Koncept preemptivní sebeobrany v kontextu boje proti terorismu po 11. září 2001

Koncept preemptivní sebeobrany v kontextu boje proti terorismu po 11. září 2001

Závěrečný výstup Grantový projekt MZV RM 01/03/05

Hlavní řešitel: Mgr. Radek Khol Ústav mezinárodních vztahů Praha

Řešitelský tým: Doc. PhDr. Jan Eichler JUDr. Vladimír Handl PhDr. Jan Karlas Mgr. Radek Khol Ing. Mgr. Petr Kratochvíl, Ph.D.

Pre-emptive self-defense concept in the context of fight against terrorism after September 11, 2001

Pre-emtive self-defense concept in the context of fight against terrorism after September 11, 2001 – Executive Summary •

•

•

•

•

Two distinctive concepts of use of force still prevail in Europe as well as in the most of the international community. The pre-emptive use of force is directed to avert an imminent threat in the situation when no other means are available to forestall it, and the action is proportionate to the threat. Such a mission is thus based on enemy’s developed capabilities and a factor of clear and imminent threat. The preventive use of force is directed to avert or eliminate distant threat, or directed to prevent an attack expected in a shorter or longer time period. It stems from the logic of launching a conflict that would most probably commence in the future under more advantageous conditions. It is not based on existing, but rather developing or potential capabilities, as well as on a more problematic case of a situation without a clear and imminent threat. American reinterpretation established in the US National Security Strategy of September 2002 blurring the border between the two cases in an attempt to create a single encompassing category of pre-emptive self-defense has not been accepted by a major group of states yet (with the exception of Israel and—in case of missions against terrorists—also Russia). It is improbable that a new international norm will arise supporting the pre-emptive use of force, let alone supporting a unilateral use of force by the US. A conservation of the present state, or a narrow interpretation of norms on use of force, is also dangerous, especially if it meant to delay use of force until the moment of an actual attack against a state. Such a dogmatic approach would only lead to a more frequent breaking of the rules and norms, or to their radical refusal by states feel threatened most by WMD proliferation and/or terrorism, primarily by the US. These changing approaches divide Europe and the US, especially with respect to different political-military positions and general understanding of use of military force. European and American strategic cultures do not offer an easy compromise in this question. The role of international institutions remains important for Europeans, which is evident also from establishing “effective multilateralism as one of the pillars of the European Security Strategy of December 2003. Actions that would lead to weakening of these institutions are thus perceived as undesirable. The shift in the reinterpretation, or rewriting of Article 51 of the UN Charter amending individual and collective self-defense is improbable at present. The current interpretation is flexible enough to allow for the defense preempting an imminent threat. An attempt to radical change of Article 51 would be impractical in respect to the assumed lengthy debate and a low probability to find a new consensus. Any loosening of rules of use of force is considered dangerous for many states and international law experts by its virtue. Accepting a new protocol or convention prepared within the UN system is also highly improbable. On the contrary, legally not binding declarations gradually shaping a new norm are more viable, be they formulated as political declarations reached on the grounds of NATO or the EU, or the political declaration of the UN Security Council summit. A similar declaration of the UN Security Council summit of 1992 could serve as an example, in which WMD proliferation was declared a threat of international peace and security. Another feasible approach could be a declaration of an expert conference under auspices of the International Committee of Red Cross that has strong record in development of a humanitarian law. A more promising situation—in respect to the pre-emptive use of force (selfdefense)—arises with the re-definition of the imminent threat that would legitimize such a mission. The new character of security threats (especially the combination of

Executive Summary

i


•

•

•

•

•

the WMD proliferation and international terrorism) is widely accepted, as well as the necessity to appropriately modify the means of averting them. The debate on the nature of imminent threat will, however, focus more on qualitative dimension of existing capabilities and their likely use with hostile intentions. For a majority of European states, the sole technological capacity will not serve as a sufficient evidence of an imminent threat, should it be without attention to the regional, or political, contexts. The Europeans still rely on vast array of other means dealing with these threats in their opinion sufficiently well. There is a crucial difference in acceptability of a military intervention in a sovereign state and against international terrorists. The preventive use of force against a sovereign state is now practically out of the question. Also the pre-emptive use of force would have to fulfil many conditions and is most probable as a unilateral mission of the US or Israel. Anti-terrorist missions are understood as less controversial and more easily justifiable, especially if the situation included also programs of developing or other way of acquiring of WMD by the terrorists. Most influential powers of Euro-Atlantic community are wary of the pre-emptive use of force concept, especially then in respect to the extensive American interpretation including also missions against potential threats. The United Kingdom—as the closest US ally in Europe—tried to reformulate security policy after September 11, 2001, but the effort resulted in a mere programmatic flexibility in case of the use of force in selfdefense, limited in effect by the limited results of support for the US Iraqi policy. Repeating such a scenario is highly improbable for the United Kingdom in nearest future. Russia is another important state sending contradictory messages, and willing to use Bush administration’s arguments under certain conditions to defend use of force against terrorists in neighboring states. France finds itself in a similarly schizophrenic position, in which it insists on abiding the international law at any cost, and demands UN Security Council mandate for the use of force, while keeping certain space for maneuvering in case of threats directed at France, or French troops abroad. Germany—as the last examined key power—is the most sceptical towards the preemption and it is very unlikely that German troops would take part in such a mission in a medium-range horizon. The emphasis on primary role of the international law and norms is strongest here, as well as preference for the non-military tools. The EU and NATO allow in their strategic documents a pro-active approach to averting above-mentioned threats, and thus their members are not forced to wait passively for an attack or a similar act of aggression. For both institutions, it is important to make use of the entire spectrum of tools – from deterrence, contraproliferation, political and economic sanctions, and control regimes, to long-term prevention. A well-balanced approach to both military and non-military means is crucial especially for the EU. Preference of individual means differs substantially in Europe and the US, reflecting different access to various tools and a divergent strategic culture. An unofficial discussion on conditions of the pre-emptive use of force against terrorism and WMD proliferation can be started within NATO (and the EU). This approach can clarify the positions the individual member states hold, and how serious they perceive concrete threats to be. This debate does not have to lead to a unified position of all member states of the respective organizations. Coalitions of the willing are likely to be the model in cases of the pre-emptive use of force also in the future. Efforts to legitimize such missions is even more important after the experience with Iraq. An important role can be played by a long-term debate on individual threats within NATO or the EU framework, or by a collective threat

Executive Summary

ii


•

assessment. A unilateral action may be easier and thus tempting for the US but it can prove a dangerous option in the long-term perspective as it undermines principles of the international system, and thus even the predictability of behavior of the individual actors. Such a development is generally very hazardous for states of smaller size dependant on stability of the international environment, trade and supplies of strategic materials, to which the Czech Republic invariably belongs. The standard of intelligence must be accordingly high, given the debacle of the case of Iraq. In this respect, an unfortunate paradoxical logic works: a successful mission (a maximum confidentiality, decision within one state), versus a legitimate operation (gradual clarification of the mission necessary—ideally at the UN Security Council— and discussion over alternative means of averting the imminent threat, multilaterally arranged mission).

Executive Summary

iii


1. Preempce – základní vymezení a vývoj po 11.9.2001 Hlavní změny bezpečnostního prostředí po studené válce se kterými se musí vypořádat Amerika i Evropa definují nové vnímání bezpečnostních hrozeb. Za nejzávažnější se ve stávajících amerických i evropských strategických dokumentech považují mezinárodní terorismus a šíření zbraní hromadného ničení (včetně jejich raketových nosičů), případně jejich kombinace.1 Teroristické útoky z 11.září 2001 nepochybně přispěly k hledání nových nástrojů a přístupů, jak proti těmto hrozbám zasahovat a odvracet je. Tyto útoky ilustrovaly naléhavost hrozby, schopnosti nestátních aktérů i proměnu klasických faktorů času a prostoru v bezpečnostní politice. Nová Bushova bezpečnostní doktrína formálně představená v Národní bezpečnostní strategii USA2 ze září 2002 (dále NBS 2002) vychází z přesvědčení, že existuje bezprostřední, mnohovrstevnaté, neodstrašitelné a potenciálně katastrofální ohrožení USA – hrozba, která díky kombinaci svého destruktivního potenciálu a netečnosti vůči tradičnímu odstrašení nemá v americké historii paralelu. Proto také vyžaduje odvrácení této hrozby bezprecedentní odpověď.3 Bushova doktrína se explicitně přihlásila k preemptivnímu použití síly vůči těmto hrozbám.4 Použití preemptivní akce bylo provázáno s tradičním právem na sebeobranu, ovšem Bushova administrativa již ve svých prvních projevech na toto téma zvolila velmi širokou interpretaci preempce a v dosti radikálním kroku zahrnula pod preempci i preventivní použití síly (resp.preventivní válku).5 Tyto dva přístupy se ovšem v tradičním chápání,které je navíc preferované stále v Evropě, podstatně liší: • Preemptivní použití síly6 směřuje k odvrácení bezprostřední závažné hrozby v situaci, kdy není možné využít jiných prostředků k jejímu odvrácení a akce je přiměřená hrozbě. Je tedy založena na existenci protivníkových rozvinutých schopností a na faktoru jasného a bezprostředního ohrožení. Klasickým příkladem bylo izraelské zahájení Šestidenní války v roce 1967. • Preventivní použití síly7 směřuje k odvrácení či eliminaci vzdálené závažné hrozby, případně s cílem předejít útoku očekávanému v kratším či delším časovém horizontu. Vychází tedy z logiky zahájení konfliktu, který by s největší pravděpodobností nastal v budoucnu, za stávajících výhodnějších podmínek. To znamená, že preventivní použití síly není plně opřeno o stávající, ale pouze o rozvíjející se či potenciální schopnosti, jakož i o mnohem problematičtější situaci bez jasného a bezprostředního nebezpečí. Klasickým příkladem byl útok izraelského letectva proti iráckému jadernému reaktoru v Osiraku v roce 1981.8 Kromě tohoto zásadního terminologického posunu, resp. zmatení9 se Bushova doktrína snaží prezentovat radikální změnu i v principech regulujících použití síly v mezinárodních vztazích. V této souvislosti se tedy US NBS 2002 odvolává na princip legitimní sebeobrany, vycházející z obyčejového mezinárodního práva a podpořené čl.51 Charty OSN.10 Snaha o legitimizaci preventivního použití síly odkazem na nezadatelné právo na sebeobranu ovšem nebyla přijata nikterak příznivě a narazila na vlnu kritiky uvnitř USA, v odborných kruzích i mezi nejbližšími americkými spojenci.11 Zatímco potřeba nových pravidel použití síly, či přizpůsobení těch stávajících, tak aby lépe reflektovaly změněnou bezpečnostní realitu je do určité míry sdílena USA a Evropou, konkrétní směr těchto změn zůstává předmětem sporu.12 Tato situace nepochybně vychází z rozdílné vojensko-politické pozice a obecného vnímání použití vojenské síly. Na jedné straně stojí Spojené státy jako v současnosti nezpochybnitelný vojenský hegemon, schopný zasáhnout drtivě kdekoliv na světě a porazit jakéhokoliv nepřítele v tradičním konvenčním konfliktu. Tyto schopnosti předvedla americká armáda během operací v Afghánistánu či Iráku. Zároveň ovšem svádí tato bezprecedentní pozice americké politiky k jejímu udržení prakticky za každou cenu a k příliš častému použití vojenské síly k prosazení vlastních cílů a zájmů.13 Zároveň je v USA velmi silná tradice odmítající svázanost vnějšími pravidly či normami, a to tím spíše v čase „války proti teroru“. Legitimita amerických vojenských akcí je podle tohoto přístupu je dostatečná vzhledem k demokratickému charakteru USA.14 Evropa je naproti tomu mnohem opatrnější při používání vojenské síly. Vojenské schopnosti Evropanů jsou jednak stále těžko souměřitelné s globálními schopnostmi USA, navíc je použití síly mnohem více vázáno na principy legitimity a Preempce – základní vymezení a vývoj po 11.9.2001

1


legality. Role mezinárodních institucí a mezinárodního práva při zajišťování a udržování mezinárodního míru a bezpečnosti je chápána jako klíčová ve většině evropských zemí. Podpora účinného multilateralismu a mezinárodního řádu založeného na normách se stala jedním z hlavních pilířů Evropské bezpečnostní strategie (dále EBS), přijaté v prosinci 200315. Prezidentská kampaň 2004 a možné změny americké politiky Hlavní principy Bushovy doktríny se opět staly předmětem živé diskuze v souvislosti s kampaní před prezidentskými volbami v listopadu 2004. Zatímco Bushova administrativa se rozhodla bránit klíčové prvky své bezpečnostní politiky a nepřipustit hlubší reflexi, demokratický kandidát John Kerry převzal postupně řadu argumentů kritiků Bushovy NBS 2002. Bushovu situaci komplikovala špatná bezpečnostní situace v Iráku a zpochybnění veřejně prezentovaného strategického důvodu iráckého tažení v podobě hrozby iráckých tajných programů ZHN. Do podzimu 2004 se americkým zbrojním inspektorům nepodařilo nalézt ani tajné programy, ani rozsáhlé zásoby ZHN (především chemických a biologických) a museli přiznat, že jejich stav nebyl zdaleka tak pokročilý, jak tvrdila Bushova administrativa na začátku roku 2003. Důvěryhodnost argumentu o závažné hrozbě (existence tajných programů ZHN údajně potvrzená zpravodajskými informacemi) jako důvodu pro preventivní vojenský zásah je tak do budoucna silně oslabena.16 Alternativní přístup demokratické strany načrtla nejprve bývalá ministryně zahraničí Madeleine Albright, která poukázala na fakt, že preempce byla jako nástroj poslední volby k dispozici všem americkým prezidentům a měla by být opět navrácena do tohoto rezervního postavení. Programovou alternativou k preferenci jednostranného postupu praktikovaného Bushovou administrativou se opět měla stát podpora multilaterálním institucím a obnovení úzké spolupráce se spojenci.17 Podobně je možné použít KLDR jako protiargument kontraproduktivního efektu Bushovy doktríny a její aplikace v Iráku. Jedná se o příklad darebáckého státu (rogue state), který pod dojmem irácké krize urychlil získání jaderné zbraně a zlepšuje jejich raketové nosiče. Není zcela jasné, jak budou USA postupovat proti tomuto státu, když v důsledku zaneprázdněnosti v Iráku promarnily příležitost použít vojenskou sílu skutečně preemptivně (jakkoliv problematický by tento zásah byl vzhledem ke konvenčním schopnostem KLDR ničivě udeřit vůči Soulu jako americkému spojenci).Dalším bodem dlouhodobé kritiky se stalo poukazování na slabiny při implementaci Bushovy doktríny.18 Unilaterální preventivní použití síly může vést k dlouhodobým vojenským stabilizačním akcím, vnímaným jako okupace a nákladným v oblasti finančních,materiálních i lidských zdrojů. Náklady na stabilizaci Iráku po pádu Husajnova režimu tak nesly samotné Spojené státy, kterým se především v bezpečnostní rovině nedostalo zásadní pomoci mezinárodního společenství. Ještě dva roky po proklamovaném „ukončení hlavních bojových operací“ musely USA v Iráku udržovat 135 tisíc vojáků. V porovnání s tím se na stabilizaci Kosova či Afghánistánu podílejí především evropští spojenci USA, mimo jiné s odkazem na mnohem nižší kontroverznost těchto operací. Výsledky amerických prezidentských voleb z 2.listopadu 2004 nepřinesly změnu v Bílém domě, naopak posílily pozici republikánské administrativy a G.Bushe osobně, protože tentokrát získal více hlasů nežli jeho protikandidát nejenom ve sboru volitelů, ale také v celkovém součtu všech hlasů amerických voličů (získal hlasy 58 mil. voličů, tedy 51% většinu). Důležité je ovšem, že především sám George Bush cítí, že má mnohem silnější mandát, než tomu bylo před čtyřmi lety. Chápe výsledky listopadových voleb jako souhlas s radikální a tvrdou politikou, která je založená v této oblasti na obraně Spojených států jakýmikoliv prostředky.19 Směřování jeho zahraniční a bezpečnostní politiky v druhém funkčním období předznamenala symbolická výměna na postu ministra zahraničí, kdy umírněného Collina Powella nahradila loajální Condoleezza Riceová, dosavadní prezidentova poradkyně pro otázky národní bezpečnosti. Ona sama je také pokládána za spoluautorku NBS 2002 a je nepravděpodobné, že by přišla s návrhy na radikální změny v americké politice. Koncepční a institucionální transformace americké bezpečnostní politiky bude tedy velmi pravděpodobně pokračovat plně v duchu NBS 2002, byť bude prezident G.Bush ve složitější pozici a s omezeným manévrovacím prostorem (nasazení amerických sil v Afghánistánu a Iráku bude potřebně ještě několik let).20 Vysokou

Preempce – základní vymezení a vývoj po 11.9.2001

2


míru kontinuity v zaměření na „válku proti terorismu“, přiznání nutnosti pouze dílčích korekcí a nové téma pro Bushovo druhé funkční období – šíření svobody a demokracie – přinesli v lednu 2005 jeho inaugurační projev a Zpráva o stavu Unie.21 V obou případech nevyloučil prezident Bush použití síly, což by nepochybně opět mohlo vést k roztržce s Evropou a mezinárodním společenstvím. Evropa, její bezpečnostní instituce a strategická kultura Evropská strategická kultura se od té americké liší v několik klíčových oblastech. Evropský přístup k použití síly je mnohem více založen na respektu k mezinárodním institucím, legalitě a podpoře mezinárodních norem. Opírá se také mnohem silněji o multifunkční přístup, spíše nežli o pouhou hrubou sílu, včetně ochoty akceptovat pozvolný a postupný způsob řešení problémů. Evropská vize preferuje konverzi spíše nežli absolutní zničení nepřátel.22 Tento základní rozpor může být pro Američany frustrující a mohou ho interpretovat jako snahu omezit volnost akcí USA. 23 Tento rozdíl ovšem především odpovídá historické i filozofické tradici současné Evropy, jakož i hlavním zkušenostem z dosavadního průběhu a úspěchu evropské integrace.24 Evropany obecně spojuje víra ve spolupráci založenou na pravidlech, prováděnou v rámci institucí za použití kooptace spíše než donucení a posilující legitimitu skrze kolektivní akci. Mezinárodní smlouvy a režimy jsou chápány jako nejvhodnější nástroje i pro zvládání hrozeb jako je proliferace ZHN a mezinárodní terorismus, pochopitelně za předpokladu posílení jejich účinnosti.25 Postoj jednotlivých evropských států vůči preemptivnímu použití síly (případně expanzivní americké interpretaci preempce) může zahrnovat jeho explicitní odmítnutí, nebo přímou či nepřímou podporu. Přímá podpora by spočívala v otevřené deklaraci možného použití síly vůči bezprostředním, případně závažným potenciálním hrozbám. Druhou variantou by byla nepřímá podpora založená na podpoře či aktivní účasti v akci vedené USA a prezentované jako preemptivní sebeobrana. Kromě toho můžeme mezi nepřímou podporu zahrnout také politiku vyhrazující si právo na sebeobranu, bez specifikace dalších podmínek či omezení. V konkrétním případě by takový stát mohl preemptivní sebeobranu připustit. Klíčovým se pro státy podporující, či připouštějící preemptivní použití síly s odkazem na nezadatelné právo na sebeobranu stává otázka bezprostřední hrozby. Postoj vůči preventivnímu použití síly je vzhledem k zásadní roli mezinárodního práva a institucí pro evropské státy mnohem komplikovanější. Kroky vedoucí k podpoře legitimizace jednostranného preventivního použití síly jsou z jejich strany těžko představitelné. Takový postup by vedl k podlomení základních pilířů Charty OSN, zvýšil by nestabilitu mezinárodního sytému a pravděpodobnost válečných konfliktů. Použití síly proti potenciálním hrozbám, jejichž hodnocení by bylo ponechané na uvážení jednotlivých států, je pro Evropany velmi nebezpečným krokem.26 V mezinárodním společenství se k radikálnímu přehodnocení stávajícího právního rámce použití síly hlásí minimum států. Nejbližším spojencem USA by v této otázce mohl být Izrael, který sám v minulosti použil sílu preventivně k odvrácení závažné potenciální hrozby (letecký útok proti iráckému jadernému reaktoru v Osiraku v roce 1981) a k zničení teroristických základen na území jiného státu (invaze do Libanonu v roce 1982 byla ospravedlněna tímto odkazem, ovšem svých cílů nedosáhla a změnila se na dlouhou a nákladnou okupaci části Libanonu). Evropská bezpečnostní strategie (dále EBS) nabízí několik vodítek pro podporu preemptivního použití síly v tradičním užším chápání. Její text je dostatečně flexibilní a nepřiklání se k restriktivní interpretaci Charty OSN, která by umožnila použití síly v sebeobraně pouze v reakci na uskutečněný ozbrojený útok. EBS vychází tedy z přesvědčení o ústřední roli účinného multilateralismu, ovšem zároveň podporuje vytváření strategické kultury „včasné, rychlé a v případě potřeby i robustní intervence“ a přiznává že „první linie obrany bude často za hranicemi EU“. Zároveň EBS akceptuje dynamický charakter nových hrozeb, který vyžaduje „abychom byli schopni jednat dříve nežli vypukne krize“. Tento proaktivní přístup je ovšem podán v tradičním evropské hávu prevence hrozeb a konfliktů za dlouhodobého použití celého spektra vhodných prostředků, především těch nevojenských.27 EBS nikde explicitně nedefinuje za jakých podmínek či omezení může být použita síle k odvrácení konkrétních hrozeb. Vzhledem k důležitosti přikládané v textu EBS mezinárodnímu právu, institucím a


3


systému OSN obecně je nicméně zřejmé, že členské státy EU by měly používat sílu především v multilaterálním kontextu a s dostatečně silným legálním zdůvodněním.28 Irácká krize a vojenská operace Iraqi Freedom vedoucí ke svržení Husajnova režimu byla obecně vnímána jako první použití a test Bushovy doktríny v praxi. Bohužel pro řadu evropských států znamenala tato krize nakonec spíše komplikaci. Oficiální zdůvodnění použité vládou USA (a sdílené uvnitř koalice participující na vojenské akci proti Iráku) vycházelo nakonec z argumentu vynucení předcházejících rezolucí RB OSN,což umožnilo zapojení řady evropských států. Ty byly ovšem ochotny přijmout i předchozí Bushovu argumentaci o závažné hrozbě ze strany iráckých programů vývoje a výroby ZHN. Je proto jasné,že závažná zpravodajská blamáž dopadla i na ně.29 Flexibilní postoj k použití síly tak sice může přetrvat, ale přímá angažovanost v obdobných operacích v budoucnu bude po nepopulárním angažmá v Iráku méně pravděpodobná.30 Role mezinárodních institucí zůstává pro Evropany klíčová. NATO a EU plní řadu rolí důležitých v kontextu debat o použití síly. Především svým multilaterálním a demokratickým charakterem poskytují takovým akcím nezanedbatelný legitimizační prvek V obecnější rovině přispívají k vytváření mezinárodních norem a předvídatelnosti jednání. V komunikační rovině poskytují prostor pro neformální debatu na nejvyšší úrovni –ať už v čistě evropském nebo transatlantickém formátu. Z toho pohledu je tedy důležité přivítat návrat USA k jednacímu stolu v NATO a deklarovanou ochotu prezidenta Bushe neopakovat postup z irácké krize roku 2003, kdy relevantní argumenty nebyly před evropské spojence systematicky předloženy. A konečně v operační rovině mohou obě organizace nabídnout své formáty sil rychlé reakce (NATO Response Force v NATO a Battlegroups v EU) pro případné preemptivní použití síly v konkrétních scénářích zahrnujících ZHN a teroristické skupiny. Strategická koncepce NATO se dotýká principů použití síly pouze nepřímo a umožňuje reagovat na krize v jejich počáteční fázi za použití všech prostředků, ovšem s odkazem na spolupráci a soulad s mezinárodním právem. Důležitá je pro řadu spojenců též politická kontrola v průběhu všech fází rozhodovacího procesu. Existuje obecná možnost zabývat se tímto problémem detailněji v rámci Comprehensive Political Guidance v průběhu roku 2005. Obsah NATO Startegic Vision: Military Challenge se této problematice vyhýbá, nicméně počítá s mnohem častějším použitím aliančních sil v celém spektru operací. Hlavní otevřené otázky Zatímco se mezinárodní normy týkající se způsobu vedení ozbrojeného konfliktu (jus in bello) se postupně vyvíjely v reakci na největší konflikty moderní doby a rozvoj nových druhů zbraní (např. ženevský protokol z r.1925 o zákazu použití chemických zbraní, ženevské úmluvy z r.1949 o ochraně civilního obyvatelstva a dodatkové protokoly k nim z r.1977 upravující definici kombatantů a vojenských cílů), normy týkající se samotného aktu vyhlášení války či použití síly prošly pouze pomalou změnou. Vzhledem k riziku zneužití příliš volných pravidel pro použití síly a zkušenostem s vojenskými agresemi Německa a Japonska, které vedly k 2.světové válce je tato opatrnost pochopitelná. Technologický rozvoj ZHN a jejich raketových nosičů ovšem přináší přesvědčivé argumenty o nutnosti diskuze i nad úpravou těchto norem, které by vzaly v úvahu novou strategickou situaci. Klíčovou otázkou by v tomto případě měla být debata o bezprostřední hrozbě (imminent threat), především o její definici vedoucí k legitimizaci použití síly k jejímu odvrácení.31 Tato debata by se mohla soustředit na kvalitativní vymezení charakteristik, které musí taková hrozba splňovat – např. obecný či specificky deklarovaný úmysl poškodit určitý stát či skupinu států, technologickou schopnost a plán/resp. aktivní přípravy k útoku. Zásadní rozdíl mezi stávajícími velice řídkými precedenty (např. Caroline z roku 1837) leží v rozdílu mezi konvenčními zbraněmi a zbraněmi hromadného ničení v oblasti závažnosti hrozby a způsobu, jakým jsou dopraveny k cíli (skrytě, na velkou vzdálenost, bez varovných signálů). Závažnost použití jaderných či chemických zbraní vůči velkému populačnímu centru, v kombinaci s balistickou raketou s doletem několika tisíc kilometrů do značné míry nemá v historii obdobu a to tím spíše, že takto destruktivní schopnosti mohou získat i nestátní aktéři.


4


Kritéria a způsob jejich hodnocení by měly být vypracovány tak, aby dostály potřebě vysokého standardu vzhledem k riziku častého zneužití a vyšší pravděpodobnosti použití síly v mezinárodních vztazích. Budování nového konsenzu o „bezprostřední hrozbě“ by tedy nemělo usnadnit agresivní plány a jejich zastření poukazem na zásah proti státům podporujícím nepřátelské či teroristické skupiny. Tento scénář si lze snadno představit hned u několika napjatých bilaterálních vztahů jako je Indie-Pákistán, Rusko-Gruzie, Čína-Tchajwan, apod. V případě zásahu proti teroristické skupině se navíc stát zvažující použití síly k odvrácení závažné hrozby, jejíž časová dimenze je většinou nejistá, musí vypořádat s dalšími faktory. Mezi ně nepochybně patří politické dopady zásahu v daném regionu, předpoklady úspěchu vojenské akce, pravděpodobnost civilních ztrát a účinné zabránění budoucím útokům. Úspěšný vojenský zásah formou přesně zacílené akce speciálních sil či letectva často závisí na rychlém rozhodnutí a udržení co nejpřísnějšího zpravodajského utajení. Bohužel tento požadavek na operační účinnost jde ve své podstatě proti principu zajištění co největší legitimity vojenské akce skrze diskuzi se spojenci (např. v rámci NATO nebo EU), či na půdě OSN. Mnohem tolerantnější jsou stávající mezinárodní normy ke kolektivnímu použití síly s autorizací RB OSN. Tuto cestu doporučuje také závěrečná zpráva UN High-Level Panel on Threats , Challenges and Change z prosince 2004, která neakceptuje právo jednotlivého státu (byť by to byla jediná stávající supervelmoc) dle vlastního uvážení prohlásit určitou hrozbu za natolik závažnou, že proti ní musí preventivně použít vojenskou sílu. Takové hodnocení podle této zprávy náleží pouze RB OSN, ke které může dotčený stát takovou situaci předložit společně se svými argumenty, příp. důkazy. Pokud RB OSN shledá situaci závažnou, může ji definovat jako hrozbu mezinárodnímu míru a bezpečnosti a autorizovat použití síly. Pokud ji neshledá jako naléhavou, může stále přistoupit k využití celé řady jiných nástrojů – od politického přesvědčování a vyjednávání, přes zadržování a odstrašování, až po možné autorizování použití síly v budoucnu.32 Zvláště v boji s mezinárodním terorismem existuje řada dalších nástrojů, které mají jednotlivé státy k dispozici. mezi ně nepochybně patří nový přístup kontraproliferace, ilustrovaný např. programem Proliferation Security Initiative iniciovaným USA na jaře 2003 a zaměřeným na ztížení či zabránění ilegálnímu obchodu se ZHN, včetně technologií a komponentů jejich raketových nosičů.33 Dlouhodobě účinným nástrojem mezinárodního společenství je pochopitelně také celá řada iniciativ zaměřených proti financování mezinárodního terorismu. UN High-level Panel přišel také s konkrétním doporučením pěti kritérií, která by mohla napomoci při zvažování legitimity použití síly v RB OSN: • Závažnost hrozby (Seriousness of threat) • Správný cíl (Proper purpose) • Vyčerpání všech nevojenských řešení (Last resort) • Přiměřenost prostředků (Proportional means) • Vyváženost důsledků (Balance of consequences) Obecně je jistě možné tato kritéria vzít také za základ debaty mezinárodního společenství o otázce legitimity preemptivní sebeobrany, ať už bude zkoumána ex ante nebo ex post.

1

Velmi detailní srovnání amerických a evropských strategických dokumentů, včetně částí týkajících se definice nejzávažnějších hrozeb, přináší Felix Sebastian Berenskoetter, ´Mapping the Mind Gap: A Comparison of US and European Security Strategies´, Security Dialogue, Vol.36, No.1(March 2005), str.71-92 2 Viz. The National Security Strategy of the United States of America, The White House, September 2002 3 Viz. Jeffrey Record,´The Bush Doctrine and War with Iraq´, in Parameters, Vol.XXXIII, No.1, Spring 2003, str.4-21 4 K základní diskuzi o preempci srov. Francois Heisbourg, Á Work in Progress: The Bush Doctrine and Its Consequences´, The Washington Quarterly, Vol.26, No.2, Spring 2003, str.75-88; Robert S. Litwak, The New Calculus of Pre-emption´, Survival, Vol.44, no.4, Winter 2002-03, str.53-79; The Washington Quarterly Quick Notes, No.8, March 2003 at www.twq.com 5 Srov. President G.Bush speech at West Point, 1.června 2002, http://Hwww.whitehouse.gov/news/releases/2002/H06/20020601-3.html a US NSS 2002, zvl.str.12 a 19


5


6

V odborném a politickém diskurzu se používá celá řada dalších termínů s identickým či velmi podobným významem– preempce, preemptivní akce, preemptivní sebeobrana, anticipatorní sebeobrana. 7 Obdobně se používá preventivní válka, preventivní sebeobrana. 8 Srov. Robert Worley, Waging Ancient War: Limits on Preemptive Force, US SSI, Carlisle Barracks, February 2003, str.1821; srov. též Pre-emptive action, AIV Advisory Report No.36, July 2004, zvl.str.5 9 Viz. Lawrence Freedman, ´Prevention, Not Preemption´, The Washington Quarterly, Vol.26, No.2, Spring 2003, str.105114 10 Srov. Roger Coate,’The UN and the Legal Status of Preemptive and Preventive War’, in Betty Glad, Chris J.Dolan (eds.): Striking First. The Preventive War Doctrine and the Reshaping of U.S. Foreign Policy, Palgrave Macmillan: New York, 2004, str.167-174; sekce Agora in The American Journal of International Law, Vol.97, No.3 (July 2003). 11 Viz. tamtéž a ‘Terrorism and Stalled Evolution of International Law’, in Strategic Survey 2004/05, IISS: London, 2005, str.50-71 12 Viz. Ivo H.Daalder, James B.Steinberg,’New Rules on When to Go to War’, in Financial Times, 2.8.2004 13 Viz. Jeffrey Record,’The Limits and Temptation of America’s Conventional Military Primacy’, in Survival, vol.47, no.1 (Spring 2005), str.33-50 14 Tuto skupiny „asertivních suverenistů“ představují od počátku v Bushově administrativě především viceprezident Dick Cheney a ministr obrany Donald Rumsfeld. Ideové základy tohoto proudu a propojení s novou doktrínou preempce analyzuje např.Chris J.Dolan,’Foreign Policy on the Offensive’, in Betty Glad, Chris J.Dolan (eds.): Striking First, op.cit., str.7-22 15 Viz. ‘A Secure Europe in a Better World‘, European Security Strategy, European Council, Brussels, 12 December 2003 16 Viz. Antony J. Blinken, ´From Preemption to Engagement´, Survival, Vol. 45, No.4 (Winter 2003-04), str.33-60 17 Viz. Madeleine Albright, ´Bridges, Bombs, or Bluster ?´, Foreign Affairs, Vol.82, No.5 (September/October 2003), str.219 18 Dobrý přehled slabin Bushovy doktríny nabízí Jean-Yves Haine,’Power without restraint ? Back to realities’, in Gustav Lindstrom (ed.): Shift or Rift. Assessing US-EU relations after Iraq, EU ISS: Paris, 2003, zvl. str.112-115 19 Viz. např. interview George Bushe pro Washington Post, ´Bush Says Eelection Ratified Iraq Policy´, 16.1.2005, str. A1 20 Srov. Henry R.Nau, ´Bush´s classis conservatism´, in IHT, 29.3.2005; John Lewis Gaddis, „Grand Strategy in the Second Term“, Foreign Affairs, Vol.84, No.1 (January/February2005) 21 Pro analýzu Bushovy ústřední myšlenky šíření svobody a demokracie srov. Richard N. Haass, „Freedom Is Not a Doctrine“, The Washington Post, 24.1.2005 a James Lindsay, interview „Inauguration Speech Marks a Second 'Bush Doctrine'“, 20.1.2005, www.cfr.org. 22 Viz. Alyson J.K.Bailes,’EU and US Strategic Concepts: A Mirror for Partnership and Difference ?’, in International Spectator, Vol.XXXIX, No.1 (2004), str.19-33 23 Viz. Robert Kagan, Of Paradise and Power: America and Europe in the New World Order, New York: Knopf, 2003. 24 Viz. Adrian Hyde-Price,’European Security, Strategic Culture, and the Use of Force’, in European Security, Vol.13, No.4 (Winter 2004, Part II), str.323-343 25 Srov. Felix Sebastian Berenskoetter, ´Mapping the Mind Gap’, op.cit.,str.84-87; J.Y.Haine,’Power without restraint ?’,op.cit.,zvl.str.121; Alyson J.K.Bailes,’EU and US Strategic Concepts’, op.cit. 26 Detailní rozbor preemptivního a preventivního použití síly z pohledu mezinárodního práva, vypracovaný na žádost nizozemské vlády přináší Pre-emptive action, AIV Advisory Report No.36, July 2004. 27 Příznačná je změna terminologie v této pasáži EBS, kde původní Solanův draft z června 2003 pracoval s termínem „preemptive engagement“, nicméně ve finální verzi z prosince 2003 byl nahrazen „preventive engagement“. Zároveň ovšem i původní draft vnímal „preemptive engagement“ jako použití obchodních, rozvojových a justičních nástroj, tedy velmi odlišně od Bushovy NBS 2002. 28 Viz. Alyson J.K.Bailes, The European Security Strategy. An Evolutionary History, SIPRI Policy Paper No.10, SIPRI: Stockholm, February 2005, str.16-17 29 O podrobnostech a dopadech zpravodajské krachu v případě iráckých tajných programů ZHN srov.Dennis M.Gormley,’The Limits of Intelligence: Iraq´s Lessons’, in Survival, Vol.46,No.3 (Autumn 2004), str.7-28; celá sekce ‘Intelliegence Test’, in Survival, Vol.46,No.2 (Summer 2004). 30 Španělsko po změně vlády své vojáky z Iráku stáhlo a i ve většině dalších evropských států se vojenská angažovanost v Iráku těšila stále rostoucí nepopularitě, ať už se jedná o Polsko, Itálii, Bulharsko či Rumunsko. 31 Detailní diskuzi těchto otázek přináší Terence Taylor,’The End of Imminence?’, The Washington Quarterly, Vol.27, No.4 (Autumn 2004), str.57-72 32 Viz. A more secure world: Our shared responsibility, Report of the UN High-level Panel on Threats, Challenges and Change, 2 December 2004, zvl.kap.IX (str.62-67) 33 Viz. ‘Proliferation Security Initiative. US interdiction strategy‘, Strategic Comments, Vol.9, Iss.6, August 2003


6


2.1. Velká Británie a koncept preemptivní sebeobrany Základní dokumenty a projevy vlády a jejích představitelů Není přehnané říci, že na teroristický útok proti USA z 11. září 2001 a následné změny v zahraniční a bezpečnostní politice USA reagovala Velká Británie reformulací své vlastní politiky. V letech 2002 až 2004 vláda Labouristické strany vedená premiérem Tony Blairem přijala hned několik zásadních programových dokumentů a usnesení v této oblasti. Prvním z nich byl dodatek k základnímu dokumentu současné britské bezpečnostní politiky, tedy k dokumentu The Strategic Defence Review schválenému v roce 1998. Tento dodatek byl nazván The Strategic Defence Review: A New Chapter a předložen ministerstvem obrany (Ministry of Defence, MOD) v červenci 2002.1 Dva další důležité dokumenty byly představeny shodně v prosinci 2003. První z nich byl vypracován ministerstvem zahraničí (Foreign and Commonwealth Office, FCO) a nese název UK International Priorities: A Strategy for the FCO.2 Druhý dokument přijatý na sklonku roku 2003 byl opět vypracován MOD pod názvem Delivering Security in a Changing World: Defence White Paper.3 Tyto dokumenty zřetelně ukazují, že ze strany britské vlády došlo k jasné změně ve vnímání konkrétních bezpečnostních hrozeb. Na konci 90. let se Blairova vláda domnívala, že ani Velká Británie, ani západní Evropa nebyly v tehdejší době vystaveny žádné přímé vojenské hrozbě.4 Tzv. darebné režimy (rogue states) a šíření zbraní hromadného ničení (ZHN) byly považovány pouze za určitá bezpečnostní rizika. Po roce 2001 se pohled britské vlády na bezpečnostní prostředí podstatně změnil. Mezinárodní terorismus a ZHN jsou nyní považovány za přímo „katastrofické“ hrozby ohrožující jak Velkou Británii, tak širší mezinárodní společenství.5 Tyto hrozby jsou spojovány především s nestátními aktéry vybavenými novými technologiemi a pocházejícími z mimoevropského prostoru. Za hlavní cíl současné britské bezpečnostní politiky je proto označována snaha zabránit určitým státům a mezinárodním teroristickým skupinám ve vlastnictví ZHN. Hlavní programové dokumenty zahraniční a bezpečnostní politiky Velké Británie ukazují, že na jejich úrovni se tento stát k preemptivní sebeobraně přímo nepřihlásil.6 Na jednu stranu je v těchto dokumentech možné najít zmínky o tom, že v rámci zahraniční a bezpečnostní politiky mohou být použity různé prostředky, včetně ozbrojené síly.7 Na druhou stranu však dokumenty nikde přímo nezmiňují, že k použití ozbrojené síly v rámci sebeobrany může dojít v případě bezprostředních hrozeb. Ani v částech, které jsou věnovány regionálním organizacím jako NATO a EU není zmiňováno, že by tyto organizace měly mít právo použít ozbrojenou sílu proti bezprostředním hrozbám. Samotné termíny „preempce“ nebo „preemptivní“ se neobjevují ani v pozitivním ani v negativním smyslu ani v jednom z rozebíraných hlavních dokumentů. Tyto dokumenty rovněž neuvádějí, že by preemptivní sebeobrana měla být akceptována v souvislosti se ZHN nebo novými vojenskými technologiemi. Ačkoliv k formálnímu zakotvení preemptivní sebeobrany v rámci britské zahraniční a bezpečnostní politiky tedy nedošlo, britská vláda tím, jak přistupuje k sebeobraně, preemptivní a dokonce i preventivní sebeobranu nepřímo připouští. Důvodem je to, že když hlavní dokumenty Blairovy vlády hovoří o možnosti sebeobrany, nepodmiňují ji žádnými okolnostmi.8 Britská vláda tak nepřímo říká, že sebeobrana může být použita za různých okolností a za různými účely, tedy včetně preemptivní a případně i preventivní sebeobrany. Nepřímé přijetí myšlenky preemptivní či dokonce preventivní sebeobrany je patrné i z důrazu britské vlády na obecnou možnost použít ozbrojenou sílu bez souhlasu OSN. Na jednu stranu britská vláda považuje dodržování mezinárodního práva a hledání konsensu v OSN jednoznačně za postup, který by měl být v bezpečnostní oblasti upřednostňován. Například zatímco jednou z 8 strategických priorit stanovených FCO je boj s globálním terorismem a šířením ZHN, další z těchto priorit je „mezinárodní systém založený na respektování práva.“9 Některé pasáže základních programových dokumentů však zároveň připouštějí i použití ozbrojené síly bez souhlasu OSN a to ve spojitosti s myšlenkou tzv. „koalic ochotných“ (coalitions of the willing). Ačkoliv Blairova vláda na jednu stranu vyzdvihuje nutnost jednat v případě použití ozbrojené síly v rámci OSN, zároveň na druhou stranu otevřeně hovoří o tom, že možnosti postupu na bázi OSN jsou omezené.10 V případech, kdy není OSN akceschopná, by pak měly

2.1. Velká Británie a koncept preemptivní sebeobrany

7


být využity „koalice ochotných.“ Tuto představu není možné jednoznačně označit za přijetí preemptivní sebeobrany, jelikož Velká Británie hovoří pouze o tom, že by takové koalice měly být využity, pokud OSN není schopna jednat. Tato velmi volná formulace neumožňuje rozlišit, zda by koalice měly působit v případě, že se bude jednat o bezprostřední hrozbu. Skutečnost, že použití „koalic ochotných“ není blíže specifikováno, však opět nepřímo implikuje, že tyto koalice by bylo možné využít i v rámci preemptivní, případně preventivní sebeobrany.11 Pro úplnou charakteristiku přístupu britské vlády k obraně před bezpečnostními hrozbami, zejména terorismem, je třeba doplnit, že vedle ne zcela jasného přístupu k preemptivní sebeobraně Velká Británie v současnosti velmi intenzivně zdůrazňuje rovněž prevenci hrozeb, především terorismu, mírovými prostředky.12 V této souvislosti je zdůrazňován koncept prevence konfliktů, konkrétně odstraňovaní kořenů a příčin terorismu prostřednictvím strukturální prevence konfliktů. Prevence prostřednictvím nevojenských prostředků je přitom ze strany Blairovy vlády celkově upřednostňována před použitím ozbrojené síly. V projevech hlavních představitelů britské vlády k zahraničně politické a bezpečnostní problematice (T. Blair, ministr zahraničí Jack Straw) se z hlediska preemptivní sebeobrany v zásadě potvrzuje to, co je vysloveno v základních programových dokumentech.13 Ve svých projevech tedy představitelé vlády uvádějí opět mezi hlavními současnými hrozbami terorismus, ZHN a také tzv. zhroucené státy (failed states). Na jednu stranu je ve větším množství projevů zdůrazňováno, že v současné zahraniční a bezpečnostní politice nestačí pouze diplomatické prostředky.14 Na druhou stranu ale nedochází k přímému přijetí preemptivní sebeobrany, protože není přímo zmiňována možnost použít sebeobranu proti bezprostředním hrozbám. To, že sebeobrana není vázána na konkrétní okolnosti, však znovu implikuje nepřímý souhlas s preemptivní, případně i preventivní sebeobranou. Projevy hlavních vládních představitelů ve srovnání se základními programovými dokumenty nezdůrazňují možnost použití ozbrojené síly bez souhlasu OSN. V základních projevech je vždy v prvé řadě zdůrazněno dodržování existujících zásad mezinárodního práva a zásady kolektivní bezpečnosti. Zároveň se objevuje důraz na to, že je potřeba nejen dodržovat právní zásady, ale rovněž usilovat o určitou základní politickou shodu v rámci celého mezinárodního společenství.15 Objevují se výroky o tom, že „koalice síly“ nejsou optimálním řešením a také že nejvhodnějším postupem v rámci obranné a bezpečnostní politiky je prevence založená na mírových prostředcích.16 Postoj vlády k preemptivní sebeobraně vůči hrozbám představovaným vybranými státy (Irák, Írán, Severní Korea) Hrozba představovaná Irákem před ozbrojeným útokem na tento stát vedený v roce 2003 USA představuje mimořádně důležitý aspekt z hlediska analýzy přístupu Blairovy vlády k preemptivní sebeobraně. Důvodem je to, že v iráckém případě vláda nejen souhlasila s použitím ozbrojené síly bez souhlasu OSN, ale navíc se na něm i podílela. Analýza hodnocení hrozby představované Irákem ze strany hlavních představitelů britské vlády ukazuje, že v případě této hrozby se vláda přihlásila nejen k preemptivní, ale i k preventivní sebeobraně přímým způsobem. Blairova vláda spatřovala v Iráku tři následující hrozby: vlastnictví a vývoj ZHN, možnost předání ZHN teroristickým skupinám a hrozbu iráckého režimu pro vlastní obyvatelstvo.17 Všechny tři tyto hrozby byly uváděny britskou vládou jako pohnutky k vojenskému útoku na Irák. Hrozbu možnosti předání ZHN teroristickým skupinám označila Blairova vláda za potenciální hrozbu. Hrozbu vlastnictví a vývoje ZHN ze strany Iráku hlavní představitelé vlády nepovažovali za bezprostřední hrozbu,18 ale zároveň ji neoznačili ani za hrozbu potenciální. Hrozbu iráckého režimu pro jeho vlastní obyvatelstvo označila britská vláda za bezprostřední, a to za bezprostřední ve vztahu k iráckému lidu.19 Zatímco v případě hrozby iráckého režimu pro jeho vlastní obyvatelstvo tedy přijala britská vláda přímým způsobem myšlenku preemptivní (sebe)obrany, v případě spojení ZHN a teroristů se jednalo dokonce o přímé přijetí myšlenky preventivní sebeobrany. Postoj Blairovy vlády k hrozbě představované vlastnictvím a vývojem ZHN ze strany Iráku lze považovat za souhlas s přinejmenším preemptivní sebeobranou.


8


Pokud se týče přímých důvodů pro použití ozbrojené síly proti Iráku, jako důvod pro ozbrojený zásah bylo patrně nejvíce zdůrazňováno irácké vlastnictví ZHN a jeho úmysl pokračovat v jejich vývoji, o kterém byli hlavní představitelé britské vlády přesvědčeni. Jako zdůvodnění toho, proč právě v iráckém případě je kvůli ZHN nutné uchýlit se k použití ozbrojené síly, je možné v projevech T. Blaira a J. Strawa vysledovat tři konkrétní argumenty.20 Za prvé, byly vyčerpány všechny možnosti politického řešení iráckého odporu vůči zničení vlastních ZHN a podřízení se mezinárodní kontrole tohoto procesu. Za druhé, irácký režim již v minulosti dokázal, že je schopen ZHN (chemické zbraně) použít a to jak pro agresi vůči jinému státu, tak vůči vlastnímu obyvatelstvu. Za třetí, ozbrojený zásah není dán pouze závažností irácké hrozby, ale i samotnou skutečností, že Irák nerespektuje rezoluce přijaté RB OSN. Naplnění těchto rezolucí je třeba vynutit ozbrojenou silou bez ohledu na velikost irácké hrozby, jelikož jde o dodržování rozhodnutí mezinárodního společenství jako takového. Je patrně určitou ironií, že britská vláda zde otevřeně tvrdila, že použití ozbrojené síly proti Iráku je nutné vzhledem k tomu, aby byla zachována důvěryhodnost mezinárodního práva, kolektivní bezpečnosti a OSN. Z příslušných projevů ovšem není zřejmé, zda podmínkou pro ozbrojený útok byly všechny tři uvedené argumenty dohromady nebo zda by i každý jeden z nich byl dostatečnou pohnutkou k použití ozbrojené síly. Stejně tak není jasné, zda by podle Blairovy vlády mohlo dojít k ozbrojenému útoku proti Iráku i tehdy, pokud by nebyly přítomny další dvě uvedené hrozby, tedy možné předání iráckých ZHN do rukou teroristů a potlačování lidských práv v Iráku. Pokud se týče cílů použití ozbrojené síly v případě útoku na Irák, z projevů hlavních představitelů vyplývá, že vlastním cílem vlády bylo spíše odzbrojení Iráku než odstranění režimu Saddáma Husajna.21 Zatímco v případě Iráku se britská vláda přímým způsobem přihlásila k preemptivní i preventivní sebeobraně, v případě Íránu a Severní Koreje a jejich snahy získat ZHN k přijetí těchto konceptů ze strany Blairovy vláda nedošlo. Již v květnu 2003, kdy se hovořilo o možných plánech ministerstva obrany USA na změnu íránského režimu,22 Blairova vláda vyloučila použití síly v rámci sebeobrany vůči Íránu.23 Tento postoj představitelé britské vlády zopakovali v červnu stejného roku, kdy z jejich strany zaznělo, že jediným možným postojem vůči Íránu jsou diplomatická jednání a že neexistuje žádný „plán B“ pro případ, že by tento postup selhal.24 Na explicitním odmítnutí použití síly v rámci sebeobrany trvala britská vláda i na sklonku roku 2004 v době, kdy Írán opět odmítal možnost plné mezinárodní kontroly svých nukleárních zařízení. J. Straw tehdy prohlásil, že nespatřuje „žádné okolnosti, za kterých by válka proti Íránu mohla být ospravedlněna“.25 V otázce použití síly vůči Íránu byl přesto patrný určitý rozpor mezi T. Blairem a J. Strawem a krajnější Blairova pozice.26 V lednu 2005, kdy hovořili někteří představitelé vlády USA otevřeně o možném vojenském zásahu proti Íránu a tuto možnost nevylučoval ani prezident USA George Bush, odmítl vyloučit použití síly rovněž Blair (v rozhovoru pro Financial Times). Také Strawovo ultimátum vůči Iránu z června 2003 ohledně přijetí požadavků mezinárodního společenství ve věci kontroly íránského nukleárního programu bylo komentováno jako Blairova iniciativa a jeho snaha o politiku, které bude co nejbližší USA.27 Zcela jednoznačně lze hovořit o odmítnutí použití síly jako nástroje sebeobrany v případě Severní Koreje. Ve srovnání s Íránem se otázka Severní Koreje objevovala v projevech britských vládních představitelů podstatně méně. Nicméně např. v dubnu 2003 J. Straw jednoznačné vyloučil použití síly proti Severní Koreji.28 Zásadní rozdíl mezi Irákem a Severní Koreou spočíval podle Strawa v tom, že Irák odmítal spolupráci s mezinárodním společenstvím v oblasti ZHN po několik let. Postoje politických stran, sdělovacích prostředků a odborné veřejnosti Labouristická strana nezaujímá ve svém programu k preemptivní sebeobraně žádný postoj.29 Strana v tomto programu označuje ZHN a terorismus za hrozby, ale nespecifikuje, jaké nástroje je proti těmto hrozbám možné použít. Program strany nicméně klade důraz na mezinárodní právo a na roli OSN. Bezpečnostní hrozby však zahraničně politickému programu labouristů nikterak nedominují a jsou pouze jedním z jeho několika hlavních bodů (vedle boje s chudobou či ochrany lidských práv).


9


Ačkoliv tedy strana nemá k preemptivní sebeobraně jasně artikulovaný postoj, je možné se domnívat, že pro značnou část labouristů je preemptivní sebeobrana nepřijatelná. Labouristická strana se totiž v minulosti profilovala v zahraničně politických postojích jako levicová strana, která např. odsuzovala používání ozbrojené síly ze strany USA (jako např. bombardování Libye v roce 1986).30 Jako základ přístupu strany k zahraniční politice byla na konci 90. let deklarována tzv. etická zahraniční politika, která byla definována bývalým ministrem zahraničí Robinem Cookem. Tato koncepce je v zásadě opakem zahraničně politické doktríny vlády prezidenta Bushe, když např. upřednostňuje prevenci konfliktů před používáním ozbrojené síly. Základními ideologickými prvky zahraničně politické orientace Labouristické strany byly dále vždy zásady jako pacifismus nebo kolektivní bezpečnost.31 Celkově řečeno podstata dlouhodobého přístupu Labouristické strany jako celku k zahraniční politice vylučuje přijetí preemptivní sebeobrany. K přijetí preemptivní sebeobrany Labouristickou stranou jako celkem nedošlo ani v otázce útoku proti Iráku. Navzdory tomu, že premiér Blair hovořil již od počátku roku 2002 o možnosti použít proti Iráku ozbrojenou sílu, řada představitelů strany a to dokonce i členů kabinetu a Dolní Sněmovny vystoupila velmi silně proti jejímu použití. Pokud se týče samotného Blairova kabinetu, většina jeho členů se k irácké krizi příliš intenzivně nevyjadřovala.32 To platilo po dlouhou dobu do značné míry i o „druhém muži“ kabinetu, ministru financí Gordonu Brownovi. Brown však nakonec možnost použití ozbrojené síly proti Iráku bez souhlasu OSN podpořil. Jasným zastáncem provedeného útoku byly kromě T. Blaira pouze ministr obrany Geoff Hoon a v podstatě též ministr zahraničí J. Straw. Straw byl poměrně zdrženlivý na počátku roku 2002, ale v průběhu roku se stal jasným zastáncem Blairovy linie. V kabinetu však bylo i několik jasných odpůrců útoku, v prvé řadě R. Cook a Claire Short (ministryně pro mezinárodní rozvoj). V březnu 2003 také došlo k rezignacím některých z těchto odpůrců, kdy vedle R. Cooka a C. Short odstoupilo i několik dalších členů vlády. Nejvýrazněji proti použití ozbrojené síly proti Iráku vystupoval a určitým symbolem labouristické opozice proti Blairovu přístupu se stal právě R. Cook, který trvale podporoval politiku zadržování Iráku.33 Jak bylo zmíněno, byl to R. Cook kdo stál u zrodu „etické zahraniční politiky.“ Když vysvětloval svůj odpor proti zásahu v Iráku, nehovořil však Cook o tom, že by zcela odmítal použití ozbrojené síly.34 Odmítl ale možnost použití ozbrojené síly bez souhlasu OSN (Cook však nebyl na rozdíl od Blaira přesvědčen o tom, že Irák disponuje ZHN v obvyklém slova smyslu). Značná opozice proti použití ozbrojené síly bez souhlasu OSN existovala v širším rámci Labouristické strany a mezi jejími poslanci. Nakonec celkem 139 labouristických poslanců hlasovalo proti schválení účasti Velké Británie na ozbrojeném útoku na Irák (a 30 dalších se hlasování zdrželo).35 I ti labourističtí poslanci, kteří vládu v březnu 2003 podpořili, tak učinili spíše z vnitropolitických důvodů než z toho důvodu, že by souhlasili s politikou USA vůči Iráku a s ozbrojeným útokem.36 V současném programu Konzervativní strany hraje zahraniční politika poměrně okrajovou roli. Zahraničně politická část programu strany nejenže nezmiňuje preemptivní sebeobranu, ale dokonce ani hrozby, proti kterým by mohla být použita.37 Zaměřuje se na reformu armády a na politiku v oblasti evropské integrace. Konzervativci nicméně zcela jednoznačně podporovali použití ozbrojené síly proti Iráku a to od okamžiku, kdy s touto možností přišla Bushova administrativa a tedy ještě dříve, než tak učinil T. Blair.38 Tehdejší vůdce strany Iain Duncan Smith hovořil o tom, že k použití ozbrojené síly proti Iráku může dojít i bez souhlasu OSN. Smith šel ve svých prohlášeních dokonce tak daleko, že tvrdil, že na Irák by bylo možné zaútočit už z důvodu jeho přístupu k ZHN v minulosti, i kdyby v současnosti ZHN nedisponoval.39 Postoj konzervativců k útoku na Irák lze tedy považovat za přímé přijetí přinejmenším preemptivní sebeobrany. O přijetí preemptivní sebeobrany není možné v žádném případě hovořit v souvislosti s liberálními demokraty jako třetí nejvýznamnější britskou politickou stranou. Liberální demokraté představují v otázce použití síly mezi britskými politickými stranami výjimku, protože na rozdíl od labouristů a konzervativců se ve svém programu k této otázce zřetelně vyslovují. Jasně deklarují, že ozbrojená síla může být použita pouze tehdy, pokud je v souladu se současným mezinárodním právem, což do značné míry vylučuje přijetí konceptu preemptivní sebeobrany z jejich strany.40 Zahraničně politický program


10


liberálních demokratů přitom klade důraz na prevenci hrozeb mírovými prostředky. V otázce Iráku strana naprosto jednoznačně a intenzivně podporovala pokračování politiky zadržování vůči Iráku.41 Jak ale poznamenal vůdce strany Charles Kennedy, straně šlo v prvé řadě o postup v rámci OSN spíše než o odmítnutí použití ozbrojené síly za každou cenu.42 Z ozbrojeného zásahu v Iráku učinili liberální demokraté následně jeden z hlavních bodů jejich kritiky Blairovy vlády nebo snad dokonce hlavní bod této kritiky. Jak Ch. Kennedy, tak stínový ministr zahraničí Menzies Campbell proti použití ozbrojené síly proti Iráku opakovaně vystoupili. Zprvu byla základem jejich kritiky právní argumentace a důraz na to, že v otázkách používání ozbrojené síly nesmí docházet k porušování mezinárodního práva.43 Poté, co se neprokázala existence ZHN v Iráku, však začali liberální demokraté zdůrazňovat spíše celkovou neopodstatněnost ozbrojeného zásahu a zbytečně vynaložené náklady.44 Postoje britských sdělovacích prostředků i odborné veřejnosti k preemptivní sebeobraně je možné pozorovat na případu jejich reakce na ozbrojený útok proti Iráku. U sdělovacích prostředků došlo k poměrně paradoxní situaci, kdy tradiční prolabouristické listy jako The Guardian, The Mirror a The Independent vystupovaly proti britské účasti na ozbrojeném útoku.45 Naopak pravicové listy jako The Daily Telegraf nebo The Sun se přikláněly k podpoře přístupu Blairovy vlády. Většina odborné britské veřejnosti (zahraničně politická a bezpečnostní komunita) se stejně jako většina britské veřejnosti vůbec postavila proti použití ozbrojené síly proti Iráku.46 Např. jeden z předních britských odborníků Tim Dunne kritizoval Blairovu vládu v obecnější rovině za to, že ve svých programových dokumentech hovoří o významu mezinárodního práva a zároveň zdůrazňuje možnost používat ozbrojenou sílu bez souhlasu OSN.47 V britské odborné veřejnosti je však možné najít i hlasy, které použití ozbrojené síly proti Iráku v zásadě podporují. Např. Christoph Bluth se domnívá, že pokračování inspekčních misí v Iráku by ozbrojený zásah pouze oddálilo a zároveň považuje za dostatečný důvod pro zásah potlačování lidských práv ze strany iráckého režimu.48 Závěr Zahraničně politická a bezpečnostní strategie současné britské labouristické vlády premiéra Blaira preemptivní sebeobranu nepřijímá přímým způsobem, ale je možné hovořit o určitém nepřímém přijetí preemptivní a zároveň i preventivní sebeobrany z její strany. Programové dokumenty a projevy vlády a jejich hlavních představitelů totiž hovoří o možnosti sebeobrany, aniž by tuto možnost podmínily konkrétními okolnostmi. Zmiňují navíc možnost vytvářet tzv. koalice ochotných používající ozbrojenou sílu bez rozhodnutí OSN, byť jejich působení není přímo spojováno s bezprostředními, případně potenciálními hrozbami. Programy Labouristické strany a Konzervativní strany se k používání ozbrojené síly jako nástroje zahraniční politiky v zásadě nevyjadřují, z čehož vyplývá, že na jejich úrovni k přijetí preemptivní sebeobrany nedošlo. V případě Labouristické strany je přitom vzhledem k jejímu celkovému zahraničně politickému programu velmi nepravděpodobné, že by mohla jako celek preemptivní sebeobranu přijmout. O přijetí preemptivní sebeobrany není možné hovořit ani v případě liberálních demokratů, jelikož požadují, aby používání ozbrojené síly odpovídalo současným zásadám mezinárodního práva. Za velmi důležitý aspekt přístupu různých britských aktérů k preemptivní sebeobraně je třeba považovat jejich postoj k útoku na Irák z roku 2003, na kterém se Velká Británie podílela. Britská vláda v iráckém případě myšlenku preemptivní i preventivní sebeobrany přijala a to navíc přímým způsobem. Označila totiž Irák za bezprostřední hrozbu jeho vlastnímu lidu a ve spojitosti s možností předání ZHN do rukou teroristů Irák dokonce považovala za hrozbu potenciální. Obě tyto hrozby přitom britská vláda označila za pohnutky pro použití ozbrojené síly. Třetí pohnutkou k ozbrojenému zásahu proti Iráku byla pro britskou vládu hrozba iráckého vlastnictví a vývoje ZHN, kterou Blairova vláda neoznačila za bezprostřední ani za potenciální hrozbu. Tím, že ospravedlnila použití síly proti Iráku rovněž na základě této hrozby, nicméně potvrdila svůj souhlas přinejmenším s preemptivní sebeobranou. Použití ozbrojené síly proti Iráku jako takové zdůvodnila především jeho vlastnictvím ZHN a následujícími třemi argumenty: vyčerpání ostatních prostředků, použití ZHN v minulosti ze strany iráckého režimu a


11


nutnost vynucovat rezoluce OSN. Naproti tomu v případě Íránu a Severní Koreje Blairova vláda preemptivní sebeobranu jako možnost postupu vůči těmto státům nepřipouštěla. Vzhledem k výsledku posledních parlamentních voleb ve Velké Británii z května 2005 se však pravděpodobnost toho, že by Blairova vláda mohla možnost preemptivní sebeobrany v obecné rovině nebo znovu v nějakém dalším konkrétním případě přímým způsobem připustit, oproti dosavadnímu stavu zmenšila. Dokonce i sami představitelé labouristů uznali, že hlavní příčinou relativní ztráty jejich strany v parlamentních volbách byl především postoj Blairovy vlády k ozbrojené akci v Iráku.49 Kvůli Iráku ztratila Labouristické strana především značnou část nerozhodnutých voličů, a to ve prospěch liberálních demokratů. Symbolem této skutečnosti se stal volební obvod Bethnal Green and Bow. V tomto obvodu vyhrál George Galloway, kterého Labouristická strana vyloučila kvůli jeho odmítavému postoji k válce v Iráku, nad labouristickou kandidátkou Oonau King, která byla pro ozbrojený zásah. Kvůli válce v Iráku ztratili labouristé hlasy především v oblastech obydlených muslimy nebo v oblastech s velkým podílem mladých voličů. V případě irácké hrozby akceptovala vedle Blairovy vlády přinejmenším preemptivní sebeobranu i Konzervativní strana. Strana vystupovala jednoznačně pro použití ozbrojené síly a to i bez souhlasu OSN. Jako konkrétnější zdůvodnění pro použití ozbrojené síly uváděla existenci ZHN v rukou nedemokratického a agresivního režimu. Naopak o přijetí konceptu preemptivní sebeobrany v případě útoku na Irák nelze hovořit u části Labouristické strany, liberálních demokratů, části sdělovacích prostředků a většiny odborné veřejnosti. Labouristická strana zůstala navzdory podílu její vlády na ozbrojeném útoku v této otázce rozdělena, když značná část jejích předních představitelů odmítla použití ozbrojené síly bez souhlasu OSN. Liberální demokraté odmítli použití ozbrojené síly nejprve z právních důvodů a poté spíše kvůli nezjištěné existenci ZHN v Iráku. Ozbrojený útok na Irák bez souhlasu OSN byl odmítnut částí sdělovacích prostředků a většinou odborné veřejnosti.

1

The Strategic Defence Review: A New Chapter, http://www.mod.uk/linked_files/SDR_New_Chapter.pdf UK International Priorities: A Strategy for the FCO, http://www.fco.gov.uk/Files/kfile/FCOStrategyFullFinal,0.pdf 3 Delivering Security in a Changing World: Defence White Paper, http://www.mod.uk/linked_files/publications/whitepaper2003/volume1.pdf. Srov. též doplňující dokument Delivering Security in a Changing World: Supporting Essays, http://www.mod.uk/linked_files/publications/whitepaper2003/volume2.pdf. 4 Zejména The Strategic Defence Review, Chapter 1 - A Strategic Approach to Defence, http://www.mod.uk/issues/sdr/approach.htm 5 Zejména UK International Priorities: A Strategy for the FCO, ss. 13-14; dále také The Strategic Defence Review: A New Chapter, ss. 6-7; Delivering Security in a Changing World: Defence White Paper, ss. 3-4. 6 Potvrzení tohoto závěru založeného na analýze uvedených programových dokumentů viz. Coates, David, a Joel Krieger, Blair´s War, Cambridge: Polity Press, 2004, s. 151. 7 UK International Priorities: A Strategy for the FCO, s. 2; Delivering Security in a Changing World: Defence White Paper, s. 3. 8 UK International Priorities: A Strategy for the FCO, s. 2; Delivering Security in a Changing World: Defence White Paper, s. 3. 9 UK International Priorities: A Strategy for the FCO, ss. 30, 34. 10 Delivering Security in a Changing World: Defence White Paper, ss. 5, 6; Delivering Security in a Changing World: Supporting Essays, ss. 1, 3. 11 Na zřejmý rozpor mezi důrazem britské vlády na dodržování mezinárodního práva a jejím tvrzením o možnosti použití ozbrojené síly „koalicemi ochotných“ bez souhlasu OSN upozorňuje i Tim Dunne. Viz. Dunne, Tim, „When the Shooting Starts“: Atlanticism in British Security Strategy, International Affairs 80 (5), 2004, s. 904. 12 Např. The Strategic Defence Review: A New Chapter, ss. 10-11. 13 Mezi hlavní projevy T. Blaira k zahraničně politické a bezpečnostní problematice patřila např. následující vystoupení: Prime Minister´s Speech at the George Bush Senior Presidential Library, 7. dubna 2002, http://www.number10.gov.uk/output/Page1712.asp; PM Speech at the Lord Mayor´s Banquet, 11. listopadu 2002, http://www.number10.gov.uk/output/ Page1731.asp; Prime Minister´s Speech at the Foreign Office Conference, 7. ledna 2003, http://www.number-10.gov.uk/output/ Page1765.asp. Projevy Jacka Strawa viz. např. The UK and the United States: A 2


12


Partnership for Stability and Prosperity, 15. října 2002, http://www.nato.int/uk/docu/speeches/s021015a.htm; Iraq: A Challenge We Must Confront, 11. února 2003, http://www.ukun.org/articles_show.asp?SarticleType=17&Article_ID=567 14 Viz. Blair, Tony, PM Speech at the Lord Mayor´s Banquet; Viz. též Straw, Jack, The UK and the United States: A Partnership for Stability and Prosperity. 15 Viz. Blair, Tony, PM Speech at the Lord Mayor´s Banquet. 16 Tamtéž. 17 Viz. zejm. Blair, Tony, Prime Minister´s Statement Opening Iraq debate, http://www.number10.gov.uk/output/Page3294.asp; Straw, Jack, Iraq: A Challenge We Must Confront. 18 Na skutečnost, že britská vláda neoznačila Irák ve vztahu k vlastnictví a vývoji ZHN za bezprostřední hrozbu upozorňuje i Christoph Bluth. Bluth, Christoph, The British Road to War: Blair, Bush, and Decision to Invade Iraq, International Affairs 80 (5), 2004, ss. 871-892. 19 Tamtéž, ss. 880-881. 20 Viz. zejm. Blair, Tony, Prime Minister´s Statement Opening Iraq debate; Straw, Jack, Iraq: A Challenge We Must Confront. 21 Odmítnutí toho, že cílem britské vlády bylo svržení iráckého režimu jako takové viz. např. Steven Philip Kramer, Blair´s Britain after Iraq, Foreign Affairs 82 (4), 2003, ss. 96-97. Opačná interpretace viz. např. Bluth, The British Road to War: Blair, Bush, and Decision to Invade Iraq, ss. 875-877. 22 Na rozdíl od USA, které usilovaly i na počátku současného desetiletí nadále o izolaci Íránu, Velká Británie prováděla vůči Íránu od roku 1997 politiku tzv. „omezeného zapojování„ (constructive engagement). 23 Berger, Julian, Pentagon Sets Sights On A New Tehran Regime, The Guardian, 24. května 2003, http://www.guardian.co.uk/international/story/0,,962611,00.html 24 MacAskill, Ewen, Iran Gets Nuclear Timetable, The Guardian, 30. června 2003, http://www.guardian.co.uk/international/story/0,,987618,00.html 25 Happold, Tom, Straw: War On Iran „Inconceivable“, Guardian Unlimited, 4. listopadu 2004, http://politics.guardian.co.uk/foreignaffairs/story/0,,1343207,00.html 26 MacAskill, Ewen, Straw Emmolient On Iran Rift After US Talks, The Guardian, 25. ledna 2005, http://www.guardian.co.uk/international/story/0,,1397706,00.html; MacAskill, Ewen, Iran Nears Nuclear „Point of No Return„, The Guardian, 27. ledna 2005, http://www.guardian.co.uk/international/story/0,,1399371,00.html; Tisdall, Simon, Can Straw Tread Softy While US Turns Its Eye On Iran?, The Guardian, 28. ledna 2005, http://www.guardian.co.uk/international/story/0,,1400324,00.html 27 Tisdall, Simon, Another Dangerous Collision Course, The Guardian, 4. září 2003, http://www.guardian.co.uk/comment/story/0,,1035078,00.html 28 Tempest, Matthew, Straw Plays Down N Korea Threat, Guardian Unlimited, 25. dubna 2003, http://politics.guardian.co.uk/foreignaffairs/story/0,,943464,00.html 29 Program Labouristické strany, sekce Our Policies, http://www.labour.org.uk/foreignaffairs04/; http://www.labour.org.uk/defence04; Viz. též The Labour Party Manifesto 2005, http://www.labour.org.uk/manifesto 30 Gardiner, Nile, British and European Responses to the Proposed U.S. Military Action against Iraq, The Heritage Foundation Backgrounder (1531), duben 2002, s. 3. 31 Kramer, Steven Philip, Blair´s Britain after Iraq, s. 99. 32 Gardiner, Nile, British and European Responses to the Proposed U.S. Military Action against Iraq, ss. 7-10. Rovněž Who Is Set to Resign over the War?, Guardian Unlimited, http://politics.guardian.co.uk/foreignaffairs/page/0,11538,787474,00.html 33 Bluth, Christoph, The British Road to War: Blair, Bush, and Decision to Invade Iraq, s. 878. 34 Cook, Robin, Why I Had to Leave the Cabinet, The Guardian, 18. března 2003, http://www.guardian.co.uk/comment/story/0,3604,9163418,00.html 35 Coates, David, a Joel Krieger, Blair´s War, s. 60. 36 Kramer, Steven Philip, Blair´s Britain after Iraq, s. 99. 37 Program Konzervativní strany, sekce About Us, podsekce Beliefs, http://www.conservatives.com/tile.do?def=party.beliefs.page; Viz. též Conservative Election Manifesto 2005, http://www.conservatives.com/tile.do?def=manifesto.uk.britainandtheworld.page 38 Gardiner, Nile, British and European Responses to the Proposed U.S. Military Action against Iraq, s. 10; Kramer, Steven Philip, Blair´s Britain after Iraq, s. 99. 39 Smith, Iain Duncan, projev na konferenci Konzervativní strany v Bournemouth, 10. října 2002, http://politics.guardian.co.uk/speeches/story/0,11126,809168,00.html 40 General Election 2005: Liberal Democrat Manifesto for International Affairs, http://www.libdems.org.uk/media/documents/policies/InternationalMM.pdf 41 Bluth, Christoph, The British Road to War: Blair, Bush, and decision to invade Iraq, s. 877. 42 Kennedy, Charles, We´re Being Bulldozed into War, The Observer, 26. ledna 2003, http://politics.guardian.co.uk/libdems2002/comment/0,12293,882669,00.html


13


43

Bluth, Christoph, The British Road to War: Blair, Bush, and Decision to Invade Iraq, s. 880. Lib Dems on Iraq, http://libdems.org.uk/internationalaffairs/issues 45 Gardiner, Nile, British and European Responses to the Proposed U.S. Military Action against Iraq, s. 12. 46 Kramer, Steven Philip, Blair´s Britain after Iraq, s. 96. 47 Dunne, Tim, „When the Shooting Starts“: Atlanticism in British Security Strategy, s. 894. 48 Bluth, Christoph, The British Road to War: Blair, Bush, and Decision to Invade Iraq, s. 891. 49 Viz. např. MacAskill, Ewen, Vikram Dodd, War Factor Adds to Backlash in Labour Marginals, The Guardian, 6. května 2005, http://www.guardian.co.uk/guardianpolitics/story/0,,1477810,00.html; MacAskill, Ewen, Polls Show War Factor Was Key Issue for Many, The Guardian, 6. května 2005, http://www.guardian.co.uk/guardianpolitics/story/0,,1477465,00.html; Gillan, Andrey, Hugh Muir, Galloway Victory Blow for Labour, The Guardian, http://www.guardian.co.uk/guardianpolitics/story/0,,1477894,00.html 44


14


2.2. Francouzské přístupy k preempci Úvodem : Francie jako stálý člen Rady bezpečnosti OSN a jeden z pěti oficiálních členů tzv. jaderného klubu zaujímá stanoviska ke všem zásadním otázkám světové politiky. Pascal Boniface, ředitel pařížského Ústavu mezinárodních strategických vztahů, píše, že : „Francie je vedle Spojených států jedinou zemí, která má vlastní globální a také autonomní vizi světa.“1V rámci své zahraniční a bezpečnostní politiky Francie postupně vyprofilovala jasná stanoviska i ve vztahu k velmi diskutované otázce preemptivní strategie. Projevilo se to ve dvou základních rovinách – vojenské a politické. A. Vojenská rovina francouzského přístupu k preemptivním válkám 1. Doktrinální vymezení Zákon o výstavbě ozbrojených sil na léta 2003 – 2008 (La loi de programmation militaire 2003 – 2008, LPM) uvádí proliferaci ZHN a „masový terorismus“ jako nejvážnější hrozby současné mezinárodní situace vyznačující se nepříznivými změnami a nepředvídatelností. Tváří v tvář těmto hrozbám potvrzuje „základní funkce všeobecné vojenské strategie,“ jimiž jsou odstrašování, prevence a projekce. Odstrašování Premiér Raffarrin v roce 2002 zdůraznil, že jaderné zbraně dávají najevo, že „když jsou ohroženy naše životní zájmy, jsme odhodláni je chránit“.2 LPM 2003 – 2008 uvádí, že jaderné zbraně :„zajišťují věrohodnost tváří v tvář vyvíjejícím se hrozbám, a to bez ohledu na jejich povahu a místo3“. Věrohodné jaderné odstrašování má Francii umožnit, aby „čelila hrozbám, které pro její životní zájmy představují regionální mocnosti, jež se v procesu proliferace vybavily zbraněmi hromadného ničení.4“ Tomu pak odpovídají záměry v oblasti vyzbrojování.5 Prevence Jejím posláním je „přispívat ke stabilitě a míru a předcházet vzniku hrozeb a krizových situací, které by se mohly dotknout francouzských zájmů.“6 Podle LPM 2003 - 2008 jde o „trvalou nezbytnost působit proti tomu, aby se znovu objevily velké hrozby, ať už přímé nebo nepřímé, aby vznikaly krizové nebo konfliktní situace, jež by mohly zpochybnit naši bezpečnost a naše zájmy nebo zájmy a bezpečnost našich spojenců z EU a z NATO.“7 Prevence spočívá na několika základních schopnostech : předjímání a vyhodnocování situace, získávání informací průzkumem z lidských i technických zdrojů, využívání moderních velitelských a informačních systémů při přípravě a řízení bojových zásahů vojsk, udržování vysoké bojové pohotovosti ozbrojených sil, vojenská diplomacie zaměřená především na výměnu informací, strategický dialog a vojenskou spolupráci. Projekce - akce Toto dvousloví je novým prvkem, dříve se hovořilo pouze o projekci. LPM 2003 - 2007 ji vymezuje jako „schopnost projekce ozbrojených sil, o schopnost zasáhnout, ať už v národním nebo mezinárodním rámci, na vzdálenost několika tisíc kilometrů nasazením víceúčelových/ vševojskových sil s nezbytným logistickým zabezpečením.“8 2. Francouzské pojetí „preemptivní akce“ v zahraničí. Preemptivní akce v zahraničí je zatím pojímána jako součást prevence a projekce – akce. Michèle Alliot – Marie, ministryně obrany, zatím pojem preempce nepoužila. Hovoří jen velmi obecně o nezbytnosti snížit zaostávání za armádami USA a Velké Británie9a o nutnosti zmodernizovat armádu a zvýšit její účinnost.10 Armádní generál Henri Bentegeat, náčelník generálního štábu francouzských ozbrojených sil říká, že cílem je „dosáhnout velké palebné síly a schopnosti rozmisťovat ozbrojené síly 2.2. Francouzské přístupy k preempci

15


jen několik hodin po schválení politického rozhodnutí.“11 Důvody této ctižádosti vyplývají z toho, že Francie v období po skončení studené války výrazně zaostala za USA. Jacques Isnard, nestor francouzských žurnalistů specializujících se na vojenskou problematiku, výstižně píše, že je to zejména v oblasti „mobility sil a zbraňových systémů umožňujících přesné zásahy na velké vzdálenosti.“12 A generál Bentegeat otevřeně uvádí, že „znovu triumfuje Realpolitik, pevně spočívající na americké vojenské převaze… Amerika…sama ukazuje na viníky a sama rozhoduje i o tom, kdy a jakým způsobem se pomstí.13“ 3. Výstavba ozbrojených sil a jejich bojová příprava V zájmu připravenosti na případné preemptivní údery jsou stanoveny úkoly jednotlivým druhům ozbrojených sil. Pozemní vojsko má mít trvale k dispozici 20 000 vojáků schopných okamžitého nasazení na kterémkoli válčišti. Pro potřeby operací pod národním velením je to 1. 000 až 5. 000 vojáků, pro akci v rámci EU to je 12. - 15. 000 vojáků a pro případ velké války by Francouzské ozbrojené síly měly být schopny nasadit v rámci vojsk NATO nejméně 50. 000 vojáků. Vojenské námořnictvo se na prevenci – akci podílí jednou letadlovou lodí, uskupením námořní pěchoty o počtu 1 500 vojáků a útočnými ponorkami na jaderný pohon (SNA). Během let 2003 – 2004 dostane do výzbroje řízené střely s plochou dráhou letu, které nesou označení SCALP EG. Vyznačují si schopností přesně zasahovat vzdálené cíle. Vojenské letectvo má za úkol vyčlenit stovku bojových letounů a také dostatečný počet dopravních letounů, aby bylo možné během tří dnů přepravit 1 500 vojáků na vzdálenost až 5. 000 km. Již v příštím roce začne dostávat nové typy bezpilotních letounů, a to SIDM a SDTI.14 Národní četnictvo má mít trvale připraven kontingent 600 četníků pro případné nasazení jak v operacích na podporu míru, tak i při projekci ozbrojených sil. B. Politicko – diplomatická rovina V této rovině se navzájem doplňují dva základní přístupy – reaktivní a kreativní. Nejvýrazněji se projevují ve vztahu k Iráku, Íránu, KLDR a k úloze OSN. 1. Zásadní nesouhlas s konstrukcí „osy zla“. Dominique Moisi z pařížského Ústavu mezinárodních vztahů (IFRI), již v létě 2001 napsal, že „Američané pojímají bezpečnost ve vojenském smyslu slova a bojují proti příznakům zla. Evropané zase trvají na tom, aby se k tomuto přístupu připojoval i politický rozměr, odmítají bojovat proti příznakům zla, aniž by se přitom usilovalo o postižení jeho kořenů.“15 Po americké reakci na 11. 9. 2001 se ve Francii vyhranilo odmítavé stanovisko k preemptivnímu vojenskému zásahu USA v Iráku. Tehdejší ministr zahraničí Védrine označil „osu zla“ za „naivní a zjednodušující“ konstrukci. V té době již ve Francii Po parlamentních a prezidentských volbách 2002, které dále upevnily postavení prezidenta Chiraka a jeho určující vliv na nejen na vnitřní, ale i na zahraniční politiku, se Francie zaměřila na prosazování mírového řešení iráckého problému. Získala jasnou podporu v říjnové debatě (2002) v Národním shromáždění - všechny parlamentní strany odmítly přístup americké administrativy, zejména pak její odhodlání uplatnit preemptivní strategii a shodly se na nezastupitelnosti Rady bezpečnosti OSN. Vyjádřily podporu zásadě dvou rezolucí, kterou poprvé vyhlásil prezident Chirac dne 9. 9. 2002.16 Stanoviska ke konstrukci „osy zla“ byla typickým příkladem reaktivního přístupu. 2. Důraz na úlohu OSN a na zásady kolektivní bezpečnosti Francouzský prezident, premiér i ministr zahraničí vyjádřili jednoznačný souhlas s úsilím o odzbrojení Husajnova režimu, ale odmítali jeho svržení vojenskou cestou. Vynaložili velké úsilí k prosazení rezoluce

2.2. Francouzské přístupy k preempci

16


RB OSN č. 1441 a trvali na tom, aby případné rozhodnutí použít sílu bylo schváleno na dalším jednání Rady bezpečnosti OSN na základě zprávy inspektorů.17 Francie zdůrazňovala, že Irák se musí zříci všech svých jaderných zbraní a že musí umožnit bezpodmínečný návrat inspektorů. Odmítla takovou rezoluci OSN, která by od počátku dávala možnost automatického použití ozbrojené síly. V důrazu na úlohu OSN a na konkrétní zaměření rezolucí OSN se již projevil přechod Francie od reaktivního ke kreativnímu přístupu. 3. Vystupňování americko – francouzského napětí v prvním čtvrtletí roku 2003 Ještě na počátku ledna 2003 Francie svoji účast na zásahu v Iráku nevylučovala. Dne 7. 1. prezident Chirac v projevu k zástupcům francouzské armády vyhlásil, že , že „vojáci musí být připraveni na všechny možnosti.“18 Téhož dne odpoledne však při setkání se zástupci diplomatického sboru zopakoval stanovisko, že o případném nasazení síly musí rozhodnout RB OSN. Premiér Raffarin ve vystoupení před poslanci Národního shromáždění dne 14. 1. 2003 vyhlásil : „přejeme si, aby odzbrojení Iráku bylo dosaženo na úrovni práva a cestou práva.“19 Zlomovou událostí se stala francouzská iniciativa na jednání ministrů zahraničí zemí RB OSN o problematice terorismu. Dominique de Villepin, který schůzce předsedal, na závěrečné tiskové konferenci dne 20. 1. však vyhlásil :“nic dnes neopravňuje vojenský zásah.“20 Francouzští politikové kladli důraz na tři zásady kolektivní bezpečnosti. Podle zásady stability neměl případný zásah obsahovat rizika nových střetů a konfliktů v oblasti zásahu. Zásada spravedlnosti byla vysvětlována tak, že případné silové řešení nesmí vytvořit nové pocity křivdy, které nakonec vedou k revoltě, k nepokojům a k násilí. Zásada kolektivní odpovědnosti byla pojímaná jako záruka nezbytné legitimnosti zásahu, při kterém se bude rozhodovat nejen o Iráku, ale také o nové podobě mezinárodních vztahů. Důrazem na tyto tři zásady Francie vyprofilovala vlastní vizi řešení vážného iráckého problému. V době mezi 12. září 2002 (Bushovo vystoupení v OSN) a 20. březnem 2003 (zahájení operace Irácká svoboda) Francie nesmlouvavě odmítla jednostranné použití síly v mezinárodních vztazích a pohrdavý přístup k OSN a kladla důraz na respektování mezinárodního práva a na multipolární svět21. Vycházela z obavy, že vojenské řešení by mohlo mít velmi destabilizující dopad na celý Střední východ.22 Zastávala názor, že nejúčinnější cestou ke svržení Saddáma Husajna není válka, ale pokračující stupňovaný politický nátlak. Vypracovala vlastní koncepci, jež „spočívala nikoli na zájmech, ale na zásadách.“23 4. Francouzské postoje k akci Iraqi Freedom Hodnota celého francouzského variantního řešení se zdála být v základech otřesena rychlým průběhem a impozantním výsledkem operace Irácká svoboda. Pod jeho vlivem Francie schválila rezoluci RB OSN č. 1483 ze dne 22. 5. 2003.24 Vycházeje ze situace vzniklé po vojenském svržení Saddámova režimu Francie schválila a nadále plně podporuje rezoluci 1546.25 Počínaje letními a podzimními měsíci roku 2003 se francouzský přístup k Iráku dostal do zcela nových souvislostí – rozhořela se gerilová válka, během níž “se nepřítel vypařil, válka se ztratila, ale současně s ní i mír.”26 Čím déle tato asymetrická válka trvá, tím více pochybností se vznáší nad správností přímé odpovědi USA na nepřímou strategii globálního terorismu. Díky tomu může Francie i nadále prosazovat svoji dlouhodobou strategii, která „odmítá obě základní krajnosti : čelní střet (který by byl předem ztraceným bojem) a slepou podřízenost. Nakolik je dnes téměř nemožné Spojené státy ovlivňovat (nikoho neposlouchají), je třeba vytvořit jejich protiváhu, což vůbec neznamená, že by muselo jít o protiváhu nepřátelskou.“27 5. Stanoviska k dlouhodobé strategii Bushovy administrativy Otevřená, a to velmi kritická stanoviska ke strategii Bushovy administrativy vyjadřují především


17


nejznámější představitelé akademických kruhů. Nicole Gnesotto,28 ředitelka EU ISS, tvrdí, že „světové události Evropany spojují, zatímco Amerika je rozděluje. Základní rozdíl v přístupu k současným hrozbám a zejména pak k hrozbě terorismu spatřuje v tom, že „Američané jsou přesvědčeni, že svět se stal nebezpečnějším, zatímco Evropané kladou důraz na jeho složitost“. To pak podle ní vyúsťuje v rozdílnost priorit, které N. Gnesotto shrnuje následujícím způsobem : preemptivní údery vs. preventivní diplomacie a prevence konfliktů, rogue states vs. failing states, mezinárodní systém zakládaný na síle, vs. dodržování mezinárodního práva, změna režimů vs. dobré vládnutí, národní zájem vs. multilateralismus. N. Gnesotto administrativě G.W. Bushe vytýká, že od evropských spojenců vyžaduje pouze vojenské schopnosti, ne však jejich názory nebo politické přístupy. Kritizuje ji také za to, že se trvale snaží obcházet Evropskou unii a že upřednostňuje dvoustranná jednání s těmi jejími členy, kteří jsou ochotni ke spolupráci. Uzavírá tvrzením, že současná etapa mezinárodních vztahů otevírá pochybnosti nad dvojím posláním USA ve vztahu k Evropě – poskytování bezpečnostních záruk a vyvažování vztahů mezi Evropany. To by podle ní mohlo předznamenat ukončení platnosti bezpečnostního paradigmatu, které se vyhranilo během studené války. Thierry de Montbrial, ředitel Francouzského ústavu mezinárodních vztahů (IFRI) klade na stránkách ročenky RAMSES 200529 několik zásadních otevřených otázek 30: lhali G. W. Bush a A. Blair, nebo se stali obětí zpravodajských her? Jak je možné, že ministr zahraničí tak snadno naletěl mylným informacím CIA? Proč USA byly tak neuvěřitelně nepřipraveny na úkoly poválečné stabilizace a obnovy? 6. Základní zásady francouzského přístupu k proliferaci ZHN Armádní generál Bentégeat, náčelník generálního štábu, hovoří o kontraproliferační strategii (stratégie de la contre – prolifération,31 která se prosazuje ve čtyřech hlavních směrech. Na prvním místě stojí politický nátlak na nejvyšší činitele těch zemí, které ohrožují mezinárodní mír (perturbateurs), nebo které usilují o získání ZHN. Následují diplomatická opatření vycházející z rezolucí RB OSN a prosazovaná v koordinaci a spolupráci s dalšími státy a zaměření pozornosti na základní příčiny regionálních napětí. A na nejvyšším stupni stojí vojenské akce jako nejvyšší stupeň boje proti šíření ZHN, které by vždy měly mít mandát RB OSN. I při akcích kontraproliferačního charakteru platí zásada, podle které odstrašování není nikdy určeno jednotlivcům ani teroristickým skupinám, je určenou jenom státům. Při zdůvodňování další existence svého vlastního arzenálu Francie používá několik základních argumentů. V politické rovině tvrdí, že jaderné zbraně mají nenahraditelnou úlohu ve dvou směrech : jsou zárukou nezávislosti a jsou také nezbytné pro uhájení statutu země ve světové politice. Argumenty strategického charakteru říkají, že jaderné zbraně plní odstrašovací poslání tím, že dávají najevo schopnost odvetného úderu. Zároveň s tím dávají vrchnímu veliteli ozbrojených sil možnost volit rozmanité a věrohodné odpovědi. Podle argumentů technokratického charakteru se nelze zříci záměru na rozmístění nové generace řízených střel pro jaderné ponorky, které nesou název M51. Nelze se omezit na pouhé prodloužení doletu stávajících řízených střel M45, protože práce na zavádění nových střel M51 mezitím výrazně pokročily. Na nových řízených střelách nelze mít staré jaderné hlavice, je naopak nutné je vybavit novým typem oceánských jaderných hlavic.32 Argumenty ekonomického charakteru tvrdí, že vzhledem k vynaloženým prostředkům by zastavení prací na modernizaci jak jaderných hlavic tak jejich nosičů bylo nepřijatelným mrháním, a to jak v rovině finanční, tak i v rovině průmyslové. V všech čtyřech druzích argumentace ve prospěch zachování vlastního jaderného arzenálu se Francie nachází ve stavu vážné argumentační tísně a nouze. Všechny její základní argumenty mají exkluzivní, výlučný a egoistický charakter. Odráží se v nich priorita zájmů Francie před zájmy světové bezpečnosti.33 Francouzské přístupy a argumenty nijak neposilují věrohodnost strategie proti šíření ZHN, naopak ji spíše oslabují. Pro francouzské politiky i stratégy z toho vyplývá velká výzva pro nejbližší budoucnost – hledat nové přístupy a argumenty, které by byly přijatelné i pro nejaderné státy, zejména pak pro ty, které z hlediska ekonomického a technologického takříkajíc mají na to, aby rovněž vstoupily do jaderného 2.2. Francouzské přístupy k preempci

18


klubu.34 7. Stanoviska k Íránu a KLDR Jasná stanoviska na nejvyšší úrovni vyjádřil prezident Chirac ve svém projevu k velvyslancům na konci srpna 2004.35 Přístup k Iránu Ve vztahu k Íránu stojí stanovisko Francie na třech základních pilířích. Především jsou to povinnosti Íránu. Francie požaduje ukončení všech postupů při obohacování uranu. Druhým pilířem je uznání práv Íránu. Pokud zcela zastaví obohacování uranu, bude podle Francie mít plné právo na další rozvoj svého výlučně civilního jaderného programu. A konečně třetím pilířem je způsob jednání. Francie se jednoznačně zasazuje o pokračování politického dialogu za účasti tzv. trojky (Velká Británie, SRN a Francie), USA, Ruska a MAEE. Thierry de Montbrial jako jeden z eminentních představitelů akademické obce zaujímá jednoznačně kritická stanoviska ke klerikálnímu režimu v Teheránu, ale zároveň s tím varuje, že „snaha o získání jaderných zbraní je velice populární.“ Zdůrazňuje, že „nelze dosáhnout regionální stability bez Íránu a stejně tato země potřebuje vnější stabilitu, aby se mohla reformovat a dosáhnout hospodářského pokroku.“36 Nevylučuje možnost vojenského úderu USA na vytypované cíle v Íránu, ale sám se jednoznačně přiklání k dialogu a diplomatickému řešení, o které usilují Velká Británie, Francie a SRN. Přístup ke KLDR V přístupu ke KLDR klade Francie, stejně jako v případu Íránu, důraz na politický dialog a na jednání pod záštitou ČLR. V plném rozsahu podporuje jednání šestky, nikde nezazněl ani sebemenší náznak požadavku na vojenské řešení znepokojivého korejského problému. Ani v jednom z těchto dvou naléhavých případů se Francie nevyslovuje pro preemptivní vojenské řešení, v obou případech zdůrazňuje prioritu OSN a mezinárodních jednaní vycházejících z rezolucí Rady bezpečnosti OSN. Jednoznačně upřednostňuje politické přístupy před vojenskými údery. 8. Důraz na evropskou determinantu. Všichni nejvyšší političtí i vojenští činitelé při všech příležitostech podtrhují význam evropského rámce mezinárodní bezpečnosti. Za klíčový dokument považují Evropskou bezpečnostní strategii, která jednoznačně upřednostňuje politické přístupy a jednání před vojenskými údery a před strategií „Regime change policy“. Premiér Raffarin ve svém vystoupení před nejvyššími činiteli bezpečnostní politiky dne 1. října 200437 položil největší důraz na evropský rozměr a charakter všech zásahů v zahraničí. Zdůraznil, že zásahy jako takové by měly být součástí „skutečně evropské bezpečnostní a obranné kultury.“ Jednotný proevpropský přístup politických i vojenských činitelů se zvlášť výrazně projevil ve dvou konkrétních akcích, a to v operacích Artemis 200338 (Demokratická republika Kongo) a Concordia 200339 (Makedonie). Obě operace se uskutečnily na základě jasného mandátu Rady bezpečnosti OSN, oběma velel francouzský generál (Maral resp. Neveux) a francouzští vojáci měli největší podíl na celkové sestavě mnohonárodních sil. Ani v jedné z operací nešlo o vojenské svržení vlády (regime change policy) nebo o dobytí území a jeho následnou okupaci.40Dosavadní vývoj a úspěchy těchto dvou operací nasvědčují, že Francie bude i nadále upřednostňovat právě takovéto typy vojenských operací. 9. Závěr: Pokud jde o hlavní politické strany, ani jedna z nich se ve svém programu problematikou preemptivních úderů nezabývá. Vládní UMP má ve své Chartě hodnot obecnou tezi o „uplatňování práva a dialogu ve vztazích mezi národy v rámci mezinárodních institucí.“41 Opoziční PS razí základní heslo : Silnější Francie v silnější Evropě a vlivná Francie v obnovené multipolaritě.42 V obou případech se jedná


19


o nejvšeobecnější základ, z něhož pak vycházejí odmítavá stanoviska k vojenským zásahům, které nemají mandát RB OSN. Je to jedna z mála věcí, na níž se v dnešní Francii pravice i levice shodují. V tomto směru je neobyčejně vysoká pravděpodobnost kontinuity i po volbách (prezidentských i parlamentních) plánovaných na rok 2007. Nejvyšší političtí (zejména pak prezident, premiér, ministryně obrany a ministr zahraničí) i vojenští činitelé Francie budou i nadále trvat na tom, že každý preemptivní úder musí být pojímán jako krajní řešení vycházející z ověřených poznatků o skutečně naléhavém charakteru hrozby. Musí se jednat o hrozbu, kterou nelze odvrátit jinak něž předstihujícím úderem. Francie bude i nadále požadovat, aby každý preemptivní úder měl jasný mandát RB OSN. Nedílně s tím bude Francie klást důraz na dodržování základních zásad kolektivní bezpečnosti. Zároveň s tím bude pokračovat úsilí, aby ozbrojené síly Francie byly schopny uplatnit se ve dvou variantních možnostech : podílet se na preemptivních válkách v rámci zvlášť vytvořených koalic, jejichž postup bude vycházet z jasného mandátu RB OSN a v případě potřeby samostatně zasazovat preemptivní údery všude tam, kde by se vytvářela síla schopná vojensky napadnout Francii nebo její jednotky v zahraničí.43 1

Boniface, Pascal : La France contre l´ empire. Paris, Robert Lafont, 2003, s. 85. Jean – Pierre Raffarrin : La politique de défense de la France. Défense nationale, 11/ 2002, s. 15. 3 http://www.defense.gouv.fr/actualites/dossier/d140/sommaire.htm 4 Tamtéž. 5 V roce 2007 by letecká složka odstrašovacího arzenálu měla dostat vylepšené řízené střely středního dosahu nazvané ASMP – A. A na konci desetiletí by vojenské námořnictvo mělo začít dostávat nové řízené střely M45, aby jimi mohlo začít nahrazovat dosavadní střely M45. 6 http://www.quidfrance.com/WEB/FEFENSE/Q055060.HTM 7 http://www.defense.gouv.fr/actualites/dossier/d140/chap3/1erepartie.htm 8 Tamtéž. 9 Le Monde, 15. – 16. 7. 2003. 10 Michèle Alliot – Marie : La Défense, en première ligne dans la réforme de l´ État. Défense nationale, 6/2003, s. 6. 11 Armádní generál Henri Bentegeat : Stratégie militaire française. Défense nationale, 6/2003, s. 38. 12 Jacques Isnard : Les armées françaises face à la rigueur budgétaire. Le Monde, 12. – 14. 7. 2003. 13 Armádní generál Henri Bentegeat, cit. dílo, s. 31. 14 Jedná se o taktické bezpilotní letouny, které jsou schopné operovat delší dobu ve středních výškách a poskytovat v reálném čase maximum přesných informací. 15 Moisi D. : Europe - Etats - Unis : vers un vrai découplage ? Politique internationale 2/ 2001, s. 253 - 258. 16 Podle ní by zvláštní rezoluce RB OSN Sadámovi Husajnovi uložila povinnost zpřístupnit všechny objekty, o které budou mít zájem inspektoři OSN. Pokud by Sadám neuposlechl, nebo by dělal průtahy, RB OSN by se sešla znovu a jednala by o dalších, tvrdších opatřeních. 17 Francouzská stanoviska k vojenskému zásahu proti režimu Saddáma Husajna se nevyhranila až v roce 2003. Naopak, již v září 2001 prezident Chirac, který byl shodou okolností prvním státníkem v USA po teroristických útocích, varoval George W. Bushe, že by nebylo dobré, kdyby se odpovědí na 11. září stal vojenský úder na Irák. Francie vůbec nepochybovala o zločinnosti tohoto režimu a nedělala si o něm žádné iluze. Zároveň s tím ale pochybovala ale o dvou základních důvodech vojenského řešení. Její nejvyšší činitelé chtěli vidět jasné důkazy o existenci arzenálu ZHN, které by opravňovaly tvrzení, že tento režim představoval skutečně naléhavou bezpečnostní hrozbu pro USA a pro jejich spojence. A stejně tak požadovali důkazy o přímých vazbách mezi Saddámem Husajnem a Usámou bin Ládinem. Jelikož nedostali na své otázky nedostali jasné odpovědi, neváhali veřejně zastávat názor, že nejúčinnější cestou ke svržení Saddámova režimu není válka, ale naopak důsledně uplatňovaný systém mezinárodních inspekcí. 18 Se tenir prêt a toutes éventualités. Le Monde, 9. 1. 2002. 19 Le Monde, 16. 1. 2003. 20 Le Monde, 22.1. 2003. 21 Wurtz, Francis : „La France avait raison.“ Révue internationale et stratégiqe, n. 53, printemps 2004, s. 84-85. 22 Andréani, Gilles: Une action honorable et efficace. Le Monde, 17. 6. 2003. 23 Boniface, Pascal, cit. dílo, s. 9. 24 Ta okupačním mocnostem, tedy USA a Velké Británii, a jejich spojencům dala mandát k pobytu v Iráku a zároveň s tím jim jasně vymezila, že od nich očekává především úsilí o stabilizaci situace v Iráku, pomoc iráckému lidu, naplnění jeho 2


20


humanitárních potřeb, bezpečnost každodenního života a vytvoření podmínek k tomu, aby irácký lid mohl sám rozhodnout o své politické budoucnosti. 25 Největší význam Francie přikládá vytvoření irácké vlády a návratu země k mírovému životu. Za nejdůležitější přitom považuje zformování a vycvičení iráckých bezpečnostních sil, vyřešení iráckého dluhu a obnovení jeho ekonomiky. 26 Le Borgne, Claude : Le guerre “posthéroique. Défense nationale, An. 59, 2003, N. 7., s. 19. 27 Face a l´ hyperpuissance. Textes et discours, 1995-2003. Paris, Fayard, 2003. 28 Gnesotto, Nicole : EU, US : visions of the world, visions of the other. In. : Shift or Rift. Assessing US/EU relations after Iraq. European Union Institut for Security Studies. Transatlantic Book 2003. Paris 2003, s. 21. 29 RAMSES je Výroční pojednání o světových strategických a ekonomických systémech. V tomto obsáhlém přehledu se kolektiv sdružující přes 50 autorů vyjadřuje k nejaktuálnějším otázkám dnešního světa. Jde nejen o autory ze samotného ústavu IFRI, ale také z celé řady francouzských vysokých škol, výzkumných ústavů a ministerstev. 30 Thierry de Montbrial et Philippe Moreau Defarges . RAMSES 2005. Les faces cachées de la mondialistion. Dunod, Paris, 2004. 31 Bentégeat, Henri : Disssuasion. Défense nationale, 8-9/ 2004, s. 11 – 17. 32 Jedná se o TNO – Tetes nucléaires océaniques. 33 Plně zapadají do dlouhodobého schématu, podle něhož jaderné státy zbytku světa říkají : nedělejte to, co děláme my, nechtějte mít to, co my už dávno máme a dokonce to dále zdokonalujeme. 34 Jde zejména o Brazílii, Mexiko, Švédsko, Irsko, JAR, Egypt a Nový Zéland, které vytvořily tzv. Koalici pro nový přístup (New Agenda Coalition). 35 Jacques Chirac : Discours aux ambassadeurs. Défense nationale, 10/ 2004, s. 7 – 18. 36 De Montbrial Th. : Perspectives. In. : RAMSES 2005. s. 18. 37 Raffarin, Jean – Pierre : Equilibre du monde, Europe et défense. Défense nationale, 11/ 2004, s. 13. 38 Neveux, Bruno : Vers une Union opérationnelle? Artémis. In. : Défense nationale, 5/2004, s. 11-24. 39 Maral, Pierre : Vers une Union opérationnelle? Concordia. In. : Défense nationale, 5/2004, s. 25-33. 40 V Kongu se zasáhlo s cílem zastavit zabíjení nevinných a bezbranných civilistů a s tím spojené lidské utrpení. V Makedonii se podařilo předejít hrozícímu ozbrojenému střetu mezi slovanským a muslimským obyvatelstvem. 41 http://www.u-m-p.org/siteICharteValeurs.php 42 Projet socialiste. http// Hwww.projetsocialiste.rfr/Hinternational. 43 Ministryně obrany Michele Alliot-Marie na konci roku 2004 výslovně potvrdila nákup zbraňových systémů, které jsou důležité právě pro případné rychlé zásahy ozbrojených sil na velkou vzdálenost. Jde zejména o následující:70 řízených střel Scalp-EG a 30 řízených střel AS30 Laser, určených pro zasazování úderů do velké hloubky,dva dopravní letouny s velkým doletem, první vrtulník NH 90 pro vojenské námořnictvo a 8 vrtulníků Tigre pro pozemní vojsko.


21


2.3. Německo a preemptivní použití síly Válka v Kosovu byla často vnímána jako projev “normalizace” německé bezpečnostní politiky. Došlo skutečně ke kvalitativnímu zlomu: SRN se společně se svými spojenci podílela na bojové akci a to dokonce bez mandátu OSN. Boj s mezinárodním terorismem, který následoval po americkém 11.září, tento zásadní posun potvrdil; poukázal ovšem i na trvající zvláštnosti přístupu německé politiky a veřejnosti k použití ozbrojených sil. Přístup k americké NSS a válce v Iráku (2003) ukazuje dvojí tendenci v německé politice a strategickém myšlení: • Jednak, vývoj německé bezpečnostní politiky pokračuje směrem k větší pružnosti při použití ozbrojených sil. • Na druhé straně všechny hlavní politické síly a veřejnost nadále vycházejí z principiálního multilateralismu a vnímají použití ozbrojených sil jako sice legitimní, nicméně poslední možný prostředek řešení krizových situací. 1) Programové, koncepční a quasi-strategické dokumenty: preference pro nevojenské instrumenty a přizpůsobování realitě Preference pro nevojenské instrumenty bezpečnostní politiky Bezpečnostní politika současné vlády SRN akcentuje civilní prostředky, hovoří o preventivních, nikoli preemptivních opatřeních. Pracuje s pojmem „rozšířené pojetí bezpečnosti“, spatřuje německou a evropskou politiku především jako ”soft power”, a „civilní moci“ (”Zivilmacht”). Usiluje o ”zcivilnění (Zivilisierung) a zprávnění (Verrechtlichung) mezinárodních vztahů”, omezení zbrojení a odzbrojení.1 Cílem je vytvořit ”systém globální kooperativní bezpečnosti”, v němž by ústřední roli hrála OSN.2 Hlavní přínos má představovat akční plán ”civilního předcházení konfliktům” a jejich řešení.3 4 Koncepce nepřehlíží ani roli vojenských instrumentů. Zdůrazňuje potřebu zvyšovat vojenskou i civilní akceschopnost EU, realizovat bezpečnostní strategie EU. Akceptuje globální roli NATO a jeho nasazení za účelem předcházení konfliktům a řešení krizí.5 Změna role ozbrojených sil Vláda vnímá Bundeswehr jako ”armádu v nasazení”, jež má za úkol chránit vlastní zemi a spojence, ale také ”předcházet mezinárodním konfliktům a řešit krize v souladu s Chartou OSN”.6 ”Směrnice v oblasti obranné politiky” (dále VPR), historicky první a dosud jediný quasi-strategický dokument SRN, dokončily odchod od čistě obranného vymezení německých ozbrojených sil. Nehlásí se sice ke koncepci preempce; Bundeswehr má být nicméně nasazován do akcí s cílem ”odvrátit (zdůrazněno VH) nebo ukončit násilné konflikty” (čl.55), ”zabránit (zdůrazněno VH) teroristickým útokům” (čl.62).7 Bundeswehr se stává instrumentem politiky zaměřené na evropskou integraci, transatlantické partnerství a globální odpovědnost (čl.41). Nová role vyžaduje mj. vysokou vojenskou reakční schopnost (čl.53). Tomu má napomoci mj. zrychlení procedury schvalování malých vojenských misí ve Spolkovém sněmu.8 ”Hlavní pilíře koncepce Bundeswehru” (2004) uvádějí mezi akutními hrozbami mezinárodní terorismus, organizovanou kriminalitu, šíření ZHN a jejich nosičů, důsledky vzdálených regionálních mezinárodních krizí a konfliktů. Zdůrazňuje se rostoucí aktivita nestátních aktérů a asymetrické formy použití síly. Ozbrojené síly musí být připraveny ”k velmi včasnému nasazení v souladu s mezinárodním právem”.9 Účelem Bundeswehr je na prvním místě zajišťovat ”zahraničněpolitickou akceschopnost” (sic!) země. Mezi aktuálními úkoly patří hlavně předcházení konfliktům, řešení krizových situací a boj

2.3. Německo a preemptivní použití síly

22


proti mezinárodnímu terorismu.10 V otázce zbraní hromadného ničení se vláda odvolává na strategii EU pro boj proti ZHN a akceptuje legitimitu donucovacích opatření podle čl.VII Charty OSN, včetně použití síly.11 Důraz se ovšem klade na nevojenské aspekty a SRN pracuje na zdokonalování účinnějšího systému sankcí (tzv. smart sanctions). SRN zdůrazňuje centrální roli OSN a význam mezinárodních smluv. Na konferenci o nešíření jaderných zbraní prosazovala posílení mechanismů nešíření v rámci smlouvy, kdežto americká pozice se soustředila spíše na postupy a opatření mimo její rámec.12 2) Preemptivní úder a prevence v politice vlády: paralelní přístupy se styčnými body. Vláda zřídila nové civilní instituce, které mají posílit schopnost předem reagovat na krizové situace.13 Paralelně s tím ale posuzuje otázku použití ozbrojených sil, usiluje o zajištění odpovídacího právního rámce a vojenských kapacit. Kancléř Schröder požaduje odpovídající podíl na rozhodování v otázkách světové bezpečnosti; mezi priority proto řadí získání místa stálého člena RB OSN.14 Preemptivní a preventivní použití síly Ministr obrany Struck uvádí, že ”existují situace, v nichž je nutné užít práva na preemptivní sebeobranu”;15 jako spornou ale vidí případnou snahu o prosazení ”všeobecného práva na preemptivní akce”.16 Současné druhy ohrožení ”zvyšují nároky na společný vojenský postup”.17 Kancléř Schröder definoval použití ozbrojených sil jako ”ultima ratio”; uvedl nicméně, že prevence nevylučuje ”včasnou vojenskou intervenci”. Ta musí odpovídat následujícím kritériím: přiměřenost použití síly; průkazné bezprostřední ohrožení, jak vlastních občanů, tak třetích zemí; dodržení mezinárodního práva.18 Ministr Struck zdůrazňuje, že žádná kritéria nesmějí vést k automatismu použití vojenské síly. Ministři obrany NATO by měli předem vždy dohodnout politický rámec nasazení sil včetně fáze, která bude následovat po vojenském zásahu; v současné době je třeba se např. shodnout ohledně ”post-petersberského procesu” pokud jde o roli NATO v Afghánistánu po volbách v září 2005.19 Preemptivní použití síly bez autorizace ze strany OSN je z právního pohledu nepřijatelné. V praxi ovšem bude německá politika vždy posuzovat míru ohrožení v jehož vyhodnocení se jistě budou projevovat rozdíly. Tak souběh rizikových faktorů, jako je vlastnictví ZHN a vazba na teroristické organizace, nedává z pohledu SRN dostatečný důvod k vojenskému zásahu, kdežto z pohledu USA ano.20 Velení zahraničních misí Bundeswehru (vytvořeno 2001) souhlasí s potřebou preventivního nasazení ozbrojených sil.21 Vnímá použití ozbrojených sil z reálpolitického pohledu: Bundeswehr má být používán ”tehdy, kdy jsou dotčeny německé zájmy a kdy situace vyžaduje nasazení ozbrojených sil”. Zachovává ovšem imperativ multilateralismu: uvažuje se jen o akcích ”v rámci OSN, NATO a EU”.22 Podle ředitele plánovacího štábu ministerstva zahraničí SRN, Paula Schaefera, umožňuje kapitola VII., článek 51 Charty OSN individuální a kolektivní sebeobranu proti bezprostřednímu ohrožení. ”Musíme definovat pojem ”bezprostřední” tak, aby se přizpůsobil současným výzvám. To nám umožní postupovat legitimně v rámci platných norem.” ”Kapitola VII, čl.39. Charty explicitně umožňuje preemptivní použití síly”.23 ”Potřebujeme mechanismus, který by zajistil široký konsensus pod úrovní formálního rozhodovacího procesu v RB. Tak se můžeme vyhnout vetu a zajistit legitimitu. Právo na sebeobranu zůstává vždy posledním řešením, ale legitimita na základě širokého konsensu, který zahrnuje i daný region, je mnohem lepší”.24 Experti navrhují učinit zákaz použití síly pružnějším např. zavedením omezených výjimek, zejména v otázce práva na sebeobranu a humanitární intervence.25 Vyvažování vztahu vůči NATO a EU USA spojují bezprecedentní vojenskou sílu s pocitem ohrožení, což ovlivňuje americký vztah vůči NATO. Rovněž počet členů NATO činí jednotné strategické hodnocení vývoje a rizik 2.3. Německo a preemptivní použití síly

23


obtížnějším.26NATO nicméně představuje nadále hlavní instrument vojenské bezpečnosti.27 Musí si ujasnit, za jakých podmínek mají být nasazovány ozbrojené síly. Nutné je rovněž prohloubit dělbu práce s EU, přičemž tzv. model ”Berlín+” by měl být dále rozvinut a měl by platit v obou směrech. Kancléř Schröder poukázal na to, že ”NATO již není místem, kde by transatlantičtí partneři konzultovali a koordinovali své strategické představy”; totéž podle něj platí o EU.28 Úkolem německé politiky je proto podle P.Strucka zvýšit politickou relevanci NATO, posílit mechanismus konzultací a strategický dialog; cílem by mělo být dosažení ”základní politicko-strategické shody”. Struck chce pokročit směrem k řešení těchto úkolů již na neformální schůzce MO NATO v září v Berlíně.29 SRN se snaží rehabilitovat NATO jako platformu koordinace politiky, mj. v oblasti boje proti šíření ZHN; tato pozice má oporu i mezi zahraničními experty.30 Je ovšem otázka, zda je toto pojetí NATO slučitelné s tendencí americké politiky vnímat NATO jako koalici, spíše než obranné společenství¨.31 SRN spoluiniciovala i proto mandát pro J.Solanu, aby zformuloval návrh Evropské bezpečnostní strategie (EBS).32 Souhlas s EBS se hodnotí jako rostoucí pochopení pro mocenskou politiku.33 Berlína ale nevystoupil s vlastním návrhem textu a již tradiční se podílel, ale neformoval zásadní strategická stanoviska. Jako úspěch si připisuje, že prosadil nahrazení ”pre-emptive engagement” z draftu EBS výrazem ”preventive engagement”.34 Německé MZV ovšem prezentuje výsledek tak, že EBS použití síly váže výhradně na mandát RB OSN,35 což ovšem textu ESS neodpovídá. Atlantici v SPD vidí budoucnost vztahů s USA v průniku strategií a akceschopnosti obou zemí.36 Jako národní strategie by ovšem EBS v Německu přijatelná zřejmě nebyla.37 I německá politika totiž zdůrazňuje nutnost, aby EU reagovala dříve, než se rozvine případná krize. Důraz je přitom na EU jako ”soft power” a ”civilní mocnost”.38 Navíc ”EU Strategy against WMD Proliferation” se hovoří o použití síly jako prostředku pro odvrácení šíření ZHN. Německý souhlas se proto někdy hodnotí jako ”dramatický odchod” od původního odporu vůči použití síly.39 V podstatě, uvádí bývalý vysoký úředník německé vlády, jsou dnes US NBS 2002 a EBS 2003 v zásadě kompatibilní.40 Ohledně situace v Íránu se nicméně kancléř Schröder již předem jednoznačně vyslovuje proti případné vojenské intervenci.41 Vývoj ozbrojených sil Jednotícím prvkem transformace je snaha řešit hlavní nedostatky kapacity strategického přesunu, globálního průzkumu a rovněž účinné a interoperabilní systémy a prostředky velení.42 Velení zahraničních misí Bundeswehru hraje roli operačního velitelství (Operations Headquarters) pro akce jednotek EU při plnění tzv. ”petersberských úkolů”. Spolupracuje na projektu ”generického plánování nasazení”, v němž spolu s armádou USA, Velké Británie, Kanady, Austrálie a NATO rozvíjí schopnost propojení při operačním plánování a velení.43 Vznik divize DSO (Division Spezielle Operationen, 2001) představuje poprvé pružný instrument, který navíc není omezen multilaterálními závazky.44 Součástí DSO je Kommando Spezialkräfte, které bylo bez přímého vědomí Spolkového sněmu nasazeno v Afghánistánu na podporu bojových operací amerických sil proti jednotkám Talíbánu a islámským teroristům. I koncepce jednotlivých složek ozbrojených sil vycházejí z předpokladu, že roste pravděpodobnost ozbrojených konfliktů, rozšiřuje se spektrum jejich druhů, zvyšuje se nebezpečí asymetrických úderů.45 Účast na NATO Response Force má mj. zajistit návaznost na proces transformace amerických ozbrojených sil a představuje ”orientační rámec transformace Bundeswehru”.46 Podle některých názorů ovšem při vyzbrojování Bundeswehru převažuje inerce. Interoperabilita je omezena i tím, že základní jednotkou Bundeswehru jsou nadále divize.47 Těžiště role Bundeswehru je ve skutečnosti nikoli v bojových akcích rychlého nasazení, ale při zajišťování stability a obnovy v krizových oblastech.


24


3) Pohledy opozičních stran a možné změny politiky v případě výměny vládní koalice Radikálně levicová PDS zcela odmítá nasazení Bundeswehru v zahraničí, kritizuje jak novou roli NATO, tak i to, co vnímá jako tendenci EU k militarizaci.48 Regionální role strany od voleb 2002 roste takřka nepřímo úměrně oslabování SPD. Ani ve střednědobém výhledu se ovšem nedá předpokládat, že by PDS výrazně spoluformovala spolkovou zahraniční politiku. CDU a CSU se vnímají jako důsledně euro-atlantické. Často se důrazně distancovaly od vládní politiky pokud jde o krizi ve vztazích s USA a růst závislosti na Francii. Menší důraz, než levice nebo FDP, kladou na OSN a OBSE, i když ve svých koncepcích s jejich důležitou rolí počítají. Ve strategické debatě v zásadě nicméně nenabízejí zásadní alternativy. Podle Angely Merkelové, předsedkyně CDU, NATO ještě nenašlo svoji roli. Zdůrazňuje, že ”měnící se koalice ochotných států nemohou nahradit spolehlivou bezpečnostní politiku v rámci pevného svazku”. Uznává, že Bundeswehr má před sebou dlouhou cestu, než bude schopen spolupracovat s americkými silami.49 EU se má stát akceschopným aktérem světové politiky. Ve vojenské oblasti je perspektivním cílem vytvoření evropské armády jako evropského pilíře NATO; nicméně i CDU uznává, že EU má největší potenciál v oblasti civilní prevence konfliktů a jejich zvládání.50 Obecně se zdůrazňuje prevence konfliktů bez použití síly.51 CDU a CSU se ale hlásí i k pružnému použití ozbrojených sil a to i ve vzdálených oblastech: ohrožení je nutné omezit a odstranit dříve, než dosáhne území SRN nebo jejích spojenců. Základy mezinárodního práva je třeba v tomto ohledu přezkoumat a případně přizpůsobit.52 Bundeswehr se musí podílet na multilaterálních akcích v krizových oblastech již v jejich raných fázích, nejen později, kdy jsou tyto akce finančně a časově náročnější.53 FDP je ale tradičně skeptičtější vůči nasazení Bundeswehru v zahraničí a to i ve srovnání se současnou SPD. Vystupuje na rozdíl od CDU a CSU za posílení role OSN a mandátu RB OSN.54 Za základ mezinárodních vztahů považuje pevný mezinárodní právní řád, který zahrnuje i otázku použití síly. Vojenské prostředky nesmějí nahrazovat chybějící zahraničně-politickou strategii.55 4) Přístup veřejnosti a akademická debata Německá veřejnost podporuje myšlenku, že by se EU měla stát vedle USA další supervelmocí (73%) a měla by prováděla nezávislejší politiku (64%).56 Podporu má použití ozbrojených sil za účelem odvrácení teroristického útoku (81% ) či šíření jaderných zbraní (65%), nikoli však pro změnu režimů (60% proti). Přijatelné je dokonce vyslání vojsk do Iráku v případě, že by byl zajištěn mandát OSN (57%), nikoli ale pod velením USA.57 Německá veřejnost tak v podstatě souhlasí s rostoucí vojenskou rolí země při zajišťování mezinárodní bezpečnosti.58 Tento posun ovšem není spojen posilováním nacionálního prvku v kolektivní identitě německého obyvatelstva, ale spíše s posilováním multilateralismu.59 Odborný diskurs odráží obavu kritiků americké politiky, že Západu “hrozí schisma”.60 Z pozice institucionalistů a idealistů je NSS kritizována jako otevřené vyjádření unilateralismu: USA nemají - na rozdíl od Evropy - zájem o kooperativní světový řád,61 usilují o ”hegemoniální unilateralismus”.62 Rovněž ESS se příliš zaměřuje na vojenské aspekty bezpečnosti. Ovšem americká doktrína staví do centra amerického internacionalismu ”anticipační právo na sebeobranu”.63 Cílem Bushovy administrativy je ”neskrývané imperiální vedení”.64 NSS je vnímána jako doktrína založená na právu USA vést preventivní válku, na odmítnutí zákazu útočné války a závislosti na rozhodnutích RB OSN.65 Hlavní systémová výtka spočívá v tom, že americký „hegemoniální unilaterlismus“ znemožňuje vznik ”global governance”.66 Taktika ústupků vůči USA znamená v důsledku legitimizaci jejich postupu.67 Realisté se domnívají, že Spojené státy nevycházejí z jiných hodnot, ale odlišného hodnocení 2.3. Německo a preemptivní použití síly

25


užitečnosti multilateralismu a použití síly. Odmítají definici NSS jako ”doktríny preventivní války”. Strategie preemptivních úderů má zcela jiný charakter a je do značné míry obhajitelná.68 Na rozdíl od SRN hovoří USA o druhém jaderném věku; takto hodnocená míra ohrožení je pak opravňuje k radikálním vojenským opatřením. Změna režimu v Íránu z tohoto pohledu představuje legitimní alternativu.69 Podmínky použití ozbrojených sil, které požaduje většina evropských zemí, prakticky znemožňují včasné uplatnění kapitoly VII. Charty OSN.70 Navíc to byla i neschopnost SRN nabídnout podstatný vojenský příspěvek, jež posílila skepsi USA ohledně účelnosti spolupráce s evropskými spojenci v NATO.71 Rovněž nabízená řešení se pochopitelně odlišují; dělící čára přitom probíhá napříč myšlenkovými školami. Na jedné straně stojí požadavek pokračování emancipace SRN a EU - až po konflikt s USA. Tento přístup zastávají někteří institucionalisté,72 ale i realisté, kteří se zaměřují na návrat k velmocenské roli SRN.73 Na straně druhé se jako řešení prosazuje vyvážená politika emancipace a snahy udržet pozici co nejblíže USA - jak požadují realisté /Krause, Hacke, Bertram/, ale i někteří institucionalisté. V zájmu SRN je aby NATO bylo zachováno jako vedoucí vojenská organizace pro náročné vojenské akce, kdežto EBOP aby se rozvíjela jako instrument pro úkoly stabilizace a rekonstrukce, případně aby vojensky zasahovala tam, kde jsou zásadně dotčeny zájmy EU.74 Nevyhnutelná je flexibilita NATO, vytváření adhoc koalic a rostoucí podíl nečlenů na činnosti aliance. NATO a EU by vzájemně měly stát k dispozici jako ”tool-box” pro vojenské akce.75 Německé Friedensforschung odmítá jak hegemoniální unilateralismus USA, tak snahy budovat EU jako jeho protiváhu. Implicitně ale přijímá dělbu práce mezi NATO jako instrumentem pro bojové nasazení a EU jako ”soft power”, jež by měla působit paralelně, nikoli proti USA.76 Závěr: Na situaci, kdy dochází k souběhu procesů globalizace, nových druhů ohrožení, mění se charakter vojenských konfliktů a vyspělé státy odešly nebo odcházejí od modelu masové armády, reaguje německá politika tím, že • mění přístup k otázce nasazení Bundeswehru do bojových misí mimo území NATO a to dokonce bez mandátu OSN (Kosovo 1999); • důrazněji formuluje a prosazuje národní zájmy a normativní/institucionální preference (rozmíška s USA); • zachovává přitom multilaterální vazby a preferuje instrumenty „soft power“, případně „civilní moci“. Německo v každém případě vyrostlo ze svého tradičního postavení hospodářské velmoci a je připraveno hrát samostatnější zahraničně politickou roli. Korektivy, které tento vývoj limitují a udržují v rámcích postupné změny jsou: • jen pomalý proces adaptace strategické „kultury zdrženlivosti“ a identity německé politiky; • pomalá reforma Bundeswehru a omezené prostředky zahraniční politiky. Ve škále vojenských rolí, které Německo může hrát, se nejčastěji hovoří o spektru možností: • Německo jako “civilní mocnosti” - tedy zachování Německa jako “soft power”/“Zivilmacht“, která je nadále relativně zdrženlivá pokud jde o použití síly • “normalizace” německé politiky, tedy takové používání existujících nástrojů, včetně vojenské síly, jaké je běžné v ostatních srovnatelných zemích77 • “mocensko-politická resocializace”, nebo-li postupný návrat k mocenské politice.78


26


Z našeho pohledu se jako realistické jeví hovořit o emancipaci německé bezpečnostní politiky, která ovšem nadále probíhá v multilaterálním rámci a preferuje nevojenské instrumenty. V otázce použití ozbrojených sil, vztahu k americké bezpečnostní strategii a k preemeptivním zásahům zvláště se projevuje ambivalentnost současné fáze. • Na jedné straně německá politika i právní pozice jasně trvá na dodržování mezinárodního práva, dává přednost nevojenským/nebojovým způsobům řešení krizových situací. „Preempce“ se v německém politickém slovníku téměř nevyskytuje. Dochází k jistému smísení koncepcí, když je často prostě nahrazována pojmem „prevence“. • Na druhé straně vláda i pravicová a liberální opozice pragmaticky uznávají nutnost postupovat v každém jednotlivém případě podle míry reálného nebezpečí a možností, jak situaci řešit – včetně použití síly. • Rozpor, který mezi oběma pozicemi existuje, by měla přemostit reforma OSN a mezinárodního práva, tak aby byl sice zpružněn, ale zachován princip zákazu použití síly v mezinárodních vztazích. Německé volby do toho vývoje nevnesou radikální změnu; výsledek bude záviset do značné míry na vývoji EU. Jisté posuny oproti současné politice lze očekávat spíše v přístupu k euro-atlantickým vztahům, než přímo k použití vojenské síly. • Málo pravděpodobné vítězství současné vládní koalice by mohlo znamenat posílení bezpečnostní a obranné spolupráce s Francií a Velkou Británií, vzdáleně podobné dřívějším konceptům “direktoria tří”; • Κonzervativně-liberální koalice CDU-CSU/FDP by se orientovala na zlepšení vztahů s USA a stimulovala by další nasazení Bundeswehru v zahraničních akcích. Nešlo by ale o radikální změnu. Jednak FDP dlouhodobě trvá na mezinárodně-právních základech použití síly a pragmatické přizpůsobení podporuje jen omezeně. Jednak i konzervativní strany preferují multilaterlismus a jsou zdrženlivé ve vztahu k bojových misím v Iráku a případně Íránu. • Vznik velké koalice (CDU-CSU/SPD) by posunul německou politiku zpět do polohy před rozmíškou se Spojenými státy v roce 2002. V centru pozornosti by byl vyrovnaný a funkční vztah s USA a pragmatické pokračování integračního procesu EU. • Jednobarevná vláda CDU-CSU by měla relativně největší prostor pro změnu; příklon k USA by byl za této konstelace nevýraznější. CDU, a CSU směřují k pružnému, nikoli ale volnému používání síly v mezinárodních vztazích, podporují rehabilitaci NATO a posilování EU. “Parametry možného” pokud jde o použití ozbrojených sil se od sjednocení země podstatně rozšířily. Poslední vývoj ukázal, že jde o dynamický proces, který není u konce a naráží především na vnitroněmecké limity. Americká politika a NBS 2002 sehrávají v tomto procesu roli katalyzátoru. 1

Erneuerung - Gerechtigkeit - Nachhaltigkeit. Für ein wirtschaftlich starkes, soziales und ökologisches Deutschland. Für eine lebendige Demokratie. Koaliční smlouva SPD-Zelených, říjen 2002, s.72 2 Fischer, J. (2004) "Perspektiven der transatlantischen Beziehungen", Vortrag am 7. Februar 2004, XL. Münchner Konferenz für Sicherheitspolitik vom 06. bis 08.02.2004, http://www.sicherheitspolitik.bundeswehr.de/ 3 "Zivile Krisenprävention, Konfliktlösung und Friedenskonsolidierung" -Aktionsplan der Bundesregierung vom 12. Mai 2004, http://www.auswaertiges-amt.de/aktionsplan 4 Deutsche Aussenpolitik 2003/2004 (Berlin: Auswärtiges Amt, 2004), s.8.


27


5

"Zivile Krisenprävention..” “Erneuerung..“, s.76 7 Verteidigungspolitische Richtlinien (VPR), Berlin, 21.05.2003, http://www.sicherheitspolitik.bundeswehr.de/; srovnej také Bericht der Bundesregierung zum Stand der Bemühungen um Rüstungskontrolle, Abrüstung und Nichtverbreitung sowie über die Entwicklung der Streitkräftepotentiale (Jahresabrüstungsbericht 2003) http://www.sicherheitspolitik.bundeswehr.de/bibliothek/JABer2003.pdf, s.17 8 Das Gesetz über die parlamentarische Beteiligung bei der Entscheidung über den Einsatz bewaffneter Streitkräfte im Ausland, 3.12.2004 Hhttp://www.bmvg.de/C1256F1200608B1B/CurrentBaseLink/N268RHPD993MMISDEH, staženo 3.3.2005 9 Grundzüge der Konzeption der Bundeswehr, 9.08.2004 , staženo 1.04.2005 10 Grundzüge, 2004 11 Bericht, 2003, s.49 12 Fischer, Joschka (2005), Speech at the Opening Session of the 7th Review Conference of the Parties to the Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons 2.5.2005, staženo 4.6.2005 Hhttp://www.germany-un.org/archive/speeches/2005/sp_05_02_05.html;H Rademaker, Stephen G. (2005), Assistant Secretary of State for Arms Control: U.S. Statement at the 2005 Nuclear NonProliferation Treaty Review Conference. Remarks at the United Nations, New York City, May 2, 2005, http://www.state.gov/t/ac/rls/rm/45518.htm (staženo 4.6.2005) 13 Jde o Centrum pro mezinárodní mírové mise (ZIF, Zentrum für Internationale Friedenseinsätze), Institut pro lidská práva (Institut für Menschenrechte) a Civilní mírovou službu (Zivile Friedensdienst). 14 Schröder, Gerhard (2005), Rede auf der XLI. Münchner Konferenz für Sicherheitspolitik, 12.02.2005 , staženo 18.2.2005 15 Struck, Peter (2003), Rede des Bundesministers der Verteidigung anlässlich des 14. Forums Bundeswehr und Gesellschaft 3.11.2003 in Stichworte zur Sicherheitspolitik, 11/2003; , s.8. 16 Struck, Peter (2004), Grundzüge der Konzeption der Bundeswehr, 9.08.2004, , staženo 1.04.2005 17 Struck, Peter (2005) ”Deutschland und die Zukunft der NATO”, 11.5. 2005, Berlin (DGAP), staženo 19.05.2005 18 Schröder, Gerhard (2004), Grundsätze und Instrumente deutscher Sicherheitspolitik, projev 19.3.2004, in Europaisch Sicherhheit 7/2004, http://www.europaeische-sicherheit.de/Rel/index2.html, staženo 13.5.2005 19 Struck, 2005 20 Interview R. Khola s vysokým státní úředníkem SRN v Bruselu, datum …. Autor děkuje R.Kholovi za možnost odvolat se na jeho interview. 21 Einsatzführungskommando der Bundeswehr. Hrsg. Einsatzführungskommando der Bundeswehr, Presse- und Informationszentrum, Geltow, 2004, http://www.einsatz.bundeswehr.de/einsfuekdo/060803_leitbild.php, straženo 14.5.2005, s.7. 22 Einsatzführungskommando , s.7. 23 Macht und Regeln (2004). Protokol des 128.Bergedorfer Gesprächskreises, 5. bis 7. März 2004, Wilton Park http://www.stiftung.koerber.de/bg/recherche/pdf_protokoll/bnd_128_de.pdf, s.39., 75. 24 Macht und Regeln, 2004, s.75. 25 Dörr, Oliver (2004), Gewalt und Gewaltverbot im modernen Völkerrecht, in Aus Politik und Zeitgeschichte, B 43/2004, s.14-20, zde s.20. 6

26

Struck, (2005)

27

Schröder, (2004), Schröder (2005)2005; Struck, (2005) Schröder, (2005) 29 Struck, (2005); podobně Schröder, (2005) 30 Van Ham, Peter (2004), WMD Proliferation and Transatlantic Relations: Is a Joint Western Strategy Possible?, Research 28


28


Essay, The Hague, Clingendael Institute, April 2004, http://www.clingendael.nl/publications/2004/20040400_cli_ess_vanham.pdf, s.40. 31 Hampton, Mary N., Cxommunity Breakdown? Germany, NATO and the guns of September, in Sperling, J. (ed), Germany at Fifty-five. Berlin ist nicht Bonn (Machaster: MUP, 2004), s. 474-496., zde s. 490. 32 Bailes, 2005, s.11 33 Sieg, Hans Martin (2005): Die europäische und amerikanische Sicherheitsstrategie. Vergleich und Kontext: Ausgangspunkte, Probleme und Ansätze, Trier Working Papers on International Politics (TAZIP) No. 10, March 2005, s.8. http://www.deutsche-aussenpolitik.de/resources/tazip/tazip10.pdf, 34 EU-Sicherheits-Strategie (ESS). Stand: Dezember 2003, s.22. http://www.auswaertiges-amt.de/www/de/eu_politik/gasp/ess_html 35 Deutsche Aussenpolitik 2003/2004, 36 Voigt, Karsten (2004) ”Ich bitte jeden, nach Gemeinsamkeiten zu schauen" - Interview mit Koordinator für die deutsch-amerikanische Zusammenarbeit im Auswärtigen Amt, mit der "Berliner Zeitung" vom 04.11.2004, http://www.auswaertiges-amt.de/www/de/ausgabe_archiv?archiv_id=6386 ztaženo 8.5.2005 37 Sieg, 2005, s.9. 38 Scharioth, Klaus (2005), "The New Security Challenges and Europe's International Role”, Berlin, 20.01.2005, http://www.auswaertiges-amt.de/www/de/ausgabe_archiv?archiv_id=6806 39 Kaye, Dalia Dassa (2004), Mind the Gap: The United States, Europe and the Middle East, Research Essay, The Hague, Clingendael Institute, July 2004, s.32-33. http://www.clingendael.nl/publications/2004/20040700_cli_ess_kaye.pdf, 40 rozhovor autora s Dietrem Kastrupem, bývalým velvyslancem SRN při OSN, 19.4.2005, konference velvyslanectví SRN a AMO, ”OSN budoucnosti”, Praha 19.4.2005 41 Schröder, Gerhard (2005b), ”Konsultationen mit den USA verstärken”, Interview, Handelsblatt, 16.2.2005, in Stichworte zur Sicherheitspolitik, Februar/2005, s.6-10., s.8. 42 Lange, Sascha (2005), Neue Bundeswehr auf altem Sockel. Wege aus dem Dilemma. SWP-Studie 2005/S 02, s.5. , staženo 10.3.2005, 43 Einsatzführungskommando, s.7. 44 Wagener, Martin, Auf dem Weg zu einer “normalen” Macht; Die Entsendung deutscher Streitkräfte in der Ära Schröder, in Sebastian Harnisch u.a. (Hrsg), Deutsche Sicherheitspolitik. Eine Bilanz der Regierung Schröder (Baden-Baden, Nomos, 2004), s.89-118 45 Stieglitz, Klaus-Peter (2004), Luftmacht im Wandel. Zielvorstellungen für die langfristige Weiterentwicklung der Luftwaffe (článek generálního inspektora Luftwaffe. http://www.europaeische-sicherheit.de/Rel/index2.html, on 13.5.2005 in Europäische Sicherheit 5/2004 46 Motor der Transformation: Die NATO Response Force. Berlin, 03/22/2005. http://www.bmvg.de/C1256F1200608B1B/Print/N268RHRQ665MMISDE staženo 10.5.2005 47 Lange, (2005), s. 5 a18. 48 Programm der PDS (2003) http://sozialisten.de/partei/grundsatzdokumente/programm/index.htm, straženo 20.4.2005 49 Merkel, Dr. Angela (2005), Rede auf der XLI. Münchner Konferenz für Sicherheitspolitik 12.02.2005 , = &sprache=de&id=145&print=&, staženo 19.05.2005 50 Europa-Manifest der CDU, 22.3.2004, s.11. http://www.cdu.de/doc/pdfc/22_03_04_europamanifest.pdf 51 14.02.2005 Stoiber: Mnichovská konference; podobně Außenpolitik-Kongress der CSU, 9.10.2004 http://www.csu.de/home/Display/Politik/Themen/Sicherheitspolitik/AP_09102004 (staženo 6.5.2005) 52 Bundeswehr in einem geänderten sicherheitspolitischen Umfeld. Dokument poslanecké skupiny CDU/CSU, 25.2.2003 s.4., http://www.cdu.de/doc/pdfc/25_02_03_bundeswehr.pdf, 53 Bundeswehr in einem geänderten, s.6 54 Katsioulis, Christos (2004), Deutsche Sicherheitspolitik im Parteiendiskurs: Alter Wein in neuen Schläuchen, in Sebastian Harnisch, Chrostos Kasioulis, Marco Overhaus (eds), Deutsche Sicherheitspolitik. Eine Bilanz der Regierung Schröder


29


(Baden-Baden: Nomos, 2004), s.240. 55 Westerwelle, Guido (2003) Positionsschrift 'Für die freie und faire Gesellschaft', 3.11.2003 http://www.fdp-bundesverband.de/grundsaetzliches/grundsatzpapiere.phtml, staženo 20.4.2005 56 Transatlantictrends, 2004 http://www.transatlantictrends.org/apps/gmf/ttweb2004.nsf/0/461EA7D25CC77DA185256F020059C76D/$file/Topline+with+ logo+final.pdf, s. 9. a 14-20., 28-29. 57 Transatlantictrends, s.46-47. 58 Biehl, Heiko (2004), Armee im Einsatz. Meinungsbild der Bevölkerung zu Aufgaben und Einsätzen der Bundeswehr. Akademie der Bundeswehr für Information und Kommunikation in Strausberg. www.aik-bundeswehr.de , staženo 15.5.2005 59 Collmer, s.219. 60 Friedensgutachten 2004. Stellungnahme. http://www.friedensgutachten.de/2004/fga2004_stellungnahme.pdf 61 Vogel, Heinrich (2003), Das Ende des “Westens”. Tabus in den Transatlantischen Beziehungen, Internationale Politik, 6/2003, s.27-34; Rudolf, Peter (2004), German Foreign Policy and Transatlantic Relations. Paper prepared for the conference on “German Foreign Policy in the 1990s and Beyond”, Brühl, July 14-17, 2004, http://www.swpberlin.org/common/get_document.php?id=943 , staženo 5.3.2005; Krell, Gert (2003), Arroganz der Macht, Arroganz der Ohnmacht : Der Irak, die Weltordnungspolitik der USA und die transatlantischen Beziehungen. HSFK Report 2003/1; atd. 62 Risse, Thomas (2003), Die neue Weltordnung. US amerikanisch Hypermach - europäische Ohnmacht? WeltTrends, 39/2003, s.110-119. 63 Wilzewski, Jürgen (2004), Weltordnung durch Prävention: Die Aussenpolitik der USA nach dem 11.September, in August Pradetto (Hrsg.), Sicherheit und Verteidigung nach dem 11.September 2001. Akteure - Strategien - Handlungsmuster (Frankfurt aM: Peter Lang, 2004), s. 17. 64 Wilzewski, s.32-33. 65 Pradetto, August (2004), Zwischen ”Krieg gegen den Terror”, Wahlkampf und rot-grünen Preinzipien: Die deutsche Außenund Sicherheitspolitik in der Irak-Krise, in August Pradetto (Hrsg.), Sicherheit und Verteidigung nach dem 11.September 2001. Akteure - Strategien - Handlungsmuster (Frankfurt aM: Peter Lang, 2004), s.117.; Czempiel, Ernst Otto (2003), Die stolpernde Weltmacht. Aus Politik und Zeitgeschichte, B 46 (2003), s.7-15. 66 Hippler, Jochen / Schade, Jeanette (2003): US-Unilateralismus als Problem von internationaler Politik und Global Governance, INEF-Report 70, Duisburg, http://inef.uniduisburg.de/page/documents/report70.pdf, s.23. 67 Hippler, Schade, s. 24. 68 Krause, Joachim (2004), Die Krise der westlichen Allianz und die Krise des Multilateralismus, in S+F – Sicherheit und Frieden, Jg.22, č. 4/2004, s.179-190, staženo z Hwww.isuk.orgH 10.5.2005 69 Röndigs, Uwe (2004), Das "westliche Schisma". Suche nach neuen Konzepten, in Das Parlament, Nr. 11 2004, 08.03.2004 70 Krause, (2004), s.14. 71 Stumm, Mario / Bjoern Conrad (2004), German Strategic Culture and Institutional Choice: Transatlanticims and/ or Europeanism? TAZIP No 9: (December 2004), http://www.deutsche-aussenpolitik.de/resources/tazip.php 72 např. Krell, 2003 73 Schöllgen, Georg, Der Auftritt. Deutschlands Rückkehr auf die Weltbühne. (Berlin/München, 2003). Vesměs pozitivní upoutávka na knihu, která jako jedna z mála vyzývá Německo k velmocenské politice vyšla ve státním Deutschlandradio Berlin: www.dradio.de/dlr/sendungen/buchtipp/151921/ 74 Haftendorn, s.29. 75 Haftendorn, s.30. 76 Friedensgutachten, 2004 77 Wagener, 2004 78 Hellmann, Gunther (2004), Wider die machtpolitische Resozialisierung der deutschen Außenpolitik. Ein Plädoyer für offensiven Idealismus, WeltTrends, 12. Jg., Heft 42 (Frühjahr 2004), s. 79-88.


30


2.4. Rusko a strategie preemptivních úderů Úvod Strategie preemptivních úderů je jednou ze zcela zásadních otázek, které mají potenciál výrazně ovlivnit vztahy Ruské federace s ostatními státy včetně USA.1 Preemptivní údery totiž tvoří jádro hned několika sporů, které Rusko a USA dlouhodobě vedou, ať už se jedná o americké angažmá v Iráku, nebo o ruské chování v oblasti Společenství nezávislých států (SNS). Na druhé straně ale může být použití preemptivních/preventivních úderů nebo spíše připuštění možnosti jejich použití pro Rusko vzhledem k jeho slábnoucímu postavení v SNS lákavé. V důsledku toho se ruská postoj k preempci postupně mění směrem k jejímu pozitivnějšímu hodnocení. Bylo by naivní, pokud bychom měnící se vnímání preemptivní strategie v Rusku interpretovali jenom jako taktický manévr, který nemá hlubší souvislost s vývojem ruské politiky a sebepojetí Ruska jako vojensky autonomní velmoci. Právě touha udržet si velmocenskou pozici kombinovaná s přehlíživým postojem k ostatním zemím SNS a snahou udržet krok s USA je klíčem k pochopení ruské pozice: Vzniká totiž pnutí mezi těmi, kdo usilují o kritiku USA i v oblasti preemptivních úderů, a těmi, kdo tuto strategii chápou jako způsob, jak uhájit své dominantní postavení v regionu a současně posílit své vazby na USA. Preemptivní strategie v oficiálních dokumentech Po skončení studené války a zejména na začátku nového století, kdy se otázka preemptivního a preventivního použití síly znovu dostala do popředí, byla ruský postoj vůči preempci velmi ostražitý. Ruská oficiální pozice zdůrazňovala, že tato koncepce je ohrožením stability systému mezinárodních vztahů a jako takový je třeba jej odmítnout. Ruský postoj se ale zejména v posledních letech výrazně mění, a Rusko tak reaguje jednak na změny v americké strategii a jednak na použitelnost konceptu pro ruské mocenské zájmy. Vliv však má i změna sebepojetí Ruska jako země, která musí svůj dříve nezpochybnitelný status velmoci obhajovat i pomocí síly. Transformace ruského postoje ale probíhala původně velmi pomalu. Prvním výraznějším krokem tímto směrem byla až vojenská doktrína Ruské federace z roku 2000, která sice nehovoří přímo o preemptivní strategii, ale existují v ní jasné náznaky, že preempce není autorům doktríny vzdálená. Např. je mezi podmínkami pro zabezpečení vojenské bezpečnosti již v době míru uvedena připravenost ozbrojených sil k „prevenci, lokalizaci a neutralizaci vnějších a vnitřních hrozeb.“2 Druhým krokem bylo přijetí dokumentu ruského ministerstva obrany nazvaného Aktuální úkoly rozvoje ozbrojených sil Ruské federace.3 Tato „bílá kniha“, jak bývá dokument také někdy označován, v zásadě pouze rozvíjí myšlenky obsažené ve Vojenské doktríně a neobsahuje tedy žádné zásadní změny. Strategie preemptivních úderů není přímo jmenována, nicméně ministr obrany Sergej Ivanov ve svém ústním komentáři k dokumentu prohlásil, že „nelze zcela vyloučit preemptivní (preventivnoje) použití síly, pokud si to budou žádat ruské zájmy nebo spojenecká závazky.“4 Dalšího zpřesnění se koncepce preempce v ruských oficiálních dokumentech dosud nedočkala. O určité vyjasnění se ale pokusilo ministerstvo zahraničí, které vydalo oficiální komentář k diskusi o preemptivní strategii v některých ruských médiích.5 Komentář je vyvrcholením proměny ruské argumentace – stejně jako dřívější vyjádření ministerstva zahraniční se odkazuje na dodržování mezinárodního práva, tentokrát je ale kladen důraz na právo na sebeobranu. Toto právo je dáno do souvislosti s měnícím se charakterem hrozeb a zejména s teroristickými útoky, z čehož podle komentáře vyplývá právo na preemptivní sebeobranu. Toto právo je však, stejně jako v předchozích dokumentech, limitováno (1) existencí přímé hrozby národní bezpečnosti Ruské federace a (2) vyčerpáním ostatních opatření.6 Již necelé dva roky po přijetí Koncepce národní bezpečnosti (jejímž právní základem byl prezidentský dekret z 10. ledna 2000) se začalo hovořit o nutnosti vytvořit novou koncepci, která by reagovala na změněnou situaci ve světě, přičemž za zásadní byly považovány jak teroristické útoky na Spojené státy v září 2001, tak i s tím související proměny americké národní bezpečnostní strategie.

2.4. Rusko a strategie preemptivních úderů

31


Znovu se diskuse o neadekvátnosti staré doktríny rozhořely v návaznosti na vlnu teroristických útoků v Rusku, které vyvrcholily obsazením školy v Beslanu na konci léta loňského roku. O konkrétním obsahu nové koncepce toho je ale dosud známo jenom minimum. Ministr zahraničí Igor Ivanov se vyhnul i přímému dotazu novinářů, zda bude nová koncepce obsahovat také ustanovení o preemptivních úderech.7 Přesto se jeví jako velmi pravděpodobné, že se nová koncepce bude preemptivními údery zabývat, neboť jejich charakter jako klíčového nástroje v boji proti terorismu je dnes v Rusku široce akceptován. Preemptivní údery a vývoj ruské zahraniční politiky Pozice ruské zahraniční politiky v otázce preemptivních úderů se vyznačuje několika charakteristickými rysy. V první řadě je pro ni typická značná názorová rozkolísanost: Často se v krátkém časovém odstupu objevují zcela protichůdná stanoviska, což analýzu ruského postoje mimořádně komplikuje. To souvisí se skutečností, že ruská debata je vedena na dvou rovinách: Pro první rovinu, vnitropolitickou, je typická velmi ostrá rétorika a odmítání jakýchkoliv ústupků v této otázce. Diskurz na druhé rovině, určené pro zahraničí (především pro Spojené státy), je naopak mnohem smířlivější a ochotný ke kompromisu.8 Kombinací těchto dvou faktorů se však vytváří situace, kdy vysoce postavený představitel státu nejprve pronese ostrou formulaci či prezentuje nový koncepční dokument, aby ho následně interpretoval ve zcela jiném duchu pro zahraniční diplomaty. Dalším rysem, který naopak analýzu značně zjednodušuje, je centralizace moci v Rusku: Ukazuje se totiž, že základní pozice vlády i jednotlivých ministerstev se téměř vždy odvozují od postoje prezidenta. Výjimkou někdy bývá pouze ministerstvo obrany, které čas od času zvolí tvrdší rétoriku, ale i zde je podřízenost Putinovým požadavkům nepopiratelná, obzvlášť vezmeme-li v úvahu Ivanovův blízký vztah k prezidentovi.9 Obecně sledovala transformace postoje ruské politické elity stejnou dráhu jako proměna oficiálních dokumentů. Na pozitivnější pohled na koncepci měly vliv tři zásadní vývojové tendence: Růst počtu teroristických útoků v Rusku, dále změna americké zahraniční politiky včetně nové Národní bezpečnostní strategie USA, které se chce Rusko přizpůsobit, a do třetice Rusko preempci hodnotí lépe v souvislosti s postupným oslabováním ruské pozice v rámci SNS. 1. Preemptivní strategie jako odpověď na teroristické útoky Teroristické útoky jsou nejčastějším námětem politických diskusí o preemptivní strategii. Je zřejmé, že terorismus je někdy spíše zástěrkou pro mocenský nátlak na sousední státy, ale většinou jde o opravdovou obavu ruského vedení z destabilizace situace v zemi a radikalizace kavkazského regionu a muslimských oblastí v Povolží. Neschopnost vypořádat se s terorismem obvyklými nevojenskými prostředky pak přirozeně vede k úvahám o preemptivních úderech. Bezesporu mediálně nejvíce viditelným krokem v tomto směru se stal výrok generála Balujevského, který na podzim roku 2004, krátce po beslanském útoku, prohlásil, že Rusko začne používat preemptivních úderů proti teroristům v zahraničí.10 Americká i britská reakce byla neutrální a v některých případech (ministr obrany USA D. Rumsfeld) i víceméně pozitivní, což je pochopitelné vzhledem k jasné inspiraci ruského prohlášení americkým příkladem.11 Preemptivní údery proti teroristům lze chápat minimálně ve dvojím smyslu: Jednak jako útok proti státu, který podporuje terorismus respektive z jehož území teroristé útočí, a jednak jako konkrétně zacílený útok proti jednotlivcům, které Rusko považuje za teroristy. První možnost, tj. útok na suverénní stát, je krajně nepravděpodobná: Rusko se totiž v minulosti velmi výrazně proti podobným útokům stavělo a navíc nedisponuje vojenskými ani finančními prostředky na provedení takové operace. Teoreticky by sice bylo možné provést bleskový útok na konkrétní cíle, ale i zde je šance na úspěch poměrně omezená.12 Jako pravděpodobnější a z diplomatického hlediska únosnější jsou konkrétní operace proti jednotlivým teroristům. S takovými preemptivními akcemi má již Rusko z minulosti určitou zkušenost, např. se mu při akci tohoto typu podařilo zabít čečenského vůdce Džochara Dudajeva,13 a tuto možnost 2.4. Rusko a strategie preemptivních úderů

32


naznačil též ministr zahraničí Lavrov, když hovořil o politickém azylu čečenských vůdců Achmadova a Zakajeva na Západě.14 Ovšem ruský úspěch při takových operacích je limitován omezenou schopností tajných služeb a armády koordinovat svoje akce. Současně si jen s obtížemi lze představit úspěch akce mimo oblasti bývalého Sovětského svazu, v níž je síť ruských základen i vliv ruských tajných služeb největší. Ostatně příkladem nepříliš povedeného pokusu o odstranění bývalého čečenského prezidenta Zelimchana Jandarbijeva v Kataru, jenž Rusku v arabském světě výrazně politicky uškodil. 2. Preemptivní strategie jako nástroj ruské politiky v „blízkém zahraničí“ Z politického hlediska je však ještě závažnější další faktor, a sice využití nové strategie jako politicko-vojenského nástroje tlaku na státy, jež Rusko považuje za součást tzv. blízkého zahraničí, tedy své sféry vlivu, ale které se tomuto zařazení vzpírají. Konkrétní podobu této otázce dala krize v ruskogruzínských vztazích. Ta velmi úzce souvisela s otázkou, do jaké míry má Rusko právo provést úder proti zemi, která dle ruské interpretace hostila teroristy, již následně pronikali na ruské teritorium. Rusko přitom odůvodňovalo svůj postup snahou o znemožnění útoků na své území již před americkým útokem na Irák. Situaci dále vyhrotila série politických neúspěchů Ruska v postsovětském regionu (Gruzie, Ukrajina, Kyrgyzstán, Moldávie), na niž reagovalo ruské vedení téměř panicky a ještě dále vystupňovalo svou protigruzínskou rétoriku. Gruzie, obávajíc se „preemptivního“ útoku na Pankiskou soutěsku, vyzvala v průběhu první poloviny tohoto roku jak OBSE, tak i Evropskou unii, aby zabránily ruskému útoku na gruzínské území.15 Jakkoliv jsou rusko-gruzínské vztahy pod bodem mrazu a Moskva zachovává v otázce cílů svého potenciálního útoku,16 Rusko na Gruzii téměř jistě nezaútočí. I kdyby totiž vskutku v Pankiské soutěsce teroristé byli, je jejich eliminace vzhledem k jejich mobilitě nepravděpodobná. Útok na Gruzii by navíc posílil odstředivé tendence v SNS a zároveň by vedl k dalšímu ochlazení v rusko-amerických vztazích. 3. Preemptivní strategie jako odpověď na zahraniční politiku USA Poslední a pravděpodobně nejsilnější impuls pro přehodnocení ruského postoje pak představovalo přijetí americké Národní bezpečnostní strategie.17 Reakcí na americkou strategii, která preempci považuje za svou integrální součást, bylo především několikeré vystoupení prezidenta Putina a ministra obrany Ivanova a některých dalších vlivných ruských politiků.18 Putin poněkud dialekticky opakoval, že Rusko s preemptivními údery nesouhlasí, ale že je přitom v zásadě nevylučuje ani ze své zahraniční politiky19 a reakce Sergeje Ivanova byla velmi podobná. Tyto reakce se staly základem tzv. Ivanovovy doktrína, vtělené – byť neoficiálně – do celé řady Ivanovových projevů či dokumentů ruského ministerstva obrany.20 Tato doktrína, zdůrazňující možnost preemptivních úderů, byla obvykle interpretována jako příznak zvýšení asertivity ruské pozice a někteří analytici se dokonce domnívali, že Rusko tím přijímá doktrínu preemptivních útoků definitivně za svou.21 Během podzimu roku 2003 zazněla celá řada výroků, které zdůrazňovaly souvislosti mezi preemptivní strategií a tvrdším ruským postojem vůči USA či Severoatlantické alianci. Ivanov tak například zmínil možnost přehodnocení ruské jaderné strategie, pokud se nezmění útočný charakter doktríny alianční.22 V podobném duchu ministr znovu prohlásil, že v případě vojenské, ale i ekonomické hrozby se Rusko k preemptivním úderům může uchýlit.23 Ivanovovy výroky pronesené doma se ale výrazně lišily od jeho projevů v zahraničí. Ještě na začátku téhož měsíce, během návštěvy USA, Ivanov pro změnu prohlásil, že Rusko neusiluje o strategii jaderné preempce.24 Zřejmým vysvětlením těchto kontradikcí byla pravděpodobně snaha vytrvat ve spolupráci se Západem a zároveň uklidnit domácí veřejnost i vojenské kruhy, že Rusko Západu nemíní ustoupit. Takový postup, byť nepřispívá k transparentnosti diplomatické pozice Ruska, je pochopitelnější, uvědomíme-li si souvislost s nadcházející reformou ruských ozbrojených sil, která je ruskou generalitou přijímána s velkými rozpaky.


33


Postoj ruských expertů a veřejnosti k preemptivním úderům Úvahy o preemptivních úderech, o nichž se v Rusku znovu začalo s vyšší intenzitou v akademické sféře diskutovat až po představení Bushovy doktríny, však mají v ruském myšlení poměrně dlouhou tradici. Mnozí analytici se domnívají, že pro Bushovu doktrínu samotnou mohla být určitým předobrazem doktrína Brežněvova, jež byla také využívána k ospravedlnění preemptivních úderů.25 Současné hodnocení preemptivní strategie a potenciálních přínosů její aplikace pro Rusko je ale – stejně jako u politických elit – poměrně rozporné. Někteří autoři se ke strategii preemptivních úderů staví záporně a domnívají se, že nepřináší Rusku žádné faktické výhody,26 a nebo že Rusko nemá téměř žádné finančně dostupné vojensko-technické možnosti, jak preemptivní operaci úspěšně provést.27 Jiní politologové se o preempci vyjadřují pozitivněji a mnozí ji – zejména ve vztahu k mezinárodnímu terorismu – považují za „doktrínu zdravého rozumu“.28 Konkrétní dopady doktríny pro Rusko jsou ale vesměs opět vnímány spíše záporně, a to jak v souvislosti s operací v Iráku, tak i s eventuálním preemptivním útokem Ruska proti Gruzii, jenž by podle jejich mínění vedl k prudkému ochlazení vztahů se Spojenými státy.29 Názory ruské veřejnosti na tak odbornou otázkou, jakou je preemptivní strategie, lze zjistit jenom s obtížemi, jelikož přímo na toto téma žádné samostatné průzkumy provedeny nebyly. Nicméně otázky, které s preempcí souvisejí, jsou obyvatelstvu Ruska kladeny v průzkumech věnovaných válce v Iráku či otázkám terorismu. Zatímco hodnocení postupu USA ve válce v Iráku je vnímáno výrazně negativně,30 v souvislosti s terorismem je náhled na preempci odlišný. Např. v době vypjatých emocí krátce po beslanském útoku 35 % dotázaných navrhovalo jako prostředek boje proti terorismu „zničit všechny základny teroristů v Čečensku i okolí, bez ohledu na oběti“ (kurzíva doplněna autorem).31 Zhruba ve stejné době také 82 % respondentů souhlasilo s tím, aby tajné služby prováděly atentáty na teroristy, kteří se skrývají v zahraničí. zatímco pouze 10 % bylo proti.32 Závěr Závěrem lze tedy jen zopakovat, že ruská pozice se v průběhu posledních let proměnila od jednoznačného odmítání až po současnou zdrženlivost, která postupně přerůstá v opatrný v souhlas s touto strategií. Zda se ovšem rétorika opravdu promění v konkrétní preemptivní akce, bude záviset na dvou faktorech. Zaprvé jde o chování USA: Rusko velmi pečlivě sleduje americký postoj v této otázce, a pokud se USA rozhodnou z preempce do budoucna učinit jeden z hlavních nástrojů své zahraniční politiky, Rusko bezesporu podnikne kroky, které by preemptivní strategii legitimizovaly jako potenciálně použitelný prostředek pro zahraniční politiku ruskou. Druhý faktor souvisí se schopností Ruska preemptivní údery provést, tj. zabezpečit je jak technicky a logisticky, tak i důvěryhodnými informacemi tajných služeb. Zatímco ani při splnění těchto podmínek nejsou operace typu války v Iráku v dohledné budoucnosti pro Rusko uskutečnitelné, lze si představit pokusy o preemptivní likvidaci jednotlivých teroristů či jejich základen v zahraničí. Dosud však ani v tomto směru ovšem Rusko nedosahuje nikterak oslnivých úspěchů. Změnit situaci ale může spolupráce ruských tajných služeb a ozbrojených sil se Spojenými státy či s Izraelem, která se již dnes slibně rozvíjí.33

1

V ruské terminologii se často směšuje pojem „preventivní“ a „preemptivní“, a to dokonce i v oficiálních dokumentech. My se zde ale budeme držet anglického úzu a budeme ve své analýze důsledně používat výraz „preemptivní“. 2 Vojennaja doktrina Rossijskoj Federacii. 21. 4. 2000, Hhttp://www.ln.mid.ru/nsosndoc.nsf/0e9272befa34209743256c630042d1aa/2a959a74cd7ed01f432569fb004872a3?OpenDocumentH 3 Aktualńyje zadači razvitija Vooružennych Sil Rossijskoj Feděracii, Ministěrstvo Oborony Rossijskoj Feděracii, 2. 10. 2003, Hhttp://www.mil.ru/AZVSRF-1.pdfH 4 Vystuplenie Sergeja Ivanova na sovesčanii v Ministěrstve Oborony RF, 2. 10. 2003, Hhttp://www.mil.ru/articles/article3667.shtmlH


34


5

Kommentarij Děpartamenta informacii i pečati Rossii v svjazi s voprosom rossijskich SMI otnositělńo vozmožnosti naněsenija preventivnych udarov po bazam terroristov. Ministěrstvo Inostrannych Děl RF, 3. 2. 2005, Hhttp://www.ln.mid.ru/brp_4.nsf/sps/BCDC59DA0A009D1AC3256F9D002AAC69H 6 Ibid. 7 Pouze diplomaticky poznamenal, že by bylo nesprávné předem stanovovat, která ustanovení koncepce bude obsahovat. Srov. Vystuplenie Sekretarja Sověta Bezopasnosti Rossii I. S. Ivanova na „kruglom stole“ po těme: „Podgotovka novoj Koncepcii nacionalńoj bezopasnosti Rossijskoj Feděracii (osnovnyje prioritěty razvitija, ugrozy nacionalńoj bezopasnosti, nacionalńyje intěresy Rossii i mechanizmy ich realizacii)“, 5. 11. 2004, H http://www.ln.mid.ru/nsosndoc.nsf/0/432569fa003a249cc3256f43003cd48a?OpenDocumentH 8 Srov. též diskusi na podobné téma v Šumichin, Andrej. The Russian Military´s New „Open Doctrine“. National Institute For Public Policy, 2003, Hhttp://www.nipp.org/Adobe/Russian%20Web%20Page/October%20wepage%20rev.pdfH 9 S centralizací moci a nefungujícími demokratickými mechanismy souvisí i zcela marginální vliv opozice na zahraniční politiku země, a nebudeme se jím proto zabývat. 10 Preventivnyje udary po terroristam vozmožny. Krasnaja Zvězda, 9. 9. 2004, Hhttp://www.redstar.ru/2004/09/09_09/1_02.htmlH 11 Srov. By Any Means Necessary. Moscow Times, 14. 9. 2004 12 Ivašov, Leonid. Preventivnyje udary po těrroristam nanosiť něčem. Nězavisimoje vojennoje obozrenie, 19. 9. 2004, Hhttp://nvo.ng.ru/wars/2004-09-17/1_ivashov.htmlH 13 Srov. Benděrskij, Jevgenij. Russia's Foray into Preemptive Warfare a New Challenge to its Security Establishment. Power and Interest News Report, 20. 9. 2004, Hhttp://www.pinr.com/report.php?ac=view_report&report_id=210&language_id=1H 14 Balujevskij nastorožil mir. No ně ispugal. Nezavisimaja gazeta. 10. 9. 2004, Hhttp://www.ng.ru/world/2004-0910/1_baluevskiy.htmlH 15 Viz např. Tbilisi: Rossija iščet povod naněsti preventivnyje udary po Gruzii. Korresponděnt, 17. 1. 2005, Hhttp://www.korrespondent.net/main/111812H; Gruzija prosit u ES zaščity ot preventivnych udarov Rossii, Lenta.ru, 2. 3. 2005, Hhttp://lenta.ru/news/2005/03/02/georgia/H 16 Srov. Russia Won’t Elaborate on Preventive Strikes Against Terrorists — Defense Minister. MosNews, 5. 3. 2005, Hhttp://www.mosnews.com/news/2005/03/05/russiastrikes.shtmlH 17 National Security Strategy of the United States of America. září 2002, Hhttp://www.whitehouse.gov/nsc/nss.pdfH 18 Z ruských obhájců preventivního použití síly jmenujme např. Vladimira Dvorkina (Preventive Use of Force Justified. CDI Russia Weekly. Hwww.cdi.orgH) 19 Např. Exporting the Preemption Doctrine. Agence France Presse, 11. 4. 2003. 20 Mj. vystoupení Sergeje Ivanova na konferenci Ministerstva obrany RF. 2. 10. 2003, Hhttp://www.mil.ru/articles/article3667.shtmlH. Podobně též Rossija v systěme vojenno-političeskich otnošenij v mire. Ministěrstvo Oborony RF, Hhttp://www.mil.ru/articles/article3841.shtmlH 21 Např. Vadim Markišin in Šumichin, Andrej. The Russian Military´s New „Open Doctrine“. National Institute For Public Policy, 2003, HHhttp://www.nipp.org/Adobe/Russian%20Web%20Page/October%20wepage%20rev.pdfH H Pro interpretaci Ivanovovy doktríny z úst Ivanova samotného viz vystoupení ministra obrany RF S. B. Ivanova v CDI. 6. 4. 2004, Hhttp://www.ln.mid.ru/nsosndoc.nsf/0e9272befa34209743256c630042d1aa/432569fa003a249cc3256e74002ac749?OpenDocumentH 22 Exporting the Preemption Doctrine. Agence France Presse, 11. 4. 2003. 23 Russia Reform Monitor č. 1082, Center for Defense Information, 5. 10. 2003, Hwww.cdi.orgH 24 Exporting the Preemption Doctrine. Agence France Presse, 11. 4. 2003. 25 Lambroschini, Sophie. Russia: Moscow Struggles to Clarify Stance on Preemptive Force. RFE/RL, 2003. Hhttp://www.rferl.org/features/2003/10/14102003171155.aspH 26 Nikitin, Aleksandr. Preemptive military Action and the Legitimate Use of Force: A Russian View. European Security Forum, 13. 1. 2003, Hhttp://www.eusec.org/nikitin.htmH 27 Felgenhauer, Pavel. Lond-Range and Pointless. Moscow Times, 21. 12. 2004. Text lze nalézt též na stránce Center for Defense Information, Hhttp://www.cdi.org/russia/336-21.cfmH 28 Preventivnyje udary po terroristam – doktrina zdravogo smysla. Strana.ru, 24. 9. 2002, Hhttp://www.strana.ru/stories/01/11/26/2093/159297.htmlH 29 Ibid. 30 Vojennaja operacija SŠA v Irake. Levada-Centr, Hhttp://www.levada.ru/irak.htmlH 31 Kak pokončiť s těrrorizmom v Rossii? Levada-Centr, 16. 9. 2004 Hhttp://www.levada.ru/press/2004091602.htmlH 32 Rost těrrorizma v Rossii. Levada-Centr, 4. 10. 2004, Hhttp://www.levada.ru/press/2004100403.htmlH 33 Benděrskij, Jevgenij. Russia's Foray into Preemptive Warfare a New Challenge to its Security Establishment. Power and Interest News Report, 20. 9. 2004, Hhttp://www.pinr.com/report.php?ac=view_report&report_id=210&language_id=1H


35


2.5. Preempce a NATO1 Problematika preemptivního a preventivního použití síly, resp. preemptivní sebeobrany v americkém chápání, je v rámci Aliance citlivým tématem. Stávající strategické dokumenty se této problematiky dotýkají pouze okrajově a v současné době neexistuje jasná shoda členských států o nastolení alianční debaty o tomto problému. Řada spojenců by to nepochybně uvítala, přinejmenším pro vyjasnění spektra přístupů k této otázce v rámci NATO.2 Jiné členské státy ovšem nejsou nakloněny otevření této otázky, protože neočekávají sblížení velmi rozdílných pozic a dosažení konsenzu.3 Spíše než s teoretickým či koncepčním problémem by otázka preemptivního použití síly musela být spojena s konkrétním případem, který by NATO řešilo. Druhou variantou by bylo diskutovat v rámci NACu zprávu vypracovanou experty působícími mimo struktury NATO. Absolutní většina členských států NATO se nicméně této otázce vyhýbá i ve svých národních strategických dokumentech a nechce prozatím měnit svůj oficiálně nevyhraněný postoj, který jim zachovává přiměřenou míru flexibility4. V případě vnitroaliančních debat může v nejbližší době převážit spíše snaha udržet NATO nedotčené potenciálně silně rozdělující diskuzí a zaměřené na konkrétní operace v Afghánistánu, Kosovu a Iráku, případně v dalších regionech. Členské státy NATO si uvědomují naléhavost hrozeb spojených s proliferací ZHN a mezinárodního terorismu, ovšem preferují diferenciaci v postupu proti různým původcům těchto hrozeb. Použití síly vůči státům, byť by to byly autoritativní režimy ochotné investovat do tajných programů vývoje ZHN a jejich raketových nosičů, je pro většinu členských států NATO stále obtížně představitelné. Případná debata o rostoucí hrozbě ze strany konkrétních režimů (Írán či KLDR) bude ještě řadu let poznamenána debaklem ohledně zpravodajských informací v případě Iráku. Důvěra vůči USA je v této oblasti velmi oslabena a i pro nejbližší americké spojence by bylo obtížné podpořit podobné použití síly, pokud by se mělo opírat pouze o zpravodajské informace či odhady. Vůči těmto státům preferuje většina spojenců pokračující použití celé řady nástrojů – od odstrašování, přes kontrolní režimy (NPT,apod.) až po politické a finanční nástroje. Nepřímo se k otázce možného preemptivního či preventivního použití síly může Aliance vyjádřit skrze proces společného hodnocení hrozeb, byť nemá extenzivní specificky alianční zpravodajské zdroje a musí spoléhat na zpravodajské informace poskytnuté členskými státy. Tento proces by mohl kombinovat dlouhodobý rozměr zaručující analýzu vývoje konkrétní hrozby v čase, tak konstrukci kontrolních mechanismů, případně diskuzi o rozdílech v hodnocení ještě před tím, než by situace přerostla v otevřenou krizi a získala silnou politickou dimenzi. Podobný negativní vývoj v případě eskalace rozporů mezi USA a některými evropskými spojenci během irácké krize v letech 2002-2003 byl částečně podpořen neexistencí dlouhodobé debaty o Iráku na půdě NATO. Základní společné hodnocení hrozeb ze strany určitého státu a debata o této otázce na půdě NATO by mohly poskytnout základ pro případnou akci menší skupiny států. Debata na půdě NATO je o to důležitější, že případná preemptivní akce jednoho či více spojenců může spustit obrannou reakci napadeného státu, který by v odvetě mohl udeřit i vůči jinému spojenci. Podobný scénář by mohl nastat v případě Íránu, který může podniknout odvetnou vojenskou akci vůči Turecku, byť by se nepodílelo na vlastní preemptivní akci vedené USA.5 Naopak pozitivněji se většina spojenců staví k mnohem větší flexibilitě při použití síly v boji proti mezinárodnímu terorismu. Scénář, který by zřejmě získal velkou podporu, by zahrnoval použití síly vůči teroristické skupině operující na území zhrouceného státu (failed state). Ten by buď nedokázal kontrolovat účinně své teritorium a zabránit tak aktivitám těchto skupin, nebo by jim dokonce aktivně pomáhal jako v případě hnutí Talibán v Afghánistánu. Důležitým faktorem by byla snaha teroristů získat ZHN a možnost jejich použití proti západním cílům, ať už v Evropě, Americe či jinde ve světě. Použití speciálních sil nebo kombinované letecké a pozemní operace, ať už v rámci ad-hoc koalice nebo dokonce v rámci NRF, by bylo představitelné pro celou řadu spojenců. Tento zásah by s největší pravděpodobností byl vnímán jako legitimní, byť je získání autorizace ze strany RB OSN ještě před

2.5. Preempce a NATO

36


zahájením operace nejisté a řada států ho vidí jako kontraproduktivní, pokud by únik informací v této fázi ohrozil úspěch operace. Omezenější verze alianční debaty by se mohla soustředit v první fázi na problematiku bezprostřední hrozby – jaké kvalitativní či kvantitativní charakteristiky by měla mít, jak by měla být hodnocena, jakým způsobem na ni mohou reagovat spojenci individuálně či kolektivně a jak by měly být upraveny či vytvořeny mezinárodní normy v této oblasti. Druhá možnost podporovaná řadou spojenců (nicméně rozhodně ne všemi) by zahrnovala debatu o těchto otázkách v rámci strategického dialogu mezi USA a Evropou na půdě NATO, vycházející z návrhu německého kancléře Schrödera z mnichovské Wehrkunde konference z února 2005. 1

Tato podkapitola vychází především ze série off-the-record rozhovorů vykonaných na konci května 2005 na SD NATO vybraných členských států. 2 Na základě rozhovorů s diplomaty SD NATO příslušných států sem můžeme mimo jiné zařadit Belgii, Dánsko, Kanada, Německo, Polsko. 3 Opatrní byli diplomaté SD NATO z Maďarska a Litvy. I samotné Spojené státy se nepřiklánějí k myšlence otevřít tuto debatu z vlastní iniciativy v nejbližší budoucnosti. 4 Některé členské státy NATO (Rumunsko) ovšem připravují v současnosti revizi svých strategických dokumentů, ve kterých se může otázka použití síly k odvracení závažných hrozeb nějakým způsobem objevit 5 Turecko je ve vztahu k Íránu velmi opatrné, nechce porušit korektní vztahy trvající několik staletí. Z tohoto důvodu je velmi pravděpodobné opakování negativního stanoviska k využití tureckého území pro vojenské akce proti jeho sousedům, jako tomu bylo na jaře 2003 v případě americké žádosti a operací proti Iráku. V případě rostoucích íránských schopností v oblasti ZHN a jejich raketových nosičů by Turecko stále preferovalo koncept rozšířeného odstrašování, systémy protiraketové obrany, apod.

2.5. Preempce a NATO

37


Závěry a doporučení pro ČR V Evropě a v většině mezinárodního společenství stále přetrvává používání dvou rozdílných konceptů použití síly. Preemptivní použití síly směřuje k odvrácení bezprostřední závažné hrozby v situaci, kdy není možné využít jiných prostředků k jejímu odvrácení a akce je přiměřená hrozbě. Je tedy založena na existenci protivníkových rozvinutých schopností a na faktoru jasného a bezprostředního ohrožení. Preventivní použití síly směřuje k odvrácení či eliminaci vzdálené závažné hrozby, případně s cílem předejít útoku očekávanému v kratším či delším časovém horizontu. Vychází tedy z logiky zahájení konfliktu, který by s největší pravděpodobností nastal v budoucnu, za stávajících výhodnějších podmínek. Není tedy plně opřeno o stávající, ale pouze o rozvíjející se či potenciální schopnosti, jakož i o mnohem problematičtější situaci bez jasného a bezprostředního nebezpečí. Americká reinterpretace rozmělňující hranici mezi nimi a vytvoření jedné velké kategorie preemptivní sebeobrany není prozatím akceptován větší skupinou států (s výjimkou Izraele a v případě zásahu proti teroristům i Ruska). Je nepravděpodobné, že by se začala vytvářet nová mez. norma podporující preventivní použití síly, tím méně pro ospravedlnění jednostranného použití síly ze strany USA. Na druhou stranu je nebezpečné také konzervování stávajícího stavu,resp. konzervativní pojetí pravidel o použití síly, zvláště pokud by to znamenalo nutnost vyčkat s použitím síly až na začátek ozbrojeného útoku vůči vlastnímu státu. Takový dogmatický přístup by vedl pouze k častějšímu porušování těchto pravidel a norem, či radikálnímu odmítnutí státy, které se cítí nejvíce ohroženy proliferací ZHN a mez.terorismem, na prvním místě Spojenými státy. Posun v reinterpretaci či dokonce přepsání čl.51 Charty OSN upravujícího individuální a kolektivní sebeobranu je v současnosti nepravděpodobný. Stávající interpretace je dostatečně flexibilní, aby umožnila sebeobranu předstihující hrozící útok. Pokus o radikální změnu čl.51 by byl nepraktický vzhledem k předpokládané zdlouhavé debatě a velmi malé pravděpodobnosti nalezení nového konsenzu. Pro řadu států a expertů na mezinárodní právo je také jakékoliv uvolnění pravidel upravujících použití síly nebezpečné ze svojí podstaty. Podobně nereálné je i přijetí nového protokolu či úmluvy vypracované a přijaté na půdě OSN. Naopak právně nezávazné deklarace postupně vytvářející novou normu jsou schůdnější variantou, ať už provedené ve formě politického prohlášení dosaženého na půdě NATO a EU, či deklarace summitu RB OSN. Příkladem by mohla být obdobná deklarace summitu RB OSN z roku 1992, kdy byla proliferace ZHN prohlášena za hrozbu mez. míru a bezpečnosti. Polední přijatelnou variantou by mohla být deklarace konference expertů svolaná např. Mezinárodním výborem Červeného kříže, který se významně zasloužil o rozvoj humanitárního práva. Mnohem příznivější situace panuje v pohledu na preemptivní použití síly (sebeobranu) a redefinici bezprostřední hrozby (imminent threat), která by takový zásah legitimizovala. Nový charakter bezpečnostních hrozeb (především kombinace proliferace ZHN a mezinárodního terorismu) je akceptován, stejně jako potřeba přizpůsobit jim do jisté míry i nástroje sloužící k jejich odvracení. Debata ohledně povahy bezprostřední hrozby se ovšem spíše bude zaměřovat na kvalitativní dimenzi existujících kapacit a prokazatelnost jejich použití s nepřátelskými úmysly. Pro většinu evropských států nebude ovšem dostačující pro prokázání bezprostřední hrozby pouze samotná technologická schopnost, bez ohledu na regionální či politický kontext, podobně jako účinnost jiných nástrojů. Podstatný rozdíl nicméně existuje v akceptovatelnosti vojenského zásahu proti suverénnímu státu a proti mezinárodním teroristům. Preventivní použití síly proti suverénnímu státu je prakticky vyloučené, rovněž preemptivní použití síly by muselo splnit dlouhou řadu podmínek a je nejpravděpodobnější buď jako jednostranná akce USA nebo Izraele. Protiteroristické operace jsou chápány jako méně kontroverzní a snáze ospravedlnitelné, zvláště pokud by situace zahrnovala také programy vývoje či jiný způsob získání ZHN ze strany teroristů.

Závěry a doporučení pro ČR

38


EU i NATO umožňují proaktivní přístup v odvracení výše zmíněných hrozeb, jejich členové tedy nejsou nuceni pasivně vyčkávat až na útok či obdobný agresivní akt. Pro obě instituce je ovšem důležité využití celého spektra nástrojů – od odstrašení, přes kontraproliferaci, politické a ekonomické sankce, kontrolní režimy až po dlouhodobou prevenci. Pro EU je klíčový i vyvážený přístup k vojenským a nevojenským nástrojům. Preference k použití jednotlivých nástrojů se v Evropě a v USA vzhledem k rozdílné dostupnosti těchto prostředků a rozdílné strategické kultuře výrazně liší. Koalice ochotných budou v případě preemptivního použití síly pravděpodobné i do budoucna. Snaha o legitimizaci takových akcí je ovšem po irácké zkušenosti ještě důležitější a může v ní hrát důležitou roli například dlouhodobá debata o konkrétní hrozbě na půdě NATO a EU nebo společné hodnocení hrozeb. Unilaterální akce může být pro USA jednodušší, ale v dlouhodobé perspektivě jde o nebezpečné řešení, které podporuje oslabování pravidel v mezinárodním systému a tudíž i předvídatelnost chování jeho aktérů. Takový vývoj je obecně velmi riskantní pro státy menší velikosti závislé na stabilitě mezinárodního prostředí, obchodu a dodávek strategických surovin, k nimž nepochybně patří i Česká republika. Standard zpravodajských informací sloužících jako podklad pro rozhodnutí o použití síly musí být po iráckém debaklu přiměřeně vysoký. V této oblasti bohužel působí protichůdná logika – účinná operace (maximální utajení, rozhodnutí uvnitř jednoho státu,) vs. legitimní operace (postupné předložení jasného případu pro zásah, nejlépe na půdě RB OSN, diskuze o způsobech odvrácení konkrétní hrozby, akce v multilaterálním aranžmá). Doporučení: •

•

•

• •

ČR by měla podpořit konkrétní kroky na půdě EU i NATO vedoucí k diskuzi o podmínkách použití síly proti mezinárodnímu terorismu a proliferaci ZHN. Tento postup by měl vyjasnit, jaké postoje jednotlivé členské státy zaujímají a s jakou závažností tyto hrozby vnímají. Tato debata nemusí nutně vést k přijetí jednotného stanoviska všech členských států dané organizace. ČR by zároveň měla podpořit diskuzi o vymezení pojmu „bezprostřední hrozba“, který představuje klíčový prvek koncepce preemptivní sebeobrany. Mezinárodní právo takovou explicitní definici neobsahuje. Charakter některých bezpečnostních hrozeb (šíření ZHN a jejich možné použití při teroristických útocích) nicméně vyžaduje důkladné promyšlení, zahrnující i klesající význam časového faktoru u těchto hrozeb. EU jako celek se v nejbližších letech rozhodně nebude angažovat v preventivním použití síly, neboť tradice použití síly jsou v jednotlivých členských státech příliš rozdílné. Řada států ovšem může přistoupit k účasti na akcích zahrnujících preemptivní použití síly. Tato individuální možnost volby by měla zůstat otevřena a EU by ji na své úrovni neměla státům bezdůvodně komplikovat. Nejlepší politikou EU by měla zůstat oficiální nejednoznačnost a podpora tvorby norem použití síly, které budou odpovídat nové strategické situaci, včetně nejvážnějších hrozeb identifikovaných v EBS, Strategické koncepci NATO či dokumentech OSN v oblasti proliferace ZHN a mezinárodního terorismu. ČR by měla takový přístup v rámci EU plně podpořit. Preemptivní použití síly v sebeobraně před bezprostředně hrozícím nebezpečím je důležité pro odvracení závažných bezpečnostních hrozeb, aniž by se muselo čekat na vskutku zničující útok za použití ZHN. Členské státy EU a NATO mají zároveň možnost přistoupit k celé řadě jiných opatření aktivní prevence a kontraproliferace (PSI, apod). či podpořit akce odrazení (disuassion), odstrašení (deterrence) či zadržování (containment), které mohou být dostatečně účinné vůči státním aktérům. ČR by měla spíše upřednostnit zvážení podpory použití síly v konkrétních případech nežli měnit svoji stávající bezpečnostní politiku a podpořit obecný princip použití síly k odvracení hrozeb v různé fázi jejich vývoje, tak jak to preferuje Bushova doktrína.

Závěry a doporučení pro ČR

39

Koncept preemptivní sebeobrany v kontextu boje proti terorismu po 11. září 2001

Recommend Documents