Koncept zákona o snižování emisí skleníkových plynů
Hnutí DUHA – květen 2011 1
Zpracovalo Hnutí DUHA ve spolupráci s Ekologickým právním servisem, březen 2009, aktualizace: listopad 2009, březen 2011, květen 2011. autoři: Vojtěch Kotecký, Jiří Koželouh (Hnutí DUHA) Josef Karlický, Jan Šrytr (Ekologický právní servis)
A › Údolní 33, 602 00 Brno T › 545 214 431 F › 545 214 429 E ›
[email protected] www.hnutiduha.cz
A › Dvořákova 13, 602 00 Brno T › 545 575 229 F › 542 213 373 E ›
[email protected] www.eps.cz
Hnutí DUHA s úspěchem prosazuje ekologická řešení, která zajistí zdravé a čisté prostředí pro život každého z nás. Navrhujeme konkrétní opatření, jež sníží znečištění vzduchu a vody, pomohou omezit množství odpadu, chránit krajinu nebo zbavit potraviny toxických látek. Naše práce zahrnuje jednání s úřady a politiky, návrhy zákonů, kontrolu průmyslových firem, pomoc lidem, rady domácnostem a vzdělávání, výzkum, informování novinářů i spolupráci s obcemi. Hnutí DUHA působí celostátně, v jednotlivých městech a krajích i na mezinárodní úrovni. Je českým zástupcem Friends of the Earth International, největšího světového sdružení ekologických organizací.
Ekologický právní servis je nevládní, nezisková a nepolitická organizace právníků, hájící práva občanů a životního prostředí v České republice od roku 1995 právní cestou. Ovlivňujeme připravovanou legislativu, právnickou komunitu a studenty práv směrem k ochraně veřejných zájmů, zejména životního prostředí a lidských práv. Poskytujeme občanům bezplatnou právní pomoc. Prosazujeme odpovědnost klíčo-vých společenských subjektů za následky jejich jednání.
2
Úvod Hnutí DUHA navrhuje přijetí nového zákona, který závazně stanoví rozvrh, podle něhož bude Česká republika snižovat emise skleníkových plynů. Legislativa tak rozhýbe investice do moderních, čistých řešení, jako je zateplování domů nebo obnovitelné zdroje energie, pohodlná veřejná doprava, místní potraviny či snadná recyklace odpadu. Následující text přibližuje představu Hnutí DUHA a Ekologického právního servisu o vhodné podobě zákona takového zákona.
Východisko Zákon, který navrhuje Hnutí DUHA, se inspiruje zákonem, který byl v roce 2008 schválen ve Velké Británii, poté co získal širokou společenskou a politickou podporu. Zákon stanovil závazný cíl snížení emisí a zavedl do praxe koncept uhlíkových rozpočtů. Rovněž u nás má idea uzákonit redukci emisí podporu veřejnosti1.
Přínosy zelených řešení Česká republika v moderních zelených řešeních kulhá daleko pozadu. Zdejší ekonomika na každou vyrobenou korunu HDP spotřebuje o 70 % více energie – uhlí, ropy, plynu či uranu – než patnáct států původní EU. Vládní i opoziční politici, ministerstva průmyslu a obchodu i životního prostředí se shodují, že lepší energetická efektivnost je klíčovou prioritou. Moderní, nízkouhlíkové technologie by měly pro českou ekonomiku hned několikerý přínos: •
•
•
Omezí závislost na importu paliv. Česká ekonomika během roku 2010 každý den utratila 232 milionů korun jenom za dovoz ropy 2. Impuls inovacím a zelená odvětví nejenže sníží naši závislost na dovozu paliv a surovin z Ruska i dalších zemí, a posílí tak energetickou bezpečnost. Rovněž vylepší konkurenceschopnost průmyslu a vývoz. Sníží rodinné účty. Pokud stát pomůže zateplit domy, zavádět solární kolektory, vylepší veřejnou dopravu a podpoří ultraefektivní auta s nízkou spotřebou nebo recyklaci odpadků, domácnosti také ušetří na účtech za vytápění, elektřinu, popelnice, pohonné hmoty a plyn. Sníží emise skleníkových plynů. Česká republika s téměř 12 tunami oxidu uhličitého na obyvatele a rok patří k zemím s nejvyššími emisemi na hlavu v EU. Globální změny podnebí přitom nejvíce postihnou chudé lidi v Africe, Indii a jinde. Ale na průměrného Inda připadá tuna oxidu uhličitého ročně, na Číňana pět tun, na jednoho Keňana asi 300 kilogramů3.
Podpora výzkumu a vývoje rozhýbe nová výrobní odvětví a umožní tak vznik tisíců nových pracovních míst v perspektivních odvětvích.
1
Názory veřejnosti na snižování emisí, Factum Invenio, březen 2009. Český statistický úřad: Databáze zahraničního obchodu, http://apl.czso.cz/pll/stazo/STAZO.STAZO, 9. 2. 2011. 3 World Resource Institut: Earth Trends Environmental Information, http://cait.wri.org/cait.php?page=yearly, 9. 2. 2011. 2
3
Koncept uhlíkových rozpočtů Zákon, jehož koncept Hnutí DUHA ve spolupráci s EPS předkládá, promítá do legislativy koncept takzvaných uhlíkových rozpočtů (carbon budgets). Tento pojem vyjadřuje „pevně stanovené množství uhlíku, které může být emitováno [do ovzduší] během daného časového období, ať už celou ekonomikou, nebo vybranou dílčí populací či odvětvím“4. Jinými slovy: nesledujeme pouze, o kolik (třeba procent) snížíme emise do daného termínu, nýbrž kolik (řekněme tun) emisí v tomto období vypustíme do vzduchu. Koncept uhlíkových rozpočtů se do debaty o klimatické politice prosazuje v posledních několika letech. Má ekologický i ekonomický význam. Velká Británie zavedla uhlíkové rozpočty do praxe přijetím oceňovaného zákona. Průmysl: podpora zelených investic a jistota pro podniky Nový zákon pouze stanoví rámcová pravidla pro snižování emisí skleníkových plynů. Čím tedy konkrétně pomůže? V první řadě umožní průmyslovým podnikům, aby dobře rozplánovaly snižování exhalací, ke kterému beztak dojde. Budou vědět, s čím mohou závazně počítat. Kapitáni průmyslu si často stěžují, že současná legislativa vyhlásí postup vždy jen na několik let. Oprávněně. Stát po podnicích chce, aby snižovaly exhalace – ale své záměry oznamuje vždy jen na pět, sedm či deset let dopředu. Energetické a průmyslové společnosti však často rozhodují s perspektivou na několik desetiletí dopředu. Potřebují proto vědět, jaké podmínky budou mít za dvacet, třicet let. Nová legislativa tak otevře cestu pro státní i soukromé investice do moderních odvětví: energetické efektivnosti, čistých, obnovitelných zdrojů energie, recyklace odpadu a podobně. Zákon také elegantně zajistí, že rozhodování o limitech exhalací už nebude podléhat aktuálním lobbistickým tlakům. Bude stanoveno na léta dopředu. Odpadnou tak soustavné politické tahanice, zda v dalším kole dovolit větší či menší znečištění – tahanice, které komplikují život ministrům, poslancům i průmyslovým podnikům. Předejdeme i zmatkům, kdy jedno ministerstvo plánuje opak toho, co říká druhé. Zákon tak pomocí nástrojů v něm obsažených vytvoří stabilní a přehledné ekonomické prostředí. Rozvrh umožní se vyhnout nárazovým změnám státní politiky, což by mělo vést ke skutečnému snižování emisí skleníkových plynů. Emisní faktor představuje důležitou informaci pro ekonomická rozhodnutí. Umožňuje porovnat výsledky s hlavními konkurenty a posoudit rizika současného portfolia i dalších investičních strategií. Účinnost uhlíkové strategie firmy je již nyní ve středu zájmu analytiků a ratingových agentur a její význam, jako měřítka pro rozhodování investorů, bude narůstat5. Zaměstnanost: nová pracovní místa a tradiční odvětví Snižování emisí samozřejmě může ohrozit české hospodářství. Ale lze to udělat také jinak – s ohledem na zaměstnance a české podniky. 4
Gilbert, A., et Reece, G. (2006): Developing a carbon budget for the UK with opportunities for EU action, Ecofys UK pro Friends of the Earth, London. 5 Emission critical: connecting carbon value and value strategies in utilities, PriceWatehouseCoopers, 2004.
4
Nová průmyslová odvětví jako je zateplování domů, výroba čisté energie či třeba recyklace odpadů vytváří již nyní v Česku desítky tisíc pracovních míst pro široké spektrum zaměstnanců a ve všech regionech. Nejde přitom pouze o hi-tech průmysl. Zároveň se oživují tradiční česká odvětví jako je výroba stavebních hmot nebo metalurgie. Jen pro ilustraci: jedna větrná elektrárna rovná se 250 tun oceli. Proto v progresivních evropských zemích a USA přijímají nové zákony na podporu moderní ekonomiky. Tuzemské hospodářství s tradicí strojírenského průmyslu, skvělými inženýry a kvalifikovanými dělníky má excelentní šanci prosadit se s čistými inovacemi. Prvním opatřením by mělo být napumpování dalších peněz do pokračování Zelené úsporám. Vytvořila již 19 000 pracovních míst, zejména ve stavebnictví a průmyslu6. Veřejné finance: uhlík jako ekonomická hodnota Třetím důležitým důvodem jsou veřejné finance. Obchodování s emisemi – evropský systém EU ETS, kjótské kredity i diskutovaný globální systém – proměnily význam pojmu oxid uhličitý. Emise přestaly být pouhým znečištěním. Stala se z nich ekonomická aktiva: dostaly konkrétní, vyčíslitelnou finanční hodnotu. Každá tuna, kterou země vypouští do vzduchu, je pak pro její ekonomiku ztracena a nebude možné ji uplatnit na mezinárodním trhu. Naopak každá ušetřená tuna se dá zpeněžit. Platí to na úrovni státu (který může obchodovat s rozdílem mezi svými mezinárodními závazky a reálně vypuštěnými emisemi) i jednotlivých firem (jež mohou prodat své přebytky povolenek). Stát by měl proto pečlivě zvažovat, jak hodlá s tímto ekonomickým faktorem nakládat. Každé rozhodnutí o vypouštění emisí má naprosto konkrétní finanční důsledky pro ekonomiku i veřejné rozpočty. Stát by se měl k množství vypouštěných emisí stavět stejně, jako k vynakládání rozpočtových prostředků. Klima: aktuální emise vs. celková koncentrace skleníkových plynů Řekněme, že se stát rozhodne snížit emise o 80 % do roku 2050 – tedy konkrétní snížení do konkrétního termínu. Bez stanovení rozvrhu snižování emisí to ale ve skutečnosti znamená různé (a hodně odlišné) celkové objemy emisí. Pokud bude snižování celou dobu probíhat stejným tempem, vypustí během čtyř desetiletí určitý objem emisí. Ale pokud prvních třicet let nebude dělat nic (a emise budou vypouštěny beze změny) a posléze je během jediného desetiletí srazí, do vzduchu se během této periody dostane mnohem více znečištění než v prvním případě. A naopak – pokud kompletní závazek vyřeší v prvních dvou desetiletích a pak už jen bude udržovat nízkou úroveň každoročních emisí, reálná produkce uhlíku bude mnohem menší. Což je důležité. S ohledem na problematiku klimatických změn je důležitým ukazatelem koncentrace oxidu uhličitého (nebo obecněji skleníkových plynů) ve vzduchu, od níž se odvíjí změna energetické bilance Země. A koncentrace je ovlivněna tím, kolik emisí se průběžně dostane do ovzduší – nikoli (jen) objemem emisí ve finálním roce. Podrobné analýzy přitom ukazují, že trajektorie snižování emisí v příštích desetiletích může mít závažné důsledky pro teplotní trendy7. 6
Zámečník, M., Hlaváč, J. (2010): Důvody pro zateplování domů: desetitisíce pracovních míst v Česku, Hnutí DUHA a Heinrich Böll Stiftung, Brno–Praha.
5
Legislativní řešení Britští legislativci a zákonodárci jako první v Evropě dovedli koncept uhlíkových rozpočtů do praktického důsledku: vytvořili a přijali zákon, který je kodifikuje. Britský Climate Change Act8 byl schválen v roce 2008. Stanovuje základní trajektorii snižování emisí do roku 2050 (redukce o 80 % oproti roku 1990) s dílčím obdobím do roku 2020 (34 %) a vytváří proceduru při stanovování a realizaci dílčích cílů (cíl na 5 let musí být stanoven 12 let před započetím tohoto pětiletého období) a uhlíkových rozpočtů. Zákon definuje povinnosti a odpovědnost vlády a ustavuje řadu kontrolních mechanismů – např. schvalování uhlíkových rozpočtů parlamentem, pravidelné roční zprávy pro parlament o množství ročních emisí a zamýšlených opatření nebo výroční zprávy o plnění stanovených rozpočtů,. Zákon také zřizuje nezávislou odbornou instituci - specializovanou vládní agenturu Committee on Climate Change9. Ta připravuje návrhy jednotlivých opatření v rámci zákona - zejména návrhy uhlíkových rozpočtů, a také sleduje naplňování stanovených cílů. V případě, že ve své každoroční zprávě pro parlament namítne nedostatečné plnění povinností ze strany vlády, vláda je povinna tyto námitky vypořádat přímo parlamentu. Na britském zákoně se shodla vláda i opoziční strany, silné ekologické a humanitární organizace, odbory i Konfederace britského průmyslu. V návaznosti na zákon pro Spojené Království byl přijat zákon i skotským parlamentem, který oproti britskému zákonu stanovuje ambicioznější střednědobý cíl snížení emisí (o 42 %) do roku 2020 a zavádí povinné posouzení klimatických dopadů státního rozpočtu. Obdobnou legislativu už projednávají parlamenty ve Dánsku, Belgii, na Maltě i jinde. V Irsku se již před volbami shodly všechny politické strany na podobě legislativy pro snižování emisí a očekává se, že vláda předloží zákon do parlamentu. Rakouská vláda začlenila podobný zákon do svého programového prohlášení a slovinská vláda do svého legislativního plánu. Maďarský parlament schválil rezoluci pověřující vládu k předložení legislativního návrhu. Francie přijala zákon, který stanovuje snižování emisí o 3 % ročně a ukládá konkrétní opatření (zejména snižování energetické náročnosti budov)10. Hnutí DUHA navrhuje, aby podobný zákon vznikl také v České republice. V dalších kapitolách přibližujeme návrhy hlavních prvků možné legislativy.
Jak by měl nový zákon vypadat? V této kapitole nabízíme nástin hlavních předmětu právní úpravy, účelu zákona, principů a obsahu, přičemž tyto jsou samozřejmě otevřeny další diskusi. Nástin vychází z obsáhlé právní analýzy zpracované Ekologickým právním servisem. Předmět právní úpravy a účel zákona Zákon stanoví závazný uhlíkový rozpočet České republiky od současnosti do roku 2050. Uhlíkový rozpočet bude mít celkový cíl (snížení emisí skleníkových plynů do roku 2050) 7
O'Neill, B.C., et Oppenheimer, M. (2004): Climate change impacts are sensitive to the concentration stabilization path, Proceedings of the National Academy of Science 101 (47): 16411-16416. 8 Office of Public Sector Information: Climate Change Act 2008, http://www.opsi.gov.uk/acts/acts2008/pdf/ukpga_20080027_en.pdf. 9 The Committee on Climate Change, http://www.theccc.org.uk/. 10 Koželouh, J. (2011): Rámcové zákony o snižování emisí skleníkových plynů v Evropě. Ochrana ovzduší, 2011, roč. 23(43), číslo 1, s. 4-6.
6
a dílčí cíle (meziroční pokles emisí). Účelem zákona je tedy zajistit faktické snížení emisí skleníkových plynů pomocí přijetí právně relevantního závazku ČR. Tento závazek by měl být realizován prostřednictvím povinnosti Vlády ČR stanovené cíle snižování emisí dosahovat. Účelem zákona není zajistit snížení emisí prostřednictvím regulace chování původců emisí skleníkových plynů, jak by bylo u zákona očekávatelné. Vzhledem ke specifičnosti problematiky snižování emisí, která spadá do gesce řady resortů, je nutné provádět opatření tak, aby probíhaly v rámci celé ČR systematicky a koordinovaně. Zajistit provádění opatření tímto způsobem může pouze Vláda ČR a proto je odlišně od většiny zákonů zvolena jako hlavní adresát zákona. Toto pojetí je inspirováno spíše formátem mezinárodních dohod než klasickými zákony na úrovni státu, přičemž mezinárodní úroveň v tomto případě chybí. Vzhledem k tomu je zřejmé, že absolutně nezbytným předpokladem pro naplňování cíle tohoto zákona je vůle představitelů státní moci tento cíl plnit. Jakmile však zákonodárci tento cíl jednou akceptují v navrhované formě rámcového zákona, stane se pro povinné subjekty proces snižování emisí, ale také plánování, monitorování a kontroly snižování emisí obligatorní součástí jejich činnosti. Tato forma zákona není v Evropě ojedinělá. Inspirací je britský Climate Change Act 2008 a skotský Climate Change (Scottish) Act 2009. Mimoevropskými příklady jsou jihoaustralský Climate Change and Greenhouse Emissions Reduction Act 2007 nebo kalifornský Assembly Bill 32 (California Global Warming Solutions Act) z roku 2006. Základní principy zákona Základním principem zákona, který plyne již ze samotného účelu zákona, je jeho rámcový charakter. Zákon totiž nemá zajistit snížení emisí prostřednictvím regulace chování původců emisí skleníkových plynů, nýbrž prostřednictvím stanovení povinností vlády provádět opatření vedoucí ke snížení emisí. A také je pravidelně plánovat a informovat o výsledcích. Dalším klíčovým principem je průběžné snižování emisí. V praxi by tento princip měl být realizován dílčími cíli snižování emisí pro každý rok procesu a průběžnou kontrolou plnění těchto dílčích cílů. Mezi stěžejní principy zákona by mělo patřit také zajištění odbornosti v procesu snižování emisí a efektivní kontrola plnění povinností plynoucích ze zákona. Dalšími principy zákona by měly být transparentnost, systematičnost a přehlednost právní úpravy a také soulad zákona se stávajícím právním řádem a mezinárodními závazky České republiky. Obsah zákona Vzhledem ke svému primárnímu účelu by zákon měl obsahovat deklaraci závazku ČR snížit v určitém rozsahu emise skleníkových plynů. Jinak by se však obsah zákona neměl odlišovat od obvyklého obsahu zákonů a měl by tedy vymezit pojmy, stanovit práva, povinnosti a kompetence a případně sankce a dále změnit jiné problematikou dotčené zákony.
7
Konstrukce nového zákona Tato kapitola shrnuje návrh základní kostry zákona. Návrh vychází opět z obsáhlé právní analýzy zpracované Ekologickým právním servisem. Základní kostra zákona by podle Hnutí DUHA a EPS měla být následující: • • • • • • • •
Úvodní ustanovení (účel zákona, závazek ČR snížit emise, vymezení pojmů) Cíl, dílčí cíle a obecná povinnost vlády je naplňovat Odborná instituce pro snižování emisí Plánování snižování emisí Informování o snižování emisí Závěrečná ustanovení Změny souvisejících zákonů Účinnost
Některé z uvedených částí zákona byly přiblíženy dříve, další je třeba blíže specifikovat. Cíl snižování emisí Konečným cílem zákon by mělo být snížení českých emisí skleníkových plynů o 80 procent (oproti současnosti) do roku 2050. Tato hodnota je stanovena s ohledem na společný evropský cíl a jeho implikace pro snižování emisí. Evropská unie jako cíl své klimatické politiky stanovila zadržení růstu teplot na 2 °C oproti úrovni před průmyslovou revolucí11. Pro srovnání: amplituda teplot v předchozím tisíciletí činila asi 1 °C12. Pačesova komise konstatovala, že: „Vědecké analýzy poukazují na nutnost stabilizovat koncentraci globálních emisí skleníkových plynů pod úrovní 450 ppm CO2 ekv ≈ 400 ppm CO2 (a pak dále snižovat), aby průměrná globální teplota nestoupla o více než 2 °C oproti úrovni před průmyslovou revolucí (při stabilizaci na 450 ppm CO2 ekv je maximálně 55% šance, že se globální teplota nezvýší víc než o 2 °C).“13. Přitom uvádí, že pokud potřebné snížení emisí rozpočteme mezi jednotlivé země, pro Českou republiku z toho vyplývá nutnost snížit emise o 66–93 %14. Hnutí DUHA navrhuje v zákoně pracovat tj. s osmdesátiprocentní redukcí emisí.
11
se
střední
hodnotou
tohoto
rozpětí,
Council of the European Union: European Council, Brussels 22 and 23 March 2005: Presidency conclusions, http://ue.eu.int/ueDocs/cms_Data/docs/pressdata/en/ec/84335.pdf. 12 Jansen, E., Overpeck, J., Briffa, K.R., Duplessy, J.-C., Joos, F., Masson-Delmotte, V., Olago, D., Otto-Bliesner, B., Peltier, W.R., Rahmstorf, S., Ramesh, R., Raynaud, D., Rind, D., Solomina, O., Villalba, R., et Zhang, D. (2007): Palaeoclimate, in: Solomon, S., Qin, D., Manning, M., Chen, Z., Marquis, M., Averyt, K.B., Tignor, M., et Miller, H.L. (eds.): Climate change 2007: the physical science basis. Contribution of Working Group I to the Fourth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change, Cambridge University Press, Cambridge–New York. 13 Zpráva nezávislé odborné komise pro posouzení energetických potřeb České republiky v dlouhodobém časovém horizontu, Úřad vlády ČR, Praha 2008. 14 Havránek, M., Vácha a kol. (2007): Stanovení cílových emisních hodnot skleníkových plynů pro Českou republiku v roce 2020 a 2050, Praha.
8
Tempo snižování emisí Hnutí DUHA je přesvědčeno, že stát by měl osmdesátiprocentní snížení emisí rozvrhnout do pozvolné trajektorie, která poběží po čtyři desetiletí stejným tempem. Nebyly publikovány žádné analýzy, které by naznačovaly, že je výhodné snižování emisí odložit na později nebo naopak urychlit v prvních desetiletích. Lze argumentovat, že rychlé snižování dává českému průmyslu lepší postavení na mezinárodních trzích. Domácí podniky s předstihem před firmami ze zemí, jež mají zpoždění, obsadí nová, dynamicky rostoucí odvětví v globální ekonomice. Ovšem rychlejší tempo, jakkoli třeba teoreticky přínosné, by v první či prvních dvou dekádách naráželo na vážné technologické limity. Roční redukce Proto Hnutí DUHA navrhuje, aby zákon stanovil rozvrh tak, že emise budou klesat stále shodným tempem, tj. o 2 % ročně. Tato dvě procenta budou vyjadřovat stabilní úbytek neboť budou počítána ze současného ročního objemu emisí. Přirozeně není realistické každý rok dosáhnout shodného snížení emisí. Velikost emisí podléhá prakticky nekontrolovatelným výkyvům: chladná zima je zvýší, prudký růst cen ropy sníží. Řešením je, aby pravidlo každoročního dvouprocentního snížení neplatilo doslova. Zákon bude pracovat na principu klouzavých přesunů výkyvů ve snižování emisí na další roky. V praxi by to vypadalo tak, že v případě poklesu ročního snížení emisí pod množství odpovídající 2 % (pro jednoduchost počítejme s tím, že referenčnímu roku bude připadat 150 Mt CO2ekv a 2 % budou tedy právě 3 Mt CO2ekv) bude indikováno neplnění zákona a nutnost v dalších letech snižovat emise rychleji. Ve chvíli, kdy roční (rok r) snížení poklesne pod 3,0, zvýší se od dalšího roku (rok r+2) hodnota (dílčího cíle), které je nutno dosáhnout o rozdíl mezi dosaženým snížením a zákonem požadovanou hodnotou (3,0). Podobně, pokud roční snížení přesáhne původní hodnotu dílčího cíle (3,0), dochází stejným mechanismem ke snížení hodnoty do dalšího roku. Hodnota dílčího může klesnout pod původní dílčí cíl (3,0) a rychlejší snižování emisí je tak odměněno snazším plněním zákona v dalších letech. Nelze předvídat budoucí možnosti, jež se budou odvíjet se od pokroku vědeckého poznání a rozvoje nových zelených řešení v příštích 40 letech. Je proto možné, že trajektorie, která je zatím určena jako lineární (2 % ročně, tedy stále stejný objem), bude postupně měněna v nelineární ve prospěch úspornějších uhlíkových rozpočtů. Důležitým pravidlem (a podmínkou kýženého efektu zákona) je, že snižování emisí bude probíhat v České republice a nikoliv prostřednictvím nákupu tzv. uhlíkových offsetů v rozvojovém světě. Jedině domácí redukce skleníkových exhalací pomůže modernizovat ekonomiku a umožní zrealizovat český díl zodpovědnosti za globální pokles emisí a stabilizaci koncentrace skleníkových plynů v atmosféře. Odpovědnost na snižování emisí a přípravu opatření Uložení povinnosti provádět opatření ke snižování emisí vládě je základním kamenem celého zákona, byť naplňování této povinnosti nelze přímo vynutit. Jedná se o jedinou povinnost obsaženou v zákoně, která přes svou obecnost přímo směřuje k naplňování cíle zákona, jelikož všechny ostatní povinnosti jsou zaměřeny na vytvoření procesu, který by měl zajišťovat příhodné podmínky pro efektivní snižování emisí.
9
Odpovědnost za naplňování redukčních cílů zákona tedy ponese vláda. Povinností kabinetu bude naplánovat, připravit a uskutečnit nebo zákonodárcům ke schválení předložit opatření, jež zajistí potřebné snížení emisí. Kontrolu nad účinností redukčních opatření exekutivy bude zajišťovat Poslanecká sněmovna prostřednictvím pravidelně schvalovaných plánů a zpráv a také nezávislá odborná instituce (viz níže). Zákon záměrně neurčuje konkrétní opatření. Nechává zde volnost jednotlivým vládám, což zajistí dostatečnou flexibilitu a dovolí přizpůsobovat se vývoji technických možností či legislativním inovacím. Podpora a kontrola nezávislou odbornou institucí Jedním z principů, na kterých by měl zákon o snižování spočívat, aby mohl být naplněn jeho účel, je záruka odbornosti v procesu snižování emisí. Je nepochybné, že bez naplňování tohoto principu v praxi může být snaha o razantní snižování emisí jen stěží úspěšná, jelikož se jedná o proces velmi komplexní a složitý. Odbornost by tedy měla být zaručena zejména ve výběru vhodných opatření, při jejich realizaci a také při následném vyhodnocování jejich účinnosti. Rozpětí odborných znalostí potřebných k zajištění kvality procesu snižování je velmi široké, jelikož existuje řada postupů vedoucích ke snížení emisí, a to v řadě nesouvisejících oblastí. Pro zajištění kvality procesu snižování emisí bude nepochybně zapotřebí odborných znalostí v oblasti emisního obchodování, energetiky, teplárenství, dopravy, ale také práva či ekonomie a řady dalších rozmanitých oborů lidské činnosti. V ČR v současnosti neexistuje instituce, která by se alespoň podobným spektrem činností zabývala. Zároveň však již například nástup EU ETS a dalších systémů obchodování s emisemi, které dávají skleníkovým plynům finanční rozměr peněz, klade nároky na hospodaření státu s těmito aktivy. Je tedy zřejmé, že by měl zákon otázku odborné instituce řešit. Ve Velké Británii plní tuto funkci nezávislá instituce Committee on Climate Change, která se problematice věnuje komplexně a funguje rovněž jako kontrolní orgán. Britské řešení zajištění odbornosti procesu snižování emisí tak ukazuje na význam, který byl přijetí zákona v tomto státě dán, jelikož zřízení zcela nové instituce je postupem poměrně náročným a nákladným. Ovšem vzhledem k tomu, že snižování emisí zasahuje do gesce řady rezortů, z nichž žádný nedisponuje potřebným odborným zázemím, je nutno konstatovat, že i v českých vodách je pro naplnění účelu zákona nová odborná instituce nejvhodnějším řešením. Smysluplným řešením pro ČR tedy může být vytvoření nezávislé instituce s nevelkým aparátem, která využije koncept Nejvyššího kontrolního úřadu (NKÚ). Účelem bude kontrolovat hospodaření s uhlíkovým rozpočtem a navrhovat konkrétní řešení, jak snižovat emise (a tedy hospodárně nakládat s jejich finančními implikacemi). Mezi činnosti, které by nezávislá odborná instituce měla zajišťovat, by náleželo především: • Zpracování odborných vstupů pro přípravu plánů snižování emisí. • Zpracování oponentní studie k návrhu plánu snižování emisí. • Zpracování odborného zhodnocení zpráv o plnění plánů snižování emisí cílů zákona. • Zpracování oponentní studie ke zprávě o plnění snižování emisí. • Průběžné zpracovávání odborných podkladů z oblasti snižování emisí skleníkových plynů. 10
Hlavní představitelé nezávislé odborné instituce (např. ředitel, zástupce ředitele) by měli být vybírání a jmenováni orgánem, na nějž by měli mít nejpevnější vazbu. Vzhledem k požadavku na nezávislost instituce na moci výkonné se jako takový orgán nabízí Poslanecká sněmovna, Senát či případně prezident republiky. Vzhledem k tomu, že Poslanecké sněmovně zákon svěřuje jisté kontrolní pravomoci, jeví se jako nejvhodnější kandidát. Funkční období jmenovaných představitelů by mělo ideálně kopírovat či přesahovat plánovací cyklus, tedy 4 roky. Vzhledem k tomu je možno za vhodnou délku funkčního období považovat například 6 let, jelikož touto periodou by měla být zachována dostatečná nezávislost a kontinuita ve směřování instituce. Personální obsazení instituce by mělo pokrývat všechny relevantní oblasti pro hodnocení vhodných opatření vedoucích ke snižování emisí. K zaručení kontinuálního chodu instituce je zapotřebí určitý počet stálých zaměstnanců ze všech dotčených odvětví. Pro plánování probíhající ve čtyřletém cyklu by pak instituce mohla využívat externí zdroje. Tvorba plánů snižování emisí Snižování emisí by mělo na základě důvodů rozebraných výše probíhat rovnoměrným tempem. Celkový závazek by tak měl být rozložen symetricky na každý rok, z čehož vyplývá snížení o přibližně 2 % ročně. Nelze však plánovat na každý rok zvlášť, řada opatření se v tak krátkém čase nedá uplatnit ani posoudit. Měl by být tedy stanoveny několikaleté (například 4-leté) časové úseky pro něž by byly přijímány plány snižování emisí. Délka úseků by však měla být předmětem další diskuse. Tvůrcem návrhu plánu by obecně měl být subjekt, který disponuje věcně odpovídajícím odborným aparátem. Pokud se přidržíme modelu, ve kterém má být návrh tvořen na rezortní úrovni, pak je nejvhodnějším subjektem jednoznačně Ministerstvo životního prostředí (MŽP), do jehož gesce snižování emisí spadá (v § 19 odst. 2 zákona č. 2/1969 není uvedeno výslovně, je nutno dovodit) a jež by také mělo disponovat dostatečně odborným aparátem úředníků. Je ovšem nepochybné, že se navržené plány budou podstatně dotýkat i jiných resortů. Vzhledem k tomu je otázkou, zda by se tyto resorty na tvorbě neměly v určité míře také podílet. Vyjma MŽP bude nejvíce dotčeným resortem pravděpodobně Ministerstvo průmyslu a obchodu (MPO), jelikož většina opatření bude směřovat do jeho gesce (výroba a spotřeba energie, podpora obnovitelných zdrojů energie, další opatření dotýkající se průmyslových zařízení, očekávané významné dopady na podnikatelskou sféru). Je tedy zcela na místě, aby MPO již při tvorbě plánů mělo možnost přispět k odbornému základu návrhu plánů. Dalšími významně dotčenými ministerstvy jsou Ministerstvo dopravy (snižování emisí skleníkových plynů v dopravě) a Ministerstvo zemědělství (změny ve využívání území, ekologické zemědělství, opatření v lesnictví). V určité míře se prováděcí akty vedoucí k plnění závazku budou dotýkat například rovněž Ministerstva pro místní rozvoj (územní plánování). Nezávislá odborné instituce, která je nastíněna výše by se na přípravě návrhů plánů rovněž měla podílet. Podíl specializované instituce by mohl spočívat v přípravě odborných podkladů pro MŽP. Přínosem specializované instituce by měla být zejména záruka kvality návrhu plánu po odborné stránce. Vzhledem k tomu, že pláni snižování emisí budou mít povahu koncepce bude nutné provést proces hodnocení SEA dle zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí. Proces SEA zároveň umožní připomínky veřejnosti a dotčených subjektů. 11
Pro zajištění standardizovaného a efektivního procesu plánování je nesporně vhodné nastavit základní kontury plánů přímo v zákoně. Rámcový obsah plánů snižování emisí by měl být následující: • • • •
rekapitulace naplňování celkového cíle zákona (plnění v minulém období, přenos nesplněných redukcí do nového období). propočty možného snižování emisí v jednotlivých sektorech pro CO2 a ostatní skleníkové plyny (zjištění aktuálních potenciálů snižování emisí). návrhy nástrojů pro využití identifikovaných potenciálů snižování emisí (složení nejlepšího mixu nástrojů a opatření). vyhodnocení komplexních dopadů plánů ekonomické a sociální povahy.
Z praktického hlediska je důležitou otázkou, v jaké formě budou plány snižování emisí přijímány a pro jaké subjekty budou závazné. S ohledem na fakt, že rámcovost zákona je jedním ze základních principů, na kterých má být zákon postaven, je tedy nutno akceptovat plány snižování emisí ve formě usnesení vlády se závazností toliko v rámci státní správy. Závaznost plánu lze pak alespoň částečně podpořit např. ustanovením, že výsledky koncepce musí být respektovány při tvorbě jiných koncepcí. Schvalování plánů snižování emisí Vzhledem k tomu, že by plány měly být schvalovány ve formě usnesení vlády, je proces schvalování plánů poměrně jednoznačně dán. K přijetí usnesení vlády je dle Čl. 76 odst. 2 Ústavy ČR potřeba souhlasu nadpoloviční většiny všech jejich členů. Z tohoto ustanovení plyne, že návrh plánu předložený vládě MŽP na základě podkladů odborné instituce musí nutně získat patřičnou politickou podporu. Schválené znění plánu by vláda měla patřičně zdůvodnit, protože schválený plán bude následně předložen k projednání Poslanecké sněmovně, před kterou by vláda měla svůj plán snižování emisí obhájit. Parlamentní kontrola: projednání plánů snižování emisí Klíčovým bodem zákona by měla být průběžná parlamentní kontrola nad snižováním emisí. Smyslem předkládání plánů Poslanecké sněmovně (PSP) je zajištění možnosti moci zákonodárné zapojit se do procesu plánování snižování emisí a zároveň vytvoření dalšího mechanismu, jenž by měl pomoci k širší diskusi o obsahu plánu a tím i tlaku na jeho kvalitu a dostatečné zdůvodnění. Důležité je proto i stanovení povinnosti předložení a uvedení plánu před PSP přímo premiérem. Za možnou formu parlamentní kontroly považuje Hnutí DUHA následující postup: •
Projednání plánů v dotčených výborech PSP. Aby se Poslanecká sněmovna mohla plánem zabývat nejen politicky, ale také i věcně, je možno považovat za vhodné projednání schváleného plánu v příslušných výborech PSP. Výbory budou mít k dispozici oponentní studii k plánu. Stanoviska výborů s připomínkami k plánům by pak měly být základními dokumenty pro hlasování o usnesení PSP k plánům.
•
Vyjádření Poslanecké sněmovny k plánu snižování emisí skleníkových plynů. PSP projedná plán k kontextu oponentní studie a stanovisek výborů. Výsledkem projednání plánu v Poslanecké sněmovně by mělo být usnesení PSP, ve kterém může být vysloven souhlas či nesouhlas s plánem a také schváleny připomínky k obsahu Plánu.
12
•
Korekce plánu ze strany vlády (usnesení PSP). Vláda uloží MŽP korigovat plán snižování emisí dle požadavků PSP a poté jej znovu schválí. Tím je znění plánu definitivní a premiér jej předloží PSP.
•
Obhajoba výsledného plánu a interpelace premiéra a dalších členů vlády. K posílení osobní vazby členů vlády k obsahu plánů je vhodné zakotvení speciální povinnosti premiéra osobně předložit PSP plán snižování emisí a následně povinnosti obhájit výsledný plán (korigovaný dle usnesení PSP). Podobně je vhodné zakotvení povinnosti všech členů vlády čelit interpelacím ze strany poslanců.
Zprávy o plnění redukčních cílů Vzhledem k tomu, že plány jsou jediným zákonným nástrojem pro plánování snižování emisí, není možné opomenout jejich zpětné hodnocení a zjištění zda byly úspěšně naplněny – tedy jestli došlo k plánovanému snížení emisí skleníkových plynů. Taková zpráva o výsledku plánů by byla zpracovávána za každé čtyři roky a hodnotila by plnění plánu (uskutečnění legislativních či jiných kroků) a plnění naplánovaného snížení emisí (respektive naplnění zákonného závazku za hodnocené období). V obou případech (splnění/nesplnění plánu) by zpráva hodnotila vztah použitých nástrojů (případně jejich nepoužití) na výsledné snížení emisí. V případě nesplnění plánu by zpráva obsahovala analýzu příčin tohoto stavu a návrh nahrazení nedostatečného snížení emisí v dalším období (v nových plánech). Kromě zpráv o naplnění plánů je vhodné reportovat i o meziročním vývoji plnění plánů a vývoji emisí skleníkových plynů v ČR. Důvodem je dost dlouhá doba mezi začátkem období, pro něž platí plán, a zprávou o výsledku. S tak velkým zpožděním se dá těžko napravovat selhání v plnění plánu. Ještě důležitějším důvodem je však roční závazek (2 %) ve snižování emisí, který musí být vhodným způsobem monitorován. Obsah zprávy by byl podobný jako v případě zprávy čtyřleté a stejně by bylo postupováno i v případě nesplnění zákonného závazku. Roční zpráva by přirozeně byla méně obsáhlá než čtyřletá. Stejně jako u plánů snižování emisí je pro efektivitu a standardizaci procesu reportování vhodné stanovit alespoň rámcový obsah zpráv o snižování emisí přímo v zákoně. Základní body zprávy o snižování emisí by měly být následující: • • • • • •
rekapitulace naplnění cíle v uplynulém období zdůvodnění, proč cíl byl/nebyl splněn vyhodnocení účinnosti jednotlivých opatření a ekonomických a sociálních dopadů jednotlivých opatření návrh nápravy v případě nesplnění cíle korekce cílů pro nové období opatření pro další období
Obdobně jako plány snižování emisí měly by být i pravidelné zprávy předkládány premiérem Poslanecké sněmovně. Té by opět měla být dána možnost projednat zprávu v příslušných výborech a následně interpelovat premiéra a ostatní členy vlády ohledně obsahu Zprávy. K dispozici bude mít opět oponentní studii nezávislé instituce. Vyjádření souhlasu, nesouhlasu či připomínek by v případě Zpráv bylo logicky omezeno na část věnující se opatřením do budoucna.
13
Uhlíková daň jako úrokové sazby? Hnutí DUHA navrhuje, aby role nové nezávislé instituce byla v podstatě poradenská a kontrolní. Nicméně nabízí se ještě jedna, alternativní možnost. Stojí za zvážení – nicméně znamenala by poměrně razantní zásah do organizace výkonné moci v České republice. Možnost spočívá v tom, že spíše než Nejvyšší kontrolní úřad by nová nezávislá instituce kopírovala Českou národní banku. Získala by totiž jednu konkrétní rozhodovací pravomoc. Vláda bude pravidelně navrhovat plány konkrétních opatření, jež zajistí snižování emisí o 2 % ročně. Ale co když plánované kroky nestačí? Princip (pouze) parlamentního dozoru (a zpětné vazby od nezávislé instituce) je víceméně formální. Vláda může, leč nemusí vzít připomínky v potaz. Poslanecká sněmovna může plán zamítnout. Není však zajištěno, že případným zamítáním dosáhne, aby kabinet skutečně vytvořil dostatečný plán a aby to udělal včas. Nezávislá instituce bude kontrolovat vládní plány a kvantifikovat jejich účinek na snížení emisí. Mohla by přitom disponovat nástrojem, který použije v případě, že vládní plán nebude dostatečný. Tímto nástrojem by byly sazby fiskálně neutrální uhlíkové daně (daně z emisí oxidu uhličitého), kterou by stanovovala. Úkolem by přitom bylo stanovit takové sazby, které v součtu s kroky vládního plánu zajistí, že emise dohromady klesnou o 2 % ročně. Konkrétně by instituce měla možnost dělat přesuny zdanění mezi uhlíkovou daní a (pravděpodobně) odvody na sociální pojištění. Nejde o nic jiného než známý, vyzkoušený a úspěšný koncept ekologické daňové reformy. V ní stát sníží některé stávající daně (nebo jiné, adekvátní platby: většinou sazby odvodů na sociální a zdravotní pojištění) a rozdíl uhradí zavedením (nebo zvýšením) daní ze znečištění. Zákon by stanovil konkrétní mantinely, ve kterých instituce může zdaněním manipulovat. Mantinely by byly přinejmenším čtyři: horní hranice, po kterou lze zvyšovat uhlíkovou daň; spodní sazba, pod níž nesmí klesnout odvody na sociální pojištění; maximální rozsah, ve kterém lze ročně zdanění přesunout; a princip striktní fiskální neutrality (každá koruna uhlíkové daně musí být kompenzována snížením stávajících daní či odvodů o korunu). V rámci těchto mantinelů by instituce měla pravomoc přesouvat zdanění (a potažmo určovat sazbu uhlíkové daně). V případě, že vládní plány zajistí snížení emisí o 2 %, instituce by své pravomoci nevyužila. Poměrně radikální koncept má samozřejmě precedent: pravomoc centrálních bank (včetně ČNB) rozhodovat o úrokových sazbách. Nicméně je natolik razantně inovativní, že vyžaduje důkladné zvážení argumentů pro i proti. Hnutí DUHA rozhodně není jeho apriorním advokátem.
14
Návaznost na evropský klimaticko-energetický balíček Český národní rozvrh snižování emisí má jeden důležitý limit: musí odpovídat mezinárodním (a evropským) závazkům České republiky. Navržené tempo s tím není v rozporu. EU hodlá do roku 2020 jednostranně snížit emise skleníkových plynů o 20 % oproti referenčnímu roku 1990 – respektive o 30 %, podaří-li se vyjednat globální dohodu se srovnatelnými závazky dalších průmyslových zemí15. Evropský cíl se nerovná automaticky závazkům jednotlivých států. Podstatná část – v České republice asi 70 % – znečištění totiž připadá na průmyslová odvětví zahrnutá do evropského systému obchodování s emisemi. Příslušný podíl redukčního cíle počínaje rokem 2013 nebude rozdělován mezi jednotlivé státy, nýbrž adekvátní část se sníží plošně pro celou EU. Bude zkrátka postupně omezován příděl emisních povolenek16.
Domácí snižování emisí vs. investice do uhlíkových offsetů V praxi existuje ještě jeden způsob nakládání s emisemi skleníkových plynů v globálním měřítku – jedná se o investice směřující do zahraničí na široké spektrum projektů k omezování skleníkových exhalací. Výsledné snížení pak vykazuje investující země (podnik). Tento tzv. uhlíkový offsetting se uskutečňuje ve dvou základních programech: CDM (Clean Development Mechanism) a JI (Joint Implementation). První směřuje tok financí od rozvinutých k rozvojovým zemím a druhý mezi rozvinutými zeměmi (oba mechanismy vstupují také do EU ETS). Důvody pro ustanovení tohoto mechanismu (od začátku pouze jako doplňkového a experimentálního) v Kjótském protokolu zahrnovaly ekonomickou efektivitu projektů (zejména díky levnějším nákladům na snižování emisí v rozvojových zemích) a přísun financí i technologií do chudých zemí. Kromě CDM offsettingu je projednáván směrem k rozvojovým zemím ještě program REDD (Reduced Emissions from Degradation and Deforestation) v rámci kterého mají do budoucna probíhat projekty na omezování odlesňování v chudých zemích17. Ve skutečnosti má však offsetting závažné nedostatky, které způsobují, že není pro snižování emisí nejlepším nástrojem (jímž ani nikdy být neměl) a v řadě případů působí spíše kontraproduktivně. Mezinárodní offsetting přesouvá snižování emisí do rozvojových zemí a brzdí snižování v zemích rozvinutých – to je ovšem v příkrém rozporu s faktem, že snižovat emise je třeba v obou částech světa (a rychleji a razantněji právě v zemích průmyslových) a ohrožuje plnění cílů OSN v ochraně klimatu. Offsetting také negarantuje přesun opravdu udržitelných technologií do chudých zemí neboť finance často směřují na projekty typu modernizace výroby energie z fosilních zdrojů. Program REDD ve skutečnosti ohrožuje lesní ekosystémy a přírodní národy neboť nečiní rozdíly v definici (pra)lesa a dřevinné plantáže. A už vůbec nezahrnuje komplexní socioekonomický přístup zohledňující pozemková práva místních obyvatel, nelegální těžbu dřeva a další aspekty18.
15
Council of the European Union: European Council, Brussels 8/9 March 2007: Presidency conclusions, http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/93135.pdf. 16 Kotecký, V., et Polanecký, K. (2005): Fosilní faktor: analýza hlavních zdrojů znečištění oxidem uhličitým a emisní intenzita českých uhelných elektráren, Hnutí DUHA, Brno. 17 Despines, M., Bullock, S., Childs, M., Picken, T. (2009): A dangerous distraction: why offsets are a mistake the U.S. cannot afford to make, Friends of the Earth, Washington. 18 Despines, M., Bullock, S., Childs, M., Picken, T. (2009): A dangerous distraction: why offsets are a mistake the U.S. cannot afford to make, Friends of the Earth, Washington.
15
Nejdůležitějším faktem, který vylučuje offsetting jako implementační řešení navrhovaného zákona, je skutečnost, že investice do offsetů jdou na úkor podpory zelených řešení a modernizace ekonomiky v investujícím státě. V případě jejich nasazení v prvních letech účinnosti zákona bychom začali ztrácet čas a posléze by stagnující a energeticky neefektivní ekonomika nebyla schopna zajistit další potřenou redukci. A hlavně: skrze offsety by Česko přišlo o hlavní benefity zákona: snižování závislosti na dovozu paliv, nižší účty rodin i nižší průmyslové znečištění. Podpora čistého rozvoje v chudých zemích, financování adaptačních opatření v rozvojových zemích, transfer technologií a zastavení odlesňování jsou nutnými součástmi řešení globálního cíle stabilizace skleníkových plynů v atmosféře. Nesmí však být dělány na úkor snižování emisí v rozvinutých průmyslových zemích.
Praktické řešení: jak zákon naplnit Vláda bude mít volnost jak ve stanovování dílčích opatření pro redukci emisí skleníkových plynů (sektorově či územně zaměřená opatření), tak v jejich organizačním a právnětechnickém provedení. Podmínkou bude pouze plnění rámce nastaveného tímto zákonem (finální redukce stanovená celkovým cílem, dílčí redukce stanovené dílčími cíli). Vláda bude moci (jako nástroje pro naplňování cílů zákona) vydávat tématické či územní koncepce a strategie, přijímat usnesení a nařízení, navrhovat či iniciovat zákony, poskytovat dotace a investiční pobídky apod. „Podniky urgentně potřebují věrohodný rámec, který jim umožní propracovat se k nízkouhlíkové ekonomice…[britský] zákon o změnách klimatu to může zajistit.“ – Konfederace britského průmyslu, říjen 2007 „…opatření potřebná [ke snížení emisí o 80 % do roku 2050] jsou shodná s kroky, které nám všem zajistí bezpečné dodávky energie…“ – Konfederace britského průmyslu, říjen 2008 „Průmysl [si může z obdobné legislativy]…odvodit…cenu uhlíku a zahrnout ji do svých investičních plánů. Proto takové cíle nejsou grandiózní politická gesta, nýbrž pragmatický pokus řešit praktický problém.“ – The Economist, březen 2007 Deset velkých amerických korporací – mj. General Electric, DuPont, Alcoa či Lehman Brothers – spolu s vlivnými ekologickým organizacemi společně vyzvaly americký Kongresu k tomu, aby v USA zavedl systém obchodování s emisemi včetně závazných, striktních limitů znečištění. – US Climate Action Partnership: A call for action (www.uscap.org/ClimateReport.pdf) „Podniky musejí sehrát také rozhodující roli v inovaci a zavádění nízkouhlíkových technologií, ale zde je zapotřebí nových spojenectví a v některých případech partnerství s vládami. Technologických inovací dosáhneme jedině, pokud cíle a politiky vlád budou jasné a dlouhodobé.“ – World Business Summit on Climate Change Shaping the sustainable economy Copenhagen (http://www.copenhagenclimatecouncil.com/) „Pro nás jako investora je důležité vědět, zda firmy, do kterých vkládáme peníze, berou klimatická rizika dostatečně v úvahu. ...“ – Joachim Faber z Allianz (www.cdproject.net)
16
Technické a ekonomické opodstatnění závazku Zjišťování technických a ekonomických aspektů snižování emisí je v současnosti extrémně frekventovaným tématem výpočtů a analýz renomovaných konzultačních agentur. Analýzy zadávají státy, velké firmy i nadnárodní instituce. Propočtů a sofistikovaných plánů jsou tedy desítky. Jejich společným znakem je, že i razantní snižování emisí je považováno za zcela reálné. Ekologické organizace - včetně Hnutí DUHA - nechaly propočítat konkrétní, podrobný plán, jak využít českých příležitostí ke snižování emisí (zejména v oblasti energetické efektivity a obnovitelných zdrojů tepla a elektřiny) využít. Plán postavený na potenciálových studiích Pačesovy komise19 a scénářích renomovaného Wuppertal Institut20 zveřejnily v roce2010 pod názvem Chytrá energie (více na www.chytraenergie.info). Tento plán ukazuje, že je uvažovanými postupy možné snížit do roku 2050 emise skleníkových plynů o 88 %. Globální ekonomické posouzení snižování emisí přinesla tzv. Sternova zpráva. Ta zjistila, že snížení exhalací neproběhne zadarmo, přičemž odhadované náklady na snížení budou dosahovat zhruba 1 % globálního HDP. Dále však zjistila, že pokud necháme produkci emisí a s ní spjatými změnami podnebí volný průběh, dosáhnou přímé finanční škody nejméně 5 % HDP. Připočteme-li také další náklady, například zdravotní důsledky, účet stoupne na zhruba 11 % světového ekonomického výkonu: „Riskujeme velké ekonomické a sociální škody, rozměry srovnatelné s těmi, které vznikly v důsledku světových válek.“21 Nákladové křivky nákladů a výnosů snižování emisí navíc potvrzují, že některé programy pro snižování emisí (například zateplování budov a obecně zvyšování energetické efektivnosti ekonomiky) jsou přímo ziskové. Pro Českou republiku je spočítala agentura McKinsey 22. Státy EU se dohodly, že podniknou opatření, jež do konce desetiletí sníží spotřebu energie o 20 %. Ekonomové spočetli, že evropské ekonomiky tak ušetří přímo na účtech více než 200 miliard eur ročně23. Rozhodně pak neplatí tvrzení, že větší prosperita vyžaduje větší znečištění. Právě české statistiky jsou toho názorným dokladem. Česká ekonomika se v posledních letech dynamicky rozvíjela. Mezi roky 1997 a 2008 vzrostl HDP o 42 %. Obdobně stoupal také objem průmyslové výroby a posilovala konkurenceschopnost. Nicméně exhalace skleníkových plynů – jakkoli jsou vysoké – ve stejné době stagnovaly24.
19
Zpráva nezávislé odborné komise pro posouzení energetických potřeb České republiky v dlouhodobém časovém horizontu, Úřad vlády ČR, Praha 2008. 20 Lechtenböhmer, S., Prantner, M., Samadi, S. (2009): Development of alternative energy & climate scenarios for the Czech Republic, Wuppertal Institute for Climate, Environment and Energy pro Hnutí DUHA, Wuppertal. 108 s. 21 Stern, N., et al. (2007): The economics of climate change: the Stern Review, Cambridge University Press, Cambridge. 22 Náklady a potenciál snižování emisí skleníkových plynů v České republice, McKinsey & Company, Praha 2008. 23 Energy efficiency: delivering the 20% target, European Commission, Brussels 2008. 24 Fott, P. (ed.): National greenhouse gas inventory report of the Czech Republic, NIR (reported inventory 2006), Český hydrometeorologický ústav, Praha 2008.
17
Proč zákonem – a ne jinak? Nabízí se několik smysluplných alternativ – jiných řešení než rámcová legislativa. Stát by mohl namísto rozvrhu pro redukci emisí přímo podporovat zavádění konkrétních technologií (zateplování domů, vysoce efektivní spotřebiče, obnovitelné zdroje energie, veřejná doprava, recyklace odpadu aj.). Úspěšně to už učinil například zákonem o podpoře obnovitelných zdrojů energie z roku 2005. Ano – nejenže by měl, nýbrž musí, a to v další legislativě. Nicméně účelem navrhovaného zákona je stanovit pouze obecná pravidla (mantinely). Nemá diktovat politikům a podnikům, jak přesně – jakou legislativou či jakými technologiemi – cíl splnit. Posléze jej budou naplňovat konkrétní opatření, ať už napříč ekonomikou (například daňové reformy), nebo cílené na vybraná odvětví či technologie. Rozvrh dalšího snižování emisí není potřeba stanovit zákonem – stačila by státní (vládní) koncepce či strategie. Papírově patrně ano. Ale zkušenosti s koncepčními dokumenty jsou v České republice velmi špatné. Neberou je vážně dokonce ani úřady, jež je připravily. Coby exemplární příklad může sloužit očividný rozpor mezi Národním programem snižováním dopadů změny klimatu v České republice a Státní energetickou koncepcí: dvěma politikami, které obě schválila vláda týden po sobě v březnu 2004. Rozcházejí se dokonce i v explicitně stanovených a kvantifikovaných cílech. Proto je zákon, který stanoví rámcová pravidla s větší stabilitou do budoucna, lepším základním kamenem pro další opatření. Rovněž legislativu lze teoreticky změnit. Nicméně zákon je pro podniky nesporně věrohodnějším ukotvením než formální státní politika. Proč nečekat na mezinárodní úmluvy, které by postupně stanovovaly cíle redukcí emisí skleníkových plynů? Protože to Česká republika už zkusila. Úmluvy obvykle stanovují pravidla na 10-15 let dopředu. Neumožňují tak státu ani průmyslu smysluplné dlouhodobé plánování. Právě tenhle postup komplikuje podnikům život a dusí zelené inovace i jejich trvalou a stabilní podporu ze strany státu. Česká republika nadále musí usilovat o věrohodnou a účinnou dohodu mezinárodního společenství, včetně konkrétních závazků snižování emisí. Kjótský protokol byl úspěšným prvním krokem. Vytvořil právní rámec a prakticky zmrazil emise ve většině signatářských zemí. Nová smlouva z Kodaně na něj naváže. Řešení problému se bez ní neobejde. Nicméně realistická politika musí vzít na vědomí, že globální závazky nejsou dostatečné pro účinné snižování domácích emisí, a že Česká republika bude potřebovat i vlastní pravidla.
Nároky na státní administrativu Zákon bude klást požadavky na rychlejší reportování o emisích skleníkových plynů (sběr dat o spotřebě paliv a podobně a výpočet emisí) a následně na sestavování zpráv (analyzování příčin a trendů) a především na přípravu každoročních plánů snižování emisí. Lze rovněž argumentovat, že skutečné snižování emisí si vyžádá větší než dosavadní personální kapacitu pro legislativní práci. Byť teoreticky nejde o novou kompetenci. Nicméně fungující systém řízení redukce emisí bude vyžadovat podstatně větší úsilí než doposud a může být obtížné jej zajistit se současnými prostředky. Avšak v obou případech půjde o relativně malé nároky, nejvýše řádově desítky nových pracovníků ministerstev či resortních organizací.
18
Postup vzniku zákona Nový zákon nemá vzniknout ze dne na den. Hnutí DUHA předkládá základní ideje – s využitím platného britského zákona – které bude dále vyvíjet ve spolupráci s právními experty z Ekologického právního servisu. Hlavně však usiluje o vyvolání společenské debaty o podobě nového zákona a jeho prostřednictvím o podpoře zelených řešení a nových čistých technologií. Debaty by se měli účastnit – stejně jako ve Velké Británii –nejen politici či politické strany a legislativní odborníci, ale také firmy, vědci, ekologické a rozvojové organizace, nezávislí experti a další. Pro začátek přitom nejde o technickou diskusi o konkrétních paragrafech a přesné konstrukci zákona. Nejprve potřebujeme vést společenskou diskusi o tom, zda – a proč – má Česká republika se svým zaostáváním v šetrných řešeních a čistých technologiích něco dělat. Nejde totiž o ledajaký zákon. Na desítky let dopředu nasměruje investice v českém průmyslu. Proto by se na něm měly zainteresované skupiny a poté i politické strany rámcově dohodnout – podobně jako se o to pokoušejí např. u důchodové reformy. Můžeme prosadit novou legislativu? Hnutí DUHA má dobré zkušenosti. Navrhli jsme první český zákon o ochraně ozónové vrstvy. Pomohli jsme prosadit důležitý zákon o podpoře obnovitelných zdrojů energie. S pomocí tisíců lidí jsme přesvědčili ministra životního prostředí, aby naše hlavní návrhy na pomoc recyklaci zařadil do novely zákon o odpadech.
19
Velká výzva Aby rozpoutalo širokou diskusi o nové progresivní legislativě, nastartovalo Hnutí DUHA iniciativu Velká výzva, jež má politickým špičkám pomoci se seriózní debatou o novém ambiciózním zákoně, který rozhýbe moderní, zelená řešení. Usiluje do rozpravy o legislativě zapojit desítky tisíc lidí. Nová legislativa připravovaná ve spolupráci s právními experty EPS dle britského vzoru posílí ekonomiku, sníží účty rodinám i závislost na dovozu energie a hlavně: srazí náš příspěvek ke globálnímu znečištění. Pomůže také podnikům, které dostanou rozumnou garanci dlouhodobých podmínek pro investice. Více informací naleznete na: www.velkavyzva.cz
20
