Korupce: Východiska a řešení problému v ČR

Právnická fakulta Masarykovy univerzity Katedra teorie práva

DIPLOMOVÁ PRÁCE

Korupce: Východiska a řešení problému v ČR Aleš Körner 2005/2006

„Prohlašuji, že jsem diplomovou práci na téma Korupce: Východiska a

řešení problému v ČR zpracoval sám a uvedl jsem všechny použité prameny“.

Poděkování

Děkuji tímto garantovi diplomové práce JUDr. Romanu Vaňkovi, Ph. D. za rady a

připomínky, které mi poskytl při vypracování diplomové práce a Mgr. Kateřině Štikové za pomoc při stylistické korekci.

2

Obsah

1. Úvod ....................................................................................................... 5

2. Definice korupce ..................................................................................... 6 2.1. Korupce a její postih v trestním zákoně ........................................ 9

3. Typy korupce .......................................................................................... 10

3.1. Malá administrativní korupce ...................................................... 10

3.2. Zneužívání veřejných zdrojů ........................................................ 10

3.3. Trestné činy související s korupcí ................................................ 12

3.4. Faktory ovlivňující výskyt korupce .............................................. 14

3.4.1. Míra kontroly státu nad hospodářstvím .......................... 14

3.4.2. Postavení majetku na žebříčku hodnot ........................... 14 3.4.3. Korupční tradice ........................................................... 14

3.4.4. Významné společenské změny ...................................... 15 3.4.5. Nedostatek reflexe vládních stran .................................. 15

3.4.6. Média ............................................................................ 15 3.5.7. Úroveň státní správy ..................................................... 15

3.5.8. Globální charakter korupce ........................................... 16

4. Příčiny korupce ....................................................................................... 17

5. Důvody korupce ..................................................................................... 18

5.1. Předpoklady pro úspěšný boj proti korupci podle OECD ............. 20

5.1.1. Státní moc ..................................................................... 20

5.1.2. Oblast finanční .............................................................. 20

5.1.3. Oblast legislativní ......................................................... 21

5.1.4. Oblast informační ......................................................... 22

5.2. Resortní korupce ........................................................................ 23

6. Pozitiva korupce ..................................................................................... 24

3

7. Východiska ČR ........................................................................................ 26 7.1. Korupční klima .......................................................................... 28

7.2. Vládní program boje proti korupci .............................................. 29 7.3. Východiska – nevládní organizace .............................................. 30 7.4. Náklady korupce ........................................................................ 32

8. Řešení korupce ....................................................................................... 33

8.1. Reforma veřejné správy .............................................................. 33

8.2. Test integrity .............................................................................. 37 8.3. Dílčí návrhy protikorupčních opatření ........................................ 37

8.3.1. Zrušení korupcí infikovaných programů ........................ 37 8.3.2. Selektivní legalizace ilegálních aktivit .......................... 38

8.3.3. Požadavek transparence veřejných zakázek ................... 38 8.3.4. Plošná majetková přiznání ............................................ 38 8.3.5. Etické kodexy ............................................................... 38

9. Veřejné zakázky ....................................................................................... 39 9.1. Vlastní průběh ............................................................................ 40 9.1.1. Příprava zadání veřejné zakázky ................................... 40 9.1.2. Stanovení kritérií .......................................................... 42

9.1.3. Výběr nabídky .............................................................. 43

9.1.4. Posuzování a hodnocení nabídek ................................... 44 9.1.5. Přidělení zakázky .......................................................... 45

9.1.6. Opravné prostředky ....................................................... 46

10. Dopravní policie ..................................................................................... 48

11. Závěr ..................................................................................................... 50

12 Summary ................................................................................................ 52

13. Seznam pramenů .................................................................................... 54

4

1. Úvod

Korupce je zvláštní jev provázející lidstvo již od jeho počátku. Lze jí vysledovat

u prvních civilizací v Mezopotámii či Egyptě. Existuje ve všech společnostech bez ohledu na ideologii, náboženství, morálku či právo. Je vděčným tématem politických

stran, které pod praporem boje proti korupci se po vítězných volbách dříve či později

stávají jejím inkubátorem. Je třeba si položit otázku, proč je v naší společnosti korupce

přítomna a z jakých důvodů se nedaří proti ní vždy efektivně bojovat. Lze ji jako jev analyzovat z hlediska mnoha vědeckých disciplin. Já bych ji chtěl ve své práci zkoumat především z hlediska právního.

Vzhledem k tomu je třeba předem konstatovat, že zatímco východiska i v rámci

našeho státu jsou známá, řešení problému korupce, která byla doposud realizována, se

vždy nesetkala s pochopením a úspěchem. Naším specifikem je to, že se nacházíme

v období posttotalitním, kdy návyky z předchozího režimu zůstávají a byly doplněny novými transformačními. Existují oblasti, ve kterých se korupci dobře daří a je vnímána

jako problém i občany. Pravidelně se na čele žebříčků umísťuje dopravní policie, zdravotnictví a školství, zadávání veřejných zakázek a další. Za pozitivum lze snad považovat, že soudnictví není nahlíženo jako oblast, kde se korupci daří dobře, což považuji za jeden ze základních kamenů boje proti ní.

Většina materiálů, které jsem za účelem zkoumání tohoto jevu prostudoval,

upozorňuje, že s korupcí lze úspěšně bojovat, ale nelze ji nikdy zcela porazit. Důvodů je

více a budu se jimi také zabývat dále ve své práci. V té bych zejména rád nastínil současný stav korupce v České republice, způsob, jakým se s ní vypořádává současná

vláda a s jakými výsledky. Dále bych se chtěl zabývat způsobem jak korupce vzniká, jejími mechanismy a následky. I v naší občanské společnosti existují sdružení a

jednotlivci, jenž si vytkli za cíl s korupcí bojovat. Abychom mohli tento problém řešit je třeba především vědět, kde se vyskytuje a jaké jsou příčiny jejího vzniku.

Řešení korupce je nesnadný úkol již z toho důvodu, že lidské společenství je

budováno na základě známostí a vzájemné pomoci. Zde nemusí nutně hrát roli okamžitý prospěch nebo peníze. Proto je důležité odlišit tyto situace a definovat, co již korupcí je a co ještě není .

5

2. Definice korupce

Latinské slovo korupce je odvozeno od slova rumpere (zlomit, roztrhnout).

Latinské slovo corruptus pak vyjadřuje následek změny. Lze si pod tím představit

situaci, kdy někoho zlomím ke změně názoru, postupu či zásady. Taková osoba se stává součástí procesu, ze kterého již obvykle nemá možnost uniknout. Tím se ovšem dostává do bludného kruhu, neboť je vydíratelná právě proto, že přijala úplatek.

Definice pojmu korupce se liší podle toho, kdo ji definuje. Rozdílný názor na ní

bude mít právník, sociolog či novinář. Je to jev dynamický, který se pružně přizpůsobuje nové realitě a vzpírá se snadnému uchopení a pojmenování. Jinak definuje korupci veřejnost, která bude na okruh vztahů týkajících se korupce nahlížet šířeji a přes

svou životní zkušenost a jiný je pohled práva, který se pokouší vypořádat s tímto fenoménem prostřednictvím trestního práva.

Korupci lze charakterizovat jako vztah mezi dvěma subjekty, ať jednotlivci nebo

institucemi, z nichž jeden nabízí a většinou i poskytuje druhému určitou formu odměny

za poskytnutí či příslib neoprávněné výhody. Druhý pak očekává, že za tuto poskytnutou výhodu mu bude slíbená materiální či nemateriální odměna poskytnuta.

Korupce z hlediska trestního práva představuje určitou sumu trestných činů,

které zná náš Trestní zákoník. Lze jmenovat např. přijímání úplatku, podplácení,

nepřímé úplatkářství, zneužití pravomoci veřejného činitele, které však není vždy řazeno k trestným činům korupce.

V oblasti veřejné správy definuje Radim Roudný korupci jako delikt1, který je

páchán v souvislosti s výkonem práv a přináší oběma stranám určitou výhodu.

Petrus C. van Doyle2 definuje korupci jako situaci, kdy dochází k odchýlení od

kritérií, jimiž by se mělo řídit rozhodování o předmětné otázce, které je motivováno

odměnou či jejím slibem. To je jeden z důležitých aspektů, které je třeba brát v potaz. Odměna nemusí být realizována v přímé časové návaznosti na korupční jednání, může

být například poskytnuta až poté, co příslušný úředník opustí svůj úřad a stane se „Delikt, kdy osoba, která vystupuje jako činitel nebo zaměstnanec orgánu moci zákonodárné, výkonné a soudní, nebo fyzická či právnická osoba, na kterou byla některá výkonná práva delegována, v souvislosti se svým postavením obstará za výhodu jiné fyzické či právnické osobě výhodu jinou “ Roudný, R., Zilvar, J. a kol.: Korupce. Boj proti korupce ve veřejné zprávě. 2000, s.8 2 „ Korupce je nepoctivost nebo nedostatek v rozhodovacím procesu, kdy ten kdo rozhoduje souhlasí s tím, že se odchýlí od kritéria nebo požaduje odchýlení od tohoto kritéria, kterým se jeho rozhodování mělo řídit, výměnou za odměnu nebo slib odměny, avšak tyto motivy, které jeho rozhodování ovlivňují nemohou být částí ospravedlnění rozhodnutí“ 1

6

v zápětí zaměstnancem společnosti, v jejíž prospěch rozhodl. Autor dále upozorňuje, že

z sociálně-psychologického hlediska není korupční chování výjimečné, ale naopak velmi „lidské“ a prostupuje mnoho lidských vztahů v jejichž rámci musíme přijímat rozhodnutí. Z tohoto hlediska se nejedná o rys systému, ale typ společenské interakce.

Korupce je vnímána z hlediska společenských věd různě3, ale existuje shoda, že

se týká výkonu veřejné role nebo autority vyplývající z pozice veřejného činitele.

Snaha o korupční jednání je přitom přirozenou součástí lidské povahy a je

přítomna ve všech zemích světa. Korupci provází řada nebezpečných jevů, mezi které

patří oslabování občanských nebo profesních ctností a rozpad důvěry v právní stát.

Obyvatelstvo tak ztrácí motivy k dodržování zákonů. Korupce ohrožuje hospodářskou soutěž a tím může i ohrozit stabilitu státu. Také vytváří paralelní, nikým nevolené a nedemokratické mocenské struktury.

Podle průzkumu Gfk Praha4 jsou „Nejvíce korupčním očekáváním vystaveni

podnikatelé, vysokoškolsky vzdělaní lidé a příslušníci mladší generace zahajující svoji kariéru. Tyto kategorie představují nejvíce „korupčně“ exponované části populace ČR.

Naopak nejméně jsou korupčním tlakům vystaveni nekvalifikovaní dělníci, lidé se základním vzděláním a důchodci“.

Korupce je nástrojem organizovaného zločinu, který ji používá k pronikání do

politických kruhů a státní správy. Je jím prováděna ani ne tak pro vlastní efekt, jímž by

bylo možné získat informaci nebo beztrestnost, ale pro ni samu, proto, aby ten který úředník byl do něčeho zapleten, aby existovalo něco, co lze proti němu využít. Boj proti

korupci proto nemůže být pouze záležitostí státních institucí, ale musí se stát celospolečenským zájmem. Velkou měrou k němu mohou přispět zájmové a profesní spolky, organizace a nevládní aktivity vyvěrající z občanské společnosti.

Aby měl boj s korupcí smysl, musí si většina lidí v zemi uvědomit, že ačkoli je

zdánlivě skutkem, ve kterém chybí personifikovaná oběť, ve skutečnosti je obětí ve většině případů společnost jako taková. Je tedy třeba, aby si lidé uvědomili, že jakákoli korupční jednání se v konečném důsledku nevyplatí ani jim.

Základním předpokladem v boji proti tomuto jevu je přesvědčení, že tolerance

korupce jako ekonomické strategie v jakékoli oblasti veřejné správy vede k jejímu „ Neexistuje shoda ani v tom, jaký druh reality korupce představuje ( zdali jde o chvání, stav sociální dezintegrace či sociální instituci“ Frič, P.: Korupce na český způsob. Praha: G plus G, 1999, s. 13 4 Gfk Praha, leden 1998 3

7

rozšíření do oblastí dalších a má negativní důsledky pro společnost jako celek. Je totiž

charakteristickým rysem korupce, že v situaci, kdy je difúzně rozprostřena ve společenských institucích, na sebe spirálovitě nabaluje téměř všechny kontexty sociálního života. Vytváří velmi nejisté ekonomické prostředí, v němž výrazně klesá ochota investovat, přímo úměrná nemožnosti odhadnout ekonomické procesy ve společnosti, v níž působí nevyzpytatelná a arbitrárně rozhodující veřejná správa.

Fenomén korupce propojuje množství oblastí sociálního života a vytváří

prostředí, v němž se každá dílčí, nesystémová reforma ocitá v bludném kruhu. Klíč k

nápravě leží primárně v očištění a reformách veřejného sektoru, neboť jen efektivní a

morálně bezúhonná byrokracie může být garantem účinného boje proti ní v sektoru privátním.

Lze ji rozdělit na „tržní“, při níž dochází k ilegálnímu prodeji moci,

a „parochiální“, kde převládají tradiční vazby (příbuzenství, klientelismus5, známosti

apod.). Také odsouzení korupce z hlediska morálky se vyvíjí zároveň s procesy vytvářejícími občanskou společnost. Jeho podmínkou je všeobecné akceptování ideje svobodné vůle individua a uznání závazných hranic pro úřednické jednání.

V našich podmínkách existuje klientelismus ve specifické formě, o které Jan

Keller hovoří jako o „pseudoklientelismu“6. Ta se vyznačuje tím, že „spíše než na

hierarchických vztazích spočívá na bázi reciprocity a záměny rolí patrona a klienta“

Klientelismus (z lat. cliens = poslušný) je sociální instituce založená na vztahu mezi závislými klienty a jejich patronem. Nejvýraznějším rysem klientského vztahu je uznaná nerovnost zúčastněných stran. Jedná se přitom o vztah reciproční, každá ze stran má vůči straně druhé jisté povinnosti, i když jejich význam bývá zpravidla nesouměřitelný. Vztah je přísně osobní, zpravidla silně emotivně zabarvený ideálem věrnosti, čímž se liší od neosobních vztahů tržního typu. Není smluvně ustanoven a probíhá často pololegálně, čímž se liší od vztahů zakotvených ve veřejném právu, i když jeho význam pro strukturu veřejného života bývá značný. Paradoxní kombinace vzájemné věrnosti a nekompromisní nerovnosti nebrání tomu, aby byl vztah udržován dobrovolně oběma stranami. O značné životnosti této netržní a nedemokratické instituce svědčí, že je silně rozšířena jak v tradičních, tak také v moderních společnostech. Klientelismus jako sociální jev byl analyzován v různých fázích vývoje antiky, v evropském i mimoevropském feudalismu, v období absolutních monarchií, v britském politickém systému 18. století, v současnosti především v zemích Středomoří, Latinské Ameriky, jihovýchodní Asie a v Japonsku. Tato velmi specifická forma sociální směny probíhá zcela netržním způsobem, její charakter neumožňuje zúčastněným stranám kalkulovat zisky a výdaje, přísně osobní ráz vylučuje možnost regulace ceny vyměňovaných služeb. Vklad patrona mívá zpravidla podobu ochrany závislých klientů, klienti naopak svou loajalitou zvyšují patronův vliv. Klientské vztahy suplují trh při distribuci těch služeb a statků, k nimž v principu není umožněn všem přístup. Jedná se především o nerovnou distribuci podílu na moci - politický klientelismus. Významnou roli hraje kategorie „zprostředkovatelů“ (brokers). Jde o osoby, které nekontrolují přímo žádané zdroje, mají však strategické kontakty na ty, kdo takové zdroje kontrolují. 6 Keller, J.: Dvanáct omylů sociologie. Praha: Sociologické nakladatelství, 1995. s. 56-60 5

8

Zatímco v politice vyspělých zemí patří korupce k patologickým jednáním,

v zemích třetího světa i v bývalých socialistických zemích je jedním z nejrozšířenějších

jevů. Často bývá nejen příčinou skandálů, ale i větších společenských otřesů a státních převratů. Ohrožuje životaschopnost demokratických institucí a tržních ekonomik i bezpečnost státu, a to jak z hlediska vnitřní bezpečnosti, tak i bezpečnosti vnější.

2.1. Korupce a její postih v trestním zákoně

Pojem korupce není v českých trestně právních normách definován jako

samostatný trestný čin. Jsou to především trestné činy uvedené v hlavě třetí zvláštní části trestního zákona7, nazvané jako „trestné činy proti pořádku ve věcech veřejných“.

Zejména oddíl třetí této hlavy „úplatkářství“ obsahuje trestné činy, které v sobě nesou všechny znaky korupce. Jde o tyto trestné činy: § 160 přijímání úplatku, § 161 podplácení a § 162 nepřímé úplatkářství.

Beztrestnost zakotvená v § 163 trestního zákona jako zvláštním ustanovení

o účinné lítosti má motivovat občany, kteří byli o úplatek požádáni či jej poskytli, aby

okamžitě oznámili trestnou činnost příslušným orgánům. Kromě úplatkářství je v našem

právním řádu zakotveno několik dalších skutkových podstat trestného činu, které definují korupční chování. Protože rozhodující prostor a hlavní nebezpečí korupce leží v oblasti veřejné správy v širším smyslu, včetně moci zákonodárné a soudní, jde především o vybrané trestné činy veřejných činitelů podle druhého oddílu třetí hlavy

zvláštní části trestního zákona - zneužívání pravomoci veřejného činitele (§ 158) a maření úkolu veřejného činitele z nedbalosti (§ 159). K trestným činům, které mají

znaky korupčního chování, lze řadit také trestné činy porušování předpisů o nakládání

s kontrolovaným zbožím a technologiemi podle § 124a, porušení povinnosti v řízení o konkursu podle § 126, porušování povinnosti při správě cizího majetku podle

§ 255, zneužívání informací v obchodním styku podle § 128, pletichy při veřejné

soutěži a veřejné dražbě podle § 128a až 128c trestního zákona a některé další skutkové podstaty obsažené v hlavě druhé zvláštní části trestního zákona.

7

Šámal, P., Púry, F., Rizman, S.: Trestní zákon. Komentář. Praha: C. H. Beck, 2004

9

3. Typy korupce

Lze rozlišit jednotlivé typy korupce, které se od sebe liší především

společenskou nebezpečností.

3.1. Malá administrativní korupce 1. Podplácení úředníků

2. Záměrná nepřehledná regulace, zatemňování pravidel, špatná organizace 3. Zneužívání pravomocí vyplývajících z dozorové činnosti veřejné správy Pokud není zajištěn dostatečný

veřejný dohled a kontrolní mechanismy, je

možné, aby byli jednotliví úředníci podpláceni soukromými subjekty proto, aby si

zajistily určitou výhodu. Podplácení může být iniciováno soukromými subjekty nebo může být naopak vyžádáno úředníky, kteří jej mohou někdy realizovat organizovaným způsobem. Mohou dokonce záměrně vytvářet podmínky, aby je bylo nutné uplácet.

Nadměrná a nepřehledná regulace, která nutí soukromé subjekty k tomu, aby

hledaly ,,kratší cesty" pro řešení jejich záležitostí pomocí úplatků, je další příčinou

vzniku korupčních příležitostí. Klasickým příkladem, byl zejména v minulosti například

obchodní rejstřík, kdy bylo třeba čekat měsíce na zápis. Podnikatelské subjekty však podnikají v reálném čase a proto hledaly cesty jak zápisy zrychlit i za cenu poskytování úplatků. Dalším způsobem vedoucím k získávání úplatků především od malých

podnikatelských subjektů je zneužívání pravomocí vyplývajících z dozorové činnosti

veřejné správy. Tento způsob je efektivní, když nejsou známa jasná pravidla

podnikání nebo když jsou tato pravidla nepřehledná.

3.2. Zneužívání veřejných zdrojů 1. Zpronevěra veřejných zdrojů

2. Nehospodárné využívání veřejných zdrojů 3. Soukromý prospěch z privatizace

4. Zneužívání úřední moci při udělování veřejných zakázek

10

5. Nepotismus8, klientelismus, ,,prodej“ pozic

Způsobem kterým dochází ke zpronevěře veřejných zdrojů je vytváření skrytých

rozpočtových položek nebo přidávání bonusů k platům, které nejsou deklarovány. O

jejich vyplácení rozhodují vedoucí pracovníci, kteří však za ně mohou požadovat protislužby, které nejsou v popisu práce toho, komu jsou výše zmíněné bonusy vypláceny. Vznikají tak podmínky pro organizované formy korupce. V rámci organizace veřejné správy se tímto způsobem vytváří systém vzájemných služeb a

protislužeb, kdy výsledkem je snižování efektivnosti hospodaření s veřejnými prostředky a jejich přidělování na základě neobjektivních kritérií.

Transparency International hovoří o zvláštní formě korupce typické pro

postkomunistickou východní Evropu, kterou nazývá zneužívání privatizace9 a řadí ji

mezi korupci administrativní. Jedná se typ korupce, který provází přesun majetku státu do soukromých rukou, při kterém docházelo k řadě pochybných převodů za značně nízké ceny. Udělování veřejných zakázek je postiženo problémy nejen na centrální, ale

také na nižších úrovních. V České republice je jejich udělování provázeno střetem zájmů, který je na místní úrovni tak běžný, že není vůbec považován za protiprávní jednání. Klasickými příklady je udělování zakázek v rámci místní samosprávy

společnostem, ve kterých figurují sami zastupitelé, kteří o udělení zakázek rozhodují. V této oblasti je také výrazně rozšířen nepotismus, klientelismus a prodej pozic.

Konečně charakteristickým znakem prodeje pozic je skutečnost, že dochází k

upevňování a rozšiřování vlivu významného jedince prostřednictvím „placeného

protěžování“. Tento jedinec je v postavení, které mu umožňuje rozhodovat o personálních otázkách. Pracovní místa, o nichž rozhoduje, pak obsazuje na základě úplatků, které získává od jednotlivých zájemců o tyto pozice. Jakmile tito kandidáti

místo získají, chovají se k němu jako ke „kořisti“, neboť se jim musí vrátit vynaložené náklady.

Společným rysem klientelismu, nepotismu i prodeje pozic je skutečnost, že toky

výhod v rámci těchto vztahů mohou probíhat až se značným časovým odstupem. Osoby, které se těchto vztahů účastní, totiž těží již ze samotné účasti na tomto vztahu, Nepotismus (z it. nepos - vnuk) je způsob uplatňování, upevňování a rozšiřování vlivu významného jedince na společenské struktury prostřednictvím prosazování vlastních příbuzných a oblíbenců do lukrativních a společensky vlivných pozic a rolí 9 Transparency International: Korupce a protikorupční politika ve veřejné zprávě. Praha, 2005 s.8 8

11

z čehož pak plynou výhody, které osoby na tomto systému vztahů nezúčastněné nemají. Velmi často se navíc nejedná o finanční, může jít o prestiž či jiné nemajetkové výhody.

Klientelismus, nepotismus a prodej pozic mohou postupně přerůst do korupční symbiózy politické elity s vlivnými ekonomickými skupinami, což je pro fungování

demokratického systému největším nebezpečím. Časem se z této skryté spolupráce obvykle vyvine korupční systém, na jehož hladkém fungování se jednotlivé elity stávají existenčně závislé.

Nevyhrávají totiž nejlepší či nejkonkurenceschopnější, ale ti, co mají nejlepší

konexe a známosti. Významnou roli v rámci těchto vztahů proto hrají zprostředkovatelé, což jsou osoby, které nekontrolují žádané zdroje, ale mají strategické kontakty na ty, kdo takové zdroje kontrolují. Vzájemná výhodnost skrytých korupčních transakcí dělá z členů politických, ekonomických a byrokratických elit komplice, kteří si vzájemně „kryjí záda“.

3.3. Trestné činy souvisejících s korupcí

Mezi trestné činy související s korupcí řadíme úplatkářství, zneužívání

pravomoci veřejného činitele, maření úkolu veřejného činitele. s prvky korupce lze hodnotit na základě policejní statistiky.

10

Další trestné činy

Ta v určitém roce není

přímo srovnatelná se statistikou vedenou resortem spravedlnosti, který je gestorem

statistiky státních zastupitelství i statistiky soudů. Důvodem je zejména časový odstup, někdy i víceletý, mezi ukončením konkrétní trestní věci v jednotlivých fázích trestního řízení. Policejní statistika jednotlivé případy zachytí na počátku trestního řízení,

statistika soudní naopak až na jeho konci. Dalším důvodem je skutečnost, že v policejních statistikách jsou evidovány jako zjištěné trestné činy i s neznámým

pachatelem. Policejní statistiky také evidují počty hlášení o zahájení úkonů trestního řízení, která poskytují mimo jiné i více dat o skutečné zatíženosti policie než údaje o zjištěných trestných činech.

Zpráva o korupci v České republice v roce 2004 a o plnění Aktualizovaného vládního programu boje proti korupci. Praha, s. 4-10 10

12

K evidenci zjištěných trestných činů v kriminálních statistikách dochází na

základě oznámení, podaných občany či Policií ČR, operativně zjištěných skutečností, nasvědčujících tomu, že byl spáchán trestný čin. Policejní statistiky označují za

objasněné ty případy, kde byla zjištěna trestněprávní kvalifikace a je známa konkrétní

osoba důvodně podezřelá z tohoto trestného činu - jde tedy o případy, kde bylo sděleno obvinění z trestného činu nebo by bylo sděleno, kdyby osoba byla trestně odpovědná a případy, kde bylo sděleno podezření z trestného činu. Osoby podezřelé ze spáchání

trestného činu jsou v policejních statistikách evidovány jako „stíhané a vyšetřované osoby“ 11.

Je třeba si uvědomit, že efektivita protikorupčních opatření je závislá na

množství disponovatelných finančních prostředků. Pokud je přítomna na všech úrovních života společnosti, je výše nákladů boje proti korupci mnohdy několikanásobně vyšší

než prostředky, jimiž disponuje státní rozpočet. I samotná reforma státní správy jako fundamentální předpoklad šířeji založených reforem může být velmi nákladná, jestliže z korupce profituje celý systém byrokracie. Pokud pracovníci státní správy akceptují

princip “úplatek snižuje výdaje”, či se dokonce stávají komplici organizovaného zločinu, oslabují státní instituce v míře, kdy není schopná zajistit rovné a spravedlivé dodržování ekonomických procedur.

Údaj stíhaná osoba v sobě zahrnuje osoby, kterým bylo sděleno obvinění a kterým bylo sděleno podezření a osoby, jejichž trestní stíhání je nepřípustné nebo neúčelné. 11

13

3.4. Faktory ovlivňují výskyt korupce

Klasické neoliberální přesvědčení vychází z předpokladu, že nejefektivnějším

opatřením proti korupci je budování veřejné služby jako malého (downsized) a

kompetenčně komplementárně decentralizovaného (decentralized) systému.12

Mnoha dysfunkcí státní správy se je možné vyvarovat, pokud bude co největší

množství výkonných aktivit přeneseno do privátního sektoru. Reformní úsilí musí také

být díky komplexitě problému vázáno na celkové společensky vyžadované úsilí o nápravu situace, podporovanou morálními apely a vzdělávacími programy.

V obecnějším smyslu ovlivňuje možnosti výskytu korupce řada sociokulturních,

ekonomických a politických faktorů, jako například: 3.4.1. Míra kontroly státu nad hospodářstvím

Korupce se rozmáhá nejvíce tam, kde stát ovládá všechny nebo rozhodující části

ekonomického života. Zejména to platí o ekonomikách, kde existuje množství

žádaných, ale nedostupných statků a služeb, např. se platí za "bezplatnou" zdravotní péči. Jedná se o ponižující stav, kdy lidé vydělají peníze, za které nemohou rovnou koupit to, co by chtěli, ale musí k tomu dát něco navíc. 3.4.2 Postavení majetku na žebříčku hodnot

Záleží na vnímání majetku a jeho hromadění jako priority. Prostá "lidská

hrabivost" je velmi často hlavním faktorem, který přispívá ke korupci. 3.4.3. Korupční tradice

V některých zemích existuje značná korupční tradice. V zemích, kde je korupce

považována za normální způsob chování a je tolerována, se poskytnutí úplatku

automaticky očekává. Podplácející subjekt nemá často jinou volbu, chce-li dosáhnout svého cíle.

Ackerman, S. R: Jak proti korupci bojovat. .. [ citováno 10.5.2005 ]. Dostupné z: www.mvcr.cz/rs_atlantic/data/files/faq2.pdf

12

14

3.4.4. Významné společenské změny

Jsou to změny, které jsou doprovázeny projevy určitého sociálního chaosu. Ten

se projevuje nejen v každodenním životě lidí, ale také v orgánech státní a veřejné správy. V případě České republiky vznikaly příznivé podmínky pro korupci např. v

souvislosti s masovými přesuny vlastnictví spojenými s procesem privatizace a s restitucemi. Dochází-li ke stavu, v němž je možný zásadně různý výklad norem a kdy

neexistují silné kontrolní mechanismy, může mezi veřejností začít převládat přesvědčení

o nevýhodnosti dodržování zákonů. Každý je pak v pokušení považovat za normu to, co vyhovuje jemu osobně. Svou roli hraje i snížení schopnosti politických stran uspořádat svůj chod na základě dobrovolné mobilizace svých příznivců. Nepřehlednost systému

financování politických stran a hnutí, včetně určení podmínek poskytování darů od právnických nebo fyzických osob, je další příčinou růstu korupčního jednání. 3.4.5. Nedostatek reflexe vládních stran

Dalším prokorupčním faktorem může být skutečnost, že strana, která je u moci

delší dobu, začne postupně na své působení nahlížet silně nekriticky, a začíná stát považovat do značné míry za svůj majetek. 3.4.6. Média

Důležitá je i míra objektivity a serióznosti hromadných sdělovacích prostředků.

Při působení médií je třeba klást velký důraz na podporu jejich vzájemné soutěživosti. Stejně nekompromisně je třeba bránit právo na svobodu slova. 3.4.7. Úroveň státní správy

Velkou roli hraje i kvalita státní správy. Ve státech, kde existuje silná,

kvalifikovaná, výkonná, stabilizovaná a přitom nepříliš početná byrokracie, která požívá

u veřejnosti poměrně velké prestiže a má relativně dobře finančně zajištěny své pracovníky, se korupci daří daleko méně, než ve státech se slabou, nestabilní, nekvalifikovanou a příliš početnou státní správou s nízkou prestiží a autoritou.

15

Korupce je jedním z nejzávažnějších světových problémů současnosti. Tato

skutečnost je dána charakterem dnešní společnosti, jejím deformovaným žebříčkem hodnot a zájmů. Ať se jedná o jednotlivce či společnost, která korupci podlehne, zdánlivé výhody z korupce plynoucí jsou odbourány negativními důsledky, jež

s sebou korupce zpětně přináší. Dlouhodobé trvání těchto negativních důsledků má pouze zdánlivě jiné příčiny svého vzniku.

Negativní důsledky korupce jsou dány tím, že korupce vede k přijímání

důležitých rozhodnutí jednotlivců určovaných nízkými motivy bez ohledu na to, jaké

mají mít následky pro celou společnost. Korupce se v konečném důsledku projevuje ve zvýšení cen zboží a služeb, vede k růstu vnitřního i vnějšího zadlužení zemí, ke

snížení kvality zboží a služeb, k přijímání neprioritním kroků, k neefektivnímu trhu, neboť omezuje konkurenci, zvyšuje chudobu a celkovou zaostalost země,

dochází k úniku korupcí získaného kapitálu do zahraničí, snižuje celkovou společenskou produktivitu. Vede k hospodářskému, kulturnímu a morálnímu úpadku

země. Korupce má tendenci rozkvétat především v totalitních, autoritářských a

diktátorských režimech, kde se soustředí moc do rukou několika jedinců. Není to však pravidlem, korupce existuje i v demokratických společnostech. Ty však na rozdíl od

režimů autoritářských umožňují korupci řešit, neboť v nich je zaručena bezpečnost jednotlivců, pluralismus, tolerance a svoboda projevu a oproti jiným politickým

režimům dokáže lépe zabránit korupci prostřednictvím celé řady institucionálních pojistek.

3.4.8. Globální charakter korupce

Korupce se rozšířila celosvětově, není otázkou kultury, protože existuje

i v kulturách, které ji zatracují. Proto je třeba ji potlačovat v rámci mezinárodní spolupráce, aplikací celé řady osvědčených principů - principů preventivních, mimo

jiné dokazujících neefektivnost korupčního jednání a osvětou zvyšující význam etických hodnost, principů kontroly, transparentnosti, sdílení a participace a principů

nápravných opatření postihujících korupční jednání. Základním předpokladem je

přitom kladný vztah co nejširšího spektra společnosti míru korupce postupem času

snižovat, neboť její negativní důsledky ovlivňují celou tuto společnost. Toto spektrum musí zahrnovat vládu a ústřední správní orgány, soukromý sektor a občanskou společnost.

16

4. Příčiny korupce

Korupce je vysvětlována nejrůznějšími příčinami:

1. sociální změna, zvláště přechod od tradiční společnosti k moderní

2. deficity ve vývoji společnosti, přinášející rozdíl v příjmech, politickou mocí jako

podmínkou pro získání bohatství, změnou morálních norem, slabostí státu a absencí smyslu pro národní společnost

3. monopolní postavení státu, které vede k vytvoření „státních tříd“

4. ekonomické faktory, spočívající ve vytvoření nerovnováhy mezi nabídkou a poptávkou

5. sociálně - psychologické příčiny, které vycházejí z individuálních nebo skupinových determinant

Základním zdrojem korupce ke lidská touha po zisku a osobním úspěchu. Ta je

vlastní každé lidské společnosti. Záleží na tom, jaké existují příležitosti ke korupčnímu,

jednání. Tam jde je rozhodováno skrytě a neomezeně, vznikají ideální podmínky pro ovlivnění takového rozhodování. Důležitou roli zde také hraje čas, protože nejsou-li stanoveny pro rozhodování úředníka stanoveny lhůty, přímo to vybízí k tomu, aby někteří mohli být upřednostňováni.

Korupce je ze sociologického hlediska projevem deviantního chování v tom

smyslu, že nerespektuje standardní pravidla hry. Nebere v potaz to, co je společností od

jedinců vyžadováno a vynucováno, odchyluje se od formálních povinností a pravidel –

jde o jakousi poruchu. Daná porucha může mít několik motivů, ale všeobecně platí, že

jde o získání určité výhody pro sebe, svoji rodinu, příbuzné a známé na úkor veřejnosti. Přitom se nemusí jednat pouze o materiální či peněžní prospěch, ale také o reputaci,

prestiž, „sociální a politický kapitál“. „Korupce pak znamená nový obchod: úředník

svůj úřad a funkci „prodává“ a využívá slabin systému. Buď čeká, až se kupec ozve

sám, anebo iniciativa vychází přímo z jeho strany. Vše ale samozřejmě probíhá

inkognito. Podobné věci se přece „ve slušné společnosti“ nedělají, a je tudíž nutné maskovat se pod čistým pláštíkem bez poskvrny. Samozřejmě, nemůžeme jednoduše paušalizovat, ale platí to všude a bez rozdílu.“ 13

Vymětal, P.: Kde se daří korupci? [ citováno 10.5.2006 ]. Dostupné z: http://www.integrace.cz/integrace/clanek.asp?id=745 13

17

5. Důvody korupce

a) přístup k nedostatečným službám a zdrojům b) vyhnutí se nákladům

c) získání služeb, které nejsou nedostatečné, ale u nichž je nutné ponechat veřejným činitelům plné rozhodovací právo

d) neobdržení služby samotné, ale získání přístupu k vedlejším službám, které s jejím získání souvisí

e) zabránění jiným sdílet užitek z určité služby f) způsobení nákladů jinému subjektu

Cílem protikorupčních opatření je snižování korupce, vzhledem k tomu, že její

úplná eliminace je nereálná. Reálný cíl boje proti korupci je přitom velmi důležitý,

neboť nedostatečné výsledky, které s sebou přináší postup, jenž si stanovil nereálné cíle, odrazuje společnost od větší účasti v protikorupčních aktivitách. Hlavní důraz je třeba klást na prevenci možné budoucí korupce.

Postupy které lze použít proti systémové korupci, tj. korupci, která postihuje

celý stát, jenž byly použity v minulosti nebo jsou aplikovány v současnosti, jsou:

1. výměna státního systému a jejich představitelů (tato cesta se dnes příliš nepoužívá, protože její úspěch není zaručen),

2. balíček reforem, týkající se celého systému (používá se nejlépe ve chvíli, kdy zahajuje svou činnost nová vláda) a

3. tzv. „ostrovy integrity“, v rámci nichž se „okleští“ problematický sektor tak,

aby nebyl ovlivňován vnějšími vlivy, a všechny strany operující v tomto

sektoru uzavřou v rámci systémových opatření protikorupční pakt. Tento

postup se obvykle aplikuje v oblastech kritických, kde většina stran korumpuje a žádná z nich se nehodlá prostředků korupce vzdát jako první.

Z hlediska celosystémových opatření je vhodné vybudovat systém, kde se

všechny strany navzájem hlídají, zjednodušovat podmínky, které se během

systémových procedur stanovují, snižovat počet potřebných kroků k dokončení státem požadovaných procedur, nabízet alternativní řešení problémů. Je potřeba řídit se

principem „všichni, všude a pořád“, prosazovat náhodný prvek spíše než předem 18

daný, v rámci kterého lze korupci předpřipravit, angažovat nezávislé pozorovatele systému a budovat systémy prověřování a ochrany.

V rámci zvolení v současnosti používaného postupu by měl mít úspěšný

protikorupční boj tyto vlastnosti:

1. vůle výrazné většiny společnosti, nejlépe všech

2. vytvořit funkční systém sledující výše uvedené

Vůli výrazné většiny lze vybudovat dlouhodobým procesem založeným na

vzdělávání odbourávajícím neznalost skutečných důsledků korupce a „morálním

osvícením“ spočívajícím ve veřejné výchově k respektování etických hodnot. K dosažení tohoto cíle je minimálně potřeba, aby:

a) vedení státu bylo v protikorupčních aktivitách příkladem, veřejně se

zavázalo, že přijme protikorupční opatření a bude proti korupci bojovat, že bude revidovat klíčové zákony, které by korupci mohly i nepřímo podporovat, a že se zasadí o přijetí zákonů, které jí budou potlačovat,

b) fungovaly pouze úřady a orgány tvořené bezúhonnými činiteli, o jejichž pozitivním morálním statutu málokdo pochybuje,

c) se podporoval vznik profesních asociací (účetních, auditorů) a jejich etické kodexy,

které

by

k praktikování

zaměstnání

s relevantní

mírou

zodpovědností, jenž potenciálně mohou být postiženy korupcí, vyžadovaly

účast v těchto organizacích a dodržování jejich etických zásad. Za porušení takových principů by následovaly sankce podle stupně „přestupku“ (např. penále, pokuty, odejmutí licence apod.),

d) vznikaly nezávislé specializované výzkumné instituce, které se budou zabývat etickými kodexy a zavedením takových kodexů chování, které zavrhují konflikty zájmů, zajišťují vhodné využití veřejných a soukromých zdrojů a podporují nejvyšší úroveň profesionalismu,

e) se praktikovalo vzdělávání, trénink a poradenství příslušným osobám v soukromém i veřejném sektoru tak, aby řádně pochopili pravomoci,

zodpovědnost a etická pravidla, jejichž dodržování jejich profese vyžaduje,

f) byly vytvořeny mechanismy, které hlídají dodržování etických zásad chování.

19

5.1. Předpoklady pro úspěšný boj s korupcí podle OECD

Předpoklady pro úspěšný boj s korupcí jsou podle OECD14: vytvoření funkčního

systému, přijetí a implementace řady opatření sledujících principy v klíčových oblastech společnosti. Obecně se jedná o oblast rozvržení moci ve státě, oblast legislativní, oblast finanční a oblast informační - transparentnost. 5.1.1. Státní moc

Státní režim musí vykazovat všechny znaky demokratické společnosti, tedy

státní orgány musí být řádně zvoleny. Moc nesmí být soustředěna v rukou několika

málo jedinců, a to ani zákonně. Pravomoci musí být v dostatečné míře delegovány tak, aby byla důležitým rozhodnutím, majícím dopad na celou společnost, přítomna také širší veřejnost a musí být vytvořen jednoznačný systém pravomocí a zodpovědností. 5.1.2. Oblast finanční

Základem je vytvoření mechanismů pro monitorování toků peněz a vnitřní

finanční kontrolní systémy, které zajistí dostatečnou a efektivní kontrolu nad používáním veřejných a soukromých zdrojů. Dále pak je to program na zajištění

takových platů státních zaměstnanců, které budou dostatečně odrážet odpovědnost spojenou s jejich pozicí a budou srovnatelné s platy v soukromém sektoru. Nezbytné je monitorování majetku, příjmů a dluhů osob disponujících rozhodovací mocí a

evidence darů přijímaných státními zaměstnanci. Je také důležité stanovit pravidla, jaké dary přijímat lze a jaké ne.

Vedení státního sektoru musí rozhodovat výhradně na základě veřejného

zájmu, nemělo by mít finanční či jiné závazky vůči externím subjektům, které by

mohly jeho rozhodnutí ovlivňovat. Odměny držitelům veřejných funkcí by měly brát v úvahu pouze jejich kvalifikaci, zkušenosti a zásluhy.

Klíčovým se pak jeví odměňovat protikorupční chování a motivovat tak

veřejnost ke správném postoji vůči korupci a proto také zajistit propadání zisků z korupce.

Předpoklady pro boj s korupcí dle OECD [ citováno 20.5.2006 ]. Dostupné z: www.mvcr.cz/rs_atlantic/data/files/faq5.pdf

14

20

5.1.3. Oblast legislativní

V rámci nezávislého justičního systému nesmí o přidělení případů rozhodovat

vládní úředníci, ale samotní soudci. Je třeba zabránit korupci v samotném soudním systému, která se projevuje např. ztrátami soudních spisů, odkládáním případů či

přidělováním případů zkorumpovaným soudcům na nižší úrovni a realizovat nezávislé inspekce soudů nižšího stupně. Jmenování soudců musí být politicky neutrální a založené na individuálních schopnostech. Proto by bylo dobré, aby právo jmenovat je

mělo více státních orgánů. Vyšší soudci musí mít dobré platové ohodnocení a získat celoživotní kariérní jistotu. Musí být dána jasná pravidla pro jejich odvolání.

Legislativní opatření musí být srozumitelná, jednoznačná a vymahatelná a poskytovat minimální prostor k právním „kličkám“.

Zákony musí platit pro všechny stejně, jinak ztrácí důvěru a společnost má

tendenci se jimi neřídit. Je třeba zajistit mechanismy, které se zastávají činitelů a chrání

je v případech, kdy jsou z nevhodných či nezákonných praktik nespravedlivě obviňováni.

Veřejní činitelé se musí podrobit jakékoliv kontrole, která se na jejich

funkci vztahuje15, a měli by odůvodňovat své rozhodnutí a poskytovat informace jen

pokud to vyžaduje společenská potřeba. Dále musí vykázat jakékoliv osobní zájmy a měnit kroky k vyřešení případného konfliktu zájmů ve prospěch zájmu veřejného.

Je třeba přijmout legislativu zakazující poslancům během jednoho volebního

období měnit svou politickou příslušnost. V případě, že tak učinit lze, stanovit

podmínku vzdání se funkcí a usilovat o ně znovu v rámci jiné politické příslušnosti. Důležité je omezit imunitu, po skončení funkce ji úplně zrušit.

Občanům musí být umožněno zakládat nevládní organizace. Jejich vytvoření a

zaregistrování by nemělo nikomu stranit. Tento proces by měl být realizován prostřednictvím nezávislé instituce.

Je třeba přijmout zákony zakazující veřejným činitelům zneužívání

informací, zneužití pravomocí či majetku ke svému prospěchu nebo k újmě jiných,

zmocnit soudy či jiné kompetentní orgány k tomu, aby mohly nařídit, že bankovní,

Předpoklady pro boj s korupcí dle OECD [ citováno 20.5.2006 ]. Dostupné z: www.mvcr.cz/rs_atlantic/data/files/faq5.pdf

15

21

obchodní a jiné finanční záznamy budou předloženy nebo zapečetěny k účelům vyšetřování.

5.1.4. Oblast informační

Veřejnosti musí být dána možnost poskytovat i přijímat informace o aktivitách

sektoru veřejného a soukromého a o jejich vzájemné interakci. K tomu by měly sloužit

komunikační kanály zahrnující především: Internet, telefonní informační linky, tisk,

speciální knihovny nebo specializované informační systémy celoplošné nebo zřízené jednotlivými institucemi.

Ústřední státní instituce by měly prostřednictvím Internetu zveřejňovat podrobně

své aktivity a stádium, v němž se nacházejí. Telefonní informační linky, jež by zajišťovaly volajícímu anonymitu, by měly být pravidelně sledovány příslušnými

subjekty, hlášení na nich zaznamenané předávány kompetentním orgánům (např. orgánům činným v trestním řízení).

Transparentnost v podobě toku informací od a k veřejnosti i v jiných oblastech

musí být zastřešena a chráněna vymahatelnou legislativou (ústavou, zákonem o svobodném přístupu k informacím, zrušením zákona o nactiutrhání veřejných činitelů apod.).

Informační otevřenost veřejné správy vychází z principu tzv. publicity

(veřejnosti) veřejné správy. Tento princip znamená, že veřejné jsou všechny

informace kromě těch, které stanoví zákon. Jde o princip opačný tomu, který platil ve

veřejné správě do r. 1991 (princip diskrétnosti – důvěrnosti veřejné správy). Do té

doby bylo veřejné jen to, co stanovil zákon. Tuto změnu přinesla Listina základních

práv a svobod, do praxe ji vnesl zejména zákon o svobodném přístupu k informacím č. 106/1999 Sb.

Právní normy tedy definují, které informace a za jakých okolností je možno

odepřít. Všechny ostatní informace se poskytnou. Pracovník, vyřizující žádost o informace, tedy nehledá o co „opřít“ poskytnutí, ale naopak: zda existuje důvod k

odepření. Pokud ho nenajde, informaci poskytne. Důvod žádosti není podstatný. Tento princip rovněž znamená, že pravým „vlastníkem“ informací, které shromáždily a

vytvořily úřady, je občan. Může si je kdykoli vyžádat, aby mohl informovaně a tedy

svobodně rozhodnout, komu dá svůj hlas ve volbách. 22

5.2. Resortní korupce

Určité korupční možnosti lze vysledovat v každém resortu, jedná se o určité

oblasti, kde neprůhlednost hospodaření, politická kritéria a možnost neveřejného rozhodování podporují rozkvět klientelismu a úplatkářství. Doprava a komunikace

Náklady které stát vynakládá na stavbu dálnic a železničních koridorů

překračují cenu obdobných staveb v západní Evropě. Není neobvyklé, že cena narůstá i o 70 % o proti původní. Životní prostředí

Udělování výjimek znečišťovatelům životního prostředí a nedostatečný postih

patří mezi velké problémy. Znečišťovatelé jsou trestáni nízkými pokutami a s velkým časovým odstupem.

Tendry na vyzbrojování policie či armády

Armáda se dlouhodobě potýká s nízkou úrovní transparentnosti svých

výběrových řízení, kdy jsou strategickými zájmy obhajovány i velké nákupy

základních potřeb. Stejně tak u policie se vyskytlo několik případů podezřelých nákupů, kdy jejich kritici byli záhy tvrdě potrestáni. Zdravotnictví

Zajištění nesnadno dostupného kvalitního zdravotního ošetření je jedním

z problému zdravotnictví stejně jako vytváření pořadníků na operace či předepisování požadovaných léků a výkonů.

Prostředky z fondů Evropské unie

Stejně jako v ostatních členských zemích i u nás dochází ke zneužívání peněz

čerpaných z fondů Evropské unie. Pro malá města a obce je obtížné získat prostředky touto cestou bez pomoci specializovaných společností.

23

6. „Pozitiva korupce“

V rámci svého zkoumání tohoto jevu jsem si položil otázku, která vychází ze

zaměření mé práce. Protože se tato práce zabývá korupcí jako problémem, který má

negativní dimenzi položil jsem si otázku „Lze nalézt na korupci něco pozitivního?“ Korupce je jev, který se vyskytuje tam, kde existuje nedostatek. Vzniká jako obrana

proti celé řadě různých omezení. Z tohoto hlediska lze konstatovat, že korupce je signálem, že ve společnosti něco nefunguje a proto si lidé hledají jiné cesty. Jednou

z příčin korupce může být i obyčejná lidská netrpělivost. Člověk je determinován krátkým obdobím mezi narozením a smrtí, kterému se říká život. A protože každý je

přesvědčen, že čas, který je mu vyměřen pro pobyt na tomto světě je příliš krátký a tak

spěchá. Korupční jednání je tedy naplněním ústředního motivu člověka: dosáhnout svého cíle bez zbytečného zdržování a komplikací.

Existují proto také názory, které doporučují korupci legalizovat a umožnit tak

těm, kteří mají zájem o přednostní vyřízení svých záležitostí, aby za to mohli zaplatit.

Jedná se obvykle o návrhy na legalizaci selektivní, které by přispěly ke snížení počtu příležitostí nabízet úplatky a případně i zvýšily příjmy státního rozpočtu.

Korupce tedy umožňuje lidem, kteří na to mají peníze nebo známosti

dosáhnout rychleji a snadněji jejich cílů. Je tedy chováním maximalizujícím zisk.

Důležitým motivem je také zachování výhod, které účast v systému korupce přináší a

zabránění ostatním se korupce aktivně účastnit. Výsledkem takového rozšiřování počtu korumpujících by totiž bylo zmenšování celkového objemu výhod, které korupce přináší.

V oblasti hospodářské soutěže, kde platí volnější pravidla představuje korupce

jednu ze základních podmínek přežití některých subjektů. Trh je rozdělen mezi

společnosti, které jsou ochotny zaplatit za udělení státní zakázky nemalé částky a tento stav může trvat mnoho let. Pozitivním je tak pro podnikatele možnost získávat zakázky, které jsou sice pro zadavatele finančně nevýhodné, ale přináší jejich

adresátovi trvalý zdroj příjmů. Je tak zajištěno i udržení zaměstnanosti, i když za cenu

pracovních míst, která by mohla potenciálně vzniknout v případě existence trhu bez korupce.

Korupce také přináší pro toho, kdo korumpuje větší předvídatelnost

rozhodování. Za prostředky, které do korupce vloží, získává jistotu, že jeho žádost 24

bude vyřízena bez průtahů či nebude nucen plnit všechny podmínky, které jsou požadovány.

Korupce také v okamžiku přijetí úplatku vytváří zvláštní vztah mezi oběma

subjekty, který zůstane utajen po takovou dobu, dokud budou obě strany na tom mít

zájem. Hlavním problémem při dokazování korupce je obvykle právě nezájem obou stran na řešení případu.

Dalším jejím efektem je, že vytváří celý systém názvosloví, které strany mohou

používat při komunikaci. S ohledem na známé techniky policejního sledování tak lze i

otevřeně komunikovat prostřednictvím kódů, kterým obě strany rozumí. Jazyk korupce nám poodhalily korupční aféry v kopané nebo Národním bezpečnostním úřadě.

V případě Národního bezpečnostního úřadu je dokonce ze zveřejněných odposlechů zřejmě, že aktéři měli ze svého úspěšného jednání upřímnou radost, přesto že bylo zavrženíhodné.

Existují země, kde jsou úředníci tak špatně placeni státem, že přijímání úplatků

je pro ně nutností. Zde tedy korupce umožňuje lidem, kteří potřebují úředníky

jednající, aby si za jejich práci „zaplatili“ Korupční systém tak v podstatě nahrazuje nefungující veřejnou správu.

Chtěl bych na závěr této kapitoly poznamenat, že výše uvedená pozitiva jsem

zmínil jako určité zrcadlo, které je možné nastavit boji proti korupci. Protože lidské

chování se řídí normami nejen právními, ale také morálními či náboženskými. Pokud někdo prožije celý svůj život v systému, který je postaven na jevech, které se ve své práci snažím pojmenovat, může je vnímat jako běžnou součást svého života.

Stejně tak ten, kdo porušuje zákon vnímá protiprávní jednání, kterého se

dopouští, jen jako další způsob, prostřednictvím kterého lze dosáhnout toho, oč usiluje.

25

7. Východiska ČR

Česká republika je posttotalitním státem, který má z hlediska posuzování

problematiky korupce obdobné problémy jako okolní státy. Samozřejmě, že lze nalézt

určitá specifika, která jsou pro naše podmínky významná, ale čtyřicet let komunistického režimu se podepsalo na celé společnosti. Přestože si předchozí režim

existenci korupce nepřipouštěl, existovala napříč celou společností, protože v rámci

plánovaného hospodářství byl obecně nedostatek určitého zboží pro spotřebu, což vytvářelo prostředí, ve kterém se korupci dařilo. Pouze prostřednictvím úplatků bylo

možné dosáhnout na zboží a služby, které byly nedostatkové. Tento mnoho let trvající stav vytvořil ve společnosti vědomí, že dávat úplatky je normální, protože jinak nelze

získat to, co je nedostatkové. Tato deformace přetrvává dodnes i když se oblast, kterou postihuje, výrazně změnila. Domnívám se proto, že vymizení některých negativných postupů je také mimo jiné otázkou generační, i když nevíme do jaké míry bude či

nebude převzata i generací současnou. Vždy, když je něčeho nedostatek, stává se tato věc cennější a tím pádem také je o její získání usilováno za každou cenu. Výsledkem obvykle bývá překračování jak norem právních, tak i morálních.

Uplynulých šestnáct let v demokratickém režimu přineslo pozitiva i v otázce

korupce. Hlavní příčinou je odstranění celé řady překážek a omezení, která bránila

svobodné realizaci člověka v rámci společnosti. Ze zboží, dříve nedostatkového se staly věci obyčejné, což pochopitelně vedlo k zániku korupce v této oblasti. Frekventovaný pojem tzv. „podpultové zboží“ je dnes pojmem minulosti jak potvrzuje

např. Pavol Frič: „Nástup tržních sil do sféry výroby a prodeje spotřebního zboží nedal korupci mezi zákazníky a prodejci téměř žádnou šanci. V oblasti osobních služeb také došlo k výrazní redukci podílu obyvatel, kteří dali úplatky.“ 16 Stejně tak, s uvolněním

podmínek v oblasti výměny zahraničních měn, je minulostí pojem „devizový příslib“, stejně jako další podobné problémy.

Nelze však nevidět, že v rámci demokratického systému a jeho utváření

docházelo k přehmatům a chybám. Možná se jedná o cenu, kterou jsme museli všichni

zaplatit za přechod k demokracii. S komunistickými elitami nebylo nikdy řádně zúčtováno, což se nám možná nyní vrací jako dluh minulosti. Stejně tak byly v období

překotné tvorby nového práva ponechány náhodou (a možná někdy i úmyslně) v právu 16

Frič, P.: Korupce na český způsob. Praha: G plus G, 1999, s. 90

26

mezery, které některým umožnily se výrazně obohatit. Kupónová privatizace je proto vnímána také jako velký přesun majetku skupině vybraných za podezřele nízké ceny.

Nezpochybňuji zde nutnost převést rozsáhlý majetek státu do soukromých rukou, protože se jedná o jedno ze základních opatření v boji proti korupci, jak zdůrazňují

mnozí autoři. Soukromá správa majetku, který není nezbytný pro činnost státu je nepochybně efektivnější než státní. Zůstává však mnoho otazníků nad způsobem, jakým byla privatizace provedena a osobami, které se jí účastnili.

Dalším problémem může být situace, kdy nedochází-li pravidelně ke střídání

vlád, respektive vládne-li jedna strana dlouho, začne se v ní korupce rozrůstat jako rakovina a lze jí jen ztěží zastavit. Politické strany si to uvědomují a někdy se dokonce s tím pokoušejí i bojovat. Jedná se o jev, který není specifický jen pro naší zemi. Vlády České strany sociálně demokratické, která je u moci od roku 1998, se tak potýkají

s problémem korupce po celou tuto dobu. Již ta první deklarovala vůli proti korupci bojovat v rámci akci „Čisté ruce“, která však nepřinesla žádné hmatatelné výsledky. Situace se v následujících letech už jen zhoršovala a vyvrcholila aférou bývalého předsedy vlády Stanislav Grosse, který odstoupil až po měsíce trvající kampani,

protože nebyl schopen důvěryhodně vysvětlit jakým způsobem získal peníze na svůj byt.

Tato kauza a kauzy obdobně závažné vytvářejí ve společnosti klima, které

nepřispívá k úspěšnému boji s korupcí. Podobné kauzy se objevily i na ministerstvech

spravovaných menšími koaličními stranami a proto nelze odpovědnost zužovat pouze na největší vládní stranu. Stejně tak se stala předmětem veřejného zájmu i korupční

kauza poslance opoziční strany, což částečně zpochybňuje mé předchozí tvrzení, že pro vznik korupci je ideální delší období u moci. V tomto případě je však třeba poznamenat, že tato zmíněná opoziční strana ovládá téměř všechny kraje, většinu

radnic i prezidentský úřad. Dále prosadila právě prostřednictvím prezidenta řadu nových členů České národní banky a Ústavního soudu. Tvrdím proto, že se jedná o stranu v podstatě vládní, i když jen na místní úrovni, kde pro ní platí stejné výtky jako

pro strany vládní. Lze proto oprávněně klást otázku, jestli strany které jsou korupcí zasažené mají vůli a jsou vůbec schopné proti korupci bojovat i jindy, než jen před volbami.

27

7.1. Korupční klima

„Korupční typ klimatu je soubor kolektivních představ a kulturních vzorů, jenž

zneužívání úředních pravomocí, dávání a braní úplatků činí pro obyvatele dané země samozřejmým a omluvitelným aktem“

17

. Tvoří jej prvek stability tzv. „korupční

kultura“. Jedná se o korupční tradice a normy korupčního chování, kdy veřejnost

vnímá určitá korupční jednání jako běžná a zažitá. Ve společnosti totiž existují určité představy a teorie o korupci, které ji vysvětlují a opodstatňují s poukazem na její

všudypřítomnost. Jednotlivec se tak může dostat do situace, kdy bude považovat korupční chování za svoji povinnost. „Dát nebo vzít úplatek se chápe jako něco, co se od něj očekává, co se „patří“ a je součástí slušnosti nebo „dobrého vychování“.18

Dalším prvkem tvořícím korupční klima je prvek flexibility, který se vyznačuje

emocemi, fámami a náladami. Vyvolávají jej korupční skandály a s nimi spojené

pocity závisti, cynismu nebo nepřátelství. Gunar Myrdal 19 tuto část korupčního klimatu

pojmenovává „korupční folklor“.

V České republice existuje korupční klima a jeho důsledkem je posilování

korupce. V našich podmínkách je běžné dávat úplatky a to i v situaci, kdy to není

přímo vyžadováno. Dochází tak k umělému vytváření korupce i tam, kde za

normálních okolností neexistovala. Dávání a přijímání úplatku je považováno za společensky přijatelné. Vedoucí pracovníci by měli jít příkladem v protikorupčním

chování, protože pokud tomu tak není, podřízení je následují. Zasaženi jsou tak i ti

pracovníci, kteří dosud neměli s tímto jevem co dočinění, jsou korumpováni a protože jsou zkorumpovaní tak korumpují dál. Celá instituce je tak postižena tímto stavem a je velmi

obtížné v této fázi proti němu bojovat. Tento jev se dá nazvat „korupční

spirálou“, která se stále rychleji otáčí a nabývá na velikosti. Nejběžnějším typem je

"drobná" korupce praktikovaná (často špatně placenými) úředníky veřejné správy. Pokud však není řešena, malé úplatky narůstají a roztáčejí korupční spirálu. Drobná

korupce komplikuje každodenní život a věrně odráží závažnější formy korupce na vyšších úrovních. Právě korupční symbióza politické elity s vlivnými ekonomickými skupinami je pro fungování demokratického systému největším nebezpečím.

Frič, P.: Korupce na český způsob. Praha: G plus G, 1999, s. 74 Frič, P.: Korupce na český způsob. Praha: G plus G, 1999, s. 21 19 Frič, P.: Korupce – deviantní chování nebo sociální dezorganizace. [ citováno 10.5.2006 ]. Dostupné z: sreview.soc.cas.cz/upl/archiv/files/158_01-1FRIC.pd 17

18

28

7.2. Vládní program boje proti korupci

Zásady politiky v oblasti boje proti korupci byly definovány usnesením vlády

České republiky č. 125 ze dne 17. února 1999. Cílem je bránit šíření korupce a přispět

k jejímu omezení v naší společnosti. Úkolem je pověřeno Ministerstvo vnitra, které spolupracuje s ostatními ústředními orgány státní správy a také s Transparency

International Česká republika. Jedná se o snahu zmapovat vývoj trestné činnosti související s korupcí z hlediska množství i druhu. Dále pak informuje o plnění úkolů

v rámci boje proti korupci jednotlivými složkami státní správy. Zabývá se také otázkou mezinárodní spolupráce v boji proti korupci. Zpráva je zpracovávána za kalendářní rok.

K boji vlády proti korupci lze poznamenat, že přestože jsem ji již výše

několikrát za tuto oblast kritizoval, je třeba jí přiznat i některé úspěchy. Především se domnívám, že již i naše relevantní politické strany si více uvědomují důležitost řešení

tohoto problému. Členství v Severoatlantickém paktu a Evropské unii nás nutí k tomu,

abychom přijímali standardy západní Evropy. Pokud však chce Česká republika čerpat finanční prostředky z evropských fondů musí zajistit průhledné nakládání s nimi.

Příkladem jak nás Evropská Unie dokáže přinutit tyty standardy dodržovat bylo např. nedávné pozastavení čerpání peněz právě z výše uvedených příčin. Díky harmonizaci našeho práva s právem Unie a díky našemu vstupu tak lze pozorovat pozitivní změny v oblasti boje proti korupci.

V této souvislosti byla v České republice v roce 2000 zřízena Služba pro

koordinaci protikorupčních operačních aktivit (AFCOS). Jedná se o kontaktní místo mezi členskými státy a Evropským úřadem boje proti podvodům (OLAF). Úkolem AFCOS je :

a) koordinace postupů při prevenci, zjišťování, klasifikaci, registraci a vyšetřování nesrovnalostí při nakládání s prostředky pocházejícími z EU

b) zajišťování spolupráce s OLAF a jeho partnerskými organizacemi c) komunikace s OLAF a jeho partnerskými institucemi

Byl také přijat nový zákon o střetů zájmů, který, přestože mu lze určité

nedostatky vytknout, vnáší do této oblasti jasná pravidla.

29

7.3. Východiska – nevládní organizace

Neziskové organizace a občanská sdružení 20 představují důležitou součást boje

proti korupci. Jedná se o subjekty, které se danou problematikou dlouhodobě a detailně zabývají a proto mohou výrazně přispět k vytváření protikorupční aliance. Za nejvýznamnější považuji Transparency International, která se podílí i na

vládním

programu boje pro korupci. Tyto organizace nejsou korupcí zasaženy, a proto mohou proti ní mnohem účelněji bojovat. Zejména upozorňují na korupční jednání a nabízejí veřejné sféře spolupráci na aktivitách směřujících k odstranění korupčního jednání. Transparency International Česká republika21

Jedná se o nejrozšířenější světovou organizaci, zabývající se bojem proti

korupci. Její pobočky upozorňují na aktuální problémy a navrhují možnosti jejich

řešení. Je klíčovým aktérem pořádání Mezinárodních protikorupčních kongresů (International Anti-Corruption Congresses – IACC). Poskytuje protikorupční školení pro samosprávu a podporuje řadu programů zaměřených na boj proti korupci a zajištění svobodného přístupu k informacím.

Nadace rozvoje občanské společnosti - NROS22

Jedná se o nadaci, zaměřenou na rozvoj neziskového sektoru, dárcovství a

dobrovolnictví, a tím přispívající k rozvoji občanské společnosti a k evropské integraci. NROS podporuje takové neziskové organizace, které poskytují pomoc ohroženým a znevýhodněným skupinám, hájí lidská práva, demokratické hodnoty, přispívají k vzájemnému soužití a toleranci menšin ve společnosti nebo jinak oživují zájem občanů

o místní rozvoj a veřejný život. Jednou z klíčových cílových skupin jsou děti a mladí

lidé, které nadace podporuje v rámci specifických programů. Nadace také trvale usiluje o zvyšování informovanosti a vzdělání v oblasti neziskového sektoru.

Hlavním předmětem činnosti NROS je poskytování nadačních příspěvků v rámci

jednotlivých grantových programů na konkrétní projekty nestátních neziskových

organizací registrovaných v ČR, jakými jsou občanská sdružení, obecně prospěšné Ministerstvo vnitra . [ online] c 2006, poslední revize 10.4.2006 [cit. 12.5.2006 ] Dostupné z : < http://www.mvcr.cz>. 21 http://www.transparency.cz/ 22 http://www.nros.cz/ 20

30

společnosti a účelová zařízení církví. Pro tyto grantové programy získává nadace

prostředky u nás i v zahraničí. Nadace navíc aktivně vytváří či uskutečňuje programy, které jsou v souladu s jejím celkovým posláním. Vnitrostátní ofset23

Jedná se o platformu, zaměřenou na aktivity v oblasti podpory podnikání,

udržení stávajících a tvorba nových pracovních míst, snižování nezaměstnanosti, zvýšení komunálních finančních zdrojů a zvýšení kupní síly. Na těchto základech by

mělo být dosaženo vytvoření podmínek pro trvale udržitelný rozvoj a důstojný život

obyvatel. Rozbujelá korupce je jednou z klíčových překážek k dosažení uvedených cílů a proto je na důležitém místě v zorném poli účastníků platformy. Oživení24

Sdružení Oživení se původně zaměřovalo na aktivity v oblasti plánování

a realizace pěších a cyklistických tras na podporu šetrné turistiky. Postupem času se

sdružení začalo zabývat i podporou obnovy komunitního života v obcích a městech České republiky a snaží se napomáhat rozvoji těchto obcí a měst s ohledem na životní prostředí.

Koalice občanských sdružení – Spojená občanská sdružení - SOS Praha25

Jedná se o platformu, sdružující celou řadu občanských sdružení, jejichž jedním

ze společných zájmů je zvýšení podílu účasti občana na rozhodování a zajištění práva občana na informace. Občanovi nabízí rady v některých situacích z běžného života, kdy dochází k jeho konfrontaci s veřejnou sférou.

Růžový panter - nevládní protikorupční organizace26

Nevládní organizace Růžový panter chápe své působení jako trvalou a rozvíjející

se službu demokratické společnosti v oblasti práva, boje proti korupci, organizovanému http://www.vnitrostatnioffset.cz http://www.greenways.cz/ 25 http://www.sospraha.cz/kdojsme.php?mUID=centrum 26 http://www.ruzovypanter.cz/main.php?idText=ruzovypanter 23 24

31

zločinu a boje proti legalizaci výnosů z trestné činnosti. Dále monitoruje korupční

prostor a snaží se o jeho systematické omezování, kontroluje a testuje funkčnost správních a bezpečnostních ochranných mechanismů demokratického právního státu souvisejících s aplikací exekutivních protikorupčních opatření, případně se snaží identifikovat destabilizující elementy, monitoruje vlivové struktury, které uplatňují svůj

vliv netransparentně a jsou častou příčinou korupčních skandálů. Také se snaží o maximální

nastolení

transparentnosti

veřejných

financí,

zavedení

principu

transparentního financování politických stran, implementaci systémových změn omezujících organizovaný zločin a legalizaci výnosů z trestné činnosti. Tato organizace

se dále snaží motivovat veřejnou moc k trvalému zajištění principu právní jistoty, usiluje o objektivní přístup k dané problematice v souladu s platným právním řádem ČR

bez vytváření pevných osobních vazeb na politické kruhy. Tým organizace Růžový panter úzce spolupracuje s externími kolegy - odborníky v resortu justice, policie,

bankovnictví, žurnalistiky, strategické komunikace. Růžový panter má statut občanského sdružení a v současné době připravuje transformaci na obecně prospěšnou společnost.

7.4. Náklady korupce

Důležitým aspektem jsou náklady, které jsou spojeny s korupčním jednáním.

Tyto náklady má jak strana korumpující, která musí poskytnout žádaný objem finančních prostředků nebo zajistit požadovanou služba, tak osoba korumpovaná. Ta musí zajistit hladký průběh celé akce, což může být spojeno i se zainteresováním

dalších osob, zvážit rizika vyplývající z případného odhalení a přínosy, které jí výše uvedené jednání přinese. Jestliže jsou rizika odhalení příliš vysoká, korupční chování se stává pro veřejné činitele méně atraktivním.

Korupční náklady tvoří také možná ztráta zaměstnání a dobré pověsti,

skandalizace v médiích, vydíratelnost nebo ztráta nezávislosti. Lze mezi ně zahrnout také čas, prostředky a energii potřebnou k získání potřebných informací, organizování či

pojišťování. Tyto náklady lze postavit proti ziskům z korektního jednání, které však

bývají z pravidla menší. „Jde např. o zachování integrity osobnosti, morální satisfakci, udržení dobré pověsti, pocit bezpečí apod.“ 27 27

Frič, P.: Korupce na český způsob. Praha: G plus G, 1999, s. 40

32

8. Řešení korupce

Je třeba si především položit otázku, zda vůbec existuje řešení problému

zvaného korupce. Zda s ní lze bojovat a zvítězit. Velice se totiž podobá mýtické hydře, které usekneme jednu hlavu a narostou jí další dvě. V současné době se opticky jeví, že

zde existuje skutečná vůle s tímto problémem bojovat, ale já nejsem přesvědčen, že

tomu tak bude i nadále. Korupce se totiž nachází ve všech úrovních státní správy a je-li přítomna i na nejnižší komunální úrovni, je více než jisté, že polickým růstem jejích aktérů se logicky posouvá stále výš.

Z výše uvedených důvodů jsem přesvědčen, že snaha o řešení tohoto problému

musí být dlouhodobá a systematická. Cílem musí být zejména prevence korupce, protože represe již pouze sanuje její následky. Během studia pramenů jsem pročetl

mnoho seznamů různých opatření, která mají vést k úspěšnému boji proti korupci, a o kterých se domnívám, že mohou být správná a často efektivní. Je třeba si uvědomit specifika našeho státu, která se pochopitelně liší od států západní Evropy. Miklos

Levai 28 v této souvislosti poznamenává „Jeden z charakteristických rysů postoje ve

vztahu k místní korupci byl ten, že nebyla považována za nemorální většinou lidí, jako důsledek nedostatečné legitimity politického systému. Nové demokracie střední a východní Evropy proto zdědily ve vztahu ke korupci “chování“ a “přístupy“

S tímto názorem se ztotožňuji a jak jsem již zmínil výše, je řešení problému

korupce v České republice obtížné. Vláda přijímá pravidelně „Zprávu o korupci v České republice a o plnění Aktualizovaného vládního programu boje proti korupci“ za každý

kalendářní rok a snaží se zmapovat stav korupce, dosažené pokroky v boji proti ní. V této zprávě se každoročně hodnotí jednotlivá opatření v boji proti korupci a plnění

jednotlivých úkolů výše zmíněného programu. Význam boje proti korupci si tedy uvědomuje, ale je otázkou do jaké míry je sama v tomto boji úspěšná.

8.1. Reforma veřejné správy

Základním krokem v řešení problému korupce je reforma veřejné správy. Ta v

sobě zahrnuje množství opatření, která ovšem musejí být systémově provázána a aplikována na provoz veřejných institucí. 28

Levai, M.: Boj proti korupci. Přeložil Čeněk Novotný. Praha: Kufr, 1999, s. 68

33

Susan Rose-Ackermanová29 navrhuje

aplikovanou sérii následných opatření:

ve veřejném sektoru systémově

a) reforma veřejných programů, modernizace jejich fungování

b) redukce rozhodovacích pravomocí úředníků, limitace výkonné moci individuálních úředníků při schvalování zakázek

c) decentralizace úřednických pravomocí

d) systém motivací pracovníků státní správy

e) systém monitorování činnosti úředníků: monitoring pracovních vstupů a výstupů

f) sofistikovaná, informovaná a efektivní procesní pravidla, aplikovaná v co největší míře již před započetím rozhodovacích procesů

g) podpora vzniku kompetitivní byrokracie (rozložení kompetencí k výkonu

určité procedury na více místech; aktér nabízející úplatek se nemůže spolehnout, že bude vždy jednat se stejným úředníkem, stejně jako může kalkulovat s tím, že by i nový úředník mohl požadovat úplatek a aktérovo úsilí by se tak stalo nerentabilním)

h) systém trestů, kdy trest má v tomto kontextu vyjadřovat funkční vztah k rozsahu selhání úředníka (např. k výši úplatku)

i) tvorba protikorupčních zákonů j) rotace kádrů

k) izolace veřejné správy od politických vlivů l) kontrola konfliktu zájmů

Tato opatření jsou důležitá, ale domnívám se, že by je bylo třeba možné rozšířit

o další kroky. Vzhledem k tomu, že boj proti korupci není tak úspěšný, jak bychom si všichni přáli, mohla by některá radikálnější opatření přispět k jejímu snížení. Jedním

z takových opatření by mohlo být například omezení možnosti výkonu všech volených

funkcích pouze na jedno volební období. Zajistila by se tím větší fluktuace na těchto postech a omezilo by se tím riziko, které vychází z toho, že je-li je člověk na nějakém Susan Rose-Ackerman: Corruption and Goverment. Cause, consequences and reform, Cambridge University Press, Cambridge – New York – Melbourne, 1999 [ citováno 8. května 2005 ] Dostupné z: 29

http://pdf2html.spawncamp.net/pdf2html.php?url=http://www.mvcr.cz/rs_atlantic/project/../data/files/faq2.pdf

34

pozici déle, začíná ji považovat za svůj majetek a podle toho s ní také nakládat. Po uplynutí dalšího období by bylo možné opět funkci zastávat.

Petrus C. van Doyle tento stav nazývá „vlastnická fáze“ a považuje ji za jednu

z klíčových etap vzniku korupce. Jedná se o stav kdy „Vůdce/vůdkyně organizace se

začíná chovat jako vlastník této organizace. Skutečně vlastní místo, majetek a lidi, neboť se cítí být nepostradatelným člověkem, který má přirozené právo rozhodovat co v celkové situaci činit.“

30

Výše uvedeným opatřením by se znemožnilo dlouhodobě vytvářet takovéto

vlastnické iluze v odpovědných zástupcích. Toto opatření by však muselo být

samozřejmě doplněno důkladným dohledem nad jejich činností, aby se zabránilo vzniku

situace opačné, tedy absolutní ztrátě odpovědnosti za hodnoty svěřené z prostého důvodu, že zde za pár let již ten, kdo se o ně nestaral nebude. Jsem si vědom, že takové

opatření by bylo přijato s mimořádně velkou nevolí zejména mezi těmi, kteří volené posty v současné době zastávají, ale ty by mohl vyvážit zájem těch, kteří o ně usilují.

Stejně tak by to mohlo vést k hlubšímu uvědomění si, že výkon volené funkce je službou veřejnou, tedy slouží veřejnosti a nikoliv naopak.

Josef Zilvar a Bohdan Dvořák31 doporučují minimalizovat přímý osobní kontakt

zaváděním prvků náhodnosti tak, aby klienti nemohli předvídat, s kterými úředníky budou jednat. Mezi opatření, která se jeví jako přínosná lze zařadit: a)

vytvořit dodatečné vnitřní kontrolní mechanismy na zajištění rychlé a

b)

zvýšit efektivitu dohledu a umožnit tak výše postaveným úředníkům

c)

d) e)

30 31

efektivní změny sporných rozhodnutí kontrolovat práci svých zaměstnanců

provádět neohlášené inspekce pracovní činnosti úředníků

zakázat některá zaměstnání v soukromém sektoru po předchozí práci v sektoru veřejném

zavést mechanismy, jimiž by se občanská společnost angažovala v procesu sledování vládní činnosti

Doyle, P. C. van: Boj proti korupci. Přeložil Čeněk Novotný. Praha: Kufr, 1999, s.19 Roudný, R., Zilvar, J.: Korupce. Boj proti korupci ve veřejné správě. Univerzita Pardubice,2000,s. 84,85

35

f)

g)

angažovat nezávislé jedince, kteří nejsou součástí systému

prosazovat zrychlené rozhodování s cílem eliminovat časové proluky, v jejichž průběhu ke korupci dochází.

Co se týče omezení přímého osobního kontaktu úředníků, jedná se o opatření,

které má samozřejmě své meze, ale nabízí možnost zúžit tak prostor pro poskytování úplatků. Realizace tohoto opatření by proto mohla být prováděna prostřednictvím

modernizace a inovace počítačového systému státní správy, ke kterému již pomalu

dochází a způsobu její komunikace s občany. V našich podmínkách totiž obíhají stále

po úřadech lidé a nikoliv dokumenty, přestože to již bylo před lety občanům slibováno. Pokud by došlo k zefektivnění komunikace úřadů mezi sebou prostřednictvím přímé

komunikace, snížil by se počet případů, kdy jsou za účelem urychlení vyřízení žádosti

nabízeny úplatky. Domnívám se, že současná úroveň zabezpečení takové komunikace

jak mezi orgány státní správy, tak i občany s nimi je již dostatečná a používání elektronického klíče poskytuje dostatečnou záruku proti zneužití.

Některá z navrhovaných řešení jsou již realizována v rámci státní správy.

Některá ministerstva si již nechala provést audit nezávislými auditorskými společnostmi

a snaží se dosáhnout na základě identifikace svých problémů zefektivnění vlastní činnosti.

Složitou otázkou je zaměstnávání bývalých představitelů státu po skončení jejich

mandátu. Celá řada bývalých ministrů a dalších úředníků odchází pracovat do soukromého sektoru a odnáší si přitom cenné informace, které přinášejí jejich novým

zaměstnavatelům podstatnou výhodu. Tento jev nelze nazvat korupcí, protože se jedná o postup v souladu s naším právem. Klasickým příkladem korupce však je, pokud úředník

o zakázce pro konkrétní firmu rozhodne a pak k ní odchází pracovat. „ Úředník

ministerstva privatizace, který měl na starosti privatizaci Knižního velkoobchodu,

krátce po privatizaci odešel a stal se ekonomickým ředitelem společnosti Telegraf, s.r.o.“ 32 Ta překvapivě získala výše zmíněný Knižní velkoobchod za velmi výhodných

podmínek. I v tomto případě se jednalo o protislužbu za zajištění lukrativního kontraktu. Řešení tohoto problému nelze zjednodušovat na pouhé stanovení zákazu výkonu

veškerých činností souvisejících s předchozí funkcí, kterou úředník zastával.

32

Reed, Q. In Frič, P.: Korupce na českých způsob. Praha: G plus G, s. 173

36

V pracovním právu existuje institut konkurenční doložky33, který umožňuje smluvně

ošetřit tuto otázku ve vztahu mezi zaměstnancem a zaměstnavatelem. Domnívám se, že

výše navrhované opatření spočívající v zákazu výkonu některých zaměstnání by proto mohlo přinést pozitivní výsledky, i když jejich efekt nelze přeceňovat.

8.2. Test integrity

Mimořádně efektivním prostředkem boje proti korupci by mohl být test integrity,

který je využíván v některých státech. Jedná se o předstíranou nabídku úplatku, jejímž

cílem je otestovat odolnost úředníka vůči korupčním nabídkám. Pokud úředník v testu neuspěje, musí následovat přiměřená sankce. Tento prostředek má preventivní účinek, protože úředník, který ví, že se takové testy provádějí běžně, bude náchylnější úplatek

odmítnout. Transparency International doporučuje provádět tyto test ad hoc a současně navrhuje podřídit test integrity právu smluvnímu a uzavírat jej jako doplněk k pracovní

smlouvám. Je třeba poznamenat, že tento nástroj může mít i svou negativní stránku. Pokud by se provádělo takové testování úředníků systematicky a opakovaně, vedlo by

pravděpodobně k tomu, že by se některé podařilo přimět k přijetí úplatku. Tato úvaha

vychází ze základní premisy, že každý člověk má svou cenu a je třeba pouze stanovit jak je vysoká. Test integrity by tak byl kontraproduktivní, protože by neidentifikoval jedince náchylné úplatek přijmout, ale uměle by je vytvářel.

8.3 Dílčí návrhy protikorupčních opatření 8.3.1. Zrušení korupcí infikovaných programů

Tento postup vychází ze správného předpokladu, že žádný veřejný program není

natolik hodnotný, aby se riskovalo, že by mohl sehrát roli epicentra a šířit korupci do

dalších sfér. Postup by měl být použit pro státní podporu kopané, která se v současné době potýká s velkým rozšířením korupce na všech úrovních.

Účelem konkurenční doložky je chránit zaměstnavatele před zneužitím znalostí, které u něj zaměstnanec získal. Zaměstnanec se může zavázat, že po stanovenou dobu, nejdéle však jeden rok po skončení pracovního poměru, nebude vykonávat pro jiného zaměstnavatele nebo na vlastní účet činnost, která byla předmětem činnosti zaměstnavatele, nebo jinou činnost, která by měla soutěžní povahu vůči podnikání zaměstnavatele. Za porušení takového závazku může být sjednána přiměřená smluvní pokuta. 33

37

8.3.2. Selektivní legalizace ilegálních aktivit

Tento postup lze použít pouze v některých oblastech. Jako vhodný příklad je

možno uvést legalizaci alkoholu v USA, když prohibice vedla k vytvoření korupčních sítí kontrolovaných mafiemi. V našich podmínkách se objevují zejména návrhy na zpoplatnění přednostního vyřizování žádostí směřovaných vůči veřejné správě. 8.3.3. Požadavek transparence veřejných zakázek

Špatná a zkorumpovaná privatizace nejenže nepomáhá vytvoření účinných

tržních mechanismů, ale zpětně může vést k zatížení státního rozpočtu. Případné krachy

se pak promítají opět do nákladů spojených s nezaměstnaností nebo odstraňování ekologických škod. Stejně tak je pak potřeba kompenzovat vzrůstající sociální a ekonomickou nejistotu.

8.3.4. Plošná majetková přiznání

Jedním z pravidelně oprašovaných návrhů, zejména levicových stran je zavést

plošná majetková přiznání pro majetek vyšší než 10 000 000 Kč. Ti, kteří je navrhují, se

domnívají, že by se tak podařilo přispět k odhalení těch, kteří majetek nabyli nelegálním způsobem.

Ve vztahu k tématu této práce je důležité, že přiznávat každoročně své příjmy

platí pro dostatečný okruh osob, které mají na starost správu věcí veřejných a nedávno byl dokonce rozšířen. Nevěřím, že by výše zmíněná plošná majetková přiznání přinesla něco jiného než závist a šikanování obyčejných lidí úřady. 8.3.5. Etické kodexy

Snahou o vnesení morální dimenze do jednání veřejné správy je také vytváření a

přijímání etických kodexů. Ty jsou závazné pro všechny zaměstnance a přijímají je také

obce a města. Jejich smyslem je vymezit hranice chování vůči občanům prostřednictvím

systému pravidel a principů, kterými se mají úřadníci řídit. Přestože se jedná o iniciativu, která je správná, nedomnívám se, že skutečně může přinést pokrok v boji proti korupci u nás.

38

9. Veřejné zakázky

Smyslem veřejných zakázek v demokratické společnosti je hospodárné řešení

celospolečenských potřeb za současného řešení celospolečenských problémů v pořadí dle jejich priorit daných potřebami a vůlí občanů v této společnosti žijících. Základními

principy soutěže o veřejné zakázky mají být rovné postavení a příležitosti uchazečů v

transparentních a nediskriminačních soutěžích o zakázky hrazené z veřejných rozpočtů, řádné hospodaření s veřejnými prostředky a přispívání k dlouhodobému růstu pracovních příležitostí

Veřejné zadávání je v České republice upraveno zákonem č. 40/2004 Sb. o

veřejných zakázkách. Tento předpis však bude již brzy nahrazen novým zákonem č. 137/2006 Sb. o veřejných zakázkách s účinností od 1.7.2006.

Soutěž o veřejné zakázky má několik fází, během nichž dochází k situacím,

které umožňují zadavateli, aby ovlivnil, kdo zakázku získá.

Pokusím se na

následujících stránkách zmapovat oblasti, které přestavují potencionální riziko korupce. Ti, kteří se veřejných zakázek účastní v tomto směru hovoří velmi jasně o tom, že

k manipulaci dochází běžně „Pomocí účelově nastavených podmínek soutěže lze

předem vybrat zvoleného vítěze nebo měnit podmínky zakázky během její realizace. Naše zkušenosti naznačují, že z nahodilých korupčních obchůdků se díky zneužívání

politických pozic jednotlivci i stranami časem vytvořil systém na rozkrádání veřejných rozpočtů.“ 34

Na internetových stránkách projektu „Bez Korupce“35 jsou popsána pochybení,

ke kterým dochází při zadávání veřejných zakázek. Patří mezi ně: 1. Nedostatky při způsobu stanovení pořadí nabídek a) nedostatky v přípravě výběru

b) nedostatky při posuzování nabídek

c) chybějící zdůvodnění komise o výběru vítěze

2. Neoprávněné rozšíření předmětu veřejné zakázky 3. Neoprávněné zvýšení ceny veřejné zakázky 34

Czasch, P.: Devadesát procent zakázek je získáno úplatky [ citováno 22.5.2006 ]. Dostupné z:

http://www.estav.cz/zpravy/ctk/ctk585.asp 35 „ Bez korupce“ [ citováno 22.5.2006 ]. Dostupné z http://www.bezkorupce.cz/verejne_zakazky.php

39

4. Poskytnutí finančních záloh v rozporu s vyhlášenými podmínkami veřejné soutěže nebo výběrového řízení

5. Rozdíly mezi podmínkami vyhlášenými při výběru a podmínkami zahrnutými do smlouvy

9.1 . Vlastní průběh 9.1.1. Příprava zadání veřejné zakázky

Správné stanovení předpokládané ceny veřejné zakázky představuje jedno ze

základních úskalí celého procesu zadávání veřejných zakázek. Na stanovení

předpokládané ceny veřejné zakázky je závislé, jakým způsobem zakázka bude zadána či jak bude zveřejněna. Zadavatel by měl při určování předpokládané ceny veřejné zakázky vycházet zejména ze situace na trhu, případně z vlastních zkušeností. Nemá- li

takové znalosti, měl by k tomuto procesu přizvat odborníky. K tomu je třeba dodat, že

zde ovšem musí skutečně existovat vůle zadavatele řídit se výše uvedenými principy.

Pokud tomu tak není, obávám se, že nepomůže ke spravedlivému provedení soutěže o veřejnou zakázku ani sebelepší zákon.

Základním problémem je, že malá města a obce realizují investice sporadicky

a proto nemají vlastní oddělení investic, které by intenzivně žádalo a hledalo korupční

nebo protekcionistické cestičky ke spolufinancování komunálních zakázek z různých

fondů a dotací. Ty jsou v rukách těch, kteří jejich investiční potřeby zajistí „na klíč“ od sepsání žádosti o spolufinancování ze státního rozpočtu či různých fondů, přes zhotovení zadávací dokumentace až po výběr dodavatele nebo i samotnou realizaci

díla. Starostové si pak nemusí ani korupcí přímo špinit ruce, stačí svěřit mandát k organizaci veřejné zakázky správné osobě nebo jinak „spolupůsobit“ s firmou,

předem vybranou financujícím resortem či fondem. Důsledkem je, že již od počátku je celé řízení vytvářeno jen proto, aby byl dosaženo toho, že řízení proběhne řádně a nebude ho možné napadnout. Existují společnosti, které poskytují kompletní služby a

provedou řízení ve výše zmíněných intencích. „Zadavatele zastupovala brněnská firma RTS. Ta má pověst velmi schopné firmy – umí zadat zakázku firmě zadavatelem

40

předem vyvolené, ale na rozdíl od Gordionu lépe - tj v „souladu“ se zákonem, tak,

aby „soutěž“ nebylo možné napadnout.“ 36

Zákon o veřejných zakázkách hovoří v § 2a odst. o tom, že zadavatel může

požadovat po uchazečích o veřejné zakázky, aby splnili další předpoklady dle § 2f.

Mezi tyto předpoklady je v odstavci c) „přehled významných zakázek uskutečněných

uchazečem v posledních letech s uvedením objednatele, popřípadě kupující, místa a doby plnění.“

Toto ustanovení považuji za problematické zejména proto, že velké

společnosti, které o veřejné zakázky usilují, je pak často přenechávají místním stavebním firmám, které pod jejich patronátem skutečně stavbu realizují. Samozřejmě

za cenu nejnižší, které pak odpovídá i kvalita díla To, že danou veřejnou zakázku

provádí vítěz soutěže o veřejnou zakázku tak lze poznat pouze podle informační tabule na staveništi nebo vedoucího stavby, který stavbu řídí. Vítězná společnost si

pak takovéto dokončené zakázky připisuje jako svojí zásluhu, čímž se stává výše

uvedený požadavek zákona bezpředmětný pro spravedlivé a zákonné rozhodování o přidělení veřejné zakázky.

„Firmy, které zakázky nakonec jen „zobchodují“, se vykazují referencemi

staveb, jež vlastně realizují ti, kteří se paradoxně pro nedostatečné reference o zakázky ucházet nemohou. Tyto realizační firmy naopak ještě musí snášet ústrky a

diktát cen, termínů i mnoha nesmyslných smluvních podmínek ze stran nositelů zakázek, jež zneužívají svého, politickými kontakty daného, postavení na trhu.“37

Výše zmíněné jednání má zúžit okruh potencionálních uchazečů o veřejnou

zakázku již na samém počátku. Popsaná pochybení, ke kterým dochází při zadávání

tak mohou být úmyslná. Zadavatel stanovením podmínek, které mu vyhovují, na

počátku získá nabídky, které vypadají výhodně. Důsledkem různých pochybení se uchazečům, kteří byli nuceni nabídnout cenu nižší, toto snížení kompenzuje právě

např. dodatečným zvýšením ceny nebo stanovením měkčích kritérií pro prováděnou stavbu.

Czach, P. Korupce v "souladu" se zákonem http://www.svedomi.cz/aktuality/a2005/list_051212_czasch.htm“ [ citováno 20.5.2006 ]. Dostupné z: http://www.svedomi.cz/aktuality/a2005/list_051212_czasch.htm 36

37

Tamtéž

41

9.1.2. Stanovení kritérií

Zákon přesně stanovuje, jaká kritéria je třeba

pro zadání veřejné zakázky

stanovit. Zadavatel má možnost výběru mezi ekonomickou výhodností nabídky a nejnižší nabídkovou cenou. Toto základní kritérium pro výběr nabídky je zadavatel

povinen uvést do oznámení zadávacího řízení. Kritéria musí odpovídat rozsahu, předmětu a náročnosti veřejné zakázky.

Velmi často kritizovanou praxí je zadávání zakázek podle § 49b zákonem o

veřejných zakázkách, tedy veřejných zakázek malého rozsahu. Jedná se o zakázky do

výše 2 000 000 Kč bez DPH a zadavatel může rozhodnout o jejich přímém zadání. Ve skutečnosti se takto obchází smysl zákona o veřejných zakázkách jednoduchým

postupem, kdy se zakázky ve větší hodnotě rozdělí na příslušný počet etap, tak by vyhovovaly dikce výše zmíněného paragrafu. Ty se pak přidělí vybraným „šťastlivcům“ bez komplikovaného rozhodovacího procesu. A) Ekonomická výhodnost nabídky

Pokud chce zadavatel pro zadání zakázky použít toto kritérium, je povinen

posuzovat nabídku podle dílčích kritérií. Těmto kritériím musí být již v oznámení

zadávacího řízení přiřazena váha (v procentech). Dílčím kritériem je vždy v tomto případě nabídková cena a dále provozní náklady, požadavky na údržbu, technické, jakostní, ekologické a jiné vlastnosti předmětu veřejné zakázky.

Není možné mezi kritéria pro zadání veřejné zakázky zařazovat například

reference, splnění určitých certifikačních požadavků atd. Tyto skutečnosti jsou součástí

kvalifikace a nelze je jakkoli směšovat či zaměňovat s kritérii pro zadání zakázky.

Porušením jakékoli výše uvedené povinností se zadavatel vystavuje riziku napadení

zadání ze strany uchazečů a následného zrušení ze strany orgánu dohledu, což

představuje časové i finanční ztráty. B) Nejnižší nabídková cena

Kritériem při výběru vítězné nabídky může také být nejnižší nabídková cena

předložené nabídky. Uchazeč nesmí překročit ceny uvedené v technické specifikaci za

jednotlivé položky i za předmět dodávky celkem. Toto kritérium je výhodnější pro 42

velké uchazeče o zakázku. Mohou si dovolit nabídnout takovou cenu, které nejsou ostatní subjekty schopné konkurovat. V kombinaci kroků, které jsem již zmínil, pak

zakázku často získají, protože ji pak za nejnižší možnou cenu svěří neúspěšným žadatelům nebo spřáteleným společnostem a navýší výslednou cenu v průběhu

realizace. Tak se jim tento postup vyplatí. "Čím je větší zakázka, tím je jednodušší, aby

ji získala předem vybraná firma. Odměna za vítězství ve veřejné soutěži se prý pohybuje v řádu procent i desítek procent z ceny zakázky.“ 38

Zdůrazněním některých parametrů či potlačením jiných lze formulovat zadání

soutěže tak, aby vítězem byl takový uchazeč, kterého si přejeme. Jeden městský úřad39 před časem vypsal veřejnou soutěž na správu finančního majetku města. Mezi

výběrovými kritérii figurovaly položky jako "zkušenost se správou majetku" a "záruky, jaké správce poskytne". Jak ale definovat míru zkušenosti? Nabízí se

nejméně tři kritéria: doba, objem majetku ve správě a dosažené historické výnosy. Je ale

zkušenější správce, který po dobu pěti let spravuje částky v řádech miliard korun anebo jiný, který se deset let stará o majetek ve hodnotě vyjádřené jen ve stovkách miliónů? 9.1.3. Výběr nabídky

Po obdržení nabídek nastává v procesu zadávacího řízení klíčová fáze

rozhodnutí o zadání veřejné zakázky: posouzení a hodnocení nabídek. Toto rozhodování

musí probíhat v souladu s kritérii, která zadavatel stanovil v oznámení zadávacího řízení. Významným subjektem je v této fázi hodnotící komise. Pokud byla kritéria nastavena účelově tak, že podmínky splňují jen určití uchazeči nebrání nic tomu, aby skutečně výběr nabídky proběhl v souladu se zákonem. Hodnotící komise

Pro posouzení a hodnocení nabídek jmenuje zadavatel, podle § 31 zákona o

zadávání veřejných zakázek, hodnotící komisi. Ta musí mít minimálně pět členů. Jedna třetina z nich musí mít odbornou způsobilost odpovídající předmětu veřejné zakázky a v

Nový zákon o veřejných zakázkách prý výrazné zlepšení nepřinese [ citováno 20.5.2006 ]. Dostupné z: http://www.stavebni-forum.cz/detail.php?id=7169 39 Kohout, P.: Zákon o veřejných zakázkách: živná půda pro korupci [ citováno 15.12.2006 ]. Dostupné z: http://www.penize.cz/info/zpravy/zprava.asp?IDP=1&NewsID=4037 38

43

komisi musí zasednout nejméně jeden zástupce zadavatele. Zástupcem zadavatele může

být k tomu pověřený zaměstnanec zadavatele stejně jako např. volený zástupce.

Jmenování volených zástupců se však v praxi příliš neosvědčuje a jako vhodné řešení

pro složení hodnotících komisí se ukazuje omezení účasti neodborně kvalifikovaných

zástupců zadavatele na minimální počet (tj. například v případě pětičlenné komise jeden

zástupce zadavatele a další čtyři odborníci v oboru, který je předmětem plnění veřejné zakázky). Současně se jmenováním členů hodnotící komise jmenuje zadavatel jejich náhradníky.

Členové komise ani jejich náhradníci nesmějí být jakkoli podjatí. Za podjatou se

považuje taková osoba, která je ve vztahu k veřejné zakázce nebo uchazečům podjatá, tj. například se podílela na zpracování nabídky, mohla by mít osobní zájem na zadání

příslušné veřejné zakázky nebo je ve vztahu k uchazeči v určitém osobním, pracovním nebo jiném obdobném poměru.

9.1.4. Posuzování a hodnocení nabídek

První fází celého procesu je otevírání obálek. Obálky otevírá hodnotící komise

a kontroluje, zda je nabídka zpracována v požadovaném jazyce, řádně podepsána a zda je úplná. Pokud nabídka tyto podmínky nesplňuje, komise nabídku vyřadí, zadavatel příslušného uchazeče vyloučí a tuto skutečnost mu bezodkladně písemně oznámí.

Uchazečům, kteří jsou přítomni na otevírání obálek, hodnotící komise sdělí

identifikační údaje uchazeče, nabídkovou cenu a informaci, zda nabídka splňuje výše

uvedené podmínky. O otevírání nabídek komise sepíše protokol. Tento protokol musí

obsahovat veškeré údaje sdělované podle tohoto odstavce uchazečům, kteří se účastní otevírání obálek. Protokol musí podepsat všichni členové komise a musí být k dispozici

uchazečům k nahlédnutí. Porušení této povinnosti může být sankcionováno pokutou a v krajním případě zrušením zadání veřejné zakázky.

Další fází je posuzování nabídek hodnotící komisí. Komise posoudí, zda

nabídky splňují podmínky stanovené v oznámení zadávacího řízení. Pokud podmínky

nabídka nesplňuje, použije se obdobný postup jako při otevírání obálek. Komise

nabídku vyřadí a zadavatel uchazeče vyloučí, o čemž ho písemně informuje. V této fázi

si může hodnotící komise vyžádat zdůvodnění mimořádně nízké nabídkové ceny anebo písemné vysvětlení nabídky. Vyloučení některých účastníků bývají účelová. 44

Závěrečnou fází činnosti komise je hodnocení nabídek. Komise je povinna

postupovat podle kritérií stanovených zadavatelem v oznámení zadávacího řízení.

Pokud je kritériem ekonomická výhodnost nabídky, postupuje komise podle dílčích kritérií a jim přiřazené váhy. Na základě takto určených výsledků komise seřadí nabídky

od ekonomicky nejvýhodnější po nejméně výhodnou. V případě rozhodování podle

nabídkové ceny komise pouze seřadí nabídky od nejnižší ceny po nejvyšší. Pokud zadavatel zjistí, že komise porušila postup stanovený Zákonem anebo podmínkami

zadávacího řízení, je oprávněn rozhodnout o novém hodnocení, pro které může také ustavit novou hodnotící komisi.

Hodnocení nabídek je modifikováno § 11, který umožňuje zvýhodnit za splnění

určitých podmínek nabídku uchazeče. Zejména odst 3. umožňuje zvýhodnit při hodnocení společnosti zaměstnávající více než 50 % občanů se změněnou pracovní schopností.

Zpráva o posouzení a hodnocení nabídek je jedním z nejdůležitějších

dokumentů umožňujících přezkoumání postupů a zadání veřejné zakázky. Zadavatel by

měl zajistit, aby tento dokument byl vypracován co nejpečlivěji a nejpodrobněji, aby se

předešlo jakýmkoli pochybnostem o krocích, které byly v celém procesu učiněny.

Zpráva musí obsahovat seznam nabídek, které byly posuzovány, seznam

nabídek, které byly vyřazeny (vč. uvedení důvodu), popis hodnocení zbývajících nabídek, výsledek tohoto hodnocení a údaje o složení komise. Doporučuje se, aby

zpráva obsahovala vyjádření každého člena komise ohledně hodnocení a výběru vítězné

nabídky.

Tato zpráva se poskytuje na vyžádání uchazečům do uzavření smlouvy s

vítězným uchazečem, pokud o to uchazeč, který nebyl vyloučen, požádá. Uchazeči jsou

oprávněni činit si ze zprávy výpisy a opisy, v tomto jim zadavatel nesmí bránit, naopak, v zájmu nezpochybňování transparentnosti ze strany uchazeče by měl maximálně

vycházet vstříc. Může přitom požadovat úhradu obvyklých nákladů, které jsou s tímto postupem spojeny.

9.1.5. Přidělení zakázky

Zadavatel přidělí veřejnou zakázku uchazeči, jehož nabídka byla hodnotící

komisí určena jako ekonomicky nejvýhodnější (pokud hodnocení probíhalo podle 45

kritéria ekonomické výhodnosti nabídky), nebo jako nabídka s nejnižší nabídkovou cenou (pokud kritériem pro zadání veřejné zakázky byla výše nabídkové ceny).

Ve svém rozhodnutí o přidělení veřejné zakázky zadavatel uvede veškeré údaje

o vítězném uchazeči jako v případě otevírání obálek s nabídkami a dále uvede i pořadí

ostatních uchazečů. Obsahem dokumentu jsou také ty údaje z vítězné nabídky, které byly hodnoceny podle stanovených kritérií, včetně odůvodnění. Toto rozhodnutí zadavatel zašle všem uchazečům, kteří nebyli ze zadávacího řízení vyloučeni.

Dále kromě výše uvedené zprávy o posouzení a hodnocení nabídek je součástí

dokumentace k zadání veřejné zakázky také písemná zpráva zadavatele, kterou zadavatel vypracuje k veřejné zakázce, na kterou byla uzavřena smlouva. 9.1.6. Opravné prostředky

Obranou proti nezákonnému postupu zadavatelů ze strany osob, které mají

zájem veřejnou zakázku získat, jsou námitky. Ty musí být zadavateli doručeny

nejpozději do 15 dnů od doručení oznámení o přidělení veřejné zakázky. Zadavatel je

povinen do 10 dnů od jejich obdržení odeslat stěžovateli písemné sdělení, zda námitkám vyhovuje nebo ne, včetně zdůvodnění. Opožděně podané námitky zadavatel vrací

stěžovateli. Pokud zadavatel námitkám nevyhoví, nesmí do 60 dnů od jejich obdržení

uzavřít smlouvu na plnění veřejné zakázky. Tato smlouva by byla neplatná, což pro zadavatele představuje poměrně vysoké riziko zejména s ohledem na řešení otázky bezdůvodného obohacení.

Úkony zadavatele v procesu zadávání veřejných zakázek podléhají dohledu

Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (ÚOHS). Podmínkou přezkoumání úkonu

zadavatele na základě podnětu stěžovatele, který se účastnil zadávacího řízení, je podání

námitek k zadavateli. Návrh musí být ÚOHS doručen do 10 kalendářních dnů ode dne,

kdy stěžovatel obdržel sdělení zadavatele o tom, že námitkám nevyhovuje. Pokud zadavatel námitky stěžovatele nevyřídil v příslušných lhůtách, může se stěžovatel na ÚOHS obrátit nejpozději do 25 dnů od odeslání námitek stěžovatelem. ÚOHS je kromě

výše uvedeného oprávněn přezkoumat úkony zadavatelů do 3 let ode dne, kdy byly učiněny, z vlastního podnětu. Návrh ÚOHS podléhá správnímu poplatku ve výši 30 000 Kč a současně složení kauce ve výši 1 % nabídkové ceny, nejvýše však 1 000 000 Kč. Kauce propadá, pokud návrhu stěžovatele nebylo vyhověno nebo úkon zadavatele 46

nepředstavoval porušení povinností či zákazů stanovených Zákonem. V ostatních případech je kauce stěžovateli vrácena i s úroky.

V souvislosti s námitkami i s vypracováním vyjádření k návrhu stěžovatele pro

ÚOHS platí pro zadavatele, aby svá vyjádření formulovali co nejpečlivěji a nejpodrobněji tak, aby bylo zřejmé, že jejich postup byl v souladu se zákonem, a aby

uváděli veškeré skutečnosti relevantní pro daný případ, tj. aby se jednak vyjádřili ke

všem bodům, které stěžovatel napadá, ale současně také uvedli podpůrná tvrzení pro svou argumentaci.

Zadavatelé veřejných zakázek využívají celé řady postupů, které jim umožňují

dosáhnout, toho aby celé řízení proběhlo v souladu se zákonem. Nemusí se ani jednat o přímo o záměr zajistit vítězství jen určitému uchazeči. Pro realizaci soutěže o veřejné zakázky využívají společnosti, které je pro ně provádějí a ty mají právě zájem na jejím

ovlivnění. Děje se tak např. oslovením pouze určitých potencionálních uchazečů, vydíráním a uplácením těch kteří se soutěže účastní atd. Nový zákon o veřejných

zakázkách se pokouší rozvíjet možnost provádět tyto soutěže elektronicky, což by mohlo přispět k větší transparentnosti a spravedlivosti celého procesu.

47

10. Korupce – dopravní policie

Dopravní policisté patří k těm, kteří jsou nejčastěji upláceni. Experti na korupci

proto tvrdí, že zavedení systému bodů tento problém jen prohloubí. Pravda je taková že dopravní policie je širokou veřejností chápána jako úplatná a to, že jsou policisté běžně upláceni nikoho asi nepřekvapí. Bývalý policejní prezident Jiří Kolář připustil, že asi 10 až 15 procent policistů je úplatných.40 Skutečné číslo ale bude zřejmě vyšší.

Bylo by ale žádoucí na základě tohoto stavu zamítnout zavedení nového systému

s tím, že nebude mít smysl, protože policisté jsou stejně upláceni? Takové řešení

problému je jistě nejjednodušší, ale určitě ne správné či společensky žádoucí. Chce-li

ministerstvo dopravy splnit svůj závazek vůči EU a snížit tak počet obětí dopravních

Langer, I.: Černá kniha policejních hříchů [ citováno 23.5.2006 ]. Dostupné z: http://www.ods.cz/press/zprava.php?ID=1381

40

48

nehod, bude muset problém korupce řešit nezávisle na zavedení či nezavedení bodového systému, protože ten sám o sobě korupci v dopravní policii nevyřeší.

Bylo možné se inspirovat systém, který se používá v Německu. Ten spočívá v

tom, že policista dříve než zastaví řidiče, který se dopustil dopravního přestupku, musí

nahlásit na dispečink, že vozidlo zastaví z toho a toho důvodu. Toto opatření se mi zdá

jako poměrně jednoduché a do jisté míry určitě účinné. Mohlo by být doprovázeno například tím, že policista nesmí přijímat hotovost, ale pouze vystaví doklad, na kterém je uveden přestupek, kterého se řidič dopustil, a který byl předem nahlášen. Řidič by

pak zpětně na základě takového dokladu zaplatil pokutu. Tím by vznikl například i

časový prostor pro zohlednění finančních možností viníka a výše pokuty by tedy nebyla stanovována okamžitě při zastavení vozidla.

V současné době se policie snaží provést kroky směřující právě k zajištění větší

transparentnosti při vybírání pokut. Mezi tyto kroky má patřit používání kamer

umístěných ve vozidlech dopravní polici a diktafonů pro záznam komunikace mezi policistou a účastníkem dopravních provozu, který je podrobován kontrole.

Základním znakem, který charakterizuje situaci u dopravní policie je, že pokud

dopravní policista chce najít nějaký důvod pro udělení pokuty, tak si ho vždy najde. A může se klidně jednat i vůz, který právě opustit továrnu a ještě se ním nesmí jezdit do

myčky, aby se nepoškodil lak. Tento neúnosný stav umožňuje, aby ten kdo chce dostat úplatek, dosáhl jeho nabídnutí velice lehce. Vše začíná stanovením vyšší pokuty, ale

s nabídkou, že pokud bude řidič ochoten zaplatit částku ve stovkách či tisících korun

bez pokutového bloku, je dohoda možná. „Platy policistů rozhodně nedosahují astronomických výšek a kdejaký policista určitě kouká, jak by si pomohl. Proto je třeba hovořit opatrně, balancovat na hraně pojmů a čekat, jak se chytne.Výše úplatku je individuální, záleží na přestupku, ale rozumné rozmezí je kolem 500 – 1000 Kč každému.“ 41

Jak se ´legálně´ vyhýbat pokutám [ citováno 10.5.2006 ]. Dostupné z: http://www.akim.webz.cz/index.php?categoryid=1&p2_articleid=21 41

49

11. Závěr

Během svého zkoumání korupce jsem zaznamenal mnoho různých názorů.

Většina autorů se shoduje na tom, že korupce je jev patologický a značí, že v dané

oblasti není něco v pořádku. Existují názory, že je třeba rozdělovat jí na velkou, se

kterou je třeba nekompromisně bojovat a malou, která je v podstatě nevykořenitelná. Já vnímám korupci jako jev veskrze škodlivý. Je to problém, se kterým je třeba bojovat

nekompromisně, ale především chytře. Zde nepomohou velké kampaně, deklarované

politiky, ani drakonické tresty pro ty, kteří se jí dopouštějí. Jsem proto příznivcem především prevence. Je mnohem efektivnější korupci předcházet než ji poté stíhat. Ve

své práci jsem se snažil popsat některá preventivní opatření, která již byla přijata nebo by je bylo třeba začlenit do našeho právního řádu.

Jsem přesvědčen, že se situace v naší zemi lepší. Nejedná se o dramatické

posuny vpřed, ale spíše o drobnou kultivaci prostředí, která vede k tomu, že korupce

z některých oblastí mizí. Nové zákony, které si kladou za cíl proti korupci bojovat nejsou

dokonalé, ale přinášejí další významný posun. Stejně tak i ve společnosti existuje vědomí, že je to věc špatná a nečestná. Pozitivním přínosem je činnost celé řady

nevládních organizací a také investigativních žurnalistů. Díky těmto subjektům byla

celá řada korupčních afér rozkryta, i když se podle mého soudu někteří pachatelé nedočkali zaslouženého trestu. To však přispívá k vytváření názoru, že korupce se někdy vyplácí.

Ve své práci jsem se snažil zjistit kde a jak korupce vzniká, jakým způsobem se

projevuje a co jí omezuje. Lze ji porazit, ale pokud má být takové úsilí úspěšné je třeba provést změny, ke kterým není v současné době politický vůle. Místo abychom hledali příčiny se spíše potýkáme s důsledky korupce, které často ani nechceme vidět.

Řešení problému korupce v České republice spočívá v odstranění nedostatků a

nejasností

v právních

předpisech,

v posílení

prevence

korupce,

v zajištění

transparentnosti všech procesů, ve kterých se zachází s penězi daňových poplatníků.

Důležité je co nejrychlejší odsouzení těch, kteří se korupce dopouštějí stejně tak jako vyvození odpovědnosti jejich nadřízených.

Je třeba zmínit, že i když se nás třeba přímo nedotýká, její negativní dopad se

projevuje ve zvýšených nákladech společnosti, které nejsou nezbytné. Některé odhady

hovoří o tom, že korupce snižuje až o jedno procentu hospodářský růst země. To 50

znamená méně zboží a služeb pro občany a vyšší nezaměstnanost. Také to znamená

všeho schopní předčí schopné a netrpěliví ty co stojí v řadě. Někteří o korupci pouze řeční a někteří trpělivě a po krůčcích proti ní bojují.

Doufám, že až se naše země plně integruje do vyspělé západní civilizace dojde

k výraznému posunu. Naše země i demokratická společnost je stále ještě příliš mladá a

má se proto co učit. To však neznamená nekriticky přebírat zahraniční metody, protože

nelze zaručit, že budou fungovat i v našem prostředí. Západní společnosti, které jsou v boji proti korupci poněkud dále než mi, také trápí řada nešvarů, se kterými se snaží vyrovnávat.

Nelze předpokládat, že se podaří korupci někdy zcela eliminovat již proto, že

poskytování drobných výhod, služeb a protislužeb je součástí lidské společnosti. Boj proti korupci proto začíná každý den znova u každého z nás a jen na nás záleží, jak se k němu postavíme.

51

12. Summary Corruption is a general concept describing any organized, interdependent

system in which part of the system is either not performing duties it was originally

supposed to, or performing them in an improper way, to the detriment of the system's original purpose.

Corruption can be defined as “the misuse of entrusted power for personal

benefit”. It can also be described as letting personal or family relationships influence

economic decision-making, be it by private economic agents or by government officials.

Corruption is always kept secret and therefore individual behavior of corrupt agents is almost impossible to observe systematically in real life. The objectives of government are vital to the understanding of the diverse negative effects of corruption on the public service.

Corruption renders governments unable or unwilling to maximize the welfare of

the public. It distorts agents’ decisions and limits the contractual space available to agents and the government. A corrupt principal creates allocation inefficiencies and

cripples its credible commitment to effective policies, and opens the door to opportunism.

Because corruption must be hidden from the public and is not enforced by courts

it entails transaction costs, which are larger than those from legal exchange. This

suggests that corrupt contracts are primarily relational contracts where legal exchange serves as a basis for sealing and enforcing corrupt agreements. Legal exchange not only

provides space for corrupt opportunities, but for the necessary enforcement mechanisms. Examples of such legal exchanges are long-term business exchange, belonging to the same firm or political party or being embedded in social relationships.

The latter may even comprise the engagement in charitable institutions. Reform should

not only focus on limiting opportunities for corrupt behavior but also on impeding the enforcement of corrupt agreements.

My intention is to describe the situation in the Czech Republic and suggest

solutions. It´s hard to say what way in the fight against corruption is really the best.

Corruption is a social phenomenon. Expansion of corruption is specific for our case,

52

because our country is influenced by 40 years totalitarian regime. This era has left a deep scar in our minds and souls.

It isn´t easy to define what corruption in fact is, becouse there is a lot of diferent

opinions. It depends on the person, who is defining. I saw long list of steps that could by the solution of a problem. I´ve chosen some of them, especially those which a

believe are the right way. Corruption in Transition Economies (Former Communist

Countries) concern with informal relations and modes of operation, privatization of the state, rent-seeking in the emerging markets and organized crime and corruption

Corruption is a form of rent-seeking, which is unproductive and socially

wasteful. It distorts the market and discourage investors because of added transaction costs. Corruption is an equalizer. Under certain conditions it does not hamper overall

economic growth. It may actually enliven economic activities in an otherwise stagnate and highly regulated economy.

There are areas where is corruption widespread, because of lack of law.

Definitions are too extensive and allow diferent interpretations. Supervision is not adequate too importace of public monetary management. Results of such behavior is wasting with public resources. Private companies with connections and envelopes filled with money are misusing whole system.

It is necessary to make courageuos decision and start to fight with this danger for

our society. We must insist on punishement for all corruption crimes. It is important to demand from our politicians transparent management with our taxes. They must be our servants, not our masters. The solution is active participation of public in all processes, where are using public resources.

The fight against this serious problem starts every day by ourselves. That is the

first step to defeat corruption. When is bribe offered, we must refuse. Otherway we will be part of that system.

53

13. Seznam pramenů Literatura

1. Doyle P. C. van a kol.: Boj proti korupci. Přeložil Čeněk Novotný. Praha: Institut pro kriminologii a sociální prevenci, 1999

2. Dufková, I., Zlámal J.: Korupce. Praha: Středisko pro výchovu k lidským právům profesní etiku, 2005

3. Frič, P.: Bez korupce nejsou koláče. Lidové noviny 13.7.2002

4. Frič, P.: Korupce – deviantní chování, nebo sociální dezorganizace? Sociologický časopis, č. XXXVII, 2001

5. Frič, P. a kol.: Korupce na český způsob. Praha: G plus G, 1999

6. Holub, P. a kol.: Co se stane když se zhasne? Dvě podoby české privatizace. Praha: Prostor, 2004

7. Keller, J.: Dvanáct omylů sociologie. Praha: Sociologické nakladatelství, 1995 8. Kohout, P.: Zákon o veřejných zakázkách: živná půda pro korupci, 2005 9. Kuchta, J.: „Trestní zákon – komentář“. ASPI ev.č 16856, 1999

10. Lombard, P.: Neřest a ctnost. Portréty z dějin korupce. Přeložila Hana Hurtová. Praha: Themis, 2001.

11. Lopourová, V.: Současná úprava postihu korupčního jednání v trestním zákoně a návrhy de lege ferenda. Právník, 2006, č.1.

12. Pelc, V.: Veřejné zakázky. Zákon o veřejných zakázkách s vysvětlivkami. Praha: Linde, 2004.

13. Pikna, B.: OLAF a jeho úloha při ochraně finančních zájmů Společenství. Trestní právo, 2004, č. 10

14. Rose-Ackerman, S.: Coruption and Goverment. Causes, consequences, and Reform. Cambridge: Cambridge Univerzity Press, 1999.

15. Roudný, R., Zilvar, J. a kol.: Korupce. Boj proti korupci ve veřejné zprávě. Pardubice: Univerzita Pardubice, 2000.

16. Šámal, P., Púry, F., Rizman, S.: Trestní zákon. Komentář. Praha: C. H. Beck, 2004

54

Zprávy o korupci :

1. Český helsinský výbor, Policie a lidská práva v roce 2005

2. Transparency International: Korupce a protikorupční politika ve veřejné zprávě. Praha, 2005

3. Vláda ČR. Zpráva o korupci v České republice v roce 2003 a o plnění

harmonogramu Aktualizovaného vládního programu boje proti korupci. Praha, 2004

4. Vláda ČR. Zpráva o korupci v České republice v roce 2004 a o plnění Aktualizovaného vládního programu boje proti korupci. Praha, 2005

Elektronické prameny

1. http://www.bezkorupce.cz 2. http://integrace.cz

3. http://www.mvcr.cz 4. http://www.nros.cz

5. http://www.otevrete.cz

6. http://www.ruzovypanter.cz 7. http://www.transparency.cz 8. http://cs.wikipedia.org 9. http://www.ods.cz

10. http://www.akim.webz.cz

11. http://www.helcom.cz

12. http://www.penize.cz

13. http://www.ruzovypanter.cz

55

56