Kwantiteit of kwaliteit?

Kwantiteit of kwaliteit? Op zoek naar de winst van de Wet stroomlijnen hoger beroep en Wet OM-afdoening

Naam:

Emile Sangster

Studentnummer:

9950422

Klas:

R4MO

Locatie opleiding:

Tilburg

Stageperiode:

29 januari 2007 – 29 mei 2007

Stageverlener:

Ressortsparket ’s-Hertogenbosch

Bedrijfsmentoren:

mw. mr. M. Jonkers en dhr. C.G.W. Van Poll

e

mw. A. Wolters

e

mw. E. Koene

1 afstudeerdocent: 2 afstudeerdocent:

‘s-Hertogenbosch, 25 mei 2007

Voorwoord Tijdens mijn vorige stage bij het Gerechtshof ’s-Hertogenbosch was ik er al achter gekomen dat het strafrecht een van de meest interessante gebieden van het recht is. Het zoeken naar de balans tussen enerzijds een slagvaardige rechtspleging en anderzijds afdoende waarborging van de rechten van de verdachte leidt tot een continue stroom nieuwe wetgeving. Een kenmerkend voorbeeld hiervan is de Wet OM-afdoening, die ik reeds geruime tijd als voorwerp van onderzoek voor mijn afstudeerstage op het oog had. De OM-afdoening is in de eerste plaats een instrument van de officier van justitie. Daarom zocht ik vooral bij de arrondissementsparketten naar een geschikte afstudeerlocatie. Ironisch genoeg zou ik juist met dit onderwerp wederom bij een tweedelijns organisatie in de strafrechtsketen terechtkomen: het Ressortsparket ’s-Hertogenbosch. Hier werd mij nog een – op het oog minder verstrekkende – wijzigingswet in het strafprocesrecht onder de aandacht gebracht: de Wet stroomlijnen hoger beroep. Tezamen leverden deze wetten voldoende stof op voor een drie maanden durend onderzoek naar de gevolgen van de wetswijzigingen, waarvan het product thans voor u ligt. Bij de totstandkoming van deze scriptie zijn diverse personen mij zeer behulpzaam geweest. Op de eerste plaats wil hier ik mijn stagebegeleiders Mary Jonkers en Ger Van Poll bedanken. Zij hebben de uitdaging aangenomen om de eerste puur op onderzoek gerichte stage bij het Ressortsparket ’s-Hertogenbosch te begeleiden, waarvoor ik hun zeer erkentelijk ben. Daarnaast gaat mijn dank uit naar al die anderen die mij tijdens mijn onderzoek met raad en daad – al dan niet juridisch – hebben willen bijstaan. Zonder hun medewerking was dit onderzoek niet mogelijk geweest. ’s-Hertogenbosch, 25 mei 2007

2

Inhoudsopgave

SAMENVATTING ................................................................................................................................ 5 INLEIDING ........................................................................................................................................... 6 1

DE WET STROOMLIJNEN HOGER BEROEP....................................................................... 7 1.1

INLEIDING ................................................................................................................................ 7

1.2

DE SITUATIE ONDER HET OUDE RECHT .................................................................................... 7

1.2.1

Doel en reikwijdte van het hoger beroep......................................................................... 7

1.2.2

Het instellen van hoger beroep........................................................................................ 8

1.2.3

Het onderzoek ter terechtzitting in hoger beroep .......................................................... 10

1.2.4

Beslissingen in hoger beroep......................................................................................... 10

1.3 1.3.1

Instellen van het hoger beroep en appelschriftuur........................................................ 11

1.3.2

Het beperkt verlofstelsel ................................................................................................ 13

1.3.3

Wijzigingen in betekeningsvoorschriften....................................................................... 14

1.3.4

Formele en materiële beslissingen ................................................................................ 15

1.3.5

Overige wijzigingen....................................................................................................... 17

1.4

2

DE SITUATIE ONDER HET NIEUWE RECHT .............................................................................. 11

RECHTSVERGELIJKING OUDE EN NIEUWE RECHT .................................................................. 18

1.4.1

Het voortbouwend appel................................................................................................ 18

1.4.2

Beperking appelmogelijkheden ..................................................................................... 19

1.4.3

Minder ‘bewust verstek’ ................................................................................................ 20

1.4.4

Verkorting van de doorlooptijden ................................................................................. 21

1.4.5

Vereenvoudigen bevestiging .......................................................................................... 21

1.4.6

Meer unus rechtspraak in hoger beroep?...................................................................... 22

DE WET OM-AFDOENING...................................................................................................... 23 2.1

INLEIDING .............................................................................................................................. 23

2.2

DE SITUATIE ONDER HET OUDE RECHT .................................................................................. 23

2.2.1

Vervolging en berechting .............................................................................................. 23

2.2.2

Voorwaardelijk afzien van de vervolging...................................................................... 24

2.2.3

Het alternatief: administratieve handhaving................................................................. 25

2.2.4

Rechtsgevolgen afdoeningsmodaliteiten........................................................................ 25

2.3 2.3.1

DE SITUATIE ONDER HET NIEUWE RECHT .............................................................................. 26 Vervolging door middel van strafbeschikking ............................................................... 26

3

2.3.2

Tenuitvoerlegging van de strafbeschikking ................................................................... 27

2.3.3

Verzet tegen de strafbeschikking ................................................................................... 28

2.3.4

Beklag tegen vervolging door middel van strafbeschikking .......................................... 30

2.3.5

Uitoefening van de vervolgingsbevoegdheid en mandaat ............................................. 30

2.4

3

RECHTSVERGELIJKING OUDE EN NIEUWE RECHT .................................................................. 32

2.4.1

Wijzigingen in de afdoeningsmodaliteiten..................................................................... 32

2.4.2

Opsporing en (OM)-afdoening ...................................................................................... 34

2.4.3

Rechtsbescherming en de positie van de verdachte....................................................... 35

2.4.4

Strafbeschikking en recidive.......................................................................................... 38

2.4.5

Van berechting naar OM-afdoening? ........................................................................... 39

CONSEQUENTIES VOOR DE PROCESVOERING VAN HET RESSORTSPARKET ... 40 3.1

INLEIDING .............................................................................................................................. 40

3.2

BESCHRIJVING VAN HET PRIMAIRE PROCES........................................................................... 40

3.2.1

Doorloop van gewone strafzaken .................................................................................. 40

3.2.2

Doorloop van bijzondere zaken..................................................................................... 41

3.3

WIJZIGINGEN BIJ ARRONDISSEMENTSPARKET, RECHTBANK EN GERECHTSHOF.................... 42

3.3.1

Inleiding......................................................................................................................... 42

3.3.2

Wijzigingen bij de arrondissementsparketten................................................................ 42

3.3.3

Wijzigingen bij de rechtbanken ..................................................................................... 43

3.3.4

Wijzigingen bij het Gerechtshof .................................................................................... 43

3.4

DE CONSEQUENTIES VAN DE WETWIJZINGEN VOOR DE PROCESVOERING ............................. 44

3.4.1

De consequenties van de Wet stroomlijnen hoger beroep............................................. 44

3.4.2

De consequenties van de Wet OM-afdoening................................................................ 46

CONCLUSIES ..................................................................................................................................... 48 AANBEVELINGEN............................................................................................................................ 50 EVALUATIE ....................................................................................................................................... 51 LITERATUURLIJST ......................................................................................................................... 52 BIJLAGEN .......................................................................................................................................... 54

4

Samenvatting Dit onderzoek heeft ten doel ervoor te zorgen dat op 25 mei 2007 een rapport op tafel ligt dat aanbevelingen doet ten aanzien van de invoering van de Wet stroomlijnen hoger beroep en Wet OM-afdoening bij het Ressortsparket ’s-Hertogenbosch. Daarbij was de centrale vraagstelling: Wat zijn de juridische gevolgen van de Wet stroomlijnen hoger beroep en de Wet OM-afdoening voor de strafrechtsketen en wat zijn de consequenties hiervan voor de procesgang binnen het Ressortsparket ’s-Hertogenbosch? Uit het onderzoek is met name naar voren gekomen dat de Wet stroomlijnen het accent van de behandeling in hoger beroep van middelstelsel naar voortbouwend appel verschuift. Daartoe zijn enkele wijzigingen in het strafprocesrecht doorgevoerd, die de behandeling bij de appelrechter kunnen versnellen en diens positie kunnen versterken. De Wet OM-afdoening breidt het begrip vervolging uit door ook het uitvaardigen van een strafbeschikking hieronder te laten vallen. De rechtsbescherming van de burger die daar tegenover staat is echter onvolkomen. Daarbij komt dat naast de officier van justitie ook anderen een strafbeschikking zullen kunnen uitvaardigen. Een groot winstpunt hierbij is de snelle tenuitvoerlegging van strafbeschikkingen waarvoor medewerking van de kant van de verdachte niet vereist is. Beide wetten hebben in potentie betrekkelijk grote kwantitatieve gevolgen voor het Ressortsparket ’s-Hertogenbosch. De Wet stroomlijnen heeft daarnaast – in grotere mate dan de Wet OM-afdoening – ook kwalitatieve gevolgen. Het Ressortsparket is bij het aanpassen van zijn werkprocessen hierop afhankelijk van implementatie van de wetten door de direct betrokken ketenpartners. Deze hebben hier echter nog maar zeer weinig mee gedaan. Beide wetten hebben in theorie dus gunstige capacitaire gevolgen voor het Ressortsparket ’s-Hertogenbosch. De winst van de Wet Stroomlijnen is echter sterk afhankelijk van de wijze waarop de ketenpartners in de praktijk gebruik zullen maken van de mogelijkheden van de wet. Wat de OM-afdoening betreft moet worden afgewacht of veel capaciteitswinst ten opzichte van de transactie te behalen valt. Er zullen dus betrouwbaardere cijfers moet worden verzamelend over de wijze waarop de ketenpartners in praktijk gebruik gaan maken van de toegenomen mogelijkheden. Daartoe kunnen nu al stappen worden gezet. Zo zal een betrouwbaar meetsysteem opgezet moeten worden. Hierbij kunnen cijfers worden verkregen van de ketenpartners. Voordat begonnen wordt met het verzamelen van gegevens moeten goede afspraken worden gemaakt omtrent de wijze van verzamelen en aanleveren van de cijfers en de periode waarover dat gebeurt. 5

Inleiding Bij de totstandkoming van dit onderzoeksrapport zijn twee wetten onder de loep genomen die vergaande of minder vergaande wijzingen in het strafproces tot gevolg hebben. Het gaat hier over de Wet stroomlijnen hoger beroep en de Wet OM-afdoening, die tot stand zijn gekomen in het kader van het Veiligheidsprogramma van de kabinetten Balkenende. Deze wetten beogen efficiencyverbetering in het strafproces te bereiken. De voorgespiegelde winst en de wijze waarop de rechten van de verdachte gewaarborgd zullen blijven hebben op de nodige scepsis kunnen rekenen. In de woorden van de Nederlandse Orde van Advocaten wordt met de Wet stroomlijnen hoger beroep “andermaal de kaasschaaf over het stelsel van strafvordering wordt gehaald”.1 Ten aanzien van de Wet OM-afdoening zijn nog kritischer geluiden te horen geweest. Wat daar ook van zij, beide wetsvoorstellen hebben de Eerste en Tweede Kamer gepasseerd. Het wettelijk kader is daarmee gegeven, maar welke uitvoeringsconsequenties zich zullen voordoen is nog niet diepgaand onderzocht. Een deel van die consequenties zal ook het Ressortparket ’s-Hertogenbosch raken. Het doel van dit

onderzoek is dan ook

geweest om een rapport op te stellen dat aanbevelingen doet omtrent de invoering van de Wet stroomlijnen hoger beroep en Wet OM-afdoening bij het Ressortsparket ’sHertogenbosch. Daarbij is van de volgende centrale vraagstelling uitgegaan: Wat zijn de juridische gevolgen van de Wet stroomlijnen hoger beroep en de Wet OMafdoening voor de strafrechtsketen en wat zijn de consequenties hiervan voor de procesgang binnen het Ressortsparket ’s-Hertogenbosch? Het onderzoek is voor het overgrote deel in de vorm van literatuuronderzoek gedaan. Een klein onderdeel, namelijk het onderzoek naar de wijzigingen bij de ketenpartners, is gedaan in de vorm van enquêtes. Het theoretische deel van het onderzoek wordt voor iedere wet afzonderlijk behandeld in de eerste twee hoofdstukken. Daarbij wordt ingegaan op situatie onder zowel het oude recht als het nieuwe recht, alsmede de verschillen daartussen. Het praktische gedeelte komt in hoofdstuk 3 aan bod. Hierin wordt op basis van de thans beschikbare gegevens aandacht besteed aan de verwachte capacitaire gevolgen. Tevens wordt in dit hoofdstuk de implementatie van de wetten bij de direct betrokken ketenpartners behandeld.

1

Kamerstukken II 2005/2006, 30 320, nr. 3, p. 44.

6

1 De Wet stroomlijnen hoger beroep

1.1

Inleiding

De Wet stroomlijnen hoger beroep vloeit voort uit de wens om de schaarse strafvorderlijke middelen zo efficiënt mogelijk te benutten en dubbel werk te voorkomen. Bij de totstandkoming van de Wet is bezien waar knelpunten in de hoger beroepfase zaten en hoe deze gestroomlijnd konden worden. Daartoe heeft de regering veel van de aanbevelingen uit het derde interim-rapport van het Onderzoeksproject Strafvordering 2001 van de hoogleraren prof. mr. G. Knigge en mr. M.S. Groenhuijsen overgenomen.2 De Wet behelst enkele wijzigingen in (met name) het Wetboek van Strafvordering en enkele andere belangrijke strafwetten. Sommige van de wijzigingen zijn fundamenteel van aard; andere betreffen redactionele aanpassingen. Het grootste deel van de wet is per 1 maart 2007 van kracht geworden. Twee onderdelen zullen om technische redenen pas op 1 juli 2007 in werking treden. Het betreft hier het instellen van appel per gewone brief en het verlofstelsel in zaken waarin uitsluitend een geldboete van niet meer dan € 500 is opgelegd. In dit hoofdstuk worden als eerste de kenmerken van de procedure in hoger beroep onder het oude recht geschetst. Daarbij zal worden ingegaan op met betrekking tot de wetwijzigingen relevante aspecten. Vervolgens worden de meest fundamentele wijzingen die hebben plaatsgevonden uiteengezet. Tenslotte komen de juridische consequenties hiervan aan de orde.

1.2

De situatie onder het oude recht

1.2.1 Doel en reikwijdte van het hoger beroep Het hoger beroep is hét centrale rechtsmiddel in het Wetboek van Strafvordering. Het dient diverse doelen, waarvan de mogelijkheid tot opmerken en corrigeren van in eerste aanleg gemaakte fouten het belangrijkst is. Daarnaast zijn bescherming tegen eventuele willekeur van de rechter in prima en de mogelijkheid om recht te doen met een herziene kijk als gevolg van gewijzigde omstandigheden in de literatuur veelgenoemde mogelijkheden.

2


7

In hoger beroep zijn grosso modo drie modellen voor de behandeling van de strafzaak denkbaar: een geheel nieuwe behandeling alsof geen terechtzitting in eerste aanleg heeft plaatsgevonden, een zuiver grievenstelsel waarbij de rechter alleen kan toetsen wat de partijen naar voren brengen en een middenweg tussen die twee. Bij de totstandkoming van het Wetboek van Strafvordering in 1926 heeft de wetgever in zekere zin gekozen voor de eerstgenoemde vorm, hoewel deze stelling enigszins genuanceerd moet worden.3 Ook toen was immers al duidelijk dat in hoger beroep niet simpelweg voorbijgegaan kan worden aan de behandeling in eerste aanleg. Als gevolg van onder andere de de auditu-jurisprudentie van de Hoge Raad en enkele wetswijzigingen (bijv. de mogelijkheid van wijziging tenlastelegging in hoger beroep) is het karakter van het hoger beroep steeds meer naar het midden opgeschoven, in de richting van een voortbouwende behandeling.4 De Nederlandse inrichting van het hoger beroep wordt in literatuur dan ook omschreven als een ‘middenstelsel’.5 Dit houdt in dat de appelrechter niet alleen het vonnis van de rechtbank toetst, maar dat hij ook – en eigenlijk vooral – eigen onderzoek moet doen naar het strafverwijt dat de verdachte wordt gemaakt.

1.2.2 Het instellen van hoger beroep Aan het instellen van hoger beroep zijn enkele vormvoorschriften verbonden, waarvan de fatale termijn voor het instellen het belangrijkst is. Deze loopt in beginsel tot veertien dagen na de datum van het vonnis. Dit is het geval indien de verdachte in eerste aanleg is verschenen, dan wel de dagvaarding of oproeping voor de nadere zitting in persoon is betekend. Ook als de nadere zittingsdatum is aangezegd of zich een omstandigheid heeft voorgedaan waaruit voortvloeit dat de verdachte tevoren bekend was met de (nadere) terechtzitting begint de termijn te lopen vanaf de datum van het vonnis. In alle overige gevallen begint de termijn te lopen op het moment dat zich een omstandigheid voordoet waaruit voortvloeit dat de verdachte bekend is geworden met de uitspraak (art. 408 Sv). Uitgangspunt is dat het hoger beroep wordt ingesteld door het afleggen van een mondelinge verklaring ter griffie van de rechtbank die het bestreden vonnis heeft gewezen (art. 449 lid 1 Sv). Hiervan wordt door de griffier een akte opgemaakt (art. 451 lid 1 Sv). De verdachte die is aangehouden ter executie van een niet onherroepelijk vonnis kan deze verklaring schriftelijk per aangetekende brief doen (art. 449 lid 2 Sv). Voor de verdachte die in

3

Sv 2001, p. 331

4

Sv 2001, p. 333

5

Sv 2001, p. 337

8

voorlopige hechtenis zit of uit andere hoofde gedetineerd is, is een aparte voorziening gecreëerd in art. 451a Sv. Het mondeling aanwenden van het rechtsmiddel kan niet alleen door de verdachte zelf worden gedaan, maar ook door een (schriftelijk) gemachtigde. Hierbij kan in de eerste plaats worden gedacht aan de raadsman die ter griffie heeft verklaard bepaaldelijk te zijn gevolmachtigd. Wordt het appel ingesteld door een derde, dan moet deze ter griffie een schriftelijke bijzondere volmacht kunnen overleggen. In lid 2 is als voorwaarde opgenomen dat de gemachtigde die het rechtsmiddel aanwendt de oproeping voor de terechtzitting in hoger beroep in ontvangst neemt. Door deze uitreiking ter griffie wordt de oproeping geacht te zijn gedaan in persoon. Een eventuele weigering van de gemachtigde om de oproeping in ontvangst te nemen maakt dit niet anders. Wel wordt van de weigering aantekening gemaakt in de appelakte (lid 3). De mogelijkheid van instellen van hoger beroep door een schriftelijk gemachtigde heeft in de praktijk grote betekenis gekregen door de jurisprudentie van de Hoge Raad. Deze heeft de hierboven beschreven procedure van hoger beroep instellen sterk gedeformaliseerd. Een brief van verdachte, waaruit valt af te leiden dat hij appel heeft willen instellen, moet worden opgevat als een bijzonder schriftelijke volmacht aan de griffier op grond van art. 450 lid 1 sub b Sv.6 De griffier neemt dan als het ware de rol op zich van degene die normaal gesproken aan de balie zou verschijnen. Binnen veertien dagen na het instellen van het hoger beroep kunnen verdachte en Openbaar Ministerie een appelschriftuur indienen (art. 410 Sv). Het indienen van schriftuur is geheel vrijblijvend, hoewel het goede praktijk is dat de officier van justitie een zogenaamde appelmemorie indient. De verdachte heeft er gelet op het inquisitoire karakter van het strafproces weinig mee te winnen.7 Aan overschrijding van de termijn voor het indienen van schriftuur is geen sanctie verbonden.8 In de appelschriftuur wordt aangegeven met welke punten van het vonnis de appellant zich niet kan verenigen. Daarbij mag het hoger beroep, op straffe van niet-ontvankelijkheid, niet worden beperkt tot bepaalde onderdelen van het vonnis (partieel appel). Dit vloeit voort uit het zogenaamd concentratiebeginsel, dat is vastgelegd in art. 407 Sv. De verdachte, die bijvoorbeeld is veroordeeld voor een subsidiair ten laste gelegde doodslag, loopt bij het instellen van hoger beroep dan ook het risico dat het hof hem ter zake van het primair ten

6

Rapport stroomlijnen, p. 16. Zie ook T&C Strafvordering, p. 1211.

7

Sv 2001, p. 347.

8

Rapport stroomlijnen, p. 17.

9

laste gelegde moord veroordeelt. Partieel appel is wel toegelaten waar het gaat om feiten die in eerste aanleg gevoegd zijn behandeld (art. 407 lid 2 Sv).

1.2.3 Het onderzoek ter terechtzitting in hoger beroep Evenals in eerste aanleg is behandeling door de meervoudige kamer in hoger beroep uitgangspunt (art. 411 lid 1 Sv). De enkelvoudige kamer die van oordeel is dat een bij hem aangebrachte zaak daar niet thuishoort, dient deze verwijzen naar de meervoudige kamer (lid 3). Omdat aan het onderzoek ter terechtzitting in hoger beroep in beginsel dezelfde eisen kunnen worden gesteld als in eerste aanleg, zijn door middel van de schakelbepaling van art. 415 Sv zoveel mogelijk voorschriften van overeenkomstige toepassing verklaard. De appelrechter moet zich echter ook buigen over zaken die bij de rechtbank nog niet aan de orde konden zijn: de prealabele vragen. Deze hebben betrekking op de ontvankelijkheid van het appel, de geldigheid van de dagvaarding in hoger beroep en de eigen bevoegdheid. Het ligt voor de hand dat de rechter die hier problemen voorziet deze zaken op voet van art. 283 lid 6 Sv direct na aanvang van de zitting aan de orde stelt, omdat pas na positieve beantwoording van deze vragen over het vonnis zelf kan worden geoordeeld.9 Zijn ten aanzien van de prealabele vragen geen problemen gerezen, dan wordt de verdachte na de voordracht van de advocaat-generaal in de gelegenheid gesteld om mondeling zijn bezwaren op te geven tegen het vonnis van de rechtbank (art. 416 Sv). Deze bezwaren kunnen vervolgens richtinggevend zijn voor het verdere verloop van het onderzoek ter terechtzitting.

1.2.4 Beslissingen in hoger beroep Na sluiting van het onderzoek ter terechtzitting in hoger beroep beslist het hof op grond van art. 423 Sv wat er volgens hem met het bestreden vonnis moet gebeuren. Het hof kan (delen van) het vonnis waar het zich niet mee kan verenigen vernietigen en vervolgens datgene doen wat de rechtbank volgens hem had behoren te doen. Het eventueel resterende kan worden bevestigd. Komt het hof tot de conclusie dat de rechtbank op grond van een niet aan de tenlastelegging klevend gebrek de dagvaarding in eerste aanleg niet had behoren te verklaren, dan moet

9


10

worden terugverwezen. Met instemming van procespartijen kan het hof in dat geval de zaak ook zelf afdoen (art. 422a Sv). Bij andere ernstige gebreken in de behandeling in eerste aanleg moet altijd worden terugverwezen.10 Ook als het hof van oordeel is dat de rechtbank ten onrechte niet aan behandeling in de hoofdzaak is toegekomen, wordt terugverwezen. Hoewel art. 423 lid 2 Sv de ruimte lijkt te bieden om de zaak met instemming van partijen door het hof af te laten doen, heeft de Hoge Raad uitgemaakt dat in dat geval toch moet worden terugverwezen.11 Zoals gezegd is het hof in principe niet gebonden aan de beslissingen van de rechtbank. Hierin schuilt voor de verdachte het gevaar dat hij door het instellen van hoger beroep in een slechtere positie komt te verkeren dan daarvoor. Hiervoor is al gewezen op de consequenties van het verbod van partieel appel daaromtrent. Ook is het denkbaar dat het hof een zwaardere straf oplegt dan de rechtbank. De wetgever heeft de verdachte hier enige bescherming tegen willen bieden door in art. 424 Sv de eenparigheidsregels op te nemen. Deze houden in dat voor een veroordeling na vrijspaak en voor het opleggen van een hogere straf dan in eerste aanleg unanimiteit van raadsheren is vereist. Lid 1 maakt hier uitzondering op voor de alternatieve tenlastelegging waar het verbod van partieel appel nu juist op ziet. De unanimiteitseis uit lid 2 biedt de verdachte alleen bescherming tegen het opleggen van een hogere straf indien het OM niet in navolging van de verdachte ook hoger beroep heeft ingesteld. Overigens moet het praktisch belang van de eenparigheidsregels niet worden overdreven, gelet op de onmogelijkheid van externe controle en het feit dat in de raadkamer gewoonlijk naar consensus wordt gestreefd.

1.3

De situatie onder het nieuwe recht

1.3.1 Instellen van het hoger beroep en appelschriftuur

Instellen van appel per gewone brief De regering heeft de betekeningsperikelen die het gevolg waren van de deformalisering van het instellen van hoger beroep willen ondervangen door artikel 450 Wetboek van Strafvordering te wijzigen.12 Appel instellen kan nog steeds per gewone brief, maar lid 3 van

10


11

T&C Strafvordering, p. 1171-1172.

12


11

het artikel stelt nu als voorwaarde dat de verdachte een adres opgeeft en ermee instemt dat de griffiemedewerker de uitreiking van de oproeping in ontvangst neemt en een afschrift van de dagvaarding naar het opgegeven adres stuurt. Hiermee wordt de uitreiking geacht te zijn gedaan in persoon (lid 4). Betekening van gerechtelijke mededelingen zal dan ook rechtsgeldig kunnen geschieden op het door de verdachte opgegeven adres, zodat de verdachte die een rechtsmiddel wil aanwenden zich niet tegelijkertijd onbereikbaar kan houden. Appelschriftuur verplicht Centraal in het stelsel van het voortbouwende appel staan de grieven van de appellerende partij. Het indienen van een schriftuur met grieven is blijkens de wet13 en de memorie van toelichting14 in alle gevallen verplicht voor de officier van justitie die hoger beroep instelt. Voor de verdachte geldt dat hij in plaats daarvan ook mondeling ter zitting in hoger beroep bezwaren tegen het vonnis kan opgeven (art. 410 lid 1 jo. 416 lid 2 Sv), tenzij het gaat om een zaak waarin voor toelating in het hoger beroep een verlof van de kamervoorzitter van het gerechtshof vereist is. In dat geval moet bij niet indienen van een schriftuur met grieven een schriftuur met redenen om in hoger beroep te komen ingediend worden.15 De behandeling van dit type zaken wordt in de volgende paragraaf behandeld. In de zaken die niet onder het verlofstelsel vallen kan het hof de verdachte die geen schriftuur met grieven heeft ingediend, noch ter zitting is verschenen niet-ontvankelijk verklaren in het appel (art. 416 lid 2 Sv). Voor het Openbaar Ministerie geldt ten aanzien van niet indienen van appelschriftuur hetzelfde, met dien verstande dat de advocaat-generaal eerst in de gelegenheid moet worden gesteld het verzuim toe te lichten. Er is uitdrukkelijk voor gekozen om enige beslissingsruimte over te laten voor de appelrechter, hoewel – behoudens bijzondere omstandigheden – niet-ontvankelijkverklaring de norm zal zijn. Zeker van een professionele organisatie als het OM mag het indienen van schriftuur verwacht worden. Overigens valt niet uit de memorie van toelichting af te leiden dat de termijn van veertien dagen voor het indienen van schriftuur een fatale termijn is. Gelet op de oude regeling en het feit dat in de nieuwe regeling alleen aan het niet indienen de dreiging van nietontvankelijkheid is verbonden, is aannemelijk dat de wetgever op dit punt geen wijzigingen heeft willen aanbrengen. 13

Zie artikel 410, eerste volzin van het eerste lid, Wetboek van Strafvordering.

14


15

Vgl. artikel 410, vierde lid, Wetboek van Strafvordering.

12

1.3.2 Het beperkt verlofstelsel Een ander instrument om de inzet van strafvorderlijke middelen efficiënter te maken is de invoering van het verlofstelsel voor zogenaamde ‘bagatelzaken’. Dit zijn hoger beroepszaken betreffende veroordelingen tot een geldboete van niet meer dan € 500 wegens één of meer overtredingen,

dan

wel

misdrijven

waarop

naar

de

wettelijke

omschrijving

een

16

gevangenisstraf van niet meer dan vier jaar is gesteld.

In het nieuwe stelsel is voor de behandeling van het hoger beroep een verlof van de kamervoorzitter van het gerechtshof vereist. Deze moet op basis van de stukken beslissen of behandeling van het appel in het belang van een goede rechtsbedeling vereist is.17 Ter illustratie wordt in de memorie van toelichting een aantal voorbeelden genoemd van gevallen die aan dit nieuwe criterium voldoen. Het gaat hierbij om onder meer (vermoedelijke) nietigheid

van

de

inleidende

dagvaarding,

(vermoedelijk)

onterecht

aangenomen

ontvankelijkheid van de officier van justitie in de vervolging en aannemelijkheid dat een onevenredig hoge geldboete is opgelegd. Gevallen die vermoedelijk niet onder het criterium vallen zijn onder andere het appel waarvoor geen reden is gegeven, of dat zich richt tegen een strafmaat die conform de richtlijnen is vastgesteld. Een ander voorbeeld is het opgeven van onheuse bejegening door de rechter in eerste aanleg als reden voor hoger beroep.18 Tegen het oordeel van de voorzitter dat toelating in het hoger beroep in het belang van een goede rechtsbedeling niet vereist is, staat geen rechtsmiddel open. De verdachte moet op grond van art. 410a lid 2 Sv in ieder geval in het hoger beroep worden toegelaten, indien het gericht is tegen een verstekvonnis waarbij de verdachte niet in persoon is gedagvaard, en zich geen omstandigheid heeft voorgedaan waaruit voortvloeit dat hij op de hoogte was van de zitting. Deze uitzondering is weer niet van toepassing op kantonzaken en zaken waarin de strafvervolging is ingeleid met een strafbeschikking waartegen de verdachte verzet heeft gedaan. De ratio van het laatste is dat de verdachte die verzet doet geacht mag worden zichzelf op de hoogte te stellen van de zittingsdatum.19 Voor de duidelijkheid zij hier nog opgemerkt dat het verlofstelsel niet alleen geldt voor de verdachte die tegen zijn veroordeling wil opkomen, maar ook voor het OM dat meent dat een te lage straf is opgelegd. Overigens valt niet te verwachten dat dit vaak aan de orde zal zijn, gelet op het doorgaans geringe belang van de betreffende zaken. 16

Artikel 410a, eerste lid, Wetboek van Strafvordering.

17

De voorzitter beslist aan de hand van een verkort vonnis van de rechtbank (art. 415 lid 1 jo. 410a lid

1 Sv) en de appelschriftuur. 18


19


13

1.3.3 Wijzigingen in betekeningsvoorschriften

Betekening in persoon OM-appel tegen vrijspraak Aan art. 409 Sv is een nieuw lid 4 toegevoegd dat betekening in persoon van een OM-appel na vrijspraak bij verstek verplicht stelt. Hiermee wordt gegarandeerd dat de verdachte die niet op de hoogte was van de zitting kennis neemt van een tegen hem lopende vervolging, voordat de zaak in hoger beroep wordt behandeld. Het artikellid bepaalt met zoveel woorden dat het hoger beroep van de officier van justitie in persoon aan de verdachte moet worden betekend, voordat de griffier van de rechtbank de stukken doorzendt naar het gerechtshof. Zodoende wordt voorkomen dat de verdachte eerst bij de betekening van een veroordelend arrest erachter komt dat er een strafzaak tegen hem loopt. Deze mogelijkheid is misschien niet van groot praktisch belang, maar de regering achtte het wenselijk deze ondubbelzinnig uit te sluiten.20 Overigens is nog niet duidelijk of verzuim van de verplichting om het OMappel in persoon te betekenen kan worden geheeld doordat de dagvaarding in hoger beroep wel in persoon aan de verdachte is betekend. Tussentijdse betekening gewijzigde tenlastelegging Een wijziging in het Wetboek van Strafvordering die zowel het onderzoek ter terechtzitting in eerste aanleg als in hoger beroept raakt, is de opname van het nieuwe artikel 314. Volgens dit artikel dient het onderzoek ter terechtzitting bij wijziging van de tenlastelegging voortgezet te worden, indien de verdachte tegen wie verstek is verleend door de wijziging van de tenlastelegging in redelijkheid niet in zijn verdediging wordt geschaad. Dit heeft als voordeel dat de voortgang van de behandeling niet vertraagd wordt door de noodzaak om wijzigingen van ondergeschikte aard aan de niet verschenen verdachte te betekenen. Van ondergeschikte aard is sprake, indien het gaat om wijziging op punten die niet de richting en reikwijdte van het onderzoek ter terechtzitting raken.21 Dit gaat verder dan het corrigeren van kennelijke fouten, maar blijft wel ruim binnen de marges van het begrip ‘zelfde feit’ van art. 68 Sr.

20


21


14

1.3.4 Formele en materiële beslissingen

Terugverwijzen of zelf afdoen In het nieuwe art. 422a lid 1 Sv is als uitgangspunt opgenomen dat het hof, bij constatering van een gebrek in de dagvaarding in eerste aanleg dat niet op de tenlastelegging betrekking heeft en dat tot nietigheid daarvan zou moeten leiden, de zaak zelf afdoet. Volgens de tekst van het artikel wordt de zaak slechts terugverwezen naar de rechtbank indien de advocaatgeneraal, dan wel de verdachte hiertoe een verzoek op de zitting heeft gedaan. Indien vermoed moet worden dat de verdachte niet op de hoogte was van de zitting in hoger beroep, is terugverwijzing dwingend voorgeschreven. Omgekeerd doet het hof de zaak zelf af indien vaststaat dat de verdachte bewust verstek heeft laten gaan. Hier moet worden opgemerkt dat deze regeling voor zover terugverwezen zou moeten worden juridisch niet correct is. De rechter die het gebrek constateert wordt namelijk geacht niet de dagvaarding nietig te verklaren, maar de zaak terug te verwijzen naar de rechtbank die vervolgens op grond van deze nietige dagvaarding zou moeten beslissen. De juiste regeling moet zijn dat de appelrechter de inleidende dagvaarding nietig verklaart, waarna opnieuw gedagvaard kan worden. Ten aanzien van het tweede lid van art. 422a Sv (dat de terugverwijzingsregeling van overeenkomstige toepassing verklaart op de nietige oproeping of aanzegging) doet dit probleem zich niet voor, omdat de zaak dan wel op correcte wijze bij de rechtbank is aangebracht. Daarnaast zij nog gewezen op het herziene art. 423 lid 2 Sv. De appelrechter die tot de conclusie komt dat de rechtbank ten onrechte niet aan de behandeling van de hoofdzaak is toegekomen dient de zaak voortaan aan zich te houden. Slechts op verzoek van de advocaat-generaal of de verdachte, ter terechtzitting in hoger beroep gedaan, wordt de zaak terugverwezen naar de rechtbank. Dit is slechts anders indien de verdachte kennelijk niet op de hoogte was van de zitting in hoger beroep. Beslissen met eenparigheid van stemmen In artikel 424 Sv waren voorheen de eenparigheidsregels voor bepaalde beslissingen in hoger beroep vastgelegd; deze zijn nu integraal komen te vervallen. De regering achtte het niet juist dat de beslissing van rechters in hoger beroep getalsmatig werd vergeleken met het oordeel van lagere rechters.22 De auteurs van het derde interim-rapport Strafvordering 2001 22


15

achten vooral van doorslaggevend belang dat de relatieve binding van de appelrechter aan beslissingen in prima niet past binnen het stelsel van het voortbouwend appel.23 Unanimiteit is dus niet meer vereist om de verdachte na vrijspraak in eerste aanleg te veroordelen, dan wel een hogere straf op te leggen. Voorheen kon het OM de eenparigheidsregels met betrekking tot het opleggen van een hogere straf alleen doorkruisen door mee te appelleren met de verdachte, hoewel dit niet de enige reden mocht zijn. Meeappelleren met het enkele oogmerk de eenparigheidsregels buiten spel te zetten stuitte totnogtoe op nietontvankelijkheid van het OM in de vervolging.24 Vernietigen of bevestigen van vonnis In art. 423 Sv zijn de beslissingen van de appelrechter ten aanzien van het vonnis vastgelegd. De rechter heeft hierbij de volgende mogelijkheden: a. integrale bevestiging b. bevestiging van de beslissingen met verbetering van gronden c. bevestiging van de beslissingen met gedeeltelijke overname en aanvulling van gronden d. vernietigen van de beslissingen met gehele overname van gronden e. gedeeltelijke bevestiging van de beslissingen met gehele overname van gronden f.

integrale vernietiging

Met beslissingen worden de antwoorden op de vragen van art. 348 en 350 Sv en het bedoeld.25 Volgens Corstens moeten onder de gronden de motiveringen worden verstaan.26 In alle gevallen, met uitzondering van a. doet de rechtbank ten aanzien van de vernietigde delen datgene wat de rechtbank behoorde te doen, althans datgene wat het hof juist acht (art. 423 lid 1 Sv). Tot nu toe was de opbouw van art. 423 Sv onlogisch, in die zin dat de redactie leek te suggereren dat gedeeltelijke vernietiging van de beslissingen niet te verenigen was met gedeeltelijke of gehele bevestiging van de gronden en/of de rest van de beslissingen.27 De

23

Strafvordering 2001, p. 422.

24

T&C Strafvordering, p. 1175.

25

Melai-Groenhuijsen, WVSV, art. 423, aantekening 2, geraadpleegd 15 februari 2007 op:

26

Corstens 2005, p. 730

27


16

redactie is nu gewijzigd om de aarzelingen van de appelrechter tegen (gedeeltelijke) bevestiging weg te nemen.28 Art. 358 lid 4 Sv stelt, op straffe van nietigheid, dat het vonnis waarin een straf of maatregel wordt opgelegd de wettelijke voorschriften vermeldt waarop dat vonnis berust. Indien de rechtbank verzuimde de toepasselijke wetsartikelen in het vonnis op te nemen, bood artikel 423a Sv het hof de mogelijkheid om dit verzuim te repareren. Echter, omdat verbetering van gronden ook herstel van dit verzuim omvat was het artikel feitelijk overbodig29 en is dan ook komen te vervallen. Tenslotte is de bevoegdheid om in hoger beroep vormverzuimen te herstellen verruimd door in lid 3 de clausule “voor zoover deze niet aan nietigheid lijden” te schrappen. Dit betekent dat ook in principe nietige delen van het vonnis overgenomen kunnen worden, zolang het verzuim maar in hoger beroep te repareren valt.

1.3.5 Overige wijzigingen

Verzet vervalt Met de invoering van de Wet stroomlijnen hoger beroep komt het gewone rechtsmiddel verzet te vervallen. Verzet was met name van belang voor verdachten die op wilden komen tegen verstekveroordelingen ter zake van overtredingen waar geen hoger beroep tegen mogelijk is. Ter compensatie is hoger beroep opengesteld voor verdachten die schuldeloos verstek hebben laten gaan (art. 404 lid 3 Sv). Verdachten die wel van de zitting op de hoogte waren (of hadden kunnen geraken omdat zij verzet hebben ingesteld tegen een strafbeschikking) hebben dus geen rechtsmiddel meer open staan tegen een dergelijke veroordeling.30 Hoger beroep tegen een veroordeling betreffende een misdrijf blijft – onder voorbehoud van een mogelijk vereist verlof – altijd mogelijk. Strafbeperking unus in appel vervalt Teneinde de positie van de alleensprekende rechter in appel te versterken is art. 425 lid 2 Sv komen te vervallen. Hierin was de regel neergelegd dat deze niet een hogere vrijheidsbenemende straf of maatregel mag opleggen dan in eerste aanleg is opgelegd. Dit

28


29

Corstens 2005, p. 731.

30

Cassatie is slechts mogelijk tegen uitspraken van het gerechtshof (art. 427 Sv).

17

betekende dat de facto niet meer dan zes maanden opgelegd kon worden, omdat zaken waarin meer vrijheidsstraf is opgelegd op grond van art. 411 lid 2 sub b Sv in hoger beroep automatisch bij de meervoudige kamer terechtkwamen. In het nieuwe stelsel kan de alleensprekende

appelrechter

in

zaken

waarin

tot

zes

maanden

is

opgelegd

vrijheidsbenemende straffen tot het wettelijke maximum opleggen. Enkelvoudige economische kamer in appel Een uitvloeisel van de wens om meer zaken in hoger beroep enkelvoudig af te doen is de wijziging van art. 65 Wet RO. Hiermee is wettelijk mogelijk gemaakt dat de gerechthoven hoger beroepszaken tegen vonnissen van de economische politierechter enkelvoudig afdoen.

1.4

Rechtsvergelijking oude en nieuwe recht

1.4.1 Het voortbouwend appel Het oude middenstelsel biedt de verdachte overwegend goede rechtbescherming. Het is uit het oogpunt van berechting binnen een redelijke termijn en efficiency echter niet altijd de meest aangewezen weg. De onderzoekers van het Onderzoeksproject Strafvordering 2001 hebben onderzocht of de ontwikkeling van hoger beroep verder kan worden doorgezet in de richting van een stelsel waarin de bezwaren van procespartijen richtinggevend zijn voor het onderzoek ter terechtzitting in hoger beroep, maar waarin de rechter de mogelijkheid behoudt om naar eigen inzicht in te grijpen.31 Zoals eerder gezegd zijn hun aanbevelingen door de wetgever goeddeels opgevolgd. Uitgangspunt van het nieuwe stelsel is het zogenaamd voortbouwend appel. Dit houdt kort gezegd in, dat op zitting in hoger beroep in beginsel alleen die zaken aan de orde komen waarover het Openbaar Ministerie en de verdachte van mening verschillen. In beginsel, want hoewel dit misschien niet direct voor de hand ligt, kunnen partijen ook na aanvang van het onderzoek ter terechtzitting in hoger beroep hun grieven aanvullen en aanpassen.32

31

Sv 2001, p. 347.

32

Zie Kamerstukken II 2005-2006, 30 320, nr. 6, p. 8.

18

De hierboven omschreven systematiek noemt de memorie van toelichting bij de Wet “concentratie op geschilpunten”.33 Het vonnis waartegen geappelleerd wordt blijft echter uitgangspunt bij de inhoudelijke beoordeling van het hoger beroep. Hoewel de nadruk ligt op door procespartijen aangevoerde geschilpunten, blijft de appelrechter wel degelijk eindverantwoordelijk voor de correcte beantwoording van de formele en materiële vragen van art. 348 en 350 Sv. Indien de verdediging of het OM gebreken in het vonnis over het hoofd zien, blijft de rechter bevoegd om ambtshalve hierop te reageren. Dit kan tot gevolg hebben dat partijen na aanvang van het onderzoek ter terechtzitting hun proceshouding moeten herzien. Zo kan het bijvoorbeeld bij een alternatieve tenlastelegging voorkomen dat, hoewel partijen zich op de veroordeling

voor

het

subsidiaire

feit

geconcentreerd

hebben,

de

appelrechter

bewezenverklaring van het primaire feit wel mogelijk acht en dit op de zitting aan de orde stelt. Deze bevoegdheid is ook logisch, gelet op het verbod van partieel appel (art. 407 Sv), dat blijkens de memorie van toelichting bij de Wet onverminderd van kracht blijft.34 De bedoeling van de wetgever is evenwel dat partijen de reikwijdte van het hoger beroep beperken tot hun geschilpunten.

1.4.2 Beperking appelmogelijkheden Het beperkt verlofstelsel brengt met zich mee dat in een aantal zaken geen hoger beroep meer mogelijk is, waar dat vroeger wel het geval was. De verdachte wordt hiermee in zijn rechten beperkt. Bij de totstandkoming van de Wet heeft dan ook de vraag gespeeld hoe beperking van de mogelijkheid van hoger beroep zich verhoudt tot de procesrechtelijke waarborgen van het EVRM en IVPBR. De regering heeft zich in navolging van de Werkgroep hoger beroep en verzet op het standpunt gesteld dat het hoger beroep geen noodzakelijke voorwaarde is om van een ‘fair trial’ te kunnen spreken en dat de verlofprocedure voldoet aan de eisen van art. 14 lid 5 IVBPR. De belangrijkste overwegingen hierbij waren dat uit deze verdragen géén recht op twee feitelijke instanties voortvloeit en dat het verlofstelsel slechts ziet op lichte feiten, zodat de beperkte verlofprocedure in die gevallen voldoet aan het criterium van ‘berechting door een hoger rechtscollege’.35

33


34


35

Zie Kamerstukken II 2005/2006, 30 320, nr. 3, p. 22. Zie ook Rapport stroomlijnen, p. 23.

19

1.4.3 Minder ‘bewust verstek’ De Wet stroomlijnen verhoogt in zekere zin de eisen die gesteld worden aan de inbreng van de verdachte, bijvoorbeeld door het indienen van appelschriftuur verplicht te stellen. In zaken die niet onder het verlofstelsel vallen is dit in mindere mate het geval, omdat de verdachte daar ook mondeling ter zitting zijn bezwaren op kan geven. Hiermee is wel een impliciete verplichting tot aanwezigheid geschapen, omdat het formuleren van goede appelschriftuur aanzienlijk hogere eisen stelt aan de verdachte dan het mondeling opgeven van bezwaren. Dit bezwaar zou mogelijk enigszins ondervangen kunnen worden doordat de rechtbanken goede voorlichting verstrekken aan de verdachte, eventueel in combinatie met een standaardformulier voor grieven. Het bevorderen van de aanwezigheid ter zitting strookt evenwel met de bedoeling van de regering, die overwogen heeft dat bij het instellen van het hoger beroep enige inspanning van de kant van de verdachte wel verwacht mag worden.36 Bewust verstek laten gaan zonder grieven in te dienen moet worden ontmoedigd. Het gevaar blijft echter bestaan dat de verdachte die de voorkeur geeft aan het mondeling toelichten van zijn bezwaren niet tijdig op de hoogte raakt van de zittingsdatum, wat in de regel tot niet-ontvankelijkheid van het hoger beroep zal leiden. In kantonzaken die onder het verlofstelsel vallen doet zich daarnaast nog het risico voor dat de verdachte straf krijgt opgelegd terwijl hij nooit verweer heeft kunnen voeren. De dagvaarding kan immers geldig worden betekend zonder dat de dagvaarding de verdachte bereikt. Andersom kan de verdachte die bewust verstek heeft laten gaan ook stellen dat hij de dagvaarding nooit gezien heeft. De voorzitter die over het verlof moet beslissen zal dan – gelet op het recht van de verdachte om aanwezig te zijn bij zijn berechting – geneigd zijn om de verdachte het voordeel van de twijfel te geven. Verschijnen ter zitting heeft tenslotte voor de verdachte ook nog een voordeel: bij constatering van formele nietigheid van de dagvaarding, of indien het hof tot de conclusie komt dat de rechtbank ten onrechte niet aan de behandeling van de hoofdzaak is toegekomen, kan hij terugverwijzing afdwingen. Op deze manier kan verlies van instantie worden voorkomen.

36


20

1.4.4 Verkorting van de doorlooptijden Naast besparen op zittingscapaciteit door de instroom van hoger beroepszaken te beperken, beoogt de Wet stroomlijnen ook capaciteitswinst op andere punten. Zo wordt de verdachte die per brief aan de griffie hoger beroep wil instellen gedwongen om een adres op te geven waar het afschrift van de dagvaarding in hoger beroep en eventuele nadere oproepingen voor de zitting naartoe gestuurd kunnen worden. De voortgang van het onderzoek ter terechtzitting kan op dit punt niet meer vertraagd worden door problemen met de rechtsgeldige betekening van deze stukken. Het verplicht stellen van de appelschriftuur zorgt er daarnaast voor dat de verdachte niet te lichtzinnig hoger beroep instelt. De appelschriftuur bepaalt in de nieuwe situatie ook het verloop van het onderzoek ter terechtzitting, wat de behandeltijd kan verkorten. Ten aanzien van de zaken die onder het verlofstelsel vallen geldt dat het vonnis van de rechtbank onmiddellijk na afwijzing van verlof onherroepelijk wordt, zodat met de executie kan worden begonnen. Tenslotte kan het uitgangspunt dat geen aanhouding plaatsvindt bij ondergeschikte wijzigingen van de tenlastelegging het aantal aangehouden zaken terugdringen en bijdragen aan een vlotte behandeling van het hoger beroep. Ook bij constatering van een formeel gebrek in de inleidende dagvaarding kan, indien partijen geen bezwaar maken tegen prorogatie, verkorting van de doorlooptijd bereikt worden.

1.4.5 Vereenvoudigen bevestiging De wijzigingen in art. 423 Sv hebben ten doel de appelrechter ertoe te bewegen sneller delen van het vonnis over te nemen in het arrest en alleen datgene te vernietigen waarmee hij zich niet kan verenigen. Op deze manier wordt voor de rechtbank duidelijker wat de appelrechter niet bevalt aan het vonnis. Dit komt de eenheid van de rechtspraak en de ontwikkeling van het recht ten goede.37

37

Zie Corstens 2005, p. 730

21

1.4.6 Meer unus rechtspraak in hoger beroep? Als gevolg van de Wet stroomlijnen kan de enkelvoudige kamer bij het hof in theorie evenveel straf opleggen als de meervoudige kamer. Het is echter maar de vraag of hier veel mee gewonnen is. De belangrijkste reden om een zaak nu naar de meervoudige kamer te verwijzen zal in de regel niet de strafbeperking zijn, maar de ingewikkeldheid van de betreffende zaak. Datzelfde geldt nog sterker voor economische strafzaken, die nu in hoger beroep ook bij de enkelvoudige kamer worden aangebracht. Daarbij komt dat ook in de nieuwe situatie alleen die zaken enkelvoudig in hoger beroep worden behandeld die ook in eerste aanleg enkelvoudig zijn aangebracht. Collegiale rechtspraak in hoger beroep is echter ook geen vanzelfsprekendheid, gelet op het feit dat het EVRM hiertoe geen verplichting schept en er ook geen goede reden te bedenken waarom aan de behandeling in hoger beroep een groter gewicht moet worden toegekend dan in eerste aanleg.38 Het is uiteindelijk aan de gerechtshoven om te bepalen of gebruik gemaakt wordt van de mogelijkheid om een enkelvoudige economische kamer in te stellen.

38

Sv 2001, p. 356.

22

2 De Wet OM-afdoening

2.1

Inleiding

De Wet OM-afdoening en de Wet stroomlijnen hoger beroep hebben met elkaar gemeen dat beide wetten beogen de capaciteit van het strafrechtelijke apparaat beter te benutten. Een belangrijk verschil is dat de Wet OM-afdoening hoofdzakelijk bedoeld is om de rechter in eerste aanleg te ontlasten door de instroom van zaken te beperken. Dit heeft evenwel consequenties voor de instroom van zaken in hoger beroep. De wet zal naar verwachting vanaf 1 oktober 2007 (gefaseerd) in werking treden. De kern van de Wet OM-afdoening bestaat uit de bevoegdheid van de officier van justitie of een (buitengewoon) opsporingsambtenaar om vast te stellen dat een strafbaar feit is gepleegd, en als reactie hierop een strafbeschikking op te leggen. Deze strafbeschikking kan daarna in beginsel zonder medewerking van de verdachte ten uitvoer worden gelegd, tenzij de verdachte op correcte wijze verzet doet. Dit is een fundamentele wijziging, omdat de strafrechter nu niet meer de enige is die binnen het strafrechtelijk kader straffen kan opleggen. De term ‘vervolging’ heeft hierdoor zelfstandige betekenis gekregen, omdat er niet meer per definitie een rechter bij betrokken wordt. Deze ontwikkeling is niet zonder kritiek gebleven.39 In dit hoofdstuk wordt eerst de plaats van vervolging in het oude recht geschetst. Vervolgens zal worden ingegaan op de uitbreiding van de vervolging als gevolg van de Wet OMafdoening en de strafprocessuele wijzingen die daarmee gemoeid zijn. Tenslotte worden de juridische consequenties hiervan op een rijtje gezet.

2.2

De situatie onder het oude recht

2.2.1 Vervolging en berechting Van oudsher was maar één instantie bevoegd om punitieve sancties op te leggen: de rechterlijke macht. In art. 113 Gw is aan deze de berechting van strafbare feiten opgedragen.

39

Zie bijvoorbeeld het artikel van M. de Graaf, ‘Doelmatigheid boven rechtmatigheid’, DD (33) 2003, p.

811-829.

23

Onder berechting moet in dit verband worden verstaan het vellen van een oordeel over een strafbare gedraging en – eventueel – het opleggen van straf. Over welke strafbare feiten de strafrechter een oordeel velt, wordt bepaald door het Openbaar Ministerie. Deze beslist aan de hand van het zogenaamd opportuniteitsbeginsel (art. 167 Sv) welke strafbare feiten worden vervolgd.

2.2.2 Voorwaardelijk afzien van de vervolging Deze zuivere scheiding tussen vervolging en berechting leverde in de praktijk een (te) grote druk op de strafrechter op. Daarom is naar alternatieven gezocht. In de eerste plaats is geprobeerd de beslissingsruimte die het opportuniteitsbeginsel biedt beter te benutten. Het Openbaar Ministerie kan daarom niet alleen ervoor kiezen om niet te vervolgen, maar ook om voorwaardelijk af te zien van de vervolging. De zaak hoeft dan niet te worden voorgelegd aan de strafrechter, terwijl tegelijkertijd de mogelijkheid wordt geschapen dat de verdachte – om vervolging te voorkomen – voldoet aan de voorwaarden die het Openbaar Ministerie hem stelt. Deze praktijk wordt het voorwaardelijk seponeren van strafzaken genoemd. Het voorwaardelijk sepot was oorspronkelijk niet wettelijk geregeld, maar er werd vanuit gegaan dat de voorwaarden die gesteld konden worden uitsluitend betrekking konden hebben op het gedrag van de verdachte.40 Later kreeg het voorwaardelijk sepot gedeeltelijk een wettelijke basis in de vorm van het onder voorwaarden uitstellen van de beslissing omtrent verdere vervolging (art. 244 lid 3 Sv). Naarmate steeds vaker financiële voorwaarden werden gesteld in het kader van het voorwaardelijk sepot – en deze daardoor een meer leedtoevoegend karakter kreeg – nam de wenselijkheid van codificatie van de gangbare praktijk van buitengerechtelijke afdoening toe. Dit heeft ertoe geleid dat deze specifieke vorm van voorwaardelijk sepot – de transactie – in wettelijk werd geregeld art. 74 Sr. Na verloop van tijd zijn de voorwaarden die aan een transactie konden worden verbonden zodanig uitgebreid dat deze de meeste modaliteiten van voorwaardelijk sepot afdekten.41 Het buitenwettelijk voorwaardelijk sepot had echter nog steeds een nuttige functie in zaken waarin een transactie niet aan de orde is, maar waarin dagvaarden niet de aangewezen weg is. Deze situatie kan zich voordoen in gevallen waarin meer dan zes jaar gevangenisstraf op het betreffende feit staat of de wettelijke

40

Melai-Groenhuijsen, WVSV, art. 167 Sv, aantekening 2, geraadpleegd 12 april 2007 op:

. 41


24

transactievoorwaarden onvoldoende armslag bieden en buitengerechtelijke afdoening desondanks gewenst is.

2.2.3 Het alternatief: administratieve handhaving Een andere mogelijkheid om de druk op de strafrechter te verminderen is het overhevelen van strafbare gedragingen naar bestuursrechtelijke voorschriften. Vooral op het gebied van verkeershandhaving heeft deze aanpak een hoge vlucht genomen in de vorm van de Wet Administratiefrechtelijke Handhaving Verkeersvoorschriften (WAHV). Door overtreding van bepaalde voorschriften die voorheen als strafbare feiten gekwalificeerd konden worden uitdrukkelijk met administratieve sancties te bedreigen en de strafvorderlijke weg af te sluiten, is vervolging door het Openbaar Ministerie uitgesloten (zie art. 2 WAHV). Dit heeft tot gevolg dat niet meer de rechter de centrale figuur in de afdoening van deze feiten is, maar de officier van justitie. Deze treedt dan op in de hoedanigheid van bestuursorgaan: hij legt sancties op in de vorm van beschikking. De burger die zich niet met een dergelijke beschikking kan verenigen, heeft het recht deze ter marginale toetsing aan de rechter voor te leggen. Deze toets is aanmerkelijk beperkter dan de toetsing van een strafbaar feit in het kader van het strafproces.

2.2.4 Rechtsgevolgen afdoeningsmodaliteiten Bovenstaande modaliteiten van afdoening hebben naar hun aard een verschillende uitwerking voor de verdachte (bij administratieve afdoening: belanghebbende). Wordt ter zake van een strafbaar feit de vervolging doorgezet, dan zal de strafrechter beoordelen of hij het feit bewezen acht, in welke mate de verdachte daar schuld aan heeft en welke sanctie hij gepast vindt. Wordt dit traject in zijn geheel afgelegd, dan is er sprake van een rechterlijke veroordeling; er heeft berechting in de zin van art. 113 Gw plaatsgevonden. Hiervan kan geen sprake zijn bij afdoening door middel van een voorwaardelijk sepot c.q. transactie. De verdachte kiest er dan voor om vervolging (en als gevolg daarvan berechting) uit de weg te gaan, door te voldoen aan de voorwaarden die het Openbaar Ministerie hem stelt. Het komt derhalve niet tot een schuldvaststelling. Wel wordt van de afdoening door middel van een transactie, dan wel sepot aantekening gemaakt in de justitiële documentatie. Bij handhaving in het kader van de WAHV kan wel gezegd worden dat er sprake is van schuldvaststelling, zij het dat deze niet binnen het strafrechtelijk kader plaatsvindt en dat de schuldvaststelling door de belanghebbende in twee feitelijke instanties aan een 25

onafhankelijke rechter voorgelegd kan worden. De grondwettelijke basis hiervoor is te vinden in art. 112 lid 2 Gw. Omdat de basis van de sanctie niet strafrechtelijk is, wordt van deze afdoening geen aantekening gemaakt in de justitiële documentatie. De overeenkomst tussen bovengenoemde afdoeningsmodaliteiten is dat een beslissing wordt genomen die rechtsgevolg heeft: na onherroepelijk worden van een veroordelend strafvonnis kan tenuitvoerlegging hiervan plaatsvinden, bij het voorwaardelijk sepot en transactie vervalt het recht tot strafvervolging zodra de verdachte voldoet aan de gestelde voorwaarden, en de geldboete die is opgelegd bij WAHV-beschikking kan worden geïncasseerd nadat de beschikking formele rechtskracht heeft gekregen.

2.3

De situatie onder het nieuwe recht

2.3.1 Vervolging door middel van strafbeschikking

Opleggen van de strafbeschikking In het Wetboek van Strafvordering is als gevolg van de Wet OM-afdoening een geheel nieuwe titel IVA ingevoegd met het opschrift ‘Vervolging door een strafbeschikking’. In art. 257a Sv is bepaald dat de officier van justitie die vaststelt dat een overtreding of een misdrijf is begaan, waarop naar de wettelijke omschrijving niet meer dan zes jaar gevangenisstraf is gesteld, een strafbeschikking kan uitvaardigen. Het is dus de officier van justitie die bepaalt of de verdachte zich aan een bepaald feit heeft schuldig gemaakt. Vervolgens kan hij uit de in art. 257a Sv geregelde straffen, maatregelen en aanwijzingen kiezen welke sanctie hij als reactie op de strafbare gedraging het meest gepast vindt. Vele van deze sancties zijn geënt op de transactievoorwaarden zoals die nu zijn vastgelegd in art. 74 Sr; zo is ook de herstelvoorwaarde bij economische delicten in art. 36 WED omgebouwd tot een in de strafbeschikking op nemen aanwijzing. Nieuw is de mogelijkheid om een ontzegging van de bevoegdheid om motorrijtuigen te besturen op te leggen voor de duur van ten hoogste zes maanden. De mogelijkheid van taakstraf is in vergelijking met de transactie ruimer; in de strafbeschikking kan tot 180 uur worden opgelegd. Waarborgen bij oplegging Bij het opleggen van een vrijheidsbeperkende sanctie zoals de taakstraf, rijontzegging en aanwijzingen die het gedrag van de verdachte betreffen is voorafgaand horen van de 26

verdachte dwingend voorgeschreven (art. 257c lid 1 Sv). Bijstand door een raadsman is hierbij mogelijk. Bij oplegging van een betalingsverplichting die meer dan € 2000 bedraagt, is bijstand door een raadsman bij het horen dwingend voorgeschreven (lid 2).42 De hoogte van deze betalingsverplichting kan het gevolg zijn van één of meer geldboetes of de oplegging van de schadevergoedingsmaatregel, maar ook van een combinatie daarvan. Om het bekend worden van de verdachte met de strafbeschikking te bevorderen stelt art. 257d lid 1 Sv dat de strafbeschikking zo veel mogelijk in persoon wordt uitgereikt. Lukt dat niet, dan wordt een afschrift van de strafbeschikking per gewone post naar het GBA-adres van de verdachte gestuurd (lid 2). Indien een betalingsverplichting van meer dan € 2000 is opgelegd, geschiedt deze toezending per aangetekende brief (lid 4).

2.3.2 Tenuitvoerlegging van de strafbeschikking Voor de tenuitvoerlegging van de strafbeschikking is niet vereist dat deze onherroepelijk is geworden. Wel is uitgangspunt dat de strafbeschikking pas veertien dagen na uitreiking aan de verdachte of toezending van een afschrift ten uitvoer gelegd kan worden (art. 257g Sv). Dit zal in de regel samenvallen met het onherroepelijk worden van de strafbeschikking. Indien de verdachte bij uitreiking al afstand heeft gedaan van zijn recht op verzet, kan direct met de tenuitvoerlegging worden begonnen. Afhankelijk van de straf, maatregel of aanwijzing die is opgelegd zal een bepaald executietraject moeten worden gevolgd. Hiervoor gelden in grote lijnen de regels die ook voor de executie van onherroepelijke veroordelende vonnissen en arresten gelden. Vermeldenswaardig is het nieuwe art. 578b Sv, dat het verlenen van een machtiging tot gijzeling door de kantonrechter mogelijk maakt als pressiemiddel bij het verhaal van geldbedragen. Omdat de OM-geldboete – anders dan de rechterlijke geldboete – niet gepaard gaat met het opleggen van subsidiaire hechtenis, heeft de wetgever een regeling willen treffen om de verdachte die wel kan, maar niet wil betalen onder druk te zetten. Deze regeling is ontleend aan art. 28 WAHV.

42

Ter zake van economische en fiscale delicten zijn in de gewijzigde artikelen 36 WED, resp. 76 AWR

afwijkende regelingen opgenomen.

27

2.3.3 Verzet tegen de strafbeschikking

Aanwenden van het rechtsmiddel De verdachte die wil opkomen tegen een hem opgelegde strafbeschikking kan binnen veertien dagen ten parkette of schriftelijk verzet doen (art. 257e Sv). Deze termijn begint in de regel te lopen op het moment dat verondersteld moet worden dat de verdachte bekend is de strafbeschikking. Dit kan door uitreiking van de strafbeschikking zijn, maar ook doordat de verdachte voorafgaand aan het uitvaardigen van strafbeschikking is gehoord. Op de hoofdregel dat binnen veertien dagen na bekend worden met de strafbeschikking verzet gedaan kan worden bestaat een belangrijke uitzondering: bij toezending van een strafbeschikking waarbij uitsluitend een geldboete van niet meer dan € 340 is opgelegd, wegens een overtreding die niet meer dan vier maanden vóór toezending is gepleegd, geldt een termijn van zes weken voor het doen van verzet (art. 257e lid 1 Sv). Deze termijn is weliswaar ruimer, maar daar staat tegenover dat in dat geval voor de ontvankelijkheid van het verzet niet meer van belang is dat de verdachte daadwerkelijk kennis heeft genomen van de strafbeschikking. Het is dus mogelijk dat de verdachte die voor langere tijd niet op zijn GBA-adres verblijft bij tenuitvoerlegging van een dergelijke strafbeschikking voor een voldongen feit komt te staan. De gevolgen van het doen van verzet Het doen van verzet heeft tot gevolg dat de executie van de strafbeschikking wordt opgeschort of – indien deze al is aangevangen – geschorst, tenzij vaststaat dat het verzet te laat is gedaan (art. 257g lid 2 Sv). Wordt het verzet door de rechter niet-ontvankelijk verklaard, dan kan de executie van de strafbeschikking hervat worden. Is het verzet wel ontvankelijk, dan wordt de zaak grotendeels volgens de normale regels van de dagvaardingsprocedure in de behandeling genomen door de bevoegde rechtbank (art. 257f Sv). Hoger beroep en beroep in cassatie is daarna in de regel ook mogelijk. Omdat in het derde lid van art. 257f Sv de zesde, zevende en achtste titel van Boek 1 van het Wetboek van Strafvordering van overeenkomstige toepassing zijn verklaard op de verzetprocedure, toetst de rechter uitdrukkelijk niet de strafbeschikking zelf, maar velt zelf een integraal oordeel over het strafverwijt dat de verdachte ter zake wordt gemaakt.

28

Oproeping voor de zitting De verdachte wordt in de verzetprocedure niet gedagvaard voor de zitting, maar daarvoor opgeroepen door de officier van justitie. Deze oproeping wordt bij het doen van verzet ten parkette direct uitgereikt aan degene die verschenen is om het verzet te doen (art. 257e lid 3 Sv). Dit kan de verdachte zijn, maar ook diens raadsman of een schriftelijk gevolmachtigde. De uitreiking wordt hiermee geacht te zijn gedaan in persoon. Wordt het verzet schriftelijk gedaan, dan moet de oproeping volgens de normale regeling voor gerechtelijke mededelingen aan de verdachte worden betekend. Vindt rechtsgeldige betekening binnen zes weken na het doen van het verzet plaats, dan wordt deze gelijkgesteld met betekening in persoon (art. 257f lid 1 Sv). De ratio hiervan is dat van de verdachte die verzet doet verwacht mag worden dat hij zichzelf op de hoogte stelt van de zittingsdatum. Bij ongeldige betekening van de oproeping verklaart de rechter deze niet nietig, maar bepaalt een nieuwe zittingsdag (lid 2). De oproeping kan een volledige tenlastelegging bevatten, maar ook de korte omschrijving van het feit zoals die is opgenomen in de strafbeschikking (art. 257f lid 3 Sv). Deze treedt dan in de plaats van de tenlastelegging. Wel moet de officier van justitie uiterlijk bij aanvang van het onderzoek ter terechtzitting de korte omschrijving ombouwen tot een reguliere tenlastelegging.43 Behandeling van het verzet De behandeling van het verzet verschilt in weinig opzichten van de reguliere zitting die wordt ingeleid met een dagvaarding. Wel kan de verdachte onmiddellijk na aanvang van het onderzoek ter terechtzitting schorsing van het onderzoek in het belang van de verdediging afdwingen (art. 257f lid 2 Sv). In bijna alle gevallen dat de rechtbank einduitspraak doet in de verzetprocedure wordt de strafbeschikking vernietigd (art. 257f lid 4 Sv). Slechts in geval van nietigheid van de oproep, onbevoegdheid van de rechter of schorsing van de vervolging blijft de strafbeschikking van kracht. Deze uitspraken worden overigens ook gedaan indien de verdachte géén verzet heeft ingesteld en het OM een reden ziet om de verdachte te dagvaarden, bijvoorbeeld omdat de verdachte de aanwijzingen in de strafbeschikking niet opvolgt. In dat geval hoeft bij nietontvankelijkverklaring van het OM in de vervolging niet per se vernietiging van de

43

Vergelijk het gewijzigde art. 314a Sv en Melai-Groenhuijsen, WVSV, art. 314a, aantekening 2,

geraadpleegd 18 april 2007 op: .

29

strafbeschikking te volgen (art. 354a lid 1 Sv). Hieronder zal op dit punt nog terug worden gekomen.

2.3.4 Beklag tegen vervolging door middel van strafbeschikking Hoewel het uitvaardigen van een strafbeschikking vervolging met zich meebrengt, heeft de wetgever deze vorm van vervolging met betrekking tot de klachtprocedure van art. 12 Sv niet gelijk willen stellen met vervolgen door middel van dagvaarding. Artikel 12 is daarom gewijzigd, zodat ook bij vervolging door strafbeschikking voor een belanghebbende de mogelijkheid openstaat om schriftelijk beklag te doen bij het gerechtshof over deze keuze van het Openbaar Ministerie. De beklagtermijn die gold ten aanzien van getransigeerde feiten is overgenomen in het gewijzigde art. 12k Sv: uiterlijk drie maanden nadat een rechtstreeks belanghebbende bekend is geworden met het uitvaardigen van de strafbeschikking kan hij een klaagschrift indienen. Indien de strafbeschikking nog niet volledig ten uitvoer is gelegd, kan ook na die periode beklag worden gedaan. Het indienen van een klacht heeft in beginsel geen gevolgen voor de tenuitvoerlegging van de strafbeschikking. Wel kan het onder omstandigheden verstandig zijn dat het Openbaar Ministerie tot opschorting of schorsing overgaat.44 Indien het hof de klacht gegrond verklaard, kan zij bevelen dat vervolging plaatsvindt of wordt voortgezet door middel van een strafbeschikking. Deze mogelijkheid is kennelijk bedoeld als uitzondering, gelet op de redactie van art. 12i Sv en de aard van de klachtprocedure. De hoofdregel is dat bij gegrondverklaring van de klacht de reguliere dagvaardingsprocedure wordt ingezet. Tot slot zij nog opgemerkt dat klachten die enkel erop gericht zijn om voeging in het strafproces

mogelijk

te

maken

kunnen

worden

ondervangen

door

de

45

schadevergoedingsmaatregel op te nemen in de strafbeschikking.

2.3.5 Uitoefening van de vervolgingsbevoegdheid en mandaat In het kader van de Wet OM-afdoening is de officier van justitie niet de enige die strafbare feiten buitengerechtelijk af kan doen. Op het gebied van de transactie bestond een dergelijke mogelijkheid al: krachtens art. 74c Sr kon (buitengewone) opsporingsambtenaren de bevoegdheid worden verleend om onder toezicht van de officier van justitie in bepaalde

44

Kamerstukken II 2004-2005, 29 849, nr. 3, p. 64.

45


30

gevallen een transactie aan te bieden bij constatering van een strafbaar feit. In art. 37 WED was een vergelijkbare regeling opgenomen met betrekking tot personen belast met een publieke taak. Opsporingsambtenaren en voornoemde personen dienden bij de uitoefening van de bevoegdheid conform de richtlijnen van het College van procureurs-generaal te handelen. In de nieuwe artikelen 257b en 257ba Sv zijn vergelijkbare bepalingen opgenomen, die het mogelijk maken om bij algemene maatregel van bestuur een beperkte bevoegdheid tot het uitvaardigen

van

strafbeschikkingen

toe

te

kennen

aan

(buitengewone)

opsporingsambtenaren, respectievelijk bestuursorganen. Laatstgenoemden staan bij de uitoefening van hun bevoegdheid onder toezicht van het College van procureurs-generaal en dienen diens richtlijnen op te volgen (lid 2). Het OM houdt dus bij strafrechtelijke handhaving door bestuursorganen wel degelijk een stevige vinger in de pap. Dit is precies wat de Ministerie van Justitie voor ogen stond bij totstandkoming van art. 257ba Sv.46 Art. 257b Sv biedt een grondslag voor de politiestrafbeschikking; de tekst is vrijwel geheel overgenomen uit art. 74c Sr. De bedoeling van de wetgever was dan ook slechts om de bevoegdheid van opsporingsambtenaren om te transigeren om te buigen in de bevoegdheid om lage boetes op te leggen.47 Art. 257ba Sv is in het leven geroepen om bijvoorbeeld gemeenten en controle- en inspectiediensten de mogelijkheid te bieden bepaalde overtredingen direct met een strafbeschikking af te doen. Het gaat hierbij om strafbare feiten, niet zijnde misdrijven, die geconstateerd worden in het kader van toezicht op ordeningswetgeving. Naast het toekennen van een beperkte bevoegdheid tot opleggen van strafbeschikkingen aan opsporingsambtenaren en bestuursorganen c.q. toezichthouders zal de bevoegdheid van de officier van justitie om een strafbeschikking op te leggen ook krachtens art. 126 Wet RO gemandateerd kunnen worden aan onder zijn gezag staande ambtenaren. De memorie van toelichting bij het wetsvoorstel noemt hier een op handen zijnde wijziging van het Besluit reorganisatie

Openbaar

Ministerie

en

instelling

landelijk

parket,

waardoor

parketsecretarissen gemandateerd kunnen worden om taakstraffen tot 120 uur op te leggen.48 Het is echter nog maar de vraag of de ingrijpende aard van deze (bestraffende) bevoegdheid zich niet tegen mandatering verzet.49

46

Zie ook Kamerstukken I 2005-2006, 29 849, nr. C., p. 17.

47


48


49

De Graaf, p. 823.

31

2.4

Rechtsvergelijking oude en nieuwe recht

2.4.1 Wijzigingen in de afdoeningsmodaliteiten

De strafbeschikking ter vervanging van de transactie De strafbeschikking vervangt de transactie, hoewel deze in de overgangsfase nog een tijdje naast de strafbeschikking zal bestaan.50 De transactiepraktijk is in de loop van jaren gegroeid tot een acceptabel alternatief voor dagvaarden. De strafbeschikking en de daarbij behorende rechtsbeschermingsconstructie daarentegen moeten hun waarde nog bewijzen. Ook is de noodzaak om de transactie om te buigen in een executabele beslissing niet op voorhand duidelijk, vooral als men bedenkt dat 70% van de transacties vrijwillig voldaan wordt.51 Het ligt voor de hand dat de verdachte bij oplegging van zwaardere voorwaarden, zoals een taakstraf of uitlevering van voorwerpen, minder geneigd zal zijn op het transactievoorstel in te gaan dan bij oplegging van een betalingverplichting. Dit zal in de resterende 30% van de zaken waarin het transactievoorstel niet voldaan wordt dan ook vaak het geval zijn. Indien de genoemde sancties in een strafbeschikking zouden worden opgelegd kunnen deze evenmin zonder medewerking van de verdachte ten uitvoer gelegd worden. In die gevallen biedt de OM-afdoening dus geen soelaas. De toekomst van het voorwaardelijk sepot Naast de transactie bestond altijd nog het voorwaardelijk sepot. Het voorwaardelijk sepot was een nuttig instrument om gedragsverandering bij een verdachte teweeg te brengen, waarbij

de

dreiging

van

vervolging

spreekwoordelijke ‘stok achter de

bij

niet

voldoen

deur’ fungeerde.

aan

de

voorwaarden

De aanwijzingen die

in

als de

strafbeschikking aan de verdachte kunnen worden opgelegd zijn in belangrijke mate bedoeld om het voorwaardelijk sepot in de OM-afdoening te integreren.52 Evenals bij niet-naleving van de voorwaarden van het voorwaardelijk sepot zal de verdachte die niet (geheel) voldoet aan de aanwijzingen alsnog gedagvaard moeten worden (vgl. art. 255a Sv). Uit de

50


51


52


32

wetgeschiedenis blijkt overigens niet dat de strafbeschikking uitsluitend aanwijzingen zou kunnen bevatten. De redactie van artikel 257a lijkt ook niet in die richting te wijzen. De Graaf leidt uit de ruime formulering van de mogelijkheid om aanwijzingen te geven in de strafbeschikking af dat er geen ruimte meer zal zijn om voorwaardelijk te seponeren.53 Dit lijkt op een misverstand te berusten, omdat de wetgever juist de wetgevingsprocedure bij de Wet OM-afdoening benut heeft om de regeling van het voorwaardelijk uitstellen van de beslissing om verder te vervolgen uit te breiden naar art. 167 Sv. De redenering hierbij is geweest dat ook ter zake van feiten waarop meer dan zes jaar gevangenisstraf is gesteld en waarvoor geen GVO is opgeopend, noch voorlopige hechtenis wordt toegepast de behoefte kan bestaan om deze door het stellen van voorwaarden buitengerechtelijk af te doen.54 Het voorwaardelijke sepot blijft dus voor een (kleine) restcategorie van gevallen bestaan. Uitbreiding van het vervolgingsbegrip Vervolging wordt van oudsher beschouwd als het op vordering van het Openbaar Ministerie betrekken van een strafrechter in de strafzaak.55 Met invoering van het de Wet heeft de regering echter beoogd het begrip vervolging op te rekken, in die zin dat het opleggen van de strafbeschikking als daad van vervolging moet worden aangemerkt56, ook al komt er dus geen rechter aan te pas. Het is in dat geval de officier van justitie die de schuld van de verdachte vaststelt.57 Hiermee is tevens het fundamentele verschil duidelijk tussen de transactie en het voorwaardelijk sepot enerzijds en de strafbeschikking anderzijds: eerstgenoemde afdoeningsmodaliteiten zijn gericht op het vermijden van vervolging, terwijl laatstgenoemde afdoeningsmodaliteit een daad van vervolging is. Deze vorm van vervolging kan diep ingrijpen in de positie van de verdachte en dient derhalve op een solide (grond)wettelijke basis te berusten. En op dit punt gaat de OM-afdoening mank, omdat de grondwetgever niet voorzien heeft in deze vorm van buitengerechtelijke afdoening. Art. 113 Gw draagt de berechting van strafbare feiten op aan de rechterlijke macht. De OM-afdoening vertoont echter materieel gezien grote gelijkenis met berechting door de strafrechter.58 Volgens de regering staat dit

53

De Graaf, p. 818.

54


55


56 Zie Kamerstukken II 2004-2005, 29 849, nr. 3, p. 16. De artikelen 167 en 242 Sv zijn op deze nieuwe situatie aangepast. 57


58

De Graaf, p. 822.

33

niet aan de OM-afdoening in de weg, omdat naar de letterlijke tekst geen sprake is van berechting in de zin van de grondwet en omdat het artikel het OM er niet toe verplicht om iedere strafzaak bij de rechter aan te brengen.59 Maar als art. 113 Gw niet de basis vormt voor de OM-afdoening, welk artikel dan wel? Art. 112 lid 2 Gw kan, anders dan bij de WAHV, geen rugdekking bieden omdat nadrukkelijk gekozen is voor het strafrechtelijke kader. De strafrechter kan de beschikking van het Openbaar Ministerie niet inhoudelijk toetsen. Geconcludeerd kan dan ook worden dat de strafbeschikkende bevoegdheid van het OM constitutioneel op losse schroeven staat. Dit principiële en constitutionele bezwaar was voor de Raad van State de belangrijkste reden om negatief te adviseren ten aanzien van het Wetsvoorstel OM-afdoening.60 Desondanks is het wetsvoorstel nagenoeg ongewijzigd aangenomen, hetgeen tot gevolg heeft dat het Openbaar Ministerie nu over twee modaliteiten van vervolging beschikt: afdoening met een strafbeschikking, waarna eventueel gedagvaard moet worden of onmiddellijke dagvaarding van de verdachte.

2.4.2 Opsporing en (OM)-afdoening De Wet OM-afdoening is met name bedoeld voor de afdoening van zaken waarin een openbaar contradictoir strafproces ten behoeve van adequate sanctionering ‘overkill’ is. Dit zal veelal het geval zijn in slachtofferloze delicten waarin de schuld van de verdachte niet moeilijk te bewijzen is. Dit type zaken kan sneller en goedkoper worden afgedaan door middel van een strafbeschikking, zodat de schaarse rechterlijke capaciteit benut kan worden voor de zaken ‘die er echt toe doen’, zoals bewijstechnisch lastige zaken of delicten die grote maatschappelijke onrust hebben veroorzaakt. In dit verband is het van belang dat, evenals bij de transactie, de beslissing omtrent de vervolging doorgaans niet door de officier van justitie zal worden genomen. Hiervoor werd al gewezen op de nieuwe artikelen 257b en 257ba Sv. Op grond van art. 257b Sv zullen ook opsporingsambtenaren

in

bepaalde

gevallen

bij

aanhouding

op

heterdaad

een

strafbeschikking kunnen uitreiken aan de verdachte. Deze constructie was al jaren de gangbare praktijk met betrekking tot de politietransactie.61 Met het onderbrengen van de meeste verkeersdelicten in de WAHV was het belang van de politietransactie ten opzichte

59


60

Kamerstukken II 2004-2005, 29 849, nr. 5, p. 13

61


34

van de verkeersovertredingen grotendeels verloren gegaan.62 Deze regeling is nu echter weer teruggedraaid, zodat genoemde feiten opnieuw strafrechtelijk afgedaan kunnen worden door middel van een strafbeschikking. Art. 2 WAHV is overeenkomstig gewijzigd. Art. 257ba Sv biedt de mogelijkheid van een vergelijkbare snelle lik-op-stuk handhaving ter zake van bepaalde economische en milieudelicten. Toezichthouders die onder mandaat van krachtens art. 257ba Sv aangewezen bestuursorganen opereren kunnen zo controleren, opsporen en strafbeschikkingen uitvaardigen. Directe betrokkenheid van het OM is niet nodig. De winst van de strafbeschikking in al deze gevallen zit vooral in het feit dat de strafbeschikking in beginsel 14 dagen na uitreiking of toezending ten uitvoer kan worden gelegd, terwijl het OM bij de transactie per definitie afhankelijk is van de medewerking van de verdachte. In strafzaken waarin door middel van een strafbeschikking een geldboete wordt opgelegd is dit een groot voordeel, omdat deze zo sneller kunnen worden afgedaan. Ook hoeft geen dagvaarding meer uitgereikt te worden indien de verdachte niet direct betaalt.

2.4.3 Rechtsbescherming en de positie van de verdachte

Reikwijdte van de rechtsbescherming Zoals gezegd vindt geen rechterlijke toetsing plaats van de manier waarop het OM gebruik maakt van zijn bevoegdheid om te straffen. Natuurlijk is de officier van justitie bij het opleggen van de strafbeschikking gebonden aan de richtlijnen en aanwijzingen van het College van procureurs-generaal, maar de rechter kan niet toetsen in hoeverre het OM zich daarbij aan die richtlijnen houdt. In dat opzicht biedt het bestuursrecht betere rechtsbescherming tegen punitieve sancties, omdat de rechter daar meer oog heeft voor beleidsregels van het bestuursorgaan dan de strafrechter voor de vervolgingsrichtlijnen van het OM.63 Daarbij komt dat de richtlijnen in het kader van de OM-afdoening niet alleen betrekking hebben op de vervolgingskeuze, maar ook op de wijze waarop daaraan invulling wordt gegeven. Eventuele fouten hierbij kunnen worden geheeld door het doen van verzet, maar dat is in het kader van de Wet OM-afdoening nou juist niet de bedoeling. Er zou daarom veel voor te zeggen zijn als de rechter bij het doen van verzet wel de strafbeschikking (integraal) zou kunnen toetsen, zodat zich daaruit ook jurisprudentie over het hanteren van de verruimde vervolgingsbevoegdheid zou kunnen ontwikkelen. Want hoe 62

T&C Strafrecht, p. 488.

63

Bröring & Jurgens 2006, p. 345.

35

strafrechtelijk het toetsingskader ook ingekleurd wordt, dé centrale figuur in het stelsel van de OM-afdoening is het orgaan dat de sanctie oplegt. Integrale toetsing zou daarom ook beter sporen met de Europese jurisprudentie. Het is überhaupt nog maar de vraag of de gekozen constructie op het punt van rechtsbescherming wel genade kan vinden in de ogen van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens. In de arresten inzake Benendoun en Özturk is administratieve afdoening van strafbare feiten aanvaard, onder voorwaarde dat de betrokkene de sanctie ter toetsing aan een onafhankelijke rechter kan voorleggen. Zoals gezegd is dat bij de OM-afdoening niet het geval. Tenslotte is rechtsbescherming niet alleen van belang om het individu tegen overschrijding van bevoegdheden te beschermen, maar ook vanwege de preventieve werking die uitgaat van rechterlijke toetsing van beleid dat ook wordt toegepast in zaken waarin géén beroep op de rechter wordt gedaan.64 Gevolgen van vormverzuimen Ook rijst nu de vraag welke consequenties er in de verzetprocedure moeten worden verbonden aan verzuim van vormen in de fase voorafgaand aan de strafbeschikking. De memorie van toelichting bij de Wet stelt hieromtrent twee dingen, namelijk dat vormverzuimen bij de oplegging van de strafbeschikking geen gevolgen hebben voor de uitkomst van de verzetprocedure, omdat niet het handelen van het OM ter discussie staat maar de strafzaak, en dat vormverzuimen in het voorbereidend onderzoek nog steeds kunnen worden gesanctioneerd op grond van art. 359a Sv.65 Strijd met de beginselen van een goede procesorde Op de eerste regel lijkt op het eerste gezicht een uitzondering te worden gemaakt door art. 354a Sv. Dit artikel ziet op de situatie dat géén verzet is gedaan tegen de strafbeschikking en de officier van justitie besluit te dagvaarden, bijvoorbeeld omdat de verdachte de taakstraf niet uitvoert. De rechter kan dan bij niet-ontvankelijkverklaring van het Openbaar Ministerie de strafbeschikking vernietigen (art. 354a Sv). Als voorbeeld wordt in de memorie van toelichting schending van de beginselen van een goede procesorde die de strafbeschikking raken genoemd.66 Hoewel hierbij in de eerste plaats gedacht zou kunnen worden aan het verzuim om de verdachte vooraf te horen, is juist dat volgens de memorie van toelichting 64

Bröring & Jurgens 2006, p. 346.

65


66


36

geen reden om het OM niet-ontvankelijk te verklaren in de vervolging.67 De redenering is hierbij wederom dat de rechter niet de totstandkoming van de strafbeschikking toetst, maar het strafverwijt dat de verdachte wordt gemaakt. Overigens staat niet-ontvankelijkverklaring van het OM in de vervolging er in dat geval niet aan in de weg om opnieuw een strafbeschikking tegen de verdachte uit te vaardigen, omdat de eerste strafbeschikking niet geheel ten uitvoer is gelegd of ingetrokken (art. 255a Sv lid 2). Ook is er geen beletsel om zo nodig opnieuw te dagvaarden. Dat ligt anders indien het vertrouwensbeginsel wordt geschonden doordat eerst (door een opsporingsambtenaar) aan verdachte is medegedeeld dat niet strafrechtelijk tegen hem zal worden opgetreden en vervolgens alsnog een strafbeschikking bij hem op de mat valt. In dat geval vervalt in de regel het recht tot strafvervolging en zal er geen ruimte meer voor de strafbeschikking zijn. De positie van de verdachte In het kader van Wet OM-afdoening moet de verdachte die geen verzet doet er dus op vertrouwen dat het OM op rechtmatige en correcte wijze omspringt met de bevoegdheid die hem door de wetgever is toevertrouwd. De regering heeft hieromtrent gesteld dat de politieke eindverantwoordelijkheid voor het handelen van de officier van justitie – waaronder dus buitengerechtelijke afdoening – bij de Minister van Justitie ligt.68 De praktische waarde van die waarborg lijkt echter betrekkelijk gering. Aan de andere kant valt tegen de transactie hetzelfde bezwaar in te brengen: het maakt voor de verdachte materieel weinig uit of hij bij strafbeschikking een geldboete krijgt opgelegd of zich feitelijk gedwongen ziet op een transactievoorstel in te gaan. Toch plaatst de Wet OMafdoening de verdachte, juist op het grote winstpunt – de directe uitvoerbaarheid –, in een potentieel slechtere positie. Zoals gezegd kunnen strafbeschikkingen waarin alleen een geldboete van niet meer dan € 2000 is opgelegd zonder medewerking van de verdachte ten uitvoer gelegd worden. De verdachte die geconfronteerd met de tenuitvoerlegging (incasso) kan dan in bijna alle gevallen nog verzet doen tegen de strafbeschikking. De verzettermijn begint immers pas te lopen op het moment dat vaststaat dat de verdachte op de hoogte is van de strafbeschikking. Hierop geldt echter een belangrijke uitzondering. Is uitsluitend een geldboete van niet meer dan € 340 opgelegd, ter zake van een overtreding niet meer dan vier maanden voor toezending gepleegd, dan is de verdachte die eerst zes weken na toezending verzet doet in 67


68


37

principe te laat. In de parlementaire geschiedenis is aan de orde geweest of een dergelijke situatie, waarin de verdachte geacht wordt zijn rechtsmiddel te hebben prijsgegeven, verenigbaar is met de jurisprudentie van het Europese Hof. Hierop is destijds bevestigend geantwoord.69 De praktijk zal uit moeten wijzen of de rechter in dergelijke gevallen geneigd zal zijn om verschoonbare termijnoverschrijding aan te nemen.

2.4.4 Strafbeschikking en recidive In het kader van de Wet OM-afdoening is er bewust voor gekozen om degene ten aanzien van wie een strafbeschikking ten uitvoer kan worden gelegd niet aan te merken als veroordeelde maar als verdachte.70 Daarmee blijft onverlet dat in veel gevallen de strafbeschikking materieel met een rechterlijke veroordeling gelijk wordt gesteld. In de eerste plaats kan hier worden gewezen op de nieuwe schakelbepaling van art. 78b Sr: hierin wordt de strafbeschikking met een veroordeling gelijk gesteld, tenzij uit enige bepaling het tegendeel voortvloeit. Dit heeft niet alleen consequenties voor strafbepalingen die strafverhogende recidivebepalingen kennen71, maar mogelijk ook voor de wijze waarop strafrechters bij een veroordeling rekening zullen houden met eerder opgelegde strafbeschikkingen. Strafbeschikkingen zullen op gelijke wijze als transacties worden opgenomen in de justitiële documentatie. Anders dan een transactie berust een strafbeschikking echter op een eenzijdig tot stand gekomen schuldvaststelling. Afgewacht moet worden of de rechter genegen zal zijn een dergelijke ‘veroordeling’ mee te nemen in de strafmaat. Op het gebied van recidiveregelingen noemt de memorie van toelichting verder als voorbeeld de regeling inzake het puntenrijbewijs72, welke momenteel ter beoordeling bij de Tweede Kamer ligt (Kamerstukken II 2005/2006, 30324, nr. 2). En tot slot is in het Wetboek van Strafvordering met betrekking tot de zogenaamde ‘kleine recidivegrond’ oplegging van taakstraf bij strafbeschikking opgenomen in art. 67a lid 2 sub 3 Sv. De wetgever zag geen aanleiding om onderscheid te maken tussen een taakstraf die door de rechter is opgelegd en een taakstraf die bij strafbeschikking is opgelegd.73 Dezelfde regeling is ook met betrekking tot de oplegging van de ISD-maatregel ingevoerd in het gewijzigde 38m Sr.

69

Kamerstukken II 2004-2005, 29 849, Nr. 17, p. 31.

70


71

Bijvoorbeeld de artikel 184 Sr (opzettelijk niet voldoen aan een ambtelijk bevel).

72


73


38

2.4.5 Van berechting naar OM-afdoening? De vraag is in hoeverre afdoening door middel van strafbeschikking een volwaardig alternatief is voor berechting door de kanton- of politierechter. Voor politierechterzaken gelden als criteria: naar aanvankelijk oordeel van het OM van eenvoudige aard, zowel bewijstechnisch als procesrechtelijk, en te rekwireren gevangenisstraf mag niet meer dan één jaar bedragen (vgl. art. 368 Sv). Dit laatste criterium is bij de OM-afdoening niet aan de orde; het eerste is wel goed toepasbaar. In het nieuwe stelsel wordt het onderscheid tussen de zaken die zich wel en niet lenen voor OM-afdoening volledig overgelaten aan de officier van justitie. Deze moet in de ruimte beneden de abstracte grens ‘overtreding, dan wel misdrijf waarop ten hoogste zes jaar gevangenisstraf is gesteld’ een concrete beslissing nemen omtrent de vervolging. Daarbij wordt de beslissing nader ingekaderd door de Polarisrichtlijnen. Bij de totstandkoming van de wet is – nota bene mede door het OM – het bezwaar geuit dat het strafbereik van misdrijven waarop tot zes jaar gevangenisstraf staat te ruim is. De officier van justitie zou dan namelijk in de verleiding kunnen komen zaken die zich daar niet voor lenen met een strafbeschikking af te doen.74 De regering heeft zich terecht verweerd met het argument dat niet altijd een directe relatie tussen complexiteit van de zaak en strafdreiging bestaat. Bovendien worden ook veel van dit soort misdrijven getransigeerd. Niet duidelijk is waarom de keuze tussen transigeren en dagvaarden in misdrijven waar tot zes jaar gevangenisstraf op staat wél aan de officier van justitie toevertrouwd zou kunnen worden, maar de keuze tussen strafbeschikking of dagvaarding niet. Aan de andere kant blijft het risico bestaan dat in de afweging tussen enerzijds adequate strafrechtspleging en anderzijds sneller meer zaken afdoen, de balans in grensgevallen kan doorslaan naar het laatste. De praktijk zal uit moeten wijzen of dit ook daadwerkelijk gaat gebeuren.

74


39

3 Consequenties voor de procesvoering van het Ressortsparket

3.1

Inleiding

In de voorgaande hoofdstukken is de gewijzigde situatie als gevolg van de Wet stroomlijnen hoger beroep en de Wet OM-afdoening in kaart gebracht. Deze nieuwe situatie heeft al naar gelang de strekking van de wetten verschillende consequenties voor de procesvoering binnen het Ressortsparket ’s-Hertogenbosch. In dit hoofdstuk worden deze consequenties op een rij gezet, waarbij onderscheid gemaakt wordt tussen kwalitatieve en kwantitatieve gevolgen. De kwalitatieve gevolgen hebben betrekking op de aard van de wijzigingen en de taken en verantwoordelijkheden die daaruit voortvloeien. De kwantitatieve gevolgen betreffen de capaciteitsbesparing op zittingszaken. Voorafgaand aan de behandeling van de consequenties zal eerst een globale beschrijving worden gegeven van de doorloop van het primaire proces. Vervolgens worden de resultaten van een inventarisatie van de gevolgen bij de belangrijkste ketenpartners behandeld. Tenslotte komen de consequenties zelf aan de beurt.

3.2

Beschrijving van het primaire proces

3.2.1 Doorloop van gewone strafzaken Gewone strafzaken zijn zaken die op basis van een dagvaarding in hoger beroep worden aangebracht bij het Gerechtshof, met het doel op basis van het stelsel 348/350 Sv een oordeel te verkrijgen over het strafverwijt dat de verdachte wordt gemaakt. Dit type zaken, dat het grootste beslag op het primaire proces legt, komt binnen op de Front Office van het Ressortsparket. Hier worden de binnengekomen dossiers door een administratief medewerker geregistreerd en op compleetheid gecontroleerd (administratieve voorbewerking). Vervolgens wordt door de adjunct-secretaris van het Legal Office een onderscheid gemaakt in standaardzaken en maatwerkzaken. Deze controleert daarnaast of belangrijke formaliteiten zijn nageleefd (het formele gedeelte van de voorbewerking) en maakt aan de hand van de stukken een inschatting van de verwachte behandeltijd op de zitting.

40

Vervolgens wordt een appointeringsvoorstel gedaan aan de kamervoorzitter van het Gerechtshof. Zolang het onderzoek ter terechtzitting in hoger beroep nog niet is aangevangen, krijgen belanghebbenden in het strafproces informatie omtrent het plannen van de zaak en de aanvang van het onderzoek ter terechtzitting van het Front Office. Zodra de voorzitter een datum en tijdstip van behandeling heeft vastgesteld, wordt de administratieve behandeling van de zaak overgenomen door het Back Office. Deze brengt de dagvaarding in hoger beroep uit en roept eventuele getuigen en tolken op. Het Legal Office is vanaf dit moment belast met de inhoudelijk juridische voorbewerking. Deze wordt gemaakt door de juridisch medewerkers onder verantwoordelijkheid van de betrokken A-G. Wanneer het Hof uitspraak heeft gedaan en het arrest onherroepelijk is geworden, neemt het Back Office de executie van eventueel opgelegde straffen en/of maatregelen voor zijn rekening. Zodra het executietraject in zijn geheel is afgelegd, is de doorloop van de strafzaak bij het Ressortsparket geëindigd.

3.2.2 Doorloop van bijzondere zaken Naast gewone strafzaken behandelt het Ressortsparket ook enkele bijzondere zaken. Kenmerkend voor de bijzondere zaken is dat zij buiten het onderzoek ter terechtzitting worden behandeld. Hierbij kan een onderscheid worden tussen zaken die betrekking hebben op de

voorlopige hechtenis en zaken die géén betrekking hebben op de voorlopige

hechtenis. De voorlopige hechtenis zaken worden behandeld door het onderdeel raadkamerzaken van het Back Office. Dit type zaken kan worden onderscheiden in hoger beroepszaken tegen bevelen voorlopige hechtenis van de rechtbank, verlengingen van de voorlopige hechtenis in hoger beroep en de behandeling van verzoekschriften tot opheffing dan wel schorsing van de voorlopige hechtenis. De procedure is gewoonlijk dat het Hof de zaak op een zitting plaatst en dat het Ressortsparket de verdachte c.s. tegen die datum oproept c.q. transport van de gedetineerde regelt. Nadat de raadkamer van het Hof een beschikking heeft genomen, zorgt het Ressortsparket zo nodig voor de tenuitvoerlegging daarvan. De administratief medewerkers van het onderdeel raadkamerzaken voeren deze handelingen uit onder verantwoordelijkheid van de betrokken A-G. Het onderdeel raadkamerzaken is daarnaast ook belast met administratieve handelingen ten aanzien van raadkamerbehandelingen die niet (direct) met de voorlopige hechtenis van doen hebben, zoals klaagschriften tegen niet (verdere) vervolging ex art. 12 Sv en overige verzoek- of klaagschriften. 41

Bijzondere zaken die niet door het onderdeel raadkamerzaken worden behandeld maar door het onderdeel standaardzaken betreffen de cassatieberoepen, gratieverzoeken en verzoeken om strafonderbreking.

3.3

Wijzigingen bij arrondissementsparket, rechtbank en gerechtshof

3.3.1 Inleiding Het Ressortsparket ’s-Hertogenbosch zal als gevolg van de Wet stroomlijnen en de Wet OMafdoening wijzigingen moeten doorvoeren in de procesvoering. Aangezien de organisatie met betrekking tot het primaire proces nauw samenwerkt met de ketenpartners binnen het ressort (arrondissementsparket, rechtbank en gerechtshof), is het van belang om na te gaan wat deze ketenpartners ter implementatie van voornoemde wetten hebben ondernomen. Het heeft immers weinig zin om wijzigingen door te voeren die regelingen op andere niveaus doorkruisen. Door middel van het afnemen van een kleine enquête75 bij betrokken medewerkers is geprobeerd om in beeld te brengen welke invulling de ketenpartners hebben gegeven aan specifieke onderdelen van de Wet Stroomlijnen hoger beroep en Wet OM-afdoening. De vragen zijn hierbij logischerwijs afgestemd op de plaats van de ketenpartner in de strafrechtsketen. Hieronder worden de zaken behandeld die op basis van de respons aan het licht zijn gekomen.

3.3.2 Wijzigingen bij de arrondissementsparketten De vragen die aan de arrondissementsparketten zijn gesteld met betrekking tot de Wet stroomlijnen zien op wijze waarop invulling is gegeven aan de verplichting van de officier van justitie om appelschriftuur in te dienen en de betekening van het OM-appel na vrijspraak. De andere vragen betreffen de capacitaire effecten van de Wet OM-afdoening en de mogelijkheid om de schadevergoedingsmaatregel op te nemen in de strafbeschikking. Uit deze bevraging is naar voren gekomen dat op het gebied van het indienen van de appelmemorie verschillen bestaan tussen de parketten. Zo dienen de officieren van justitie van het parket in Roermond zelf in de gaten houden dat tijdig en op correcte wijze een

75

De verschillende enquêteformulieren zijn in bijlage 2 opgenomen.

42

appelschriftuur ingediend wordt. Bij het parket in Breda krijgen de OvJ’s ondersteuning in de vorm van extra termijnbewaking. Het verplicht in persoon betekenen van een OM-appel is opgenomen in de normale procedure met betrekking tot de betekening van het vonnis. Op het gebied van de OM-afdoening wordt gewacht op een handreiking van de projectgroep OM-afdoening en is door de parketten zelf nog niets ondernomen. Voor de volledigheid zij nog opgemerkt dat het Ressortsparket ten behoeve van de arrondissementsparketten een standaardformulier (format) heeft ontwikkeld. In kader van de eenheid en kwaliteitsbewaking dient de officier van justitie aan de hand hiervan de appelschriftuur kan opstellen.

3.3.3 Wijzigingen bij de rechtbanken Aan de rechtbanken is gevraagd welke stappen ondernomen zijn om het appel instellen per gewone brief aan de griffie mogelijk te maken en wat de capacitaire gevolgen zijn van het afschaffen van de oude verzetprocedure. Hieruit kwam naar voren dat de technische wijzigingen in de appelprocedure worden voorbereid worden door het LOVS (Landelijk overleg van voorzitters van strafsectoren) en dat de uitslag hiervan wordt afgewacht. De medewerkers van de rechtbanken hebben een algemene voorlichting over de Wet stroomlijnen gehad, maar de rechtbanken zelf hebben nog geen concrete stappen genomen voor implementatie. Respondenten hebben verder aangegeven dat het aantal verzetzaken dat jaarlijks bij hen behandeld werd letterlijk op de vingers van één hand te tellen is.

3.3.4 Wijzigingen bij het Gerechtshof Het Gerechtshof ’s-Hertogenbosch heeft om begrijpelijke redenen weinig bemoeienis met de Wet OM-afdoening. Interessanter is juist de implementatie van de Wet stroomlijnen, met name op het terrein van het verlofstelsel, het (partieel) bevestigen van vonnissen en de mogelijke versterking van de enkelvoudige kamer. Uit de bevraging is echter gebleken dat op deze punten niet heel veel verandert. Het door het Hof gebruikte informatiesysteem NIAS wordt momenteel aangepast om de registratie van verlofzaken mogelijk te maken. De werkprocessen zelf zullen op dit punt afgestemd worden op de voorstellen van de landelijke werkgroep wetswijziging stroomlijnen hoger beroep. Voordat deze stappen genomen zijn, kan nog niet tot feitelijk implementatie worden overgegaan. Wel is alvast afgesproken dat de rechtbanken de bagatelzaken gescheiden aan zullen leveren en is de afspraak gemaakt dat voorlopig in alle verlofzaken betreffende APV43

overtredingen verlof zal worden verleend, omdat in dit type zaken altijd beroep in cassatie mogelijk is (vgl. art. 404 lid 3 Sv). Het partieel bevestigen is bij het Gerechtshof ’sHertogenbosch al sinds jaar en dag de gewoonte; op dit punt verandert er dan ook niets. De capacitaire effecten die de wetgever op het oog heeft gehad met de uitbreiding van de bevoegdheden van de enkelvoudige kamer zullen zich bij het Hof niet verwezenlijken. Zo komt er voorlopige geen economische enkelvoudige kamer en zal het vervallen van de strafbeperking in de regel geen reden opleveren om te verwijzen naar de meervoudige kamer.

3.4

De consequenties van de wetwijzingen voor de procesvoering

3.4.1 De consequenties van de Wet stroomlijnen hoger beroep

Kwalitatieve gevolgen Een van de belangrijkste kwalitatieve gevolgen van de Wet stroomlijnen is de komst van een nieuwe specifieke categorie in de gewone strafzaken: de bagatelzaken. Wordt in een dergelijke zaak verlof verleend, dan komt de zaak volgens de normale procedure op zitting. Indien de voorzitter van het gerechtshof het verlof afwijst moet het Ressortsparket de beslissing van de rechtbank ten uitvoer leggen. Dit is een consequentie van de gelijkstelling van de beschikking met de beslissing op het rechtsmiddel hoger beroep (art. 410a lid 4 jo. art. 557 Sv). Het verlofstelsel biedt dus geen winst op het terrein van de executie. Daarnaast zal bij de dossierinventarisatie een aantal andere nieuwe zaken gecontroleerd moeten worden. Indien de verdachte appel heeft ingesteld moet gekeken worden of tijdig (relevante) schriftuur met grieven is ingediend, of dat zich bij een toegelaten bagatelzaak schriftuur met redenen om in hoger beroep te komen bij de stukken bevindt. Bij een OMappel zal nagegaan moeten worden of een appelmemorie is ingediend bij de rechtbank, aangezien dit bij het parket Roermond bijvoorbeeld geheel aan de verantwoordelijkheid van de officier van justitie wordt overgelaten en verzuim hiervan vrijwel altijd fataal zal zijn. Indien zich bij de stukken een schriftuur van verdachte of OM bevindt kan deze bij het plannen van de zaak op zitting mogelijk een indicatie geven voor de te verwachten behandelduur. Verder zullen nog twee formaliteiten gecontroleerd moeten worden. Ten eerste moet bij een hoger beroep dat is ingesteld per gewone brief aan de griffie gecontroleerd worden of de juiste procedure is gevolgd.

De bedoeling van de wetgever is immers geweest om de

gangbare praktijk strak wettelijk in te kaderen. Ten tweede moet gecontroleerd worden of de 44

aanzegging hoger beroep bij een OM-appel daadwerkelijk in persoon aan de verdachte is betekend. Bij de arrondissementsparketten zijn namelijk geen extra maatregelen genomen om te garanderen dat dit gebeurt. Wordt desondanks niet in persoon betekend, dan kan dit wellicht gecorrigeerd worden door de dagvaarding in hoger beroep wél in persoon te betekenen. Kwantitatieve gevolgen Het lijkt erop dat de grootste capacitaire gevolgen van de Wet stroomlijnen in het beperkt verlofstelsel zitten. Onzeker is echter hoeveel zaken niet in hoger beroep behandeld zullen worden omdat geen verlof wordt verleend. De kamervoorzitters van het hof zijn vrij in de beoordeling of verlof verleend moet worden of niet. Omdat absolute cijfers op dit vlak (nog) niet voorhanden zijn, zal hieronder een ruwe schatting gedaan worden omtrent de besparing. Daarbij moet als eerste worden bepaald hoeveel zaken in principe onder het verlofstelsel komen te vallen. De memorie van toelichting bij het Wetsvoorstel stroomlijnen vermeldt dat in 2004 in 31.385 zaken uitsluitend een geldboete van ten hoogste € 500 is opgelegd.76 Omdat niet in al deze zaken daadwerkelijk hoger beroep wordt ingesteld, is vervolgens van belang een inschatting te maken van het appelpercentage. Uit cijfers blijkt dat in 2002 in 10% van de afgedane rechtbankzaken hoger beroep is ingesteld.77 Inzake veroordelingen in kantonzaken is in 2002 slechts in 3,6% van de gevallen hoger beroep is ingesteld.78 Deze percentages betreffen echter hoger beroep in alle misdrijfen kantonzaken. Er mag vanuit worden gegaan dat het percentage hoger beroep inzake veroordelingen tot een geldboete van maximaal € 500 lager ligt. Uitgaande van het hoogste appelpercentage, dat dus alleen in misdrijfzaken geldt, kan geschat worden dat in ten hoogste 3.139 van de 31.385 bagatelzaken hoger beroep wordt ingesteld. Naar verwachting zal voor de meeste van deze zaken geen verlof worden verleend en hoeven deze dus niet inhoudelijk door het Ressortsparket behandeld te worden. Uit interne cijfers van het Ressortsparket blijkt dat jaarlijks zo’n 1.000 zaken enkelvoudig bij het Gerechtshof worden behandeld. Waarschijnlijk zit daar een groot aantal bagatelzaken bij. Ervan uitgaande dat het hof 1/5 deel van de bagatelzaken van de vijf gerechtshoven in Nederland voor zijn rekening neemt (= 628 zaken), betekent dit dat er principe flink bespaard

76 77

Kamerstukken II 2005/2006, 30 320, nr. 3, p. 20. Openbaar Ministerie, Het OM in cijfers 2001 – 2005, geraadpleegd 22 februari 2007 op:

<www.om.nl/files/file.php5?id=325> 78


45

zou kunnen worden op de zaken die anders door de enkelvoudige kamer bij het hof in behandeling zouden worden genomen. Toch zal de winst naar verwachting lager uitvallen. Voor de verstekzaken betreffende misdrijven waarin de dagvaarding niet in persoon is betekend geldt namelijk dat altijd verlof verleend moet worden (art. 410a lid 2 Sv). In verstekzaken betreffende overtredingen waarin de dagvaarding niet in persoon is betekend is hiertoe geen wettelijke verplichting. Toch zal de voorzitter ook in die zaken doorgaans verlof verlenen, om te voorkomen dat de verdachte nooit tegenspraak heeft kunnen leveren. Ook door het vervallen van het rechtsmiddel verzet kan er een aantal hoger beroepszaken bij komen. Het aantal verzetszaken was echter zo gering, zoals hierboven al is aangegeven, dat deze toename in hoger beroepszaken eigenlijk valt te verwaarlozen. Het

verlofstelsel

kan

dus

in

principe

in

lichtere

zaken

voor

een

aanzienlijke

capaciteitsbesparing zorgen, maar is daarbij sterk afhankelijk van de mate waarin tegenspraak wordt geleverd en het oordeel van de kamervoorzitters.

3.4.2 De consequenties van de Wet OM-afdoening

Kwalitatieve gevolgen De Wet OM-afdoening heeft vooral kwantitatieve gevolgen voor het Ressortsparket en slechts kwalitatieve gevolgen ten aanzien van de klachtprocedure tegen niet (verdere) vervolging. Een aantal klachtzaken zal namelijk worden ingeleid door een strafbeschikking waartegen een belanghebbende een klacht indient. In die zaken zal rekening moeten worden gehouden met een eventueel al (gedeeltelijk) ten uitvoer gelegde strafbeschikking. Daarbij is vooral de eventuele oplegging van de schadevergoedingsmaatregel van belang. Overigens is vooralsnog niet gebleken dat deze mogelijkheid opgepikt gaat worden door de arrondissementsparketten. Kwantitatieve gevolgen Een belangrijk punt dat gespeeld heeft met betrekking tot het aannemen van de Wet OMafdoening was de vraag of de beoogde capaciteitswinst daadwerkelijk behaald gaat worden. De Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak heeft gesteld dat de winst vooral zit in die zaken waarin de aantoonbaar met de strafbeschikking bekende verdachte geen verzet doet,

46

en de opgelegde sanctie zonder medewerking van de verdachte ten uitvoer gelegd kan worden.79 De regering heeft aangegeven dat zij verwacht dat in tussen de 4% (percentage beroep op de rechter in het kader van de WAHV) en 30% (percentage transacties dat niet betaald wordt) van de zaken verzet zal worden gedaan.80 Aan de hand van gegevens uit 2002 wordt in de memorie van toelichting de schatting gemaakt dat als gevolg van de Wet OM-afdoening 21.000 rechtbankzaken en 44.000 kantonzaken aan zittingscapaciteit kunnen worden bespaard, omdat de verdachte geen verzet doet tegen de strafbeschikking. Dit betreft overwegend verstekzaken.81 De besparing voor het Ressortsparket zit in de zaken die niet meer voor hoger beroep in aanmerking komen omdat geen verzet is gedaan. Aanhakend bij de reeds eerder genoemde appelpercentages in rechtbanken kantonzaken, resp. 10 % en 3,6 %, kan aangenomen worden dat door het niet doen van verzet 2.100 rechtbankzaken en 1.584 kantonzaken uitgesloten worden van hoger beroep. Deze aantallen liggen waarschijnlijk lager – zeker met betrekking tot de misdrijfzaken – omdat de OM-afdoening alleen ziet op lichtere zaken waarin in de regel minder vaak hoger beroep ingesteld. Bij elkaar opgeteld lijkt het erop dat jaarlijks maximaal 3.684 zaken uitgespaard kunnen worden. Ervan uitgaande dat normaal 1/5 deel van deze zaken normaal gesproken door het Ressortsparket ’s-Hertogenbosch in behandeling zou worden genomen, kan geconcludeerd worden dat de Wet OM-afdoening in theorie tot een aanzienlijke werklastverlichting voor de organisatie kan leiden.

79


80

Kamerstukken II 2004-2005, 29 849, nr. 3, p. 63 & 13.

81


47

Conclusies Wet stroomlijnen hoger beroep

•

De Wet Stroomlijnen neemt een aantal knelpunten in de hoger beroepsprocedure weg, zoals

bepaalde betekeningsproblemen, en maakt in principe een snellere

doorloop van gewone strafzaken mogelijk. Daar staat tegenover dat deze winst sterk afhankelijk is van de vraag of de gerechtshoven en – in mindere mate rechtbanken – voortvarend gebruik zullen maken van de mogelijkheden die de wet biedt. •

Daarnaast kan geconcludeerd worden dat de positie van de verdachte die hoger beroep instelt relatief zwakker is geworden: het aanwenden van het rechtsmiddel stelt voortaan hogere eisen aan verdachte (schriftuur) en is niet meer zo risicoloos als voorheen (bijv. door het vervallen van de eenparigheidsregels). Ook is hoger beroep teneinde op te komen tegen veroordeling bij verstek in eerste aanleg in kantonzaken die onder het verlofstelsel vallen geen vanzelfsprekendheid meer.

•

Het stelsel van het voortbouwend appel, met als uitgangspunt concentratie op geschilpunten en het verplicht stellen van appelschriftuur, maakt dat het belang van het indienen van schriftuur navenant is toegenomen. Dit geldt nog sterker indien het OM hoger beroep instelt, omdat het niet indienen van schriftuur door het OM nagenoeg altijd zal leiden tot niet-ontvankelijkverklaring in het hoger beroep.

•

De mogelijke capaciteitswinst als gevolg van de Wet stroomlijnen is het grootst in zaken die onder het verlofstelsel vallen, maar is daarbij sterk afhankelijk van de wijze waarop de kamervoorzitters van het hof invulling geven aan het vage criterium ‘in het belang van een goede rechtsbedeling’. Op dit punt zal zich nog jurisprudentie moeten vormen.

Wet OM-afdoening

•

Het belangrijkste gevolg van de Wet OM-afdoening is de uitbreiding van het vervolgingsbegrip. De wetgever heeft het begrip vervolging ontkoppeld van rechterlijk toezicht, hetgeen de grondwettelijke basis van deze afdoeningmodaliteit twijfelachtig maakt.

•

De nieuwe vervolgende bevoegdheid van het OM maakt namelijk een potentieel grotere inbreuk op de rechten van de burger dan de transactie. Bovendien is wettelijk

48

mogelijk gemaakt dat andere instanties dan het Openbaar Ministerie overgaan tot het vervolgen van strafbare feiten. •

Daarbij komt dat de rechtsbescherming van de burger in deze gevallen onvolkomen is. De wijze waarop de officier van justitie en in voorkomende gevallen bestuursorganen gebruik maken van hun strafbeschikkende bevoegdheid is met een beperkt aantal waarborgen omgeven en kan niet door het doen van verzet aan rechterlijke controle worden onderworpen. Dit is een serieus manco in de Wet OMafdoening en het is nog maar de vraag of dit in overeenstemming is met de eisen die art. 6 EVRM stelt aan effectieve rechtsbescherming.

•

Een evident voordeel van de OM-afdoening is de snelle uitvoerbaarheid van strafbeschikkingen waarvoor medewerking van de kant van verdachte niet noodzakelijk is. Daarbij bestaat in bepaalde gevallen wel het risico dat de verdachte geconfronteerd

wordt

met

een

onherroepelijke

strafbeschikking.

Wat

de

capaciteitswinst betreft moet worden afgewacht of de OM-afdoening ten opzichte van de transactie veel winst biedt. •

Wat daar ook van zij, in theorie kan de Wet OM-afdoening het Ressortsparket een aanzienlijke besparing in gewone strafzaken opleveren, zolang niet te veel verdachten verzet doen. Hoeveel zaken daadwerkelijk uitgespaard kunnen worden moet de praktijk uitwijzen.

•

Wat betreft de bijzondere zaken zal de samenstelling van klachtzaken ex art. 12 Sv aangevuld worden met zaken waarin de belanghebbende zich niet met de wijze van vervolging (OM-afdoening) kan verenigen. Door gebruik te maken van de mogelijkheid om de schadevergoedingmaatregel in de strafbeschikking op te nemen kan een aantal van deze zaken afvallen, maar of dit ook gaat gebeuren is nog onduidelijk.

Slotsom Op grond van het voorgaande kan de conclusie worden getrokken dat de kwalitatieve gevolgen van de Wet stroomlijnen hoger beroep minder verstrekkend zijn dan de gevolgen van de Wet OM-afdoening. Verder kunnen beide wetten gunstige capacitaire gevolgen hebben voor het Ressortsparket ’s-Hertogenbosch, maar de schattingen die op dit punt zijn gemaakt zijn te onzeker om op verder te bouwen. Daarom zullen cijfers moeten worden verzamelend met betrekking tot de wijze waarop de ketenpartners in praktijk gebruik maken van de mogelijkheden van de Wet stroomlijnen hoger beroep en Wet OM-afdoening.

49

Aanbevelingen Het zal nog enige tijd duren voordat betrouwbare cijfers beschikbaar zijn over de capaciteitswinst die de Wet stroomlijnen hoger beroep en Wet OM-afdoening het Ressortsparket ’s-Hertogenbosch bieden. Daarom is het nu nog te vroeg om aanbevelingen te doen omtrent het aanpassen van de werkprocessen. Wel kunnen al stappen worden gezet om op termijn betrouwbare cijfers boven tafel te krijgen. Er zal daarom moeten worden begonnen met het opzetten van een betrouwbaar meetsysteem. Hierbij zouden cijfers over het aantal verlofzaken kunnen worden verkregen van het Gerechtshof. Aan de hand van de uitspraken kan gekeken worden in welke gevallen doorgaans wél verlof wordt verleend, en in welke zaken nu juist niet. Van de arrondissementsparketten kunnen op dezelfde manier cijfers worden verkregen met betrekking tot het uitvaardigen van strafbeschikkingen. In dat laatste geval zou tevens specifiek gevraagd kunnen worden naar het aantal strafbeschikkingen dat zonder medewerking van de verdachte ten uitvoer gelegd kan worden, alsmede de wijze waarop in de praktijk van de schadevergoedingsmaatregel gebruik gemaakt wordt. Voordat begonnen wordt met het verzamelen van gegevens zullen met de ketenpartners goede afspraken gemaakt moeten worden omtrent de wijze van verzamelen en aanleveren van de cijfers, alsmede de periode waarin gegevens verzameld zullen worden. Bij dit laatste kan gedacht worden aan het verzamelen van gegevens gedurende één peiljaar. Op basis van deze praktijkgegevens kunnen vervolgens adequate schattingen worden gemaakt, welke mogelijk een betrouwbaar uitgangspunt vormen voor het doen van aanbevelingen omtrent het aanpassen van de werkprocessen. Vervolgonderzoek is in elk geval noodzakelijk.

50

Evaluatie Voor aanvang van dit onderzoek stond vast dat het gericht zou zijn op verkennen van nieuw terrein. De grote lijnen zijn door de wetgever goeddeels vastgelegd; daarbinnen is nog ruimte voor invulling, onder meer door de vorming van jurisprudentie en nadere regelgeving. Concrete cijfers zijn nog niet voorhanden, het enige dat gedaan kan worden is vanuit de optiek van de uitvoerder nogmaals kritisch kijken naar de schattingen die in het stadium vóór totstandkoming van de wetten zijn gedaan. Dit heeft als nadeel dat een deel van de bevindingen van het onderzoek op de per definitie subjectieve verwachtingen van de onderzoeker berust. Voordat met het onderzoek aangevangen werd bestonden al enige verwachtingen ten aanzien van de bestudeerde wetten. Zo werd verwacht dat de Wet stroomlijnen minder verstrekkende gevolgen heeft voor de strafrechtsketen dan de Wet OM-afdoening, maar dat de gevolgen van die laatste voor het Ressortsparket weer beperkter zouden zijn. Daarnaast was de oorspronkelijk doelstelling gericht op het doen van aanbevelingen ten aanzien van het aanpassen van de werkprocessen binnen het Ressortsparket. Deze doelstelling is niet gehaald, omdat uit het onderzoek is gebleken dat het beschikbare cijfermateriaal onvoldoende betrouwbaar is om nu al over te gaan tot aanpassing van de procesvoering. Daaruit vloeit voort dat aanvullend onderzoek, c.q. het verwerven van betrouwbaardere cijfers geboden is. Wellicht is dit de belangrijkste uitkomst van het onderzoek.

51

Literatuurlijst Boeken Corstens 2005 G.J.M. Corstens, Het Nederlands strafprocesrecht, Deventer: Kluwer 2005 Groenhuijsen & Knigge 2002 M.S. Groenhuijsen & G. Knigge, Onderzoeksproject strafvordering 2001. Derde interrimrapport: Dwangmiddelen en rechtsmiddelen, Deventer: Kluwer 2002 T&C Strafrecht C.P.M. Cleiren & J.F. Neiboer (red.), Strafrecht. Tekst & Commentaar, Deventer: Kluwer 2005 T&C Strafvordering C.P.M. Cleiren & J.F. Neiboer (red.), Strafvordering. Tekst & Commentaar, Deventer: Kluwer 2005 Artikelen in tijdschriften Bröring & Jurgens 2006 H.E. Bröring & G.T.J.M. Jurgens, ‘De bestuurlijke boete is zo gek nog niet! Bespiegelingen over buitengerechtelijke beboeting in het bestuursrecht en het strafrecht naar aanleiding van de Wet OM-afdoening’, NTB 2006/10 De Graaf M. de Graaf, ‘Doelmatigheid boven rechtmatigheid’, DD (33) 2003 Rapporten, scripties en niet gepubliceerde werken Rapport stroomlijnen Stroomlijnen hoger beroep. Rapport van de Werkgroep hoger beroep en verzet (multidisciplinair advies ten behoeve van de totstandkoming van de Wet stroomlijnen hoger beroep)

52

Elektronische bronnen Melai-Groenhuijsen Melai-Groenhuijsen, Wetboek van Strafvordering/IISS, (alleen toegankelijk voor abonnees) Omtranet Het Openbaar Ministerie, OMTRANET – Het digitale netwerk van het Openbaar Ministerie, <www.omtranet.nl> (alleen toegankelijk voor abonnees) OM-site Het Openbaar Ministerie, Het Openbaar Ministerie – Parket-Generaal, <www.om.nl>

53

Bijlagen Bijlage 1: het onderzoeksplan

Bouwplan Stageopdracht

Door Emile Sangster SNR 9950422 [email protected] Organisatie: Ressortsparket ‘s-Hertogenbosch 1e afstudeerdocent: mw. A. Wolters 2e afstudeerdocent: mw. E. Koene 9 februari 2007 54

Inhoudsopgave

ONDERZOEKSOPZET ..................................................................................................................... 56 KORTE BESCHRIJVING RESSORTSPARKET ’S-HERTOGENBOSCH ....................................................... 56 AANLEIDING ONDERZOEK ................................................................................................................. 56 PROBLEEMBESCHRIJVING .................................................................................................................. 57 Wat is het probleem? ..................................................................................................................... 57 Wie vindt het een probleem? ......................................................................................................... 57 Waar doet het probleem zich voor?............................................................................................... 57 Wie zijn de betrokkenen?............................................................................................................... 57 Waardoor is het ontstaan? ............................................................................................................ 57 Zijn er al eerdere oplossingen toegepast?..................................................................................... 58 Waarom wordt er nu iets aan het probleem gedaan? ................................................................... 58 DOELSTELLING VAN DE OPDRACHT (SMART+) .............................................................................. 58 WAT IS DE ONDERZOEKSEENHEID? ................................................................................................... 58 WIE ZIJN DE BELANGHEBBENDEN?.................................................................................................... 58 VRAAGSTELLING ............................................................................................................................... 59 Centrale vraagstelling................................................................................................................... 59 Onderzoeksvragen ......................................................................................................................... 59 HOOFDSTUKINDELING MET PARAGRAFEN .......................................................................... 60 VOORLOPIGE LITERATUURLIJST............................................................................................. 63

55

Onderzoeksopzet

Korte beschrijving Ressortsparket ’s-Hertogenbosch Op de website van het OM staat de volgende tekst te lezen:82 “Het ressortsparket is ongeveer 50 personen groot en is onderverdeeld in vier afdelingen: de sector advocaten-generaal, de sector juridische zaken, de sector administratieve zaken en het stafbureau bedrijfsvoering. Aan het hoofd van deze organisatie staat de Hoofdadvocaat-generaal. Het ressortsparket heeft drie kerntaken: Appèlrechtspraak: (…) Kwaliteitsbevordering: (…) Een bijdrage leveren aan landelijke beleidstaken: (…) Verder worden op het ressortsparket ook de klachten wegens niet-vervolging behandeld: als de officier van justitie geen vervolging wil instellen, kan de belanghebbende zich daarover bij het Gerechtshof beklagen. Het ressortsparket adviseert het Gerechtshof.”

Aanleiding onderzoek Onder de kabinetten Balkenende zijn twee wetten gelanceerd die hervormingen in de strafrechtsketen met zich meebrengen: de Wet stroomlijnen hoger beroep en de Wet OMafdoening. Deze wetten zijn onderdeel van het Veiligheidsprogramma, dat tot doel heeft een vermindering van de criminaliteit en overlast in publieke ruimte met 20 tot 25 % in de periode 2008-2010 te bereiken.83 Nu is het de taak aan de ketenpartners om concrete invulling aan deze wetwijzigingen te geven. 82

Openbaar Ministerie, ressortsparket ’s-Hertogenbosch – Het Parket, geraadpleegd 1 februari 2007

op 83

Veiligheidsprogramma van de Rijksoverheid, Doelen en resultaten, geraadpleegd 1 februari 2007

op

56

Probleembeschrijving

Wat is het probleem? Beide wetten hebben tot doel capaciteitswinst te boeken, met behoud van kwaliteit. Of deze winst behaald gaat worden valt of staat met de implementatie van de wetwijzigingen in effectief beleid. Dit kan alleen bereikt worden door diepgaande analyse van invloed van wetswijzigingen op de dagelijkse werkprocessen en de dienovereenkomstige aanpassing daarvan.

Wie vindt het een probleem? Het bestuur van het Ressortsparket ’s-Hertogenbosch heeft een direct belang bij hervorming van de werkprocessen, opdat deze zo efficiënt mogelijk verlopen.

Waar doet het probleem zich voor? Het probleem doet zich met name voor binnen de afdelingen van het Ressortsparket die zich direct met het primaire proces bezighouden.

Wie zijn de betrokkenen?

-

Het Ressortsparket ’s-Hertogenbosch

-

Het Gerechtshof ’s-Hertogenbosch

-

De raadslieden

-

De justitiabelen

Waardoor is het ontstaan? Het probleem is ontstaan door de wetswijzigingen in het kader van kabinetsbeleid.

57

Zijn er al eerdere oplossingen toegepast? Uiteraard is het Ressortsparket ’s-Hertogenbosch niet de enige organisatie in de strafrechtsketen die direct geraakt wordt door de gevolgen van de invoering van de wetten. Deze zullen waarschijnlijk ook maatregelen treffen. Welke dat zijn, is op dit moment nog niet bekend.

Waarom wordt er nu iets aan het probleem gedaan? De wetten zijn onlangs van kracht geworden. De omvang en reikwijdte ervan staat min of meer vast. Nu is het de taak van de uitvoerende instanties om invulling aan de nieuwe wetgeving te geven.

Doelstelling van de opdracht (SMART+) Ik wil mijn onderzoek zo uitvoeren dat op 25 mei 2007 een rapport op tafel ligt dat aanbevelingen doet omtrent de invoering van de Wet stroomlijnen hoger beroep en Wet OMafdoening bij het Ressortsparket ’s-Hertogenbosch.

Wat is de onderzoekseenheid? De onderzoekseenheid bestaat uit het Ressortsparket. De medewerkers die direct bij het primaire proces betrokken zijn kunnen als informanten worden benaderd. Hieronder vallen in ieder geval de administratief medewerkers, de administratief-juridisch medewerkers, de juridisch medewerkers en de advocaten-generaal.

Wie zijn de belanghebbenden? Het onderzoek is in de eerste plaats relevant voor het bestuur van het Ressortsparket ’sHertogenbosch. Daarnaast is het voor de ketenpartner, het Gerechtshof ’s-Hertogenbosch van groot belang dat de processen binnen het Ressortsparket soepel verlopen en op haar

58

eigen processen zijn afgestemd. Tenslotte heeft het (inmiddels demissionaire) kabinet indirect belang bij de concrete uitvoering van kabinetsbeleid.

Vraagstelling

Centrale vraagstelling Wat zijn de juridische gevolgen van de Wet stroomlijnen hoger beroep en de Wet OMafdoening voor de strafrechtsketen en wat zijn de consequenties hiervan voor de procesgang binnen het Ressortsparket ’s-Hertogenbosch?

Onderzoeksvragen 1.) Wat zijn de juridische gevolgen van de Wet stroomlijnen hoger beroep en de Wet OMafdoening voor de strafrechtsketen? a. Hoe was de wetgeving in de oude situatie? b. Hoe is de wetgeving in de nieuwe situatie? c. Waarin zitten de juridische verschillen tussen de oude en de nieuwe situatie? 2.) Wat zijn de consequenties daarvan voor de procesvoering binnen het Ressortsparket ’sHertogenbosch? a. Waaruit bestaat de procesvoering binnen het Ressortsparket? b. Hoe wordt die procesvoering beïnvloed door de juridische verschillen tussen de oude en de nieuwe situatie?

59

Hoofdstukindeling met paragrafen Voorwoord Inleiding Wetwijzingen in de context van het Veiligheidsprogramma, doelstelling & centrale vraagstelling, opzet van het onderzoek

1. De Wet stroomlijnen hoger beroep 1.1. De situatie onder het oude recht 1.1.1. Doel en reikwijdte van het hoger beroep 1.1.2. Instellen van het hoger beroep 1.1.3. Het onderzoek ter terechtzitting in hoger beroep 1.1.4. Beslissingen in hoger beroep 1.2. De situatie onder het nieuwe recht 1.2.1. Instellen van het hoger beroep en appelschriftuur eisen voor ontvankelijkheid, appel per gewone brief 1.2.2. Het beperkte verlofstelsel 1.2.3. Wijzigingen in betekeningsvoorschriften 1.2.4. Formele en materiële beslissingen herziening art. 423 Sv, gronden en beslissingen, eenparigheidsregels, prorogatie 1.2.5. Overige wijzigingen unus EK, vervallen verzet, 1.3. Rechtsvergelijking oude en nieuwe recht 1.3.1. Het voortbouwend appel concentratie op geschilpunten, 348/350Sv, positie verdachte t.o.v. OM 1.3.2. Beperking appelmogelijkheden bagatelzaken, verlof, weigeringsgronden 1.3.3. Verkorting doorlooptijden 1.3.4. Vereenvoudigen bevestiging opbouw arrest, overname onderdelen vonnis 1.3.5. Versterking positie unus appelrechter meer zaken, grotere vrijheid, hogere straffen 60

2. De Wet OM-afdoening 2.1. De situatie onder het oude recht 2.1.1. Vervolging en berechting (grond)wettelijk kader 2.1.2. Voorwaardelijk sepot en transactie efficiëntie en rechtmatigheid 2.1.3. Veroordeling en tenuitvoerlegging status van onherroepelijke veroordelingen 2.2. De situatie onder het nieuwe recht 2.2.1. Vervolging door middel van strafbeschikking Titel IVA, procedure, afdoeningsmodaliteiten, 2.2.2. Verdwijnen van transactie en voorwaardelijk sepot kader, huidige praktijk, 2.2.3. Beklag tegen vervolging door strafbeschikking 12Sv, voorzetten vervolging, schorsing of opschorting 2.2.4. Delegatie van de vervolgingsbevoegdheid en mandaat wettelijke kader, bevoegdheid, overdraagbaarheid, beperkingen 2.2.5. Tenuitvoerlegging strafbeschikking termijnen, kennisgeving, aanwijzingen, ontzeggingen, taakstraffen, incasso, gijzeling, CJIB 2.3. Rechtsvergelijking oude en nieuwe recht 2.3.1. Uitbreiding modaliteiten van vervolging vervolging vs. berechting, art. 113 Gw, opportuniteitsbeginsel, sepot 2.3.2. Opsporing en (OM)-afdoening afdoening

door

opsporingsambtenaren,

de

taak

van

het

arrondissementsparket, relatie met WAHV 2.3.3. Rechtsbescherming en de positie van de verdachte rechtsmiddelen,

verzet,

verschillen

met

dagvaardingsprocedure,

toetsingskader, vormverzuimen in opsporing, effectiviteit rechtsbescherming, waarborgen 2.3.4. Strafbeschikking en recidive Recidiveregelingen, Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens, recidivegrond voorlopige hechtenis 2.3.5. Van berechting naar OM-afdoening? Reikwijdte OM-afdoening, welk soort zaken komen in aanmerking, keuze dagvaarden/strafbeschikking,

61

3. Consequenties voor de procesvoering van het Ressortsparket 3.1. Inleiding 3.2. Beschrijving van het primaire proces 3.2.1. Doorloop van standaardzaken procesbeschrijving, taken en verantwoordelijkheden van de afdelingen 3.2.2. Doorloop van maatwerkzaken procesbeschrijving, taken en verantwoordelijkheden van de afdelingen 3.2.3. Raadkamerzaken taken en verantwoordelijkheden 3.3. Wijzigingen bij arrondissementsparket, rechtbank en gerechtshof kwantitatieve en kwalitatieve zaakstromen 3.4. De consequenties van de wetwijzingen voor de procesvoering 3.4.1. De consequenties van de Wet stroomlijnen hoger beroep 3.4.2. De consequenties van de Wet OM-afdoening Conclusies Welke consequenties hebben de wetten voor de procesgang van het Ressortsparket ’sHertogenbosch? Aanbevelingen Met betrekking tot welke punten is het zinvol om wijzigingen aan te brengen in de werkprocessen van het RP? In welke vorm kan de meetmethode van zaakstromen worden aangepast? (schets)

62

Voorlopige literatuurlijst

Boeken

-

G.J.M. Corstens, Het Nederlands Strafprocesrecht, Deventer: Kluwer 2005

-

M.S. Groenhuijsen & G. Knigge, Dwangmiddelen en rechtsmiddelen –

Derde

interimrapport Onderzoeksproject Strafvordering 2001, Deventer: Kluwer 2002 -

Werkgroep hoger beroep en verzet, Rapport Stroomlijnen in hoger beroep

-

Aanwijzingen van het College van Procureurs-generaal

Tijdschriften

-

M. de Graaf, ‘Doelmatigheid boven rechtmatigheid: bespreking van het conceptwetsvoorstel Wet OM-afdoening’, DD 2003/8, p. 811-929

-

J.H. Cijns, ‘Het wetsvoorstel OM-afdoening: een wolf in schaapskledij’, Sancties 2004/4, p. 225-236

-

‘Hoger beroep in strafzaken beperkt’, Nederlandsch juristenblad : weekblad behoorende bij de Nederlandsche jurisprudentie, Jrg. 2005, nr. 37

Officiële publicaties

-

Kamerstukken Wet stroomlijnen hoger beroep

-

Kamerstukken Wet OM-afdoening

Wetten en verdragen

-

Internationaal Verdrag inzake Burgerlijke en Politieke Rechten

-

Europees Verdrag inzake de Rechten van de Mens en Fundamentele Vrijheden & aanvullende Protocollen

-

Wetboek van Strafvordering

-

Wetboek van Strafrecht

63

Elektronische bronnen

-

OMTRANET – het digitale netwerk van het Openbaar Ministerie

-

Melai/Groenhuijsen, Wetboek van Strafvordering/IISS

64

Bijlage 2: enquêteformulieren

Vragenlijst Arrondissementsparket

Vragen m.b.t. de Wet stroomlijnen hoger beroep

Bij een OM-appel is de officier van justitie als gevolg van de Wet stroomlijnen verplicht om binnen 14 dagen na het instellen van het hoger beroep een appelmemorie in te dienen. Was dit binnen uw organisatie standaard in iedere zaak al de procedure? Zo nee, wat is er dan gewijzigd om deze nieuwe verplichting na te komen? Een OM-appel na vrijspraak bij verstek moet nu aan de verdachte in persoon worden betekend. Wat is er binnen uw organisatie ondernomen om te zorgen dat dit zo spoedig mogelijk gebeurt? Vragen m.b.t. de Wet OM-afdoening

Anders dan de transactie en het voorwaardelijk sepot kan de strafbeschikking in beginsel zonder medewerking van de verdachte ten uitvoer worden gelegd. Is binnen uw parket een inventarisatie gemaakt in hoeveel zaken jaarlijks als gevolg hiervan niet meer hoeft te worden gedagvaard? Zo ja, om hoeveel zaken gaat het? De memorie van toelichting bij het wetsvoorstel stelt dat het opnemen van de schadevergoedingsmaatregel in de strafbeschikking een deel van de klachten ex art. 12 Sv op zou kunnen vangen. Hierbij zou het gaan om klachten die uitsluitend erop gericht zijn voeging in het strafproces mogelijk te maken. Is binnen uw organisatie aandacht besteed aan deze mogelijkheid en zo ja, in welke vorm?

65

Vragenlijst Rechtbank


Een onderdeel van de Wet stroomlijnen dat pas op 1 juli 2007 in werking zal treden is de mogelijkheid om hoger beroep in te stellen door een gewone brief naar de griffie van de rechtbank te sturen. Zijn er binnen uw organisatie al maatregelen getroffen om dit mogelijk te maken, en zo ja, welke zijn dat dan?

De verzetprocedure uit titel I, Derde Boek van het Wetboek van Strafvordering vervalt. Zijn er binnen uw organisatie cijfers bekend hoeveel verzetzaken er jaarlijks behandeld werden?

66

Vragenlijst Gerechtshof


Een onderdeel van de Wet stroomlijnen dat pas op 1 juli 2007 in werking treedt is het verlofstelsel voor bagatelzaken. Welke maatregelen zijn er binnen uw organisatie getroffen ter invoering van dit onderdeel?

De wijziging van art. 423 Sv is gewijzigd, zodat het aantrekkelijker zou moeten zijn om vonnissen (partieel) te bevestigen i.p.v. een geheel nieuwe beslissing op te bouwen. Kunt u aangeven in hoeverre hier daadwerkelijk invulling aan gegeven zal worden?

De strafbeperkingen van de unus appelrechter zijn komen te vervallen. Zijn er binnen uw organisatie cijfers bekend hoeveel zaken als gevolg hiervan niet meer naar meervoudige kamer hoeven te worden verwezen?

Het instellen van een Economische Enkelvoudige Kamer bij het hof is wettelijk mogelijk geworden. Heeft uw organisatie hiervan gebruik gemaakt? Zo nee, waarom niet? Zo ja, hoeveel zaken zullen dan jaarlijks niet meer door meervoudige behandeld worden, maar door de enkelvoudige kamer?

67

Kwantiteit of kwaliteit?

Recommend Documents