A NAGYVÁROSI RÉGIÓK LEHETSÉGES SZEREPE AZ EURÓPAI UNIÓ KOHÉZIÓJÁNAK ERŐSÍTÉSÉBEN, KÜLÖNÖS TEKINTETTEL A LISSZABONI FOLYAMATRA, A VERSENYKÉPESSÉG NÖVELÉSÉNEK KIHÍVÁSÁRA ÉS A HARMADIK KOHÉZIÓS JELENTÉSRE
Készült a Magyar Terület- és Regionális Fejlesztési Hivatal megbízásából
Készítették: Gerőházi Éva Tosics Iván Kriston Vízi Gábor és Nábráczky Anna közreműködésével
2005. június 30.
Városkutatás Kft.
Tartalomjegyzék Bevezetés................................................................................................................................3 1
2
Kohézió, versenyképesség és a régiók szerepe az Európai Unióban .......................4 1.1
A kohézió és a versenyképesség értelmezése az EU-ban ........................................4
1.2
A nagyvárosi régiók ...................................................................................................5
A régiók európai versenye .............................................................................................7 2.1
A nagyvárosi régiók és az európai versenyképesség (elméleti kérdések) ................7
2.2
A nagyvárosi régiók szerepe az európai kohézió erősítésében (empirikus elemzés).. .................................................................................................................................13
2.3
A policentrikus Európa elképzelése .........................................................................19
3
A nagyvárosi régiók szerkezete...................................................................................24
4
Nemzeti szintű nagyvárosi politikák ...........................................................................29
5
6
4.1
A várospolitikák leggyakoribb célkitűzései...............................................................29
4.2
A várospolitikák területi dimenziói............................................................................32
4.3
A fővárosok pozíciója a várospolitikák rendszerében ..............................................33
Az Európai Unió várospolitikája ..................................................................................35 5.1
Városi szegregáció ..................................................................................................35
5.2
Lakásproblémák.......................................................................................................37
5.3
Közlekedési szűk keresztmetszetek kialakulása .....................................................37
5.4
Környezeti ártalmak .................................................................................................38
5.5
Szuburbanizáció ......................................................................................................39
5.6
Munkanélküliség ......................................................................................................39
5.7
Az újonnan csatlakozott tagországok nagyvárosainak addicionális problémái........40
5.8
Speciális szereplők az uniós várospolitikában.........................................................41
A magyar metropolisz régió (következtetések)..........................................................43 6.1
A budapesti körüli térség fejlődése és helyzete.......................................................43
6.2
Budapest és régiójának helyzete az európai városhierarchiában............................44
6.3
Budapest és régiója fejlesztési lehetőségei .............................................................46
6.4
A policentricitás hatása a magyar városhálózatra ...................................................47
2
Városkutatás Kft.
Bevezetés Az Európai Unió bővítését követően a legfontosabb kérdéssé a világ egyik legnagyobb piacát jelentő unió hatékonyságának, versenyképességének növelése vált. A Kok jelentés (Kok, 2004) világosan kimondja, hogy az unió politikáinak jelentős mértékű megváltoztatása nélkül nincs remény a lisszaboni célkitűzések teljesítésére. A nagyvárosok, illetve a nagyvárosi (metropolitán) régiók kulcsfontosságúak a lisszaboni célok elérésében, hiszen ide koncentrálódik a fejlődés innovatív elemeinek döntő többsége. Ugyanakkor ezek a régiók a legtöbb esetben jelentős feszültségekkel, problémákkal is küszködnek, amelyek gátolják potenciáljuk kiteljesedését. A gazdasági folyamatok, a globalizáció hatásai egyre inkább helyzetbe hozzák a városokat, városrégiókat – pl. információs társadalom – ugyanakkor kiélezik a bennük található szélsőségeket. Jelentős kihívást jelent a nagyvárosi régiók és az adott ország kevésbé fejlett térségeinek kapcsolata, az innovativitáson alapuló fejlődés eredményeinek legalább részbeni kisugárzása más térségekbe. Európa fejlődésének kulcskérdése tehát megőrizni és fokozni a városrégiók versenyképességét – a lisszaboni célkitűzésekkel összhangban – oly módon, hogy a társadalmi és környezeti értelemben fenntartható fejlődés ne kerüljön veszélybe. A nagyvárosi régiók többfajta szempontból is az érdeklődés középpontjába kerültek az utóbbi években. Európai térségszervezési szempontból az ESDP-t követően az ESPON kutatásai közelítenek a kérdéshez, míg a közigazgatási, valamint az országos és a helyi kormányzási aspektus a „governance” témakörébe eső elemzések feladata. A Városkutatás jelen kutatási beszámolója három fő kérdéskör elemzését tűzi ki célul: •
A régiók Európában: milyen térbeli fejlődési modellek lehetségesek Európában (különös tekintettel a közép-európai térségre), és milyen szerepük lehet a nagyvárosi régióknak a térbeli kohézió és a versenyképesség erősítésében?
•
A régiók az országokban: milyen sikeres példák vannak európai országokban a nagyvárosi régiók potenciáljainak erősítésére, lehetőségeinek kihasználására?
•
A régiók belülről: milyen potenciáljai és problémái vannak a nagyvárosi régióknak, milyen példák ismertek a potenciálok erősítésére és ezzel párhuzamosan a nagyvárosi és városkörnyéki problémák kezelésére?
Az elemzés eredményeként javaslatok is megfogalmazásra kerülnek olyan politikákra, stratégiákra, amelyek a nagyvárosi régiók erősítésén keresztül hozzájárulhatnak az egyesült Európa jövője szempontjából kulcskérdésnek tekinthető versenyképesség erősítéséhez.
3
Városkutatás Kft.
1 Kohézió, versenyképesség és a régiók szerepe az Európai Unióban 1.1 A kohézió és a versenyképesség értelmezése az EU-ban A tanulmány európai léptékben vizsgálja a versenyképes nagyvárosi régiók szerepét. Kulcsfontosságú annak megértése, hogy az európai kohézió regionális szinten nagyrészt a versenyképességgel egyenlő. A kohézió és a versenyképesség sokszor egymással szembeállított fogalmai tehát valójában egymással összekapcsolódnak, és az Európai Unió mai felfogásában az uniós szintű kohéziót leginkább a helyi versenyképesség javításával lehet megközelíteni. A régiók versenyképességét szolgáló politikák tehát egyúttal az EU kohézióját is erősítik. (Persze az összefüggés nem kizárólagos, azaz a versenyképesség erősítése szükséges, de önmagában nem elégséges feltétele a térbeli kohéziónak, ezen felül speciális politikák is kellenek, amelyek speciális helyzetű térségek fejlődését segítik.) A helyi versenyképesség javításának az európai kohéziós politikában nagy szerepe van, amit jól illusztrál az a tény, hogy a Strukturális Alapok elsődlegesen a helyi gazdasági potenciál növelésére irányulnak. Az Európai Regionális Fejlesztési Alap fő célja az 1. és 2. célkitűzés területein a regionális fejlesztés biztosítása annak érdekében, hogy kiegyensúlyozott és fenntartható gazdasági potenciál jöjjön létre. A fő támogatási területek a következők: produktív infrastruktúra, kis- és közepes vállalkozások fejlesztésének támogatása, helyi foglalkoztatás, különösen a kultúra és a turizmus területén, kutatás, fejlesztés, telekommunikációs és közlekedési hálózatok kialakítása, környezetvédelem és komplex városrehabilitáció. Az Európai Szociális Alap alapvető feladata az 1997-ben, Amszterdamban definiált Európai Foglalkoztatási Stratégia és az erre alapuló nemzeti akcióprogramok pénzügyi hátterének biztosítása a következő támogatási területek szerint: aktív munkaerő-piaci stratégiák kialakítása, a potenciális munkaerő képzettségi szintjének növelése, a munkaerőpiacról kiszorult rétegek újraintegrálása, a vállalkozási képességek kialakítása és a felnőttoktatás széles körben való elterjesztése. Az Európai Mezőgazdasági és Garanciaalap orientációs része a közös mezőgazdasági politika struktúrapolitikai feladatainak megvalósításáért felelős: mezőgazdasági termékek feldolgozóipari hátterének megteremtése, fenntartható erdőgazdálkodás, falvak infrastruktúrájának fejlesztése, a mezőgazdaságban dolgozók képzése és átképzése, a korengedményes nyugdíjba vonulás elősegítése. A Kohéziós Alap a fejlődésben lemaradt országok nagy összegű beruházásait társfinanszírozza annak érdekében, hogy a beruházási költségek közösségi szektor által fizetendő része ne veszélyeztesse a konvergencia programok teljesítését: nagyvolumenű környezetvédelmi beruházások a nemzeti és uniós akcióprogramoknak megfelelően, nagyvolumenű közlekedési beruházások, elsősorban a TEN hálózat bővítése érdekében. Az egyes alapok beavatkozási területein végigtekintve egyértelművé válik, hogy a gazdasági és szociális kohézió megteremtésének célja a strukturális műveletek révén nem a tagországok állampolgárainak jövedelmi helyzetében lévő különbségek enyhítése (mint ahogyan ez igényként többször is megjelenik a szakirodalomban), hanem a termelő potenciál erősítése az infrastruktúrába és a humán erőforrásba való beruházások révén. Ezt a következőképpen fogalmazza meg a Régiók Bizottságának kiadványa
4
Városkutatás Kft. (Territorial Cohesion in Europe, 2002): „az EU kohéziós politikája értékes szerepet játszik az Unión belül a jövedelmi és foglalkoztatási különbségeket okozó tényezők kezelésében. A tagállamok közkiadásokat is jelentő politikái főként az alapvető szolgáltatások biztosítására és a transzferek nyújtására irányulnak, az EU kohéziós politikája pedig azon strukturális egyenlőtlenségek csökkentésére fókuszál, amelyek közvetlenül befolyásolják a régiók gazdasági versenyképességét és az emberek foglalkoztathatóságát.” A gazdasági és szociális kohézió érdekében megtett közösségi lépések valójában egy harmadik típusú kohézió, a területi kohézió megvalósulásának igényét is előre vetítik. Ez a kohézió fogalom már némileg túlmutat a gazdasági potenciálon, és azt kívánja biztosítani, hogy az erőforrások közel egyenlő mértékben álljanak rendelkezésre az Unió egész területén – tehát ebben az esetben már megjelenik az a jogos igény, hogy az EU minden pontján biztosítva legyen az életminőség egy bizonyos szintje. Az elv gyakorlati megvalósítása irányába tett jelentős lépésnek értékelhető az Európai Területfejlesztési Perspektíva (European Spatial Development Perspective, ESDP) formába öntése, amely explicit módon lefektette a területi kohézió alapelveit. A kohéziónak ez a kétféle értelmezése – helyi versenyképesség, és helyi ellátottság – jelenik meg a 2007-2013-as időszakot jellemző kohéziós politikában, amelynek jellegét a Közösségi Stratégiai Irányelvek c. dokumentum (Community Strategic Guidelines) mutatja meg. (Ez az az irányelv, amely kijelöli az EU támogatásokon alapuló nemzeti szintű stratégiai kereteit.) Az dokumentumban szereplő három tematikus, versenyképességet erősítő irányelv kiegészül egy területi irányvonallal, amely éppen a városi és vidéki területeken meglévő strukturális hiányosságokra adandó válaszokat elemzi.
1.2 A nagyvárosi régiók A nagyvárosi régióknak ma még nincs egyértelmű, minden szereplő által elfogadott definíciója. Első közelítésben nagyvárosi régióknak a munkába járás szempontjából lehatárolható városi térségeket tartják, azon települések körét tehát, ahonnan domináns szerepet játszik a központi városba való bejárás. A 2003-ban elindított ESPON kutatás (www.espon.lu) sokban hozzájárult a fogalom jobb kibontásához. Az Európában bevezetni javasolt Funkcionális Városi Területen (Functional Urban Area, FUA) olyan térséget értenek, amely megfelel a következő kritériumoknak: •
Legalább 500 ezer ember térben összefüggő, egy munkaerőpiacnak tekinthető térségben él.
•
A térség más szempontokból is összefüggőnek számít, legalább az alábbi kérdésekben egységes kezelést kíván: o
Terület-felhasználás és közlekedés
o
Városi területek megújítása, illetve városi terjeszkedés
o
Kereskedelem és szabadidő-felhasználás területei
o
Városi barnamezős és városkörnyéki zöldmezős gazdasági fejlődés
o
Rekreációs területek és zöldterületek hálózatai
5
Városkutatás Kft. A globalizáció körülményei között egyre világosabb, hogy a városokat és környéküket együtt kell kezelni, úgy a potenciálok kihasználása, mint a problémák megoldása szempontjából. Az európai és világversenyben is a városok helyett ma már a városi térségek versenyeznek egymással. A tanulmány tehát végső soron azt elemzi, hogy a városok milyen kapcsolatban állnak a környező területeikkel és hogyan tudnak együtt megfelelni az új kihívásoknak. A nagyvárosi régiók fontos szerepét mutatja többek között az is, hogy az EU Strukturális Alapjai (a Kohéziós Alap kivételével) regionális szinten kerültek kialakításra, tehát NUTS 2, illetve NUTS 3 szintű regionális mutatók alapján kerülnek a támogatási eszközök elosztásra.
1. térkép: A legjelentősebb európai városrégiók és 45 percen belül elérhető vonzáskörzetük Forrás: Potentials for polycentric development in Europe, 2004
6
Városkutatás Kft.
2 A régiók európai versenye 2.1 A nagyvárosi régiók és az európai versenyképesség (elméleti kérdések) A versenyképesség Az Európai Unióban folyó jelenlegi vitákból (ld. a Kok jelentést a Lisszaboni Megállapodás teljesítéséről) világosan kitűnik, hogy az előttünk álló évtizedben a ’versenyképesség’ lesz a párbeszéd kulcsfogalma: az Egyesült Államokkal összehasonlítva Európa egyáltalán nem jeleskedik, főként ha az összehasonlítás kizárólag gazdasági tényezőkön alapul. A Kok jelentéssel kapcsolatos talán legnagyobb probléma az, hogy nem veszi figyelembe a nagyvárosok (metropoliszok) és a metropolisz régiók döntő szerepét a Lisszaboni Megállapodás teljesítésében. Pedig rengeteg empirikus bizonyíték van arra, hogy a nemzetállamok, a régiók és a helyi kormányzatok más és más szerepet játszanak a gazdasági fejlődésben, és a nagyvárosok és régióik kulcsfontosságúak a versenyképesség szempontjából. A területi egységek versenyképessége Régóta folyik a vita a ‘területi versenyképességről’. Egyes közgazdászok kétségbe vonják, hogy a gazdasági versenyképesség fogalma – ami szerintük tisztán belső termelékenységi kérdés – alkalmazható volna a területi egységekre. És ha netán alkalmazható is, e szűk megközelítésben a versenyképesség csupán annyit tesz, hogy a terület mennyire vonzó a vállalkozások számára, és hogyan befolyásolja helyszínválasztásukat. Az OECD a versenyképességet többféleképpen is definiálja (2003:5), kezdve a szűk közgazdaságtani megközelítéstől egy összetettebbig: •
„A versenyképességet úgy határozhatjuk meg, hogy a nyitott piaci körülmények között egy ország milyen mértékben képes előállítani olyan javakat és szolgáltatásokat, amelyek megállják a helyüket más országokkal való versenyben, s ugyanakkor fenn tudja tartani, illetve bővíteni tudja a hazai reáljövedelmeket.”
•
„Egy gazdaság akkor versenyképes, ha a népesség életszínvonala fenntartható módon magas és emelkedő tendenciájú, továbbá magas az adott gazdaságban a foglalkoztatottság … a gazdasági tevékenység szintje nem sértheti a gazdaság külső egyensúlyának fenntarthatóságát, s nem kockáztathatja az eljövendő nemzedékek jólétét.”
A versenyképesség tágabb meghatározása tehát három pillérre támaszkodik, amelyek mindegyikének megvan a maga sajátos dinamikája: gazdasági versenyképesség, társadalmi kohézió és környezetminőség. Az egy főre jutó GDP-n alapuló jól ismert statisztikák nem mérik ezt a tágabb definíció szerinti versenyképességet. E statisztikákon kívül még sok más mérési mód létezik, amelyek célja, hogy egyetlen mutatóban egyesítsék a kvalitatív adatokat és a felmérések adatait, mint például a UNDP Human Development Indexe (Emberi fejlődési index). E mérésfajták közül a legismertebb valószínűleg a World Knowledge Comptetitiveness Index, amely a humán tőkén, a tudás tőkén, a regionális gazdasági eredményeken és a tudás fenntarthatóságán alapszik (OECD, 2003a:26).
7
Városkutatás Kft. A World Knowledge Competitiveness Index 2004 a világ különböző pontjain található 125 régió tudás kapacitásának, képességeinek és fenntarthatóságának integrált és átfogó mércéje, valamint annak, hogy e tudást milyen mértékben alakítják gazdasági értékké, s e régiók polgárainak vagyonává. Az index a tudásalapú gazdaság 19 mércéjét használja, mint például a foglalkoztatottsági szint a tudásalapú gazdaságban, szabadalmi bejegyzések száma, a magán és az állami szektor kutatás-fejlesztési beruházásai, oktatási kiadások, információs és kommunikációs technológiai infrastruktúra és a magántőkéhez való hozzáférés. A mintában 55 északamerikai, 45 európai és 25 ázsiai, illetve Csendes Óceáni régió szerepel. (www.hugginsassociates.com) A világ gazdaságát az Egyesült Államok uralja, ott található a 125 tudásban legversenyképesebb régió közül 49. Európában a legmagasabb pontszámot Stockholm kapta, amely a 18. helyen áll, néggyel került előbbre a tavalyi jelentés óta. Európán belül továbbra is a skandináv országok jelentik a tudás-alapú gazdaság fő mozgató erejét. Hollandiában a legjobban teljesítő városi régió Eindhoven, amely a 75. helyen áll. (www.dutchuec.nl) A régiók rangsora igen változó, aszerint, hogy melyik indikátort nézzük. (Például London a 22. az egy főre jutó GDP szerint, de csak az 50. a WKC index besorolásában). Viszont szinte mindegyik mutató megegyezik abban, hogy az amerikai régiók jobb eredményekkel dicsekedhetnek, mint az európaiak. Mivel a piac nem képes a tágabb értelemben vett versenyképesség három dimenziója között koordinálni, ez a politika feladata kell legyen nemzeti, regionális és helyi szinten egyaránt. E szintek közül az utóbbi időben a régiók és helyi önkormányzatok szerepe növekedik, mivel az Euró-zóna bevezetésével a nemzeti szint jelentősége csökkent (az államok monetáris eszközeinek jó része megszűnt). A nagyvárosok körüli régiók szerepe A nemzetállamok kompetenciáinak viszonylagos csökkenésével tehát a nemzet alatti szintek váltak a versenyképesség szempontjából a legfontosabb tényezővé. Ma a nemzet alatti egységek a közpolitikák tervezésének elsődleges szereplői. Fel kell oldaniuk azt az ellentmondást, hogy jól kell teljesíteniük a gazdasági világversenyben, ugyanakkor biztosítaniuk kell saját területükön a társadalmi kohéziót és a környezet minőségét (azaz korlátozniuk kell a gazdasági verseny szereplőit). Eme aspektusokat a nemzet alatti szinten lehet közvetlenül befolyásolni a különféle horizontális és vertikális politikákkal. S e politikák leginkább akkor hatékonyak, ha a közigazgatási terület egybeesik a nagyvárost körülvevő gazdasági területtel (Funkcionális városi terület, Functional Urban Area FUA). A nemzetközi tapasztalatok azt mutatják, hogy a különböző szinteken zajló együttműködés igen fontos tényező az egész városi régió versenyképességének előmozdításában. Az egyik fontos aspektus a városi szintű együttműködés. Az 1980-as és 1990-es évek során a legtöbb nagyvárosi önkormányzat kétszintű helyi önkormányzat formájában létrehozta a belső decentralizáció valamilyen változatát. E közös tendencia ellenére óriási különbségek vannak az egyes országok (s olykor egyazon ország városai) között a tekintetben, hogy milyen közigazgatási egységet hoztak létre a városi önkormányzat alatti szinten, és hogy a felső és az alsó szint milyen módon osztja meg a jogokat és kötelességeket. Tosics és Dukes (2005) áttekinti a különféle modelleket, kezdve a centralizálttól a decentralizált városig. Elemzésükben kimutatják, hogy a kisebb városrészeknek történő decentralizáció csak akkor előnyös, ha az egységek közti kooperáció jó, és nem korlátozzák a városi szint hatalmát abban, hogy az meghatározhassa a fejlesztés stratégiai aspektusait.
8
Városkutatás Kft. A másik, talán még nagyobb figyelmet érdemlő aspektus a tágabb városi területen belüli együttműködés. A nagyvárosok körül általában több “gyűrű” is található: az agglomerációs gyűrű, a Functional Urban Area, a makró-régiók különféle változatai. Az, hogy mely gyűrűnek van adminisztratív funkciója, szinte városról városra változik (NUTS3 vagy NUTS2 egységek). A még ennél is nagyobb térben értelmezhető, a funkcionális városi terület szint feletti együttműködés főképp a kisebb városok esetében fontos, hogy a nemzetközi versenyben is hathatós nagyságú területet alkossanak. Lipcse, Drezda és Halle, az úgynevezett “Szász háromszög” esete mutatja, hogy ezek a városok csak együtt versenyképesek az európai szinten. Természetesen a nagyobb városokra is igaz, hogy ha összefognak, hogy egy “fejlesztési pályát” alkossanak (Weihe-Lindenborg, 2000:14), akkor javítani tudják nemzetközi versenyképességüket, mint azt Koppenhága-Malmö-Göteborg-Oslo fejlesztési pálya esete is példázza. A nemzetközi tapasztalatokból néhány érdekes következtetést vonhatunk le a városok közti együttműködésnek a versenyképesség javításában játszott szerepével kapcsolatban: •
Egy adott szinten (hasonló városok között) megvalósuló együttműködés javítani tudja a város esélyét, hogy magasabb szinteken is versenyképes legyen (példa: a Malmö és Koppenhága közti együttműködés révén az Öresund régió olyan európai jelentőségre tett szert, amelyet egymagában egyik város sem tudott volna elérni).
•
Egy adott szinten megvalósuló együttműködés annak az esélyeit is javíthatja, hogy a város alsóbb szintekkel is együtt tudjon működni (a Centrope régió megteremtése keretében Bécs együttműködik Pozsonnyal, aminek eredményeképpen Alsó-Ausztria – a Bécs körüli térség – pozitívabb hozzáállást kénytelen tanúsítani a Béccsel való kapcsolatokban, hiszen nem akar kimaradni a nagyobb térségi együttműködés előnyeiből, azaz a város és környéke kooperációja sokkal hatékonyabba vált, mint korábban volt.)
2. térkép: A Centrope Régió. Forrás: www.centrope.com
9
Városkutatás Kft. •
Ugyanazok a városok, amelyek adott szempontokból egymással versengenek, egy magasabb szinten akár együtt is működhetnek (például Bécs, Prága és Budapest sok szempontból egymással verseng, de szoros együttműködésük például a turizmus terén növelheti Közép-Európa versenyképességét a világban).
A metropolisz-régiók versenyképességét javító eszközök Számos elemző szerint a nagyvárosok körüli funkcionális városi terület a legfontosabb tényező a területi versenyképesség szempontjából, mivel az biztosítja a méretgazdaságosságot, valamint ez az a szint, ahol pozitív externáliákat lehet elérni, a negatívakat pedig ki lehet küszöbölni. Márpedig ha ez így van, akkor a kulcskérdés az, hogyan lehet olyan nagyvárosi kooperációt kialakítani, hogy az a város pozitív faktorait segítse a versenyben? Az Amsterdam Metropolitan Regions konferencia előadói (Read, 2004, Jacquier, 2004, Tordoir, 2004) szerint a siker záloga a funkcionális városi terület szintű hatékony kormányzat. Az ezt szolgáló mechanizmusok széles skálán mozognak, kezdve az átfogó törvénykezéstől a szelektíven át az önkéntesig. Európában találunk példát választott nagyvárosi helyhatóságokra, amelyeknek átfogó tervezési feladatkörei, működési és irányítói hatalma van, de vannak kinevezett hatóságok is, amelyeknek csak stratégiai tervezési jogosítvánnyal rendelkeznek. A regionális együttműködés tartalma szintén nagyon eltérő: sok funkció koncentrálása (pl. Skócia), néhány funkció átruházása a regionális szintre (Stuttgart), vagy egyszerűen önkéntes megállapodás. Ennek megfelelően a nagyvárosi kormányzat eszközei és intézményei is különbözőek, vannak, amelyek adóalap-megosztást és redisztributív támogatásokat alkalmaznak az adó-csata csökkentése érdekében, mások egy, vagy többcélú nagyvárosi ügynökségeket hoznak létre, s ismét mások nagyvárosi-regionális kormányzattá olvadnak össze (Montreal). A modellek vizsgálata azt mutatja, hogy minél nagyobb régiót definiálunk a magját alkotó város körül, annál lazább kooperációt találunk, ami a nagyobb városok esetében csak a “mindenki-nyer-rajta” (win-win) elemekre korlátozódik. A funkcionális városi terület és ugyanazon városok adminisztratív régiója (NUTS) viszonyának elemzései azt mutatják, hogy a legjobb az az eset, ha a kettő egybeesik, vagyis hátrányos lehet a funkcionális városi területet több adminisztratív régióra bontani. A nemzetközi példák alapján a következő megoldásokat tekinthetjük a tágabb értelemben vett versenyképességet javító előfeltételeinek: •
Erős városi szint, amely teljes tervezési kontrollal bír a városi szint alatti egységekre
•
Szoros együttműködés funkcionális városi terület szinten: vagy közigazgatási együttműködés, vagy pénzügyi kiegyenlítés és közös gazdasági és fejlesztési tervezés
•
Nagyobb fejlődési korridorokhoz, pályákhoz való csatlakozás (ld. MEGA, Metropolitan European Growth Areas /Európai Nagyvárosi Növekedési Területek/ az ESPON programban).
A szubsztantív szempontok részletesebb elemzése azt mutatja ki, hogy a területi egységek versenyképességének több speciális követelménye van. Az OECD tanulmány (OECD, 2003a:14) a területi versenyképesség alábbi tényezőit sorolja fel: •
Specializáció és szektor struktúra (a régió előnyös lokációs tényezőire épülő klaszterképzés)
•
Innováció és tudás (az innováció megteremtésének és elterjesztésének elősegítése, vállalkozói magatartás, az oktatási intézmények megnövekedett szerepe) 10
Városkutatás Kft. •
Hozzáférhetőség és összekapcsolhatóság (a fizikai és kommunikációs infrastruktúra legyen közel a nemzetközi összeköttetésekhez és kapcsolatokhoz, legyen azok felé nyitott)
•
Stratégia, kapcsolatok és helyi kormányzat (világos stratégia, a gazdasági és egyéb célkitűzések összekapcsolása, jó horizontális és vertikális intézményi kapcsolatok)
Specializáció és klaszter-képzés A klaszter jelentése: “egymással összefüggő tevékenységek széles skálája egy földrajzi területen belül, ahol a teljesítményt az azonos szektoron belüli és más szektorokbéli, komplementer erőforrásokat és hasonló szakképzettségű munkaerőt stb. használó termelők egymáshoz való közelsége javítja.” (OECD, 2003a:15). A klaszter-képződést támogatni szándékozó közpolitikáknak “ösztönözniük kell a vállalatközi kapcsolatokat, a magán és állami laboratóriumok technológiájának átgyűrűző hatását, továbbá támogatniuk kell a termelőknek nyújtott szolgáltatásokat … az egyes vállalatoknak nyújtott közvetlen segély helyett a fizikai és a puha infrastrukturális beruházások (hálózatépítés, tapasztalat-csere fórumai, klaszter-képződés beindítása) támogatására kell helyezni a hangsúlyt, mert ezek teremtik meg a helyi társadalmi tőkét.” (Uott, 16) A közpolitika tervezőinek számos nehézséggel kell számolniuk, ha sikeresen akarnak beavatkozni a klaszter-képződés folyamatába. Nem csak, hogy a klaszterek sikeréhez hozzájáruló reálpiaci folyamatok nem eléggé ismertek, hanem arról is tenniük kell, hogy a nyilvánosság alaposan megismerje a régió struktúráját, nevezetesen az előnyös lokációs tényezőket. E tekintetben azok az országok, illetve régiók a sikeresebbek, ahol a tervezés és a gazdaságba való állami beavatkozás elfogadott, szemben azokkal, ahol az állam szerepét szűken, csak mint szabályozót értelmezik. Innováció és tudás A megfelelően tervezett közpolitika nagyban hozzájárulhat ahhoz, hogy egy régióból “tudás régió” váljék. Ennek módja az, hogy beleavatkozik a munkaerő-piaci folyamatokba (ha egyebet nem is tesz, megszünteti a felesleges korlátokat), visszaszorítja a magasan képzett munkaerő elszívását, megerősíti a kutatóintézetek közti kapcsolatokat, sajátos modelleket hoz létre a tudás elterjesztésére (tudományos parkok, oktatási intézmények) és becsatolja az FDI (külföldi tőke) beruházással létrehozott cégek tudását a regionális innovációs rendszerbe (OECD, 2003a:18). Hozzáférhetőség és összekapcsolhatóság A hozzáférhetőség egy szükséges, de önmagában nem elégséges feltétele a gazdasági növekedésnek, főként a tudás-alapú fejlődésnek. Az innovatív régiók szélesebb alapokon nyugvó stratégiákat alkalmaznak már a nagyobb infrastrukturális elemek megtervezésétől kezdve. Jó példa erre Bécs, ahol már most intenzív tervezést folytatnak a városi és a regionális gazdaságpolitika átalakítására, hogy időben felkészültek legyenek egyrészt 2007re, amikorra a Bécs és Pozsony közötti infrastrukturális kapcsolatok teljeskörűen kiépülnek, másrészt 2011-re, amikorra a munkaerőpiac teljesen egységessé válik. Stratégia, kapcsolatok és regionális kormányzat A regionális versenyképesség-erősítő politikák a hosszú-távú stratégiai tervezés egy sajátos változatát képezik, amelyek kihatnak a régiónak a nemzeti szintű, a szomszédos régiókkal, az NGO-kal, stb. való “külső” kapcsolataira. Ha a helyi vagy regionális vezetés erős, a régió fejlődésére óriási befolyást gyakorló hathatós stratégiákat tudnak kidolgozni: az innovatív kormányzás különféle típusait alkalmazó politikák akár meg is változtathatják a fejlődés várható irányát. Az idézett OECD tanulmányban Glasgow, Helsinki és Barcelona esetét
11
Városkutatás Kft. emelik ki, amikor is egy innovatív térségi stratégia segítette ki alapvetően a várost és környékét a gazdasági nehézségekből, megteremtve a prosperáló fejlődés alapjait. Az egyértelműen megfogalmazott stratégiának a különféle szereplőknek és a politika különféle területeinek együttműködésén kell alapulnia; és az ilyen stratégia alkalmazásakor különösen nagy szerep jut a kormányzás szokásos eszközeinek (etalonok kidolgozása /benchmarking/, monitoring, értékelés), ezek tudatos felhasználásának. A metropoliszok versenyképességének javításában szerepet játszó további tényezők A versenyképesség-javító stratégia kidolgozásában a kulcsszerepet a helyi és a regionális vezetés játssza. Ugyanakkor fontos a régió feletti egységek szerepe is, mint például a nemzetállam és az Európai Unió. A nemzetállam szerepe az, hogy megteremtse a gazdasági növekedés feltételeit (OECD, 2003a:11). Ennek érdekében csökkentenie kell a munkanélküliséget, növelnie az aktivitási rátát, az emberek iskolai végzettségét, a munkaerő képzettségét és a tudástőkét, és javítania kell a szabályozási politikákat. A nemzet feletti szinten az Európai Unió is aktívan részt vállalhat a versenyképesség javításában. Az EU-nak a versenyképességre gyakorolt hatásairól készített elemzésekből azonban némiképp ellentmondásos kép bontakozik ki. •
Az EU kohéziós politikája ösztönzi főként a fejlődésben elmaradt régiók együttműködését. A Strukturális Alapok finanszírozásában végzett programok rendszere megköveteli a regionális szintű együttműködést, ami elősegíti az igen lényeges kooperációs intézményi struktúra kialakítását.
Az EU politikájának azonban vannak negatív vetületei is. A Strukturális Alapok szabályozása arra ösztönzi a funkcionális városi területeket, hogy több közigazgatási régióra bomoljanak szét, mert így maximalizálni tudják a megszerezhető EUtámogatásokat (ezzel a támogatás elosztás és a gazdasági racionalitás ellentmondásba kerül). Több EU direktíva, kiváltképp azok, amelyek a környezetminőség megóvását célozzák, túlságosan merevek, s ez nem optimális, sőt akár ellentétes hatású eredményekhez vezethet (például a levegőminőségi direktíva megnehezíti a többfunkciós földhasználatot). 1. ábra: Centralizált és decentralizált gazdasági pólusok. Forrás: Schön, Mehlbye (2000)
12
Városkutatás Kft. Mindent összevetve, az EU politikákat az új szempontok alapján több ponton is módosítani kell. Mivel a régiók versenyképességének növelése fontos célnak tekintendő, nagyobb flexibilitást kell biztosítani a metropolisz szintnek, hogy meg tudjanak felelni az EU követelményeknek. Az EU szintjén pedig a jogok és kötelezettségek átruházhatóságának bevezetése segíthetné elő a keretek rugalmasabbá tételét. Az EU politikákat érintő másik elképzelés az, hogy meg kellene teremteni a valódi területi decentralizációs politikát. Az USA és Európa többek között abban is különböznek egymástól, hogy a nagyságrendileg hasonló méretű gazdaság Amerikában négy nagy körzetre oszlik, míg Európában a „Pentagon”-nak nevezett központi körzet (LondonHamburg-München-Milánó-Párizs) óriási erőfölényben van, dominálja az egész gazdaságot. Európa túlzott centralizációját több-központúságot támogató aktív városi és territoriális politikákkal kell ellensúlyozni. Ez olyan EU támogatási rendszert jelentene, amely ösztönzi a makroszintű együttműködést az európai fejlődés alsóbb szintű pólusait (pl. fejlődési pályák) képező területeken.
2.2 A nagyvárosi régiók szerepe az európai kohézió erősítésében (empirikus elemzés) Az európai szintű kohézió – az Alapszerződés értelmében – az Unió régióinak gazdasági teljesítményében mutatkozó konvergencia szempontjából mérhető. A jelenlegi keretek közt működő kohéziós politika első időszakában, az 1990-es évek első felében, az általános recesszió alatt a gazdaságilag leginkább elmaradott tagországok GDP-je az EU-átlagnál lassabban nőtt, sőt Görögországban és Portugáliában egyenesen csökkent. A Harmadik Kohéziós Jelentés szerint azonban az 1990-es évek második felétől csökkentek a jövedelmi és foglalkoztatási különbségek az Unióban, mind az országok, mind a régiók között, s a legszegényebb régiók versenyképessége az átlag felett nőtt. Különösen igazak ezek a pozitív tendenciák a kohéziós országokban, ahol a gazdasági növekedés messze meghaladta az EU átlagát. (Olyannyira, hogy Írország jelenleg Luxemburg után a második legmagasabb egy főre jutó GDP-vel rendelkezik – nagyrészt a külföldi befektetések nyomán.) Általánosságban is elmondható, hogy az 1. célkitűzés alá eső régiókban – ahol a GDP az uniós átlag 75%-a alatt maradt – az 1994 és 2001 közötti időszakban az átlagos növekedés majdnem 3%-ot tett ki, míg az EU többi részén ez az adat 2% körül volt, azonban ez a növekedési hatás nem volt egyenletes az 1. célkitűzés minden régiójában. Elsősorban az amúgy is nagyobb nemzeti GDP növekedést mutató kohéziós országokban figyelhető meg az EU átlagot messze meghaladó növekedés. (New Partnership for Cohesion, 2004) A legjobban teljesítő régiók tehát a legjobban teljesítő országokban vannak, és az alacsony növekedést mutató országok legelmaradottabb régiói sem fejlődnek az országos átlagnál lényegesen jobban. (Pl. a keletnémet tartományok növekedési mutatója 1994 és 2001 között az EU-átlag szintjén volt, míg az országé csak valamivel alatta, de a kritikus helyzetben lévő olasz Mezzogiorno növekedése közel azonos volt, mint Olaszországé általában, tehát viszonylag alacsony.) Ezen jelenség eredményezheti azt a helyzetet, amelyet a kohéziós szakirodalom a „globális konvergencia, lokális divergencia” kifejezéssel ír le, és ami szerint az országok közti gazdasági konvergencia erősödött az elmúlt évtizedekben, tehát gazdasági teljesítményük közelebb került egymáshoz, a leszakadó régiók országon belüli pozíciója azonban – nagy általánosságban – tovább romlott. A nagyvárosoknak hagyományosan a tagországok nemzeti szintű felzárkóztatásában, tehát a nemzeti GDP konvergenciájában van szerepe. Ez a szerep azonban nem egyértelműsíthető a számok tükrében. A kohéziós országok tapasztalata alapján az
13
Városkutatás Kft. országok GDP-jének növekedése nem függ egyértelműen attól, hogy a nagyvárosi régiók hogyan teljesítenek.
140
120
100
Görögország
80
Spanyolország
60
Írország Portugália
40
20
0 1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2. ábra A kohéziós országok konvergenciájának folyamata, a GDP alakulása (EU 15=100) Forrás: First progress report on economic and social cohesion, 2002
Kérdéses azonban, hogy ebben a konvergenciafolyamatban a nagyvárosi régiók milyen szerepet játszanak. A részletes GDP adatokból – ld. 3-6 ábrák – úgy tűnik, hogy a négy kohéziós ország közül Írország egyértelműen, Portugália és Görögország elsősorban és Spanyolország jelentősen nagyvárosi központú fejlődési utat járt be. Írországban, Portugáliában és Spanyolországban már a 90-es évek közepén is a fővárosi, nagyvárosi régiók rendelkeztek a legjelentősebb gazdasági potenciállal, és ez az előnyük 2001-re is megmaradt. Nem ezekben a régiókban volt a GDP-növekedés mértéke rendszerint a legnagyobb, de ezek a régiók produkálták a legmagasabb GDP-t 2001-ben is, és nagyszámú lakosságuk révén az ország gazdasági konvergencia folyamatához is alapvetően tudtak hozzájárulni. Görögország azonban némileg más helyzetűnek tűnik. A 2004-es olimpiai készülődések ellenére az Athént is magában foglaló Attika régió GDP-je 1995-ről 2001-re némileg visszaesett.1 Amennyiben összehasonlítjuk az országok felzárkózási folyamatát a régiók GDP-jének alakulásával, akkor azt láthatjuk, hogy önmagában a fővárosi régió teljesítménye nem feltétlenül magyarázat az ország gazdasági felzárkózásának dinamikájára. Görögország és Portugália gazdasági növekedése közel hasonló volt 1995 és 2001 között, miközben az
1
A statisztikai következtetést ez esetben óvatosan kell kezelni, mert az első és a harmadik kohéziós jelentés ahonnan a regionális GDP-adatok származnak - más módszertannal készülhetett, hiszen pl. Görögország esetében 2001-re az első kohéziós jelentés 70,9%-os EU 15 GDP-t jelöl meg, a harmadik kohéziós jelentés ugyancsak 2001-re csak 67,1%-ot. Minden más országnál is általában ilyen irányú eltérést tapasztalunk. Azt mondhatjuk tehát, hogy azonos módszertani bázis esetén a régiók GDP-növekedése minden esetben jelentősebb lett volna, mint ahogyan jelenleg a regionális felbontású grafikonokon látszik. Ennek ellenére, lévén, hogy a torzítás minden országra egyformán kiterjed, a folyamatok irányának meghatározására a két különböző adatbázis összehasonlítása is lehetőséget nyújt.
14
Városkutatás Kft. athéni régió teljesítménye látványosan elmaradt a Lisszabon környéki régióétól. (A két régió népességszáma közel megegyező.) A másik oldalról pedig azt láthatjuk, hogy Spanyolországban a nagy népességszámú madridi és barcelonai régió kiemelkedő teljesítményt nyújtott, ennek ellenére az ország konvergenciájának üteme nem haladja meg Görögországét és Portugáliáét. (Spanyolország már 1988-ban is egy lényegesen magasabb GDP-szintről indult, ahonnan nehezebb tovább növekedni, de a növekedés üteme alatta is maradt a görög és a portugál ütemnek.) Nem állíthatjuk tehát egyértelműen, hogy azok a kohéziós országok voltak sikeresebbek, amelyek fővárosi régióinak növekedése kimagasló volt; úgy tűnik, hogy ez a faktor nem döntő magyarázója a növekedési ütemnek. Írország (The territorial effects of the Structural and Cohesion Funds – Ireland alapján) Írország 1994 és 1999 között egy NUTS 2 régiót alkotott – ez jó taktika volt, hiszen a Dublin környéki térség (Southern and Eastern Ireland) már akkor is jóval az EU 15 GDP-szintjének 75%-a fölött volt. Írország alapvetően centralizált ország volt az 1990-es években, ami praktikusan azt jelenti, hogy NUTS 3 szinten voltak ugyan fejlesztési ügynökségei, de azok nem kaptak szerepet a strukturális források elosztásában. A főváros környéki NUTS 3 térség a források körülbelül negyedét kapta, miközben lakosságaránya körülbelül 30%-os. Fajlagosan a Dublin környéki térség kapta szinte a legkevesebb forrást az országban. A támogatás tematikus felhasználása nem mutat specifikus jegyeket a fővárosi területen, az ír specialitásoknak megfelelően itt is 35% felett volt a humán jellegű beruházások aránya. Dublin egyike volt azon két ír városnak, amelyben Urban közösségi kezdeményezés működött. Az infrastruktúra tekintetében a reptéri és a kikötői fejlesztéseket kell megemlíteni, az infrastruktúra egyéb elemei nem kaptak akkora hangsúlyt, mint más kohéziós országokban. A fejlődés hatására Dublin körül önálló high-tech központok jöttek létre, és a város elkezdett terjeszkedni. (A legnagyobb területi és népességbeli növekedés továbbra is Dublinban és környékén várható.)
3. ábra: Az ír régiók konvergenciája, a GDP alakulása (EU15=100) Forrás: First progress report on economic and social cohesion, 2002 és New Partnership for Cohesion, Third Cohesion Report, 2004
Spanyolország (The territorial effects of the Structural and Cohesion Funds – Spain alapján) Spanyolország 18 régiójából 11 jogosult volt az 1. célkitűzés támogatására 1994 és 1999 között, de Madrid és a katalán területek csak a 2. célkitűzésből kaphattak EU-forrásokat – illetve a Kohéziós Alapból. Ennek megfelelően a legjelentősebb városrégiók egy részében, Madrid, Barcelona és Bilbao környékén a támogatás mértéke az országos átlag alatt maradt, de elérte a 400-600 euró/fő közötti mértéket. (Spanyolország nem olyan egypólusú, mint általában a kohéziós országok – már csak méretéből fakadóan sem –, hanem a tartományi önállóság történelmileg megalapozott, s 1978 óta az ország közigazgatása háromszintű, amelyben az autonóm régiók nagyon jelentős közigazgatási hatalommal bírnak. Így fordulhat elő, hogy az
15
Városkutatás Kft. országban több, milliónál nagyobb lakosságszámú városi régió található: Madrid, Barcelona, Bilbao, Sevilla és Valencia.) 4. Ábra: A spanyol régiók konvergenciája, a GDP alakulása (EU 15=100)
2001 1995
Canarias Ceuta y Melilla Region de Murcia Andalucia Illes Balears Comunidad Valenciana Cataluna Extremadura Castilla-la Mancha Castilla y Leon Comunidad de Madrid Aragon La Rioja Comunidad Foral de Navarra Pais Vasco Cantabria Principado de Asturias Galicia
0
20
40
60
80
100
120
Forrás: First progress report on economic and social cohesion, 2002 és New Partnership for Cohesion, Third Cohesion Report, 2004 A növekedés láthatóan a legnagyobb strukturális támogatást nélkülöző régiókban volt a legnagyobb, amelyek megőrizték fejlődésbeli előnyüket, sőt tovább növelték azt. (Pais Vasco Bilbao régiója, Cataluna pedig Barcelonáé.) A 2. célkitűzés területein a források felhasználása hasonló az 1. célkitűzéséhez, amely Spanyolországban elsősorban infrastruktúra-irányultságot tükrözött 1994 és 1999 között. A közvetlenül városfejlesztésre költött strukturális támogatások értéke Spanyolországban rendkívül magas volt, a 2. célkitűzés területén körülbelül 20%-os.
Görögország (The territorial effects of the Structural and Cohesion Funds – Greece alapján) Fajlagosan Görögországban sem Athén és környéke kapta a legtöbb strukturális támogatást, hanem az északi határ menti régiók, annak ellenére, hogy az ország teljes területe az 1. célkitűzésbe tartozott 1994 és 1999 között. Görögország strukturális kerete volt a legnagyobb fajlagosan a négy kohéziós ország közül, de Athén elsősorban a Kohéziós Alapból profitált: új repülőteret, új metrót, új sztrádákat kapott. (Görögországban volt mellesleg a legalacsonyabb a humán infrastruktúra fejlesztésének aránya az operatív programok között.)
16
Városkutatás Kft.
5. Ábra: A görög régiók konvergenciája, a GDP alakulása (EU 15=100)
Kriti Notio Aigaio Voreio Aigaio Attiki Peloponnisos Sterea Ellada Dytiki Ellada Ionia Nisia Ipeiros Thessalia Dytiki Makedonia Kentiki Makedonia Anatoliki Makedonia
0
10
20
30
40
50
60
1995
70
80
90
2001
Forrás: First progress report on economic and social cohesion, 2002 és New Partnership for Cohesion, Third Cohesion Report, 2004 Portugália (The territorial effects of the Structural and Cohesion Funds – Portugal alapján) Mind a 7 portugál régió az 1. célkitűzésbe tartozott 1994 és 1999 között. Átlagosan 1300 euró körüli strukturális támogatási keret állt rendelkezésre fejenként. A lisszaboni régió az ország legnagyobb gazdasági és népességkoncentrációja, amely a lakosságnak körülbelül 35%-át foglalja magában. A kohéziós forrásokból kapott támogatása nagyjából ennek a népességkoncentrációnak volt megfelelő az 1990-es években. A lisszaboni régió a legvonzóbb célterület a külföldi befektetések számára, valószínűleg ennek köszönhető, hogy a gazdasági teljesítménye kiemelkedő. 6. Ábra: A portugál régiók konvergenciája, a GDP alakulása (EU 15=100) 1995
2001
Madeira Acores Algarve Alentejo Lisboa e Vale do Tejo Centro Norte
0
20
40
60
80
100
120
Forrás: First progress report on economic and social cohesion, 2002 és New Partnership for Cohesion, Third Cohesion Report, 2004
17
Városkutatás Kft. A rövid és szelektív elemzés alapján tehát még csak azt sem állíthatjuk, hogy a nagyvárosi régiók nagysága és a nemzeti GDP növekedése között lenne összefüggés. A lisszaboni és az athéni régió közel egyforma méretű, s az ország is az. Ennek ellenére a dinamikus lisszaboni régió sem tudta jobban dinamizálni az országot, mint a kevésbé dinamikus athéni régió. Más kérdés, hogy a dinamikus lisszaboni régió nélkül Portugália GDP növekedése messze elmaradt volna a valóságban realizált eredménytől, tehát a nagyvárosi régió igenis hatékony volt. Azonban a statisztikai adatok tükrében az bizonyítható, hogy ez a dinamizmus önmagában nem volt elegendő az ország gazdasági fejlődésének biztosítására. Fontos kérdés az is, hogy a dinamikus nagyváros hogyan képes átadni a fejlődési impulzusokat az ország egésze számára, milyen az ország belső szerkezete. Erre vonatkozóan a policentrikusság – tehát a kiegyensúlyozott városszerkezet – vizsgálata hozhat eredményeket. 1. tábla: A kohéziós országok városhálózatának értékelése* Forrás: Potentials for polycentric development in Europe, 2004 Városi térségek száma
Méret index
Elhelyezkedési index
Elérhetőségi index
Összesített mutató
Spanyolország
105
81,6
30,7
62,3
53,6
Görögország
45
36,6
95,9
73,6
63,4
Írország
7
63,1
100
70,6
76,1
Portugália
44
49
55,8
73,3
58,3
Magyarország
77
61,6
57,7
50,4
56,1
*Az indexek kialakítása egy meglehetősen komplex módszer alapján történt: a kutatók a méretindexnél a főváros és a többi nagyváros gazdasági és népességsúlyának eloszlását hasonlították össze, az elhelyezkedési indexnél a várostérségek koncentráltságát vagy egyenletes szétszórtságát vizsgálták, az elérhetőségi indexnél a főváros és külön a nagyvárosok egymáshoz képesti elérhetőségét a világ bármely pontjáról, majd ezen mutatókat súlyozva aggregálták. (Egy index értéke minél nagyobb, annál inkább mutat a policentrikusság irányába.) Spanyolországban a méretindex magas értéke arra utal, hogy Madrid mellett több gazdasági központ is életképes – ilyen nagy országban ez el is várható –, de ezek nagyon limitált számúak, és az ország sok régiója nem rendelkezik megfelelően erős városi térségekkel. A kevés igazán versenyképes nagyvárosi térség kedvezőtlen elhelyezkedése okozza azt, hogy Spanyolországot alapvetően monocentrikusnak tartja a szakirodalom. Görögországban Athén előnye elsöprő a koncentrációt tekintve – bár a részletes adatok azt mutatják, hogy kissé elméretezték az elemzésben az athéni régió nagyságát –, az Athén alatt eggyel elhelyezkedő városhálózat azonban meglehetősen kiegyensúlyozott, elsősorban elhelyezkedését tekintve. (Ez annak is köszönhető, hogy Görögországban már az 1960-as évek végétől tudatos ellenpólus kialakítási stratégia folyik.) Írországban Dublin jelentősége egyértelműen kimagasló az országon belül, de ez alatt létezik egy területi értelemben nagyon kiegyensúlyozott és fizikailag jól elérhető középváros hálózat. Ezért lett Írország az egyik leginkább policentrikusnak kinevezett ország Európában.
18
Városkutatás Kft. Portugáliában Lisszabon súlya az országon belül nagyon meghatározó, erre utal az alacsony méretindex, és a nagyvárosok eloszlása is meglehetősen előnytelen – de nem annyira, mint Spanyolországban. Az érdekes következtetés, hogy a városhálózat rossz kialakítása ellenére a városok elérhetősége meglehetősen jó, ami valószínűleg az elmúlt évtized infrastruktúra fejlesztéseire vezethető vissza. (Magyarország csak az összehasonlítás kedvéért szerepel a táblázatban, hogy a nemzeti sajátságaink ismeretében megítélhessük a táblázat hitelességét. A számadatokból látható, hogy Magyarország is erősen főváros centrikus, de a városhierarchiában ennél eggyel lejjebb elhelyezkedő középvárosok hálózata viszonylag kiegyensúlyozott, ám azok elérhetősége vélhetően a rossz infrastrukturális feltételek miatt elég nehézkes, ezért összességében inkább monocentrikusnak mondható az ország területi szerkezete.)
Ha az országok GDP-ben mérhető felzárkózását és a policentrikusság mértékét vizsgáljuk, akkor a négyelemű mintából levonhatnánk azt a következtetést, hogy a leginkább policentrikusnak értékelt Írország könyvelheti el a legnagyobb GDP növekedést, míg a többiek a középmezőnyben helyezkednek el mind a növekedés mértéke, mind a felzárkózás lendülete tekintetében. Ez azonban nem feltétlenül jelent ok-okozati összefüggést. Figyelembe véve, hogy a kohéziós országokban volt az elmúlt években a legnagyobb a GDP növekedés üteme, ugyanakkor a policentrikusság mértéke – az index alapján – az EU átlagán van (56,2), látható, hogy nincsen egyenes összefüggés a dinamikus gazdaság és a kiegyensúlyozott térszerkezet között. (Sőt, az egyik legmagasabb indexel rendelkező Németország évek óta súlyos recesszióval küzd.) A nagyvárosi gazdasági dinamika és a térszerkezet nemzetgazdaságra kifejtett hatását vizsgálva megállapíthatjuk, hogy egy ország gazdasági teljesítményének alakulásában a térszerkezeti hatások és a nagyvárosok teljesítménye alapvető hatással van, azonban nem ezek a változók a leginkább döntőek az ország egészének teljesítménye szempontjából. Meghatározóbb faktor a politikai kultúra, az adaptációs készség, a munkaerőpiac rugalmassága, a befektetett tőke jó pozícionálása. Ennek ellenére a városok gazdaságélénkítő szerepe nemzetközileg kevéssé vitatott, hiszen a jelentősebb városok hozzájárulása az országos GDP értékekhez a lakosságarányuknál nagyobb, tehát a befektetett tőke hasznosulása nagyobb hatásfokú, mint az országok más térségeiben. A nagyvárosok támogatását, mint gazdaságélénkítő tényezőt nem csak a kohéziós országok alkalmazzák, hanem a régebbi tagországok is. Az ellentmondás tehát a kohéziós országokban tapasztalt statisztikai adatok és a nagyvárospolitika mint gazdaságélénkítő eszköz között úgy oldható fel, ha megállapítjuk: a gazdasági fejlettség alacsonyabb fokán álló, alapvető infrastrukturális hiányosságokkal küszködő országok esetében a nagyvárosi alapú fejlődés önmagában nem hatásos, csak akkor, ha a gazdasági fejlődés általános feltételeiben, a gazdasági klíma kialakításában is megtörténnek a megfelelő lépések.
2.3 A policentrikus Európa elképzelése Az Európai Unió gazdaságilag legerősebb térsége, az úgynevezett „Pentagon” a London, Párizs, Milánó, München és Hamburg által határolt ötszögben helyezkedik el, és termeli meg az Unió GDP-jének mintegy felét – míg népességének körülbelül 40%-át adja. Egy gazdasági koncentrációról van tehát szó, amely egyben az Unió legversenyképesebb térsége.
19
Városkutatás Kft. Az 1999-ben megalkotott ESDP-ben (Európai Területfejlesztési Perspektíva) azonban megfogalmazódott az európai szinten is kiegyensúlyozott területi fejlődés igénye, amely policentrikusabb szerkezetet feltételez az Unió nagyvárosainak hálózatában.
3. térkép: A funkcionális városi területek (FUA) elhelyezkedése. Forrás: ESPON
Az ESDP elfogadását követő szakmai kutatások (ESPON az Interreg III. c keretében) szerint az Unió - beleértve Romániát, Bulgáriát, Svájcot és Norvégiát -városhálózatából kiemelkedik 64 növekedési pólus (Metropolitan European Growth Engine). Ezek különböző pozíciókat foglalnak el, az alábbi táblázat megosztása szerint.
20
Városkutatás Kft. 2. tábla: A fejlődő európai várostérségek osztályzása Forrás: PolyMetrexplus, Towards European Urban Balance Globális központ (Global node)
London és Párizs
„Európai motor” (European engine)
13 város, pl. Amszterdam, Frankfurt, Madrid
Erős várostérség (Strong MEGA)
10 város, pl. Köln, Bécs, Koppenhága, Stockholm
Potenciálisan MEGA)
erős
várostérség
Gyenge várostérség (Weak MEGA)
(Potential
23 város, pl. Budapest, Birmingham, Lyon, Prága 16 város, pl. Portó, Nápoly, Tallin, Krakkó
4. térkép: Növekedési pólusok Európában. A policentrikus régiók főbb központjai. Forrás: ESPON
21
Városkutatás Kft.
7. ábra: Az európai városrégiók klaszterei, és komplex mutatók segítségével számított gazdasági erejük. Forrás: PolyMetrexplus, Towards European Urban Balance
A Pentagon nagyvárosai – 15 db - kivétel nélkül a felső négy kategóriába tartoznak, és az Unió városi potenciáljának 34%-át jelenítik meg. A kérdés az, hogy velük szemben milyen módon képezhető ellensúly: 1. Egyes nagyvárosok speciális potenciáljának, szakosodásának elősegítésén keresztül, pl. Rotterdam a kapuszerepével, Frankfurt és Zürich a pénzügyi központ szerepével, Stuttgart a feldolgozóiparán keresztül. 2. Városok területi együttműködésének kialakításával. (A lehetséges területi klasztereket a következő ábra szemlélteti.) Mint látható, Európa régiói közül önmagában egyik sem veheti fel a versenyt a Pentagon városhálózatával, kizárólag az egyes területi klaszterek csoportosulásai - mediterrán államok, északi és Dunamenti városok – alkothatnak hatékony ellensúlyt. A tanulmány (PolyMetrexplus, 2004) érvelése szerint az ellenpólus megteremtésének lehetősége leghatékonyabban a területi klaszterek kialakításával, a bennünk foglalt városok közti kapcsolatok erősítésével, és a nagyvárosok kapuszerepének növelésével segíthető elő. Az Európán belül elképzelhető térségi kapcsolatokat, fejlesztési tengelyeket illusztrálják az alábbi ábrák. A két módszer alkalmazásának – a térbeli együttműködésnek és a szakmai specifikációnak - együtt kell megtörténnie, azonban a jövő egyik kérdése, hogy hogyan építhető ki partnerség a szakmai diverzifikációra.
22
Városkutatás Kft.
8. ábra: a nagyvárosi együttműködés új európai térségei. Forrás: Mehlbye
9. ábra: Európa nemzetközi együttműködési területei. Forrás: Read
10. ábra: Új, globális gazdasági térségek lehetséges kialakulása. Forrás: French Presidency, Guigou 23
Városkutatás Kft.
3 A nagyvárosi régiók szerkezete Az Európai Unió országait a statisztikai nomenklatúrának megfelelően különböző – NUTS I-V szintű – régiók alkotják. Nincs egységes felosztása annak, hogy mely térségek melyik kategóriába tartoznak, de általánosságban kijelenthetjük, hogy közepes országok, illetve tartományok a NUTS I, kisebb országok illetve a régiók a NUTS II, a megyék a NUTS III, a kistérségek a NUTS IV, a helyi önkormányzatok pedig a NUTS V. kategóriába taroznak. (Vannak olyan területei is az Uniónak, amelyek egyszerre két kategóriába is beletartoznak, pl. Madrid és környéke egyszerre NUTS I és NUTS II szint, míg Pozsony az agglomerációjával NUTS II és III. szinteket egyaránt elfoglal.) Az Európai Unió szempontjából a NUTS II. régióknak van szerepe, amennyiben leginkább ezekhez kapcsolódik a regionális támogatások elosztásának rendszere. Annak ellenére van ez így, hogy NUTS II szintű régiók közigazgatási szerepe országonként különböző, de általánosságban nem túlzottan erős. Európa fővárosai is betagolódnak ebbe a szerkezetbe, oly módon, hogy szűkebb vagy tágabb környezetükkel együtt alkotnak egy NUTS I, NUTS II vagy NUTS III. szintű régiót. A kivételeket Berlin, Bécs és Prága jelenti, amelyek esetében a helyi önkormányzat határai egyben a régió határai is. A korábbiakban felvázolt közigazgatási rendszerhez képest más jellegű kérdés a városkörnyéki közigazgatási struktúrák léte vagy nem léte. Ezek a csoportosulások a nagyvárosi önkormányzatokon felül az agglomerációba tartozó településeket tartalmazva önálló igazgatási egységet jelenítenek meg. (Agglomerációs térségnek a szakirodalom azt a területet értelmezi, amelyen belül a napi ingázás jelentős mértékű.) A városkörnyéki igazgatás formái rendkívül eltérőek lehetnek, annak megfelelően, hogy a feladatok milyen széles spektrumára terjednek ki, illetve, hogy a kapcsolatok mennyire intézményesültek. (OECD, 2003b alapján) -
Létrejöhetnek együttműködési szervezetek, intézmények egyes feladatok ellátására. A leggyakoribb ebben a témakörben a közlekedési szövetségek működtetése, az egészségügyi ellátási körzetek kialakítása. (Hasonlóan az amerikai „funkcionális körzet” működéséhez.) A megoldás nagy előnye, hogy kellő rugalmasságot biztosít, és az együttműködés fizikai határai változhatnak, hiszen az igények, a funkcionális körzet ellátási területe folyamatosan változik, amely változást egy merev adminisztratív struktúra nem tud követni. Sok ilyen együttműködés működik olyan települések környezetében is, ahol semmifajta más intézményesített kooperáció nem létezik - pl. Prága esetében.
-
Az együttműködések kiterjedhetnek egy nagyobb – szintén változó határokkal rendelkező – térség pénzügyi mechanizmusainak kiegyenlítésére. Ebben az esetben a támogatások valamint az adóalap megosztásáról van szó. Ezzel a módszerrel a lakosság illetve a vállalkozások mozgását lehet függetleníteni a közvetlen pénzügyi ösztönzőktől, és így a nagyobb térség számára egy racionálisabb fejlődés lehetőségét lehet biztosítani. (Az ilyen típusú együttműködések azonban ritkán jönnek létre kizárólag önkéntes alapon, mert a közös pénzügyi optimum megtalálása sok esetben sértheti az egyes önkormányzatok érdekeit. További problémákat jelenthet a rendszerben, ha az egyes helyhatóságok elvesztik azokat a közvetlen pénzügyi ösztönzőket, melyek innovációra ösztönzik őket.)
-
Az egyes feladatokra kiterjedő funkcionális körzetek „metszeteként” definiálható egy olyan ellátási körzet, városkörnyéki érdekstruktúra, amely állandósítható, és önálló közigazgatási rendszerrel látható el – választott vagy delegált képviselőkkel. Ez az állandósult struktúra biztosíthatja a térség többfunkciós, több ágazatra kiterjedő tervezésének koordinálását, a méretgazdaságossági szemlélet érvényesítését. 24
Városkutatás Kft.
-
Radikális megoldás a települési önkormányzatok összevonása, a helyhatóságok számának csökkentése. (Ez történt például Montreál esetében, míg Hollandiában ezt a megoldást helyi népszavazásokon nem sikerült keresztülvinni.) Ebben az esetben a települési szint önállósága csorbul, ellenben a városkörnyéki – vagy kistérségi szintű – önkormányzat veszi át a helyi szolgáltatások működtetésének feladatát.
1997-ben az Unió 15 tagállamában 25 olyan városkörnyéki közigazgatási egységet jegyeztek fel, amelyek a fentebb említett városkörnyéki közigazgatások 3. fokozatát jelenítik meg, tehát önkéntes vagy kötelező alapon állandósult együttműködést jelentenek a városkörnyéki önkormányzatok között. (National Urban Policies in the European Union, 2004), Ebből a 25-ből 10 a francia városi agglomerációkat jelentette. Franciaországban az 1999-ben meghozott Chévenement (a települések közötti együttműködések megkönnyítéséről és egyszerűsítéséről szóló törvény) alapján a települések önkéntes alapon társulásokba rendeződhettek. (Már korábban is léteztek ilyen társulások (EPCI), de túlságosan sokféle formája volt ennek, nem volt egységes a rendszer, a törvény így arra irányult, hogy egységesítse a létező társulási formákat, és tovább ösztönözze ezek létrehozását) A törvény által létrehozott új egyesített közigazgatási formák a következők: - települési közösség (communauté de communes): 50.000 fő alatti övezetekre - agglomerációs közösség (communauté d’agglomerations): 50.000 fő feletti városi övezetekre - nagyvárosi közösség (communauté urbaine): 500.000 fő feletti városi övezetekre. Ezen új egyesített hatóságok területe a funkcionális városi övezeteket fedi, törvényben meghatározott hatalommal rendelkeznek a gazdasági, kulturális, és szociális fejlesztések, és területfejlesztési, közösségi lakáspolitikai, valamint várospolitikai, környezetvédelmi és közszolgáltatási kérdésekben. Az egyesített hatóságok élén egy tanács áll, melynek tagjai a népességeloszlásnak megfelelően az egyes önkormányzatok képviselői. (A jövőre vonatkozóan felmerült, hogy az ezen hatóságok élén álló vezetőket közvetlenül válasszák, így valódi politikai hatalommal bíró területi egységgé váljanak.) A törvény másik jelentős eredménye az egységes iparűzési adó (EIA) bevezetése (area-wide business tax), mellyel a városok között a vállalatok vonzásáért kialakult adócsökkentési versenyt kívánják eliminálni. Az új, egységes iparűzési adót (mely több, korábban önkormányzatok által kivethető adót tömörít) az új, egyesített közigazgatási egységek vethetik ki, és az övezetüket érintő célokra, valamint közös projektre használhatják fel. Annak érdekében, hogy ösztönözzék az új egyesített hatóságok megalakítását, az állami támogatások mértékét növelték azon új egyesített hatóságok számára, melyek egységes iparűzési adót vetnek ki. Az agglomerációs típusú társulások további pénzügyi ösztönzője a 2000-es Voynet törvényben (általános törvény a településfejlesztésről és a fenntartható fejlődésről) biztosított állami támogatások rendszere. A Voynet törvény az 1995-ös területfejlesztési törvényt váltotta fel, mely a területfejlesztést a vidékfejlesztés kérdésével azonosította. Az új törvény célja, hogy a Chévenement törvénnyel felállított új egyesített (városi övezeteknek megfelelő) hatóságokat képessé tegye arra, hogy területükön kiegyensúlyozott fejlesztést biztosíthassanak. A törvény hármas alapja „terület, projekt, szerződés” fogalmakkal jellemezhető. Az állam bizonyos feltételek mellett támogatja az új egyesített hatóságokat. Alapfeltétele a támogatásoknak, hogy ún. agglomerációs projekttel álljanak elő ezek az önkormányzatok közötti együttműködésre létrehozott új struktúrák. Az agglomerációs projekt egy közösen kidolgozott tervdokumentum, mely meghatározza az adott városi övezet közös céljait, stratégiáját a gazdaságfejlesztési, szociális kohéziót érintő, területfejlesztési, közlekedési, lakhatási, várospolitikai és környezetvédelmi kérdésekben (az Agenda 21 dokumentumnak megfelelően). Az állami támogatásokat ún. agglomerációs szerződés formájában konkretizálják. Ezt az adott egyesített hatóság, ill. az állam között létrejött szerződést ugyanakkor beleillesztik a régiók és az állam között már meglévő fejlesztési megállapodások kereteibe is, hogy a
25
Városkutatás Kft. szerződés hatékonyságát, és meglévő politikákkal való konzisztenciáját biztosítsák. 2003 év elejéig 15 ilyen agglomerációs szerződés született elsősorban a nagy infrastrukturális beruházások, a kultúra és a K+F területén. (Ezek a szerződések tehát nem egyszerűen projektszerződések, amelyeket Magyarországon is kötnek az önkormányzatok az állammal, hanem célok elérését biztosító, különböző beruházásokat tartalmazó csomagok, amelyek tartalma nem is mindig egyértelmű a szerződés megkötésekor. Ami egyértelmű, az az elérni kívánt célok rendszere.) A Voynet törvény másik innovációja az ún. ’fejlesztési tanácsok’ megalakítása. Ezekben a tanácsadó testületekben az adott városi övezet jelentősebb gazdasági és társadalmi szereplői ülnek, és egyik legfontosabb feladatuk az agglomerációs projektek véleményezése, jóváhagyása. A fejlesztési tanácsok megalakításával a civil szféra helyi szintű fejlesztési projektekbe való bevonása volt a törvényhozók célja.
A többi ország városkörnyéki egységeinek többsége önálló régió keretében működik, tehát betagozódik a NUTS rendszerbe, pl. Brüsszel, míg a fennmaradó egységek önkéntes településtársulásként írhatók le, amelyek meglehetősen csekély önálló hatáskörrel rendelkeznek. (Mint korábban említettük, az EU 25 fővárosai közül csak 3 tartozik önálló, városhatárral bezáródó régióba, a többi főváros esetében a régióhatár nem a városhatárnál van. Nem jelenti ez azonban azt, hogy ezek a régiók automatikusan városrégiók lennének. A legtöbb esetben ugyanis éppen túl nagyok a NUTS II vagy NUTS III szintű régiók ahhoz, hogy kizárólag a fővárost és agglomerációját tartalmazzák. A nagyra méretezett régiókon belül pedig a legritkább esetben definiálnak önálló városkörnyéki igazgatási egységet.) A városkörnyéki közigazgatási rendszerek kialakításának igénye nem új keletű. Már az 1960as években is történtek erőfeszítések ezirányban – Nagy-Britanniában, Dániában, Spanyolországban – de ezek a kísérletek az 1980-as években rendszerint sikertelenül zárultak. Az újabb törekvések azonban éppen a 80-as 90-es évekre tehetők, amikor Olaszország és Portugália hozta létre a legnagyobb városokat körülvevő várostérségeket – Olaszországban önkéntes, Portugáliában kötelező alapon. A 90-es években Hollandiában egyenesen népszavazáshoz kötötték Amszterdam és Rotterdam esetében a városkörnyéki rendszer létrehozását, azonban ezek a népszavazások negatív eredménnyel zárultak: a városi lakók nem járultak hozzá ahhoz, hogy az általuk megszokott városhatárok jelentősége csökkenjen, és új területi dimenziót kapjon. Igazán hatékony várostérségről tehát meglehetősen kis számban beszélhetünk Európában, a legtöbb esetben ad hoc, témakörökre, problémakörökre szerveződő együttműködések biztosítják a kooperációt a város és környéke között. A kérdés azonban az, hogy miért merül fel egyáltalán az intézményesített városkörnyéki együttműködés gondolata. Miért van az, hogy a kísérletek kudarcai ellenére jelenleg is több országban gondolkodnak a városkörnyéki közigazgatás létrehozásán – pl. Nagy Britanniában és Lengyelországban? Az ok egyértelműen az, hogy a létező, valós hatalommal bíró igazgatási struktúrák nem fedik le megfelelően a funkcionális városi teret. A városi térségek felett álló régiók sok esetben nem rendelkeznek megfelelő kompetenciával, vagy pedig egész egyszerűen határaik nem alkalmazkodnak az összetartozó területek határaihoz – kisebbek vagy nagyobbak annál. Az összetartozó területet a szakirodalom az ingázási arányhoz méri – abban természetesen van különbség, hogy milyen mérvű ingázáshoz. A városi tér a policentrikus felfogás szerint (ESDP) önmagában is növekedési pólusokat tartalmaz - mint ahogyan azt a 3.1 fejezetben kifejtettük. A városkörnyéki közigazgatásnak az a feladata, hogy a tervezésen, a szabályozáson és a forrásallokáción keresztül elősegítse a regionális munkamegosztást. Ez a munkamegosztás egyaránt tartalmaz városi funkciókat – pl. feldolgozóipar, oktatás, egészségügy – illetve vidéki funkciókat – mezőgazdaság, rekreáció, turizmus. Mindezen funkciómegosztások azonban nem alakulnak ki, vagy nem
26
Városkutatás Kft. épülnek kellően egymásra, ha nincsenek meg azok a gazdasági kapcsolatok, amelyek életben tartják őket, illetve, ha az intézményi problémák, az állandó pozícióharcok felemésztik az energiákat. Ebből a szempontból döntő jelentőségű a városkörnyéki közigazgatás jelenléte, habár sok esetben ennek segítségével sem sikerül átlépni a mélyen gyökerező problémákon. A portugál kormány 1991-ben hozta létre törvénnyel a kötelező városkörnyéki önkormányzati társulást, a lisszaboni és a portói városi térségekben. A lisszaboninak a NUTS III. szintű metropolitan területet alkotó 19 önkormányzat polgármestere a tagja, elnöke rotációs alapon kerül kiválasztásra. A szavazatok egyenlők, a döntések a három nagy párt egyezkedésében születnek. Van 50 tagú metropolitan közgyűlés is, melybe a tagokat a 19 önkormányzat közgyűlései delegálják, de ennek semmilyen döntési joga nincs, feladata a lobbizás, a tervezés. Ez is fontos tevékenység azonban, hiszen ha a régió szintjén a partnerek együttműködésében kialakított tervet a kormány jóváhagyja, akkor az már kötelező a minisztériumok számára is! A lisszaboni kötelező városkörnyéki önkormányzati társulásnak irodája és munkaszervezete van. A társulás működési költségeinek felét a kormány, 30 %-át a települések állják, a maradék 20 %-nyi forrást a szervezetnek a piacon kell előteremtenie (szerződéses munkákkal). A legnehezebb, sok szereplő érdekeit sértő kérdésekben végső soron a minisztérium hozza meg a döntést (pl. hova lehet a főváros szemetét elhelyezni), de a regionális szereplők által elfogadott regionális tervet figyelembe véve.
A városkörnyéki társulások működése sok esetben nem zavartalan. Az egyre inkább bonyolódó, egyre több szinten működő igazgatási struktúrákba egy újabb szintet definiálni óhatatlanul csak kompetenciákat sértő módon lehet. A francia Chévenement törvény – amely létrehozta a települési, agglomerációs és nagyvárosi társulásokat – jelentős hatásköröket juttatott az önkormányzatoktól az újonnan megalakult önkormányzatok közötti együttműködési struktúráknak ún. közösségi érdekek megléte esetén. A törvény azonban nem definiálja pontosan ezt a közösségi érdeket, így annak pontos tartalma vita tárgyát képezi az önkormányzatok és az új struktúrák között, hiszen mindkét oldal a maga érdekeinek megfelelően kívánja értelmezni azt. Ami pedig még inkább aggodalomra ad okot, hogy számos új agglomerációs vagy akár nagyvárosi közösséget védekező álláspontból hoztak létre, azaz azért alakították meg, hogy megvédjék magukat a politikai, gazdasági és társadalmi közegüktől. Pl. ma Marseille régiója több agglomerációs közösségből és egy nagyvárosi közösségből áll, és közöttük igen kevés, szinte semmilyen politikai kapcsolat nincsen, pedig ugyanahhoz a funkcionálisan egységes területhez tartoznak. Nagy Britanniában a 60-as évek sikertelen kísérletei után napjainkban került megint előtérbe a városkörnyéki közigazgatási rendszerek kialakításának gondolata. Az ezirányú törekvések politikai támogatottsága azonban meglehetősen kicsi, azt is mondhatnánk, hogy szinte kizárólag a miniszterelnök-helyettesi iroda (Office of the Deputy Prime Minister) szándékait tükrözi. Az ellenállást leginkább az indokolja, hogy az elmúlt években az oly nehezen kialakult regionális intézményrendszer megerősödött. Az újonnan létrejött intézmények – pl. regionális ügynökségek - pedig meg akarják szilárdítani a pozícióikat, amelyeket az új városrégiók erősen veszélyeztetnének.
A városkörnyéki közigazgatás kialakításának nehézségei – kompetenciaproblémák, egyéni érdekek sérelme – miatt szinte kizárólag csak ott figyelhetünk meg valós eredményeket, ahol a központi kormányzat hathatósan beavatkozott a folyamatba. A beavatkozás megtörténhet addicionális támogatások biztosításával, de alapvetően önkéntes alapon – francia modell – vagy a törvény kötelező erejénél fogva. Az uniós támogatások nem kedveznek kifejezetten a városkörnyéki közigazgatási egységek kialakításának. Az Unió politikáinak fókuszában a NUTS II. területegység áll, s ennek hatása kettős: részben bizonyos országokban elkezdtek kialakulni, máshol megerősödni a régiók, részben pedig a szigorú lehatárolás miatt bomlanak szét szervesen összetartozó területi
27
Városkutatás Kft. egységek, elvágva adott esetben a nagyvárost az agglomerációjától. A strukturális támogatások NUTS 2 szinthez kötése arra ösztönzi a tagállamokat, hogy szabadon variálják a regionális beosztást annak megfelelően, hogy minél több strukturális támogatáshoz juthassanak. (Ilyen változtatások történtek pl. Portugáliában, Írországban, Németországban.) A regionális beosztás változtatása – rendszerint a terület szűkítése – annál nagyobb problémát okoz, minél erősebb a regionális szinthez kötött közigazgatási struktúra. Amennyiben a regionális szintnek hatásköre van a szolgáltatások egy részének szervezésében, a támogatások elosztásában, az államigazgatás működtetésében, akkor nagyon nem mindegy, hogy a regionális határok hol húzódnak. A régión belüli kohézió ugyanis nagymértékben függ attól, hogy az igazgatási struktúra, a regionális szintű tervezés és döntéshozatal ezt mennyiben képes elősegíteni, tehát hogy mennyire fedi le a közigazgatási struktúra a valós gazdasági kapcsolatokat. Amennyiben a nagyvárosi régió valós funkcionális határai nem esnek egybe a közigazgatással – így van ez azokban az országokban, ahol a fővárosok önálló régiók –, akkor a növekedési impulzusok továbbadása, a városi terjeszkedés negatív hatásainak mérséklése, a regionális kohézió kialakítása komoly akadályokba ütközik.
28
Városkutatás Kft.
4 Nemzeti szintű nagyvárosi politikák A nagyvárosi régiók fejlődésének egyik kulcskérdése természetesen a régió központját képező nagyvárosok fejlődése. Miután nincs egységes gyakorlat arra Európában, hogy a nagyvárosi térségek fejlesztésébe milyen módon avatkozzon bele a nemzeti szint, ezért célszerű az országos nagyváros-politikákat is górcső alá venni, hiszen ezeknek is lehetnek a városkörnyéki térségre való kisugárzásaik. A nemzeti szintű nagyvárosi politika lényegének meghatározása nem egyszerű feladat, hiszen alaposabb vizsgálat után egyértelművé válik, hogy a központi politikák – szabályozás, támogatások, források és feladatkörök definiálása – jelentős részben alapvetően érintik a városok mindennapi életét, a fejlődés irányát. Az európai állampolgárok döntő többsége városokban, várostérségekben lakik, a politikák zöme is az ő életüket befolyásolja, mégsem állíthatjuk ez alapján, hogy az Unió összes országában létezik explicit várospolitika (sőt, a szakirodalom - National Urban Policies in the European Union - szerint csak Hollandia, Franciaország, Belgium és Nagy-Britannia rendelkezik egyértelmű nemzeti szintű várospolitikával). Minden országban vannak olyan politikák, amelyek alapvetően a városokhoz köthetők, pl. regenerációs politika, települési tömegközlekedés preferálása, szuburbánus fejlődés gátlása. Vannak olyanok, amelyek megvalósítása mást eredményez városi és mást vidéki területeken, pl. lakáspolitika, gazdaságélénkítés. E logika alapján tehát a várospolitika nem más, mint a nemzeti politikák egyfajta területi vetülete. Egy másik szemszögből nézve pedig a városokkal – egyes városokkal – való foglalkozás eszköze lehet a nemzeti politikának. Ilyen eset lehet a kiegyensúlyozott területi fejlődés célkitűzése, amely elsősorban a középvárosi hálózat erősítése irányába hat, valamint egyes területek gazdasági felzárkóztatása, amely a válságtérségek városainak kiemelt támogatását igényli, esetleg a nemzetgazdaság általános dinamizálása, amely inkább a fejlődőképes nagyvárosokat állítja előtérbe. A határvonal tehát valamelyest önkényes azon országok között, amelyek rendelkeznek explicit várospolitikával, és amelyek nem. Munkadefinícióként azon politikákat fogadjuk el direkt várospolitikának, amelyek esetében egyértelműen definiált, hogy alapvető céljuk a városok – vagy városok egy csoportja – pozícióinak befolyásolása. Tehát nem csak externális hatásként beszélhetünk városokban is mérhető hatásokról, hanem a beavatkozás lényege az, hogy a városokban az életfeltételek pozitív irányban változzanak.
4.1 A várospolitikák leggyakoribb célkitűzései A várospolitikáknak értelemszerűen alkalmazkodniuk kell a felmerülő problémákhoz, amely problémák nem tekinthetők egységesnek az európai államokban. Nyilvánvalóan más a problémája egy csökkenő népességű, hanyatló iparágakkal rendelkező városnak, mint egy népességszámban jelentősen növekvő, terjeszkedő – az urbanizáció korai fázisában lévő – , vagy egy gazdaságilag erősödő, ámde egyre több civilizációs problémával küzdő városnak. A várospolitikák legkorábbi és mind a mai napig leggyakoribb alkalmazási területe a társadalmi szegregáció mérséklése. Az EU korábbi 15 tagállamának szempontjából ez a kérdés szerepel leginkább a városi problémakör fókuszában – nem véletlen, hogy az egyetlen explicit EU várospolitika (URBAN) is ehhez köthető. Franciaországban a figyelem a főként a ’80-as évek városi zavargásai (urban riots) nyomán irányult a szociális problémákra. (Belgiumban szintén a városi zavargások hívták életre a rehabilitációs politikákat) A ’80-as, ’90-es években az állam fokozatosan egyre több intézkedést tett a nagyvárosi szociális feszültségek oldására. Ezek az intézkedések számos programban testesültek meg, megvalósításukra az állam szerződést (contrat de ville) kötött a helyi önkormányzatokkal a leginkább leromlott városrészeket érintő sürgős (5 éven belüli) akciók
29
Városkutatás Kft. elindítására. Ezen intézkedések kidolgozásához adminisztratív apparátust is teremtettek: 1988ban a Nemzeti Miniszterközi Ügynökség a Városért (DIV, Délégation Interministérielle à la Ville) nevű hivatalt, 1990-ben a Városokért felelős minisztériumot, és a Városi Szolidaritási Alapot hozták létre. A Városügyi Minisztérium feladata 1988-93 között a városokhoz kapcsolódó jog megalkotása volt. Az intézményrendszer további bővülése nyomán jött létre a Városok Országos Tanácsa, valamint a városok tárcaközi képviselete. Ezek feladata a súlyosan érintett térségekben a válság hatásainak kiküszöbölésére indított harc eszközeinek kialakítása és koordinálása volt. Mindent összevetve ezek az intézkedések nem mondhatók maradéktalanul sikeresnek. 1998ban egy széles körben megvitatott jelentés (Sueur report) erősen kritizálta az intézkedéseket, amiért azok csak részproblémákat céloztak meg, s nem kezelték integráltan a várost érintő problémákat, és összességében elégtelen pénzügyi háttérrel rendelkeztek. A brit regenerációs politika hagyományosan nagyon erős alapokra épül, amely számtalan központilag kontrolált és társfinanszírozott programot tartalmaz. (Az egyik legjelentősebb kritika vele szemben éppen a túlburjánzás, az intézményrendszer kiterjedt mivolta.) A jelenlegi támogatási rendszer fókuszában országosan kijelölt 88 leromlott terület áll, amelyet a „New Deal for Communities” akció keretében kívánnak revitalizálni. Svédországban az 1998-ban létrehozott várospolitika is elsősorban a városi szegregáció problémakörére koncentrált. 7 város 24 lakókörzetére kötöttek regenerációs szerződést a városok az állammal.
A várospolitika egy speciális területe a városi lakásállományhoz köthető lakáspolitika. A lakáspolitika általánosságban nemzeti szintű stratégia, abban az esetben válik a várospolitika eszközévé, amikor speciális urbánus lakásformákat érint, pl. közösségi bérlakás szektor, lakótelepek, szubsztandard városi tömbházak. Franciaországban a központi várospolitika szerves részét képezi az az elvárás, hogy minden városban a szociális lakások aránya el kell, hogy érje a lakásállomány 20%-át, amennyiben ez a követelmény nem teljesül, abban az esetben a városi önkormányzatot pénzbüntetéssel sújtják. (A legújabb városkörnyéki társulások esetében elvileg megoldható, hogy a megkövetelt 20%-ot ne feltétlenül egy adott településen teljesítsék, a kötelezettséget a városszövetség más tagja átveheti -azaz, össztársulási szinten kell megvalósulnia a 20%-nak, de ehhez a társulási büdzsében hozzá kell járulnia annak a településnek, melyen nem teljesül a 20%.). Amszterdamban ugyancsak létezik ilyen követelmény az összes új építésű lakáskomplexum esetében, azonban a megkövetelt arány nem 20, hanem 30%-os. Angliában az országos szintű lakáspolitika területi céljai döntően az észak-Angliában meglévő lakásfelesleghez és a déli területeken meglévő lakáshiányhoz köthetők. A lakásállomány átstrukturálására 2003-ban útjára indított Fenntartható Közösségek Terve hatalmas összegeket mozgat meg – 20-30 md font 3 év alatt – lakásépítések, lakásfelújítások, bontások és közterületi rehabilitációk formájában.
A kompakt város célkitűzése szintén a várospolitika egyik célterülete, rendszerint beépül a lakáspolitikai, illetve a gazdaságpolitikai döntések körébe. Franciaországban a városi területeken a többlakásos megoldásokat preferálják, s az egyéni lakásépítést pénzügyi terhekkel sújtják. (Ezzel az eszközzel nemcsak a városi szétterülést kívánják lassítani, hanem a társadalmi keveredést is elő kívánják segíteni.) Ugyancsak a városi tér jobb működését segíti elő a rendkívül jól kiépített elővárosi kötöttpályás közlekedési rendszer, melynek hatására az ingázási idő az ingázási távolságok növekedésével sem változott jelentősen az utóbbi években. Nagy-Britanniában szintén a zöldmezős építkezésekkel szembeni barnamezős területfelhasználásra kívánnak ösztönözni, s ennek hatására az új házak többsége korábban már hasznosított területeken épül. (Az ösztönzés közvetlen pénzügyi eszközökön keresztül, és az infrastrukturális fejlesztéseken, kármentesítéseken keresztül egyaránt megvalósul).
30
Városkutatás Kft. A korábbiakban ismertetett célkitűzések általában a nagyvárosi problémák körének egy-egy csoportjára koncentráltak, és alapvetően nemzeti szintű szektorpolitikák városi vetületeként léteztek. Az utóbbi évek eredményeképpen azonban kialakulóban van egy komplexebb megközelítés alkalmazása, amely szerint az egyes nagyvárosok problémáinak jellege különböző, a beavatkozási területek egymáshoz viszonyított aránya változó, ezért a kereteken belül rá kell bízni a városra, hogy mely politikákat hogyan alkalmaz. Napirenden van tehát az egyéni, városra szabott „policy mix”-ek kialakítása. Hollandiában 1994-től beszélhetünk tervezett, és tudatosan a városok számára létesített politikai eszközrendszerről (Big Cities Policy), amely kezdetben a 4 legnagyobb várost, jelenleg pedig 30 városi önkormányzatot érint. A beavatkozás – támogatás, szabályozás – mindvégig a városok komplex problémáinak megoldására koncentrált, de eltérő hangsúlyokkal. 1994-98 között a munkahelyteremtés, és a vállalkozásélénkítés, 1998-2004 között a lakókörnyezet minősége, manapság pedig a közbiztonság és az etnikai kisebbségek integrálása került a fókuszba. A hagyományos Big Cities Policy ugyanakkor éppen jelenleg van jelentős változás alatt: a formálódó törvények szerint a 4 legnagyobb város nagyobb pénzügyi önállóságot kapna a saját problémáinak intézésére. (Ez speciális nagyvárosi csomagokat jelenthetne, amelyek csak céljaiban határozzák meg a beavatkozások irányait.) A holland és némileg a francia minta alapján van kialakulóban a belga nagyvárosi politika, melynek célja „a nagyvárosi életminőség javítása” a szociális kohézió növelésén, a közbiztonság javításán és a fizikai felújítások támogatásán keresztül. (Ez a politika a föderális berendezkedés ellenére nemzeti szintű.) A programok megvalósítása a nemzeti kormányzat, a régió és a helyi önkormányzat közti háromoldalú szerződésen nyugszik. Finnország is a legújabb várospolitikai irányzatokhoz kapcsolódik. Annak ellenére, hogy a szektoriális várospolitikának nincs múltja az országban, mégis jelenleg van kialakítás alatt, szakértői munkacsoportok segítségével, egyfajta nagyvárosi policy-mix, amely az egyre urbánusabbá váló finn társadalom problémáit hatékonyabban kezeli.
A várospolitika egy speciális célterülete a nemzeti szinten kiegyensúlyozott területi fejlődés biztosítása. Ez esetben a fővárosi régiók mellett, vagy azokkal szemben a vidék nagyvárosi, középvárosi hálózatának erősítése kerül a fókuszba. Az ilyen típusú várospolitika tehát a nemzeti fejlesztési stratégiákban definiált kulcsvárosok komplex fejlesztését célozza elsősorban. A ’80-as évekig a francia várospolitika a Párizs-vidék paradigma kereteiben volt értelmezhető. Eddig az időszakig a nemzeti várospolitika célja az volt, hogy Párizs gazdasági jelentőségét csökkentse, a vidéki nagyvárosokét növelje. A ’60-as években az állam meghirdette a kiegyenlítés (métropoles d’équilibre) politikáját, melynek keretében 8 regionális központ fejlesztését támogatta Párizzsal szemben (többnyire infrastrukturális beruházásokkal, hogy a cégek letelepedését, illetve a munkahelyteremtést ösztönözzék). Ugyanebben az időszakban kezdődött az ún. delokalizáció politikája (délocalisation), mely során a központi közigazgatás egy részét Párizsból a regionális központokba telepítették át. Ez a vidéket Párizzsal szemben támogató politika nem bizonyult túlságosan eredményesnek, hiszen Párizs jelentősége továbbra is nőtt a vidéki városokkal szemben, jelentős számban cégeket és munkaerőt vonzott. A tervezési fázisban levő szlovén várospolitika legfőbb „tematikus” célja (már egy 1986-os hosszú távú terv is erre utal) a policentrikus településszerkezet kialakítása. Az országos Területfejlesztési Stratégia 3 nemzetközi (Ljubljana, Maribor és a Koperi Konurbáció) és 5 országos jelentőségű városi területet (Celje, Kranj, Murska Sobota, Nova Gorica, Novo Mesto) definiál. Portugáliában 1994-ben hoztak létre egy nemzeti szintű programot, amely kifejezetten a Portón és Lisszabonon kívüli városi központok fejlesztését célozza.
A policentrikus városstruktúra kialakítása majd minden nemzeti stratégiának szerves része. A kérdés csak az, hogy ez az elvárás mennyire marad meg a nemzeti területfejlesztési stratégiák szintjén, és mennyiben ölt testet konkrét várospolitikai intézkedésekben. 31
Városkutatás Kft. Az országok legjelentősebb városrégióinak fejlesztésére épülő várospolitika célja általában a nemzetgazdaság általános értelemben vett dinamizálása. Ez a politika tehát úgy tekint a nagyvárosokra, mint a gazdaságélénkítés hatékony célterületeire. A valóságban ez a politika elsősorban a valóban jól teljesítő nagyvárosi, fővárosi régiókra koncentrál, és kevésbé a válságrégiók városi központjainak támogatására. Finnországában a várospolitikának az 1990-es évekig nem volt érdemi létjogosultsága, mert a városiasodás folyamatában az ország még nem tartott azon a szinten, hogy a városi problémák önálló témakörré nőtték volna ki magukat. A változást a 90-es évek elején az okozta, hogy az általános gazdasági recesszió miatt szükség volt a növekedési tartalékok kiaknázására, és ebben az értelemben „a városok, mint a gazdasági növekedés motorjai” új szerephez jutottak. Ennek hatására hozták létre 1994-ben a szakmai központok programját (Centre of Expertise Programme). A három nagyvárosi régió, Helsinki, Tampere és Oulu, részben a program hatására, kiemelkedő növekedést ért el, s paradox módon e miatt kellett 2000-ben útjára indítani a regionális központok programját – Regional Centre Programme – amely éppen a középvárosi hálózat erősítésén keresztül kívánt policentrikusabb fejlődési lehetőségeket biztosítani.
A várospolitikák – legyenek bár alapvetően szektoriális politikák városi vetületei – a városi problémakör széles spektrumát ölelik fel. Érdekes kérdés azonban, hogy mely témakörök maradnak ki általában a közvetlen nemzeti szintű várospolitikák közül, melyek azok a területek, amelyeket az állam – vagy a régió - mindenképpen meg kíván magának tartani. Tipikusan ilyenek az oktatás, a szociálpolitika, az egészségügy kérdései. Részben azért lehet ez így, mert ezek az ellátások általában a városoknál magasabb területi dimenzióban szerveződnek, részben pedig azért, mert olyan politikai erőt képviselnek, amelyet egyetlen igazgatási hatalom sem szívesen enged ki a kezéből.
4.2 A várospolitikák területi dimenziói A várospolitika nem szükségszerűen igazodik a városok közigazgatási határaihoz. A célterület lehet kisebb, illetve nagyobb a városok területénél. A regenerációs politikák esetében például tipikusan városokon belüli válságövezetek a beavatkozás célterületei – area based policy. Olyannyira, hogy egyes esetekben még akár a városi hatóságok kizárásával, vagy limitált jogkörén keresztül éri el a nemzeti szint a helyi szomszédsági szintet. A várospolitika alakulásának folyamatában kifejezett innovációnak tekinthető az a modell, amelyben a beavatkozás célpontjai, a politika kialakításának színterei nem városok, hanem városi térségek. Ez a politika azon a felismerésen nyugszik, hogy a városok hatása nem ér véget a közigazgatási határnál, hanem napi kapcsolatot, állandó egymásrautaltságot jelent a környező térségekkel. Ennek megfelelően a közös érdekek megfogalmazása, és a közös projektek feltárása alapvető fontosságú a város számára. A városkörnyék nemzeti várospolitika alapjaként történő alkalmazásában Franciaország úttörő szerepet játszik. A 4. fejezetben ismertetett települési társulási formák éppen azt célozzák, hogy ne a korábbi szektorpolitikai megfontolásoknak megfelelően elszigetelt beruházások részesüljenek központi támogatásban, hanem a városkörnyéki térségek egyeztetett, preferenciaként kezelt problémái találjanak megoldást.
Mint ahogyan a 4. fejezetben kifejtettük, a városkörnyéki igazgatási társulások száma Európában meglehetősen kicsi, és azok is jelentős részben önálló NUTS 2 szintű régiók. Ebből adódik, hogy a városkörzetek fejlesztésére irányuló politikák egy része beleolvad a regionális politikába, amelynek jelentősége országonként különböző. Tovább árnyalja a képet, hogy a várospolitika nem feltétlenül nemzeti szintű, sok esetben a regionális kormányzatok működéséhez köthető. Elsősorban a föderális berendezkedésű országok esetében látható a tartományok önállósága a kérdésben. Németországban például 32
Városkutatás Kft. a várospolitikának nemzeti szinten is vannak nyomai – pl. a szociális típusú városrehabilitációt előtérbe helyező „Soziale Stadt” programokon keresztül – de a városok komplex problémáit figyelembe vevő beavatkozások elsősorban a különböző tartományok tevékenységéhez köthetők, s ennek megfelelően területenként változó intenzitásúak.
4.3 A fővárosok pozíciója a várospolitikák rendszerében A nemzeti szintű várospolitika szinte minden esetben a fővárosok illetve a legnagyobb városok irányából indult. Ennek oka vagy az volt, hogy a gazdasági fejlődés során ezekben a városokban halmozódott fel először az a társadalmi feszültség, amely sürgős beavatkozást igényelt (pl. Hollandia, Franciaország, Belgium), vagy pedig az, hogy a gazdasági dinamizálás szüksége a leginkább növekedésre képes városok helyzetbe hozását kívánta meg (pl. Finnország). A várospolitika második hulláma rendszerint a policentrikus városhálózat kialakításához és a középvárosi hálózat megerősítéséhez köthető. Mindezek mellett tudatos főváros ellenes politika a legritkább esetben figyelhető meg, hiszen az az elért gazdasági eredményeket kérdőjelezné meg. Ellenpéldaként említhető Helsinki esete, amelyet a kezdeti preferálás után a középvárosi hálózatot támogató – ámbár csekély forrással rendelkező – programból már tudatosan kihagytak, s az utóbbi években a város kifejezetten restriktív, a saját forrásokat elvonó politikát tapasztal.
A főváros illetve a középvárosi hálózat preferálása időben változhat. Dániában például az 1970-80-as években a policentrikus fejlődés előtérbe kerülése, míg a 90-es években a gazdaságélénkítés szándékával az erőteljes Koppenhága centrikusság figyelhető meg. 2003 óta pedig ismét egy területileg egyenlő hangsúlyú fejlesztés került előtérbe. Az utóbbi években már általánosságban elmondható, hogy a kiegyensúlyozott városhálózat kialakítása, és az európai versenyben is helytállni kész fővárosi régiók támogatásának célja nagyjából egyensúlyba került Európa-szerte. A fővárosok hálózata az egyesülő Európában egy európai szintű policentrikus városhálózatnak tekinthető, és mint ilyen, figyelmet érdemel. (Ezen belül is van természetesen egy tagozódás, míg pl. London vagy Párizs világviszonylatban is dinamikus város, addig a tagállamok fővárosai általában inkább az európai pozíciókért küzdenek.) A nemzetközi tapasztalatok azt mutatják, hogy a fővárosi régiók még kifejezetten fővárosellenes politika esetén is jobban fejlődnek, mint a középvárosok. Ez azonban csak akkor igaz, ha a fővárosok bizonyos alapszintű fejlesztésen már túl vannak, és elérték azt a „kritikus tömeget” mind infrastruktúrában, mind a húzóágazatok letelepedésében, mind a nagyvárosi karakter kialakításában, amely után már kevésbé szorulnak rá a közvetlen ösztönzőkre. Mint a fenti fejezetekből kitűnt, a nemzeti szintű várospolitikák kialakulása – egyes korai kezdeményezésektől eltekintve – döntően a 90-es évekhez köthető. A 90-es években tehát olyan változásokat kell keresnünk, amelyek a várospolitika előtérbe kerüléséhez hozzájárulhattak. Tekintsük át tehát, hogy mely faktorok befolyásolhatják érdemben a várospolitika jellegét és intenzitását: –
Az urbanizáció mértéke: alapvető tényező a városok fejlettsége, a városi problémakör elkülöníthetősége az általános típusú területfejlesztéstől. Látható, hogy amely országokban az urbanizáció foka alacsonyabb – pl. Svédország, Finnország, Ausztria, Portugália, Írország – ott a várospolitikák intézményrendszere és beavatkozási lehetőségei is kiforratlanabbak.
33
Városkutatás Kft. –
A gazdasági dinamika: a koncentrált várospolitika a gazdaság dinamizálásának hatékony eszköze. Recesszióban megnő az igény az innovatív, új lehetőségeket megnyitó – új választókat biztosító – beavatkozásokra, míg gazdasági élénkülés esetén háttérbe kerülnek az erőfeszítéseket, újabb intézményrendszert és forrásokat igénylő megoldások. (Nem véletlen, hogy Angliában napjainkban a várospolitika meglehetősen háttérbe szorult, hiszen a gazdaság évek óta jól teljesít.)
–
A városi problémák mélysége: a sürgős beavatkozásokat rendszerint az akut válságjelenségek hívják életre. (Ld. szociális jellegű várospolitikai intézkedések szükségessége Franciaországban és Belgiumban a városi zavargások hatására.)
–
A városi autonómia foka: ahol a helyi önkormányzatok pénzügyi és jogszabályi mozgástere kisebb, ott a gazdaságélénkítő, válságkezelő beavatkozásokat elsősorban nemzeti szintről lehet várni. Az ilyen esetekben tehát a központi várospolitika jelentősége nagyobb. Az utóbbi időszakban néhány országban megfigyelhető az a tendencia, hogy a helyi illetve regionális önkormányzatok hatásköre és forrása bővül, ennek megfelelően a központi szintű várospolitika visszavonulóban van. Nem lehet azonban azt kijelenteni, hogy a várospolitika kérdéseit a nagyobb települési önállóság véglegesen megoldja, hiszen megfelelő források és hatáskör esetén a város maga döntheti el, hogy milyen módon befolyásolja saját működését. A saját forrásokra alapozó fejlődés ugyanis egyensúlytalanságokat szül az országokon belül, hiszen az egyes területek jövedelemtermelő képessége objektív okok miatt is különböző. A várospolitikának, és ilyen értelemben nemzeti szintű redisztribúciónak tehát mindig meglesz a létjogosultsága.
–
Az ösztönző külső tényezők hatása: a várospolitikák helyenként nemzetek feletti ösztönzők hatására jönnek létre vagy fejlődnek tovább. Az EU szerepe ebben a folyamatban vitathatatlan, habár az uniós szintű várospolitika még meglehetősen gyerekcipőben jár – ld. a következő fejezetet. Az integrált városrehabilitáció technikájának kifejlesztése, és a nemzeti szintű társfinanszírozás szükségessége az Unió URBAN programjához köthető. A legtöbb tagországban ez a támogatási rendszer már létező rehabilitációs gyakorlatokhoz tudott kapcsolódni, de egyes esetekben – pl. Svédország, Finnország – az EU által biztosított lehetőség kifejezetten új megközelítést, és a helyi lakosság, a városok, és központi kormányzat közötti együttműködés technikájának kifejlődését eredményezte.
34
Városkutatás Kft.
5 Az Európai Unió várospolitikája Az Európai Uniónak az Alapszerződés szerint nincsen várospolitikával kapcsolatos feladata. A kohéziós politikát megalapozó 158-159 cikkely a régiók gazdasági és szociális kohéziójának helyreállításáról szól, amelyben a városok szerepe nincs külön kiemelve. Ennek oka elsősorban az, hogy a tagállamok között mindmáig nincsen konszenzus azzal kapcsolatban, hogy milyen módon valósulhatna meg egyfajta közös várospolitika. Az EU általános decentralizációs törekvése a szubszidiaritás jegyében nemcsak a tagállamokat, hanem a régiókat is új helyzetbe hozza. Ez a jelenség sok tagállam tetszését nem nyeri el, nem csoda hát, hogy bármely más, a tagállamok hatalmán túllépő, a nemzeti szintet megkerülő uniós törekvés szintén ellenállásba ütközik. Napjainkban még a regionális politika renacionalizációja is napirenden van, elsősorban az angolszász országok kezdeményezésére. Ez a tény azt mutatja, hogy a tagállamok egy része feleslegesnek tartja az Unió közreműködését a nemzeti szintű elosztás kérdéseiben. (1991-ben a Bizottság készített egy előterjesztést az Alapszerződés módosítására annak érdekében, hogy az EUnak formálisan is kompetenciát biztosítson a városi kérdésekben, de ezt az előterjesztést a tagállamok nem szavazták meg.) Az uniós szintű direkt várospolitika hiánya azonban nem jelenti azt, hogy az unió támogatási és szabályozási rendszerén keresztül ne befolyásolná közvetlenül a városok mindennapi életét. A közbeszerzési szabályozástól, az építésügyi előírásokon keresztül a környezetvédelmi direktívákig és a strukturális támogatások rendszeréig számtalan tényező határozza meg a városok mozgásterét. Ezek azonban nem állnak össze egy konzekvens rendszerré. Amennyiben az európai nagyvárosok tipikus problémáit vizsgáljuk – amely eltérő mértékben érinti az egyes városokat – akkor láthatóvá válik, hogy az Unió valamilyen módon több problémakörhöz is közvetlenül kapcsolódik. Körvonalazódik tehát egy kis részben direkt, nagyobb részben indirekt uniós szintű várospolitika, amelynek területeit az alábbiakban tekintjük át.
5.1 Városi szegregáció A nagyvárosok hagyományosan a társadalmi szegregáció színterei, hiszen történelmük folyamán mindig is a választás lehetőségét hordozták, tehát széles társadalmi rétegeket vonzottak, és a lakhatás változatos formáit tudták biztosítani számukra. A választás lehetősége pedig automatikusan magával hordozza az elkülönülés lehetőségét, hacsak tudatos politikával nem próbálja ezt a közösség megelőzni. A nagyvárosi szerepek erősödése, a különböző kultúrák vonzása, a külföldi migráció erősödése, a gazdaság dinamizálódásával a kiemelkedő keresetek tömegessé válása önmagában a szegregáció erősödéséhez vezet. A szegregáció legerősebben a korai urbanizációt felmutató, kiegyenlítő szociálpolitikával kevésbé operáló vagy erőteljes migrációval szembe néző városokban figyelhető meg leginkább. Az európai nagyvárosok döntő többsége valamelyik kategóriába beletartozik. Az EU 15 tagországaiból legkevésbé talán Finnország és Ausztria érintett, valamint az új tagállamok többsége esetében sem beszélhetünk még a nyugat-európai városokhoz mérhetően elmélyült szegregációs jelenségekről, habár a folyamatok ebbe az irányban haladnak.) A városi szegregációs folyamatok enyhítésére már az 1970-es évektől tettek kísérletet egyes nemzeti kormányok, és a hagyományosan erős jóléti társadalmakban az 1980-as évek második felére megjelentek azok a komplex rehabilitációs modellek, amelyek – a korábbi évtizedek gyakorlatától eltérően – nem a leromlott területek építészeti és funkcionális
35
Városkutatás Kft. megújítására törekedtek elsősorban, hanem a helyben lakó népesség életkörülményeinek javítására, a hátrányos helyzetű lakónépesség életlehetőségeinek növelésére. Az 1990-es évektől megfigyelhető egy olyan irányzat, amelynek célja a szlöm területek lakosságának irányított és korlátozott mértékű cseréje annak érdekében, hogy a terület folyamatos státusvesztése helyett annak helyzete stabilizálódjon, és így az ott maradók egyre több pozitív társadalmi példával szembesüljenek. Az Európai Unió néhány évvel a strukturális politika 1988. évi reformja után belátta, hogy az egyre erősödő külföldi bevándorlás mellett jelentkező városi szegregáció a szociális kohézióval kapcsolatban súlyos problémákat hoz felszínre, hiszen nagyon komoly néprétegeket zár ki a legális munkavégzés és a társadalmi beilleszkedés lehetőségéből. Ráadásul olyan nagyvárosokban is történik mindez, amelyek magas GDP-jüknél fogva már nem jogosultak a legnagyobb összeget biztosító 1. célkitűzés támogatásaira. Ennek a konfliktusnak a kezelésére az EU 1989-től 59 városban kezdeményezett kísérleti regenerációs programokat, majd ezek tapasztalataira építve hozta létre 1994-ben az Urban közösségi kezdeményezést. Az Urban – közösségi kezdeményezés mivoltánál fogva – biztosította, hogy az Unió teljes területén lehessen pályázni a források megszerzésére. A program keretében nagyon szigorú szervezeti feltételek létrehozása mellett integrált rehabilitációs akcióprogramokat lehetett megvalósítani, amelyek a közterületek, közintézmények, közszolgáltatások megújítása mellett kiemelt hangsúlyt helyeztek a helyi gazdasági potenciál növelésére, a társadalmi beilleszkedés elősegítésére. Az Urban 1994 és 1999 között évi 150 millió euróval gazdálkodott, és 118 város kísérleti projektjét finanszírozta, míg 2000–2006ban évi 104 millió euró támogatás kerül szétosztásra provizórikusan 70 város részére. Mint látható, az Urban pénzügyi forrásai rendkívül korlátozottak, a jelenlegi 4 közösségi kezdeményezés közül ennek a támogatási összege messze a legkisebb. A program pénzügyi jelentőségét tovább csökkenti az a tény, hogy legnagyobb részét 1. célkitűzés alá eső területen használják fel, így tehát a forrás nagysága még inkább eltörpül a fő támogatási formák mellett. Urban jellegű integrált beavatkozásokat nemcsak ezen közösségi kezdeményezés segítéségével lehetett és lehet ma is megvalósítani. A 2. célkitűzés városi válságterületein, valamint az 1. célkitűzés regionális operatív programjaiban gyakran megtalálhatók hasonló jellegű intézkedések. (Az Unió Bizottságának jelentése szerint a 1. és 2. célkitűzés forrásainak mintegy 7,7%-át folyósították közvetlenül városrehabilitációs célokra.) Ezek azonban sok esetben éppen azért váltak lehetségessé, mert az Urban közösségi kezdeményezés támogatási összegén messze túlmutató módon befolyásolta a módszertan fejlődését. Az általa előírt szigorú megvalósítási feltételek, amelyek kötelezővé tették a helyi közösségek intézményi bevonását, megmutatták, hogy integrált beavatkozásokat kizárólag hasonlóan kooperatív megoldásokkal lehet megvalósítani. A kooperációs és kommunikációs módszertan tehát sokat fejlődött az Urban által, s ezt nagyban elősegítette az Urbact nevezetű hálózat kialakítása, amely napjainkra a revitalizációs technikák széles körét teszi elérhetővé a hálózathoz csatlakozó nagyvárosi szakértők, politikusok számára. Az Urban közösségi kezdeményezés jelenőségét – a kis támogatási összeg ellenére – tehát senki nem vitatja. Annál inkább meglepő volt, amikor a 2006 után alkalmazandó regionális politikára vonatkozó szabályozás tervezetek első szövegszerű megfogalmazásai megjelentek, és abban a közösségi kezdeményezések önálló jogcímének felszámolását, és a tématerületek főáramú támogatásokba való beolvadását lehetett nyomon követni. Az Urban esetében ez a beolvadás még problematikusabb volt, mint a többi közösségi kezdeményezés esetében, mert a tervezet alapján a Versenyképességi célkitűzés területein (alapvetően a korábbi 2. célkitűzés területei) az integrált városrehabilitációs beavatkozások alkalmazása tiltott lett volna. (Pontosabban nem szerepeltek ezek a beavatkozások a Versenyképesség területeken engedélyezett felhasználási területek között.) A problémát még nem sikerült teljes biztonsággal megoldani, hiszen az megnyugtatóan csak a regionális
36
Városkutatás Kft. politikára vonatkozó szabályozás tervezetek hivatalos elfogadása esetén rendeződhet. A jogszabály tervezet azonban folyamatos alakításban van, és a jelenlegi módosítások már tartalmazzák azt a kitételt, hogy az integrált városrehabilitációs beavatkozások mind a Konvergencia, mind a Versenyképesség célkitűzés területein alkalmazhatók. Az alkalmazás azonban nem lesz kötelező a tagállamok számára, hanem a saját stratégiai döntésüktől függ – ellentétben a jelenlegi közösségi kezdeményezéssel, amely segítségével a városok közvetlenül fordulhattak a Bizottsághoz támogatásért.
5.2 Lakásproblémák A nagyvárosok (pontosabban szólva a nagyvárosi agglomerációk) hagyományosan a belső és külső migráció célterületei, és ez – párosulva a háztartásméret egész Európában tapasztalható csökkenésével – hatalmas nyomást gyakorolnak a lakáspiacra, ahol helyenként krónikus lakáshiány alakul ki. Az európai nagyvárosokban a közösségi szféra visszavonulásának lehetünk tanúi a lakáspolitika terén, tehát a jelentkező pótlólagos keresletet alapvetően a magánszféra szívja fel legális vagy illegális úton. A lakásproblémák megoldása hagyományosan a tagállamok hatásköre, az EU több kísérletet is visszautasított már e tárgykörben. Az EU alapvető félelme, hogy a lakáscélú beavatkozások finanszírozásának akár csak részleges felvállalása kontrollálhatatlan terheket róna a közös költségvetésre. A lakáspolitika részleges támogatását igénylők azonban nem kívánnak pótlólagos forrásokat bevonni, csak a már rendelkezésre álló strukturális eszközöket szeretnék szélesebb felhasználási körben igénybe venni. A merev elutasítás tehát egyfajta állásfoglalás a Közösség részéről, miszerint a lakásproblémák nem alkotják a gazdasági és szociális kohézió szerves részét, legalábbis nem olyan mértékben, hogy a strukturális politika eszköztárán belül forrásátcsoportosításra lennének érdemesek. A 2006 utáni regionális politikát szabályozó rendeletek jelenleg egyeztetés alatt álló tervezete azonban hosszú évek után először mutat valamifajta rugalmasság irányába. Az új tagállamok kitartó lobbitevékenységének eredményeképpen mind a Regionális Fejlesztési Alap, mind a Kohéziós Alap esetében sikerült elérni, hogy erősen limitált mértékben mégis bekerüljön a támogatások lakáscélú felhasználásának lehetősége az Alapokat szabályozó rendelet tervezetébe. A rendelettervezet azonban még változhat. A parlamenti és Miniszterek Tanácsa általi elfogadás előtt még nem lehet biztosra venni, hogy az idáig elért eredmények a lakásokat is érintő energiahatékonysági beruházások, illetve az egyéb, lakótelepeken és a szociális bérlakás szektorban végrehajtott felújítások területén korlátozott uniós támogatásban részesülnek-e. Sok részlet kialakulatlan a végleges jóváhagyás előtt, amelyek tisztázása, és minél kedvezőbb befolyásolása még hátravan.
5.3 Közlekedési szűk keresztmetszetek kialakulása A nagyvárosi régiók az utóbbi évtizedekben gazdasági értelemben a fejlődés nyerteseinek számítanak. A kohéziós országok esetében éppen a gyors fejlődés okozta azt, hogy az infrastruktúra, elsősorban a közlekedés területén, hiába fejlődött helyenként lendületesen, nem tudott lépést tartani ezzel a fejlődéssel, és a hiányosságok a további növekedés gátjává válnak. (Elsősorban Dublinban állt elő ez a helyzet.) A gazdasági fejlődés az egyéni közlekedés térhódítását is eredményezi, ami túlterheltséget okoz a meglévő közúti hálózatban, magával vonva a parkolási és környezetvédelmi problémák kialakulását. (Az autóközlekedés úgy lelassult az állandó torlódások miatt, hogy állítólag Londonban és Párizsban az átlagsebesség a XX. század elejének szintjére süllyedt. Ez a tény már erősen befolyásolhatja a gazdaság hatékonyságát.) Koncepciók, elképzelések, iránymutatások természetesen a városi közlekedés területén is születnek – pl. a környezetkímélő városi közlekedésről készített stratégiai dokumentum,
37
Városkutatás Kft. melyet a Közlekedésért valamint a Környezetvédelemért felelős direktorátus készített (New Strategy on Clean Urban Transport) - más kérdés azonban, hogy rendelődik-e hozzájuk közösségi szintű forrás. A közlekedés problémái a strukturális politikának mindig központi kérdései voltak, elsősorban az elzárt térségek megközelíthetősége, nagyvárosok közötti kapcsolatok kialakítása, a TEN hálózatok megerősítése kapcsán. Az európai nagyvárosok – leginkább a kohéziós országokban – jelentős közlekedési elemeket, repülőtereket, metrókat köszönhetnek a Strukturális és a Kohéziós Alapok forrásainak. A strukturális források alapvetően nem favorizálják a nem közösségi közlekedés jellegű beruházásokat a nagyvárosokban, habár az 1. célkitűzés területein a Nemzeti Fejlesztési Tervek elvileg finanszírozhatnak útfelújításokat, közútépítéseket. Ezek elsősorban rehabilitált, átstrukturált területekhez kapcsolódnak, és nem önmagában az úthálózat korszerűsítéséhez. A közlekedési projektek nagy költségigénye eleve csak az 1. célkitűzés területén enged jelentős beruházásokat, s mint tudjuk, a nagyvárosok döntő többsége nem ilyen területen van, ezért azt kell mondani, hogy általában a nagyvárosokon belüli közlekedési krízis oldásához az Unió nem tud/akar jelentősen hozzájárulni. (Az 1. célterület és a Kohéziós Alap által le nem fedett területeken is van lehetőség jelentős infrastruktúra-fejlesztésekre, de ezek a részben az EU költségvetéséből finanszírozott prioritás élvező beruházások (priority projects) nagyvárosokat összekötő, Európát átszelő közlekedési folyosókat jelentenek, amelyek nem városon belüli projektek, sokkal inkább európai léptékűek.) A 2006 utáni regionális politika költségvetése azonban ebben az irányban is hozhat áttörést a Kohéziós Alapra jogosult tagországok számára – tehát a legtöbb európai nagyváros ismételten kimarad a támogatásból. A rendelet tervezetek szándéka szerint a Kohéziós Alapnak létrejönne egy úgynevezett „harmadik pillére”, amely új témaköröket vonna a támogatási körbe: megújuló energiaforrások és energiahatékonyság, környezetbarát városi közlekedés és intermodalitás.
5.4 Környezeti ártalmak A környezetvédelem a városrehabilitáció mellett ez az egyik leginkább elismert városi célkitűzés az Unió szempontjából. Már 1990-ben készült egy „zöld könyv” a városi környezetről, amely fokozatosan fejlődve különböző akcióprogramokig jutott (önálló városi fejezet az 5. környezeti akcióprogramban), s a városok közti informális hálózatok kialakításához vezetett. (European Sustainable Cities) Az Unió városi környezettel kapcsolatos politikája alapvetően a kooperáció, az információáramlás szintjének növelése formájában létezik. Tevőleges hozzájárulásról, beavatkozásról, támogatásról nem beszélhetünk, legfeljebb az egyre szigorodó szabályozás területén nyilvánul meg az Unió közösségi akarata. Ami a strukturális politika témájához való hozzájárulását illeti, ismét csak az 1. célkitűzés területén lévő nagyvárosoknak van lehetőségük jelentősebb környezetvédelmi beruházásokat finanszírozni EU-forrásokból. Azok a régiók, melyek már nem tartoznak az 1. célkitűzésbe, de amelyek kohéziós országban találhatók, szintén jelentős összegekhez juthatnak a Kohéziós Alapból, de nem elsősorban a városi környezeti ártalmak mérséklésére, hiszen azok rendszerint hátrább sorolódnak a nemzeti környezetvédelmi stratégiákban – amelyekhez a tagállamok támogatási rendszere igazodik –, mert az elsődleges cél minden esetben az európai normáknak való megfelelés, s ezen normák egyelőre kevéssé érzékenyek a városi környezeti ártalmakra. (A „slágertémák” szinte minden kohéziós országban ma is a szennyvíz- és hulladékkezelés, valamint a vízminőség védelem.
38
Városkutatás Kft. A légszennyezettség, a talajszennyezettség, a zajvédelem még rendszerint nem tartozik a támogatási területek közé.) A városi környezet problémáinak összefoglaló megközelítésére vállalkozik a Bizottság kommunikációja, amely Thematic Strategy for the Urban Environment címmel került kiadásra, és a városi környezet menedzselése mellett tárgyalja a fenntartható közlekedés, fenntartható építés részleteit is.
5.5 Szuburbanizáció Szinte minden európai nagyváros keresztülment (vagy éppen keresztülmegy) azon a folyamaton, mely során a városból („city”) a lakosság, valamint a munkalehetőségek egy része a környező agglomerációs területekre települ. A legtöbb európai nagyvárosban ez a folyamat az 1970-es, 1980-as években eredményezte a városmagok népességcsökkenését, a kelet-európai nagyvárosokban pedig manapság éljük meg ezeket a folyamatokat. A szuburbanizáció önmagában nem feltétlenül jelent kohéziós problémát, habár kétségtelenül megfigyelhető, hogy a városból való kitelepülések zárványokat hoznak létre az agglomerációban (ezek lehetnek felső osztálybeli és szegénységi zárványok egyaránt), és felgyorsíthatják a belső városrészek szegregációs folyamatait. Ennek ellenére tudomásul kell venni, hogy a városi funkciók egyre szétterülő formában keresnek maguknak helyet, s nincs az a pénz, ami ezt a folyamatot érdemben meggátolhatná, legfeljebb a szétterülés sebességét és irányát lehet befolyásolni. A strukturális források elosztásánál nem találunk utalásokat a városi szétterülés megakadályozására, azonban az Európai Területfejlesztési Perspektíva (ESDP) – amely a területi kohézió alapdokumentuma, és nem alárendelt a strukturális politikának – a fenntartható városfejlődés szempontjából kiemelten kezeli a városi növekedés fékezését, és annak egyetlen eszközét a város és környezetének kooperációjában látja. Ez a tény felhívja a figyelmet arra, hogy a szuburbanizáció ellensúlyozására nem várható el a strukturális támogatások nagymértékű felhasználása, annál inkább kell értékelnünk a strukturális politika intézményi hatásait. A jól szervezett városi tér élhetőbb, versenyképesebb és egyben kevesebb kohéziós feszültségtől terhes. Ez csak akkor biztosítható, ha ez a jól szervezettség adott, ami elsősorban a közigazgatási berendezkedéstől függ. A legtöbb európai nagyváros nem önálló NUTS 2 régió, hanem szűkebb vagy tágabb környezetével együtt alkot egy egységet. Ez a tény lehetővé teszi, hogy a régiónak jutatott források – főleg az 1. célkitűzés esetében – ne pontszerűen, hanem a regionális stratégiába illeszkedve kerüljenek felhasználásra. Arról sajnos nincsen információ, hogy az egyes nagyvárosi régióban a strukturális támogatások milyen mértékben kerültek elosztásra a kompakt város elméletének megfelelően, mennyire szolgálták a térségi munkamegosztást, és menyiben próbálták csökkenteni a környezetre nehezedő terhet.
5.6 Munkanélküliség A munkanélküliség városi problémakörré való kinövése érdekes jelenség, hiszen általában éppen a nagyvárosok azok, amelyek több munkalehetőséget kínálnak, mint a környező vidéki térségek. Természetesen a nagyvárosok egy része válságrégióban található, és ezekben az esetekben a magas munkanélküliség könnyen magyarázható. A már komoly gazdasági fellendülést felmutató városok esetében azonban a növekvő munkanélküliség hátterében más okok, mégpedig a társadalmi szegregáció növekedése és a bevándorlók egyre növekvő aránya áll.
39
Városkutatás Kft.
3.tábla: A munkanélküliségi ráta változása egyes európai nagyvárosokban Forrás: http://epp.eurostat.cec.eu.int/cache/ITY_OFFPUB/KS-DC-05-001/EN/KS-DC-05-001-EN.PDF Város
Munkanélküliségi ráta 1996
Munkanélküliségi ráta 2001
Brüsszel
10
18
Bécs
4,5
11
Berlin
5
15
Marseilles
12,1
20
Drezda
8,1
15
Dublin
11,2
7
Amszterdam
7,5
4
Az Európai Unió politikái között kiemelt helye van a munkanélküliség elleni küzdelemnek, nem véletlen, hogy az ezen cél szolgálatába állított Európai Szociális Alap a legkorábbi a Strukturális Alapok közül. A Szociális Alap tevékenysége – amely nevével ellentétben nem szűken vett szociálpolitikai, hanem kizárólag foglalkoztatáspolitikai eszköz – a leginkább elérhető mind jelenleg, mind 2006 után az Unió teljes területén. A jelenlegi rendszerben a 3. célkitűzés keretében érvényesíthetők foglalkoztatáspolitikai támogatások területi lehatárolás nélkül, az elosztást a tagállamok végzik. Az Európai Szociális Alap forrásai felhasználhatók az 1. és 2. célkitűzés területén is. A Szociális Alap tehát egy széles körben igénybe vehető támogatási forma, amely városokban és vidéki területeken egyaránt alkalmazható. Nem nevezhető a támogatási rendszer városi irányultságúnak, azonban kétségtelenül segítséget nyújt a városi munkanélküliség enyhítésére is.
5.7 Az újonnan csatlakozott addicionális problémái
tagországok
nagyvárosainak
Az Európai Unió által eddig figyelembe vett városi problémakörök értelemszerűen a korábbi 15 tagállamra terjedtek ki, és nem veszik tekintetbe az újonnan csatlakozó tagállamok helyzetét. Két dimenziót érdemes megemlíteni, ami alapvető problémát okoz a kelet-középeurópai nagyvárosok, elsősorban fővárosok esetében: -
A 2006 utáni időszakban több nagyváros már nem élvezheti a leginkább kedvezményezett terület besorolását, mert GDP-je az EU átlag 75%-a felett lesz. (Prága, Pozsony, Ljubljana,2 Budapest) Ezek a városok jelenleg is kevés kohéziós forráshoz juthatnak hozzá (hiszen a strukturális támogatások induló szintje a csatlakozó országokban lényegesen alacsonyabb volt, mint a korábbi tagországokban, habár fejlettségi szintjük szintén lényegesen alacsonyabb), és a jövőben is kimaradnak a nagy összegű támogatásokból. (Ez részben azért van így, mert nem alkotnak tágabb
2
Ljubljana jelenleg még egész Szlovéniával együtt aspirálhat a konvergencia célkitűzésre, de amennyiben a végső besorolás meghatározása nem a jelenleg rendelkezésre álló GDP-adatok, hanem annál frissebbek alapján történik, akkor valószínű, hogy az ország meghaladja a 75%-os szintet.
40
Városkutatás Kft. környezetükkel egy régiót, és így túl magas a GDP-jük, miközben más nagyvárosok Európában, amelyek városi GDP-je akár magasabb is lehet, mint Pozsonyé vagy Prágáé, mégis jogosultak a legnagyobb támogatásra, mert alacsonyabb GDP-jű környezetükkel egy régióban vannak.) Annak ellenére rekesztik ki tehát ezeket a nagyvárosokat a strukturális forrásokból, hogy alapvető strukturális problémákkal küszködnek. Ebben az esetben üt vissza az a tény, hogy a strukturális források elosztásának alapja a GDP mértéke, amely valóban praktikus és jól kezelhető mutató, de ebben az esetben, ha a GDP relatíve magas is, nem jelenti azt, hogy a múltból örökölt nagyvárosi problémák azóta megoldást nyertek, és ezek nem fogják alapvetően befolyásolni a későbbi versenyképességet. Ilyen nehézségek tapasztalhatók a környezetvédelmi, a közlekedési infrastruktúrában, a barnamezős területeken, az egészségügyi, oktatási intézményrendszerben. Ezeken a területeken hiányzik az a fajta szerves fejlődés, amely biztosíthatná, hogy közösségi támogatás nélkül is megfelelő maradjon ezen városok versenyképességi potenciálja. (Ezeken a problémákon csak nagyon kis részben tud majd segíteni a minden új tagállam számára elérhető Kohéziós Alap.) -
Mint a fentiekben vázoltuk, az EU a nagyvárosokon belüli kohézió témakörében alapvetően a városi szegregáció kérdését ismeri el, és annak feloldására biztosít minimális eszközöket. A kelet-közép-európai nagyvárosokban azonban azok a kérdések is kohéziósakká léphetnek elő, amelyek a nyugat-európai nagyvárosokban tipikusan nem azok. Ilyen például a lakás, lakhatás kérdése: NyugatEurópában, ahol a közösségi bérlakásrendszer rendkívül fejlett, megoldhatóak a városi rehabilitáció vagy a migráció kérdései ezeken a rendszereken belül. KeletEurópában, ahol több országban még egyszerűen lakáshiányról beszélhetünk – minőségi értelemben még Magyarországon is – nem képzelhető el aktív szegregációellenes politika a komfort nélküli lakások átalakítása, belvárosi szlömök felszámolása, vagy a lakótelepek kérdéskörének felülvizsgálata nélkül.
5.8 Speciális szereplők az uniós várospolitikában Mint azt a korábbiakban említettük, hivatalos uniós szintű várospolitika nem létezik. Vannak olyan szektorpolitikák, amelyek erősen befolyásolják a városok mindennapi életét, és vannak olyanok, amelyek kifejezetten a városi problémakörök egyes aspektusaira kívánnak reagálni – pl. a városrehabilitáció vagy a környezetvédelem területén. Ebből a sokszínű megközelítésből adódik, hogy a várospolitikának nincsen felelőse, ellenben számtalan szervezet tevékenységének van rá hatása. A Bizottság direktorátusai közül a regionális politikával foglalkozó az, amely közvetlenül befolyásolja, lebonyolítja a regionális támogatások elosztását – az Európai Regionális Fejlesztési Alap, a Kohéziós Alap és az Előcsatlakozási Alapok tekintetében - irányítja az Urban közösségi kezdeményezést, ilyen módon közvetlen pénzügyi eszközökkel is hatással bír a városokban történő beruházási tevékenységekre. A szociális és foglalkoztatási ügyekkel foglalkozó direktorátus felelős többek között az 1997ben megfogalmazott Európai Foglalkoztatási Stratégia és a részben ezen alapuló, 2000-ben elfogadott és 2005-ben felülvizsgált lisszaboni stratégia megvalósításáért. Ennek érdekében ez a direktorátus kezeli az Európai Szociális Alapot, amely a városokban tapasztalható társadalmi szegregáció és munkanélküliség problémáinak enyhítését is szolgálja. A Régiók Bizottsága (Committee of the Regions), melyet a Maastrichti Szerződés hozott létre 1992-ben, elsősorban konzultatív feladatokat lát el. A helyi és regionális szintű önkormányzatokat tömörítő szervezetet kötelező véleményezésre felkérni olyan döntések előtt, melyek közvetlenül érintik az önkormányzatokat. Tipikusan ilyenek a regionális politikával, a foglalkoztatás politikával, a szociálpolitikával, a közlekedéssel, a 41
Városkutatás Kft. környezetvédelemmel, az egészségüggyel, az oktatással és a kultúrával kapcsolatos ügyek. A Régiók Bizottságának befolyása az utóbbi időben növekedett, és vélhetőleg a továbbiakban is nőni fog. Szerepét az egyenlőre el nem fogadott Európai Alkotmány lényegesen növelné, és egyes esetekben bevonná a hivatalos döntési folyamatba a jelenlegi parlamenti gyakorlatnak megfelelően. Lévén, hogy hivatalos képviselete a városoknak az Unióban nincsen, ezért a városok létrehozták a maguk szakmai szövetségeit, érdekképviseleti csoportjait, amelyek informálisan vesznek részt az EU döntéshozatali mechanizmusában. Két ilyen szervezet tevékenykedik az Unión belül: a Eurocities és a Metrex. A Eurocities nem csak a 25 tagországból, hanem összességében Európa 31 országából tömörít mintegy 118 városi önkormányzatot. A szervezet önálló irodával rendelkezik Brüsszelben, ám tevékenysége nem korlátozódik kizárólag a szakmai tanulmányokon nyugvó érdekérvényesítésre, hanem egyben kapcsolati hálót, és így információszerzési lehetőséget kínál a tagok számára, akik tapasztalataikat közvetlenül oszthatják meg egymással. A Metrex (The Network of European Metropolitan Regions and Areas) nem elsősorban a helyi önkormányzatokat, inkább a városkörnyéki régiókat tömöríti. (Példáképpen, a Eurocities-nek Budapest, míg a Metrexnek a Közép-Magyarországi Régió a tagja.) A tömörülés célja a Eurocities-hez hasonló: platformot biztosítani az információcserére, illetve az érdekek közös érvényesítésére.
42
Városkutatás Kft.
6 A magyar metropolisz régió (következtetések) Magyarországnak egyetlen, európai értelemben vett nagyvárosi régiója van, mégpedig a Budapest körüli térség, amely funkcionális értelemben a várost és agglomerációját, míg adminisztratív értelemben egy ennél nagyobb térséget, a Közép-Magyarországi Régiót (KMR) jelenti. A tanulmány záró fejezetében ennek helyzetével foglalkozunk, megkísérelve levonni a tárgyaltak tanulságait erre a konkrét térségre, illetve régióra.
6.1 A budapesti körüli térség fejlődése és helyzete Budapest városi térségének szerkezetét koncentrikus körökként írhatjuk le: −
Budapest a jelenlegi közigazgatási határain belül (beleértve a külső kerületeket – ezeket a korábban önálló településeket 1950-ben csatoltak a városhoz – amelyeket a “belső agglomerációs térségnek” is nevezhetünk), amely egy 1,7 millió lakost felölelő terület;
−
A Budapest környéki szuburbán területek, amelyek intenzív kapcsolattal bírnak a várossal: a mintegy 80 agglomerációs településen több mint 700 000 lakos él (az 1990-es évek óta “agglomerációs térségként” definiált terület), így Budapest és agglomerációja 2,4 millió lakossal bír;
−
A Budapest körüli „csapágyvárosi terület”, ami az előzőnél sokkal nagyobb, gazdasági szempontból jelentős terület, amelyet a Budapest környéki városok gyűrűje határol (ezek mindegyike Pest megyén kívül helyezkedik el), kb. 4 millió lakosnak otthont adva, gyakorlatilag tehát itt él az ország lakosságának 40%-a.
A Budapest környéki “funkcionális városi térségnek” jelenleg nincs egyetemlegesen elfogadott definíciója, mégis világos, hogy ez a terület valahol az agglomerációs zóna és a gazdasági szempontból jelentős terület között helyezkedik el. A Budapest környéki adminisztratív egység, a Közép-Magyarországi Régió ugyanakkor „átmetszi” a többi kategóriát, hiszen a nyugati oldalon a csapágyvárosi területet sem tartalmazza, viszont a keleti oldalon jóval túlnyúlik azon. A város és környéke közötti kapcsolatot évtizedek óta inkább a konfliktusok, semmint a kooperáció jellemzi. Az 1990-es évek elején megnövekedett települési önállóság előtérbe hozta a nagymértékben szabályozatlan rendszerben végbemenő szuburbanizáció szokásos konfliktusait. Minden egyes szereplő olyan beruházásokat akar vonzani a területére, amelyek a települése számára a legtöbb bevételt hozzák, de egyúttal el akarják kerülni ennek költségeit, és nem akarnak számolni az externális hatásokkal sem. E „játék” tipikus eredménye, hogy a nagyléptékű szuburbán fejlődés a közszolgáltatások fejlődésének elmaradása mellett megy végbe (a családok budapesti óvodákba és iskolákba viszik gyermekeiket), és nem számolnak az externális hatásokkal (pl. a növekvő gépjármű forgalom a köztes településeken és Budapesten). A települések nagyfokú önállóságából következik, hogy minden önkormányzat a rövidtávú haszon elérését helyezi előtérbe, még akkor is, ha nyilvánvaló, hogy hosszútávon és a nagyobb térség szempontjából az eredmény elmarad az optimálistól. A fejlesztők e felállásból csak profitálnak, hiszen visszautasíthatják egy adott település bármilyen különleges megkötését annak reményében, hogy egy másik önkormányzat kevesebb feltételt szab majd.
43
Városkutatás Kft. Az elmúlt másfél évtized tapasztalata alapján a kooperatív együttműködés és az új típusú kormányzás eszközeinek alkalmazása egyáltalán nem része a helyi önkormányzatok gyakorlatának. Ez a helyzet aligha fog megváltozni felső nyomásra, mivel rövidtávon nem várható változás a jogi környezetben (az Önkormányzati Törvény kétharmados törvény). Más szavakkal, remény sincs a jogi környezet olyan jellegű megváltozására, amely átfogó, stratégiai kérdésekben a fővárosi szintet egyértelműen a kerületek fölé, illetve a regionális szintet a települési önkormányzatok fölé emelné. Következésképpen a jobb együttműködés és az új típusú kormányzás csak “alulról” jövő kezdeményezésként alakulhat ki. Az EU csatlakozás eleinte nem hogy javított volna, de még rontott is a térség szereplőinek egymáshoz való viszonyán. 2003 nyara óta, közel két éven át másról sem esett szó, minthogy szétváljon-e a KMR két részre, annak érdekében, hogy az EU-tól kapható támogatások maximalizálhatók legyenek. Ez egy olyan felvetés volt, amit a városkörnyéki térség támogatási szintjének csökkenő mértékén kívül semmilyen más gazdasági, földrajzi vagy más érv nem támasztott alá. A KMR szétválasztásának elnapolására vonatkozó döntés csak 2005. tavaszán született meg. Nem mintha a szétválasztást szorgalmazók belátták volna, hogy a budapesti gazdasági térség potenciálját csak együtt lehet jól kihasználni, hanem inkább azért, mert bebizonyosodott, hogy a szétválasztás országos szinten nem hoz több EU támogatást (a 4%-os szabály miatt). Így aztán neki lehetett (kellett) állni, a többi régióhoz képest jelentős késéssel, a régió közös terveinek kidolgozásához.
6.2 Budapest és régiójának helyzete az európai városhierarchiában Nagyon sokszor elhangzik, hogy Magyarország jelenleg is túlságosan monocentrikus, Budapest uralja az ország gazdaságát. Ez alapvetően így van, bár érdemes megemlíteni, hogy a lisszaboni vagy athéni, különösen pedig a dublini régió gazdasági és népességi súlya sem kisebb, mint a közép-magyarországié (és még több más európai ország is fővárosközpontú.) A budapesti térség helyzetének megítélésekor ugyanakkor azt is figyelembe kell venni, hogy Budapest nemcsak Magyarország fővárosa, hanem az EU keleti perifériájának legjelentősebb városa is, amely az EU szükséges decentralizálásában különleges szerepet játszhat, hozzájárulva az EU városmagjában lévő koncentráció kiegyensúlyozásához. Budapest ezen a színtéren tehát nem Péccsel és Debrecennel versenyzik, hanem a külső központ kiépítésében Dublinnal és Lisszabonnal, Stockholmmal és Athénnal. 5. térkép: Az európai érdekszférák lehatárolása Forrás: PolyMetrexplus, Towards European Urban Balance
44
Városkutatás Kft.
Mint a Metrex tanulmányából – amelyből a fenti ábra származik – kiviláglik, Budapest kivételes pozícióban van, amennyiben a déli és északi kapcsolati rendszerek határán fekszik, vagyis mindkettőhöz kapcsolódhat. Ezért a pozícióért persze meg kell küzdenie Béccsel, mint ahogyan Bécs a fő rivális a nyugat-kelet közvetítő szerepekért folytatott harcban is. A térségi pozíció talán az egyetlen tényező, amelyben Budapest jelenleg nem marad el Bécstől.
6. térkép: A Helsinki folyosók. Forrás: www.gkm.hu
A közép-európai versenytársak vizsgálata azt mutatja, hogy a többi tényező terén Budapest lemaradása jelentős, Bécs kimagaslik a mezőnyből. 4. tábla: A közép-európai nagyvárosok versenyképességi tényezőkre kapott pontszámai Forrás: PolyMetrexplus, Towards European Urban Balance Nagyság, gazdagság
Versenyképesség
Elérhetőség
Tudás
Átlag
Prága
49
71
76
114
77
Pozsony
21
55
51
126
63
Bécs
113
92
109
145
115
Budapest
65
59
72
92
72
45
Városkutatás Kft.
6.3 Budapest és régiója fejlesztési lehetőségei 2005 nyarára lényegében eldőlt, hogy a Közép-Magyarországi Régió (KMR) egy NUTS II régió marad. Ez a tény hatalmas előnyt jelenthet Budapestnek Prágával, Pozsonnyal és Béccsel szemben, amelyek közigazgatásilag el vannak szakítva az agglomerációjuktól – és ezen felül már jelenleg is alacsonyabb összegű EU-támogatásra jogosultak, mint a KMR. A KMR jelenlegi állapotában az egybetartozás azonban még csak potenciális előny. A közigazgatási beosztás fontos dolog, de nem az egyetlen kulcsa a helyzetnek. Ahol felismerik az együttműködés lehetőségét, ott tudnak kooperálni, ahol nem, ott szinte bármilyen közigazgatási rendszert létre lehet hozni, mégis megmarad az ellenségeskedés. Az egy régióba tartozás tehát önmagában még nem garancia a jó együttműködésre, a lehetőségét mindazonáltal megteremti. 2005. júniusában a Fővárosi Közgyűlés elfogadta Budapest 2005-2013-as időszakra szóló Középtávú Városfejlesztési Programját, amelyben kiemelten szerepel a kerületekkel és a környező térséggel való együttműködés. Párhuzamosan ezzel az Országgyűlés elfogadta az immár 8 éve előkészítés alatt álló törvényt a Budapesti Agglomeráció Területrendezési Tervéről, amely – nagyrészt elkésve ugyan, de – végre határt szab a korlátlan szuburbanizációs terjeszkedésnek az egész térségben. Mindezek a tények pozitív változásokat jeleznek: több oldalról is megteremtődik annak az esélye, hogy Budapest a térségével együtt, közösen törekedhet kedvezőbb európai pozíciók megszerzésére. Nem kétséges, hogy nemzetközi kontextusban a rengeteg fejlesztési lehetőséggel és összességében stabil népességszámmal rendelkező budapesti gazdasági térség (akár a 2,4 milliós, a 2,9 milliós, vagy a 4 milliós lakosú térséget vesszük alapul) sokkal jobb kiinduló helyzetben van és nagyobb potenciállal rendelkezik a kibővített Európában, mint a csökkenő népességszámú város önmagában. A következő feladat a KMR 2007 utáni időszakra vonatkozó új stratégiájának kidolgozása, amely a Regionális Operatív Program alapjául is kell majd szolgálnia. Egy ilyen stratégiának egyértelműen figyelembe kell venni a nemzetközi tapasztalatokat (OECD, 2003a:14), amely szerint a versenyben való jó helytállás az adott régió kedvező területi elhelyezkedésére alapuló klaszterképzést, innovációt és tudást, megközelíthetőséget és beágyazottságot, stratégiát, kapcsolati rendszereket és új típusú kormányzást igényel. A versenyképességi potenciál kiépítése a KMR számára a nemzetközi specializáció és a klaszterképzés kettős feladatának megoldásán kell alapuljon. A specializáció alapozhat az építészeti értékekre, a logisztikai szerepre (az észak-dél, illetve nyugat-kelet transzfer adottságaira), vagy éppen a kreatív térség kiépítésében meglévő adottságokra. A klaszterképzés terén új elképzelésekre van szükség, elismerve, hogy a nagyvárosoknak lehet ugyan profiljuk, de alapvetően a szolgáltatások széles körével kell bírniuk. A tudásalapú társadalom új kihívásaira mindenképpen kell reagálni. Az együttműködés önmagában természetesen csak egy koncepció, és anélkül, hogy meghatározzuk a tartalmát a különböző szinteken, igazából nem is hordozhat tartalmat. Jelenleg, oly sok év (évtized) együttműködés nélküli időszaka után, egy kedvezőtlen jogi környezetet is figyelembe véve, nem szabad túl nagyra törő célokat megfogalmazni. Az első feladat az, hogy a közös érdekekre összpontosítva megegyezés szülessen a KMR főbb szereplői között a reálisan megvalósítható középtávú fejlesztési célokról. Nyilván a pozitív összegű játszmákat kell előnyben részesíteni a nehezebben megoldható, közvetlen konfliktushelyzetekkel szemben. Mindemellett Budapestnek nyitottnak kell maradnia, és támogatnia kell az európai gyakorlatnak megfelelő nagytérségi együttműködési alternatívákat, úgy, mint a Kelet-Közép 46
Városkutatás Kft. Európai Regionális Együttműködés (Bécs – Budapest – Katowice – Prága), a Milánó – Trieszt – Ljubljana – Budapest – Kijev fejlesztési folyosó térsége, vagy a Budapest – Bukarest fejlesztési folyosó modellje. Felmerülhet a kérdés, hogy igényel-e Budapest, a versenyképesség erősítésére önálló magyar nagyvárosi politikát? Ma még Budapest problémái nem drámaiak: a központja még nem ürült ki, a lakosság szegregációja még nem elviselhetetlen mértékű, ugyanakkor az extenzív területi növekedés már erősen jellemző. A problémák további súlyosbodásának megakadályozása, és az európai versenyképesség erősítése érdekében szükség lenne egy aktív állami Budapest politika kialakítására. Általános tapasztalat, hogy a fővárosi régiók sokszor még restriktív politika esetén is képesek fejlődni. Európai léptékben azonban csak azok a nagyvárosok versenyképesek, amelyek fejlődésükhöz megkapják a szükséges támogatástokat. Ha a nemzeti politika túlságosan vigyáz arra, hogy a nagyvárosi régiók ne fejlődjenek jobban, mint a többi régió, akkor könnyen bekövetkezhet a nagyvárosi régió nemzetközi térvesztése, az igazi versenytársaitól való lemaradás.
6.4 A policentricitás hatása a magyar városhálózatra A szakirodalomban, és Magyarországon belül is állandó jelleggel folyik az a vita, amely állást kíván foglalni a vidék támogatása és a fővárosi régió támogatása között, úgy feltéve a kérdést, mintha az csak az egyik vagy a másik irányba lenne eldönthető. A kérdéskört azonban ennél árnyaltabban kell kezelni. A fővárosi régió helyzetbe hozása és a középvárosi hálózat fejlesztése különböző célokat szolgál. Míg az első leginkább az európai versenyképességet erősíti, addig a második az országon belüli kiegyensúlyozott fejlődéshez járulhat inkább hozzá.
47
Városkutatás Kft.
7. térkép: A nagyvárosi hálózat kialakítása a magyar területi tervezésben. Forrás: Országos Területfejlesztési koncepció, 2005. június
A területi kohézió problémakörének kezeléséhez – amely kétségtelenül létezik, hiszen az EU kimutatásai szerint az újonnan csatlakozó tagországokban az 1990-es évek közepe óta jobban nőttek a regionális különbségek, mint akár a kohéziós országokban – nagyon fontos egy átgondolt területi tervezési elképzelés kialakítása, amely egy policentrikusabb településhálózat irányába mutat. Lehet, hogy ez 2007 és 2013 között elsősorban a nagyobb városokat, régióközpontokat erősíti meg, és kevesebb forrást biztosít az az alatti szintnek. A jelenleg formálódó Országos Területfejlesztési Koncepció ilyen elveket mutat fel: elismeri a budapesti térség, mint kaputérség fejlesztésének létjogosultságát, ugyanakkor felvázol egy regionális és helyi szintű városhálózati rendszert, és az ezek kölcsönhatását biztosító közlekedési és telekommunikációs hálózatot. A nagy kérdés azonban az, hogy ezzel az előremutató tervezéssel mit fog tudni kezdeni az intézményrendszer. Amennyiben a regionális szintű tervezés nem tart lépést az országos elképzelésekkel, akkor a regionális nagyprojektek kialakítása és a régióközpontok pozíciójának megerősítése nem kap kellő hangsúlyt, és a regionális források a jelenlegi gyakorlatnak megfelelően elforgácsolódnak.
48
Városkutatás Kft.
Irodalomjegyzék: A New Partnership for Cohesion: Third Cohesion Report European Comission, 2003. február A New Partnership for Cohesion: Third Cohesion Report. European Comission, 2004 február Andrews, Dimitrovska: Sustainable Spatial Development in Slovenia: Between global spatial trends adn local urban problems (ENHR konferencia, 2004 július 2-4) Baleynaud, Patrick (2001): A helyi önkormányzatok jogai és szabadságai Council Regulation (EC) No 1257/1999 of 17 May 1999 on support for rural development from the European Agricultural Guidance and Guarantee Fund (EAGGF) and amending and repealing certain Regulations Council Regulation (EC) No 1263/1999 of 21 June 1999 on the Financial Instrument for Fisheries Guidance Davoudi, Simin: Policentricity in European Spatial Planning: From an Analytical Tool to a Normative Agenda. European Planning Studies, 2003. December EU capital cities. Greater London Enterprise, 2003 EUROCITIES Statement to the Spring Council 2005. 2005 március European Spatial Development Perspective (ESDP). Potsdam 1999. május Écrement, Bernard (2001): Város, lakás, közlekedés – franciaországi tapasztalatok. DGUHC-DCU, Falu, város, régió terület-, és településfejlesztési szakfolyóirat különszáma First progress report on economic and social cohesion. European Commission, 2002. január 30. Forman Balázs: Az Európai Unió strukturális és előcsatlakozási alapjai. Interpress, 2003 From Cities to Metropolitan Regions: the need for an enlarged perspective (Position Paper concerning the future structural funds). METREX, 2004. október 30. Gerőházi Éva: Nagyvárosok szerepe az Európai Unió kohéziós politikájában Szakdolgozat, Budapesti Corvinus Egyetem, 2005 Jacquier, C (2004): European competitiveness and the role of cities and urban areas Kok, W. 2004: Facing the challenge. The Lisbon strategy for growth and employment. Report from the High Level Group chaired by Wim Kok. November 2004. Kovács Róbert: A Közép-Magyarországi Régió, a budapesti agglomeráció és Budapest, mint kistérség problematikája. Budapest s Közép-Magyarországi Régióban: a közös versenyképesség perspektívái, a BM IDEA programja Budapest ad hoc munkacsoportjának szakérői anyagai, 2005 június Lefèvre, Christian (2003): France: Metropolitan areas as new 'reference territories' for public policies. University Paris 8, LATTS National Urban Policies in the European Union. European Institute for Comparative Urban Research (EURICUR) 2004. augusztus OECD, 2003a: Regional competitiveness policies – interim synthesis report. OECD, Working Party on Territorial Policy in Urban Areas (2003. október)
49
Városkutatás Kft. OECD, 2003b: Metropolitan governance – interim synthesis report. OECD, Working Party on Territorial Policy in Urban Areas (2003. november) Opinion of the European Economic and Social Committee on European Metropolitan Areas: socio-economic implications for Europe’s future (2004. július 1) Országos Területfejlesztési Koncepció. Munkaverzió, VÁTI kht, 2005. június 6. Parkinson, Michael: Delivering an urban renaissance: progress and prospects for England. A holland kormány megbízásából, 2004. július Partnership with the cities, the Urban Community Initiative. European Commission Brochure, 2003 PolyMetrexplus, Towards European Urban Balance. A 2004 április 22-23-i Metrex workshop eredményeinek összegzése Potentials for polycentric development in Europe. Final report, ESPON 1.1.1, 2004. augusztus Proposal for a COUNCIL REGULATION establishing a Cohesion Fund. Codified version, 2003 Proposal for a Council Regulation laying down the general provisions on the European Regional Development Fund, the European Social Fund and the Cohesion Fund. COM(2004)492 , European Commission, 2004. július 14. Regulation No 1784/1999 of the European Parliament and of the Council of 12 July 1999 on the European Social Fund Territorial Effects of the Structural Funds in Urban Areas. Final report, ESPON 2.2.3, 2004 Territorial Effects of the Structural Funds. Third Interim Report, Final report, ESPON 2.2.1, 2004 Territorial Cohesion in Europe. CoR Studies E – 6/2002. The Role of Major Cities in Regional EU Programmes. Working paper, Eurocities konferencia, Bécs, 2004 The territorial effects of the Structural and Cohesion Funds, Greece. Az ESPON 2.2.1 keretében The territorial effects of the Structural and Cohesion Funds, Ireland. Az ESPON 2.2.1 keretében The territorial effects of the Structural and Cohesion Funds, Portugal. Az ESPON 2.2.1 keretében The territorial effects of the Structural and Cohesion Funds, Spain. Az ESPON 2.2.1 keretében Tordoir, P. 2004: presentation at the “European agenda for metropolitan areas” conference, Amsterdam, December 2004 Tosics Iván: A competitive Europe (Contribution to the Eurocities Policy Statement on Lisbon and Gothenburg Strategies) Kézirat, 2005. január Tosics Iván: A portugál régiók rendszere és az EU támogatások tervezési folyamata. Lisszaboni konzultációk tapasztalatai, Kézirat, 2001. január Tosics, I – Dukes, Th (2005) “Urban development programmes in the context of public administration and urban policy” In: TESG – Tijdschrift voor Economische en
50
Városkutatás Kft. Sociale Geografie, Journal of Economic and Social Geography, Vol. 96 (2005), No. 4 pp.390-408 Towards an Urban Agenda. (COM 97/197 final) 1997.06.05 Új partnerség a kohézió érdekében: harmadik jelentés a gazdasági és társadalmi kohézióról. A harmadik kohéziós jelentés hivatalos magyar fordítása Working document of the services of the Commission on the Community Strategic Guidelines 2007-2013. Brüsszel, 2005. január Weihe-Lindenborg, L, 2000: Europe of the Regions – a Growing Reality. In: Structural Change in Europe. Innovative Cities and Regions. Hagbarth, 2000, pp.6-15. http://europa.eu.int/comm/environment/urban/policy_initiatives.htm (2005. március) http://europa.eu.int/comm/environment/urban/thematic_strategy.htm (2005. március) http://europa.eu.int/scadplus/leg/en/lvb/g24401.htm (2005. március) http://www.euireland.ie/ireland/regions (2005. március) http://epp.eurostat.cec.eu.int/cache/ITY_OFFPUB/KS-DC-05-001/EN/KS-DC-05-001EN.PDF (2005. augusztus)
51
