Kisebbségvédelem az Európai Unióban Piliscsaba 2012. július 20. 2013. július 11. dr. habil. SZALAYNÉ SÁNDOR ERZSÉBET
NKE Nemzetközi Intézet, PTE ÁJK Európa Központ
[email protected] [email protected]
http://szse.eu
ELŐADÁSVÁZLAT
1. 2.
3. 4.
5.
6.
Előzmények Az európai szintű kisebbségvédelem idealista korszaka: az Európai Parlament soft law jellegű állásfoglalásai A bővítés korszaka: a koppenhágai kritériumok meghatározó szerepe A kisebbségvédelem megjelenése az Unió belső politikáiban: politikai, majd jogi dimenzió + intézményi dimenzió Általános értékelés Kitekintés az alapjogvédelem aktuális problémáira
ELŐZMÉNYEK 1.
2.
3.
4.
5.
Globalizáció - intenzív nemzetközi együttműködés – következmény: tagállami hatáskörök nemzetközi szervezetekre telepítése Alapjogvédelem, beleértve a kisebbségvédelmet is – már nem tisztán nemzeti feladat Belső kontroll – Hagyományosan és elsődlegesen: nemzeti alkotmánybíróságok és felsőbb bíróságok feladata Külső kontroll Európában – Újszerű és szubszidiárius: Európai Unió Bírósága + Emberi Jogok Európai Bírósága az alapjogok tekintetében A kisebbségvédelem tekintetében marad a politikai – csak csírájában jogi – kontroll lehetősége nemzetközi színtéren
KISEBBSÉGVÉDELEM – IDEALISTA KORSZAK IDEALISTA, mert: 1.
Konkrét hatásköri felhatalmazás nélkül – Európai Parlament állásfoglalásai az 1980-as évektől kezdve
2.
Csak soft law jellegű dokumentumok
3.
EP kezdeményezések – átfogó, összeurópai rendszer megteremtése volt a cél számos belső ellentmondással
AZ EURÓPAI PARLAMENT ERŐFESZÍTÉSEI 1974-1984-1989 közötti időszakban EP Kulturális Bizottsága, majd a Jogi Ügyek Bizottsága keretében: Nemzetközi szerződést javasoltak – érdemi szavazás nem történt: 1. Alfons Goppel (Joachim Dalsass) – Kisebbségi Jogi Charta 2. Franz Ludwig Stauffenberg – Kollektív Jogok Chartája Realistább megközelítés – érdemi szavazás az EP-ben: 1. Gaetano Arfé – Regionális Nyelvek és Kultúrák Közösségi Chartája 2. Willy Kujpers – Regionális és etnikai kisebbségek nyelvei és kultúrái – legsikeresebb, mert elkülönített költségvetési forrás 3. Mark Kililea – Nyelvi kisebbségek az Európai Közösségben (1994)
A BŐVÍTÉS KORSZAKA: A KOPPENHÁGAI KRITÉRIUMOK – 1. Európai Tanács – Koppenhága, 1993 – új korszak kezdete 1.
Keleti bővítés perspektívája – markánsabb ”kisebbségpolitika” – az EU részéről a kisebbségek/kisebbségi nyelvek iránti elkötelezettség első látható jele – erős befolyásoló tényező: az 1990-es évek balkáni háborús eseményei
2. 3.
4.
Biztosította az EBLUL (ritka nyelvek) uniós finanszírozását Lehetővé tette az EP Kisebbségi Nyelvekkel Foglalkozó Intergroup-jának hivatalos elismerését Előtérbe került a kisebbségek politikai részvételének támogatása is. Ennek OKA: a kisebbségek aránya az EU tagállamainak (27 + 1) teljes népességében: 8,6-8,8%. (Európa 39 államában: 11,45%)
A BŐVÍTÉS KORSZAKA: A KOPPENHÁGAI KRITÉRIUMOK – 2. „A kisebbségek tisztelete és védelme” Országjelentések EU-tagság elérése érdekében – folyamatos ellenőrzés – EP-nek érdemi befolyása nem volt - Az EU a határain kívüli kisebbségekre koncentrált: nem kívánta „importálni” a csatlakozással érintett európai államok belső és egymás közti kisebbségi vitáit - Az uniós nyomásgyakorlásra a tagjelölt államoknak kisebbségbarát reformokat kellett végrehajtaniuk Később fontos elemmé vált: - Csatlakozási partnerség + EU délkelet-európai politikája -
A BŐVÍTÉS KORSZAKA: A KOPPENHÁGAI KRITÉRIUMOK – 3. 1.
2.
3.
JOGI ESZKÖZÖK 1999 (ASz) óta „Az Unió a szabadság, a demokrácia, az emberi jogok és az alapvető szabadságok tiszteletben tartása és a jogállamiság elvein alapul, amely alapelvek közösek a tagállamokban.” (EUSZ 6. cikk) – csatlakozási feltétel (49.cikk): a csatlakozni kívánó államoknak tiszteletben kell tartaniuk (megsértés esetére szankciókkal sújthatók: 7. cikk) Az EUSZ 6. cikkében a tagállamok nem tették kifejezetten primer jogi csatlakozási előfeltétellé a kisebbségvédelmet – politikai kritérium maradt, világos jogi dimenzió nélkül. A közép-kelet-európai államokkal kötött Európai Megállapodások (csak a) preambulumai utalnak – kivétel: Románia, Bulgária, Csehország és Szlovákia megállapodásainak 6. cikke
A BŐVÍTÉS KORSZAKA: A KOPPENHÁGAI KRITÉRIUMOK – 4. Csatlakozási Partnerségek Nyugat-Balkán – Stabilizációs és Társulási Folyamata
„A csatlakozási feltételrendszer alkalmazásának következtetései” – az Unió pénzügyi segítségnyújtása megköveteli az „emberi- és kisebbségi jogok tiszteletét” és „valódi esélyek biztosítását a menekültek számára” (1997) Explicit utalás kisebbségekre – csak a balti államokkal kötött megállapodásokban A Partnerségekkel létrehozott feltételrendszer túllépi az Európai Megállapodásokban (társulási szerződések) foglalt normák rendszerét Nagy jelentőségű – a csatlakozási tárgyalásokon új, önálló fejezetet képeznek az: „igazságszolgáltatás és alapjogok” - az Európai Bizottság felfogásában a kisebbségvédelem a tagjelölt országok átvételi kötelezettségeinek (acquis) része (először: Horvátország esetében).
A KISEBBSÉGVÉDELEM MEGJELENÉSE AZ UNIÓ BELSŐ POLITIKÁIBAN – 1.
-
-
Politikai dimenzió – az Európai Parlament új követelései a keleti bővítés tapasztalatai után A jogi dimenzió – EUMSz 19. cikke – a kisebbségvédelem új hivatkozási alapja – jogalapként szolgált eddig az alábbiakhoz: Különféle hátrányos megkülönböztetéseket tiltó irányelvekhez Pénzügyi eszközöket biztosító uniós intézkedési programokhoz „európai évek” programjaihoz (fogyatékkal élők – 2003, esélyegyenlőség – 2007, stb.) Nemek Közötti Esélyegyenlőség Intézete (Vilnius, 2006) Nyugat-balkáni államok uniós programokban való részvételéhez
EUMSZ. 19. CIKK – DISZKRIMINÁCIÓ TILALMI INTÉZKEDÉSEK A Szerződések egyéb rendelkezéseinek sérelme nélkül és a Szerződések által az Unióra átruházott hatáskörök keretén belül a Tanács az Európai Parlament egyetértését követően, különleges jogalkotási eljárás keretében, egyhangúlag megfelelő intézkedéseket tehet a nemen, faji vagy etnikai származáson, valláson vagy meggyőződésen, fogyatékosságon, koron vagy szexuális irányultságon alapuló megkülönböztetés leküzdésére. (2) Az (1) bekezdéstől eltérve, az Európai Parlament és a Tanács rendes jogalkotási eljárás keretében elfogadhatja a tagállamok által az (1) bekezdésben említett célkitűzések elérése érdekében tett intézkedéseket támogató uniós ösztönző intézkedések alapelveit, kizárva azonban a tagállamok törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezéseinek bármilyen összehangolását. (1)
A LISSZABONI SZERZŐDÉS ÚJÍTÁSAI 1.
Az LSz az európai integráció történetében először használja a „kisebbség” szót az EU primer jogában – az EUSz 6. cikke kiegészül: „Az Unió … az emberi jogok – ideértve a kisebbségekhez tartozó személyek jogait – tiszteletben tartásának értékein ALAPUL”. – a nemzetközi jogban elfogadott felfogással egyezően.
2.
Az LSz új, átfogó alkalmazási kötelezettséget vezet be az Unió számára az EUMSz 10. cikke alapján – „…politikái és tevékenységei meghatározása és végrehajtása során az Unió KÜZD mindenfajta … megkülönböztetés ellen”
3.
4.
EU Alapjogi Charta - 21. cikke felsorolja azokat az ismérveket, amelyek alapján tilos a hátrányos megkülönböztetés, így többek között a „nemzeti kisebbséghez tartozás” következtében is. EU Alapjogi Charta – 22. cikke az Uniót a „kulturális, vallási és nyelvi sokszínűség” tiszteletére is kötelezi
INTÉZMÉNYI DIMENZIÓ – AZ ÚJ ALAPJOGI ÜGYNÖKSÉG – 1 Rasszizmus és Idegengyűlölet Európai Megfigyelőközpontja (1998) HELYETTE: EU Alapjogi Ügynöksége (FRA - 2003, Bécs) – amely átvette az Alapjogi Szakértők Független Hálózatának feladatait is - Jogi szempontból meglehetősen gyenge intézmény: dokumentumai ajánlás jellegűek, és nem vizsgálhat egyedi emberi jogsértéseket sem. - Fő célja: támogatás és szakértelem biztosítása uniós és tagállami intézmények számára - http://fra.europe.eu
INTÉZMÉNYI DIMENZIÓ – AZ ÚJ ALAPJOGI ÜGYNÖKSÉG -2 2011-ben megjelent egy átfogó vizsgálat utáni helyzetfelmérés a következő címmel: Respect for and protection of persons belonging to minorities 2008-2010 (FRA Report) Letölthető: - http://fra.europa.eu/sites/default/files/fra_uploads/1769-FRAReport-Respect-protection-minorities-2011_EN.pdf
ÁLTALÁNOS ÉRTÉKELÉS 1. 2.
3.
4.
5. 6.
7.
EU primer jogi szinten – halvány előrelépés – járulékos jelleggel EU másodlagos jogalkotás – az általános megkülönböztetési tilalom közvetítésével már legalább létezik Alapjogi Charta – csak az ún. alkalmazási körében számonkérhető – és nincs mögötte önálló jogorvoslati eljárás Marad a „tagállami alkotmányos hagyományok” szerepe – tehát visszautalás a nemzeti jogrendek kisebbségvédelmére Alapjogi Ügynökség nem „döntőbíró” EU – Európa Tanács intézményesített kapcsolat még nem jött létre Kisebbségvédelem továbbra is elsősorban az alapjogvédelem része – annak minden problémájával együtt
JOGÉRTELMEZÉSI KÉRDÉS – HÁROMSZINTŰ ALAPJOGVÉDELEM? 1.
EU Alapjogi Charta - „Az Unió elismeri az EU Alapjogi Chartájának 2000. december 7-i, Strasbourgban 2007. december 12-én kiigazított szövegében foglalt jogokat, szabadságokat és elveket; e Charta ugyanolyan jogi kötőerővel bír, mint a Szerződések” (EUSz. 6. cikk (1) bek.)
2.
EJEE (Emberi Jogok Európai Egyezménye) szubszidiárius jellege ellenére inspirációs forrás az uniós jogértelmezés számára („… az uniós jogrend részét képezik, mint annak általános elvei”) EUSz. 6. cikk (3) bekezdés – mint argumentációs bázis nem válik szükségtelenné a jövőben sem
3.
Hiányosság: magánszemélyek uniós perképessége nem állja ki az EJEE hatékony jogorvoslathoz való jog próbáját! – Némi kiegyensúlyozás: egyéni panasz lehetősége az EJEB előtt valamint az EUMSz. új 263. cikk negyedik bekezdése („Bármely természetes vagy jogi személy eljárást kezdeményezhet […] az őt közvetlenül érintő olyan rendeleti jellegű jogi aktusok ellen, amelyek nem tartalmaznak végrehajtási intézkedéseket.”)
VÉGÜL – FÉLELMEK - LUXEMBOURGBAN A Európai Unió Bírósága tart attól – hogy az Unió valamely aktusának érvényességével kapcsolatos döntés kitolódhat az Unión „kívülre” – és ezzel a külső alapjogi kontroll miatt a Bíróság tagállamoktól kapott jogköre csorbul – netán úgy, hogy a Bíróságnak nem volt esélye érdemben véleményt nyilvánítani. Hat évtized alatt az uniós joggal összefüggésben kialakított érvelési és értelmezési rendszerét és prioritásait félti. („A csatlakozás nem érinti az Uniónak a Szerződésekben meghatározott hatásköreit” - EUSz 6. cikk (2) bek. A csatlakozásról szóló megállapodásnak „rendelkeznie kell az Unió és az uniós jog sajátos jellemzőinek megőrzéséről” - 8. számú jegyzőkönyv.)
NÉHÁNY PROBLÉMA FELVETÉSE
Az esetleg még rendelkezésre álló idő függvényében
NÉHÁNY PROBLÉMA FELVETÉSE 1.
Probléma – egyéni panasz lehetősége EUMSz 263. cikk és a 265. cikk: (semmisségi és mulasztási eljárás)
„Bármely természetes vagy jogi személy *…+ eljárást indíthat a neki címzett vagy az őt közvetlenül és személyében érintő jogi aktusok ellen, továbbá az őt közvetlenül érintő olyan rendeleti jellegű jogi aktusok ellen, amelyek nem tartalmaznak végrehajtási intézkedéseket”.
1. PROBLÉMA – EGYÉNI PANASZ LEHETŐSÉGE 1.
Egy esetleg túl szűk értelmezés – az EJEE 6. és 13. cikkének sérelmét okozhatja? (6. cikk - tisztességes tárgyaláshoz való jog) (13. cikk – hatékony jogorvoslathoz való jog)
1.
Megalapozhatja az Uniónak az EUMSz 340. cikke ( és 268. cikk) szerinti felelősségét? („Szerződésen kívüli felelősség esetén az Unió a tagállamok jogában közös általános elveknek megfelelően megtéríti az intézményei vagy alkalmazottai által feladataik teljesítése során okozott károkat.”)
2. PROBLÉMA - TAGÁLLAMON BELÜLI JOGALKALMAZÁS 1.
2.
3.
Az egyéni panaszt az uniós jog alkalmazási körében a tagállammal szemben kell indítani – eljárásjogi szabály megteremtése szükséges ahhoz, hogy az Unió peres fél lehessen (legyen?) – a csatlakozás során tisztázandó Járulékosan ilyenkor alapjogi szempontú vizsgálatra is sor kerülhet Strasbourgban – úgy, hogy a luxembourgi bíróságnak nem volt módja korábban az adott ügyben állást foglalni (ugyanúgy, mint eddig) Megoldás? – elegendő az Egyezmény 46. cikke („A Magas Szerződő Felek vállalják, hogy magukra nézve kötelezőnek tekintik a Bíróság végleges ítéletét minden ügyben, amelyben félként szerepelnek” – az ítélet tehát nem közvetlenül a személyt jogosítja)
3. PROBLÉMA – ELŐZETES DÖNTÉSHOZATALI ELJÁRÁS 1.
2.
3.
Az ilyen döntés ellen nem lehet egyéni panaszt (EJEE 34. és 35. cikk szerint) benyújtani – mert az alapügyben/a ténybeli döntést a nemzeti bíró hozza meg – nem a Bíróság. Másrészről ez az eljárás csak közvetve szolgál alapjogi védelmet, elsődleges célja az uniós jog hatékonyságának biztosítása (legutóbb ld. a Melki-ügy, C-188, 189/10, 2010.06.22.) VISZONT – nagyobb esélye van annak, hogy a nemzeti bíró előterjesztési kötelezettségének elmulasztása adott körülmények között előidézheti az EJEE 6. és 13. cikke: a jogorvoslathoz való jog sérelmét.
KONVERGENCIA VAGY/ÉS INTERFERENCIA?
FORMÁI Strasbourg – Luxemburg viszonylatban: Kölcsönös egymásra hivatkozás már több évtizede (Hoechst) Egymást lerontó hatások – egymást erősítő hatások (Carpenter) Uniós jogon belüli viszonylatok: Alapszabadságok alapjoggá válásának folyamata – akadályozási tilalommá értelmezi át az EuB az eredetileg diszkrimináció-tilalmi rendelkezéseket (tipikusan vertikális kötelezettség-viszonyt horizontálissá: magánszemélyek között is érvényesíthetővé teszi)
Alapjogok, mint a nyomós közérdek körébe tartozó kimentési okok – a gazdasági alapszabadságok korlátozásának új lehetősége
KÉT JOGESET - EGYÜTTGONDOLKODÁSRA C-411/10, C-493/10 sz. egyesített ügyek – NS, M.E. Menedékkérők nem adhatók át olyan tagállamnak (!), amelyben fennáll a veszélye az embertelen bánásmódnak C-135/08 sz. ügy – Janko ROTTMANN Csalárd módon megszerzett honosítás visszavonása – feltétellel – uniós polgár hontalanná válhat?
ÉS MÉG EGY ÜGYTÍPUS – RÁADÁS NEMZETKÖZI JOG – UNIÓS JOG TALÁLKOZÁSAKOR MELYIKÉ AZ ELSŐBBSÉG? C-402/05.P. és C-415/05.P. sz. egyesített ügyek – 2009. szeptember 3. - ítélet
KADI és Al Barakaat Foundation – a magasabb szintű alapjogvédelmet biztosító uniós jog megelőzi a nemzetközi jogot (ENSZ BT-határozat – tulajdonhoz és tárgyaláshoz való jog)
____________________________________________________ C-364/10. sz. ügy – 2012. március 6. - indítvány
Magyarország v Szlovákia ügy – Sólyom László köztársasági elnöknek Szlovákia területére való belépése – a személyek szabad mozgására vonatkozó irányelv hatálya nem terjed ki az államfők másik tagállam területén tett látogatásaira – hivatalos-nem hivatalos látogatás – nemzetközi jog megelőzi az uniós jogot
