Könnyebb lesz a frakcióalakítás Az új Házszabály alapján főszabály szerint könnyebb lesz országgyűlési frakciót alakítani, azonban erre továbbra is csak a választásokon induló pártoknak lesz lehetősége, így például a ciklus közben alakultaknak nem. Az Alapjogokért Központ a hatályos és a most elfogadott új Házszabály összevetése során arra a megállapításra jutott, hogy míg az Országgyűlés létszáma majdnem megfeleződik, addig ennél nagyobb mértékben csökken a frakcióalakításhoz szükséges minimumlétszám. Ugyanis az eddigi 386 képviselőhöz képest 199 fog helyet kapni az új Országgyűlésben, azonban képviselőcsoportot a korábbi legalább 12 helyett már 5 képviselő is létrehozhat. Az új szabályozás ezen változtatás mellett azonban a választásokon önállóan induló pártok esetében megtartotta a 3 fős frakciókra vonatkozó kisegítőszabályt. Szintén megmaradt az a legitimációs célokat szolgáló, 2012-től már hatályos előírás is, mely alapján csak a választásokon magát megmérettető párt alakíthat képviselőcsoportot. A közös listán induló pártok alakíthatnak közös frakciót, de legalább 5 fős önálló képviselőcsoportokat is. Az Országgyűlés megalakulásakor ezen 5 főbe nem csak a szigorúan az adott párt színeiben induló jelölt, hanem bármely közös jelölt tartozhat, amennyiben csatlakozik az adott frakcióhoz. Emellett a közös listán induló, azonban önálló frakcióalakításhoz az Országgyűlés megalakulásakor még nem elég képviselővel rendelkező párt természetesen a továbbiakban is megkísérelhet képviselőcsoportot alakítani. A szükséges létszám ilyen esetben bármikor elérhető a korábban más frakcióhoz nem csatlakozó, de közös jelöltként bejutott képviselőkkel. A joggyakorlatnak kell azonban választ adnia arra a kérdésre, hogy ha az ilyen képviselő kilép a közös lista egyik pártja által alakított frakcióból, akkor részt vehet-e a lista egy másik pártjának frakcióalakításában, vagy függetlenné vált képviselőként egy, csak már létező képviselőcsoporthoz csatlakozhat. A korábbi alkotmányos szabályozáshoz képest előremutató változás, hogy az Alaptörvény immár egyértelműen rendelkezik az országgyűlési képviselőcsoportok működésének alapjairól: így rögzítésre került, hogy a képviselők joga – de nem kötelessége – országgyűlési képviselőcsoport alakítása.
1
A képviselőcsoport jelentőségét az
alkotmányszöveg a képviselők tevékenységének összehangolásában jelöli meg, a frakcióalakítás feltételeinek meghatározását azonban a házszabályi rendelkezések körébe utalja.2 A minap elfogadott új Házszabály a 2014. április 6-ai parlamenti választást követően megalakuló Országgyűlés alakuló ülésének napján, azaz a választást követő harminc napon belüli, ma még ismeretlen időpontban lép hatályba.3 Az új szabályozás reagál a legfontosabb változásra, a parlamenti létszám 386 főről 199 főre csökkenésére is. A jogalkotó a frakcióalakítási minimumlétszám szintjét a parlamenti, közel 48 százalékos létszámcsökkentés arányánál jóval nagyobb mértékben, 58 százalékkal csökkentette, azaz megkönnyítette a frakcióalakítást. Az önálló pártlistákon bejutó képviselőkre vonatkozó szabályok változatlan küszöbe mellett ez elsősorban a közös pártlistát állító pártok számára jelent könnyebbséget. Országgyűlési képviselőcsoportot a jövőben is a parlamenti választáson országos pártlistát állító és mandátumot szerző, ugyanazon párthoz, vagy annak jogutódjához tartozó képviselők alakíthatnak. Főszabályként a jelenlegi 12 helyett már 5 képviselő is jogosult lesz frakcióalakításra, miközben megmarad a jelenleg hatályos kisegítő szabály, mely szerint 3 fő is alakíthat frakciót, ha az adott képviselők mandátumukat ugyanazon önálló országos pártlistáról szerezték. A legalább 5 képviselő általi frakcióalakítás így a jövőben a közös listán induló pártok számára lesz fontos korlát.
1
Frakcióalakítás az Országgyűlés alakuló ülésén és azt követően A közös listán induló pártok tehát több forgatókönyv alapján alakíthatnak frakciót. Az új Házszabály feltételül mindössze annyit szab meg, hogy ilyen képviselőcsoport alakítására a közös országos listát állító és mandátumot szerző pártokhoz tartozó képviselők jogosultak. További vonatkozó szabály, hogy az adott frakció legalább 5, a párthoz tartozó képviselőből álljon. Ezek alapján a közös listán induló pártok alakíthatnak közös frakciót, de önálló frakciókat is. Utóbbi esetben természetesen nem feltétel, hogy a legalább 5 fős frakcióhoz valamennyi, az adott jelölő szervezet színeiben mandátumot szerzett képviselő csatlakozzon, azonban az igen, hogy az 5 fő az adott párthoz tartozzon. Az adott párthoz tartozónak a korábbi és az új Házszabály is azt a képviselőt tekinti, aki az adott párt tagja, vagy aki az adott párt – akár közös – jelöltjeként indult a választáson. Emellett az a független vagy függetlenné vált képviselő is párthoz tartozónak minősül, akinek csatlakozását egy már létező képviselőcsoport elfogadta – esetükben tehát nem beszélhetünk arról, egy teljesen új frakció megalakításához részvételükkel hozzájáruljanak.4 Így az Országgyűlés alakuló ülésén az a közös listán indult, de szó szoros értelemben csak 4 képviselővel rendelkező párt, mely önálló frakció alakítására törekszik, az ehhez szükséges „hiányzó” képviselőt csak a közös jelöltként mandátumot szerző képviselők közül „hívhatja le”. Függetlenként vagy más pártlistáról az Országgyűlésbe jutó képviselő tehát nem „segítheti ki” a frakcióalakítás kapcsán létszámhiánnyal küzdő pártot, tekintettel arra, hogy nem minősül az adott párthoz tartozónak – kivéve azt az esetet, ha az illető az alakuló ülés napjáig belép az érintett pártba. Bár a képviselőcsoportokat a működéshez kapcsolódó előnyök miatt célszerű a ciklus elején megalakítani, a közös listán indult, azonban önálló frakció alakítására törekvő párt – ha az alakuló ülésen a fentiek szerint nem járt sikerrel – természetesen a továbbiakban is próbálkozhat frakcióalakítással. Ehhez továbbra is igénybe veheti a közös jelöltként mandátumot szerző képviselő segítségét, amennyiben az az alakuló ülésen nem csatlakozott más képviselőcsoporthoz.5 Emellett adott esetben az is elképzelhető, hogy a közös listán induló és mandátumokhoz jutó két (vagy több) párt az alakuló ülésen még nem tud vagy akar „közös frakciót” alakítani, azonban önálló frakció alakításához sincs meg a szükséges létszám. Így az alakuló ülést követően – ha semelyik más frakcióba sem léptek be képviselőik – „fuzionálhatnak” és új, közös frakciót hozhatnak létre, hiszen azonos közös listáról jutottak be. Az viszont ilyen esetben az új szabályzás alapján nem egyértelmű, hogy egy, adott esetben „4 képviselős pártot” kisegíthetnek-e úgy a közös listán szereplő, de egyéb képviselőcsoporthoz már csatlakozott „másik párt” képviselői, hogy eredeti frakciójukból kilépnek, és ezek után vesznek részt új frakció megalakításában. Azt a joggyakorlatnak kell majd eldöntenie, hogy az ilyen képviselőkre elsősorban a függetlenné váltakra vonatkozó frakcióalakítási tilalmat, vagy azt a szabályt kell vonatkoztatni, miszerint közös jelöltként az új frakciót megalakítani szándékozó párthoz tartoznak, így a frakcióalakításban részt vehetnek. A Központ álláspontja és egy utóbb benyújtott módosító javaslat szerint a kilépett képviselő – tekintet nélkül а tagság megszűnésének módjára – függetlennek minősül, és csak a 6 hónapos belépési tilalmat követően csatlakozhat egy már létező képviselőcsoporthoz.6 A frakcióalakítás mellett lényeges kérdés a megszűnés esete is, melynek rendezőelve az új Házszabályban igazodik a frakcióalakításhoz. Így alapesetben megszűnik a képviselőcsoport, ha tagjainak száma 5, illetve 3 fő alá csökken, és akkor is, ha az adott frakció maga mondja ki megszűnését – ilyen esetre vonatkozóan kodifikálásra került, hogy 2
a bejelentés tekintetében a frakcióvezető szava a döntő. Új megszűnési eset, amikor a frakció „mögött” álló párt szűnik meg: ez automatikusan magával vonja az adott képviselőcsoport megszűnését. A megszűnés bejelentésére a képviselőcsoport vezetőjének a korábbiakkal megegyezően három napja van: ezen „türelmi időszakra” vonatkozó előírást azonban az új Házszabályra vonatkozó határozati javaslat eredetileg csak az „5 fős szabály” alapján megalakult frakciókra vonatkoztatta. Egy utóbb benyújtott módosító azonban időben korrigálta a kodifikációs hibát, kimondva, hogy a 3 fős frakció sem szűnik meg abban az esetben, ha a vonatkozó bejelentésre nyitva álló három nap alatt egy új képviselő csatlakozik a képviselőcsoporthoz. Fentiekhez kapcsolódóan egy példával érzékeltetve: ha egy frakció létszáma ideiglenesen 5 (vagy adott esetben 3) fő alá esik, akkor egy független vagy függetlenné vált képviselő 3 napon belüli csatlakozásával a frakció nem szűnik meg, az említett képviselő nem új frakció létrehozásához, hanem egy már létező frakció „életben tartásához” járul hozzá. A rendelkezés kapcsán fontos kiemelni, hogy az új Házszabály egyértelművé teszi: ha már megtörtént frakció megszűnésére vonatkozó hivatalos bejelentés, akkor azt követően nincs lehetőség új képviselő csatlakozására, akkor sem, ha arra amúgy a vonatkozó 3 nap alatt kerülne sor. A korábbi házszabályok frakcióalakításra vonatkozó rendelkezései A frakciók működésének szabályai a rendszerváltás, a pluralizmus létrejötte óta számos alkalommal változtak. Különösen gyakran módosultak a frakcióalakítás szabályai, minimumkövetelményei, amelyeket nemcsak a Házszabályt megalkotó Országgyűlés, hanem az Alkotmánybíróság határozatai is alakítottak. Az Alkotmánybíróság megállapításai mentén a közjogtudományban kikristályosodott néhány olyan alapelv, amely máig hatóan befolyásolja a frakcióalakítás szabályozását. Miközben a frakcióalakítás alapvetően a szabad mandátum elve gyakorlati érvényesülésének egyik fontos garanciája, addig a jogalkotónak az Országgyűlés hatékony működésére is tekintettel kell lennie a képviselőcsoport-alakítás létszámfeltételének megalkotásánál. Ebből fakadóan az Alaptörvény is országgyűlési képviselők, azaz több képviselő képviselőcsoport-alakítási jogáról ír.7 Emellett érdemes megemlíteni, hogy a képviselőkből álló képviselőcsoport megalakítását nagymértékben befolyásoló választási küszöb meglétét, előírását az Alkotmánybíróság több esetben vizsgálta, és azt nem találta alkotmányellenesnek.8 A frakcióalakítás szabályait 1994-ig az akkori Házszabálynak az utolsó pártállami parlament által elfogadott, a demokratikusan választott Országgyűlés összeülésével hatályba lépő módosítása határozta meg.9 Az egypártrendszer addigi területi elven szervező, megyei és fővárosi alapon kötelezően megalakítandó képviselőcsoportjait a pluralizmus jegyében a pártok képviselőinek és a párthoz nem tartozó (független) képviselőknek a szabad frakcióalapítási joga váltotta. Az állandó képviselőcsoportok alakításához a Házszabály legalább 10 képviselő csatlakozását írta elő, ugyanakkor a szabályozás lehetővé tette törvényjavaslatok kezdeményezésére és más, a képviselői tevékenységgel összefüggő célra egyéb csoportok létrehozását – mely jogosultság amúgy mindmáig adott.10 1994-ben került sor egy, a megfelelő demokratikus legitimációval rendelkező parlament által alkotott új Házszabály elfogadására.11 Az új szabályozás értelmében a frakcióalakítás „csengőszáma”, azaz a szükséges minimumlétszám 10 főről 15 főre nőtt. Egy 1992-es, alkotmányügyi és ügyrendi bizottsági állásfoglalás szellemében a jogalkotó azt is egyértelművé tette, hogy egy pártnak csak egy országgyűlési képviselőcsoportja 3
lehet.12 1994-től már elviekben sem volt lehetséges egy, csak függetlenekből álló országgyűlési képviselőcsoport megalakítására. Mindemellett pontosabban szabályozták a képviselők kilépését és kizárását, valamint a képviselőcsoport megszűnését.13 A képviselők kilépése esetére egy átmeneti, kötelező hat hónapos független időszakot írtak elő az új képviselőcsoporthoz csatlakozás feltételeként, csökkenteni igyekezve a frakcióváltások kiemelkedően magas számát.14 Az 1998-as választásokon a Magyar Igazság és Élet Pártja (MIÉP) az érvényes, országosan összesített területi listás szavazatok 5,55 százalékát megszerezve bejutott a parlamentbe, de csak 14 mandátumot szerzett. Így a Házszabály 15 fős minimumlétszámát figyelembe véve, nem alakulhatott frakciójuk. A párt ezért az Alkotmánybírósághoz fordult, és indítványában a vonatkozó házszabályi rendelkezés visszamenőleges hatályú megsemmisítését, azaz de facto frakcióalakítási jogának elismerését kérte. Az Alkotmánybíróság határozatában azt állapította meg, hogy az akkori választási rendszernek megfelelően az olyan párthoz tartozó országgyűlési képviselőket, amely az országosan összesített érvényes listás szavazatok több mint öt százalékát megkapta, megilleti a képviselőcsoport létrehozásának joga. Abban az esetben, ha ez a létszám nem éri el a frakcióalakítás általános minimumlétszámát, a párt képviselőcsoportjának létrehozásához és működéséhez szükséges létszám a párt képviselőinek az Országgyűlés alakuló ülésekor meglévő száma.15 Az AB határozata visszamenőleges hatállyal megsemmisítette a Házszabály 15 fős minimumlétszámot előíró szabályát.16 Az Alkotmánybíróság ezen túl általános alapelveket is lefektetett a frakcióalakítás minimumlétszámának jövőbeli szabályozáshoz. Eszerint az Országgyűlés a Házszabályban akár a legkisebb, listán bejutott párt mandátumainak számát alapul véve egységesen is meghatározhatja a küszöböt, de a parlamenti működés követelményeiből kiindulva általános szabályként akár számszerűen, vagy az összes képviselő létszámának százalékával meghatározott létszámot is előírhat, utóbbi esetben az ezt a küszöböt el nem érő, listán azonban mandátumot szerzett párt frakcióalakítási jogát külön szabállyal kell biztosítania. Ezt követően azonban az Országgyűlés két cikluson keresztül nem szabályozta az országgyűlési képviselőcsoport megalakításához szükséges, az Alkotmánybíróság által is tárgyalt minimális létszám kérdését. Erre csak 2007 végén került sor: az akkori módosítás értelmében a frakcióalakítás minimumszáma újra 10 képviselő lett, kiegészítve azzal a kisegítő szabállyal, hogy a listán parlamentbe került párt ez alatti létszámmal is megalakulhat, feltéve, hogy minden, a listáról mandátumot szerzett képviselő ehhez a frakcióhoz csatlakozik. Ennek megfelelően a képviselőcsoport alapesetben 10 fő alá, a kisegítő szabály esetében pedig az alakuláskori létszám alá történő csökkenéssel szűnt meg.17 2012. április 16-án az Országgyűlés újra módosította a Házszabályt. A frakcióalakítás minimumlétszámát 10-ről 12 főre emelték, továbbá a frakcióalakítás feltételéül szabták, hogy az kizárólag az előző parlamenti választáson országos pártlistát állító és mandátumot szerző, ugyanazon párthoz vagy annak jogutódjához tartozó képviselők joga.18 Az Alkotmánybíróság vonatkozó, a módosítást tárgyaló határozata ugyanakkor leszögezte, hogy annak a pártnak a képviselőit, melynek listája a területi pártlistákra leadott, országosan összesített érvényes szavazatok több mint öt százalékát megszerezte, mindenképpen megilleti a képviselőcsoport létrehozásának joga. Ennek kimondása arra kötelezte az Országgyűlést, hogy a Házszabályt ennek megfelelően – megint csak – módosítsa. Így az addig hatályos „kisegítőszabályt” úgy írták át, hogy képviselőcsoport alakítására jogosult az ugyanazon párthoz tartozó 3 képviselő is abban az esetben, ha mandátumukat egyazon párt önálló országos listájáról szerezték.19 4
A képviselőcsoport megalakításának szabályozása az egyes házszabályok alapján A szabályozás időbeli hatálya
A szükséges minimumlétszám
Egyéb tartalmi feltétel
1990.05.02. – 1994.10.07.
10 képviselő
Nem volt.
1994.10.08. – 1998.06.01.
15 képviselő
„Független frakció” nem lehet
Nincs minimumlétszám, AB 1998.06.02. – 2007.12.31
határozat alapján a listán 5%-ot elért pártot megilleti a
Közös párthoz tartozás
frakcióalakítás joga
2008.01.01. – 2012.04.19.
10 képviselő vagy az 5%-os küszöb átlépése
A kisegítő szabály esetében a listán mandátumot szerzett összes képviselő csatlakozása Előző választáson országos
2012.04.10 – 2013.08.31.
12 képviselő vagy az 5%-os küszöb átlépése
listaállítás és mandátumszerzés. A kisegítő szabály esetében a listán mandátumot szerzett összes képviselő csatlakozása Előző választáson országos
2013.09.01. – 2014. 04/05.
12 képviselő vagy 5%-os küszöb átlépésével 3 képviselő
listaállítás és mandátumszerzés. A kisegítő szabály esetében, ha ugyanazon listáról szereztek mandátumot Előző választáson országos
2014. 04/05. –
5 képviselő vagy 5%-os küszöb átlépésével 3 képviselő
listaállítás és mandátumszerzés. A kisegítő szabály esetében, ha ugyanazon listáról szereztek mandátumot
5
1
Magyarország Alaptörvénye, 5. cikk (4) Az 1994-98 közötti parlamenti ciklus sikertelen alkotmányozási folyamatának legfontosabb dokumentuma, a Magyar Köztársaság Alkotmányának szabályozási elveiről szóló 119/1996. (XII.21.) OGY határozat is indokoltnak látta a képviselőcsoportok rövid szabályozását (Negyedik Rész, II. fejezet, 2. pont (4) bekezdés). Hasonlóan, a vonatkozó szakirodalom is általában ezt az álláspontot képviselte, lásd részletesen Kukorelli István: Tradíció és modernizáció a magyar alkotmányjogban. Századvég Kiadó Budapest 2006, 181-184. oldal 3 Az egyes házszabályi rendelkezésekről szóló H/13253/49. sz. egységes javaslat. A frakcióalakításra és -megszűnésre ld. 1-3.§§, 5.§ http://www.parlament.hu/internet/plsql/ogy_irom.irom_madat?p_ckl=39&p_izon=13253&p_alsz=49 4 Az egyes házszabályi rendelkezésekről szóló H/13253/49. sz. egységes javaslat 1.§ (3) 5 Értelmezésünk szerint bár az alakuló ülésen képviselőcsoporthoz nem csatlakozó, de azonos közös listáról mandátumot szerző képviselő valóban „függetlennek” minősül, ő – mivel más frakció megalakításában nem vett részt – a „párthoz tartozónak” tekinthető, és részt vehet új frakció megalakulásában. Vele szemben az a „függetlenné vált” képviselő, aki egyszer már csatlakozott frakcióhoz, de abból ki is lépett, nem „párthoz tartozónak” fog minősülni, hiába szerepelt ugyanazon a közös listán, hanem olyan függetlennek, aki már „csak” csatlakozhat létező képviselőcsoporthoz. 6 H/13253/50. sz. módosító javaslat, 2. pont http://www.parlament.hu/irom39/13253/13253-0050.pdf 7 Lásd a nemzetközi példákra is tekintettel, az Alaptörvény előtti szabályozási helyzetről Orbán Balázs András: A frakciók helye az alkotmányban, különös figyelemmel a frakciók lehetséges szerepére annak stabilizálásában. Közjogi Szemle 2011/1. szám 61-63. oldal 8 3/1991. (II. 7.) AB határozat 1040/B/1999. AB határozat 9 Az Országgyűlés Házszabályainak módosításáról és egységes szövegéről szóló 8/1989. (VI.8.) OGY határozat módosításáról szóló 31/1990. (III.25.) OGY határozat 10 Állandó 1990-ben a parlamenti választásokat követően a négyszázalékos küszöb feletti eredményt elérő hat párt, a ciklus közben pedig újabb két formáció (az ún. „kisgazda harminchatok” és 14 fővel a MIÉP) hozott létre képviselőcsoportot. 11 46/1994. (IX.30.) OGY határozat 12 Az 1992 februári vita oka a kisgazda képviselőcsoport kettészakadása volt, lásd részletesen: Számháború. HVG 1998/22. szám (1998.06.06.) http://archivum.hvg.hu/article/199822Szamhaboru.aspx 13 Ennek kapcsán megjegyzendő, hogy a ciklus során az MDF frakciója – az akkori bizottsági állásfoglalás szerint – „kettészakadt”, így a frakcióalakításhoz szükséges létszámminimumnak megfelelve, 15 képviselő részvételével megalakulhatott a Magyar Demokrata Néppárt (MDNP) képviselőcsoportja. Ld. Szente Zoltán: im. 11-12. o. 14 Az átülések számának csökkentése, a frakciók személyi állománya stabilitásának növelése csak a harmadik parlamenti ciklusra sikerült. 1990 és 1994, illetve 1994 és 1998 között ugyanúgy 50 képviselő hagyta el frakcióját, 1998 és 2002 között ez a szám 25 képviselőre csökkent. Lásd: Szente Zoltán: Az Országgyűlés húsz éve. in Sándor Péter – Stumpf Anna – Vass László (szerk.): Magyarország politikai évkönyve: kormányzati rendszer a parlamenti demokráciában. Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, Budapest, 2009. 15 27/1998. (VI.16.) AB határozat 16 Az AB a 46/1994. (IX.30.) OGY határozat 15.§ (1) bekezdésének első mondatát 1998.06.02-ra visszamenő hatállyal megsemmisítette. 17 2008 októberében az MDF frakció 10 fő alá csökkenés miatt előbb közel került a megszűnéshez, de az erről szóló frakcióvezetői bejelentésre biztosított háromnapos határidőre vonatkozó alapján egy képviselő gyors csatlakozásával mégis tovább működhetett, egészen 2009 márciusáig, amikor egy újabb kilépés miatt a frakciólétszám végleg 10 fő alá esett. ld.Smuk Péter: A frakcióvezető különleges hatásköréről. In: Közjogi Szemle 2009/2. szám, 14-17. o. és Petrétei József: A frakciók szabályozásának kérdőjelei. In: Közjogi Szemle 2009/3. szám, 31-34. o. 18 Ennek megfelelően a Demokratikus Koalíció tíz politikusa – akik 2010-ben még az MSZP listáján kerültek az Országgyűlésbe – nem tudott frakciót alakítani, később pedig a házszabály új rendelkezéseinek megsemmisítését kérő indítványukat az Alkotmánybíróság elutasította. Ld. 10/2013. (IV.25.) AB határozat 19 E módosítás tette lehetővé a Lehet Más a Politika (LMP) számára, hogy az időközben kilépések miatt megszűnt képviselőcsoportját hét képviselője újraalakítsa. 2
6
