyermeknek és családjának hivatalosan ingyenes: az általános iskola, amibe a gyermeket kötelező beíratni, nem szedhet a gyermektől, családjától tandíjat. Ez azt jelenti, hogy törvény szerint minden közoktatási intézmény teljes működési költségét a fenntartónak kell viselnie. A közoktatás finanszírozásában számos csatornán keresztül vesznek részt az adófizetők. A különböző adóbefizetésekből erre a területre jutó pénz mellett, a tanulók családjainak ráfordításain (osztálypénz, az iskola alapítványának juttatott egy százalék SZJA, stb.) túl például a Munkaerő-piaci Alapon keresztül a munkaadók is hozzájárulnak a szakképzéshez. Az európai uniós támogatásokon keresztül pedig még az európai adófizetők is támogatnak különböző iskolai fejlesztéseket. A közoktatásra szánt adófizetői pénzek legnagyobb részét az állam egy viszonylag bonyolult úgynevezett normatív támogatási rendszeren keresztül osztja szét az iskolafenntartók között. A fenntartó kiléte nem játszik érdemi szerepet a alapnormatíva összegének meghatározásában, viszont a rendszer a tanulók létszáma mellett figyelembe vesz bizonyos más jellemzőiket is. Ennek megfelelően minden évben a költségvetési törvény állapítja meg a közoktatási alap-hozzájáruláson felül a különféle sajátos célokhoz és feladatokhoz (szakképzés, speciális nevelési igényű gyermekek száma, kéttannyelvű oktatás stb.) tartozó normatívák összegét. Az egész közoktatási rendszer szintjén a központi költségvetés
3
így biztosítja, hogy az eltérő jellegű, oktatási programú intézmények saját profiljuknak megfelelő támogatást kapjanak. Ezeknek a normatíváknak a fajlagos összege 2012ben – nagyon kevés kivétellel – az előző évihez képest forintra ugyanannyi, vagy csökken. A normatív támogatáson felül az önkormányzatok más forrásaikat, például saját adóbevételeiket is költhetik és költik is az iskoláik fenntartására. Az államtól kapott pénz csak kb. 70%-át fedezi az iskolafenntartáshoz szükséges kiadásoknak, a maradékot az önkormányzatok saját bevételeikből, rosszabb esetben hitelből maguk teszik hozzá. Tehát az állam a központi költségvetési forrásokból évek óta, kormányoktól függetlenül kevesebb pénz juttat a közoktatási intézményeknek a szükségesnél, a hiányt pedig csak a jobb anyagi helyzetű önkormányzatok tudják kipótolni. Ez a helyzet továbbra is fennmarad. Az egyházi iskolafenntartók kapnak az államtól az alap normatív támogatáson túl egy olyan „kiegészítő” normatív támogatást is, ami ezt a plusz önkormányzati finanszírozást hivatott helyettesíteni, így az egyházak saját forrásaikból nem kell, hogy kiegészítsék az iskolák fenntartási költségeit. A katolikus egyház ügyében egy államközi szerződésben ebben állapodott meg a magyar állam és a Vatikán, majd ezt az egyház-finanszírozási törvénnyel később a többi egyházra is kiterjesztették. A kiegészítő támogatás kiszámolásának részleteiről sokáig évente vita volt a Pénzügyminisztérium és az Egyházak között. Ennek összege 2011-ben a 2010-eshez képest 21%-kal megnőtt, tanulónként 230 ezer forintra (2012-ben is ennyi marad) és a költségvetés a korábban elmaradtnak ítélt támogatásokért is kompenzálta az egyházakat.
3. Egyházi vagy önkormányzati iskola? Az iskolafenntartó kiléte azért fontos, legyen az az állam, egy önkormányzat vagy egy egyház, mert az egyházi fenntartókat küldetésükből fakadóan nehéz az alkotmányban garantált világnézetileg semleges oktatásra, és például a jelentkező diákok közti válogatás mellőzésére kényszeríteni a diszkrimináció csökkentése érdekében. Minél több az egyházi iskola, és minél több településen van csak ilyen, a szülők számára annál nagyobb nehézséget jelent gyermeküket világnézetileg semleges oktatást nyújtó iskolába járatni. Láthatjuk azt is, hogy a jelen finanszírozási rendszer az ország egészének szintjén nem fenntartó-semleges, hiszen az egyházi fenntartó automatikusan megkapja azt, amit másutt az önkormányzat más feladataitól elvonva vagy esetleg helyi adókból áldoz iskolájára. A nem-állami, és ezen belül is az egyházi közoktatási intézmények száma hosszú ideje nő: 1993 és 2004 között arányuk megduplázódott. 2010-ig azonban volt egy korlát: ha az önkormányzat egyházi fenntartásba akarta adni iskoláját, a kiegészítő támogatást öt évig saját költségvetéséből kellett kigazdálkodnia. Tehát a kormány rákényszerítette az önkormányzatokat arra, hogy ha meg akarták spórolni az iskolák fenntartásával kapcsolatos pluszkiadásokat, és ezért átadták intézményeiket a helyi egyházaknak, akkor ez csak öt év csúszással enyhíthetett a települési költségvetés helyzetén, azonnal nem. Ezt a központi költségvetést kímélő szabályt azonban egy törvénymódosítás tavaly eltörölte. Immár csak az önkormányzatok átadási és az
4
egyházak átvételi hajlandósága szabhat az intézmény-átadásnak korlátot, nem kell az átadó önkormányzatoknak még évekre vállalniuk a pluszkiadásokat A 2011/12-es tanévre 82 önkormányzati fenntartású közoktatási intézményt vettek át az önkormányzatoktól 1 , ezzel egy tanévben csaknem negyedével nő az egyházi fenntartású intézmények száma. A nehéz helyzetbe kerülő, a központi költségvetési pénzt kiegészíteni nem képes önkormányzatok számára az önkormányzat költségvetését kímélő megoldás az iskola átadása, mert ez lehetővé teszi az intézmény további működését, és ez a folyamat az új szabállyal a település számára olcsóbbá, a központi költségvetés számára drágábbá és általában véve sokkal gyorsabbá vált.
4. Tovább nő a normatíva összege? Természetesen „ingyenebéd” nincs, az iskolájukat az egyháznak átadó önkormányzatok anyagi nehézségei pótlólagos forrás nélkül nem oldódnak meg. Az „átadott” gyerekek után a költségvetés plusz kiegészítő normatívát kell, hogy fizessen az egyházaknak. Ráadásul, mivel jellemzően azok az önkormányzatok adják át iskolájukat, amelyek az átlagnál kevesebbet tudtak hozzátenni a normatívához, a megmaradó önkormányzati iskolák körében a saját hozzájárulás átlaga nőhet, hiszen a jobb anyagi helyzetű települések maradnak meg fenntartóként, akik többet áldoznak a közoktatásra. Viszont mivel az egyházi kiegészítő normatíva mértékét az önkormányzatok által a közoktatás finanszírozására fordított pluszforrások határozzák meg, így a folyamat eredményeképpen tovább kell növelni az egyházi kiegészítő normatíva fajlagos összegét is. A kör bezárult. Ez a folyamat helyi szinten, rövidtávon megoldásnak tűnhet, de összességében már középtávon sem fenntartható. Hiszen teljesen rossz ösztönzőket tartalmaz, függetlenül az egyházi iskolafenntartókkal kapcsolatos esetleges egyéb további fenntartásoktól. A fenntartó-váltást megkönnyítő korábbi kormánydöntés gyakorlatilag minden nehezebb helyzetű önkormányzatot abban tesz már rövidtávon is egyértelműen érdekeltté, hogy minél hamarabb találjon egy helyi egyházi közösséget, amely átveszi az érintett intézményt, hiszen a település ezzel spórol. Ráadásul egy bizonyos pontig az egyházak is érdekeltek, hiszen a finanszírozási szerkezet átalakulása az imént kifejtettek szerint javítja a minden egyházi iskolának járó kiegészítő normatíva szintjét Mivel 2012-től még biztosan nem indul az új, államosított közoktatási modell amelynek mibenlétéről egyelőre amúgy is keveset tudunk –, ezért kérdés, hogy a költségvetési törvényben megállapított oktatási normatíva önkormányzati és egyházi része, valamint a tervezett egyházi kiegészítés hogyan veszi figyelembe ezt a folyamatot. Tovább nő-e a normatíva összege? Megjelenik-e az egyházi iskolák tanulóinak legalább kb. egynegyedével való növekedése a költségvetésben?
1
http://eduline.hu/kozoktatas/20110629_egyhazi_iskola_atvetel_allamtitkarsag.aspx
5
Ha az iskolák száma alapján meg akarjuk becsülni, hány diák került át szeptembertől egyházi intézménybe, nincs könnyű dolgunk, hiszen nem tudjuk, pontosan mely, milyen szintű, milyen létszámú intézményeket is adták át.
Ha azt feltételezzük, átlagos szintű, átlagos méretű intézmények kerültek egyházi kézbe, akkor az 22 000 diákot érintene.
Ha csak általános iskolákat érint az átadás, akkor az átlagos tanulólétszám alapján 21 000 fő adódik.
Természetesen logikus azt gondolni, hogy az átadott iskolák a nehezen üzemeltethető kicsik közül kerülnek ki, ezért számoljunk egy olyan rendkívül óvatos szcenárióval is, mely szerint tízezerrel kevesebb, mindössze 12 000 gyermeket érint az átadás.
Ha ezeket a létszámokat a költségvetésben szereplő, fejenkénti 230 000 forintos egyházi kiegészítő normatívával szorozzuk meg, így a 2012-es költségvetésben, (mely különben nagyrészt forintra ugyanakkora összegeket, normatívákat szán az oktatásra) ez minimum 2,8 milliárd, átlagos átadott általános iskola mérettel számolva 4,8 milliárd plusz költségvetési kiadást jelentene. Ezen kívül a 2012 évi költségvetésnek a következő, 2012/13-as tanév első négy hónapját is finanszíroznia kell, miközben minden valószínűség szerint újabb intézmények kerülnek majd át az egyházhoz. Ha az alsó határnál arra számolunk, megáll az átadás, a felsőnél pedig arra, hogy ugyanilyen ütemben folytatódik az átadás 2012/2013-ban is, a 4,8 milliárdot harmadával meg kell növelnünk. Mindezek alapján a szabályváltoztatás a költségvetés kiadásait jövőre összesen 2,86,5 milliárddal kellene, hogy megnövelje. A költségvetési törvény tervezetének indoklásában szerepel is a következő mondat: „A nem állami, nem önkormányzati fenntartású közoktatási intézmények finanszírozására fordítandó előirányzat a 2011. évi intézményátadások miatt jelentősen növekszik.” Ennek meg is találjuk a nyomát magában a költségvetési törvénytervezetben. A tavalyi 103,6 milliárdnak a befagyasztott normatívák és a tanulók létszámának demográfiai csökkenése miatt kb. 1-2 milliárddal csökkennie kellett volna. Így a törvénytervezetben található 4,3 milliárdos növekedését valószínűleg az önkormányzati iskolák egyháziasítása magyarázza. Számításaink alapján tehát vélelmezhető, hogy az egyházi iskolák létszámnövekedésével járó kiadásnövekedést kiszámolták, és hozzáadták ehhez a sorhoz. Más kérdés, hogy, mivel az önkormányzati iskoláknak szóló normatívák nem változtak és a gyermekszám sem nő, ennek a költségvetési tételnek a 4,2%-os növekménye tehát szinte mind az egyházivá vált iskoláknak megy majd, miközben az összességében csökkenő számú gyerek után − infláció ide, infláció oda − forintra ugyanannyit kapnak a Parlamenttől intézményeik finanszírozására az iskolafenntartó települési önkormányzatok. Tehát a közoktatás finanszírozásában bekövetkező 2012es változások nem javítják azon önkormányzatok helyzetét, amelyek nem vesznek részt az intézmények egyházi kézbe adásának felgyorsult folyamatában. Aprónak tűnhet ez a pár milliárdos a tétel, de nem az. Az illetékes minisztériumhoz tartozó 2012-es kiadásokat összesen 854,6 milliárdra tervezik, 43,7 milliárddal
6
kevesebbre, mint 2011-ben. Néhány apró tételtől eltekintve a minisztérium mindenütt másutt ugyanannyit vagy kevesebbet tervez költeni az oktatásra, szociális támogatásokra, kultúrára, sportra jövőre, mint idén. Ezért szembetűnő ez kivételes növekedés.
5. Adatok forrása: Állami Számvevőszék (2008): Jelentés az Oktatási és Kulturális Minisztérium fejezetnél a közoktatási feladatok finanszírozására fordított pénzeszközök hasznosulásának ellenőrzéséről http://www.asz.hu/jelentes/0807/jelentes-az-oktatasi-es-kulturalis-miniszteriumfejezetnel-a-kozoktatasi-feladatok-finanszirozasara-forditott-penzeszkozokhasznosulasanak-ellenorzeserol/0807j000.pdf OECD (2010) PISA 2009 Results: Overcoming Social Background: Equity in Learning Opportunities and Outcomes, Paris, France http://www.oecd.org/document/24/0,3746,en_32252351_46584327_46609752_1_1_1_ 1,00.html OECD (2011) Education at a Glance 2011: OECD Indicators, Paris, France NEFMI (2011) Oktatás-Statisztikai Évkönyv 2010-2011 http://www.kormany.hu/hu/dok?source=8&type=308&year=2011#!DocumentBrowse Hermann Zoltán és Varga Júlia (2009): A közoktatás finanszírozása in: Jelentés a Magyar Közoktatásról, 2006 http://www.ofi.hu/tudastar/jelentes-magyar/3kozoktatas-090617-1 Pólonyi István (2006): Az egyházi közoktatás néhány oktatásgazdasági sajátossága. Educatio 2005 ősz (2006) (pp. 604-614) http://www.allamreform.hu/letoltheto/oktatas/hazai/Polonyi_Istvan_Az_egyhazi_kozo ktatas_nehany_oktatasgazdasa.pdf
