Kozáry Andrea NEMZETKÖZI ÖSSZEHASONLÍTÓ SZERVEZETTAN

Kozáry Andrea NEMZETKÖZI ÖSSZEHASONLÍTÓ SZERVEZETTAN

2

Kozáry Andrea

NEMZETKÖZI ÖSSZEHASONLÍTÓ SZERVEZETTAN Kézikönyv a Rendőrtiszti Főiskola Mester szak hallgatóinak

Rendőrtiszti Főiskola Budapest, 2008.

3

Rendőrtiszti Főiskola Társadalomtudományi Tanszék

Lektorálta: Finszter Géza Nyelvi lektor: Molnár Katalin

A kötetet kiadja a Rendőrtiszti Főiskola Felelős kiadó: Prof. Dr. Sárkány István ny. r. vezérőrnagy, r. főtanácsos, tanszékvezető, egyetemi tanár, rektor Készült a Rendőrtiszti Főiskola Nyomdájában

4

TARTALOMJEGYZÉK

Bevezetés.............................................................................................................. 7 1. A rendészet klasszikus és modern felfogása. Új kihívások és elméleti válaszok.............................................................................................................. 11 1.1. Rendőrségi modellek ........................................................................................................19

2. A rendvédelmi szervek európai története................................................... 34 2.1. A modern rendőrség funkciói ...........................................................................................36 2.2. Néhány „régi” európai uniós tagállam rendőri/rendvédelmi szervezete ...........................38 Anglia és Wales, valamint Skócia és Észak-Írország...........................................................38 Ausztria................................................................................................................................41 Belgium................................................................................................................................42 Franciaország .......................................................................................................................43 Hollandia..............................................................................................................................44 Írország ................................................................................................................................45 Németország ........................................................................................................................46 Olaszország..........................................................................................................................48 A hasonlóságok összegzése .................................................................................................49 2.3. A francia rendvédelem mint példakép („etalon”) .............................................................51

3. A rendvédelmi szervek magyarországi története....................................... 59 4. Rendőrségi együttműködés (Nemzetközi szervezetek).............................. 81 Kitekintés........................................................................................................... 98 Felhasznált irodalom ........................................................................................ 99

5

6

BEVEZETÉS

A Nemzetközi összehasonlító szervezettan című kézikönyv elsősorban a Rendőrtiszti Főiskola mester (Master) képzésén részt vevő hallgatók számára nyújt alapvető tudnivalókat. Az összefoglaló kötetet a rendészettudomány eredményeit felhasználva, valamint a hallgatók előképzettségét és a főiskolai oktatás speciális igényeit figyelembe véve állítottuk össze. A társadalomtudományok és a szépirodalom klasszikusai szövegeinek felhasználásával, valamint a különböző törvények ill. rendeletek részleteinek segítségével vázlatos áttekintést kívánunk adni a rendőrség, a rendvédelem kialakulásáról, történetéről, fejlődéséről. Bár az ókorból és a középkorból is hozunk példákat, a hangsúlyt természetesen a legújabb korra helyezzük. A 20. század túlnyomó részében a „szegények harca a gazdagok ellen” elképzelés uralta az emberek gondolkodását és határozta meg szervezett akcióikat. „A 21. század – írta Ralph Dahrendorf 1998-ban – más természetű társadalmi konfliktussal lesz kénytelen szembesülni: a korábbi harcok individualizált változatával. Az egyes országokban a rend és a törvény kérdéseire irányul majd a figyelem. Nemzetközileg a terrorizmus rendíti meg a hamis biztonságérzetet. A társadalmi konfliktusok egyéni akciókban jelennek meg. Ezekhez nincs közük a szervezett társadalmi csoportoknak, hanem az olyan aktivistáknak, akik mögött – de nem feltétlenül – nagyobb csoportok állnak.” (M. Howard és W. R. Louis, 2002.) Dahrendorfnak – sajnálatos módon – igaza lett, hiszen amikor a 21. század éppen hogy elkezdődött, 2001. szeptember 11-én olyan tragédiával kellett szembesülnünk, amely valóban megrendítette az emberek biztonságérzetét. A történelem azt bizonyítja, hogy az emberiség legtöbbször csak a huszonnegyedik órában foglalkozik a felmerülő problémákkal. A legsürgetőbbeket megoldja, a szakértők által előre jelzetteket azonban többnyire elodázza. Elég utalni pl. a nukleáris háború veszélyére, a környezetszennyezésre, környezetrombolásra. Jól át kell gondolni, hogy cselekedeteink milyen hatással lesznek a következő nemzedékekre. Meg kell fontolni Arisztotelész figyelmeztetését: „Mert valóban, miként – ha a tökéletesség fokát

7

elérte – a legkülönb teremtmény minden élőlény közt az ember, de ha eltér a törvénytől és a jogtól, akkor mindennél alábbvaló.”(Arisztotelész, 1984.) Az egyik legfontosabb alapdokumentum, az Európai Rendőri Charta, mely az Európa Tanács 690/1979. sz. határozata szellemében fogalmazódott meg, világosan kimondja, hogy a rendőrség a társadalom számára közszolgálati funkciókat lát el, célja, hogy minden állampolgár számára garantálja a törvény adta jogok és szabadság békés gyakorlását. Ezért biztosítandó a) a rendőri intézkedések politikamentessége; b) a rendőri szolgálat minden szempontból való demilitarizálása; c) az alapvető személyi és állampolgári jogok teljes tisztelete; d) a tevékenység áttekinthetősége és ezen tevékenységek, valamint igazgatási központok törvényhozói és jogi oldalról történő ellenőrzése; e) a rendőrség tevékenységének a bűnüldözésre való korlátozása. Az Európai Unió tagjává vált Magyarország számára a jogállamiság európai követelményrendszerének elsajátítása és mindennapi alkalmazása minden állampolgár, de különösen a rendvédelem területén munkálkodók számára alapvető kötelesség. Ezeknek a követelményeknek megfelelve kell szembenézni az utóbbi évtizedekben megjelenő új kihívásokkal; a diktatúrából a demokráciába való átmenet nehézségeivel és a nemzetközi terrorizmus elleni küzdelemmel. A „szabadság, biztonság és jog” térség megteremtésével lehetővé vált a személyek szabad mozgása, ugyanakkor megteremtődött az „egységes európai bűnügyi térség” kialakulásának lehetősége is. Ahhoz, hogy a különböző állampolgárok szabad áramlása ne okozzon biztonsági deficitet azzal, hogy a bűnözők szabadon tevékenykedhessenek, két fontos feladatot kell elvégezni. Az egyik a biztonsági kiegyenlítő intézkedések elmélyítése nemzeti szinten, a másik a rendőri együttműködés hatékonyságának jelentős növelése nemzetközi szinten. Bármely tudomány eszközeivel vizsgáljuk is a rendőrséget, a legfontosabb kérdés mindig az: Lehet-e, illetve hogyan lehet létrehozni olyan szervezetet, amely úgy épül fel és úgy működik, hogy a demokrácia értékeit és normáit erősíti? „A rendőrség tulajdonképpeni funkcióját tekintve egy szabad társadalomban anomália. Jelentős

8

hatalommal látják el ugyan a végrehajtó hatalom rendszerében, ezt a hatalmat azonban csak vonakodva és korlátok közé szorítva adják meg neki. Hatalma, sajátos formáit tekintve – az egyének letartóztatásához, felkutatásukhoz, őrizetbe vételükhöz és ellenük erőszak alkalmazásához való jog –, félelmetes, ahogyan képes a szabadságot szétrombolni, a magánszférába betörni, az egyénekre váratlanul és közvetlenül hatást gyakorolni.

Ráadásul,

ez

az

óriási

hatalom,

szükségképpen,

a

bürokrácia

legalacsonyabb szintjén elhelyezkedőkhöz delegált, akik a legtöbb esetben ellenőrzés és felügyelet nélkül gyakorolják azt.” (Krémer, 2003) Ennek következtében a demokratikus berendezkedésű társadalmak az egyszerre védelmet is ígérő és fenyegetést is jelentő rendőrséghez ambivalensen viszonyulnak. A diktatúrákban az ellenőrzöttek és az ellenőrzők közötti viszonyok viszonylag egyszerűek, egyértelműek és világosak. A kontroll egyirányú, az ellenőrzést végző intézményeket és személyeket pedig minden lehetséges módon igyekeznek megvédeni azoktól, akiket kontrollálnak. A demokrácia ezt szükségszerűen változtatja meg azzal, hogy a kontrollálókat felfedi, azok nem maradhatnak többé rejtve, nem lehetnek többé észrevétlenek. A demokrácia tehát nem működhet a társadalmi kontroll intézményeinek átláthatósága nélkül. A nemzetközi összehasonlító szervezettan tantárgy célja, hogy a hallgatók olyan szakmai kompetenciákat, pl. problémára való nyitottság, döntési képesség, kreativitás, felelősség, együttműködési készség, kapcsolattartás szerezzenek, sajátítsanak el és fejlesszenek, amelyek a mesterfokozat megszerzése után hivatásuk magas szintű gyakorlásához, bármely demokratikus államban, bárhol az Európai Unióban is kerüljön sor arra, elengedhetetlenül szükségesek. Ezen elvárások figyelembevételével állítottuk össze a kézikönyvet, melyben bemutatjuk a tudományos kutatások és a rendőrség (rendészet-rendvédelem) kapcsolatait, vázolva a rendvédelmi szervek szervezeti, működési és szabályozási sajátosságait, azaz a különböző, rendvédelemmel kapcsolatos modelleket, valamint a rendészet alkotmányos működésének feltételeit. Vizsgáljuk a rendészet irányítását, különös tekintettel a kormányok kriminálpolitikai elképzeléseire és az alkotmányos jogállam

közbiztonsági

stratégiáját

meghatározó

alapelvekre.

Az

általános

megállapításokon túl bemutatjuk a magyar gyakorlatot is, különös tekintettel az európai 9

integráció igényeire és a magyar rendőrség modernizációjára. A nemzetközi rendőri, rendvédelmi együttműködés alapja, hogy ismerjük az Európai Unió tagállamainak közbiztonsági rendszerét. Vizsgálódásunk során tehát nagy hangsúlyt helyezünk a nemzetközi együttműködésre és az azt megtestesítő intézmények (Interpol, Europol, Cepol) létrejöttének, tevékenységének, működésének, céljainak, eredményeinek és hatékonyságának vázlatos bemutatására is.

10

1. A RENDÉSZET KLASSZIKUS ÉS ÚJ KIHÍVÁSOK ÉS ELMÉLETI VÁLASZOK

MODERN

FELFOGÁSA.

Köztudomású, hogy a rendőrség a közrendet biztosító hatalom leglátványosabb megtestesítője. Mind külső megjelenésénél, mind működési közegénél, mind pedig jogosítványainál fogva különleges szerep hárul rá a tevékenysége által védett jogi értékek közvetítésében. A közrend és a közbiztonság megteremtésére, fenntartására irányuló törekvés egyidős az emberi társadalommal. A rendőrség, rendőr szó eredete is erre utal. Számos indoeurópai nyelv rendőrség szava a görög politeia, illetve a latin politia szóból származik, amelynek jelentése az állam helyes kormányzásának tudománya. Magyarországon a „rendészet” és a „rendőrség” kifejezéseket többnyire szinonimaként használják. Mindkét kifejezés a nyelvújítás terméke. Az 1807-ben megalkotott „rendészet” – Magyary Zoltán A Magyar Közigazgatás című, 1942-ben megjelent egyetemi tankönyvében megfogalmazottak szerint – a közigazgatási tevékenységet foglalta magába. Az 1823-ban született „rendőrség” tartalma többnyire a mainak felel meg, akkoriban a közrendet fenntartó (lovas) karhatalmi szervezetet jelentette. Katona Géza kutatásai azt igazolják, hogy a nemzetközi szakirodalomban is folyik terminológiai vita. Szerinte a rendészeti tevékenység túlterjed a rendőrség működési körén, viszont ha a rendészetet „átfogóan és egységesen szabályozzuk, a közfeladatok megvalósításának hatékony eszköze hozható létre” (Katona, 1993) 1872-ben a rendőr, illetve a rendőrség fogalmát a következőképpen határozták meg: „Rendőr: hivatalos szolgálatban lévő személy, akinek kötelessége a személy- és vagyonbiztonságra felügyelni. Rendőrség: 1.) a közigazgatás egyik ága, amely a személy- és vagyonbiztonságra ügyel, 2.) a rendőrök együttvéve.” (Ballagi, 1872) A rendőrség természetéről és a rendőri működésről az 1870-es évektől élénk vita folyt a magyar társadalomban. Ezt a vitát összegezte és bizonyos fokig lezárta az 1881es rendőrségi törvény, amely a legmagasabb szintű jogszabályban rögzítette a rendőrség feladatait, határozta meg működésének feltételeit és kereteit. Az elfogadott törvény a feladatok között első helyen a személyi és vagyoni biztonság megőrzését, a béke és a közrend fenntartását mondta ki. Csak ezután következett minden más: a törvények,

11

rendeletek megszegőivel szembeni fellépés, a véletlenségből vagy mulasztásból eredhető veszélyek és károk megakadályozása. A rendőrségi problematikával foglalkozó szerzők közül feltétlenül ki kell emelnünk Concha Győzőt, aki meglehetősen sajátos álláspontot képviselt az 1901-ben megjelent „A rendőrség természete és állása a szabad államban” c. munkájában. Azt állítja, hogy „a rendőri működés örökké idegen, külső erőként hat az egyesekre, az automaticus összeműködés hiányát, időleg, átmenetien pótolja, az egyesek akarata ellenére parancsol vagy tilt.” (Concha, 1935) Concha arra is kísérletet tett, hogy megszabja a rendőri működés határait, amelyeket a rendőrségnek nem szabad átlépnie. Ilyen a jogrend. A rendőrség nem helyezkedhet a jog fölé. A rendőrség nem jogalkotó vagy jogváltoztató hatalom, hatáskörét, eszközeit a jogalkotó hatalomtól kapja. Mégis, bármennyire szabályozza a törvényhozás a rendőri működést, a tényállást a törvény legtöbbször nem írhatja körül, annak meghatározása a kormány, illetve a rendőri hatóság feladata. Ezen a ponton válik a rendőrség önálló hatalommá, amely a közrendnek a jog által nem szabályozott tényezőit, erőit irányítja. Concha munkássága ma is figyelemre méltó, hiszen a szabadság és jogállamiság mint alapértékek tisztelete mellett rámutat a rendőrség természetének és működésének olyan általános sajátosságaira, amelyeket sem a rendőrség, sem az állampolgár, sem pedig a demokratikus jogállam nem hagyhat figyelmen kívül, ha a rendőri működés megítéléséről van szó. „A rend – állapítja meg végkövetkeztetésként Concha – az emberi erőknek, javaknak, tevékenységeknek belső összefüggése, a rendőrség pedig e belső

folyamatnak

csak

időleges,

külső

támogatója

őrködő

szolgálatával,

hozzávetőleges, hamaros eszközeivel. Mint a jó orvos óvhatja, támogathatja, időleg helyettesítheti az organismus működéseit, de nem teremtheti.” (Concha, 1935) A múlt század harmincas éveiben Tomcsányi Móric tovább modernizálja a rend koncepcióját. Szerinte a rendészet tiszta közigazgatási funkció, a rend pedig olyan dinamikus és statikus állapot, olyan folyamat, amelyben a természet, a társadalom és az állam összefüggnek, egyfajta belső szükségesség, indokoltság és törvényszerűség jellemzi őket. Ugyanakkor, Tomcsányival vitázva Kmetty Károly azt vallotta, hogy a rendészet a közigazgatásnak az a neme, módja, alakja, amely a közigazgatásilag védendő érdekeket a bárhonnan eredő veszélyektől megóvni törekszik.

12

A rendészet fogalmáról szerzett és alkotott ismereteket tovább finomították és mélyítették a legújabb kor kutatói. Mindenekelőtt Szamel Lajos munkásságát kell megemlíteni, aki szerint a rendészet olyan állami tevékenység, amely a közrend megzavarásának megelőzésére, a közvetlenül zavaró magatartás megakadályozására és a megzavart rend helyreállítására irányul. (Szamel, 1990) Szikinger István a rendészetet az ún. civil közigazgatás részének tekinti, és szerinte a rendőrség végrehajtó-kikényszerítő feladatokat ellátó fegyveres rendvédelmi szerv, tehát a modern államban a rendészet fő funkciója a végrehajtás. „A külföldi kutatások és a hazai adatok elemzése alapján megerősíthető az a közhelyszerűen igaz állítás, amely szerint a rendőrség legfeljebb felszíni kezelésre alkalmas, a bűnözés okai a társadalomnak a közbiztonság-védelem számára elérhetetlen, annak eszközei által alapvetően nem befolyásolható szféráiban találhatók. A közvetlen és megragadható kölcsönhatás hiányából adódóan álláspontom szerint hibás az olyan felfogás is, amelyben a rendőrségnek adott anyagi és jogi eszközök növelésével vissza lehet szorítani a bűnözést. (…) A rendőrség egyedül nem sokat tehet a súlyos törvényszegések kiiktatására, nélküle viszont az ügyészség, a bíróságok és a büntetésvégrehajtás funkciói kérdőjeleződnének meg. (…) A rendőrség nem csupán a hagyományos közrendvédelmi tevékenységével próbál hatni a bűnözésre. Az eredményes nyomozások minden bizonnyal pozitív hatással vannak a jogkövető magatartás alakulására, azonban ez nehezen mérhető, hiszen ebben az esetben a rendőri tevékenység közvetlenül egy folyamatba és egy rendszerbe illeszkedik, a felelősség megállapítása és annak az egyénre, valamint a társadalomra való hatása nem szakítható el a büntető igazságszolgáltatás egészétől. Nem vitatható az sem, hogy ha a bűnözést mint általános (tömeg-) jelenséget nem képes is a rendőrség érzékelhetően alakítani, egyes konkrét helyzetekben mind a bűnüldözés, mind pedig a megelőzés terén igen fontos feladatokat lát el. A csaták megnyerése azonban soha nem vezet a háborúban aratott végső diadalhoz, de még a pozíciók javításához sem feltétlenül. Ha egy házkutatás végrehajtása érdekében egy egész közösséget végigver a rendőrség, akkor az intézkedésnek érvényt tud szerezni, talán egy ügyben tettest is tud fogni, mégis eljátssza azt a lehetőséget, hogy a későbbiekben ugyanazoktól az emberektől segítséget kapjon más bűncselekmények 13

felderítéséhez. Az esetet talán megoldják, de a bűnüldözés legfontosabb támaszát: a lakosság aktív segítségét elveszítették. Ilyenkor a rendőrség tipikusan növeli az erőszakot és a titkos eszközök használatát, mert más módon már a közvetlen célokat sem tudja elérni. Mindkét módszer tovább növeli a távolságot, sőt, a szembenállást a rendőrség és az érintett közösség között, tovább rontva az eredményes működés esélyeit. Valószínűsíthető, hogy a rendőrség az alkotmányos értékek és normák következetes betartásával és betartatásával tudna közvetlenül és más intézmények segítségével leginkább hozzájárulni a bűnözés csökkenéséhez. Ez a megállapítás természetesen hipotetikus, de jogállamban amúgy sincs más választás.” (Szikinger, 2001) Finszter Géza kutatásai során hasonló következtetésekre és megállapításokra jutott. „A bűnüldöző szervezet részben szűkebb, részben pedig tágabb a rendőrségnél. Szűkebb azért, mert nem foglalja magába a közbiztonsági, a közlekedésrendészeti és az igazgatásrendészeti szolgálatokat. Tágabb viszont azért, mert bűnüldöző hatóságnak nevezzük mindazokat az államigazgatási szervezeteket, amelyek nyomozó hatósági jogkörrel rendelkeznek, így a vám- és pénzügyőrséget, az ügyészségi nyomozó hivatalokat vagy a határőrség felderítő szolgálatait. (…) A fejlődő civil társadalom újrafogalmazta a maga számára a közbiztonság tartalmát is. Az alkotmányos jogállamban a köz nyugalma többé nem lehetett olyan adomány, amelyet az állam erre hivatott szervei nyújtanak át az ország lakóiknak. A modern társadalom közbiztonsága kollektív kooperáción alapuló termék, amelyet a jogkövető társadalom közös összefogással maga hoz létre, és amelyben csak egy szelvény és talán nem is a legjelentősebb az a terület, amely a rendőri munka eredményeként születik meg. Ha pedig a közbiztonság kooperációs termék, akkor annak oltalmazásában csak az a rendőrség tud eredményesen részt venni, amelyik együttműködik a társadalommal. (Finszter, 1996) A rendőri működésnek több megközelítése ismert, vannak szerzők, akik magán az elnevezésen is vitáznak, egyesek a rendészetet, mások a rendvédelmet tartják helyes kifejezésnek. (Én ebben az elméleti vitában itt és most – a munka terjedelme sem teszi ezt lehetővé – nem kívánok állást foglalni, a gyakorlat szintjén pedig valódi jelentősége nem az elnevezéseknek van.)

14

Sajnálatos módon a rendőri funkciókat és a rendvédelem szervezetét feltárni törekvő tudományos kutatómunka nem tekint vissza hosszú múltra, ugyanis a fegyveres „kényszerapparátusok” nagyon sokáig védelmezték magukat a tudósok kutató tekintetétől. Ennek a távolságtartásnak több, jól felismerhető oka volt. Az első ok a rendőri munka titkos jellege. A szakma hosszú időn keresztül abban a meggyőződésben élt, hogy a titkosság tevékenysége sikerének a kulcsa. El kell ismerni, hogy a harcnak is jellemzett bűnüldözés akkor számíthat eredményre a jogsértések leleplezésében, ha szándékait, taktikai lépéseit képes elrejteni a bűnöket elkövetők szeme elől. Ez a valóságos szakmai követelmény olyan módon meghatározta a rendőri testületeket, hogy azok zárt világként törekedtek magukat elkülöníteni a társadalom legkülönbözőbb területeitől. Elutasították a nyilvánosság minden kontrollját, mondván, hogy ezt kívánja a szakmai siker. A kutató viszont nem tud mit kezdeni ezzel a titkossággal, és legfeljebb azt állapíthatja meg, amit Wittgenstein mondott, hogy „amiről nem lehet beszélni, arról hallgatni kell”. A tudomány tényleg sokáig csak hallgatni volt képes a rendőrségről. A kutatókat az is elriasztotta, hogy a rendvédelmi szervezetek igen nehezen tűrték a munkájukról megfogalmazott bármiféle kritikát. Ez is egyfajta filozófia volt. Nem minden logika nélkül állíthatták ugyanis a szakma képviselői, hogy egy olyan szervezet, amelynek a fő hivatása a társadalom megfellebbezhetetlen alapértékeinek a védelmezése, zavartalan tevékenységéhez joggal elvárhatja, hogy maga a testület is szent és sérthetetlen legyen. Amiként szentek és sérthetetlenek azok az értékek is, amelyeket megvédeni hivatott. További hivatkozás volt a legitim fizikai erőszak alkalmazásának a monopóliuma. Aki ilyen monopóliummal rendelkezik, csak akkor cselekedhet határozottan és magabiztosan, ha az említett jogosítványait senki nem kérdőjelezi meg. Volt tehát egy mítosz, a rendőrség sérthetetlenségének a mítosza, amellyel a tudomány ugyancsak nem tudott mit kezdeni, hiszen a kutatás a lényegét adja fel, ha szembetalálkozik egy olyan jelenséggel, amelyet „csak hódolat illet meg, nem bírálat”. A következő probléma az állandóság és a változás konfliktusában fedezhető fel. A biztonság iránti vágy maga is stabilitást feltételez. A kiszámíthatóság és az állandóság az egész jogrendnek nélkülözhetetlen követelménye. Továbbá minden bürokratikus 15

szervezet működtet olyan organikus érdekeket, amelyek ugyancsak a megállapodottság, a kialakult formák szilárdsága felé mutatnak. A rendőrség pedig mint a bürokratikus szervezetek legkonzervatívabb fajtája különösen igényli ezt a változtatásokat nem tűrő nyugalmi állapotot. Majdnem azt mondhatjuk, hogy az a szervezet, amely örök értékek szolgálatában áll, a maga egész felépítését és működését ilyen örök érvényűnek szeretné látni. (Finszter, 1996) Az előzőekben leírt helyzet nagyon sokáig azzal a következménnyel járt, hogy a rendőrség valóban távol tudta magát tartani mindenféle tudományos és tudósi beavatkozástól. A múlt század hatvanas éveitől kezdődően azonban olyan folyamatok indultak el, amelyek következtében az addig jól védett állásokat fel kellett adni. Lássunk néhányat ezeknek a folyamatoknak a sorában. A bűnözés nagyarányú terjedése a világ legfejlettebb országaiban egyre élesebb társadalomkritikát fogalmazott meg a rendvédelemmel szemben. Az látszott igazolódni, hogy hiába tapintatos a tudomány a rendőrséggel szemben, hiába őrzi a rendvédelem a maga hagyományos konzervatív formáit, hiába tartják tiszteletben a titkossághoz fűződő érdekeit, hiába teszik le a kezébe a legitim fizikai erőszak alkalmazásának a leghatékonyabb eszközeit, és hiába adják meg ehhez az egyre bővülő anyagi és pénzügyi forrásokat, mégsem tud hatékonyabbá válni. Nem véletlen – gondoljunk az Egyesült Államok bűnözési helyzetére1 –, hogy ez az ellentmondás először a legélesebb formában az amerikai kontinensen jelent meg, és ezért ott indultak el azok a már híressé vált szociológiai kutatások, amelyek átlépték a sérthetetlenség, a titkosság és a változtathatatlanság tilalmait. Az amerikai szociológusok egész sorát lehetne itt megidézni, akik valamennyien képzeletbeli mikroszkópjuk alá helyezték a rendőri szervezetet, feltárták erényeit és gyengeségeit, és

1

Érdekes adatsorokra bukkanunk a rendőrség és a kriminalitás közötti viszony dinamikájának vizsgálatakor. Az Egyesült Államokban 1970 és 1990 között a rendőri létszám 70,7%-kal emelkedett, a súlyos bűncselekmények száma viszont 78,8%-kal, az erőszakosaké pedig 147%kal. Nagy-Britanniában 1977-től 1990-ig 12%-os rendőri létszámbővülés mellett 67%-os volt a bűncselekmények számának növekedése. Kanadában 1970-től 1990-ig 16%-kal lett több rendőr, miközben a bűnügyi statisztika 34%-os emelkedést mutatott. 1990-ben az Egyesült Államokban 393 lakosra jutott egy rendőr, Japánban 552-re. Ugyanebben az évben 100 000 lakosnak 728 erőszakos bűncselekményt kellett elviselnie az USA-ban, míg Japánban tíznél is kevesebbet. Az adatokat idézi: Szikinger, 2001.

16

felmutatták azokat a szakmai sajátosságokat, amelyek minden más hivatástól megkülönböztetik a rend fegyveres védelmezőit. (Szikinger, 2001) A rendőrség szociológiai vizsgálatának kettős célja van: átláthatóvá és ezáltal ellenőrizhetővé váljon a rendőrség, hiszen a demokrácia nem állhat fenn a társadalmi kontroll intézményeinek átláthatósága, társadalmi ellenőrzése nélkül. Nem kétséges, hogy ismernünk kell a rendőri hatalom gyakorlásának tényleges módjait és hatásait ahhoz,

hogy

a

demokrácia

szempontjából

legelfogadhatóbb

és

egyúttal

a

leghatékonyabb rendőrséget hozzuk létre és működtethessük. (Krémer, 2003) Az igazsághoz tartozik, hogy természetesen a rendőri szakma minden professzionális képviselője maga is szerette volna javítani saját teljesítményét, ezért létezett egy belső igény, amely abból a felismerésből táplálkozott, hogy a dinamikusan változó társadalomban a rendőrségnek is alkalmazkodnia kell az átalakuláshoz. A rendőri munka átalakításában fontos szerep jutott az emberi jogok korszerű értelmezésének is. A szabadság és a biztonság kényes egyensúlyában mind sürgetőbbé vált olyan új rendvédelmi filozófia kialakítása, amely a rendőrséget ténylegesen a jog hadseregévé teheti. Ez nem jelent kevesebbet, mint azt: a rendvédelem legyen képes biztonságot szavatolni anélkül, hogy sérelmet szenvednének az egyes ember jogai, anélkül, hogy csökkenne a társadalom szabadságfoka. Ezzel a folyamattal párhuzamosan, bár néhány évvel/évtizeddel később született meg az az igény, hogy a rendészet tudománya önálló diszciplína legyen. Egyre több kiváló külföldi és hazai tanulmány jelent meg a rendőrség működéséről, szervezeti és eljárási kérdéseiről. Számos neves szerző tárgyalta a rendészet diszciplináris önállóságát. Ezek eredményeként ma már rendelkezésre áll a rendőri hivatás általános ismeretanyaga. Ezt nevezhetjük rendészetnek, rendészeti tannak, rendészeti elméletnek. (Szabó, 2004) A rendészeti elmélet önálló tárgya a rendőrség, a rendőrség közjogialkotmányjogi

státusa,

szervezetrendszere,

működése,

kapcsolata

a

büntető

eljárásjoggal, illetve államigazgatási joggal. Mivel az európai kriminálpolitikában fontos stratégiai változások mentek végbe, és miután ezek elsősorban a rendőrséget érintik, ezekre a kihívásokra a rendőrségnek, a rendvédelmi szerveknek és a születőben lévő rendészettudománynak is reagálniuk kellett. Új elméletekre, új rendészetfilozófiára volt szükség: a hagyományos közbiztonság helyébe új átfogó biztonságpolitikát kellett 17

kidolgozni. Gondoljunk a határokon átívelő szervezett bűnözésre vagy a természeti katasztrófákra, melyek minden területen specializálódott rendőrség felállítását és tevékenységük koordinálását igénylik. Ebből következik, hogy a rendészet fontos feladata a professzionalizmus kibontakoztatása és a rendészeti ismeretek, kompetenciák elsajátítása. A rendészettudomány ehhez adja a rendőri munka kereteit, filozófiáját és gerincét. A továbbiakban a különböző rendőrségi modelleket, más-más megközelítésből és eltérő aspektusból mutatjuk be.

18

1.1. RENDŐRSÉGI MODELLEK Ha működési-szervezési elvek alapján közelítjük meg a rendvédelmet, akkor azt látjuk, hogy két alapvető modell különböztethető meg: a dekoncentrált állami és az önkormányzati rendőrségi modell. A közigazgatási centralizált változat a civil közigazgatásba integrált-illeszkedő államrendőrségi forma, ennek irányítója a kormány. Az önkormányzati modell a helyi, önkormányzati igazgatás része, és ennek primátusa érvényesül. Az állami modellt kontinentális modellnek, az önkormányzatit angolszász modellnek is nevezik, mivel ezeken a földrajzi területeken terjedtek el. (Finszter, 2004) A kriminológiai kultúra tovább gazdagította a lehetséges rendőrségi modellek sorát. Ilyen például, hogy a rendészeti

működés stratégiai iránya szerint

megkülönböztethetünk reaktív és proaktív rendőrséget. Ez az osztályozás kicsit bizonytalan alapon áll, de az tény, hogy a centralizált államrendőrségi modellek inkább a megtörtént eseményekre való reagálásban, a decentralizált önkormányzati típusú rendőrség a megelőzésben érhet el sikereket. (Finszter 2004) Következő lehetséges megközelítés a büntetőjog-tudományok, ezen belül az eljárási garanciáknak, felhatalmazásoknak a rendőrség felé történő delegálása. Felderítő típusú az a rendőrség, mely büntetőeljárási jogosítványokat csak szűk körben gyakorol, fő feladata a bizonyítékok összegyűjtése és a gyanúsított elfogása, a büntetőeljárás vizsgálati szakaszát más szervre (vizsgálóbíróra, ügyészre) bízza. Processzuális az a rendőrség, melynek széles körű felhatalmazásai vannak a bizonyítás lefolytatásában, a vád megalapozásában. Kissé meglepő, de épp a decentralizált modellre jellemző a széles körű jogosítványok birtoklása, és az, hogy szerepét az ügy bíróságra kerüléséig önállóan látja el, nem osztja meg sem az ügyésszel, sem a vizsgálóbíróval. (Finszter, 2004) Léteznek olyan felfogások, melyek szerint a rendőrségi stratégia két forrásból táplálkozik, egyfelől a hadművészet (a rendőri munka, mint a bűnözés elleni harc), másrészt a szervezéstudomány (a bűnözés, mint egy vállalkozás jövedelmezőségének biztosítása) eredményeiből, tapasztalataiból. A hadtudományi megközelítésnél az alapvető teória az, hogy a bűnözés a gyengén védett jogalanyokat és jogtárgyakat (pl.

19

üresen álló lakás) támadja. Ha növeljük a védelmet, a bűnözés kevésbé tud támadási pontot találni. A szervezéstudomány alapsémája nem a fegyveres küzdelem, hanem a piaci verseny, a cél a nagyobb profit, ezt a konkurencia gyengeségeinek kihasználásával lehet elérni. A bűn leggyengébb pontja a leleplezhetőség, ezért azok a védelmi megoldások a hatásosak, amelyek a lebukás kockázatát képesek növelni. A siker általában nagyobb, mint a kockázatot növelő beruházásokra fordított energiák mennyisége. A rendőri munka, mint professzionalitást igénylő szakma elfogadottságához három konjunktív feltétel szükséges: az első a modern, polgári nemzetállamok kialakulása, a második a közjog és magánjog szétválása, a harmadik az emberi és állampolgári szabadságjogok alanyi közjogként való elismerése. Az első kutatások a 20. század utolsó harmadában indultak meg a rendőri munka sajátosságai feltárására, és ez alapján a szükséges szervezeti-működési változások elindítására. Ezt a munkát elsősorban az Egyesült Államokban végezték el. Fontos megjegyezni, hogy az ismertetett modellek nem olyan módon váltják egymást, hogy teljes mértékben kiszorítják egymást, hanem az újban valami megőrződik a régiből. Az első, mondhatni klasszikus modell, amit a szakemberek a bűnözés elleni háború korszakának neveznek. Ez a szakasz a modern megalakulásától a 20. század közepéig tartott. A korszakot a társadalmi csoportok közötti éles ellentétek és mély törésvonalak jellemezték. A társadalom uralkodó osztályai deviánsnak, betegesnek bélyegezték az ő szabályaiktól eltérő módon élőket. Az állam szervei, köztük a rendőrség feladata lett volna a társadalomnak ezt a részét visszakényszeríteni, amennyiben ez sikertelen, kirekeszteni onnan. A polgárok és maguk a rendőrök is úgy tekintettek a rendőrségre, mint „vékony kék vonalra a barbárság és a civilizáció között” (Krémer, 2003). A rendőri munka szerves részét képezte az előítéletesség a különböző társadalmi csoportok irányába, de ez kölcsönös volt.

20

FELADAT Vitassuk meg, hogy Hemingway rövid írása ezt a megállapítást mennyiben igazolja! Hajnali két órakor két magyar betört a Fifteenth Street és a Grand Avenue sarkán levő dohányos boltba. Drevitts és Boyle a Fifteenth Street-i rendőrőrszobáról Ford kocsijukon utánuk hajtottak. A magyarok kocsijukkal éppen faroltak ki egy mellékutcából. Boyle az egyiket a kormánykerék mellől lőtte le, a másikat a kocsi hátsó ülésén. Drewitts megrémült, amikor megállapította, hogy mind a ketten meghaltak. „A fenébe is Jimmy – azt mondja – ezt nem kellett volna. Fene nagy bajba kerülhetünk.” – Csövesek, nem igaz? – mondta Boyle. – Digók mind a ketten, nem igaz? Ki a fene csap botrányt értünk? – Hát lehet, hogy ezúttal igazad van – mondta Drewitts –, de amikor kinyírtad őket, honnét tudtad, hogy digók? – Digók – mondta Boyle –, egy mérföldről is megismerem a digót. (Hemingway, 1965)

A felsőbb osztályok megvetették és lenézték a rendőrt, az alul lévők viszont bizalmatlanul, félve, néha gyűlölettel tekintettek rá. A rendőrség egyre inkább izolálódott a társadalomtól, és egy sajátos szubkultúrát épített ki a maga számára, mely a parancs és a hierarchia karizmatikus erejébe vetett hiten alapult. A rendőr félig katona, fő erénye a parancs feltétlen végrehajtása és a fizikai erő. Az USA-ban az 1950es években már látszott ennek az állapotnak a tarthatatlansága, és néhány szociológus és rendőrségi vezető reformokat szorgalmazott. August Vollmer hosszú rendőrségi tapasztalatai alapján a modernizációban, a képzettség emelésében és a technikai fejlesztésben látta a hatékonyság növelését. 21

Szerinte a professzionalitás az érték, melynek érvényesítése a munka színvonala javításához és jobb közbiztonsághoz vezet. A William Westley és mások által végzett szociológiai, szociálpszichológiai kutatások azt a hipotézist támasztották alá, hogy a rendőrség a jog elvont és nehézkesen alkalmazható szabályai helyett a gyakorlatias megoldásokat, a rend fenntartását helyezi előbbre. A hatvanas, hetvenes években a kutatók azt vették észre, hogy a rendőrség feladata egyre sokrétűbb, nem korlátozódik pusztán a bűnözés elleni harcra, inkább a rend, a béke fenntartása áll feladatai középpontjában. „A rendőrség funkciója (…) akárcsak a járőré az, hogy érvényesítse a jogot és fenntartsa a rendet. (…) A bűnözők elfogásán és a bűncselekmények megelőzésén túl felkutatja az ellopott javakat, irányítja a közlekedést, ha szükséges, elsősegélyt nyújt, leszedi a macskát a fáról, vigyáz a nyaraló családok otthonaira és segít az öreg néninek, aki kizárta magát a lakásából.” (Krémer, 2003) A rendőr feladata a demokratikus értékrend védelme, megőrzése lett, minden egyéb feladatát a rendfenntartáshoz kellett viszonyítania. A rendőr maga is megváltozik, már más tulajdonságokat, képességeket várnak el tőle, fontossá válik a képzettség, az intelligencia, a tolerancia. A rendfenntartás a társadalomban fellépő gondok sokkal szélesebb körét vette górcső alá, mint a bűnözés elleni háború, és a széteső közösségi kapcsolatok helyére beférkőznek az állami intézményrendszerek, köztük a rendőrség. Az előző modellre jellemző félkatonai vonások háttérbe szorulnak, a rendőrt egyre kevésbé tekintik katonának, nem kell minden esetben utasításokkal irányítani, teljesítménye mérésére is új módszereket keresnek. A rendészet a bűnözés mellett/előtt olyan területekre (pl. a család) hatol be így, melyek korábban zárva voltak előtte.

22

FELADAT Az alábbi regényrészlet alapján beszéljük meg, hogy az előzőekben leírt elméletnek a gyakorlatban miként próbáltak érvényt szerezni! „- A szemtanúk szerint Huntert a dobogón szúrták le, tehát… (mondta a nyomozó) - Nem a dobogón szúrták meg, ott csak megvertük a kurafit. (…) én a dobogón maradtam, mert ott is volt dolgunk. - Miféle dolguk? - A zenészek mögött, a dobogó túlsó végén egy meztelen, kövér kurva átmászott a korláton, azt kellett elintéznünk. - Azt is megverték? - Elintéztük. - Helyes. Mondja el, mit tud Meredith Hunter meggyilkolásáról? - Semmit. - Feleljen! - Hányszor mondjam még, hogy csak arról beszélhetek, amit a két szememmel láttam. Nem voltam ott, amikor állítólag kinyiffantották a néger kurafit… - Azok között, akik utánaeredtek Hunternek, az egyik egy narancssárga sált viselt a nyakában? - Nem tudom. - A tanúvallomások szerint az szúrta le Huntert. - Teszek a tanúvallomásokra… - De azt beismeri, hogy fent a dobogón megverték Huntert? - El kellett igazítani, mert le akarta lőni Mick Jaggert. S ha mi eligazítunk valakit… - Mondja el részletesen, hogy került Hunter a dobogóra! - Nincs arról mit beszélni. Elintéztük. Amikor megelégelte a verést, négykézláb a korláthoz mászott, s levetette magát a dobogóról. - Maguk meg utána ugrottak? - Mondom, hogy én a dobogón maradtam. Lehet, hogy voltak, akik utána ugrottak. - Felolvasom az egyik szemtanú vallomását. „Amikor a néger levetette magát a dobogóról, két pokol angyala utána ugrott, az egyiknek simára fésült haja volt, oly erősen hátracsutakolt haja, hogy elölről majdnem kopasznak látszott, az megfogta a néger vállát, s belelépett az arcába, talán ötször egymás után, s aztán arccal lefelé a földre ejtette…Még több pokol angyala gyűlt össze körülötte, négy vagy öt, azt hiszem, s amikor a néger fel akart ülni, az egyik egy vasvödörrel fejbevágta, s egy másik az arcába rúgott, a többi négy-öt is sorban rálépett a fejére. Amikor felhagytak a veréssel, a néger még mozgott, de már nem bírt lélegzetet venni, mert a szája bele volt tolva az orrába.” Hát ez volna a tanúvallomás. Van valami megjegyzése? - Az, hogy nem érdekel. Mondtam már, hogy a dobogón maradtam. - Helyes. Tud arról, hogy Hunternek egy fehér lány volt a barátnője? - Szarja össze magát! - Nem azért ölték meg Huntert, mert fehér barátnője volt? - Én nem tudom, hogy miért ölték meg, ha megölték, mert nem voltam ott. Az tény, hogy annak a kis kurvának is rá kellett ülni a szájára, mert amikor a négert elővettük, úgy visítozott, hogy attól féltünk, megzavarja az előadást. - Tud arról, hogy Hunter anyját kórházba kellett szállítani, amikor megtudta a fia halálát? - Nem ismerem a mámit. - Más megjegyzése nincs? - Mi volna? Mick majd kifizeti a kórházi költséget. Eleget keresett. - Maguknak mit fizetett? - Semmit. Mi nem pénzért dolgozunk. - Semmit? - Sört. - Mennyit? - 500 dollár árát. - Tehát 500 dollár ára sört kaptak, hogy ügyeljenek a rendre. Hát ügyeltek… (Déry, 1971)

23

A rendőrségi stratégiák foglalatát a főként Herman Goldstein által kidolgozott probléma-érzékeny rendészet (problem-oriented policing) jeleníti meg. Ez abból indul ki, hogy a közbiztonságot fenyegető veszélyek felismerése és azok hatásos elhárítása professzionális rendőri feladat, amelyet egy olyan szervezet képes adekvátan végrehajtani, amely a legkedvezőbb feltételeket biztosítja. A problémára orientált rendőri tevékenységnek van egy tervezési szükséglete, amelyet rendszerint négy fokozatban lehet leírni. Első a probléma azonosítása, a feladat meghatározása, másodszor a probléma természetének, jellegének a feltárása, harmadszor a problémák megoldásához legjobban megfelelő intézkedések megtalálása és azok bevezetése, negyedszer az elért eredmények értékelése. A műveletek végrehajtásához meg kell találni a szervezeti hierarchia optimális szintjeit. Vannak olyan bűncselekmények, amelyeknél ez nemzetközi, vannak, amelyeknél országos, illetve területi vagy helyi megoldásmódot igényel. Az 1960-as évekre a Robert Peel által megálmodott angolszász típusú, közösségi rendőrség jócskán eltávolodott az eredeti ideáltól. Ezt először kanadai kriminológusok, André Normandeau, Maurice Cusson, Jean-Paul Brodeur vették észre, és írták le munkáikban. A változás több ponton is tetten érhető volt, a rendőrség egyrészt átpolitizálódott, másrészt a helyhatóság pártpolitikai játékszerévé vált, és elérte a korrupció, harmadrészt a fejlődés, a professzionalizmus „káros mellékhatásai” is. Csökkent a felderítési eredményesség, a tudomásukra jutott ügyek csak kb. 3%-át volt képes az ottani rendőrség megoldani. Ezzel párhuzamosan visszaesett az állampolgárok feljelentési aktivitása, egy képzeletbeli „bizalmi sorrendben” a rendőrség a hozzátartozók és mások mögé szorult, holott a késedelem az eredményességet veszélyezteti. Az is aggasztó volt, hogy a rendőrségnek adott jelentős költségvetési támogatás és létszámnövelés sem növelte az eredményességet. A cél az volt, hogy a rendőrségnek meg kell változtatnia viszonyát a közösségekkel, kapcsolatot kell keresni és találni az emberekkel, vissza kell őket vezetni a társadalomba. Ekkor alakították ki a kanadai közösségi rendőrségi modell (community policing) alapelveit, melyet 12 pontban foglaltak össze. Ezek a következők: - A rendőrség egy közszolgálat, a rendőr tagja a polgárok helyi közösségének. - A jó közbiztonság csak a közösséggel való aktív kommunikációval biztosítható.

24

- A közösség rendvédelme egyet jelent a közbiztonságot befolyásoló helyi problémák azonosításával, - és annak képességével, hogy rendőri eszközökkel megoldást találnak ezekre a gondokra. - A feltárt jogsértések okainak megállapítása és a megszüntetésükre tett intézkedések hatékonyságának támogatása is rendőri kompetencia. - A közbiztonságért felelős valamennyi helyi intézménynek kötelessége az együttműködés (polgármesteri hivatal, gazdálkodó szervek, civil közösségek). - A megelőzés legbiztosabb forrása a rendőrség társadalmi kapcsolatainak köszönhető legális információk tömege. - A személyes rendőri jelenlét tehet a legtöbbet a bűnözéstől való félelem leküzdéséért, a szubjektív biztonságérzet növeléséért. - A generális szaktudás a közösségi rendőrség kötelékében a helyi viszonyokhoz alkalmazkodni tudó közbiztonsági és bűnüldözési feladatok szintézisét biztosítja. - A közösségi rendőrség a helyi önkormányzat által működtetett, decentralizált (municipiális) rendészet. - Ez az új működési forma a rendőri szervezet gyökeres modernizációjával hozható létre. - A közösségi rendőrség az önkormányzatnak és a település lakosságának tartozik tevékenységéről elszámolással. (Finszter, 2003) A modell lényege, hogy a rendőrségnek be kellett látnia, egyedül, a lakosság segítsége nélkül képtelen fenntartani a társadalmi békét. A problémák az egész közösség problémái, a rendőr szerepet vállal azok megoldásában, maga is a közösség aktív tagja. A rendőrt a közösség olyan tagjának tekintik, aki szolgáltatást nyújt azáltal, hogy a problémák megoldására speciális eszközrendszerrel rendelkezik. A közösségi rendőrség és a problémaorientált rendőrség fogalmait sokan szinonimaként használják, a közösségi ugyanis lényegénél fogva az emberek mindennapi gondjaira, a hétköznapi értelemben vett rendre összpontosít, azaz kérdésekre keresi a választ, és azok megoldásához próbál segítséget nyújtani. Ez a megközelítés mégsem pontos, mert a rendőrségi problémák nem mindig azonosak a 25

helyi társadalmat foglalkoztató gondokkal, tehát eredmény nem minden esetben várható a közösségi energiák mozgósításától. Nyilvánvaló, hogy bizonyos kriminális megnyilvánulások felderítéséhez sokkal inkább tudományos-szakmai háttérre, nem pedig lakossági aktivitásra van szükség, ezért a problémaorientált rendőrség fokozatosan eltávolodik a közösségi rendőrségtől.

FELADAT Beszéljük meg, hogy az alábbi szemelvény melyik rendőrségi modellt mutatja be! „Lars-Erik Forss leült az íróasztalához, és magához ragadta a telefont, hogy lefolytassa a nap első beszélgetését. Minden gyilkossági nyomozás többé-kevésbé egyazon séma alapján folyik, és Lars-Erik Forss egy immár jól ismert rutinfeladatba vágott bele. Öt gyilkosságból vagy gyilkossági kísérletből négyet az áldozat ismeretségi köréből követnek el. Ezért minden nyomozás úgy kezdődik, hogy feltérképezik az áldozatot és az ismerőseit. Kikkel érintkezik, hol dolgozik, tartozik-e pénzzel, mutatkozik-e alvilági körökben, van-e régi rosszakarója vagy ellensége? Röviden: kinek vagy kiknek lehet indítéka? Hasonlóan fontos lépés a tetthely megvizsgálása. Hogy fest a közvetlen környezet? Milyen menekülési útvonalak vannak? Hogy jutott el a tettes a helyszínre? Maradt-e valami tárgyi bizonyíték a helyszínen, mint például hüvely, töltény, vagy ilyesmi? A tanúk minden vizsgálatban fontos szerepet játszanak. A lakosság a rendőr legjobb szeme. Látszólag mellékes megfigyelések néha egészen perdöntőnek bizonyulhatnak. A tanúvallomások egy kirakóst alkotnak, amit csak a nyomozó tud kirakni, aki minden darabjához hozzáfér. Ami az egyszeri tanú számára látszólag semmi jelentőséggel nem bír, mint például az, hogy egy férfi szemébe húzott sapkában elfutott mellette a lépcsőn a metróhoz, a gyilkossági ügyben nyomozó rendőr számára a hiányzó darabka lehet, hogy fel tudja rajzolni az elkövető mozgási útvonalát A ponttól B pontig. Ezért szólítja fel mindig a rendőrség a lakosságot, hogy jelentkezzen, aki információval szolgálhat, bármilyen jelentéktelennek tűnjék is az.”2 (Tamas, 2008)

2

A könyvben szereplő merényletsorozat felderítése során a svéd rendőrség először alkalmazott profilalkotást pszichológusok bevonásával.

26

Jelenleg Magyarországon is divatos irányzat az ún. „nulla vagy zéró tolerancia”. Ennek az az alapfilozófiája, hogy a bűnözéssel szembeni rendőri fellépés eredményessége úgy növelhető, hogy a legkisebb észlelt jogsértés mellett sem szabad elmenni szó nélkül. Jól szemlélteti ezt az amerikai George L. Kelling és James Q. Wilson ún. „broken windows theorie – betört ablakok elmélete”, melynek lényege az, hogy ha egy épületen betört ablakot észlelünk, de nem teszünk semmit, az egész épület állaga fokozatosan leromlik. Ennél az irányzatnál valójában a közösségi rendőrségről a korábbi „bűnözés elleni harc” modell felé történő hangsúlyeltolódásról van szó, ahol a rend legkisebb megsértésére történő reagálás nem csupán preventív, hanem következetes represszív jelleget ölt, és a rendőrség a legkisebb jogsértéssel, devianciával szemben is szigorúan fellép. (a „De minimis non curat lex.”-elv elvetése) A néhány éve Magyarországon is járt William J. Bratton, egykori New York-i rendőrfőnök látványos sikereket ért el a módszer alkalmazásával, és meglehetősen nagy érdeklődést és szimpátiát váltott ki az általa képviselt és a gyakorlatba is átültetett irányzat Európa több országában is. Feltétlenül meg kell azonban jegyezni, hogy a „nulla-tolerancia” még maga Bratton szerint sem „csodaszer”, önmagában nem alkalmas sem a problémák megoldására, sem jövőbeni alapfilozófiának. Tény, hogy a „bagatell cselekmények” (pl. graffitik, prostitúció, koldulás, bliccelés) elkövetőivel szembeni következetes fellépés üzenetet is hordoz, hiszen az önkéntes jogkövetés csak úgy várható el, ha a szabályok megszegőit megfelelően és minél nagyobb arányban szankcionálják. Azonban az is tény, hogy a rendőrség kapacitásai mindenütt végesek, még az USA-ban is. Következésképp, a kisebb jogsértők elleni akciók sokszor elvonják a rendőrök figyelmét súlyosabb kriminális problémákról, például a kábítószerterjesztésről. (Szikinger, 2001) A New York-i modell adaptációjának lehetőségét vizsgáló európai kutatók amerikai kollégáikhoz kapcsolódóan további problémákra hívták fel a figyelmet. Mindenekelőtt arra, hogy a „nulla tolerancia” lényegében az Egyesült Államokban elterjedt közösségi rendőrségi működésből nőtt ki, Európában pedig ez a fejlődés idáig még nem ment végbe. (Szikinger, 2001) Arról sem szabad megfeledkezni, hogy a New Yorkban – de másutt is – bekövetkezett javulás mögött olyan súlyos bűnözési előzmények álltak, amelyek Európa legtöbb országában ismeretlenek, vagy legalábbis 27

nagyságrendben messze elmaradnak az amerikaitól. A zéró tolerancia New York-i gyakorlatának egyik legkeményebb kritikusa az ismert, bár – súlyos megállapításai miatt – csak ritkán idézett Loic Wacquant A nyomor börtönei című tanulmánykötetében hiteles adatokkal alátámasztva mutatja be, hogy a zéró tolerancia nem más, mint a szegénység és a nyomor kriminalizálása. „A Föld minden táján villámgyorsan terjedt el a „zéró tolerancia” New Yorkban született doktrínája, amely törvényesnek nyilvánítja azt, hogy rendőri és bűnügyi eszközöket vessenek be a zavart keltő szegénység ellen – a jól látható, közterületeken incidenseket és kellemetlenségeket okozó szegénység ellen, amely homályos bizonytalanságérzést vagy egyszerűen tartós feszélyezettséget, az „oda nem illés” érzését ébreszti a polgárokban. A doktrína velejárója a bűnözés elleni „háborút” és a közterületek „visszahódítását” hangoztató katonai jellegű retorika, amely a (valóságos vagy képzelt) bűnözőket, hajléktalanokat, koldusokat és egyéb marginális elemeket idegen megszállókhoz hasonlítja, ez természetesen megkönnyíti azt is, hogy a bevándorlókkal egy kalap alá vegyék őket, ami választások alkalmával mindig kifizetődik.

(…)

A

közterületeken

és

a

tömegközlekedési

eszközökön

ellenőrizhetetlenül terjeszkedik a videokamerákkal folytatott megfigyelés, és az elektronikus figyelőrendszer már jó előre nagy népszerűségnek örvend, miközben minden jel arra mutat, hogy a börtönbüntetésekhez inkább csak hozzáadódik majd, ahelyett hogy felváltaná azokat. (…) E stratégiákban a nyomor kriminalizálásának kiterjesztését célzó, alapvető tendencia fejeződik ki, amely paradox módon éppen az állam szociális beavatkozási képességének meggyengüléséből fakad.” (Wacquant, 2001) Megállapítható, hogy a „nulla tolerancia” alkalmazásával kapcsolatos tapasztalatok és eredmények nem igazolják a rendőri munka és a bűnügyi helyzet javulása közötti oksági kapcsolatot, még kevésbé az egyes megoldások exportálásának lehetőségét. Hazánkban is fontos szerepet töltenek be a társadalmi bűnmegelőzésben az önkéntesek, polgárőrök, városőrök. A nem államilag szervezett rendfenntartás sajátos formája volt az USA-ban a vigilantizmus, de a fejlett társadalmak mindegyikében kimutatható a felbukkanása. Általános jellemzői voltak a nem törvényes szerveződés, az adott területen a hivatalos rendfenntartás hiányos vagy elégtelen volta, mozgalmi célként a rend biztosítása. A jelenség tipikusan az új településeken bontakozott ki.

28

Vezetését a felsőbb osztályok tagjai tartották kezükben. A törvényenkívüliség nem csupán formálisan jellemezte a vigilantizmust, gyakran olyan eszközöket is bevetettek, melyek még a szervezetszerű rendőrséget sem illették meg (lincselések). A hivatásos rendőrségek konszolidációja nyomán a mozgalom visszaszorult, illetve egy része lemondott az erőszakos eszközökről, és a legális szférában tovább működik, más részüknél megmaradt a jogsértő jelleg, és az illegalitás homályába húzódtak vissza. Az állam vagy az önkormányzati hatóságok által támogatott „társadalmasítás” tipikus formája az önkéntes rendőrség, mely a hivatalos rendfenntartás egyfajta „meghosszabbítása”. Közös jellemzői a hivatásos rendőrséggel való szoros kapcsolat, az önállóság és a saját tervezésű akciók korlátozott volta. Ezek az önkéntesek az átlagpolgárhoz képest bizonyos többletjogosítványt kapnak, és néha ezek bővítésére törekszenek, azonban a jogalkotók és a rendőrség részben szakmai, részben presztízsbeli okokból igyekeznek korlátok közt tartani. Ilyenek például a New York-i tartalékos rendőrség, a német Bürgerwehr-ek, vagy a szomszédsági figyelőszolgálatok (Neighbourhood Watch). Gyakran előfordul, hogy a rendőri szervek kezdeményezik a különböző szervezetek megalakítását, tanácsokkal látják el őket, és különböző együttműködési formákat építenek ki. Magyarországon a II. világháborút követően, az ötvenes években jelentek meg az első ilyen kezdeményezések, természetesen a diktatúrának megfelelő ideológiai töltettel és sajátosan más megfontolásból. Az 1066/1955. (VII. 27.) MT. rendelet tette lehetővé először ilyen csoportok szervezését, majd ezt váltotta fel a 26/1975. (X. 15.) MT. rendelet, mely kissé nagyobb teret adott az állampolgári önállóságnak. A belügyi szervek irányítása, dominanciája természetesen megkérdőjelezhetetlen és vitathatatlan volt. Az önkéntes segítők korlátozott rendőri jogosítványokkal rendelkeztek, egyenruhát nem, de felirattal ellátott karszalagot viseltek. A rendszerváltás után ez a fajta bűnmegelőzési tevékenység megszűnt, de nem sokkal ezután megalakultak az első önvédelmi szervezetek. Az országos rendőrfőkapitányságnak 1991-ben már több mint 200 önvédelmi szervezetről volt tudomása, melyek akkor 20-30 ezer taggal rendelkeztek. (Ez a szám mára megközelíti a 90 ezer főt.) A 24/1991. (BK. 13.) BM utasítás a megyei rendőr-főkapitányságoknak feladatul adta, hogy azon polgárőrségekkel, melyeket a helyi önkormányzat elismer, vegyék fel a 29

kapcsolatot,

kezdeményezzék

együttműködési

megállapodások

megkötését,

tájékoztatóval, tanáccsal, technikai háttér biztosításával nyújtsanak segítséget nekik. Megfelelő jogszabályi alapja kezdetben még nem volt a tevékenységüknek, bár az Rtv. szövegébe 2/A §-ként később egy polgárőrségről szóló mondatot belefoglaltak. 2006. március 3-án hirdették ki a polgárőrségről szóló 2006. évi LII. törvényt, mely már a legmagasabb jogszabályi szinten rögzíti az alapelveket. Ezek közül a legfontosabbak, hogy a polgárőrség önkéntesség alapján szerveződik, szolgálatot teljesítő tagjai közfeladatot látnak el, azonban hatósági jogkörrel nem rendelkeznek, kényszerítő eszközt nem alkalmazhatnak, amennyiben bizonyos feladattípusokat ellátnak, az esetben költségvetési támogatásban részesülnek. A szolgálatot teljesítő polgárőrök gépjárművén, megkülönböztető mellényén jól látható „Polgárőrség” feliratot viselnek, de formaruhájuk fegyveres, rendvédelmi szervhez megtévesztő módon nem lehet hasonló, rendfokozati jelzést nem viselhetnek. A polgárőrség jelenlegi formájában hasznos és sok esetben nélkülözhetetlen segítséget nyújthat a rendőrségnek, a bűnmegelőzésben, mint figyelő-jelző szolgálat, rendezvények biztosításában rendezői feladatokat teljesít, felvilágosítást ad, tagjai bűnügyi munkánál felkérhetők hatósági tanúként, ill. közlekedés-rendészet terén forgalomsegítést, ha szükséges, irányítást is elláthatnak. Önállóan és rendőrnek alárendelten is teljesíthetnek szolgálatot. A kívánatos az, ha a rendőrséggel helyi szinten rendszeres kapcsolatot tartanak, mivel így a polgárőrök értesülnek a területen történt jellemző bűncselekményekről, balesetekről, a rendőrség pedig egy fajta társadalmi visszajelzést kap a végzett munka lakosság általi elfogadottságáról.

30

FELADAT

Az alábbi szemelvény alapján vitassuk meg, hogy Concha Győző rendőrséggel kapcsolatos gondolatai mennyiben elfogadhatóak a 21. században! Gyűjtsük össze azokat a feladatokat, amelyeket Concha szerint a rendőrségnek el kell látnia a társadalmi rend fenntartása érdekében!

„A rendőrség feladata ez alaptényezők mellett, az állam és társadalom rendjének előfeltételeit létesíteni, biztosítani, a társadalmi rendnek érvényesülését lehetségessé lenni, nem magát a rendet. Az állami rend előfeltétele, hogy a király, a parlament, a hatóságok működhessenek. A rendőrség feladata éppen abban áll az állami rendet illetőleg, hogy az állami szervek működése ne háboríttassék, hogy azok működését tényleg, esetleg külső erővel is lehetségessé tegye egyesek vagy tömegek gonosz szándékú támadása és az elemi erők (tűz, víz) hatalma ellenében. (…) A társadalmi rend előfeltételének is megvan mindazáltal világos fogalma. Az egyes társadalmi tagok működésének szabadsága s javainak élvezhetése, továbbá az emberi szükségleteknek a meglevő társadalmi kapcsolatban való kielégítése elé torlódó akadályok elhárítása képezi az előföltételt. A rendőrség elsősorban azáltal állítja elő a társadalmi rend feltételeit, ha 1.) az egyeseknek a jog által engedett szabad működését és javait állandó őrködéssel védelmezi másoknak valószínű vagy tényleges támadása ellen; 2.) ha az ily támadásokat tényleg megakadályozza; 3.) a támadásokkal megzavart rendet helyreállítja a támadásnak, a jogtalan állapotnak tényleges megszüntetése és a jogrend helyreállításában való segédkezés által. Mindezen pontok az állami rendre is állanak. Másodszor azáltal állítja elő a társadalmi rend feltételeit, ha az egyeseknek szabad működését, midőn abban egyenes jogsérelem nincs is, megakadályozza, őket valaminek tevésére szorítja, mivel szabad

működésök

mások

sértésére,

szabadságuk

korlátozására

vezethet,

azoknak

alkalmatlanságot, hátrányt, megbotránkozást, félelmet okozhat, őket szabad működésökben, javaik élvezetében zavarhatja. (Állatok elzárása, kocsikon lámpa, dörzsfék alkalmazása, út melletti telken kerítés állítása, víznek a padláson tartása, szabad ég alatti gyűlés eltiltása.) (…) A rendőrség ugyancsak ily feltételt teremtő működést fejt ki akkor is, ha bevégzett bűntettek kinyomásában, a tettesek kézre kerítésében közreműködik. Mind e ténykedései csak feltétele annak, hogy a társadalmi rendnek formai fenntartója, a jog és a bíróság működését végezhesse.

31

Harmadszor ez elemi, a természeti erők rendkívüli kitöréseinek megfékezésében rejlenek a társadalmi rend előfeltételei. Robbanások, árvíz, pestis, állatok úgy a társadalom mindennapi közönséges életének rendjét, mint magát az állam alkotmányos életének rendjét megakaszthatják. Az ilyen természeti erők megfékezése, eltávolítása nyilván nem a társadalmi vagy állami rend, hanem annak előfeltétele. Az utcán lövöldöző, sebesebb hajtó emberek között, nagy forgalmú városban szabadon eresztett szarvasmarhák között, árvízkor, tűzvészkor, a súlyosabb ragályok alkalmával megszűnik a társadalmi, sőt a természeti erők egyes rendkívüli kitöréseikor még az állami rend is, mert tényezőik működésre majdnem képtelenné válnak. A rendőri működés a közhatalomnak az a ténykedése, amely ez összeműködésnek, valamint a szükségletek kielégítésének előfeltételeit, amennyiben emberi akarattól vagy természeti erőktől függ, állandó ügyeléssel és széleskörű diszkrécionárius hatalommal, fizikai erőnek is rögtöni alkalmazhatásával létrehozza és fenntartja. (…) Adva lévén a büntető jog, a rendőrség szerepe e jog érvényének és kiszolgáltatásának előfeltételeiről való gondoskodásban, a bűntettek megakadályozásában és a bűntettesek kézre kerítésében fog állani. (…) A terrorizmus, melyet munkások egymásra vagy a munkaadókra gyakorolhatnak, az osztályok, felekezetek, politikai vagy szociális célú gyülekezetek izgatottsága a társadalmi rend békés folyását megakaszthatják.

Vajjon

ennek

ily

előfeltételéről

gondoskodhatik-e

a

közhatatalom?

Meggátolhatja-e a jogrendbe nem ütköző, de másokat megfélemlítő ily szabad nézet-, érzületnyilvánításokat, kényszerítheti-e az egyest ilyen szabadon hagyott cselekvényekben is bizonyos magatartásra? Ezek a rendőri működésnek legkényesebb kérdései, melyekre az érdemleges feleletet csak a rendőri működés egész természetének és az állami életben elfoglalt szerepének meghatározása után adhatni, itt azonban formailag fölvetni okvetlen szükséges volt. (…) A rendőri működés a szükséglet szempontjából, amelyet kielégít, abban különbözik tehát először is más állami működésektől, hogy míg ezek magát az állam célját, illetőleg ennek egyes részeit: a nemzeti függetlenséget, a jogot, a közvagyonosodást, műveltséget, erkölcsöt ápolják, addig a rendőrség csak mindezeknek előfeltételét, azt a külső, azt az időleges biztonságot, amely a tulajdonképeni célok érdekében való működésnek pozitív kifejthetésében és háborítlanságában áll. A rendőri működés olyan viszonyban van az állam többi feladataihoz, aminőben a pénzügyi. Mindenik közvetve járul csak az állam céljához; ezért nehezebb megérteni szükségességüket, ezért sohasem lehetnek népszerűek a rendőr és a finánc. (…)

A nemzeti függetlenség, a jog szentsége, a közvagyonosság, a kultúra és szociális összhang mellett a

32

rendőri és pénzügyi célok csak föltételszerűek, eszközjellegűek, alárendelt szerepűek, melyet csak akkor tölthetnek be jól, ha magukat amazok feltételének, kiegészítőjének ismerik föl, s nem akarnak az állam vagy társadalom fenntartói lenni. Nem a pénzügyi igazgatás látja el az államot pénzzel, hanem a közgazdaság, melynek a pénzügyi igazgatás csak ügyvivője vagy partnere. Hasonlóképp nem a rendőrség tartja fenn az állam és a társadalom rendjét, hanem a nemrendőri alkotmányos és a társadalmi tényezők; a rendőrség ezeknek csak segéde, működésüknek részint pozitív feltételeiről gondoskodik, részint az akadályokat hárítja el útjokból. Vége ott az állami és társadalmi rendnek, ahol azt csak a rendőri működésben rejlő különleges erők, ú.m. az őrködés, kémkedés, diszkrécionárius hatalom, s a fizikai erő tartja egybe. (…) A rendőri működést végezheti a törvényhozó szerv, midőn a közrendnek ez előfeltételeit szabályokkal meghatározza, p.o. népgyűléseknek a parlamenttől bizonyos távolságban való tartását eltiltja, a rendőrségnek a büntető perbeni szerepét, a társadalmi élet bizonyos előfeltételeit a közcsend, a közillem, az elemi erők tekintetébeni biztosság körül általában megállapítja. De végezheti esetről-esetre tett intézkedésekkel is. Erre a rendes példa, midőn a törvényhozó test elnöke esetről-esetre intézkedik a törvényhozó szerv működésének az emberi szabad akaratról, avagy az elemektől függő előfeltételeiről. (…) A rendőrség tehát aszerint lesz különböző, amint a bíróságok, avagy a közigazgatás és a magánosok működésének előfeltételeiről gondoskodik. Név szerint jogi, bírói lesz a rendőrség, amennyiben a jog, a bíróság érvényesülésének feltételeit hozza létre, közigazgatási, amennyiben a közigazgatás működését teszi lehetségessé, továbbá ugyancsak közigazgatási, amennyiben a közigazgatás egyik feladata az egyes magánosok működésének bizonyos előfeltételeiről gondoskodni. A jog uralma, melyet végső esetben a bíróság tart fenn, adja az egyesnek, valamint az államhatalomnak azt az érzést, amelyet biztonságosnak nevezünk. Ezért neveztetik a jognak, a bírói működésnek előfeltételeit megteremtő rendőrség biztonsági rendőrségnek.” (Concha, 1935)

33

2. A RENDVÉDELMI SZERVEK EURÓPAI TÖRTÉNETE A rendőrség Európában régi társadalmi intézmény, mely az emberi közösségek, településeken élők rend iránti vágyát és igényét biztosítani hivatott intézmény. Gyökereit – sok máshoz hasonlóan – a görög-latin korban találhatjuk meg. A görög városállamok esetében mindennapi szükségletté vált a rend, melyet a szabad polgárok választott hivatalnokok útján biztosítottak. Külön őrségek vigyáztak a piacokra, a víztározókra, a raktárakra, a város kapuira. A rendőrség klasszikus formáit Rómában teremtették meg, ami abból adódik, hogy először itt különül el markánsan a közjog és a magánjog (sőt, maga a jog is római találmány). Már a köztársasági korban létrehozták a városi prefektus (praefectus urbi) tisztségét, akinek az alárendeltségébe tartozott a mai szóval közbiztonsági szolgálat. A járőrök (vigiles) az utcákon, tereken, a posztos őrök (stationarii) a középületeknél, raktáraknál teljesítettek szolgálatot. Trajanus császár idején alakult meg a bűnügyi szolgálat (frumentarii), a teljes birodalomra érvényes illetékességgel, kiterjedt besúgóhálózatot működtetve. A kora középkorban a hatalom alapja a földterület, a biztonság fenntartása az uralkodóra, a hűbérurakra és a városok önkormányzataira hárul. A modern rendőrségek Európában a nemzetállamok kialakulásával párhuzamosan, a 17–18. századtól fokozatosan jöttek létre, hiszen ha egy új állam születik, az első dolga az, hogy a közbiztonságot megteremtse és gondoskodjon annak fenntartásáról. Köztudott, hogy Európa különböző régióiban a nemzetállamok eltérő módon alakultak meg, és ez a rendfenntartó szervek formálódására, filozófiájára, felépítésére és működésére is kihatással volt, nem beszélve a rendészeti szerkezet eltérő modelljéről. Az 1794-ben kiadott porosz Allgemeines Landesrecht szerint a rendőrség feladata már nem a hatalom, hanem a közösség szolgálata: „A rendészet feladata az, hogy a köznyugalom, közbiztonság és a közrend biztosítása, továbbá a közönséget és annak egyes tagjait fenyegető veszélyek elhárítása érdekében a szükséges intézkedéseket megtegye.” (Szikinger, 1998) A francia forradalom alapdokumentumában, Az Emberi és Polgári Jogok Nyilatkozata (Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, 1789. augusztus 26.) XII., XIII. és XIV. cikkelyeiben szerepelnek a következő megállapítások: „Az ember és

34

a

polgár

jogainak

biztosítása

karhatalom

fenntartását teszi szükségessé;

e

karhatalomnak tehát az összesség hasznára kell szolgálnia, nem pedig azoknak külön céljaira, akiknek személyére e karhatalom rábízatik. A karhatalom és a közigazgatás költségeinek

fedezésére

nélkülözhetetlenül

szükséges

mindenkinek

közös

hozzájárulása; s e hozzájárulást, kinek-kinek képessége szerint, a polgárok összessége közt egyenlően kell elosztani. A polgároknak saját személyükben vagy képviselők útján joguk van e közös hozzájárulás szükségszerűségét megállapítani s azt szabadon megszavazni, valamint felhasználását nyomon követni, s meghatározni mennyiségét, alapját, elosztását, behajtását és időtartamát.” A francia forradalmat követő restauráció időszakában az abszolutizmus rendőrállama (Polizeistaat) jogállammá (Rechtsstaat) alakul át. A francia centralizált-bürokratikus modell a 17. század terméke, a porosz rendészeti hivatal Nagy Frigyes korszerű rendőrállamának a produkciója, a spanyol Guardia Civil a katalán és baszk szeparatizmussal szembeni központosító törekvések eredménye, a német tartományi rendőrség a német egység kései létrejöttének köszönhető, az erősen centralizált, katonai elvek szerint felépült olasz rendőrség az olasz egység megteremtésének egyenes következménye. - „A monista rendszer egyetlen általános hatáskörű rendőrségi szervezetre épül (skandináv államok, Hollandia, Észak-Írország). - A duális modell a francia befolyást jelezve, a rendőrség-csendőrség kettősséget mutatja (Franciaország, Olaszország és Ausztria 2007-ig). - A plurális modell pedig a közbiztonsági és a bűnügyi rendőrség mellett a csendőrség s az önkormányzati rendőrségek együtteséből áll össze (Belgium). Mindezektől különbözik az angol és a walesi decentralizált, önkormányzati rendőrség, míg Skóciában állami rendőrség működik.” (Finszter, 2004) Ezek a különbségek az egyes országokban mind a mai napig megmaradtak, bár a változás és az átalakulás, mint Ausztria példája is mutatja, már megindult. (A 20. század második felében a kelet-közép-európai diktatúrák rendvédelmi szervei egészen eltérő módon működtek, amire most nem térünk ki. A teljesség kedvéért azonban meg kell említeni, hogy egyes kutatók a posztkommunista országok rendőrségeit önálló 35

típusnak írják le, melyek sajnálatos módon még sokáig beilleszkedési nehézségekkel küszködnek.) Az első modern rendőrséget, a Metropolitan Police-t Londonban 1829-ben, a Police Act értelmében, Sir Robert Peel munkája nyomán állították fel, miután a sztrájkok letörésére bevetették a hadsereget, és rájöttek, hogy a reguláris hadsereg nyílt csataterekre alkalmazható, de a nagyvárosokban elharapódzó bűnözés visszaszorítására és a sztrájkok kezelésére kevésbé. (Nem véletlen, hogy az első krimi, Edgar Allan Poe Morgue-utcai kettős gyilkosság c. novellája is ekkortájt jelenik meg.3 Mai szemmel megnézve egy korabeli ábrázolást, kissé furcsának, sőt viccesnek is tűnik a kor európai rendőre. Az angol „bobbyk” napjainkban is viselt jellegzetes sisakjukban, mindössze egy síppal, lámpával, kézbilinccsel és egy furkósbottal indultak szolgálatba, a francia csendbiztosok (sergent de ville) pedig kétszarvú fejfedőt és rövid kardot viseltek. (Ennek az a magyarázata, hogy abban az időben Európa azon részén még tisztelték a polgári rendfenntartó közegeket, ritkán kellett támadástól tartaniuk.)

2.1. A MODERN RENDŐRSÉG FUNKCIÓI A jelenlét kifejezés önmagáért beszél, hiszen a hétköznapi felfogás szerint ez a közterületeken szolgáló rendőrségi személyzet leginkább megragadható és talán legfontosabbnak is minősíthető tartalma. A dolog azonban ennél összetettebb, mert a jelenlétben benne foglaltatik a hivatal elérhetősége, a helyszínre érkezés gyorsasága és végül a szükségessé váló intézkedés szakszerűsége. A másodiknak mondott funkció, az információszerzés felfogható egyfelől a jelenlét tartalmának, mert valójában a leghétköznapibb járőrözés is folyamatos adatszerzés, a rendészeti hatóságra bízott közrend mindenkori állapotának az értékelése. Nem vitás azonban, hogy az informálódás klasszikus értelmezése átfogja a bűnügyi felderítést, a bűncselekmény gyanújának megerősítésére szolgáló bizonyítékok összegyűjtését és értékelését. További megkülönböztetést kíván az információ 3

Az 1841-ben megjelent írással Poe a detektívtörténetek ősét alkotta meg. Detektív- és kalandregényeiben egy-egy rejtélyes, lélektanilag nem motivált, abszurd esemény titkát következetes logikával deríti fel.

36

megszerzésének módja és eszköze. Rendőrségi felderítésnek a nyomozás elrendelését megelőző adatgyűjtést nevezzük, amelyet nem a büntetőeljárás szabályai szerint hajtanak végre, és amelyben felhasználják a titkos információgyűjtés hagyományos csatornáit. A rendőrségi funkcióknak ez a komplex szemlélete sem tagadja a törvényes erőszak alkalmazásának a fontosságát. Ezen harmadik funkció átfogja a bontakozó konfliktusok fizikai erővel történő korlátozását, a jogellenes és erőszakos támadások fizikai leküzdését és a közbiztonságot széles körben fenyegető veszélyek csapaterővel történő elhárítását. A legitim erőszak bevetésének egy másik köre a büntetőeljárás által a rendőrség számára biztosított kényszerintézkedések alkalmazása, amelyek szintén feltételezik ezen intézkedések fizikai erővel történő érvényesítését. Ha a jelenlét, az információszerzés és a legitim erőszak alkalmazását együttesen szemléljük, akkor lényegesen differenciáltabban írhatjuk le magát a rendőri tevékenységet is. Egyfelől ezek a funkciók egymást erősítik, az esetek jelentős részében kiszámíthatóvá, megtervezhetővé teszik a rendőri fellépést, másfelől pedig módot nyújtanak egy olyan rendőrségi stratégia kimunkálásához, amelyben érvényesül a szükségesség, az arányosság és a fokozatosság elve.

37

2.2.

NÉHÁNY „RÉGI” EURÓPAI 4 RENDŐRI/RENDVÉDELMI SZERVEZETE

UNIÓS

TAGÁLLAM

Anglia és Wales, valamint Skócia és Észak-Írország Az Egyesült Királyság rendőrsége a fejlődése során hasonló utat járt be, mint a francia rendőrség. Tehát egyfelől egy civil (polgári) szervezetet képezett, másfelől a katonai jelleget is magán viseli. Az 1964-es rendőrségi reformot követően alakult ki Anglia és Wales grófságainak és városainak közigazgatási területén a 43 önkormányzati rendőrség. A rendőrségek működését fele-fele arányban az önkormányzat és a központi költségvetés biztosítja. A helyi rendőrség magában foglalja a közbiztonsági, a közlekedésrendészeti feladatokat, de ezek a szakterületek csak a belső munkamegosztásban különíthetőek el. Viszont minden rendőrségnek része egy speciális civil felügyelő testület a hatáskörbe tartozó bűncselekmények nyomozására (Criminal Investigation Departement CID), amely szervezet a rendőrségi eljárási törvény szerint folytatja le a nyomozást (Police and Criminal Evidence Act, 1984.) A Scotland Yard CID egysége számos tudományos vívmányt

alkalmazott

a

bűncselekmények

elkövetőinek

és

az

elkövetés

körülményeinek, valamint a bizonyítási eszközöknek (bizonyítékoknak) a felderítése, tárolása (megőrzése) és bemutatható állapotba helyezése érdekében. Rendkívül nagy hangsúlyt fektettek a gyanúsítottak és elkövetők, valamint az elkövetési módok (modus operandi) azonosítására. A személyi szabadságot és a tulajdont korlátozó kényszerintézkedések az alapjogi (béke) bíró (justice of the peace) hatáskörében vannak. A rendőri őrizet ideje mindössze hat óra, amit 24 órás időtartamra meg lehet hosszabbítani. Azt követően a döntés a rendőrség kezdeményezésére a bíróhoz kerül. (A Blair-kormány idején (2006) felfüggesztették a Habeas Corpus törvényt a „Prevention of Terrorism Act” (1974) értelmében. A Habeas corpus act (1679), mint a polgári jogrend egyik pillére mondta ki először félreérthetetlenül az önkényes, vádemeléssel nem alátámasztható letartóztatás tilalmát. E törvény fundamentális erejénél fogva bevonult a polgári (civilizált) 4

Ebben a részben elsősorban Finszter Géza: Rendészetek alkotmányos integrációja az unióban (Belügyi Szemle, 2004/5. szám) c. tanulmányára támaszkodtam.

38

jogrendszerek mindegyikébe.) A telefonlehallgatások engedélyezése a belügyminiszter – Home Secretary – hatáskörébe tartozik. A lehallgatásra a rendőrség tesz kezdeményezést a távközlési törvény – Interception of Communication Act, 1985 – alapján, akkor, ha a bűncselekmény legalább 3 évi szabadságvesztéssel fenyegetett, vagy ha a nemzetbiztonság illetve a gazdasági érdekek kerültek veszélybe. A 18. század közepéig Londonban egyáltalán nem volt rendőrség. A „csendre és rendre” a városi magisztrátus (önkormányzat) által szerződtetett önkéntes „őrök” (constables) vigyáztak éjjel és nappal. A brit törvényhozás alsóháza Metropolitan Police Act néven fogadta el 1829-ben azt a törvényt, mely a rendőrségi ügyeket a belügyminisztérium hatáskörébe utalta, és a londoni rendőrség területi illetékességét a Charing Cross-tól számított hét mérföldes körzetben határozta meg. A Metropolitan Police Service (MPS) – röviden csak Metropolitan Police, MET – illetékessége ma nagy-London egész területére kiterjed, kivéve a London City nevű városközpontot. A Sir Robert Peel belügyminiszter (róla kapták a londoni/angol rendőrök a közkeletű „Bobbie” nevet) által 1829-ben alapított – nem katonai egységként működtetett – a világon az első rendőrség a MET, mely a megalakulásakor mintegy 1 000 fővel kezdte meg tevékenységét. (Létszáma 2005-ben 30 625 fő volt.) Parancsnoka a Commissioner of Police of the Metropolis (akit egyszerűen csak Commissioner-nek neveznek az emberek). Központja a Westminsterben lévő New Scotland Yard épületében van. A bűnügyi feladatok mellett speciális szolgálata (Specialist Operations) országos hatáskörrel a terrorelhárítás szakfeladatait, a királyi és a diplomáciai testőrségi védelmet, valamint a légügyi rendészetet látja el. A MET mellett Londonban még három különböző rendőri jogosultságú hatóság van: City of London Police (a londoni „belváros” rendőrsége), British Transport Police (a vasúti rendőrség), Harbour Authoritheies (a kikötői rendőrség). Az önkormányzati rendőrségek szakmai felügyeletét a helyi képviselőtestület (Police Authority) látja el. A szakmai szervezet egyszemélyi felelős választott vezetője a rendőrfőnök (Chief constable), aki a helyhatóságnak tartozik felelősséggel. Országos szervezetük a Rendőrfőnökök Egyesülete (Association of Chief Police Offiers), amely szakmai önkormányzatként működik, ennek megfelelően szervezetirányítási jogköre nincs. A rendőrségek közötti koordinációért, a rendőrképzésért, valamint a szakmai 39

korszerűsítésért a belügyminisztérium (Home Office) felel, de irányítási vagy ellenőrzési jogkörrel nem rendelkezik. Az utóbbi időben azonban ajánlásai nagy szerepet játszanak a szakszerűség és az egységes gyakorlat biztosításában. A rendészet civil kontrolljának különös szerep jutott azoknak a parlamenti vizsgálatoknak a nyomán, amelyek súlyos rendőrségi visszaélések okait voltak hivatva feltárni. A vizsgálatok hatására az 1984. évi rendőrségi törvény létrehozta a rendőrségi panasztételi hatóságot/ügynökséget (Police Complaints Agency), ami azóta is fontos szerepet játszik a törvényesség megteremtésében. Megerősödött az ügyészség törvényességi felügyelete is. A Crow Prosecution Service ún. vád-standardokat alakított ki, amit ugyan nem hierarchikus módon, de mégis érvényesítenek a nyomozásokban. Amennyiben a vádemelési követelményeknek a nyomozás nem tesz eleget, az ügy nem kerülhet bíróság elé. Skócia és Észak-Írország jogi berendezkedése a kontinentális jogrendszert követi. A skót rendőrség nyolc önkormányzati rendőrségre tagozódik, míg Észak-Írország a központból irányított államrendőrségi modellt (Royal Ulster Constabulary) honosította meg, azzal a megszorítással, hogy a kontinens nyugati feléhez hasonlóan, a helyhatóságok (police authorities) részt vesznek a területi (dekoncentrált) rendőrségek irányításában. A vallási, felekezeti és a hagyományokra visszavezethető – kibékíthetetlennek látszó – ellentétek rányomják a bélyeget az észak-ír rendőrség életre. Az új észak-ír rendőrséggel kapcsolatos intézkedések 2001. november 4-én léptek hatályba. Az észak-ír rendőrség felügyeletére egy pártok és felekezetek által egyenlő arányban delegált képviselőkből álló grémiumot hoztak létre (Policing Board).

40

Ausztria Az osztrák rendőrség gyökerei, a franciához hasonlóan az abszolutizmus korába vezetnek. És az is tipikus, hogy a bűnügyi rendőrség eredete a politikai rendészethez kapcsolódok. Ez a titkosrendőrség viszont a 19. század végére világosan elkülönül a nagyon magas szakmai színvonalra emelkedett bűnügyi szolgálattól, amely a kriminalisztika tudománnyá érlelődésével is összefügg. Ausztriában az egységes és civil irányítású államrendőrségi modell alakult ki, ahol a tartományi rendőrségek is központi irányítás alatt működő dekoncentrált államigazgatási szervek. A kormányzati irányítást a szövetségi belügyminisztérium (Bundesministerium)

gyakorolja.

A

minisztériumban

szervezett

közbiztonsági

főigazgatóság látja el a rendőrség országos szintű vezetését. Ehhez a főigazgatósághoz tartoznak a közbiztonsági, a határőrizeti, a nemzetbiztonsági és a bűnügyi igazgatóságok. Az Osztrák Bűnügyi Hivatal (RICA) hat főosztályból áll, ezek a központi szervezetirányítás és oktatás, a nemzetközi rendőri együttműködés, a szervezett és az általános bűnözés elleni főosztály, az elemzés-értékelés, a bűnügyi segédszolgálat (figyelés, számítógépes bűnözés, fedett nyomozók, tanúvédelem). A hatodik főosztály a bűnügyi technikai és azonosító szolgálat. 2005. július 1-jéig az osztrák rendőrség mintegy 20 000 munkatárssal, több mint 1000 rendőrállomáson (Polizeiinspektionen) fejtette ki tevékenységét. Ezt követően az addigi két alapvető rendőri testületet – melyek közül a csendőrség az ország nagyobb részén (vidéken és azokban a városokban, ahol a „saját rendőrség” felállítására jogszabály nem adott lehetőséget) volt illetékes – a július 1-jén hatályba lépő jogszabállyal szövetségi rendőrség (Bundespolizei) elnevezés alatt összevonták, egyesítették. Ez az átszervezés elvben 15 000 fővel növelte meg az immár egységes rendőrség személyi állományát, mely a valóságban azonban – a nyugállományba vonulások (részben leszerelések) és áthelyezések okán – csupán 3000 fős gyarapodást jelentett. Ausztriában tehát egy egységes rendőri szervezet van, mely a hivatalos definíció szerint „fegyveres, részben egyenruhás és a katonai minták szerint szervezett civil

41

őrtestület, mely magába foglalja a korábbi szövetségi csendőrséget, a szövetségi közbiztonsági őrséget és a bűnügyi tisztviselői kart”. A szövetségi rendőrség nem önmagában rendőrhatóság, hanem a központi területi és helyi rendőri szervek működésében ölt testet (a tartományi rendőr-igazgatóságok: Bundespolizeidirektionen, a kerületi igazgatási hatóságok: Bezirksverwaltungsbehörde/ Bezirkshauptmannschaft).

Belgium A belga rendőrségi szervezet egészen napjainkig az egyik legszéttagoltabb struktúrát mutatta (államrendőrség – önkormányzati rendőrség – bűnügyi rendőrség – csendőrség). Az biztos, hogy 1985 óta, a Heysel stadionban lezajlott tragédiától kezdődően (ahol a biztosítást adó brüsszeli rendőrség súlyos szakmai hibákat vétett) folyamatos volt az átszervezés, ami azonban sokszor megakadt a szervezetek érdekérvényesítő képességén. Korrupciós botrányok és szakmai kudarcok kellettek ahhoz, hogy 1998-tól kezdődően a törvényhozás a jogszabályok egész sorával teljesen új szervezeti rendet alakítson ki. Jelenleg egy országosan integrált és kétszintű államigazgatási típusú rendészet jellemzi Belgiumot, a szövetségi rendőrség (la police federale) és a helyi rendőrség (la police locale). Külön közigazgatási egységet képez a brüsszeli fővárosi rendőrség. A szövetségi rendőrséget szövetségi tanács irányítja egy elnök vezetésével. Tagok: a belügy- és az igazságügyi minisztérium képviselője, a legfőbb ügyész, egy kormányzó, a szövetségi ügyész, egy királyi ügyész, egy vizsgálóbíró, a polgármesterek konzultatív testütetéből három polgármester, az országos főkapitány és a helyi rendőrségek egy vezetője. A tagokat a kormány nevezi ki. A szövetségi rendőrséget a főkapitányság irányítja. Ágazati igazgatóságok a közbiztonsági és a bűnügyi szolgálat, utóbbihoz több azonosító laboratórium tartozik. A bűnüldözés szakirányításáért és a nemzetbiztonsági felderítésért az igazságügyi miniszter a felelős. A nyomozások irányítása az illetékes ügyész felelőssége. A helyi rendőrségek több településre kiterjedő hatáskörrel szervezhetők, létrehozásuk királyi rendelettel történik. A helyi rendőrség az önkormányzati közigazgatás hatálya alatt áll. Irányító testülete a több településre kiterjedő helyhatósági

42

rendőrségi tanács, amelynek tagjait az érintett önkormányzatok képviselő testületei delegálják. A rendszer ki/átalakítása jelenleg is folyik.

Franciaország A francia rendészeti szerkezet duális. A Nemzeti Rendőrség mellett megtalálható a Nemzeti Csendőrség, mindkettő általános hatáskörű rendészeti szervezet. A rendőrség a belügyminisztérium, a csendőrség a honvédelmi tárca irányításával működik. (A csendőrséget a vidék rendőrségének tartják, de számos illetékességi konfliktus jellemzi a két rendészeti szerv tevékenységét. A csendőrség is folytat bűnügyi nyomozást, az összes ügyeknek mintegy a 20%-át dolgozzák fel. Van külön bűnügyi technikai szolgálatuk is.) A Nemzeti Rendőrséget a belügyben működő főigazgatóság vezeti, a belügyminiszter közvetlen irányításával. A főigazgatóság speciális szervei az antiterrorista koordinációs központ, a tárgyaló és beavatkozó részleg és a drogellenes misszió.

A

további

(igazgatásrendészet,

ágazati bűnügyi

feladatokra

különböző

rendészet,

igazgatóságok

közbiztonság,

létesültek

határrendészet,

nemzetbiztonság). Az igazgatóságokon kívül önálló szervezetek: a nemzeti rendőrség felügyelete (L'Inspection générale de la police), ami nálunk a Rendvédelmi Szervek Védelmi Szolgálatának felel meg, továbbá a területvédelmi igazgatóság (amelyhez idegenrendészeti feladatok is tartoznak), valamint a személyvédelem és a központi karhatalmi szolgálat (CRS). A központi bűnügyi igazgatóság (Direction centrale de la police judiciaire) felderítő szolgálatból, a gazdaságvédelmi egységből, a bűnügyi technikai szervezetből és egy nemzetközi koordinációs részlegből tevődik össze. A főigazgatóságon külön funkcionális szervezet egyezteti a bűnüldöző munkát a nemzeti csendőrséggel. A bűnügyi rendőrség önálló területi szerve a párizsi regionális igazgatóság és további 19 bűnügyi régió. A bűnügyi technikai szolgálat foglalja össze az ország öt azonosító (kriminalisztikai) laboratóriumának a munkáját (Párizs, Lille, Lyon, Marseille, Toulouse). A bűnügyi rendőrség felett az igazságügyi minisztérium szakfelügyeletet gyakorol. A bűnügyi rendőrség nyomozói kettős alárendeltségben működnek, szervezetileg a nemzeti rendőrséghez, szakirányú tevékenységükben az illetékes

43

ügyészséghez tartoznak. (A francia nyelvű szakirodalom megállapítja, hogy ez a duális szervezet állandó konfliktusok forrása, ami a rendőrségi autonómia miatt esetenként nehezen kontrollálható.)

Hollandia Az országban 1994-ig kétszintű rendőrségi szervezet létezett. A 148 nagyobb településen az önkormányzati rendőrség (Gemeentepolitie) működött, mely a polgármesternek volt alárendelve. Az úgynevezett állami rendőrség (Rijkspolitie) a kisebb települések és az ország egészének a biztonságáért volt felelős. Ezt a szervezetet az igazságügy-miniszter irányította. Az 1994. április 1-jén hatályba lépett új rendőrségi törvény egységesítette a holland rendőrséget, legyen szó akár a hivatásos, akár pedig a civil állományról. Az új törvény értelmében az országot 25 rendőrségi területre (politieregios) osztották, és minden ilyen területhez egy-egy területi egységet (regiokorps) rendeltek. Az egység élén egy-egy főparancsnok áll, aki annak az illetékes területi elöljárónak a támogatását élvezi, aki alá tartoznak a helyi közigazgatás és igazságszolgáltatás képviselői. Ezek felett áll az úgynevezett Országos Rendőrségi Egység (Korps Landelijke Politie Diensten KLPD), amely az országos úthálózatok biztonságáért, valamint a szervezett bűnözés elleni rendőri munka szervezéséért és végrehajtásáért, illetve minden országos szintű bűnügy nyomozásáért felelős. Ennek a központi egységnek a parancsnoka – 2000 óta – a belügyminiszter alárendeltségébe tartozik. A központi rendőri egységnek több különböző, speciális szolgálata van, például −

vízi rendészet,

−

vasúti és autópálya rendészet,

−

a holland IP nemzeti iroda,

−

a lovasrendőrség,

−

a kormányzati és diplomáciai rendőrség.

44

Hollandiában a rendőrség teljes létszáma mintegy 55 000 fő. A rendőrség mellett létezik egy határőrizeti szervezet, amely a repülőterek biztonságáért és az idegenrendészeti feladatok végrehajtásáért felel, és ez az egység látja el a holland királyi család személyvédelmét is. A hivatásos rendőri egységek mellett – azok tehermentesítésére – számos holland városban működnek városi rendőri egységek (Stadswacht), melynek tagjai egyenruhát viselnek, azonban fegyvertelenek. A holland rendőrség duális irányítási rendszerét az 1993-as rendőrségi törvény vezette be. A duális rendszer egyik oldalán található a belügyminiszter, aki a rendőrség közrendvédelmi munkájáért és finanszírozásáért a parlamentnek felelős, a másik oldalán pedig a bűnüldözésért felelős igazságügy-miniszter. Hollandiában nem szerveztek főkapitányságot, csupán a 26 tartományi főkapitány tanácsadó testülete működik. Regionálisan a királynő tartományi megbízottja felel a körzet közrendjéért, a helyi rendőrség vezetője a polgármester, a szakmai vezető a rendőrkapitány. A bűnügyi felderítést az ügyész irányítja. (Ezt hívják Hollandiában a háromoldalú irányítás rendszerének.) Mind a polgármester, mind a tartományi ügyész mellett működik a rendőrségi feladatokkal foglalkozó tanácsadó testület.

Írország Az Ír Királyi Rendőrség (Royal Irish Constabulary, RIC) szó szerinti fordításban az ír királyi őrség (közbiztonsági őrség) – a Dublinban működő Metropolitan Police mellett – a második rendőrségi szervezet volt Írországban a 20. század elején. A Royal Irish Constabulary-t, szoros összefüggésben az országnak a múlt század 20-as éveiben történt függetlenné válásával, 1922-ben feloszlatták, és helyébe két rendőri szervezetet építettek ki. Az egyik a Garda Síochána, amelynek illetékessége az Ír Szabad Állam területére terjed ki. A másik az Ulsteri Királyi rendőrség, Royal Ulster Constabulary (RUC), mely Észak-Írországban volt illetékes, és 1922 és 2001 között töltötte be a rendőrség funkcióját. Feladata kettős volt, mivel egyfelől a politikai status-quot kellett 45

fenntartania, másfelől pedig a normális rendőrségi feladatokat is el kellett látnia. A RUC tagjai – ellentétben a Nagy-Britanniában jellemzően fegyvertelen rendőrökkel – fegyvert viseltek. Írország egységes államrendőrségi modellt követ (Garda Siochana). A rendőrség kormányzati felügyeletét az igazságügy-miniszter gyakorolja. Országos hatáskörű irányító

szerve

a

Tanács

(Commissioner),

amely

funkcionális

és

ágazati

főigazgatóságokra oszlik. Az ágazatok között a nemzetbiztonsági (security and intelligence) és a bűnügyi szolgálatok (crime policy) is megtalálhatóak. A területi rendőrséget a fővárosi (Dublin Metropolitan Region), valamint további öt regionális főkapitányság alkotja. A büntetőeljárás rendje megfelel a kontinentális rendszerekben ismertetett főbb elveknek.

Németország A Szövetségi Köztársaságban a rendőrség alkotmányos helyzetét az alaptörvény rögzíti. A 30. szakasz úgy rendelkezik, hogy a rendőri tevékenység a tartományok felelőssége. A 70. szakasz a bűnüldözés szövetségi koordinálását írja elő. Erre alakult 1951-ben a Szövetségi Bűnügyi Hivatal (BKA) Wiesbadenben. Ennek a Hivatalnak a keretei között létesült a bűnügyi technikai szolgálat is. Az alkotmányvédelem kizárólag szövetségi feladat, az Alkotmányvédelmi Hivatalt a Parlament felügyeli. A Németország (Német Szövetségi Köztársaság, BRD) szövetségi állam, ennek megfelelően rendőrsége szövetségi és tartományi szintre tagozódik. A szövetségi belügyminisztérium irányítja a Szövetségi Bűnügyi Hivatalt (BKA) és a Szövetségi Határőrséget (BGS), mely 2005. július 1-jétől Szövetségi Rendőrség (BPOL) néven működik. A Szövetségi Bűnügyi Hivatal feladata a német nemzeti bűnüldözés szervezése, tervezése, irányítása – a tartományok rendőri szerveinek támogatásán és azok munkájának koordinációján keresztül –, valamint a BKA-ra vonatkozó külön törvényben meghatározott esetekben és ügyekben a nyomozás végrehajtása. A BKA hatáskörébe tartozik a kiemelt súlyú, avagy a több tartományra kiterjedő bűncselekmények

nyomozása

illetve

mindazokra

a

bűnügyekre,

melyeknek

nyomozására a szövetségi főállamügyészségtől megbízást (felkérést, utasítást) kap.

46

Továbbá ez a hivatal látja el a tartományi rendőrségek bűnügyi szolgálatai között a koordinációt, bűnügyi technikai területen a módszertani segítségnyújtást, végül a nemzetközi együttműködést. A korábbi Szövetségi Határőrség (BGS) feladatait tekintve nincs jelentős különbség a Szövetségi Rendőrség (BPOL) jelenlegi feladatait illetően: - a szárazföldi, vízi és légi határok rendészeti ellenőrzése; - az

országhatárokat

átlépő

forgalom

rendészeti

ellenőrzése,

valamint

a

határövezetben a nyomozások végrehajtása; - veszélyhelyzet kialakuláskor a határ biztonságos lezárása, mely intézkedést az országhatártól számított 30 kilométer mélységben (szárazföldi határszakaszok), illetve 50 kilométer mélységben (tengeri határszakaszok) kell végrehajtani. Mindezeken túl a Szövetségi Rendőrség - ellátja a vasúti rendőrség feladatait is; - védelmezi a légi közlekedés biztonságát; - szükségállapot esetén védelmi funkciókat lát el; - részt vesz az ENSZ és az EU keretében vállalt rendőri feladatok végrehajtásában; - támogatólag vesz részt a szövetségi parlament, valamint kisegítő erőként a külügyminisztérium státuszában lévő

német diplomaták külföldön történő

védelmében ; - részt vesz a BKA által védett személyekre irányuló védelmi feladatokban (kísérő személyzetként); - védelmezi a német nemzeti légitársaság (Lufthansa) külföldi bázisait; - rendkívüli események bekövetkezése és fennállása esetén támogatást nyújt a tartományi rendőri erőknek; - katasztrófák esetén – a légi közlekedésben előforduló eseményeket is beleértve – segítséget nyújt a mentésben; - bűnmegelőzési munkát végez. A 16 tartomány rendőrségét a tartományi belügyminisztériumok felügyelik. A szolgálati ágazatok szerint megkülönböztetünk közbiztonsági (Schutzpolizei), bűnügyi47

(Kriminalpolizei) és közrendvédelmi (Bereitschaftspolizei) rendőrséget. Az egyes tartományok rendőrségi szervezetei eltérő megoldásokat követnek, de mindenhol megtalálható a három nagy szolgálati ág elkülönült szervezete (Baden-Württemberg tartományi rendőrségénél ezeket referaturáknak nevezik, míg Rajna Pfaltzban igazgatóságoknak). A tartományi rendőrségek beosztottai közhivatalnokok, de közülük csak az ilyen hatósági jogkörrel felruházott hivatalnokok (Hilfsbeamten der Staatsanwaltschaft)

járhatnak

el

az

ügyész

megbízásából

büntetőeljárási

kényszerintézkedések végrehajtásában (lefoglalás, házkutatás, szakértői vizsgálat elrendelése).

Olaszország Az olasz államrendőrség (Polizia di Stato) az olasz egység megteremtésével együtt született. Duális modell alakult ki, ugyanis országos hatáskörrel létrehozták a honvédelmi tárca felügyeletével működő csendőrséget is (Arma dei Carabinieri), amelynek mintájául az 1814-ben alapított piemonti csendőrség szolgált. A rendőrség inkább bűnüldözési és igazgatásrendészeti, a csendőrség elsősorban közrendvédelmi és közbiztonsági feladatokat lát el. Olaszországban a Vámőrségnek (Guardia di Finanza), hasonlóan a magyarországi megoldáshoz, igen széles nyomozóhatósági jogköre van. A rendőrség a belügyminisztérium irányítása alatt áll, az országos parancsnok a közbiztonsági főigazgató. A kiemelt súlyú bűncselekmények nyomozása a bűnügyi szolgálat feladata, további központi szerv az anti-terrorista és az anti-drog központ, a közlekedési, a vasúti, a postai, a határőrizeti és a bevándorlási hivatalok. A rendőrség területi szervei régiókra, megyékre és városokra oszthatók. A területi rendőrségek civil vezetése a prefektus kezében van. A bűnügyi szolgálatok nyomozásait az

ügyész

vezeti.

A

városi

rendőrségeken

belül

vannak

rendőrőrsök

és

rendőrállomások. Az egyes funkcionális feladatok ellátására interregionális rendőrségi központok létesültek Rómában, Firenzében, Milánóban, Nápolyban és Páduában. A bűnüldözési feladatok a regionális, a megyei és a városi questurák között oszlanak meg. A bűnügyi szolgálatokhoz tartoznak a beavatkozó mobil egységek és a bűnügyi technikai laboratóriumok.

48

A hasonlóságok összegzése A nyugat-európai rendőrségek tanulmányozása arra enged következtetni, hogy a valóban sokszínű és a nemzeti történelem lenyomatát viselő szervezetek néhány lényeges ponton azonos vagy legalábbis nagyon rokon vonásokat mutatnak: - Az erős társadalmi kontroll, ami az államrendőrségi modell esetében is a lokális rendőrségeknek a civil helyi közigazgatás alá rendelését jelenti (Prefektus, polgármester, helyhatósági közbiztonsági tanácsok). Ez csak úgy történhet meg, ha a rendészet ellentmondásmentesen integrálódik a közigazgatás egészébe. - A professzionalizmus, ami feltételezi az eltérő szolgálati területek lényegesen eltérő szervezési és működési elveit. Ennek megfelelően a bűnüldözési szolgálatok az egységes szervezeten belül is nagyfokú önállósággal rendelkeznek, míg a katonai vezetés elvei kizárólag a karhatalmi egységeknél érvényesülnek. - A rendőrségi reformok fő célja a törvényesség és az eredményesség egyidejű érvényesítése és a rendészeti hatékonyság fokozása. A modernizáció hosszú távú tervezést, törvénybe foglalt szabályozást, pótlólagos pénzügyi forrásokat követel. Mindezek csak politikai konszenzussal biztosíthatóak. - A büntetőeljárási reformok a rendőrségek kriminalisztikai szakmai súlyát, az ügyészségeknek pedig az igazságszolgáltatási szerepét erősítik. (A nagy vesztes a vizsgálóbíró, akinek a funkcióit mind inkább az ún. alapjogi (nyomozási) bíró veszi át.) - Az ügyészség igazságszolgáltatási szerepét növeli a vádelv térhódítása a kontinentális rendszerekben is, ami az opportunitásnak tágabb teret biztosít. Az angolszász rendszerben ugyancsak szélesedik az ügyész szerepe, de ott ennek oka elsősorban az egyes bűnüldözési hatáskörök centralizációja és a nagyobb szakszerűség követelménye. A két tendencia együtt a nagy eljárási rendszerek lassú konvergenciáját mutatja. - Az ügyész igazságszolgáltatási szerepe azt igényli, hogy vádemelési és vádképviseleti funkciójában közeledjen a független bíró jogi státuszához (magisztrátusi rendszer). - A bűnügyi rendőrségnek ki kell kerülnie a végrehajtó hatalom gyámkodásából, ez

49

pedig csak a szervezeti önállóság és az ügyészi irányító jogkörök szélesítésével lehetséges. Az ügyészségnek a nyomozás feletti rendelkezési joga együtt jár a nyomozó hatósági jogkörök centralizációjával (a súlyos bűncselekmények központi hatáskörbe utalása) és koncentrációval. (Az utóbbi azt jelenti, hogy csökkenteni szükséges a nyomozó hatóságok számát.) - A bűnügyi technikai laboratóriumok és a kriminalisztikai fejlesztések alapozzák meg a bűnügyi szolgálatok szakmai súlyát. Az értékelő-elemző részlegek felkészültségének a növelése az egyik legjelentősebb hatékonyságot növelő tényező. Mindezek fontosabbak a létszámemelésnél és a rendészeti kényszer eszköztárának bővítésénél is. - A nemzetbiztonsági szolgálatok egységes rendészeti felügyelete (belügyi vagy igazságügyi tárcának való alárendelés, a parlamenti jogosítványok szélesítése), valamint tiszta profiljuk (amelybe nem tartozhatnak bűnüldözési hatáskörök) növeli hatékonyságukat, és csökkenti a tevékenységükkel mindig együtt járó demokratikus deficiteket. Ha az előzőekben összefoglalt rendőrségi fejlesztési elveket a hazai gyakorlattal összevetjük, akkor azt kell megállapítani, hogy az eddig végrehajtott átalakítási kísérletekben ezek a törekvések még nem érvényesültek. A továbbiakban a különböző országok rendvédelmi szerveinek vázlatos bemutatása után egy állam (Franciaország) rendészetének részletes ismertetésére vállalkozunk.

50

2.3. A FRANCIA RENDVÉDELEM MINT PÉLDAKÉP („ETALON”) A maréchaussé vagy „városi rendőrség” Ez a tipikus francia rendvédelmi szervezet a 14. században alakult meg. Kezdetben katonai rendfenntartás volt a feladata, később a civil lakosságra is kiterjesztett rendőrségi szolgálatot teljesítő testületté vált. A mai napig teljesít szolgálatot, bár fennállása óta jelentős átszervezéseken ment keresztül. 1667-ben XIV. Lajos rendelkezésével helyezték állami befolyás alá. A felügyelet jogát a városi szervektől királyi tisztviselő vette át. A későbbiekben a rendőrség feladata a forradalmi törvényhozás szerint a közrend fenntartása volt, így a testület közigazgatási rendőrségre és igazságügyi rendőrségre oszlott, melynek feladatai a közrend fenntartása, a bűncselekmények megelőzése és a bűncselekmények nyomozása. A maréchaussé 1789. július 14-től 1791 januárjáig nem létezett. Ekkor hozták létre a rendőrbiztosi állást, melynek értelmében az 5000 főnél nagyobb településeken rendőrbiztost kell kinevezni. A 6000 lakosnál kisebb településen a megyefőnök, azaz a préfet, nagyobb településen a köztársasági elnök nevezi ki, de nagy általánosságban 10 000 lakosra jut egy rendőrbiztos. Több rendőrbiztos esetén a főnök a központi rendőrbiztos, 100 000 főnél nagyobb lélekszámú városban a rendőrfőbiztos. A városi rendőrségen dolgozó személyek még: - az irodai segédszemélyzetet alkotó titkárok, - az egyenruhás altisztek, - a rendőrök, - a polgári ruhás közegek (ők a rendőrfelügyelők). 1876 óta az egész francia rendőrség a belügyminiszter fennhatósága alá tartozik. Az 1907. évi december 30-ai köztársasági elnöki rendelet alapján szervezték meg az országos bűnügyi nyomozó rendőrséget, amely bűnügyi nyomozásokat ellenőrző hivatalból és területi rendőrszakaszból áll. A francia rendvédelem alapvető jellemzője az állami, centrális jelleg és irányítás, valamint a döntően duális jelenlét. (Ernyes, 1998)

51

A csendőrség A

csendőrség

katonai

testület,

személyi

és

szervezeti

kérdésekben

a

hadügyminisztériumnak, igazságügyi rendőrségi szervezete miatt az igazságügyi miniszternek felel, a közrend fenntartása érdekében végzett munkája okán pedig a belügyminiszternek van alárendelve. Fő feladata ügyelni a vidék közbiztonságára, a közlekedési utak biztonságára. Szolgálatait igénybe veheti a megyefőnök, a rendőrbiztos és a különleges biztos. Vezetői a csendőrség főfelügyelője és a csendőrség igazgatója. A testületet a főfelügyelő felügyeli, előírásokat ad ki számukra, munkájuk hatékonyságát ellenőrzi. A csendőrség igazgatója, aki kivételesen polgári személy, az elöljárója az egész állománynak. Szervezeti egységei 6 regionális parancsnokság; ezek Metz-ben, Párizsban, Lille-ben, Bordeaux-ban, Lyonban és Reimes-ben találhatók. Alárendeltségükben: - megyei csendőralakulatok, - mobil csendőrség, - republikánus gárda, - vízi csendőrség, - légi csendőrség, - légi szállítási csendőrség, - fegyverszolgálatok, - a csendőrség műszaki felügyelősége, - a csendőriskolák parancsnoksága, - a biztonság és speciális bevetési csoport. A csendőrség a vidék rendőrsége, kisebb települések közbiztonságáért felelős, de tagjai az egész ország területén illetékesek. Munkájuk alkalmával végrehajtják a személyek és a vagyon védelmét, részt vesznek a bűnüldözésben. Ügykörébe tartoznak továbbá az autópálya és az országúti rendőrségi feladatokat is.

52

Létszámuk egyre jobban növekszik, 1912-ben „csak” 23 000 fő volt, manapság már 90 000. Ez azzal magyarázható, hogy az évtizedek során bővült a csendőrség feladatköre, és a bűnözés visszaszorításához is egyre nagyobb erőket vetnek be. Az EU általános rendészeti koncepciójának hatására Franciaországban is egyre élesebb viták zajlanak a csendőrség léte és jogállása, illetve irányítása körül. Vannak olyan vélemények, melyek az Ausztriában 1848–49 óta létező és hatékony csendőrség megszüntetéséhez és az egységes rendőrségbe olvasztásához hasonló intézkedést sürgetnek. Olyan tervek is léteznek, melyek a csendőrséget a „civilesítés” folyamatának részeként kivonnák a védelmi minisztérium hatásköréből, és a belügyminisztérium felügyelete, irányítása alá helyeznék. A párizsi rendőrség A francia rendőrség kusza rengetegében külön helyet foglal el a párizsi rendőrség. 1967 óta a párizsi rendőrség állami rendőrség lett. A forradalom alatt hozták létre a rendőrpréfet (rendőrfőnök) beosztást, ami egy kis ideig az országos rendőrigazgatói állást is magába foglalta. A rendőrfőnökség élén (préfekture de police) a rendőrfőnök áll. 1964 óta a főigazgató közvetlen alárendeltségében van a párizsi rendőrprefektúra, aminek az illetékessége 43 községre terjed ki. 1968-ban a párizsi rendőrprefektúra egyesült a vidéki rendőrséggel, melynek eredményeképpen létrejött a nemzeti rendőrség.

53

A rendfenntartás szervezete A rendőrség és a csendőrség hatósági kompetenciái bizonyos területeken határozottan különböznek és pontosan le vannak írva. A csendőrség – Gendarmerie National – elsősorban és alapvetően a vidék és a kisvárosok bűnüldöző és rendfenntartó szervezete. A nagyobb városok és a főváros területén a rendőrség – Police nationale – az illetékes hatóság. A rendőrség ügykörébe tartozik az idegenrendészet és a határvédelem, míg a csendőrséghez tartoznak a katonai vonatkozású bűnügyek, a tengeri és légi rendészeti feladatok, valamint a Köztársasági Gárda (Garde Républicaine) felügyelete. A napjainkra a 130 000 főt elérő nemzeti rendőrség központi szerve a belügyminisztérium közvetlen alárendeltségében lévő országos rendőr-főigazgatóság, melynek az élén a rendőr-főigazgató áll. A főigazgatóság szervezete a)

a rendőrség személyügyi és kiképzési igazgatósága

b) a rendőrség logisztikai igazgatósága c) a rendőrség aktív szolgálatai: - Igazgatásrendészeti Igazgatóság - Kiképzési Igazgatóság - Bűnügyi rendőrségi Központi Igazgatóság - Közbiztonsági Központi Igazgatóság - Területvédelmi Igazgatóság és belföldi titkosszolgálat - Határőrizeti Központi Igazgatóság - Általános Információs Központi Igazgatóság - A Police Nationele főfelügyelősége, a szolgálatvezetés - A Köztársasági Biztonsági Egység Központi Igazgatósága - Az országhatárokat átlépő bűnözés elleni és a nemzetközi technikai együttműködés szolgálata - A Személyvédelmi és Tanúvédelmi Szolgálat - A főváros (Párizs) rendőr-főkapitánysága (Prefektúra)

54

Közvetlenül a Főigazgatóság alárendeltségében működő egységek Az illegális kábítószerek elleni különítmény (Misszió) A Terrorelhárítási Koordinációs Egység A Maffia Ellenes felderítő és Koordinációs Egység A Belügyminisztérium Biztonsági Szolgálata A Központi Gépjárműszolgálat A központi szervek a végrehajtó szolgálatok felügyeletét és koordinálási feladatokat látnak el, de a bűnügyi rendőrséget tekintve csak szervezeti és fegyelmi hatáskört, mivel a törvényességi felügyeletet az igazságügyi minisztériumhoz tartozó ügyészség végzi. Az egyes szolgálatok a megfelelő központi szervnek vannak alárendelve, nincsenek megyei központok (igazgatóság, főkapitányság), illetőleg egyszemélyi felelős megyei rendőri vezetők. Néhány nagyvárosban a megyei prefektus alárendeltségében működik a rendőri ügyekkel megbízott prefektus. Egyenruhás rendőrök A végrehajtó szervezetek egyike, felelős a közrend fenntartásáért és ellenőrzéséért, valamint a helyi bűnügyek feldolgozásáért. Ez két részből tevődik össze: - városi rendőrség: kb. 1800 városban, melynek lakossága meghaladja a 10 000 főt, teljesítenek szolgálatot. Létszámuk 62 000 fő; - készültségi rendőrség: 63 századból áll, ebből 2 tengerentúli különítmény. A központi parancsnokság alatt regionális csoportok, a harmadik szinten pedig a századok helyezkednek el. A készültségi rendőrségnél közel 15 000 fő teljesít szolgálatot.

55

Bűnügyi rendőrség Regionális szolgálatig van szervezve, alacsonyabb szinten nincs bűnügyi rendőri egység. Az ország egész területén rendelkezik illetékességgel, de csak nagyobb súlyú bűncselekmények rendőrbiztosok

tartoznak

vizsgálják.

hatáskörébe, Ez

alól

csak

a

többi Párizs

bűncselekményt kivétel,

ahol

a

városi

valamennyi

bűncselekményben a bűnügyi rendőrség végzi a nyomozást. A bűnüldözés folyamatában a rendőrség szorosan együttműködik a vizsgálóbíróval és az államügyésszel. Az önkormányzati rendőrség Viszonylag kevés településen van jelen, létszáma kb. 10 000 fő. A polgármester vagy az önkormányzat hozhatja létre rendelettel, a prefektusnak felülvizsgálati jogköre van. Feladata a helyi szabályrendszer betartatása, végrehajtásának ellenőrzése. Az önkormányzati rendőrök jogosultak a gyanúsítottakat visszatartani, de a nyomozásra felhatalmazással nem rendelkeznek. A létszámuk szervenként változó lehet, egy főtől akár több száz főig. Az egyenruhájuk és a felszerelésük nincs egységesítve. (Ernyes, 1998) A francia rendőrség, mint a részletes bemutatásából is világosan látható, más irányban fejlődött, mint az európai országok többségének rendőrsége, de ez nem jelenti azt, hogy a jövőbeli együttműködésnek ez bármiféle akadálya lenne. Az Európai Unió létrehozásának is az volt az egyik fontos célkitűzése, hogy a tagállamok közösen, egymást segítve próbálják visszaszorítani a ma már országhatárokat nem ismerő bűnözést. Egy másik országban jól működő technikák, módszerek átvétele és alkalmazása a hazai vagyis nemzeti bűnüldözést is nagymértékben elősegítheti. Ezért kell vizsgálni az egyes országok rendőrségét, mert lehetnek olyan szituációk, melyek egyértelműen a külföldi példa alapján oldhatóak meg. Arra a kérdésre, hogy melyik állam rendőrsége fog leginkább a másikra hatni, nem lehet megfelelő választ adni, hiszen nem lehet tudni, hogy milyen változások fognak végbemenni és ezeknek milyen következményei lesznek.

56

Kérdések, feladatok

1. Milyen fő modelleket különböztethetünk meg az egyes európai államok rendőrségeinek fejlődése során? 2. Melyek a modern rendőrség legfőbb funkciói? 3. Hasonlítsa össze rendészeti szempontból Anglia és Wales, illetőleg a kontinentális jogrendszert követő területek berendezkedését! 4. Hogyan érvényesül a felelős kormányok irányító szerepe az egyes európai országokban? 5. Milyen irányban fejlődik a 20-21. század fordulóján azoknak az államoknak a rendvédelme, ahol korábban párhuzamosan, egymás mellett több rendvédelmi feladatot is ellátó szervezetek tevékenykedtek?

57

58

3. A RENDVÉDELMI SZERVEK MAGYARORSZÁGI TÖRTÉNETE Magyarországon a polgárosodás megindulásáig, a 19. század utolsó harmadáig a városok saját rendőrséggel rendelkeztek (poroszlók, pandúrok). A rendvédelem nem különült el markánsan a társadalom többi szférájától, így külön rendvédelmi jogról sem beszélhetünk. A feudális berendezkedés szigorú hierarchiája egyben a kor értékeinek és normáinak védelmét is szolgálta, ami nem zárta ki, hogy egyes intézmények (a királyi, majd a nemesi vármegye) rendvédelmi feladatokat is ellássanak. A feudális magyar államban I. Szent László (1077–1095) és I. Könyves Kálmán (1095–1116) törvénykönyveiben jelenik meg először – még latin nyelvű szövegben – az „ewr” kifejezés, mely mai szóhasználattal őrt jelent. Szent László III. dekrétumának tartott törvény: „1. A századosokról és tizedesekről a) Hogy a király követe menjen el minden egyes várba, s ott gyűjtse össze azokat, kiket a nép nyelvén „ewr”-öknek (ejtsd: őrök) neveznek a századosait és tizedeseit, az összes alájuk rendeltekkel együtt, és parancsolja meg nekik, hogy ha valakit lopásban vétkesnek tudnak, mutassák meg, és ha azok, akiket bűnösökként mutatnak meg (annak bizonyítására), hogy ők nem bűnösök, (isten) ítéletet akarnak vinni, engedjék meg nekik az (isten) ítéletet.” (Magyar történeti szöveggyűjtemény, 2000) Kálmán király úgynevezett I. törvénykönyve említi a poroszlókat: „28. A bírói ítélet foganatosításáról. Ha valaki a bíró poroszlóját az ítélet miatt megveri, az ilyenhez a megye ispánja küldjön (megbízottakat), és amit (a bíró) ítélt, az teljes egészében vegyék el tőle erővel. 29. A poroszlók jogi kellékeikről Megparancsoljuk, hogy a bíró poroszlói olyanok legyenek, amilyeneknek fentebb az alkalmas tanúkat mondottuk. 30. Az igazságtalanul eljáró poroszlóról Ha a bíró poroszlója küldetése közben valamit igazságtalanul cselekszik, ítéljék el a hamis parancsot adó bíróval együtt. 31. Ugyanarról A bíró poroszlója által bárkinek okozott kárt a bíró vagyonából tegyék jóvá.” (Magyar történeti szöveggyűjtemény, 2000) Az Aranybulla 1231. évi megújítása ugyancsak foglalkozik a poroszlókkal. 21. A poroszlókról és az egyházak hiteles helyi működéséről: a) (…) és mivel az országban sokan szenvednek sérelmet a hamis poroszlók miatt, ezek idézései vagy tanúbizonyságai ne legyenek érvényesek, csak a megyés püspök vagy a káptalan

59

tanúbizonysága által támogatva; b) s a meggyanúsított poroszló is csak ezek tanúbizonysága által tisztázhassa magát. 22. A poroszlók visszatartása ellen Poroszlót senki se tartson magánál egy évig vagy két évig, vagy annál tovább, csak annak az ügynek az elintézéséig, amelyre kiküldték. (Magyar történeti szöveggyűjtemény, 2000) III. András 1298. évi törvénye a nyomozásról, az abban részt vevő személyekről ill. azokról, akik nem akarnak részt venni, intézkedik. „13. A hatalmaskodások kinyomozásáról a királyi ember, négy nemes és a legközelebbi káptalan kiküldötte által: A király úrnak jelentést ezután a király úr embere tegyen, akit erre különlegesen kiküldött, és minden megyéből (négy nemes = szolgabírák), akiket az elmúlt vagy jövőbeli fosztogatások kinyomozására és megtudakolására kirendeltek, ama káptalanok tanúbizonysága mellett, ahol ezeket az elítélésre méltó dolgokat elkövették vagy cselekedték. 14. Azoknak büntetéséről, akik a nyomozásban nem akarnak részt venni, vagy hamis jelentést adnak: Ha pedig az említett négy nemes kedvezés vagy félelem miatt, vagy azért, mert pénzt kaptak, vonakodnának (a megbízásnak eleget tenni), vagy az efféle zsákmányolásokról azokkal kapcsolatban, akiket ismernek, hamisan merészkednének jelentést adni, a tett elkövetésével azonnal a most hozott kiközösítés alá essenek, s egyszersmind a király úr ítélete alá kerüljenek, hogy az ítélet ellenük kimondassék.” (Magyar történeti szöveggyűjtemény, 2000) I. Mátyás 1486. évi, úgynevezett nagyobb dekrétuma a nádori vagy köztörvényszék (a 13. század végétől ez a vidéki bíráskodás egyik legfontosabb intézménye, de a 15. századra ez az ítélkezési forma már elavult) eltörléséről intézkedik, de az 1.1.§-a kimondja: „Mindamellett azonban nehogy úgy tűnjék fel, mintha ezáltal a gonosztevőknek a bűntettek elkövetésére szabadságot adtunk volna, elrendeljük, hogy ha valamely vármegye valamikor észrevenné, hogy a latrok, tolvajok, gyilkosok, gyújtogatók, hamisítók és más efféle gonosztevők háborgatják, és látná, hogy az ilyen gonosztevők ott elszaporodnak: a királyi felség az illető vármegye kérésére köteles beleegyezni és azt felhatalmazni arra, hogy őket az ispánnal kinyomoztassa és kiirthassa.” (Magyar történeti szöveggyűjtemény, 2000) II. Ulászló 1492. évi úgynevezett nagyobb dekrétuma (I. Dekrétum) rendelkezik „80. Azoknak a nemesi rendű magánembereknek és ispánoknak meg alispánoknak a büntetéséről, kik a közismert gonosztevőt eleresztik: Aki tolvajt, latrot vagy bármely

60

más közismert gonosztevőt elfogott és a fogságból szándékosan el hagyja menni, az legyen köteles és tartozzék a vármegyei ispán részére annak a gonosztevőnek a díját, a sértettek részére pedig az okozott kárt megfizetni. Ha pedig a vármegye ispánja azt a kezéhez szolgáltatott gonosztevőt el hagyná menni, akkor az az ispán legyen köteles és tartozzék e gonosztevő díját annak részére, aki neki a gonosztevőt átadta, megfizetni és a sértettek káraira nézve eleget tenni.” (Magyar történeti szöveggyűjtemény, 2000) A török uralom, a szabadságharcok és polgárháborúk időszakának lezárása, a szatmári béke után, a 18. század közepén került sor Magyarország kormányzati rendjének kiépítésére és megszilárdítására. Az állandó hadsereg létrehozása, a Pragmatica Sanctio elfogadása, a helytartótanács megszervezése, a bírósági szervezet legfelsőbb fórumainak megerősítése (a hétszemélyes és a királyi tábla jogkörének, működési rendjének meghatározása, a kerületi táblák létrehozása) és a jogalkalmazás egységesítésére törekvés mind ezt a célt szolgálták. Hosszú évtizedek teltek el, amíg az egységes gyakorlat általánossá vált. Általánosságban megállapítható, hogy a büntető igazságszolgáltatással összefüggő valamennyi feladat végrehajtása a megyékre, a szabad kerületekre, királyi városokra, a pallosjoggal rendelkező uradalmakra hárult: ezek tisztségviselői hajtották végre a nyomozást, a vizsgálatot, bizonyítékok beszerzését, ők képviselték a vádat, közülük kerültek ki a bírák, és ők gondoskodtak az ítélet végrehajtásáról is. A 18. század utolsó harmadában a főbenjáró ügyek megítélése már mindenütt a pallosjoggal vagy vérhatalommal (jus gladii) rendelkező megyei törvényszékek, úriszékek és a királyi városok magisztrátusának hatáskörébe tartozott. (Hajdu, 1985) A bűnözés csökkentésére irányuló rendelkezések közül a legjelentősebbek közé tartozik az 1794. március 21-én kiadott 4052. sz. helytartótanácsi intimátum. „A latorságok és a marhákban főképpen elkövetett tolvajságok napról napra jobban elhatalmaznának”, ezért elsősorban a lopás (lókötés, jószáglopás), valamint a rablás megakadályozására született a rendelet. A kívánt cél elérésére a legjobb eszköznek a lakosság állandó szemmel tartását tekintette. Emellett szükség volt egy külön (csak ilyen feladatokat ellátó) fegyveres erő megszervezésére is. Az intimátum legnagyobb újítása volt, hogy lehetőséget adott a megyéknek arra, hogy külön bűnüldöző „rendőri” szervet hozzanak létre. A járásokban csendbiztost (commissarius) alkalmaztak, akinek a 61

fizetése nem lehetett több a szolgabíróénál, és a fő feladata – az alispán illetve a főszolgabíró utasításait követve – a köz biztonsága feletti őrködés. „Mivel hogy a szegényeknek több barmai ellopattatnak, mint az uraságoknak, és pedig azért, mert a szegény adózó embernek nints mindjárt kész módja a tolvajokat üldözni (…), az uralkodó kegyesen megengedte, hogy a gonosznak legjobban kitett megyék a házi pénztár terhére több vagy kevesebb, lovas vagy gyalog fegyverzetű sereget állíthassanak közönséges ruhában (hogy öltözetük el ne árulja őket a tolvajok előtt). ”E felhatalmazás alapján kezdték el a megyék saját fegyveres erejük („rendőrségük”) kiépítését, a szokásos módon. Túlméretezett elképzeléseiket felterjesztették, abból a helytartótanács levette az illendő részt, és a megye megkapta azt a létszámot, amelyre eredetileg is számított. Idővel aztán – elrettentő konkrét esetekre hivatkozva – mindig kiharcolták a létszám emelését, a hajdúk, huszárok, pandúrok illetményének megnövelését. Ez a rendelet számos elvi jelentőségű – a kor színvonalán főként megvalósíthatatlan – előírást fogalmazott meg a rendészeti tevékenységre, és nyomatékosan hangsúlyozta a jó falusi rendtartások megteremtését: „minden faluban éjjeli őrizők vagy bakterek nem gyermekekből vagy öregekből, hanem jó erő és időbeli emberekből állíttassanak”. (Hajdu, 1985) 1848–49-ben már erőteljesen törekedtek az egységes nemzeti rendőrség létrehozására. Szemere Bertalan, az első felelős magyar minisztérium belügyminisztere például már a kínzás eltörlésében és „bűntetti rendőrség” létrehozásában gondolkodott. Ebben az időszakban születik meg a nemzeti őrseregről szóló 1849. évi XXII. törvénycikk, mely a későbbiekben folytatás nélkül maradt megoldási mintát jelenített meg a karhatalom szervezetére. A jogszabály preambuluma kimondja, hogy: „A személyes és vagyonbátorság, a közcsend és belbéke biztosítása az ország polgárainak őrködésére bízatik”. (Szikinger, 1998) A szabadságharc leverése után kezdetben katonai közigazgatást vezettek be, majd 1850 telétől megkezdték a központosított osztrák rendfenntartó apparátus kiépítését. A lombard csendőrség mintájára szervezték meg a Habsburg-birodalom csendőrségét, melyet ekkor még zsandárságnak neveztek (a francia gens d’armes szóból). A középkorból származó kifejezés egy elit katonai testület megjelölésére szolgált.

62

Az osztrák császárság 1850-ben 16 ezred felállításáról döntött (az Alexander Bach belügyminiszterről elnevezett korszakban született a mondás: „annyi a finánc, mint a szoknyaránc”), ennek mintáját a lombardiai és dél-tiroli csendőrezred szolgáltatta. A csendőrség mellett a birodalom egészében kiépült a rendőrség intézménye is, és ezzel első alkalommal választották szét az államrendőrségi és helyi rendőrségi funkciót. (Ez az ún. hármas felosztás máig hat, megkülönböztették a közbiztonság és a belső rend fenntartását (állami feladat), a személy és tulajdon védelmét (bűnügyi rendőrség), és a közrendvédelmet, mely a közigazgatási rendőrség feladata lett.) Az 1867-es kiegyezés alapvetően megváltoztatta az addig Ausztriának egyoldalúan alárendelt ország és vele együtt Erdély, Horvátország helyzetét. Visszaállt a korábbi állapot, vagyis a vármegyék és a városok önállósága. A községek is tarthattak saját rendőrséget, e jogukkal azonban – anyagi okok miatt – általában nem éltek. A csendőrezredek 1867 és 1876 között kettős (osztrák–magyar) alárendeltségben, majd 1876–1881 között már magyar fennhatóság alatt működtek. A centralizáció irányába tett első jelentős lépés az 1872. évi XXXVI. törvénycikkben fogalmazódott meg, mely Pest, Buda és Óbuda egyesítését, és vele együtt rendőrségeik fúzióját rendelte el. Az 1870-es évek végétől gróf Tisza Kálmán belügyminisztersége alatt komoly jogszabály-előkészítő, kodifikációs munka kezdődött, melynek eredményeként az Országgyűlés 1878–1882-ben több jelentős, a témához kapcsolódó törvényt fogadott el. Ezek a jogszabályok: az 1878. évi V. tc. a Büntető Törvénykönyvről, az 1881. évi III. tc. A közbiztonsági szolgálat szervezéséről; az 1881. évi XXI. tc. Budapest-főváros rendőrségéről, valamint az 1882. évi X. tc. a törvényhatósági jogú városok rendőrségéről, melyeket I. Ferenc József magyar király szentesített. A fővárosi rendőrségről szóló törvény a budapesti rendőrséget közvetlenül a belügyminiszter irányítása alá rendelte, kötelessége volt azonban „a fővárosi törvényhatóságot (…) minden törvényes intézkedéseiben támogatni”. (Szikinger, 1998) A csendőrségről szóló törvény lényegesen alacsonyabb törvényességi szintet képviselt, mivel egyáltalán nem tartalmazott – a feladatkörre vonatkozó általános utaláson túl – hatásköri és eljárási normákat. A csendőrséget nem tekintették önálló jogkörű államigazgatási szervnek, hanem más hatóságok döntései végrehajtására 63

hivatott karhatalomnak, s az önálló csendőrségi cselekvés normái szabályzati szinten fogalmazódtak meg. Az ország területét hat csendőrkerületre osztották (mely a katonai kerületek beosztásával egyezett meg), melyek kisebb szervezeti egységekre (szakasz, szárny, őrs) tagozódtak, működési területük főként a vidék volt, a rendőrség illetékessége pedig Budapest székesfőváros, a törvényhatósági jogú városok bel- és külterületére, valamint a rendezett tanácsú városok belterületére terjedt ki. A csendőrség kettős alárendeltségbe tartozó fegyveres szerv volt, kiképzési és fegyelmi ügyekben

a

honvédelmi,

szervezési,

anyagi,

igazgatási

ügyekben

a

belügyminisztériumhoz tartozott. Vezetője „a csendőrség felügyelője” címet viselte, tábornoki rendfokozatban. Érdekesség, hogy a csendőrtisztek nem számítottak rendőri közegnek, hanem honvédtisztnek, tehát elvben nem nyomozhattak, ezt a feladatot is a legénység és az altisztek végezték. Mégis, elsődleges feladatuk nem ez volt, hanem az ún. lovas és gyalogos „portya és a les-vetés”, azaz a járőrözés és figyelés, mivel ritkán lakott területeken ez volt a bűnmegelőzés leghatásosabb formája. Egy átlagos őrsön szolgálatot teljesítő csendőr egy hónap alatt 180 óra járőrszolgálatot és további 60 óra egyéb (főként bűnügyi) szolgálatot teljesített, és évente kb. 2860 km-t gyalogolt. (Kaiser, 2002) A dualizmus korában felállított harmadik legnagyobb rendvédelmi szervezet az 1903. évi VIII. tc.-kel létrehozott határrendőrség volt. A törvény széles körre terjesztette ki működését, anélkül, hogy pontos feladatait részletesen meghatározta volna. Hasonló szervezet volt a pénzügyőrség is, melynek szervezetét és működését alapvetően rendeletek határozták meg. Az időszakban működött még testőrség, speciális őrzési feladatokat kaptak a mezőőrök, erdőőrök és gátőrök, valamint az 1912. évi LXVII. tc. által felállított képviselőházi őrség. A kialakult rendszer (kb. 12 000 fő rendőr, 10 000 fő csendőr) a századfordulóra európai szinten is elismert, mai szemmel nézve nagyon jó közbiztonságot garantált (kb. 60%-os bűnfelderítési arány). (Kaiser, 2002) Az 1914-ben kitört első világháború alapjaiban rengette meg a Monarchia gondosan kialakított és működtetett intézményrendszerét, majd a háborús vereséget követő forradalmi hullám az államszövetséget részeire szakította. A román, szerb, cseh

64

előrenyomulás elől sok csendőr, rendőr a megmaradt Magyarország területére menekült. 1919-ben a Tanácsköztársaság Belügyi Népbiztossága 1. sz. rendeletével az orosz mintát követve, új egységes szervezetet hozott létre a belső rend fenntartására, a Vörös Őrséget, vezetője Szamuely Tibor lett. Kezdetben sok volt rendőr és csendőr is szolgálta az új hatalmat, de ahogy a proletárdiktatúra „vörös” terrorba fordult, szinte valamennyien, fokozatosan az új rendszer ellen fordultak. Az antanttal és a szomszédos államokkal, az ún. „kisantanttal” való alkudozás, bizonytalanság után a Nemzeti Hadsereg megalakításával párhuzamosan a csendőrség és a rendőrség újjászervezése és felfegyverzése is megindult. 1920-ban Horthy Miklós kormányzóvá választása után az országra kényszerített trianoni békediktátum súlyosan érintette Magyarország teljes intézményrendszerét, így rendvédelmét is. A csendőrség és a rendőrség létszámát az 1913-as trianoni területen szolgáló állomány arányában szabták meg, ami 4000–4000 főt jelentett. Az újjászervezett, konszolidált rendvédelem az 1920-as évek közepére ismét a háború előtti évek viszonylag jó közbiztonságát volt képes biztosítani, a sok, elsősorban anyagi természetű probléma mellett. „A rendőrség az a közhatósági szerv, amely a fennálló jogrendet a közvetlen fenyegető veszélyek ellen kényszerítő eszközökkel is megvédeni tartozik.” (Szikinger, 1998) Az 1930-as években elhatalmasodó világgazdasági válság hatására egész rétegek szegényedtek el, ami a bűnözés megerősödéséhez és a radikális politikai mozgalmak kialakulásához vezetett. A rendvédelmi szervek – ameddig politikamentesek tudtak maradni – többé-kevésbé jól kezelték a felmerülő problémákat, például a két bécsi döntés által megnövelt területtel együtt járó többletterheket. Az ország politikai jobbratolódása (zsidótörvények, háromhatalmi egyezmény stb.) és a II. világháborúba sodródás a rendvédelmet is magával rántotta. Gömbös Gyula miniszterelnöksége alatt a tisztek, tábornokok elkezdtek politizálni, ami fegyveres szerveknél nagy veszélyt hordoz magában, különösen háborús időkben. Leginkább a csendőrség vált gyűlöltté sok társadalmi réteg szemében, amit főként az 1942. januári újvidéki vérengzéssel, a népszerűtlen tábori csendőri szolgálattal, a politikai ellenzék elnyomásával, majd 1944. március 19-étől, az ország német megszállásától a zsidóság deportálásában játszott szerepével ért el. 65

Szálasi Ferenc és a Nyilaskeresztes Párt október 16-ai puccsa után az új hatalom is megalakította saját elnyomó szervét. Ez volt a Nemzeti Számonkérő Szervezet, parancsnoka Orendy Norbert csendőr alezredes, de megszilárdulni már – szerencsére – nem maradt idejük, mivel ekkorra a front elérte Magyarországot. A háborúban részben hátországvédelmet ellátó és a szovjet csapatokkal esélytelenül szembeszálló rendvédelmi szervek állományából sokan elestek, hadifogságba kerültek, illetve Nyugatra menekültek. A háború után megszerveződő új politikai hatalom teljesen szakított az eddigi társadalmi-politikai berendezkedéssel, ami természetesen a rendvédelmi szerveket is érintette. Az államrendőrség megszervezéséről, a csendőrség feloszlatásáról szóló 1690/1945. ME. rendelettel, valamint a magyar államrendőrség felállításáról szóló 1700/1945. ME. rendelettel kezdett körvonalazódni 1945 májusában az új rendvédelem struktúrája. Megalakultak a Budapesti és a Vidéki Főkapitányságok, a belügyminiszter közvetlen felügyelete alatt. A korábbi személyi állományból – megfelelő igazolás után – keveseket vettek át. A megyeszékhelyeken és törvényhatósági jogú városokban főkapitányságokat, a megyei városokban városi kapitányságokat és minden járásban járási kapitányságot állítottak fel. A városi, járási főkapitányságokon, kapitányságokon politikai, bűnügyi, rendőri, igazgatásrendészeti, büntetőbírói és őrszemélyzeti osztályt létesítettek. „Igaz mindenekelőtt az, hogy a magyar rendőrség, noha nem tartozott a magyar adminisztráció legsötétebb pontjai közé, feltétlenül rászorul frissítésre, és feltétlenül kell, hogy átalakuljon a jól öltözött emberek biztonságát védő apparátusból a mindenki biztonságát őrző apparátussá. Igaz az is, hogy ott, ahol a rendőrséget valóban a nép öntevékenysége állította fel, a rendőrség meg tudta találni a népi igazságtevésnek azokat az elemi formáit, melyek egy radikális átalakulás szempontjából komoly értékűek. (…) A rendőrségi túlkapások ügyében közkeletű az a replika, hogy történelmi, forradalmi időket élünk, és ilyenkor egyéni sérelmek nem olyan fontosak. Ez történelmi távlatban lehet igaz, de az eseményeken belül élő ember erre nem hivatkozhatik. Aki benne él egy konkrét felelősségben, annak ha arról hall, hogy a maga felelőssége

66

körében igazságtalanság és embertelen szenvedés történik, nincs joga történelemre és forradalmi időkre hivatkoznia, hanem az a dolga, hogy odarohanjon és orvosoljon. Ha ezt elmulasztja, akkor a történelem s a történetíró mondja meg, s nem ő, hogy amit azalatt alkotott, mialatt ezt az orvoslást elmulasztotta, történelmi cselekedet volt-e vagy sem.” (Bibó, 1986) Elvonatkoztatva a konkrét történelmi aspektusoktól – 1945-ben még nagyon közeli és fájdalmas a vesztes háború emléke, az iszonyatos ember- és anyagi veszteség, a szovjet hadsereg megszállása –, Bibó gondolatai ma is, több mint 60 év távlatából is, időtállóak. Ahogy a politikai rendszer fokozatosan balra tolódott, majd kiépült a kommunista párt totális egyeduralma, úgy változott a rendvédelmi struktúra is. Már 1946 végén összevonták a budapesti és vidéki főkapitányság politikai rendészeti osztályát, ami fokozatosan egy rettegett, teljhatalmú szervvé vált, mint a Magyar Államrendőrség Államvédelmi Osztálya (ÁVO). 1948 szeptemberében a szervezet a névváltozás, BM Államvédelmi Hatóság (ÁVH) mellett jelentős szervezeti változáson ment át, és az idegenrendészeti feladatokat is ellátta. A végső változásra 1949-ben került sor: a Határőrséggel történő összevonás után önálló főhatósággá vált, kikerült a belügy irányítása alól. Felügyeletét a minisztertanács, ezen belül Kádár János, az akkori belügyminiszter látta el, vezetője Péter Gábor államvédelmi altábornagy volt. Központja, az Andrássy út 60. (mely előtte a Nyilaskeresztes Párt székháza volt) az elnyomás szimbólumává vált. A Sztálin halálát követő enyhülés és politikai fordulat után az államvédelem visszakerült a BM szervezeti rendjébe, majd 1956 őszén Nagy Imre miniszterelnök elrendelte az ÁVH feloszlatását. A forradalom alatt a rendőrség – hasonlóan a központi hatalom többi szervéhez – szétzilálódott, sok helyütt nemzetőrséget szerveztek, mely a gyorsan változó körülményekhez képest igyekezett biztosítani a rendet, és néhol a bevonuló szovjet csapatokkal is szembeszállt. Sok rendőr és katona állt át a forradalmárok oldalára, vagy fegyvert adtak a harcokhoz, ami miatt a forradalom bukása után menekülni kényszerültek, vagy súlyos felelősségre vonásra számíthattak. A Kádár János nevével fémjelzett harmincéves korszak első intézkedései közt szerepelt, hogy felállították a Forradalmi Honvéd Karhatalmat (gúnynevükön: „pufajkások”), majd 1957 februárjában az 1957. évi 13. tvr-rel létrehozták a 67

Munkásőrséget, mely a pártállam karhatalmi feladatokat ellátó fegyveres szervezete volt. Egy minisztertanácsi rendelet lehetővé tette önkéntes rendőri csoportok szervezését, melyek korlátozott rendőri jogosítványokkal rendelkeztek, azonban a belügyi szervek dominanciája vitathatatlan volt. A rendvédelmet továbbra is az egységes rendőrség látta el, a tevékenységét a kor jogalkotásának megfelelően nem törvényi, hanem rendeleti szinten szabályozták. A

fejlett

nyugati

társadalmaktól

a

„vasfüggöny”

által

elzárt,

egyre

anakronisztikusabbá váló országban a pártállami rendőrség egy, sokak által ma „visszasírt” jó közbiztonságot volt képes garantálni, azzal a feltétellel, hogy alapjaiban korlátoztak

egyes

alapvető,

alkotmányos

jogokat.

Az

országban

„teljes

foglalkoztatottság” volt (a „közveszélyes munkakerülés” bűncselekménynek számított), a jelenleginél szélesebb körben lehetett alkalmazni az őrizetbe vétel jogintézményét, a rendőri intézkedésekkel szembeni állampolgári panasz lehetősége minimális volt, a szervezett bűnözés az 1970-es évek végéig gyakorlatilag nem létezett. A rendőrség igyekezett követni más, főként szomszédos, kelet-európai országok rendőrségeinek fejlődését, a megjelenő technikai, jogi és más újításokat beültetni saját gyakorlatába. A szakszerűségen sokat javított a Rendőrtiszti Főiskolán 1971-ben beindított rendvédelmi szakemberképzés is. Az 1989–1990-es sorsfordító évek a magyar rendőrséget is soha nem látott mennyiségű és minőségileg is új feladatok elé állították. Az önkéntes rendőrség és a munkásőrség megszűnt, meg kellett kezdeni ill. végre kellett (volna) hajtani a szervezet depolitizálását, ugrásszerűen növekedett a bűncselekmények száma és a bűnözés struktúrája is megváltozott, szervezettebb lett, alapvető változáson esett át a büntető anyagi- és eljárásjog. A rendszerváltás Magyarországon a bűnözés világában is fordulópontot jelentett: 1990-ben ugrásszerűen, 51 százalékkal, 1991-ben további 29 százalékkal növekedett az ismertté vált bűncselekmények száma. A szakemberek számítottak ugyan a növekedésre, hiszen érezhető volt a társadalmi változások közeledte, ekkora mértékű emelkedést azonban egyikük sem jósolt. A proletárdiktatúra vasszigorából engedő, polgárbaráttá váló rendőrség szerepváltozása kevésbé hatott a bűnözésre, bár egyes

68

vélemények szerint a robbanásszerű változásnak ez is egyik kiváltója lehetett (a rendőrtől való félelem azonban csupán csak egy ok a sok közül). A bűnözési hullám okát egyre többen látják a rohamos fejlődés, és a vele járó mélyreható

társadalmi,

kulturális

változások

következtében

előállott

átfogó

dezintegrációban. Ennek ellenszerét a közösségek reintegrálásában, a kollektív értékek helyreállításában vélik felfedezni. A közösségi kontroll felbomlása, a tárgyi és a szellemi értékek elhanyagolása következtében törvényszerűen megjelenik a bűnözés – vélik egyes szociológusok. Az új értékek megszilárdításában, megőrzésében feltétlenül szerepe van a rendőrségnek is. A politika, a jogalkotás kezdetben helyes választ adott a megváltozott szerkezetű és mértékű bűnözés kihívására. A rendszerváltó parlamentek figyelembe vették azt az alapvető jogtudományi szabályt, amely szerint a társadalmi változásoknak elsősorban az eljárásjogra – nyomozás, vádemelés, bírósági eljárás szabályai – kell hatniuk. Az úgynevezett anyagi jog – a Btk., ami az üldözendő cselekmények megnevezését, a büntethetőség feltételeinek meghatározását tartalmazza – sincsen természetesen kőbe vésve, azonban e szabályokat nem lehet forradalmi módon, futószalagszerű jogszabálycsomagokban, pár hónap alatt megváltoztatni, hiszen ezzel súlyosan sérülne a jogbiztonság. 1990-ben a büntetőeljárás alkotmányos garanciáit kodifikálták: az előzetes letartóztatáshoz – a korábbi ügyészi helyett – bírói felhatalmazást írt elő a jog, a bírósági szervezet átalakításakor alapelvvé vált a bírák függetlensége, kiterjesztették az ügyész nyomozás-felügyeleti jogkörét, illetve a korábbinál jóval több jogot kapott a védelem. Később több ponton módosult a Btk. is: üldözendővé váltak korábban ismeretlen, elsősorban gazdasági tettek. A Magyar Köztársaság Alkotmánya világosan kifejezésre juttatja, hogy az alapvető emberi jogok jelentik azt a bázist, amelyre a közhatalom gyakorlásának intézményei támaszkodnak, és amelyek meghatározzák a döntések előtti mérlegelés szempontjainak súlyát. A magyar rendőrség működési stratégiájának fő iránya szerint reaktív, széles processzuális jogosítványokkal a büntető felelősségre vonás előkészítő szakaszában, a nyomozásban. 69

Hazánkban egyetlen egységes rendőrség működik, amelyen belül csupán a belső munkamegosztás alapján különülnek el a közbiztonsági és a bűnügyi ágazatok. A magyar rendőrség az elhatározott depolitizálás eredményeként közeledik a magas professzionizmust követő szakmai autonómiához. Törvényességének felügyelője az ügyészség, de kontrollt gyakorol felette a demokratikus jogállam egész intézményrendszere (országgyűlés, önkormányzatok, kormány, társadalmi nyilvánosság stb.). Az eredetileg elhatározott depolitizálás nem (éppen) sikertörténet. A köztársaság alkotmánya részletesen szabályozta, hogy a rendőr miként maradjon távol a politikától, de azt nem, hagy a politikai hatalom miként tanúsítson önkorlátozást, amikor a rendészet irányításába fog. Ahogyan az elmúlt években a rendőrség a politikai küzdelmek középpontjába került, az csak részben tulajdonítható annak, hogy 2006 őszétől a konfliktusok utcai demonstrációkba és nemritkán rendbontásokba torkollottak, ahol a rendőrség szakmai teljesítménye minimum ellentmondásosnak nevezhető. A testület körül kialakuló feszültségek döntő oka a politikai és a szakmai irányítás tisztázatlan viszonya. Alkotmányos jogállamban a rendőrség a civil közigazgatás része. Csak ez a státus garantálhatja, hogy olyan rendészeti erővé válhasson, amely a közbiztonság védelmét a legitim erőszak alkalmazásával úgy képes szavatolni, hogy eközben aláveti magát a jog uralmának, irányításában érvényesül a hatalmi ágak megoszlásának elve, értékrendjét az emberi jogok tisztelete határozza meg. (Finszter, 2008) A fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyáról szóló 1996. évi XLII. törvény látszólag egységes elvek alapján rögzítette a fegyveres erők (honvédség, határőrség) valamint rendvédelmi szervek, azaz a rendőrség, a polgári védelem, a vám- és pénzügyőrség, a büntetés-végrehajtási szervezet, az állami és hivatásos önkormányzati tűzoltóság, valamint a polgári nemzetbiztonsági szolgálatok szolgálati és társadalombiztosítási jogviszonyának alapjait. Alapvető kérdésekben – pl. a parancs teljesítésével, sőt annak kiadásával kapcsolatos elvárások terén – azonban továbbra sincs harmónia. Megmaradtak a lényeges különbségek a parancs nem teljesítése esetén alkalmazandó szankciókban, hiszen a fegyveres szervezetek egy részének hivatásos tagjai büntetőjogi értelemben katonák, míg másokéi nem.

70

Utoljára 1990-ben vetődött föl, hogy a rendőrség kerüljön vissza a civil közigazgatás rendszerébe, ami megfelel a magyar hagyományoknak és a külföldi gyakorlatnak. Ám ténylegesen senki sem tett kísérletet arra, hogy a rendvédelem fogalmát és alkotmányos helyét tisztázza, maradt tehát a (félig) militarizált szervezet, az ezzel összefüggő problémák sorával. A rendőrség ugyanis nem alkalmazkodik automatikusan az államberendezkedés demokratikus átalakulásához. Egyes

kutatók

szerint

alapvető

strukturális

változásokra

van

szükség.

Elfogadhatatlannak tartják ugyanis, hogy a rendőrség kizárólag a végrehajtó hatalom felügyelete alatt működjön, úgy vélik, hogy az önkormányzatoknak érdemi jogosítványokat kell biztosítani, sőt célszerű megvizsgálni helyi, illetve regionális rendőrségek létrehozásának feltételeit is. A professzionalizmus a jogállami rendőrséggel szembeni egyik legfontosabb követelmény, vagyis a szervezetnek magas színvonalon kell alkalmaznia a legújabb tudományos eredményeket, a legkorszerűbb technikai eszközöket, mindezt hatékony nemzetközi együttműködés keretében. Ezzel összefüggésben meghatározhatók azok a feladatok, amelyeket centralizálni kell – ilyen többek között a súlyos bűncselekmények felderítése, az informatikai rendszer működtetése vagy a nemzetközi kapcsolatok fenntartása. Ha mindent centralizálnak, ha mindenért a kormányzatnak kell viselnie a felelősséget, az így létrejövő mamutszervezet előbb utóbb finanszírozhatatlanná válik. A profiltisztítás eredménye lehet, hogy a rendőrség munkája – az önkormányzatokkal mint egy másik hatalmi ággal, illetve a civilszférával kialakítandó új típusú viszony eredményeként – a jelenleginél átláthatóbbá válik. Az erőszak-monopólium kérdése, illetve problémája kapcsán egyre többször hangzik el az az igény, hogy a legfontosabb cél a minimális erőszak elvének elfogadtatása. Ha ugyanis olyan ideológia válik uralkodóvá, amely szerint az erőszakra csak még kegyetlenebb erőszak lehet a válasz, akkor kétségkívül a mind veszélyesebbé váló bűnözés kiváltotta válaszreakciók nagyobb bajt okoznak, mint a kriminalitás maga. A humanizálódó rendőrség összhangban áll a korral, amely még az állatok elleni erőszakot is elítéli. Ebben a kérdésben az összes politikai erőnek konszenzusra kell jutnia.

71

Az önkényes és ellenőrizhetetlen hatalom és uralom ellentéte a szabadságnak. A modern államra és társadalmi viszonyokra az erőszakon és a kényszerítésen alapuló hatalom visszaszorulása jellemző. Ez azon a belátáson is alapul, hogy nyers erővel nem lehet minőségi együttműködést elérni; egy szabad társadalomban csak a hatalmi eszközök szelektív jellegű, önkorlátozó alkalmazása vezethet a kívánt hatás eléréséhez. (Bayer, 1999) 1994-ben már nem lehetett tovább halogatni egy rendőrségről szóló törvény megalkotását, melyben alapelvként rögzítették a törvényességet, szükségességet, arányosságot és a legkisebb erőszak elvét. A Magyar Köztársaság Országgyűlése 1994. március 29-én elfogadta a rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvényt. Ezzel eleget tett annak a jogállami kötelezettségnek, mely a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvényből ered, melynek 40/A. § (2) bekezdése szerint: „A rendőrség feladata a közbiztonság és a belső rend védelme.” A korábban kialakított, bevált szervezeti struktúrán nem sok változtatás történt, az önkormányzati rendőrségi koncepciót elvetették (bár egyes elemeit mégis beépítették a törvény III. fejezetébe, ill. 1999-ben törvényt hoztak a közterület-felügyeletről). A mai magyar rendészetet egyfelől „negatív közigazgatásnak” is tekinthetjük. Két okból is mondatjuk ezt: egyrészt mivel a legitim fizikai erőszak monopóliuma birtokában represszív módon megtöri a jogellenes magatartásokat, „lenyesi” a társadalmi működés negatív „vadhajtásait”, másrészt mivel önmagában nem alkalmas új értékek előállítására, sokkal inkább a meglévők védelmezésére. Szépen fejezik ezt ki Concha Győző 1901-ben, A rendőrség természete és állása a szabad államban című művében kifejtett – fentebb már részben idézett – gondolatai: „A rend az emberi erőknek, javaknak, tevékenységeknek belső összefüggése, a rendőrség pedig e belső folyamatnak csak időleges, külső támogatója őrködő szolgálatával, hozzávetőleges, hamaros eszközeivel. Mint jó orvos óvhatja, támogathatja, időleg helyettesítheti az organismus működéseit, de nem teremtheti (...) A rendőrség ezt az előfeltételt teremti meg, nem magát a rendet, állandó őrködéssel, tényleges megakadályozással, a jogrend helyreállításában való segédkezéssel, a jogtalan állapot tényleges megszüntetésével…” Concha, 1935)

72

Másfelől tekinthetjük a rendészetet egy közbiztonságot „előállító üzemnek” is, mely illeszkedik a társadalmi bűnmegelőzés programjába. Ezáltal mivel a rendészet része a hatósági igazgatásnak, akkor jellemzésére a közigazgatás általános vonásai alkalmasak. Ezt a megközelítést a szervezettudomány/szervezetpszichológia dolgozta ki Egy menedzsertípusú szemléletről van szó, mely a rendészetet egy közbiztonságot „termelő vállalkozásnak” tekinti, ahol szükségszerűen sokoldalú együttműködés alakul ki a társadalommal. Itt a biztonság egy kollektív társadalmi termék, amelyben a rendőrség kooperál a civil társadalommal, a magánbiztonságot áruként kínáló piaccal és a helyi biztonságért felelős önkormányzattal. (Finszter, 2003) Ezáltal a rendvédelmet kettős természetűnek tekinthetjük, egyszerre jelent negatív közigazgatást, az erőszak-monopólium birtoklását, és egy biztonsági szolgáltatást, kooperációt a társadalom együttműködő szerveivel. A rendészeti hatalom három forrása a jogi felhatalmazás, a professzionalizmus és a közbiztonság megteremtésére, a fenyegető veszélyek elhárítására való társadalmi szükséglet, ezek együtt határozzák meg a rendvédelmi szervek kultúráját. A rendészeti jog kulcsfogalma a közrend, ami közjogi jogviszonyokat rendező jogszabály-összességet jelent. „A rendészet úgy határozható meg, mint olyan állami tevékenység, amely a közrend megzavarásának megelőzésére, a közvetlenül zavaró magatartás megakadályozására és a megzavart közrend helyreállítására irányul.” (Szamel, 1990) A rendészet joga, hasonlóan más jogágakhoz, az alkotmányjogból nyer felhatalmazást saját területe, feladatai, korlátai, működése meghatározására. „Nem az a fontos, hogy a rendvédelmi szervek jelentős helyet kapjanak az alkotmányban, hanem az, hogy az alkotmány kapjon jelentős helyet a rendvédelem működésében.” (Finszter, 1996) A rendészet alapvető tevékenységéhez nélkülözhetetlen a büntető anyagi- és eljárásjog, a közigazgatási eljárás általános szabályai, és a közigazgatási szakjogok, a szabálysértési jog ismerete, használata. A rendvédelmi szerveket több oldalról is csoportosíthatjuk, attól függően, hogy milyen szempontból közelítünk hozzájuk, mire keresünk választ.

73

Az egyik felosztás alapvetően szervezeti, így két fő tevékenységi formát találunk. Egyrészt a közterületi jelenlét, a legitim fizikai erőszak szükséges és arányos alkalmazása, ezt ma hazánkban a közbiztonsági-rendészeti szolgálati ág végzi. A közbiztonsági rendőrség esetében egy kockázatelemzést követően célszerű a jelenlétet megszervezni. A jelenlét hatékonysága az elérhetőséggel, a reagáló képességgel és az alkalmazott intézkedések adekvátságával mérhető. A közbiztonsági rendőrség akkor működik jól, ha intézkedési stratégiája pro-aktív, megelőzés központú. A szolgálatot látványos módon, egyértelmű intézkedésekkel, egyenruhás állomány végzi, akik hatósági döntéseik végrehajtását – ha szükséges – azonnal kikényszeríthetik. A másik tevékenységi forma a büntető igazságszolgáltatás előkészítő szakaszának, a nyomozásnak a törvényes és szakszerű végrehajtása, az igazságszolgáltatás munkájának megalapozása, ezt végzik a bűnügyi szervek. Fő eszközük az információszerzés, azonban ez sosem lehet korlátlan, alkotmányos viszonyok között szigorú feltételek határozzák meg, hogy milyen eszközökkel és kikkel kapcsolatban történhet nyílt és titkos adatgyűjtés. A bűnügyi szervek figyelme kevésbé a jelen és a jövő, sokkal inkább a múlt felé irányul, egy megtörtént esemény tényállásának felderítése, a bizonyítékok összegyűjtése céljából. Az eljárásnak egy legitim célja lehet: az elkövető törvényes felelősségre vonása, azaz az igazságszolgáltatás előkészítése. (Vannak országok, ahol ez a felosztás, mint ténylegesen két különálló rendőrség valósul meg, eltérő szervezettel, más-más működési szabályokkal, és különböző kormányzati felügyelettel, pl. belügyi-, ill. igazságügyi miniszteri alárendeltség). A jelenkor magyar rendőrsége e csoportosítások alapján dekoncentrált, kontinentális típusú, reaktív működési irányú, processzuális felhatalmazásokkal rendelkező, erős félkatonai vonásokat mutató szervezet, amelyben a szolgálati ágak csupán a belső munkamegosztás alapján különülnek el. A mai magyar rendőrség tehát alapvetően dekoncentrált rendvédelmi szervezet, amelyben azonban a hatáskörök erős központosítása valósul meg. Vezetését önálló országos hatáskörű szerv, az Országos Rendőr-főkapitányság látja el, a kormány az Igazságügyi és Rendészeti Minisztériumon keresztül irányítja, felügyeli és ellenőrzi tevékenységét. (A Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény módosításáról rendelkező 2006. évi LIV. törvény. Az 2006. évi LVII. törvény igen

74

szélesre tárta a rendvédelmi szerv fogalmát, ide sorolva a rendőrséget, a határőrséget, a polgári védelmet, a vám- és pénzügyőrséget, a büntetés-végrehajtási szervezetet, az állami és hivatásos önkormányzati tűzoltóságot és a polgári nemzetbiztonsági szolgálatokat.) Működési stratégiájának fő iránya szerint reaktív rendőrség, széles jogkörrel a büntető igazságszolgáltatás előkészítő szakaszában, a nyomozásban. Törvényességének felügyelője az ügyészség, de kontrollt gyakorol felette a demokratikus jogállam teljes intézményrendszere (országgyűlés, kormány, önkormányzatok, média). Rendvédelmi szervként a közigazgatáson belül elszigetelt helyzetben van, szervezési elvei félkatonai vonásokat mutatnak, a szigorú hierarchikus rend érvényesíti a parancsuralmi, feltétlen engedelmességre épülő vezetés elvét. A rendszerváltás óta szinte valamennyi kormány saját reformelképzeléseket dédelgetett vele kapcsolatban, de részben anyagi, részben szervezeti okokból ezekből korábban nagyon kevés valósult meg. A Magyar Köztársaság Rendőrsége a társadalmi rend és a közbiztonság fenntartásával, eredményes bűnüldözéssel, a bűnmegelőzés társadalmi feladatai ellátásának

segítésével,

a

jogszabályokban

meghatározott

sajátos

feladatok

teljesítésével járul hozzá az alkotmány által is garantált alapvető emberi jogok védelméhez, a demokratikus jogállam működéséhez, az állampolgárok biztonságának szavatolásához. A Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló többször módosított 1949. évi XX. törvény 40/A. § (2) bekezdés: A 2007. évi LXXXVIII. törvény az Alkotmány módosításáról: „A rendőrség alapvető feladata a közbiztonság, a közrend és az államhatár védelme.” Szerencsés helyzetünk, hogy Európa legtöbb államában az alapvető rendőrségi funkciók és feladatok azonosak. Sok a hasonlóság az európai országok rendőri szerveivel. A rendőrség tagjaival szembeni értékek, társadalmi elvárások, szakmai, magatartási és etikai szabályok hasonlóan működnek, a szervezeti kultúrák értékrendszere szinte azonos. A rendőrök jogai, a rendőri szervek hatásköre, feladatrendszere, a rendőri munka és az egyes rendőri intézkedések jogilag részletesen szabályozottak. A közös európai értékeket (elsősorban az emberi jogok egyetemes védelmét és tiszteletét) a rendőrségi eljárások során és az intézkedések alkalmával az Európa Tanács és nemzetközi szervezetek következetesen hangsúlyozzák, és ahogy 75

tudják, számon is kérik. (Lásd bővebben: az Európa Tanács Parlamenti Közgyűlése által 1979. május 8-án elfogadott 1979. évi 690. számú, Nyilatkozat a rendőrségről elnevezésű határozatát; az ENSZ-közgyűlés 1979. december 17-én elfogadott és közzétett Magatartási kódex a rendfenntartó erők tisztviselői számára elnevezésű anyagát; az 1992. november 6-án, Strasbourgban a Rendőrszakszervezetek Európa Tanácsa (CESP) II. kongresszusán elfogadott és közzétett Európai Rendőri Charta című dokumentumot.) A rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. számú törvény alapvetően és egyfajta módon meghatározza a társadalomban folyó rendőri, bűnmegelőző és bűnüldöző munka ellenőrzési, mérési és értékelési rendszerét, az együttműködés formáit és a fejlesztés lehetőségeit. A törvény 84.§-a feljogosítja a szervezetet arra, hogy adatokat kezeljen, tehát információt gyűjtsön és dolgozzon fel egyebek mellett a szervezett elkövetéssel megvalósuló bűncselekmények gyanúsítottainak, valamint az ő kapcsolataiknak személyével összefüggésben. Ettől függetlenül, tehát az említett körön kívül is megteheti ugyanezt a rendőrség a szervezett bűnözésre utaló cselekményekben vagy tényállásokban érintett személyekre, sőt, az ő kapcsolataikra vonatkozóan. Ez utóbbi esetben tehát az illetőket nem gyanúsítják az elkövetésben való részvétellel, de még a potenciális elkövetőkkel való kapcsolattartással sem. Bárki beleeshet ebbe a körbe, ha teljesen véletlenszerűen, vagy éppen a dolgok logikájából adódóan (például pénzügyi csalásnál a banki alkalmazott) „látókörbe” kerül. A rendőri titkosszolgálati munka azonban a maga közvetlenségében is felvet olyan problémákat, amelyek egyértelműen akadályozzák, hogy az ilyen tevékenység a bűnözés visszaszorításának irányába érzékelhető hatást váltson ki. (Szikinger, 2001) Egy új integrált vezetési és önértékelési modell megalkotásának szükségességénél abból a hipotézisből indulunk ki, hogy a rendőrségnek a kihívásokat tekintve hosszabb távon a következő célok megvalósítására kell felkészülnie: - jól szervezett munka eredményeként garantálható stabil közbiztonsági viszonyok, eredményes és hatásos rendőri munka, a közbiztonsági, bűnüldözési, profiltiszta rendőrségi feladatok ellátási színvonalának javítása; - az államigazgatási, közigazgatási és különösen az önkormányzati szervekkel új minőségű együttműködés megvalósítása (ezek a szervezetek is minőségügyi

76

rendszerek kialakítását kezdik az 1057/2001. számú kormányhatározat alapján az egységes belügyi minőségfejlesztési rendszerben); - az EU-tagországok társszervezeteivel, illetve a nemzetközi szakmai szervezetekkel való színvonalas együttműködés kialakítása; - az emberi jogok liberalizáltabb környezetében erősebb társadalmi kontrollok melletti hatékonyabb, minőségorientált működési mód kialakítása; - az optimálisnál alacsonyabb szintű költségvetési finanszírozás (forráshiányos költségvetés melletti működés tervezése a gyorsan változni képes környezeti feltételek közepette). Az elmúlt évben a rendőrség rendszerváltás utáni legnagyobb reformja történt meg: a 2118/2006. (VI. 30.) Kormányhatározat alapján a Határőrség, mint önálló rendvédelmi szerv 2008. január 1-jével megszűnt, és integrálódott a rendőrség szerveibe. Az átalakítás

Magyarország

Schengeni

Végrehajtási

Egyezményhez

történő

csatlakozásával és az Egyezményben foglalt határellenőrzési szabályozás átvételével egyszerre zajlott. Az új szervezet tekintetében a hagyományos szervezési struktúra maradt fenn, helyi, területi, központi jogállású szerveket létesítettek, a régiósítás elmaradt. (A rendőrség és a határőrség integrációja, a 2007. évi LXXXIX. törvény az államhatárról.) Az ún. „belső” határokon teljesen megszűnt a határellenőrzés, az Unió külső határain (Horvátország, Szerbia, Románia, Ukrajna) felé viszont erőteljesebbé vált, a SIS1+ on-line közösségi információs rendszer használatával, és az ország belsejében mélységi ellenőrzési háló (check-net) alkalmazásával, melynek célja a határokon átívelő, nemzetközi szervezett bűnözés és az illegális migráció kiszűrése. Azt, hogy az új rendszer jelenlegi formájában mennyire működőképes, miben és mennyit kell változtatni, a gyakorlat fogja eldönteni, jelen pillanatban erről még nincsenek értékelhető információk.

77

•

A kormány a rendészetért felelős miniszteren keresztül irányít - Központi szerv: Országos főkapitányság, az országos főkapitány irányítja, akit a miniszterelnök nevez ki.

•

ORFK központi szervei: - Főkapitány közvetlen szervek - Bűnügyi főigazgatóság – ide tartozik a NEBEK - Rendészeti főigazgatóság - Gazdasági főigazgatóság - Humánigazgatási szolgálat - Köztársasági őrezred

•

ORFK területi szervei: - Bűnügyi főigazgatóság – ide tartozik a Nemzeti Nyomozó Iroda - Rendészeti főigazgatóság – ide tartozik a Készenléti Rendőrség - Gazdasági főigazgatóság - Humánigazgatási főigazgatóság – ide tartozik a Rendészeti Szervek Kiképző Központ

Minden megyében (19) és Budapesten egy főkapitányság működik. A megyei (budapesti) rendőr-főkapitányság felderítő, nyomozó, illetve vizsgálati szerveinek hatáskörébe tartozó bűncselekmények körét „a rendőrség nyomozó hatóságainak hatásköréről és illetékességéről” szóló 3/2008. (I.16.) IRM rendelet tartalmazza (korábban a 15/1994. (VII. 14.) BM rendelet).

78

Ilyen bűncselekmény például: 1.

az emberölés bűntette és vétsége;

2.

az erős felindulásban elkövetett emberölés bűntette;

3.

az öngyilkosságban közreműködés bűntette;

4.

az életveszélyt vagy halált okozó testi sértés bűntette;

5.

az emberrablás bűntette;

6.

az embercsempészés bűntette;

7.

a vesztegetés bűntette és vétsége, kivéve a kizárólagos ügyészi hatáskörbe tartozó bűncselekmények, és a Nemzeti Nyomozó Iroda hatáskörébe utalt bűncselekmények esetét;

8.

a halált előidéző közveszély-okozás bűntette;

9.

a fegyvercsempészet bűntette;

10. a közösség elleni izgatás bűntette; 11. a különösen nagy és különösen jelentős értékre elkövetett lopás bűntette, ha nem közgyűjteményre nézve követték el; 12. a különösen nagy kárt okozó csalás bűntette, ha azt nem Vám- és Pénzügyőrség és nem Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal hatáskörébe tartozó adóra, járulékra vagy költségvetési támogatásra követték el; 13. a fegyveresen elkövetett rablás bűntette. Az általános rendőrségi feladatok mellett az egyes ágazati jogszabályok széleskörű hatáskört biztosítanak a megyei (budapesti) rendőr-főkapitányság számára. A megyei (budapesti) rendőr-főkapitányságok és a rendőrkapitányságok a hatáskörükbe tartozó bűncselekmények esetében nyomoznak. Azt, hogy melyik rendőrfőkapitányságnak,

illetve

rendőrkapitányságnak

kell

elvégeznie

a

nyomozati

cselekményeket, az illetékességi szabályok határozzák meg. A megyei (budapesti) rendőr-főkapitányságok alá vannak rendelve a nagyobb városokban létrehozott rendőrkapitányságok. A kapitányságokon ugyanúgy folyik bűnügyi munka, mint közrendvédelmi feladatok ellátása. A kapitányságokon aszerint alakítanak ki osztályokat, hogy egyes területeken mire van igény, és a rendelkezésre álló erőkből és eszközökből mit lehet elérni.

79

Kérdések, feladatok 1. Milyen szervek, intézmények látták el a később a rendőrség hatáskörébe tartozó feladatokat a polgári kort megelőzően Magyarországon? 2. Milyen volt a kettős alárendeltség gyakorlata egyes külföldi és magyarországi rendvédelmi szervezek esetében? 3. Milyen eszközök álltak a rendvédelmi szervek rendelkezésére a fennálló jogrend védelmében a 20. századi Magyarországon? 4. Milyen társadalmi tényezők tették hatékonyabbá a pártállam rendőrségének tevékenységét? 5. Mennyiben tartaná indokoltnak, hogy a rendőrség a civil közigazgatás rendszerébe tartozzon? Mi szól mellette és mi ellene?

80

4. RENDŐRSÉGI EGYÜTTMŰKÖDÉS (NEMZETKÖZI SZERVEZETEK) A nemzetközi bűnözés elleni küzdelem és az államok külső szuverenitásának viszonylagossá válása a büntető igazságszolgáltatásban is egyre szorosabb nemzetközi együttműködést követel, illetve elmélyíti az EU tagállamainak bűnügyi kooperációját. A büntetőjog területén kialakultak a nemzetközi intézmények működtetésének alábbi főbb elvei: - A büntető jogalkotás megmarad a szuverén állam hatáskörében. - A közös érdekek büntetőjogi védelmének egységesítésének fő eszköze a többoldalú nemzetközi szerződés. - A büntetni rendelés nemzetközi szerződéssel vállalt kötelezettségének a hazai büntető kódex módosításaival lehetséges eleget tenni. A kötelezettség vonatkozhat a dekriminalizálásra,

vagy

a

büntetőjog

hagyományos

rendjét

szétfeszítő

megoldásokra is (lásd jogi személyek büntetőjogi felelőssége a kontinentális jog országaiban). - A nemzetközi kötelezettségvállalás a legsúlyosabb bűncselekményeket érinti (terrorizmus, nemzetközi szervezett bűnözés, kábítószerrel való visszaélés, illegális fegyverkereskedelem, tömegpusztító fegyverek elterjesztésének a tilalma stb.). - Egyes esetekben a nemzetközi fellépés áttörheti a nullum crimen szabályát és a visszaható hatály tilalmát is. [Az Emberi Jogok Európai Egyezménye 7. cikkének (2) bekezdése szerint: „Ez a cikk nem zárja ki valamely személy bíróság elé állítását és megbüntetését olyan cselekmény vagy mulasztás miatt, amely elkövetése idején a civilizált nemzetek által elismert általános jogelvek szerint bűncselekmény volt.”] - A büntetőjog nemzetközi intézményeinek hatóköre általában szélesebb az Európai Unió

joghatóságánál.

Az

uniós

pénzügyi

érdekek

védelmét

szolgáló

büntetőintézkedéseket viszont kizárólag a tagországok kötelesek büntetőtörvényeik közé emelni. - Az előbbiekben összefoglalt törekvések nem járnak az egész unióra hatáskörrel rendelkező bűnüldöző és az igazságszolgáltatási szervezet kiépítésével, és nem jelentik az egységes uniós kriminálpolitika megteremtését sem. (Finszter, 2004)

81

A rendőrségek közötti együttműködés Európában nem új jelenség. Elvileg egészen 1898-ig, a társadalmi rendet fenyegető veszélyes anarchisták, radikálisok illetve az anarchizmus ellen tartott római konferenciáig visszamehetünk az időben. Az 1880-as évektől az Osztrák–Magyar Monarchia, Németország és Olaszország egész területén felgyorsult az anarchista eszmék terjedése, és ezek ellen egységes rendőri fellépést sürgettek. Az INTERPOL eredetét is visszavezethetjük az I. világháborút megelőző évekre, illetve az 1923-as bécsi konferenciáig, ahol dr. Johannes Schober, a rendőrség vezetője az 1914-ben tartott első (monacói) konferencia folytatásaként Bécsben megrendezte a Második Bűnügyi Rendőrségi Kongresszust. Ezen már 16 európai és 4 Európán kívüli ország vett részt. A résztvevők döntöttek arról, hogy a közös elhatározással megalakítandó szervezet „Nemzetközi Bűnügyi Rendőrségi Bizottság” néven működik a jövőben. Alapvető célként tűzték ki, hogy az országhatárokon átlépő bűnüldözés feltételeit kidolgozzák. Ezen belül különös hangsúly kapott: - a bűnözés elleni nemzetközi összefogás fokozása; - a bűncselekmények elkövetőinek kiadatása és az elítélt bűnözők egységes regisztrálása; - az alkoholizmus, a morfium- és kokainfogyasztás elleni rendőri fellépés; - a bűnüldözés tudományos alapjainak lefektetése és az önálló kriminológia megteremtése. Ezen a tanácskozáson fogalmazták meg a mai napig érvényes alapelveket és a működési szabályzatot, melynek 1.§-a a szervezet célját az alábbiakban jelölte meg: A tagállamok a viszonosság elve és ezzel egyidejűleg a nemzeti törvények megtartása alapján – a legszélesebb körben – vállalják az együttműködést. Megteremtik a nemzetközi bűnözés elleni fellépés feltételeit, a köztörvényes bűncselekmények elkövetésének megelőzését, az elkövetett bűncselekmények felderítését. Az ENSZ 1949-ben elismerte az Interpol-t és felvette a nemzetközi szervezetek sorába. Az „E 9461” számú dokumentumában az Interpol státuszát „nemzetközi, kormányközi szervezetként” határozta meg, ami azt jelenti, hogy az egyes államok kötelesek saját rendőrségük szervezetében olyan egységet kialakítani, mely az

82

Interpollal történő együttműködést szolgálja. Magyarország 1923-tól (a II. világháborút követő évtizedeket leszámítva, amikor szünetelt a tagság, hogy 1981-ben kerüljön sor az ismételt csatlakozásra) alapító tagja az Interpolnak. Az Interpol jelenlegi legfelsőbb szerve a Közgyűlés (General Assembly), mely évente egy alkalommal ül össze. A Közgyűlésben minden tagország – függetlenül a befizetéseinek mértékétől és az ország nagyságától (világpolitikai jelentőségétől) – egy szavazattal rendelkezik. Az általánosan felmerülő ügyekben a jelenlévők egyszerű többséggel hoznak döntést, míg az Interpol alapszabályát érintő dolgokban csak kétharmados többség dönthet. Ma már egyre gyakrabban merül fel az a kérdés, hogy az Interpol megfelel-e az eredeti célkitűzéseinek és feladatának, vagy pedig a felgyorsult bűnözés-bűnüldözés versenyfutásban inkább öncélú és a saját fontosságát a szolgálandó ügy fölé helyező szervezetté vált. Erre a kérdésre az Európai Unió tagországai között létrejött egyezmények, majd az életre hívott Europol és egyéb szervezetek működése adja meg a választ. A bűnügyi együttműködés a közös belső határok fogalmának megjelenése után egyre inkább e tevékenység integrációját jelenti, mely a határokat átszelő rendőrségi tevékenységet, a tagállamok közötti együttműködési gyakorlatot megalapozó szerződésekben gyökerezik. Ilyen szerződések pl. a Benelux-államok megállapodása 1960-ban, az Aacheni Szerződés Németország és Belgium között 1969-ben, a Saarvidék Egyezmény Németország és Franciaország között vagy a TREVI-csoport. A TREVI 1976-ban Rómában alakult, mint az Európai Közösség nem intézményes kormányközi szervezete, melynek tagjai a belügyminiszterek és igazságügyminiszterek. A római alakulás a Trevi-kúthoz is köti elnevezését, de egyúttal a tevékenységi körét lefedő fogalmak rövidítéséhez is – Terrorisme, Radicalisme, Extremisme, Violence Internationale. Ezeken a területeken törekszik a tagállamok tevékenységének összehangolására. Az európai integráció fejlődésében határkövet jelentett az Egységes Európai Okmány (1986) és a két Schengeni Egyezmény megszületése (1985, 1990). Az Egységes Európai Okmány célkitűzései részben a Schengeni Szerződésekben realizálódnak. Az okmány azt helyezi kilátásba, hogy az Európai Közösség belső piaca 83

belső határok nélküli térséget öleljen fel. Ennek érdekében szükséges a közös határok ellenőrzésének leépítése, a közösség külső határainak fokozott védelme. A Schengeni Szerződés meghatározza az új helyzettel összefüggő fogalmakat: belső határok, külső határok,

belső

megtagadására

repülés, kijelölt

harmadik

országból

határátkelőhely,

származó

határellenőrzés,

külföldi, szállítási

a

beutazás vállalkozó,

tartózkodási jogcím, menedékkérelem, menedékkérő, menedékkérelemmel való foglalkozás, valamint az ezek kezeléséből adódó eljárásokat. Schengen az európai rendőri együttműködés tekintetében újítás, ám az igazságügyi szervek közötti együttműködésről, kiadatásról, ítéletek végrehajtásának átadásáról szóló fejezetek csupán az Európa Tanács hatályos konvencióin alapulnak. Az Európai Tanács 1991. június 28–29-i luxembourgi ülésén a német kormány javaslatára született döntés az EUROPOL néven ismert közösségi szervezet létrehozásáról, a tagállamok közötti rendőrségi együttműködés megkönnyítése érdekében. Az Európai Rendőrségi Hivatal felállításáról az Európai Unió Maastrichti Szerződése rendelkezett 1992. február 7-én. A záróokmány szerint a hágai székhelyű Europol az Unió rendőrségi információs központja és a nemzetközi bűnözés elleni együttműködés koordinálója. Feladata a nemzeti bűnüldöző és biztonsági szolgálatok segítése, különös tekintettel - a nyomozások és körözések összehangolására; - információbankok

létrehozására,

az

információk

közös

kiértékelésére

és

feldolgozására; - az egyes országok megelőzési koncepcióinak összegyűjtésére, közös megelőzési stratégiák kidolgozására; - intézkedések kidolgozására a kutatás, továbbképzés, bűnüldözési technikák és felismerő szolgálatok területén. Az Europol tényleges munkájának kezdetét és operatív feladatainak meghatározását az Amsterdami Szerződés 1999. április 30-án történt hatályba lépése jelentette. (Hogy az Europol a tagállamok területén önálló hatáskörrel rendelkező európai rendőrség, vagy a nemzeti rendőrségek közötti együttműködés intézményesített formája lesz-e, az a további gyakorlati munkája során fog eldőlni.)

84

A nemzetközi szerződésekkel kialakított többoldalú bűnügyi együttműködések (pl. a nemzetközi bűnügyi jogsegélyről kihirdetett 1996. évi XXXVIII. törvény) sorában különös jelentősége van az Európai Unió bűnüldözési információs rendszere és a Nemzetközi Bűnügyi Rendőrség Szervezete keretében megvalósuló együttműködésről és információcseréről szóló 1999. évi LIV. törvénynek, amely kiterjed az Európai Unió bűnüldözési információs rendszerével történő adat- és információcsere szabályainak megállapítására, valamint a Nemzetközi Bűnügyi Rendőrség Szervezete, továbbá a Schengeni Információs Rendszer (SIS) keretében megvalósuló két- és többoldalú nemzetközi

szerződések

keretében

meghatározott

együttműködésre

és

információcserére. Ez a törvény határozza meg a nemzetközi bűnüldöző szervezet fogalmát: A törvény 11.§ (1) szerint az Europol adattovábbítási tevékenységével kapcsolatos adatvédelmi, ellenőrzési feladatokat az adatvédelmi felelős látja el. Az adatvédelmi felelős a belügyminiszter javaslata alapján a miniszterelnök által kinevezett köztisztviselő. Feladata az ország adatvédelmi szabályainak és a személyes adatokhoz fűződő alapjogok oltalmazása. A bűnüldöző szervek nemzetközi együttműködését szabályozó 2002. évi LIV. törvény 8. §-a meghatározza az együttműködés következő formáit: - a közvetlen információcsere, - az ellenőrzött szállítás, - a közös bűnfelderítő csoport létrehozása, - a bűnüldöző szervvel együttműködő személy igénybevétele, - a fedett nyomozó alkalmazása, - a határon átnyúló megfigyelés, - a forrónyomon üldözés, - az összekötő tisztviselő alkalmazása, - a titkos információgyűjtés nemzetközi együttműködés alapján, - a tanúvédelmi program alkalmazása nemzetközi együttműködés alapján. Az Europol eredeti célja és értelme is az volt, hogy az Interpol nehézkes, bürokratikus és nyelvi problémákkal is küzdő – talán bizonyos értelemben idejétmúlt – szervezetével szemben egy olyan működő és operatív bűnügyi együttműködés alapjait fektessék le, 85

amely figyelembe veszi a nemzeti rendőrségek és a nemzeti bűnüldözés kötelezettségeit és jogosultságait, de kaput nyit az országhatárokat átlépő, nemzetközi szervezett bűnözés és terrorizmus elleni fellépés számára. (Ebben az elszántságában az Europol – a korai időszakban – megpróbálkozott azzal a kissé idealisztikusnak tűnő megoldással élni, mely szerint minden tagország a saját nyelvén kommunikálhat a munkák során. A tisztviselők az egymás közötti érintkezésben bármilyen nyelven kommunikálhatnak, de a hivatalos kommunikáció angol nyelven folyik.) Az Europol Szerződés 2.§.(1) fogalmazza meg az Europol valódi célját és működtetésének értelmét, mely szerint az Europol a tagországok illetékes hatóságainak a teljesítőképességét és együttműködését hivatott javítani, különös tekintettel a nemzetközi

bűnözés

súlyosabb

megjelenési

formái,

az

illegális

kábítószer-

kereskedelem és a terrorizmus elleni fellépésre, illetve a bűnmegelőzésre. Mindezekkel a feladatokkal összefüggésben: - meg kell könnyíteni a tagországok közötti információcserét; - az információkat értékelni és elemezni kell; - a tagországokban a kiképzést és a továbbképzést, valamint a tagországok munkáját támogatni kell; - segítséget kell nyújtani a szükséges infrastruktúra megteremtéséhez. Az Europol a Bel- és Igazságügyi Miniszterek Tanácsának köteles beszámolni. A Tanács felelős az Europol irányításáért és ellenőrzéséért. Ez a testület nevezi ki az igazgatót és az igazgatóhelyetteseket, és hagyja jóvá a költségvetést. A Miniszterek Tanácsában minden tagállam képviselteti magát, és a döntéseket egyhangúlag kell meghozni,

biztosítva

ezáltal

az

Europol

demokratikus

ellenőrzését.

Az

igazgatótanácsban minden tagállamot egy-egy fő képvisel. Az igazgatótanács feladata a szervezet tevékenységének általános felügyelete. A bel- és igazságügyi együttműködés is része a magyar EU-stratégiának. Ezen a területen gyakorlatilag nem voltak különleges elvárások Magyarországgal szemben sem. Ugyanis „a rendvédelmi együttműködést speciális szerződések szabályozzák az Unión belül is. Az aquis communitaire (az Európai Unió jogszabályainak összessége) körébe tartozó, témánk szempontjából irányadó források – így mindenekelőtt a

86

Maastrichti szerződésben kifejezetten is említett Emberi Jogok Európai Egyezménye – pedig a csatlakozási szándéktól függetlenül is kötelező ránk nézve.” (Szikinger, 1998) Az Európai Unió a bíróság és a rendőrség, mint a jogállamiságot és a demokratikus kormányzást, az emberi jogok és alapvető szabadságjogok védelmét garantáló intézmények stabilitását követeli meg. A csatlakozás feltétele ebben az értelemben a bel- és igazságügy konkrét területén az elvárásoknak megfelelő jogi és intézményi harmonizáció volt. Demokratikus társadalmakban a rendvédelmi munka megrendelője maga a közösség, melyben és melynek támogatásával, és az Emberi Jogok Európai Chartájának szellemében

munkálkodva

tudja

rendfenntartó

és

szolgáltató

feladatait

közmegelégedésre elvégezni. A rendvédelmi szerveknek egy kiterjedt, multikulturális, demokratikus társadalom keretei között kell megfelelniük az amszterdami kormányközi konferencia döntésének, nevezetesen annak, hogy meg kell teremteni a „szabadság, biztonság és igazságosság európai övezetét.” 2001-ben létrejött az EUROJUST is, melynek kiemelt feladata a több tagállamot érintő szervezett bűnözés elleni küzdelem. Az Amerikai Egyesült Államok ellen 2001. szeptember 11-én elkövetett terrortámadást követően átfogó tervek, terrorizmusellenes rendelkezések születtek, pl. az európai letartóztatási parancs elfogadásáról, melynek bevezetési határidejét 2004 januárjában jelölték meg. Az új rendszer 32 különböző bűncselekmény esetén alkalmazható, melyek közé például a terrorizmus, az embercsempészet, a korrupció, a nemi erőszak és a rasszizmus tartozik. Az Eurojust az Európai Unió olyan szerve tehát, amelyet azért hoztak létre, hogy növelje a tagállamok határokon átnyúló és szervezett súlyos bűncselekményekkel foglalkozó illetékes hatóságai tevékenységének hatékonyságát. A szervezet előmozdítja és javítja a nyomozások és a vádemelések összehangolását, ugyanakkor támogatást nyújt a tagállamoknak a nyomozások és vádemelések eredményesebbé tételében is. Folyamatosan működő szervként az Eurojust egyedülálló szerepet tölt be az európai jogi térségben. Küldetése, hogy Európa-szerte erősítse az együttműködést a büntető igazságszolgáltatás területére tartozó ügyekben. Ez azt jelenti, hogy az Eurojust kulcsfontosságú partnere az olyan európai intézményeknek, mint a Parlament, a Tanács és a Bizottság. 87

Az Eurojust testülete 27 nemzeti tagból áll; az EU minden egyes tagállama egy tagot delegál. A nemzeti tagok tapasztalt, magas beosztású ügyészek vagy bírák; néhányukat helyettesek és segítők támogatnak. (A testület 2007. november 6-án José Luís Lopes da Mota portugál nemzeti tagot választotta elnökévé.) A szervezet 2001. március 1-jétől ideiglenesen Brüsszelben működött, majd 2002 decemberében Hágába költözött. Az Eurojust és az Europol 2004. június 9-én együttműködési megállapodást írt alá. Az Európai Rendőrakadémia (CEPOL a francia „Collège européen de police” Európai Rendőrfőiskola, elnevezésből alkotott mozaikszó) az uniós tagországok vezető beosztású rendőrtisztjei számára biztosít együttműködési lehetőséget. Célja, hogy ösztönözze a határokon átívelő kooperációt a bűnüldözés elleni harc, illetve a közbiztonság és közrend fenntartására irányuló tevékenységek terén. Az intézményt 2005-ben hozta létre az Európai Unió Tanácsa 2005/681/IB határozatával. Az Európai Unió ügynökségeként működő szervezet titkársága az egyesült királyságbeli Bramshillben található, Londontól mintegy 70 kilométerre. A Cepol évente 80–100 tanfolyamot, szemináriumot és konferenciát szervez. Az ügynökség által kezdeményezett tevékenységeket, amelyek számos területet felölelnek, a tagállamok rendőrtiszti főiskoláinak segítségével hajtják végre. A Cepol éves költségvetése 2007-ben 7,5 millió euró volt. A Cepol titkárságának igazgatója Ulf Göransson. Megbízatása, mely négy évre szól, 2011 februárjában jár le. Az igazgató az uniós tagállamok képviselőiből – rendszerint a tagállami rendőrtiszti főiskolák vezetőiből – álló igazgatótanácsnak tartozik felelősséggel. Az igazgatótanács elnöke az Európai Unió elnökségét adó ország képviselője. Az igazgatótanács rendszerint évente négy alkalommal ül össze. Munkáját négy bizottság segíti: Éves Program Bizottsága (APC), Költségvetési és Igazgatási Bizottság (BAC), Stratégiai Bizottság (SC), Képzési és Kutatási Bizottság (TRC). Magyarország és a többi újonnan csatlakozott ország számára elengedhetetlen volt a közösségi vívmányok – nevezetesen a szervezett bűnözés elleni törvénycsomag megalkotása, a Nemzetközi Bűnügyi Együttműködési Központ létrehozása, a határátkelőhelyek fejlesztése és a határellenőrzés integrált koncepciója, valamint a Schengeni Akcióterv – beemelése a magyar jog- és intézményrendszerbe. (Az

88

együttműködésről és információcseréről szóló 1999. évi LIV. törvény, a bűnüldöző szervek nemzetközi együttműködéséről szóló 2002. évi LIV. törvény, az Európai Unió tagállamaival folytatott bűnügyi együttműködésről szóló 2003. évi CXXX. törvény.) A rendőrségi törvény 2007. évi módosítása szerint „A rendőrség külön törvény, az Európai Unió kötelező jogi aktusa vagy nemzetközi szerződés alapján együttműködik a külföldi és a nemzetközi rendvédelmi szervekkel, fellép a nemzetközi bűnözés ellen. Nemzetközi szerződés vagy az Európai Unió kötelező jogi aktusa alapján – rendészeti feladatai ellátása során – magyar rendőr külföldön, rendőrségi vagy határrendészeti feladatokat ellátó külföldi szerv tagja a Magyar Köztársaság területén külön törvényben, illetve nemzetközi szerződésben meghatározott rendőrségi jogosítványokat gyakorolhat.” (2.§ 4/ bekezdés) A schengeni együttműködés központi eleme a SIS, az egyes országok hatóságait összekötő információs rendszer, amely nélkül lehetetlen volna a közbiztonsággal, közrenddel és nemzetközi személy- és áruforgalommal kapcsolatos közös intézkedések megtétele. Az úgynevezett schengeni aquishoz tartozó joganyag átvétele a csatlakozó országok számára feltétel nélkül kötelező. A rendőrség szervezeti felépítését illetően nincsenek uniós elvárások, lehet centralizált, decentralizált, többé vagy kevésbé militáris jellegű, viszont feltétlenül depolitizáltnak kell lennie és civil kontroll alatt kell állnia. A rendőrséggel szembeni elvárásokat az Európa Tanács fogalmazta meg, és kiemelte, hogy a rendőrség szervezetét úgy kell kialakítani, hogy felépítése biztosítsa a rendőr, mint a jog hivatalos védelmezője és szolgáltatója iránti köztiszteletet, a jó rendőr–civil kapcsolatokat, és ahol csak lehetséges, segítse más szervezetekkel, a helyi közösségekkel, nonprofit szervezetekkel, valamint a kisebbségi csoportok képviselőivel való hatékony együttműködést. Az ajánlás arra is kitért, hogy a rendőrségnek tevékenysége közben mindig szem előtt kell tartania az alapvető emberi jogokat, úgymint a gondolat, a lelkiismeret, a vallás, a szólás, a gyülekezés, a költözés szabadságát és a tulajdon használatának szabadságát. A nemzetközi intézmények tehát a jogállamiság erősítését szolgálhatják oly módon, hogy az uniós szintű bűnügyi együttműködés minden résztvevőtől megköveteli az alkotmányos demokráciák alapértékeinek betartását, bár

89

egyes tagállamok rendőrségi akciói nem mindenben felelnek meg ezeknek az elvárásoknak. A rendvédelem gyakorlati munkájának elvi kereteit az Emberi Jogok Európai Egyezménye adja. Az Egyezmény egyértelműen megköveteli a jog uralmának és a törvényességnek a tiszteletben tartását, a biztosított jogok mindenki számára egyforma érvényesülését és a jogorvoslat lehetőségének meglétét. Ugyanakkor elismeri az egyezmény az aláíró államok rendfenntartási és biztonsági szükségleteit, és annak meghatározásához megfelelő szabadságot biztosít a nemzeti hatóságoknak, hogy miként lehet a legjobban fenntartani a törvényt és a rendet országukban. Kétségtelen tény, hogy a jogalkalmazókra nagy feladatok hárulnak a szabadság, a biztonság és az igazságosság Európájának megvalósításában, és feladataiknak csak akkor tudnak megfelelni, ha munkájukat a szakmai professzionalizmuson túl az Európai Unió jogalkotóinak értékrendje is áthatja. Az Europol közös ellenőrző hatósága a tagállamok által delegált két-két adatvédelmi szakemberből áll. Feladata az Europol-nál tárolt személyes adatok tartalmának és azok felhasználásának ellenőrzése. A szervezetet a tagállamok a bruttó nemzeti termékükkel arányos hozzájárulásukkal tartják fenn. A pénzügyi ellenőrzés az igazgatótanács hatáskörébe tartozik. (Az évi költségvetés 2001-ben még csak 35,4 millió euró, 2007-ben pedig már 70,5 millió euró volt.) Az Europol jelenleg az uniós rendőrségek koordinátora. Az információcserén és a közös nyilvántartások vezetésén túl önálló bűnüldözési műveletek lefolytatására nem alkalmas, és arra felhatalmazása sincs. Sőt még a maastrichti szerződés által szorgalmazott, majd utóbb megszüntetett jogi forma a „közös akciók — actions communes” – levezényelésére sincs felkészültsége, minthogy ilyeneket inkább a tagállamok rendészeteinek közös tervei alapján, ad hoc jelleggel hajtanak végre. Ez a helyzet csak akkor változna, ha megvalósulhatna az európai szövetségi rendőrség gondolata, amire azonban alig van esély. A Prümi Szerződést 2005. május 27-én eredetileg az Európai Unió hét tagállama írta alá Belgium, Franciaország, Hollandia, Luxemburg, Németország, Ausztria és Spanyolország. Később csatlakozott hozzájuk Olaszország, Finnország, Portugália és

90

Szlovénia. Az aláírás helyszínéül szolgáló német városról elnevezett szerződés legfontosabb előnye az, hogy az aláírók számára lehetővé teszi az információcsere gyorsítását. (Az EP 2007. június 8-án bólintott rá.) A megállapodás lehetőséget ad arra, hogy egy EU-tagállam indokolt esetben cselekvési jogköröket adjon egy másik tagország rendőri szerveinek, emellett a határokon átnyúló együttműködést teszi intenzívebbé elsősorban a DNS-nyomokhoz, ujjlenyomatokhoz és lopott járműveket tartalmazó adatbázishoz való kölcsönös hozzáférés biztosítása alapján. A mostani döntéssel a szerződés egyes részeit beemelik az EU-joganyagba. A megállapodás szerint a tagállamok egymás ún. referencia-adataihoz férnek majd hozzá, ahol automatikus keresést indíthatnak, s összevethetik az általuk keresett DNS-adatokat a más nemzeti adatbázisokban találtakkal. A referencia adatok alapján a személyek általában nem lesznek azonosíthatóak, kivéve nagyobb eseményekkel kapcsolatos kereséseket, mint például az Európai Tanács ülése vagy nagyobb sportesemények. A prümi szerződés lehetővé teszi azt is, hogy egy tagállam rendőrei saját fegyverükkel és egyenruhájukban egy másik tagállam területére lépjenek és ott intézkedjenek. A prümi szerződés a német elnökség kezdeményezésére került napirendre, ám Berlinnek nem sikerült az eredeti dokumentumot egy az egyben átvetetnie az EUtagállamokkal. A szerződés legnagyobb ellenzője Nagy-Britannia és Írország voltak, amelyek hagyományosan érzékenyek a bel- és igazságügyi kérdések tagállami kontrolljának feladására. Ezért a szerződésből kimaradt például, hogy üldözés esetén a nemzeti rendőrségek engedély nélkül átléphetnek egy másik tagállam területére, és nem szerepelnek a dokumentumban az ún. légi marsallok sem, akik az eredeti szöveg szerint külföldi repülőgépekre is felszállhatnak. (A légi marsallokról áprilisban szavazott az Európai Parlament.) Az aláíró felek szívesen vennék, ha valamennyi uniós tagállam csatlakozna ehhez a megerősített együttműködéshez.

91

A prümi prioritások a következők: - a bűnügyi nyomozás és a gyanúsítottak azonosításának segítése céljából a nemzetközi DNS-profil-vizsgálatok megkönnyítése a nemzeti DNS-adatbázisokhoz való közvetlen hozzáférés révén; - az ujjlenyomatok adatai cseréjének gyorsítása és javítása a nemzeti ujjlenyomatadatbázisokhoz való közvetlen elektronikus hozzáférés segítségével (AFISrendszerek), a gyors személyazonosítás és bűnügyi nyomozás megkönnyítése céljából; - információk és adatok cseréje jelentős események során a biztonság és védelem elősegítése érdekében; - a terrorizmus elleni küzdelem megerősítése a kiterjesztett adatcsere által; - a légi járaton szolgáló biztonsági tisztek alkalmazásának elősegítése; - információcsere és közös okmányügyi tanácsadók alkalmazása az illegális migráció megelőzése céljából; - az illegális bevándorlókra vonatkozó közös hazatelepítési intézkedésekkel kapcsolatos operatív együttműködés megerősítése, valamint - a rendőrségi együttműködés keretében közös operatív tevékenységek, mint a közös járőrözés, személyellenőrzés, elemző csapatok és megfigyelő csoportok. 2007. december 13-án az EU vezetői aláírták a Lisszaboni Szerződést. Ezzel lezárult az a több évig tartó tárgyalássorozat, melyet az intézményi kérdések témájában folytattak. A Lisszaboni Szerződés módosítja a hatályos EU és EK szerződést, ám nem lép azok helyébe. A dokumentum biztosítani fogja a szükséges jogi keretet és eszközöket ahhoz, hogy az Unió meg tudjon felelni a jövő kihívásainak, és válasszal szolgáljon a polgárok által megfogalmazott igényekre. Európa demokratikusabbá és átláthatóbbá válik; az Európai Parlament és a nemzeti parlamentek szerepe megerősödik; a polgárok nagyobb lehetőséget kapnak arra, hogy kifejezésre és érvényre juttassák elképzeléseiket; és világosabbá válik, ki mit csinál európai és nemzeti szinten. Az Európai Parlament szerepe megerősödik: az Európai Unió polgárai által közvetlenül megválasztott Európai Parlament hatásköre fontos új elemekkel bővül az

92

uniós

jogalkotás,

az

uniós

költségvetés

és

a

nemzetközi

megállapodások

vonatkozásában. Különösen a döntéshozatali folyamatban alkalmazott együttdöntési eljárás kiterjesztése biztosítja majd, hogy az uniós jogszabályok túlnyomó többségének megalkotása során az Európai Parlament ugyanolyan súllyal vegyen részt a folyamatban, mint a tagállamokat képviselő Tanács. A nemzeti parlamentek részvétele megnövekedik: a nemzeti parlamentek jobban bekapcsolódhatnak az EU munkájába, különösen annak az új mechanizmusnak köszönhetően, amelynek révén folyamatosan nyomon követhetik, kizárólag azokban az esetekben kerül-e sor uniós szintű fellépésre, amikor az eredményesség szempontjából ez ígérkezik a legjobb megoldásnak (szubszidiaritás). Az Európai Parlament és a nemzeti parlamentek szerepének megerősödése együttesen azt eredményezi, hogy az EU működése demokratikusabbá válik, legitimitása növekszik. A polgárok jobban érvényre juttathatják elképzeléseiket: amennyiben több tagország állampolgárai közül legalább egy millióan szükségesnek ítélik, a kezdeményezési jognak köszönhetően felkérhetik a Bizottságot, terjesszen elő új szakpolitikai javaslatokat. A Lisszaboni Szerződés mondja ki először konkrétan, hogy a tagállamok kiléphetnek az Unióból. Európa hatékonyabbá válik; az uniós munkamódszerek és szavazási szabályok egyszerűsödnek; az intézményrendszer a 27-tagúra bővült Unió igényeinek megfelelően racionalizáltabbá és korszerűbbé válik; és az EU jobban fel tud lépni azokon a területeken, melyek napjainkban kiemelt fontossággal bírnak számára. Hatékony és eredményes döntéshozatal: a Tanácsban alkalmazott minősített többségi szavazást a szerződés újabb szakpolitikai területekre terjeszti ki annak érdekében, hogy a döntéshozatal felgyorsuljon és eredményesebbé váljon. 2014-től kezdődően a minősített többség kiszámítása a tagállamok és lakosok száma alapján meghatározott kettős többség elve szerint történik, összhangban az Unió kettős legitimitásával. A kettős többséghez az szükséges, hogy a határozatokat a tagállamok 55%-a elfogadja, továbbá hogy az igennel szavazó tagországok lakosainak száma együttesen elérje vagy meghaladja az Unió teljes lakosságának 65%-át. Szilárdabb és racionalizáltabb intézményrendszer: a Lisszaboni Szerződés létrehozza az Európai Tanács elnökének posztját, melyet két és fél évente választás 93

útján töltenek majd be; közvetlen kapcsolatot hoz létre a Bizottság elnökének megválasztása és az európai választási eredmények között; új szabályokat vezet be az Európai Parlament jövőbeli összetétele és a biztosok számának jövőbeli csökkentése vonatkozásában;

és

világosabb

szabályokat

fogalmaz

meg

a

megerősített

együttműködés és a pénzügyi rendelkezések tekintetében. Jobb élet az európai polgárok számára: a Lisszaboni Szerződés révén az EU jobban fel tud lépni számos, az Unió és polgárai számára napjainkban prioritást jelentő területen. Ez különösen igaz a szabadság, biztonság és jogérvényesülés terén felmerülő feladatok, így pl. a terrorizmus elleni küzdelem és a bűnözés elleni fellépés esetében, de bizonyos mértékig más területek, köztük a következők vonatkozásában is elmondható: energiapolitika, közegészségügy, polgári védelem, éghajlatváltozás, általános érdekű szolgáltatások, kutatás, űrpolitika, területi kohézió, kereskedelmi politika, humanitárius segítségnyújtás, sport, idegenforgalom és igazgatási együttműködés. A szerződés létrehozza a jogok és értékek, a szabadság, a szolidaritás és a biztonság Európáját; elősegíti az uniós értékek érvényesülését; az Európai Unió alapjogi

chartáját

beemeli

az

elsődleges

európai

jogba;

új

szolidaritási

mechanizmusokat tesz lehetővé; és hatékonyabb védelmet biztosít az európai polgárok számára. Demokratikus értékek: a Lisszaboni Szerződés részletesen áttekinti és megerősíti az Unió működésének alapjául szolgáló értékeket és célkitűzéseket. Ezek az értékek arra hivatottak, hogy viszonyítási pontul szolgáljanak az európai polgárok számára, és rámutassanak, mi mindent nyújthat Európa világszerte partnereinek. A polgárok jogai és az Európai Unió alapjogi chartája: a Lisszaboni Szerződés megőrzi a korábban megállapított jogokat, de ezeken túlmenően új jogokat is létrehoz. Ezen belül garantálja az Európai Unió alapjogi chartájában rögzített szabadságokat és elveket, és a charta rendelkezéseit kötelező jogi erővel ruházza fel. A jogok közé egyaránt tartoznak polgári, politikai, gazdasági és szociális jogok.

94

Az európai polgárokat megillető szabadságok: a Lisszaboni Szerződés megőrzi és megerősíti a „négy szabadságot”, és az európai polgárokat megillető politikai, gazdasági és szociális szabadságokat. A tagállamok közösségvállalása: a Lisszaboni Szerződés úgy rendelkezik, hogy az Unió és a tagállamok a szolidaritás szellemében közösen lépjenek fel, ha az egyik tagországot terrortámadás éri, illetve természeti csapás vagy ember által okozott katasztrófa sújtja. A dokumentum az energiaügyek területén gyakorolt közösségvállalás fontosságát is hangsúlyozza. Nagyobb biztonság mindenki számára: bővülnek a szabadság, a biztonság és a jogérvényesítés célját szolgáló uniós képességek, ez pedig közvetlen előnyöket biztosít a bűnözés és a terrorizmus elleni uniós fellépés terén. A polgári védelemmel, humanitárius segítségnyújtással és közegészségüggyel kapcsolatos új rendelkezések ugyancsak arra irányulnak, hogy az Unió könnyebben tudjon reagálni az európai polgárok biztonságát fenyegető veszélyekre. Európa hatékonyabban tud fellépni globális szereplőként az európai külpolitikai eszközök egybekapcsolása révén, melyre az új szakpolitikák kidolgozása és meghatározása során egyaránt sor kerül. A Lisszaboni Szerződésnek köszönhetően Európa egységesen tud majd megnyilatkozni mindazon partnerei felé, akikkel világszerte kapcsolatokat ápol. A szerződés Európa gazdasági, humanitárius, politikai és diplomáciai képességeire építve elő fogja segíteni az európai érdekek és értékek globális érvényesülését, eközben azonban tiszteletben tartja a tagállamok egyedi külpolitikai érdekeit. A szerződés által életre hívott külügyi és biztonságpolitikai főképviselői tisztség révén az EU külső fellépése hatásosabbá, következetesebbé és hangsúlyosabbá válik. A főképviselő alelnöki tisztséget tölt majd be az Európai Bizottságban. A szerződés létrehozza az európai külügyi szolgálatot, amely támogatást és segítséget fog biztosítani a főképviselő részére. Mivel a szerződés önálló jogi személyiséggel ruházza fel, az Európai Unió nagyobb súllyal tud fellépni a tárgyalások során, hatékonyabban szerepel majd a

95

nemzetközi színtéren, és a vele kialakítható partnerség lehetősége is kézenfekvőbbé válik az Unión kívüli országok és a nemzetközi szervezetek számára. Az európai biztonság- és védelempolitika fejlődése nem bontja el a jelenlegi különleges döntéshozatali rendszert, viszont lehetővé teszi, hogy megerősített együttműködés jöjjön létre kisebb, csupán néhány tagállamot számláló csoportok tagjai között.

96

KÉRDÉS ÉS FELADAT Melyek az Europol feladatai? Az alábbi cikkelyek alapján foglaljuk össze az Európai Unió rendőrségi együttműködésének elvi alapjait és gyakorlatát!

III-275. cikk (1) Az Unió rendőrségi együttműködést alakít ki, amelyben részt vesz a tagállamok valamennyi hatáskörrel rendelkező hatósága, köztük a tagállamok rendőrségei, vámhatóságai és a bűncselekmények megelőzésére és felderítésére szakosodott egyéb bűnüldöző szolgálatai. (2) Az (1) bekezdésben foglaltak céljából európai törvényben vagy kerettörvényben intézkedéseket lehet megállapítani a következőkre vonatkozóan: a) a releváns információk összegyűjtése, tárolása, feldolgozása, elemzése és cseréje; b) az állomány képzésének támogatása, valamint együttműködés az állomány egymás közötti cseréje, a felszerelések használata és a kriminalisztikai kutatások terén; c) a szervezett bűnözés súlyos formáinak felderítésére vonatkozó közös nyomozási technikák. (3) A Tanács európai törvényben vagy kerettörvényben intézkedéseket állapíthat meg az (1) bekezdésben említett hatóságok közötti operatív együttműködésre vonatkozóan. A Tanács az Európai Parlamenttel folytatott konzultációt követően, egyhangúlag határoz. III-276. cikk (1) Az Europol feladata, hogy támogassa és erősítse a tagállamok rendőri hatóságainak és egyéb bűnüldöző szolgálatainak tevékenységét, valamint a közöttük folytatott kölcsönös együttműködést a két vagy több tagállamot érintő bűncselekmények, a terrorizmus és az uniós politikák alá tartozó közös érdekeket sértő bűnözési formák megelőzése és üldözése terén. (2) Az Europol felépítését, működését, tevékenységi területét és feladatait európai törvény határozza meg. E feladatok a következőket foglalhatják magukban: a) az információk, így különösen a tagállamok hatóságai vagy harmadik országok, illetve Unión kívüli szervezetek vagy intézmények által szolgáltatott információk összegyűjtése, tárolása, feldolgozása, elemzése és cseréje; b) a tagállamok hatáskörrel rendelkező hatóságaival közösen vagy közös nyomozócsoportok keretében végzett nyomozati és operatív cselekmények összehangolása, megszervezése és végrehajtása, adott esetben az Eurojusttal kapcsolatot tartva. Európai törvény határozza meg azokat az eljárásokat, amelyek szerint az Európai Parlament – a nemzeti parlamentekkel közösen – ellenőrzi az Europol tevékenységét. (3) Az Europol által végzett operatív cselekményeket annak a tagállamnak a hatóságaival kapcsolatot tartva és velük egyetértésben kell végrehajtani, amelynek területét ezek a cselekmények érintik. Kényszerítő intézkedések alkalmazására kizárólag a hatáskörrel rendelkező nemzeti hatóságok jogosultak. III-277. cikk A Tanács európai törvényben vagy kerettörvényben meghatározza azokat a feltételeket és korlátokat, amelyek mellett a tagállamoknak a III-270. és III-275. cikkben említett hatáskörrel rendelkező hatóságai egy másik tagállam területén – annak hatóságaival kapcsolatot tartva és velük egyetértésben – intézkedéseket foganatosíthatnak.”

97

KITEKINTÉS A gyakorlati eredményesség kérdésén túlmenően egyáltalában nem hanyagolható el a rendőrség

„üzenethordozó”

szerepe

sem.

A

büntetőtörvényekhez

vagy

az

igazságszolgáltatáshoz hasonlóan az életviszonyokra gyakorolt igen csekély hatás ellenére is fontos, hogy puszta létével kifejezze: a társadalom intézményt, intézményeket működtet azért, mert bizonyos magatartásokat elítél, és azok ellen fel kíván lépni. Ebből a szempontból egyáltalában nem mindegy – amiképpen a főleg szimbolikus funkciót betöltő államfő esetében sem –, hogy a rendőrség milyen meggyőző erővel közvetíti a közhatalom döntéshozóinak üzenetét. De legfőképpen az a kérdés, hogy miben is áll ez az üzenet. A közbiztonság védelmére rendelt szervezetek mai tudásunk szerint nem elsősorban közvetlenül, hanem áttételesen: más szervekkel és mindenekelőtt a közösségekkel való együttműködésben tudnak kifejteni valamiféle hatást a bűnözés alakulására. Ennek során pedig több kérdésben világosan állást kell foglalni és a szervezet által elfogadott értékeket az emberek irányába képviselni. Az egyik legnagyobb probléma a bűnüldözés és az alkotmányosság viszonyának erkölcsi megítélése. Az itt kifejtettekből az következik, hogy a bűnözés létezését el kell fogadni gyakorlati megfontolásokból, de természetesen minden bűnös magatartást erkölcsileg el kell ítélni. Ilyen felfogásban le kell mondani egyes esetekben a sikerről, ha azt csak bűnös, szabályszegő, az alkotmányos jogokat aránytalanul korlátozó módon lehetne elérni. Így maradhatnak bűncselekmények megtorlatlanul, de a következetes – a hatóság által saját magára is alkalmazott – törvénytisztelet olyan közhatalmi üzenet, ami hosszabb távon, a bizalom miatt és a bűn elutasítása okán javuló elfogadottság és lakossági támogatás révén bőséges megtérüléssel kecsegtet. A rendőrség a rendőrségi reform folyamatában kell, hogy alkalmazkodjon a modern demokráciához. A reformfolyamatban a társadalmi és rendőrségi igények találkoznak abban, hogy a rendőrség működésén, társadalmi beilleszkedésének módján változtatni kell, ugyanakkor ütköznek is a tekintetben, hogy ez miként tehető meg, és hogyan ellenőrizhető. A rendőrségi reform nem egyetlen kampányból, nem egyetlen döntésből és akcióból áll, hanem abból az állandó változtatásból, mely a rendőrséget a folyton alakuló, formálódó társadalomhoz igazítja.

98

FELHASZNÁLT IRODALOM Arisztotelész: Politika. Gondolat Kiadó, Bp., 1994. Ballagi Mór: A magyar nyelv teljes szótára. Pest, 1872. Bayer József: A politikatudomány alapjai. Napvilág Kiadó, Bp., 1999. Bibó István: Válogatott tanulmányok. Második kötet. 1945–49., Magvető Könyvkiadó, Bp., 1986. Bodonyi Ilona–Kozáry Andrea–Tarján G. Gábor: Politológia. Rejtjel Kiadó, Bp., 2004. Buisson, Henri: A rendőrség története. BM. Tanulmányi és Módszertani Osztály, 1960. Concha Győző: A rendőrség természete és állása a szabad államban. Székfoglaló értekezés 1901. In: Hatvan év tudományos mozgalmai között. Concha Győző összegyűjtött értekezései. A Magyar Tudományos Akadémia kiadása, Bp., 1935. Csapó Csaba: A Magyar Királyi Csendőrség története 1881–1914., Pannónia Könyvek, Pécs, 1999. Déry Tibor: Képzelt riport egy amerikai popfesztiválról. Szépirodalmi Könyvkiadó, Bp., 1971. Ernyes Mihály: A nemzetközi és a magyar rendvédelem-történet alapjai. PRevent Contact Kft, 1998. Ernyes Mihály: A magyar rendőrség története. BM Nyomda Kft., 2002. Finszter Géza: A bűnüldözés működési modelljei. In: Gönczöl Katalin–Korinek László–Lévay Miklós: Kriminológiai ismeretek. Corvina, Bp., 1996. Finszter Géza: A rendszerváltás és a rendőrség, In: Rendőrség és társadalom. A rendszerváltás magyar rendőrsége. Hanns Seidel Alapítvány, Bp., 1993. Finszter Géza: A rendészet elmélete. KJK-Kerszöv Jogi és Üzleti Kiadó Kft., Bp., 2003. Finszter Géza: Rendészetek alkotmányos integrációja az unióban, Belügyi Szemle, 2004/5. szám Finszter Géza: Víziók a rendőrségről, Rendészeti Szemle, 2008/1. szám 99

Gönczöl Katalin–Kerezsi Klára–Korinek László–Lévay Miklós: Kriminológia – Szak-kriminológia, Rejtjel Kiadó, Bp., 2006. Hajdu Lajos: Bűntett és büntetés Magyarországon a XVIII. század utolsó harmadában. Magvető Könyvkiadó, Bp.,1985. Hemingway, Ernest: Novellák. Európa Könyvkiadó, Bp., 1963. Kaiser Ferenc: A Magyar Királyi Csendőrség története a két világháború között. Pannónia Könyvek, Pécs, 2002. Katona Géza: Adalékok a rendészet fogalmának meghatározásához Rendészeti Szemle, 1993/6. Krémer Ferenc: A rendőri hatalom természete. Napvilág Kiadó, Bp., 2003. Magyar történeti szöveggyűjtemény 1000–1526. Szerkesztette: Bertényi Iván. Osiris Kiadó, Bp., 2000. Szabó András: Helyet kér a rendészettudomány. Magyar Rendészet, 2004/1. szám Szamel Lajos: A rendészet és a rendőrség jogi szabályozásának elméleti alapjai, Bp., 1990. Szikinger István: Rendőrség a demokratikus jogállamban. Sík Kiadó Kft., 1998. Szikinger István: Bűnözés Magyarországon, Magyar Tudomány, 2001/8. szám Tamas, Gellert: A lézeres gyilkos. Egy merényletsorozat anatómiája, Corvina Kiadó, 2008. Világtörténet a 20. században. Szerk.: M. Howard és W. R. Louis, Napvilág Kiadó, Bp., 2002. Wacquant, Loic: A nyomor börtönei. Helikon Kiadó, Bp., 2001.

100