Készítette: Horváth Csilla. BME, Urbanista szakirányú továbbképzés. Budapest, május 23

Urban management

A városfejlesztő társaságok működése Magyarországon

Készítette: Horváth Csilla

BME, Urbanista szakirányú továbbképzés

Budapest, 2012. május 23.

Urban Management – A városfejlesztő társaságok működése Magyarországon

TARTALOMJEGYZÉK Bevezetés ........................................................................................................................................................ 3 1.

2.

A városfejlesztő társaság létrehozásának előnyei ................................................................................ 7 1.1.

A vegyes tulajdonú városfejlesztő társaság javasolt tulajdonosi összetétele ......................... 8

1.2.

A városfejlesztő társaság tevékenységi köre ............................................................................ 9

Városfejlesztő társaságok Magyarországon ........................................................................................ 11 2.1. Budapest VIII. kerület, Józsefváros Önkormányzata, Rév8 Józsefvárosi Rehabilitációs és Városfejlesztési Zrt. ................................................................................................................................. 12 2.1.1. A társaság működése ............................................................................................................... 12 2.1.2. A társaság feladatai ................................................................................................................. 12 2.1.3. A társaság belső kapcsolati rendszere .................................................................................... 13 2.1.4. A társaság külső kapcsolati rendszere .................................................................................... 14 2.2.

Budapest Főváros IX. kerület Ferencváros Önkormányzata, SEM IX. Zrt .............................. 15

2.2.1. A társaság működése ............................................................................................................... 15 2.2.2. A társaság feladatai ................................................................................................................. 16 2.2.3. Belső kapcsolati rendszer........................................................................................................ 16 2.2.4. Külső kapcsolati rendszer ....................................................................................................... 17 3.

4.

A városfejlesztő társaságok intézményének megjelenése a pályázati rendszerben ......................... 18 3.1.

A városfejlesztő társaság létrehozásának indokoltsága......................................................... 19

3.2.

A városfejlesztő társaságok működésének lehetséges szabályozása..................................... 19

3.3.

A városfejlesztő társaság működését meghatározó jogi és tervezési dokumentumok ........20

3.4.

Felelősséglehatárolás és kompetenciák meghatározása ....................................................... 23

3.5.

A városfejlesztő társaság munkatársaival szemben támasztott elvárások ........................... 25

3.6.

Kapcsolódás a regionális operatív programok városrehabilitációs konstrukciójához ........ 26

3.7.

A társaságok jövője .................................................................................................................. 26

3.8.

A városfejlesztő társaság megbízásának közbeszerzési vonatkozásai .................................. 27

Esettanulmányok ................................................................................................................................ 29 4.1.

Győr Megyei Jogú Város Önkormányzata .................................................................................30

4.1.1. A társaság működése ...............................................................................................................30 4.1.2. A társaság feladatai ................................................................................................................. 31 4.1.3. Szervezeti felépítés .................................................................................................................. 35 4.1.4. Konklúzió ................................................................................................................................. 35 4.2.

Nyíregyháza Megyei Jogú Város Önkormányzata ..................................................................... 37

4.2.1. A társaság működése ............................................................................................................... 37 4.2.2. A társaság feladatai ................................................................................................................. 37 4.2.3. Szervezeti felépítés .................................................................................................................. 39 4.2.4.

Konklúzió .............................................................................................................................40

5.

Összegzés ............................................................................................................................................. 42

6.

Rövidítések ..........................................................................................................................................48

7.

Felhasznált irodalom .......................................................................................................................... 49

8.

Melléklet ..............................................................................................................................................50

2


BEVEZETÉS Már az emberi történelem kezdetén, az első települések kialakulása idején is fontos kérdés volt a település irányítása, mind a lakosság életének szervezése, mind a település fejlődésének meghatározása szempontjából. Függetlenül attól, hogy milyen hatások érvényesülése következtében alakult ki egy-egy település (környezeti, gazdasági, katonai és védelmi, ill. kultikus hatások), a település működtetése minden esetben megkövetelte a hatékony irányítást, amely feladat erőfeszítéseket és – leginkább anyagi – áldozatokat követel magától a településtől. Ezen erőfeszítéseken ugyanis nem egyszerűen egy-egy település mindennapjainak megkönnyítése, hanem az egyes települések egymás közötti, mind a mai napig jellemző – napjainkban talán még nagyobb jelentőségű – versenyhelyzetének alakulása, a település sikeressége, fennmaradása vagy teljes megsemmisülése múlhat. Minden korban igyekeztek ezekre a kihívásokra megfelelő válaszokat adni, hol címmel került egy-egy település kiemelésre a településhálózat többi eleme közül (várossá nyilvánítás), hol a település előzetes, akkurátus megtervezésében, vagy a teljes szabadság, az önkormányzás lehetőségének megadásában (szabad királyi város, megyei jogú város) látták a megoldást. A modern kor modern kihívásai azonban e legutóbbi, az önkormányzás lehetősége olyan feladat- és hatáskörök delegálását jelentik települési szintre, amelyek megkövetelik a hatékony

település-üzemeltetést

és

–fejlesztést,

továbbá

ezen

feladatok

integrált

megközelítéssel történő elvégzését, amelynek kapcsán teljesül a várospolitika központi területeinek térbeli, ágazati és időbeli szempontjainak egyidejű koordinálása a gazdasági szereplők, a társadalmi szervezetek és a lakosság bevonásával. Válaszul ezekre kihívásokra egyes települések önálló és univerzális szervezeti egységek létrehozásában kezdtek el gondolkodni, amely szervezetek a közösség felhatalmazásával, de már elkülönülten végzik szerteágazó tevékenységüket a település lakosságáért. Ezeknek az elkülönült egységeknek egy speciális változata az a szervezet – a városfejlesztő társaság –, amelyet a dolgozatomban bemutatni szándékozom. Ezen belül is elsősorban azt a sajátos helyzetet és azon körülményeket, amelyek ezen szervezeti forma magyarországi elterjedését övezték és övezik mind a mai napig. A városfejlesztő társaság, mint professzionális menedzsmentszervezet, több mint egy végrehajtó

szervezet.

Az

egységet

alkotó

szakemberek

képzettsége,

tapasztalata,

gondolkodásmódja, részükről a problémák megközelítése, valamint a (legalább többségi) tulajdonosaként megjelenő önkormányzat által a számára biztosított – ugyanakkor folyamatosan ellenőrzött – működési szabadság biztosítja egy adott település számára mind a lehetőséget, mind a képességet a fejlődésére, a városok (települések) közötti egyre élesedő

3


versenyhelyzetben történő sikeres szereplésre. Nyilván nem ez a szervezet az egyetlen és üdvözítő megoldás egy település számára, de még az sem feltétlenül biztos, hogy minden részlete uniformizálható és bármely városra adaptálható. Sőt az sem garantálható, hogy ha egy város (település vagy településcsoport) létrehozza a társaságot, akkor a következő naptól minden problémája egy csapásra megoldódik. Ez a szervezet „csak” egy eszköz, amelyet a településnek tudnia kell jól használni a sikere érdekében. Mit jelent „jól használni”? Magyarország számára 2007-13 között közel 8000 milliárd Ft közösségi forrás érkezik az Európai Unió adófizető polgáraitól. Ennek a forrásnak csak kis töredéke fordítható kifejezetten városrehabilitációra, mint a városfejlesztés egyfajta, a hazai viszonyok között jelenleg egyedüli megvalósulására, ugyanakkor ez a keret összegszerűen kellően nagy ahhoz, hogy alapvető változások elindításának reményével kecsegtessen. Mivel Magyarországon ma inkább ez a jellemző városmegújítási beruházási forma, a dolgozat további fejezeteiben ezért a pályázati rendszerhez való szoros kötődés következtében elsősorban ezt a típusú városfejlesztést értem a vizsgált társaságok elsődleges tevékenységeinek. Mi értékelhető alapvető változásnak? Alapvető változásnak tekinthető a települések hatékonyabb fenntartása és optimális fejlődése érdekében bekövetkező változások, amely alapvetően a települést irányító választott testületek, egyéb szervezetek gondolkodásában, döntéseiben és cselekedeteiben bekövetkező változás. Ez megmutatkozhat a település erőforrásainak valódi fejlesztésekre történő felhasználásában, új és innovatív eszközök bevezetésében, a társadalmi felzárkóztatás megindításában, de kisebb léptékben a megújuló energiaforrások fokozottabb használatában, a

környezettudatosság

elterjesztésében

és

alkalmazásában,

az

energiahatékonyság

érvényesülésében, vagy akár csak egy partnerségen alapuló középtávú stratégiai gondolkozás kialakulásában. Hogyan kapcsolódik a jól használhatóság az alapvető változásokhoz? A programozás indulásakor a pályázati rendszer céljai közé tartozott ezeknek a forrásoknak az olyan módon történő felhasználása, amely a szemléletváltás útjára tereli a magyar önkormányzatokat. Ehhez a gyakorlathoz hozzátartozott egyrészt egy középtávú stratégiai dokumentum elkészítési kötelezettségének bevezetése (ma már az építési törvényben szabályozott kötelezettség). Hozzátartozott még az integrált gondolkodás elterjesztése is, ehhez kapcsolódóan pedig egy olyan eszköz, a városfejlesztő társaság bevezetése a településfejlesztési gyakorlatba, amely amellett, hogy egy professzionális előkésztő és

4


végrehajtó szervezet létrejöttét segíti elő, tehermentesíti az önkormányzatokat mind anyagi, mind irányítási szempontból. 2007-ben kézenfekvő megoldás volt a fenti lépéseket a pályázati források elnyerésének feltételévé tenni. Adott volt a forrás, amely alapvető változásokat indíthatott el az egyes településeken, és emellett elkészült a módszertani útmutató is, amely iránymutatást tartalmazott a városoknak a stratégiai tervezés alapjainak elsajátításához. Egyedül a menedzsmentszervezet kötelező jellegű bevezetése jelentett dilemmát, hiszen – továbbra is fenntartva minden fentebb ismertetett előnyére vonatkozó állítást – ez egy igen költséges eszköz, így nem minden település engedheti meg magának a létrehozását és a fenntartását, de nem is feltétlenül indokolt azt mindenütt így kialakítani. Emiatt alakult ki az a rendszer, hogy az uniós források felhasználására vonatkozóan e szervezet létrehozásának szükségessége csak bizonyos települési kör számára vált kötelezővé, mint a Közép-magyarországi régió városai, a fővárosi kerületek, valamint a konvergencia régiók1 megyei jogú városai. Jelen dolgozat ezen utóbbi településkör vonatkozásában vizsgálja a városfejlesztő társaságok sorsát két kiragadott esettanulmány bemutatásával: Győr és Nyíregyháza megyei jogú városok (MJV) esetében. Azért e két város a vizsgálatom tárgya, mert az ország egymáshoz képest legtávolabbi pontjain helyezkednek el, ebből következően egészen más körülmények között léteznek. Győr Bécs és Pozsony közelségével egy igen aktív, határokon átnyúló együttműködés része, komoly tőkevonzó képességgel és a területén már évek óta működő, meghatározó befektetőkkel. Ezzel szemben Nyíregyháza az ukrán és a román határ közelében egy kevésbé szerencsés adottságokkal megáldott nagyváros. A közelében fekvő Debrecen és Szatmárnémeti nem hogy egy Győrhöz hasonló városhálózati együttműködésre, inkább az egymással való éles versenyre kényszeríti a várost. A rendszerváltás óta az országot lejtővel jellemzett kelet-nyugati megosztottság nem csak a tőkebefektetések vonzásában, hanem a városirányításban, a várost irányító politikusok szemléletében is különbséget mutat. Ezt a kelet-nyugat közötti különbséget próbálom tetten érni abban is, ahogy a két település a városfejlesztő társaságokat érintő kérdésben gondolkozik. A feltételezés tehát az volt – és ezt tettem vizsgálatom tárgyává is –, hogy a fentebb említett újítások bevezetésének eredményeként – még ha kényszernek érzékelték is a városok – hosszabb távon elvezetnek a szemléletváltáshoz. Az Integrált Városfejlesztési Stratégia (IVS)

A Dél-alföldi, a Dél-dunántúli, az Észak-alföldi, az Észak-magyarországi, a Közép-dunántúli valamint a Nyugat-dunántúli régiók

1

5


készítésének „kényszere” új és hatékony tervezési eszközt ad a városok kezébe. Ez meg is könnyítheti az életüket, hiszen a dokumentumok készítésének hozzáadott értéke egy olyan tanulási folyamat, melynek eredményeként elvonatkoztatnak az egyéni érdekektől a nagyobb célok elérésének javára, és idővel igényük lesz már ezekre az eszközökre (integrált gondolkodás, stratégiai dokumentumok, partnerség, stb.), amelyek a település belső erőforrásainak racionálisabb felhasználását eredményezhetik, azaz csökkenő vagy teljesen elapadó külső támogatások nélkül is segíthetik a település fenntartását. Ennek egy szegmense, de igen fontos eleme a városfejlesztő társaság. Ahogy azt már korábban említettem, a pályáztatási rendszer tisztában volt a kezdetektől azzal, hogy a városfejlesztés új alapokra történő helyezése – újszerűségéből adódóan – nem fog osztatlan sikert aratni a pályázó települések körében. Tovább nehezítette a helyzet elfogadtatását, hogy – mivel jelenleg is tanulják a városfejlesztők, mit jelent az integrált gondolkodás – a szabályozás egy része úgy jelent meg, hogy nem minden részletére volt aprólékosan kidolgozott eljárásrend, iránymutatás. Az ebből adódó konfliktusok gyakorlati alkalmazás közbeni megoldása, a hasonló témájú, de településenként eltérő problémákra vonatkozó

egységes

állásfoglalások

elkészítésének

időigénye

óhatatlanul

további

elégedetlenséget eredményez a felhasználói oldalon. A projektek menedzsmentjére ezek után még az a megoldandó probléma is hárul, hogy a támogató intézményrendszer kiírásonként eltérő mértékben szabályozta a projektek végrehajtóival szembeni szakmai elvárásokat. Míg a városfejlesztő társaságot egy – bármilyen típusú projekt professzionális előkészítésére és végrehajtására alkalmas - horizontális szervezetként képzelte ugyan el a rendszer, mégis kizárólag a városrehabilitációs kiírások esetében írta elő kötelező jelleggel, egyéb kiírások esetében vagy egyáltalán nem, vagy ellentétesen rendelkezett: egyes TIOP pályázatok esetében kizárólag közalkalmazottak bevonásával bonyolítható csak a projekt. Ezen felül a visszatérítendő támogatások rendszere – mint a társaságok megalakításának legfontosabb indoka – a mai napig nem indult el, és vélhetően csak a 2014-2020-as programozási időszakra realizálódik. Ez még 2012-től számítva is bő két év, de 2007-ben még távolabbinak tűnt a négy éves ciklusokban gondolkozó magyar önkormányzati rendszernek. Hiába fogadjuk tehát el azt, hogy a cél és a hozzá vezető rögös út megéri a fáradtságot, mert eredményeként minőségi fejlődés következik be, a fent ismertetett körülmények magukban hordozzák a kudarc eshetőségét, és azt, hogy ez a szervezeti forma nem lesz hosszú életű, a városrehabilitációs pályázatok kifutásával a városfejlesztő társaságok – és velük együtt a beléjük fektetett erőfeszítések – nyomtalanul tűnnek el.

6


1. A VÁROSFEJLESZTŐ TÁRSASÁG LÉTREHOZÁSÁNAK ELŐNYEI A megfelelő szervezeti formában létrehozott városfejlesztő társaság sok szempontból könnyítheti meg egy önkormányzat életét, működését, a település fejlesztésének és fejlődésének lehetőségeit. Legfőbb előnyeit a Városfejlesztési Kézikönyvben2 (továbbiakban: Kézikönyv) összegyűjtött érvrendszer mentén a legegyszerűbb bemutatni (99. oldal): Elsődleges előnye az önkormányzati irányítás és piacorientált magatartás összehangolása. Ez úgy érhető el, ha városfejlesztő társaság Igazgatóságában, Felügyelő Bizottságában többségben (legalább 50%+1 szavazati arány biztosításával) jelenik meg az önkormányzat, így alapvetően mindig az önkormányzat elhatározásai, azaz a közakarat valósulhatnak meg, mindez természetesen a többi részvényes partner véleményének figyelembevétele mellett. A többi részvényes partner, elsősorban a privát szférát képviselő szervezetek és személyek a piaci viszonyok erőteljesebb figyelembevételét tudják szorgalmazni a működés során, ezzel képesek megvalósítani hatékonyabb, piacorientált működést. További előnye lehet a vegyes tulajdonú társaságnak a szorosabb banki együttműködés az önkormányzati projektek megvalósításában. Ha ugyanis a bank részvényese az önkormányzati társaságnak, részvényesként jobban ismeri a városfejlesztési projekt hátterét, így akár kedvezményes formában, pl. alacsonyabb kamattal tudja finanszírozni az önkormányzat városfejlesztési műveleteit. A bankok tehát a befektetésük megtérülését nem közvetlenül a társasági tőke utáni osztalékban keresik, az ő érdekeltségük inkább abban mutatkozik meg, hogy a társaság által végrehajtott fejlesztési akciók révén az átlagosnál biztonságosabb projektfinanszírozási, hitel kihelyezési lehetőségek nyíljanak meg előttük. Fontos szempont és előny az átláthatóság. A 100%-os, ill. a többségében önkormányzati tulajdonú városfejlesztő társaság működésének lényege, hogy miközben a magánvállalkozásokra jellemző rugalmassággal dolgozik, a tevékenysége az önkormányzat számára teljes mértékben átlátható, hiszen többségi tulajdonosa az önkormányzat. Szintén a konstrukció előnye, hogy míg alapvetően nem kimondottan profit-orientált a társaság működése, a jövedelemtermelő és megtérülő projektekből az önkormányzat, mint megbízója és tulajdonosa számára képes nyereséget előállítani. A megbízó önkormányzatnak ráadásul a projekt teljes megvalósítása alatt betekintési és számonkérési joga van a társaság felé és szükség esetén a beavatkozásra is megvan a lehetősége. Ugyanakkor az önkormányzatnak nem az az elsődleges érdeke, hogy minél nagyobb mértékű osztalékra tegyen szert, hanem, hogy pénzügyi szempontból a leghatékonyabban, városrendezési és műszaki szempontból pedig a közérdeknek a lehető legnagyobb mértékben megfelelve valósítsa meg a településfejlesztési célokat. Az önkormányzat ugyanis pénzügyi tekintetben a társaság nullaszaldós eredményében érdekelt. A városfejlesztő társaság képes az önkormányzati költségvetést tehermentesíteni, adott esetben pedig akár pénzügyi egyensúlyt is teremteni. Mivel a megtérülést eredményező projektek kapcsán az önkormányzat számára nyereség válik elérhetővé, ez a nyereség visszaforgatható további fejlesztési jellegű projektek megvalósításába, azaz korábban pl. normatív támogatásból megvalósítható projekt forrását képes kiváltani az önkormányzat a városfejlesztő társaság által létrehozott forrásnövekményből.

2

Városfejlesztési Kézikönyv, Nemzeti Fejlesztési és Gazdasági Minisztérium, 2009. január 28.

7


A fejlesztési szemlélet érvényesülése képes élénkíteni a helyi gazdaságot is. Mivel elsősorban infrastrukturális beruházások valósulnak meg fejlesztésként, ezek már önmagukban is élénkíthetik a helyi építési vállalkozásokat, új munkahelyek teremtésével járhatnak, de azáltal, hogy egy szervezetnél fut össze a város területén megvalósuló fejlesztések összessége, nem elszigetelten, egy-egy objektumra korlátozódnak a beruházások, hanem nagyobb összefüggő területekre kiterjedő összehangolt fejlesztések jelennek meg, sokkal intenzívebb hatást kifejtve a helyi gazdaságra. 1.1. A VEGYES TULAJDONÚ VÁROSFEJLESZTŐ TÁRSASÁG JAVASOLT TULAJDONOSI ÖSSZETÉTELE Amennyiben egy önkormányzat elhatározta magát e szervezet létrehozására, szükséges meghatározni a szervezet felépítését. Cél tehát, hogy egy olyan szervezet jöjjön létre, amely nem csak az önkormányzat közigazgatási területén megvalósuló valamennyi fejlesztés lebonyolítását képes végrehajtani, hanem egy olyan szervezet, amely hozzásegíti a települést a több lábon álló gazdálkodáshoz, és nem elhanyagolható módon a lehető legkedvezőbb pénzügyi feltételekkel valósuljanak meg az önkormányzat városfejlesztési célkitűzései. Ehhez olyan felépítésű szervezetre van szüksége, amely lehetővé teszi a többszereplős tulajdonlást, ugyanakkor biztosítja az önkormányzat alapvető érdekeinek érvényesülését. Ennek megvalósítására a szakirodalom elsősorban a részvénytársasági formát javasolja. Csak szükség esetén indokolt a korlátolt felelősségű társaság alapítása, amennyiben pl. a társaság létrehozására rövid időn belül van szükség, de ekkor is ajánlott az indulás után a külső partnerek

mihamarabbi

felkutatása

és

bevonása,

majd

a

szervezet

átalakítása

részvénytársasággá. Mindkét esetben érvényesül azonban a hatékony gazdálkodás és a demokratikus döntéshozatal a különböző érdekeltségű szereplők egy asztalhoz ültetése mellett. A Kézikönyv tételesen felsorolja mindazokat a további szereplőket, akiknek a közszféra részéről feltétlenül szükséges megjelennie a társaság döntéshozó testületében (111. oldal): -települési önkormányzat (vagy önkormányzatok, amennyiben több település hozza létre a társaságot), -kistérség vagy járás, -megyei önkormányzatok, -állam. Külső partnerként megjelenhetnek az alábbiak: -Magyar Fejlesztési Bank, -kereskedelmi bankok, -építési vállalkozások szakmai szervezetei, -kereskedelmi-és iparkamarák, -szociális lakásépítő társaságok.

8


A fenti szereplők közül azok megjelenése a legcélszerűbb, amelyek az érintett település(ek)en érdekeltek, megjelennek, továbbá azon szervezetek bekapcsolódása lehet még szükséges, akik részvételét az adott település(ek)en megvalósítható településfejlesztési projektek jellege és számossága szükségessé teszi. Az összetételét illetően tehát megállapítható, hogy amennyiben egy-egy település vonatkozásában csak kevés fejlesztési projekt határozható meg, úgy érdemesebb összefogniuk és együttesen alapítaniuk egy társaságot. Ugyanakkor előfordulhat az is, hogy az egy adott települési önkormányzat többségi tulajdonával megalakuló társaság a tulajdonosi döntéstől függően kiterjeszti a tevékenysége földrajzi határait több környező településre is, vagy akár annál távolabbra is. A magasabb szintű területi önkormányzatok (főváros, megyék, régiók) megjelenése a társaságban a koordináció kedvezőbb feltételeinek megteremtése, ill. a forrásokhoz való hozzájutás érdekében lehet indokolt. Az állam részvétele általános esetben nem indokolt, ugyanakkor bizonyos településfejlesztési feladatok esetében elengedhetetlen, pl. „amikor a kiemelt jelentőségű feladatok volumene és bonyolultsága ezt megköveteli, vagy amikor pl. egy bonyolult és költséges, nagy volumenű barnamezős városrehabilitációs akció valósul meg, ill. amikor a fejlesztésben közvetlenül érdekelt az állami szereplők jelenléte” (113. oldal). A társaságban az önkormányzati illetve állami szereplőkön kívül legfontosabb a fejlesztések megvalósításában érdekelt pénzintézetek megjelenése, valamint kisebb mértékben az egyéb magánszféra szereplők. Jelentőségük „a tervezett fejlesztések következetes végrehajtására gyakorolt ösztönző hatásukban, a piaci szempontok folyamatos képviseletében, a fejlesztések megvalósításához kapcsolódó kis-és középvállalkozói érdekeltségek megjelenítésében, valamint a szakmai felkészültségükben van” (113. oldal). 1.2. A VÁROSFEJLESZTŐ TÁRSASÁG TEVÉKENYSÉGI KÖRE A társaság pontos tevékenységi körét az egyes fejlesztési feladatok specializálását követően lehet meghatározni, minden egyes fejlesztés vonatkozásában más és más feladatok meghatározása

szükségeltetik.

A

legalapvetőbb

feladatok

meghatározását

a

ROP

városrehabilitációs pályázati és tervezési felhívásaihoz megjelent, a városfejlesztő társaságok kialakítását elősegítő útmutatót3 (továbbiakban Útmutató) vettem alapul. Ezen dokumentum

3

Városfejlesztő Társaság létrehozását és működtetését segítő iránymutatás, NFÜ, ROP IH, 2009, www.nfu.hu

9


alapján általánosságban elmondható, hogy egy tipikus fejlesztési akció megvalósítása során a fejlesztő társaság az alábbi fő feladatokat látja el (2. oldal): -

-

-

-

-

a megvételre kijelölt ingatlanok megvásárlása (üzleti tárgyalások lebonyolítása, szerződések előkészítése és megkötése); a területelőkészítési munkák irányítása (bontások, közműépítési munkák elvégeztetése, ingatlanrendezéssel kapcsolatos feladatok ellátása az építési telkek kialakítása érdekében); a közterületek rendezési munkáinak irányítása (tervek elkészíttetése, kivitelezési munkák pályáztatása, megrendelése, a munkálatok folyamatos ellenőrzése, az elkészült munkák átvétele); az önkormányzat beruházásában megvalósuló egyes létesítmények (pl. közintézmények, szociális lakás stb.) esetében a beruházói feladatok ellátása (terveztetés, kivitelezési munkák pályáztatása, megrendelése, a munkálatok folyamatos ellenőrzése, az elkészült munkák átvétele); a magánvállalkozások építési tevékenységének koordinálása (javasolt funkciók, beépítési formák megvalósulásának elősegítése), magántőkével való kapcsolattartás, befektetési szándékok feltétképezése; gazdasági, civil és közigazgatási, államigazgatási partnerek koordinációja, lakosság bevonása; az akció mindenkori pénzügyi egyensúlyának biztosítása (a szükséges pénzforrások megszerzése, pályázatok elkészítése, esetleges bankhitelek felvétele); adminisztratív, információs feladatok ellátása (kapcsolattartás az önkormányzattal, a hivatal ügyosztályaival, lakossággal, vállalkozókkal, bankokkal).

10


2. VÁROSFEJLESZTŐ TÁRSASÁGOK MAGYARORSZÁGON Az önkormányzati tulajdonban lévő ingatlanok üzemeltetési, karbantartási feladatait kezdetben egy-egy hivatalon belüli iroda vagy osztály látta el. A feladatok jelentőségének és az egyes irodákon, ill. osztályokon foglalkoztatott munkaerő számának növekedésével ezek a vagyonkezelő egységek önálló, önkormányzati alapítású gazdasági társaságokba kerültek átszervezésre. Az önkormányzati irodák és osztályok mellett, azok helyett az önkormányzás már elég korai szakaszában megjelentek tehát a nonprofit jelleggel működő kft-k. Ezek a szervezetek a mai napig elsősorban vagyongazdálkodási feladatokat látnak el, amely inkább nevezhető fenntartási, mint fejlesztési feladatnak. Sok város mind a mai napig nem tesz különbséget a tulajdonában lévő ingatlanok üzemeltetése és fejlesztése között, inkább egyenlőségjelet tesznek e két tevékenység közé, azaz úgy tekintik, hogy amennyiben egy ingatlan hasznosításra kerül, abban az esetben rögtön a fejlesztése is megvalósul, de ez a valóságban nem minden esetben van így. A 2007-13 közötti időszak városrehabilitációs pályázatainak tartalmából szűrhető le ez a legvilágosabban:

nem

egy

önkormányzat

sokszor

20-40

éve

időszerűvé

vált

ingatlanmegújítási feladataira pályázott az NFÜ-höz funkcióbővítő városrehabilitációs fejlesztési forrásért és gondolta azt, hogy pályázata gazdaságélénkítő beruházást jelent, holott a legtöbb esetben ez nem volt több egyszerű karbantartási feladatok finanszírozásánál. A fejlesztési szemlélet tehát még mostanában sem jellemzi az önkormányzatokat, egy önálló, széles feladat- és hatáskörökkel bíró szervezetet létrehozása pedig még távolabb áll a jelenlegi gondolkozástól. Egy-két haladó szellemű város és budapesti kerület azonban felismerte ennek jelentőségét és a 90-es évek folyamán a nemzetközi gyakorlat tapasztalatai mentén Magyarországon is létrehozott városfejlesztő társaságot. Az alábbi fejezetet e magyar példák alapján leírható két, alaptípusnak számító társaság bemutatásának szentelem, amelyek a pályázati rendszerhez kapcsolódó hazai gyakorlat kiindulási pontját jelentették.

11


2.1. BUDAPEST VIII. KERÜLET, JÓZSEFVÁROS ÖNKORMÁNYZATA, RÉV8 JÓZSEFVÁROSI REHABILITÁCIÓS ÉS VÁROSFEJLESZTÉSI ZRT.

2.1.1. A TÁRSASÁG MŰKÖDÉSE A Fővárosi Önkormányzat 39,1%-os és a Józsefvárosi Önkormányzat 60,9%-os részesedéssel együttesen 1997. augusztus 1-jén hozta létre az önkormányzatoktól szervezetileg független, de általuk

ellenőrzött

társaságot,

Józsefvárosi

Rehabilitációs

és

Városfejlesztési

Részvénytársaság (Rév8 Rt) néven. A szervezet elsődlegesen a kerület fejlesztési és rehabilitációs feladatainak elvégzéséhez szükséges munkálatok irányítására és szervezésére jött létre közfeladatok ellátására szakosodva. Felépítése szerint a társaság munkáját 5 fős igazgatóság irányította (2 fő kerületi, 2 fő a fővárosi önkormányzati delegálttal). A társaság feletti önkormányzati ellenőrzést pedig az 5 fős felügyelő bizottság és a könyvvizsgáló végezte. 2.1.2. A TÁRSASÁG FELADATAI A társaság feladata elsősorban a kerületi leromlott épületállomány felújítási munkáinak mielőbbi elvégzése volt, ezt egészítették ki ingatlanfejlesztési elemek, továbbá a kisebb rehabilitációs programok előkészítése. Ebből következően az Akcióterületi Terv (ATT) 4 második kötete értelmében az alábbi feladat-meghatározás került megfogalmazásra (35. oldal): -

legyen erőteljes szereplője a kerületi városrehabilitációs fejlesztési folyamatnak; hozzon létre az egész kerület fejlődésére kiható integrált város-rehabilitációs fejlesztéseket, súlyponttal a Középső-Józsefvárosi Rehabilitációs Akcióterületen; kezdje el a kerület lakásállomány összetételét alapvetően átstrukturáló beavatkozásokat; tevékenységével vegyen részt hangsúlyosan a társadalmi kapcsolatok építésében a kerületi arculatváltás fontos elemeként; jelentős magántőke bevonását tegye lehetővé termékeivel, szolgáltatásaival.

A társaság a fentieknek megfelelően vált integrált rehabilitációs projektmenedzsment szervezetté.

4

Budapest – Józsefváros Magdolna Negyed Program II. Akcióterületi Terv 2., 2008. április 9.

12


A társaság által a komplex projektek kapcsán ellátott tevékenységek az alábbiak váltak (ATT, 2. 35-36. oldal): Kisebb

projektfejlesztés, pályázat előkészítés, a fejlesztés társadalmi és gazdasági megalapozása; a kapcsolódó műszaki és építészeti tervek elkészíttetése; a területrendezési és terület előkészítési munkálatok elvégzése; a közbeszerzési eljárásokat lefolytatása, a közművesítési feladatok elvégzése, a folyamat integrált szervezése: a szereplők közötti együttműködés kialakítását, a lakókkal, a vállalkozókkal, a befektetőkkel történő kapcsolattartást; az akciók pénzügyi hátterének biztosítása, a pénzügyi folyamatok tervezése, és kontrollja. ingatlanfejlesztési

projektek

kapcsán

az

alábbi,

speciális

rehabilitációs

projektmenedzsment feladatokat látta el: -

kialakítás, összeállítás; értékesítés – pályáztatás; megvalósítás.

A rehabilitációs fejlesztési tevékenységet pedig az alábbi feladatok egészítették ki: -

a Józsefvárosi Önkormányzat ingatlanainak hasznosítása, értékesítése (20012002 során). rehabilitációs szakmai tanácsadás, kerületfejlesztés, ezen belül: ⋅ a rehabilitációval, városfejlesztéssel összefüggő szakmai koncepciók, stratégiai tervek, megvalósíthatósági tanulmányok, pályázatok, városrendezési tervek, rendeletmódosítási javaslatok készítése; ⋅ külföldi szakmai kapcsolattartás.

A fenti elvárások mentén a társaság által lebonyolított programok: - a Futó utcai Partnerségi Program, 2003-2006 között; - Magdolna Negyed Program I.; - Európa Belvárosa – Budapest Program. Még jelenleg is végrehajtás alatt áll a Corvin Sétány Program, valamint a Magdolna Negyed Program II. üteme, a korábbi összetételű társaságból megmaradt szervezet ezen projektek végrehajtását és lezárását bonyolítja, immár az önkormányzat berkein belül. 2.1.3. A TÁRSASÁG BELSŐ KAPCSOLATI RENDSZERE A társaság általános irányítását a közgyűlés, és az igazgatóság végezte, a mindennapi munkáért, a munkaszervezet irányításáért és a projektek előrehaladásáért a vezérigazgató volt felelős (ATT 2., 36. oldal), aki elkészítette a társaság hosszú távú és éves terveit. A

13


társaságon belül alkalmazottként egy komplex városrehabilitáció kapcsán felmerülő valamennyi szakterület képviseletében képzett szakemberek jelentek meg: „urbanista, építész-tervező,

tanár,

geográfus, szociológus, szociális munkás,

közgazdász,

építőmérnök-közmű/útépítés, építész-kivitelezés lebonyolító, közbeszerzési szakreferens”. „A munkaszervezet tehát egyszerre vertikális (projektirányítás) és horizontális (szakmai irányítás) tagolású és lehetővé teszi a feladatok

nagyságához

és

integráltságához való rugalmas alkalmazkodást”

(ATT. 2.,

1. A RÉV8 Zrt. kapcsolatrendszere

36-

37. oldal). 2.1.4. A TÁRSASÁG KÜLSŐ KAPCSOLATI RENDSZERE A társasággal létrehozásának elsődleges célja tehát a kerület fejlődésének indukálása, és ehhez kapcsolódóan a lehető legtöbb partner bevonása volt a végrehajtásba. Ennek megfelelően a társaság feltérképezte és azonosította azokat a projekteket, amelyek képesek partnereket vonzani a felújítási programokba. A társaság bevételeinek 95%-a önkormányzati megbízásokból származott, amely megbízások az önkormányzat által elfogadott programok végrehajtásáról szóltak és projektenként kerültek megkötésre.

14


2.2. BUDAPEST FŐVÁROS IX. KERÜLET FERENCVÁROS ÖNKORMÁNYZATA, SEM IX. ZRT

2.2.1. A TÁRSASÁG MŰKÖDÉSE A SEM IX. működése a francia SEM-ek (Société d’Économie Mixte) mintájára létrehozott, korábban vegyes, ma kizárólagosan önkormányzati tulajdonú, zártkörűen működő részvénytársaság. A modell legnagyobb előnye, hogy „működésében érvényesülni tud a közszféra akarata úgy, hogy mindeközben a társaság a magánvállalkozásokra jellemző rugalmassággal dolgozik” (ATT5, 171. oldal). A közszféra akaratát a többségi önkormányzati tulajdon biztosítja. A tulajdonosi szerkezet a szervezet fennállása során folyamatosan változott: 1992-től 2001-ig 51%, 2001-től 70%, majd 2010-től 100%-os lett az önkormányzati tulajdon. Az Igazgatóság elnökét az önkormányzat jelöli ki. A Felügyelő Bizottságban többségben vannak az önkormányzat által delegált tagok, elnökét szintén az önkormányzat jelöli. A működés során elsődleges cél volt az önkormányzati költségvetés tehermentesítése. Ezt a SEM IX.

Középső-Ferencváros

rehabilitációjának

megtervezése

során

úgy

tervezte

megvalósítani, hogy az akcióterületen belül képződő bevételek, az építési vállalkozók számára értékesített „építési lehetőségekből” a városfejlesztési akció számlájára kerülnek, amit a városfejlesztő társaság ezután visszaforgat a városmegújítási akcióba. Ezekhez a forrásokhoz érkeztek még addicionálisan az uniós pályázati források. A SEM IX. Zrt. Által közösségi forrásokból megvalósított sikeres projektek a következők: -

„Integrált helyi fejlesztési akciók ösztönzése” című Phare pályázaton, 2003-ban (Angyal utca, Liliom utca, Tompa utca egyes szakaszainak felújítása),

-

„Városi területek rehabilitációja” című ROP Program keretében 2004-ben (Ferenc tér, Berzenczey utca, Bokréta utca felújítása).

A másik fontos cél a helyi gazdaság élénkítése volt. Az ingatlanfejlesztési projektek kapcsán az önkormányzat célcsoportjai közé tartoztak a nagyberuházók mellett a kis- és közepes vállalkozások, de fontos szempont, hogy a helyi vállalkozók az önkormányzat által végrehajtott beruházások vonatkozásában kivitelezőként is meg tudnak jelenni a projektekben. Ehhez kapcsolódóan a fejlesztések végeredményeként helyi kereskedelmi és szolgáltató vállalkozók is lehetőséghez juthatnak az elkészült beruházások használatba vételét követően. Mindezek az eredmények természetesen nem elhanyagolható módon jelentkeznek az önkormányzat adóbevételeiben is.

5

Budapest Főváros IX. kerület Ferencváros Önkormányzata, József Attila Terv, Budapest, 2010

15


2.2.2. A TÁRSASÁG FELADATAI A SEM IX. Városfejlesztő Rt-t a Ferencvárosi Önkormányzat 1992-ben hozta létre. A Társaság feladatait és kötelezettségeit az önkormányzattal 1992-ben kötött, majd 2000-ben és 2004ben megújított Tervezési és Megvalósítási Megállapodás (úgynevezett „alapszerződés”) tartalmazza a következők szerint: -

az ingatlanfejlesztéshez szükséges előkészítő munkák, tanulmányok, infrastruktúra tervek, pénzügyi tervek készítése. a fejlesztési akció területén lévő magántulajdonú ingatlanok megvásárlása. a fejlesztéshez szükséges bontások megvalósítása, a közműfeltételek biztosítása. a beruházások számára előkészített telkek értékesítése vállalkozók számára. a közterületeken a rendezési munkák megvalósításának szervezése (közmű rekonstrukciók, utca felújítások, átépítések, bútorozás, stb.) az uniós források elérése érdekében benyújtandó pályázatok elkészítése.

A Társaság a magánvállalkozások által végrehajtott ingatlanfejlesztési projektek kapcsán a megvalósításához szükséges előfeltételek megteremtését végzi, elsődleges szempontja e tevékenysége

során

a

kerület

fejlesztési

elképzeléseihez

illeszkedő

beruházások

megvalósításának elősegítése. 2.2.3. BELSŐ KAPCSOLATI RENDSZER Az önkormányzaton belül a városfejlesztés a Városfejlesztési Bizottsághoz tartozik. A Bizottság munkáját a Főépítészi Iroda segíti az egyes döntési pontok szakmai előkészítésével. A döntéseket az önkormányzat képviselő-testülete hozza. A SEM IX. Zrt szintén e Bizottsághoz tartozik. A Bizottság a hivatal többi szervezeti egységével és a városfejlesztő társaság közreműködésével az alábbi dokumentumokat készíti el és terjeszti elő döntésre: -

10 éves koncepció;

-

évenkénti értékelés, program;

-

évközi

monitoring,

féléves

időarányos helyzetkép. Az önkormányzat a SEM IX. Zrt-ben egyrészt az tulajdonosként, másrészt megbízóként van jelen. Tulajdonosként tagja a társaság irányító szervezetének (Közgyűlés,

Igazgatóság,

Felügyelő

Bizottság). A társaságnak a Tervezési és Megvalósítási

Megállapodás

alapján

pedig az egyes városfejlesztési akciók

2. A SEM IX. Zrt. kapcsolatrendszere

16


lebonyolításában vesz részt. A társaság számára átadott fontos hatáskör, hogy városfejlesztési akció önálló számlával bír, amelynek tulajdonosa az önkormányzat, csupán kezelője a városfejlesztő társaság, így az akció eredménye – a nyereség avagy a veszteség – az önkormányzatot illeti, ugyanakkor az önkormányzat folyamatosan ellenőrizni tudja a társaság tevékenységét, szükség esetén pedig beavatkozásra is lehetősége van. 2.2.4. KÜLSŐ KAPCSOLATI RENDSZER 1992-től, a társaság megalapításától, 2001-ig a szervezet működtetésében részvényesként megjelent az OTP Bank Rt. és a francia állami pénzintézet (Caisse des Dépots et Consignation, CDC). A CDC elsősorban a „know-how”-t adta a szervezet működéséhez, az OTP pedig az akciók hitelezésében vett részt, mind az építtetők, mind a fejlesztési akcióhoz eredményeként létrejött lakásokat megvásárló magánszemélyek számára. Az OTP 2001-ben történt kiválását követően az uniós pályázati lehetőségek kerültek előtérbe a társaság működése kapcsán, és a hangsúly a szakmai befektető partner bevonására tevődött át.

17


3. A VÁROSFEJLESZTŐ TÁRSASÁGOK SASÁGOK INTÉZMÉNYÉNEK INTÉZMÉNYÉNE MEGJELENÉSE JELENÉSE A PÁLYÁZATI RENDSZERBEN A 2007-13-as as Európai Uniós programozási időszak több újdonságot is tartogatott a tagállamok számára, de talán a legmarkánsabb változást az integrált városfejlesztés gyakorlati alkalmazásának bevezetése jelentette. jelentette A tagállamok már több olyan ajánlást is deklaráltak ekkorra,, amelyek megalapozták ezt a folyamatot, mint a második Athéni Charta (1998), (1998) a Bristoli Egyezmény (2005), vagy a Lipcsei Charta (2007). Ezek a dokumentumok

mind

azt

a

szempontrendszert

hivatottak rögzíteni, gzíteni, amelyek egy város, vagy egy városi terület átfogó és fenntartható fejlesztéséhez elengedhetetlenek. 3.. A Bristoli Egyezmény célkitűzései

Magyarországon – de az EU egész területén – a korábbi időszak támogatáspolitikai gyakorlatához képest egy teljesen teljesen új rendszer épült ki, kezdve a forráselosztás eljárásrendjének megváltozásától kezdve, a támogatási eszközrendszer kiszélesedésén keresztül (többféle funkció megjelenése egy projekten belül, közvetett eljárásrend alkalmazása

a

projekteken

belül,

a

visszatérítendő visszatérítendő

támogatások

lehetőségének

körvonalazódása), egészen a professzionális projektmenedzsment szervezet bevezetéséig. 2007 őszén az egykori Önkormányzati és Területfejlesztési Minisztérium (ÖTM) (majd Nemzeti Fejlesztési és Gazdasági Minisztérium, NFGM, jelenleg Belügyminisztérium, BM) Területfejlesztési és Építésügyi Szakállamtitkársága Szakállamtitkárság megbízásából elkészült VárosrehaVárosreha bilitációs ilitációs (később Városfejlesztési) Kézikönyv6 tartalmaz először konkrét iránymutatásokat egy ilyen típusú menedzsment társaság felállítására. felállítására E Kézikönyv (majd annak második, javított kiadása) városfejlesztő társaságokra vonatkozó ajánlásaitt a Regionális Fejlesztési Programok (ROP) városrehabilitációt érintő kiírásai a Közép-magyarországi Közép magyarországi régió pályázói és a megyei jogú városok számára kötelező elvárássá tették. A következő fejezetben elsősorban az uniós pályázati rendszerhez igazodó gyakorlat gyakorl kerül ismertetésre, mivel e dolgozat esettanulmányai, Győr és Nyíregyháza megyei jogú városai

Városrehabilitáció 2007-2013-ban, ban, Kézikönyv a városok számára, Önkormányzati és Területfejlesztési Minisztérium Területfejlesztési és Építésügyi Szakállamtitkárság, Szakállamtitkársá 2007. október 5. 6

18


ezen iránymutatások alapján alakították ki városfejlesztő társaságukat. Fontosnak tartom hangsúlyozni, hogy a pályázati rendszert e kötelezettség bevezetésekor a támogatott projekteket hatékonyan és professzionális módon végrehajtó szervezet kialakításán túl, egy hosszabb távra szóló, a városirányítást megreformálni képes struktúra kialakítása vezérelte. A pályázati rendszer vizsgálata tehát azért is indokolt, mert a rendszer egyrészt sorba veszi valamennyi eshetőséget, amely előfordulhat, mint lehetséges szervezeti felépítés, másrészt a hosszútávra történő tervezés következtében igyekszik függetleníteni a struktúrát a pályázati rendszertől és valódi, piaci alapú társaságok létrehozását szorgalmazza. 3.1. A VÁROSFEJLESZTŐ TÁRSASÁG LÉTREHOZÁSÁNAK INDOKOLTSÁGA A Városfejlesztési Kézikönyv valamint a pályázati és kiemelt tervezési felhívások követelményei értelmében a következők teszik indokolttá egy ilyen szervezet kialakítását (Kézikönyv, 97. oldal, Útmutató 1. oldal): -

-

hatékonyabb, rugalmasabb, átláthatóbb, piaci szemléletű menedzsment biztosítása; hatékony gazdálkodásra törekvő vállalatirányítási szemlélet, a közszféra finanszírozási eszközeinek hatékony felhasználása; az önkormányzati költségvetés tehermentesítése a városfejlesztő társaság által; középtávon egy olyan forrás és tervezési koordináció megvalósítása, amely révén a város rehabilitációs tevékenységei (valamennyi fejlesztése) tervezhetők lesznek, és finanszírozásuk is kiszámíthatóbbá válik; magántőke bevonására alkalmas szervezet létrejötte; a visszatérítendő közösségi támogatások (JESSICA) konstrukció alkalmazhatósága.

Középtávon: -

-

A közszféra és a magánszféra strukturált együttműködését teszi lehetővé a városfejlesztésben és városrehabilitációban; Lehetővé válik a városfejlesztés és városrehabilitáció terheinek megosztása a közszféra és a magánszféra között; Lehetőség nyílik a magántőke bevonására az önkormányzat irányításával és ellenőrzése mellett megvalósításra kerülő városfejlesztési akciók végrehajtásának finanszírozásába; Az önkormányzati, kormányzati és EU források pénzügyi szempontból hatékonyabb, nagyobb multiplikátorhatást biztosító, szakmai szempontból jobb koordinációval történő felhasználását teszi lehetővé a városfejlesztésben és városrehabilitációban.

3.2. A VÁROSFEJLESZTŐ TÁRSASÁGOK MŰKÖDÉSÉNEK LEHETSÉGES SZABÁLYOZÁSA A városrehabilitációs kiírások a Kézikönyvnek a szervezet létrehozására vonatkozó eredeti ajánlásait igyekeztek részletezni, finomítani, példákkal ellátni, illetve a városokkal történt egyeztetések alapján a pályázati rendszerhez való illeszthetőséget elősegíteni, ezért az eredeti 19


koncepciót néhány helyen szükséges volt megváltoztatni. Ilyen változtatások voltak például, hogy a társaságot nem volt kötelező újonnan alapítani, hanem korábban alapított, esetleg kiürült feladatkörű társaság átalakítása is elképzelhető volt, változtatás az is, hogy nem volt szükséges Rt. (Zrt.) formában a szervezet alapítása, hanem a Kft. forma is elfogadható volt, valamint ilyen változtatás még a tulajdoni szerkezetre tett ajánlás, amely az első időkben a 100%-os önkormányzati tulajdont határozta meg. Ez utóbbi rendelkezés indoka kifejezetten az volt, hogy menedzsment költségek a projektek mértéből adódóan minden város esetében meghaladták a Közbeszerzési Törvényben (Kbt.) előírt értékhatárt, ebből következően közbeszerzést kellett volna a városoknak kiírnia erre a feladatra. A versenyhelyzet azonban nem kedvezett volna a frissen alapított szervezetek számára – nem lehetett garanciát teremteni arra, hogy ezek a társaságok adják a legmegfelelőbb ajánlatot a pályázók ajánlatkérésre –, így az in-house közbeszerzés lehetőségét próbálta kihasználni a rendszer. Ehhez szükség volt az eredeti koncepció olyan irányú módosítására, amely eltávolodik a tisztán piaci körülményektől, kissé mesterségessé is teszi a struktúrát, ugyanakkor nagyban elősegíti a szervezet indulását, amely ezután már bármikor átalakítható vegyes tulajdonú szervezetté. Fentiek értelmében az uniós pályázati rendszer az egyes önkormányzatok létező intézményrendszerének függvényében több modell mentén is elképzelhetőnek tartotta a városfejlesztő társaság létrehozását. Az intézményrendszer által is elfogadhatónak tartott modellek közül az alábbi négy alternatíva kerület megemlítésr az Útmutatóban (13. oldal): -

-

a városfejlesztési funkció Holding rendszeren belül, a már működő vagyonkezelő társaságon (Holding tagvállalat) belül kerül elhelyezésre (pl. Debrecen); az önkormányzati társaság nem holding szervezet, hanem egyetlen társaság, mely azonban sokrétű feladatokat lát el. A fő funkció általában a vagyonkezelés, városgazdálkodás, ebben a szervezetrendszerben kerül elhelyezésre a városfejlesztési tevékenység (pl. Győr); önálló városfejlesztő társaság létrehozása és önkormányzati tulajdonú társaságként való működtetése (pl. Kaposvár); már létező társaság átalakítása városfejlesztő társasággá: általában valamilyen céllal létrehoztak korábban önkormányzati társaságot, de annak feladata kiüresedett, vagy nem kívánja egy önálló gazdasági társaság fenntartását (pl. Tatabánya).

3.3. A VÁROSFEJLESZTŐ TÁRSASÁG MŰKÖDÉSÉT MEGHATÁROZÓ JOGI ÉS TERVEZÉSI DOKUMENTUMOK Ugyan az uniós pályázati rendszer a szervezeti forma kialakításának többféle módját is megvalósíthatónak tartja, arra azonban már egységes iránymutatást fogalmaz meg, amely alapján a szervezet működése szükséges és jogszerűvé tehető.

20


Az akcióterületi fejlesztés és rehabilitáció jogi és tervezési környezetét az alábbi dokumentumok adhatják, szintén az Útmutató alapján (4. oldal): 1. Városrehabilitációs rendelet: Képviselő-testület hagyja jóvá, megalapozza az önkormányzat gyakorlatában az akcióterületi közelítésmódot. 2. Többéves, a Képviselő-testület által elfogadott akcióterületi terv, a megvalósítás éves és negyedéves ütemekre való lebontásával. 3. Az akcióterületi terv pénzügyi megvalósíthatóságának képviselő-testület általi jóváhagyása, ugyancsak több éves, éves és negyedéves szintre lebontva (a 2) és 3)-as dokumentum egy dokumentumként is szerepelhet). 4. Megbízási szerződés az akcióterületen beavatkozással érintett ingatlanokra. A szerződés aláírása történhet az önkormányzat – városfejlesztő társaság, önkormányzat – vagyonkezelő – városfejlesztő társaság között. 5. Az akcióterületi terv megvalósítását biztosító további szerződések (pl. támogatási szerződés, magánberuházói szerződés, adás-vételi szerződések, projektcégre vonatkozó szerződések, stb.), és az akcióterületi terv megvalósításához kötődő további önkormányzati határozatok 6. Városfejlesztő Társaság SZMSZ-e 7. Városfejlesztő Társaság üzleti terve A fenti dokumentumokra a pályázati felhívások – a városok kifejezett kérésére tekintettel részletes magyarázatokat is tartalmaznak. Ezek alapján a fenti felsorolás egyes pontjai értelmében az alábbiakat kell minimálisan bemutatni a pályázati dokumentációban: 1) Városrehabilitációs rendelet A rendelet megalkotásával az önkormányzat egy újszerű városfejlesztési eszköz elvi alapjait fekteti le, mivel a rendelet képes a leginkább biztosítani, hogy az eszköz az önkormányzati politikai ciklusokon túlmutasson, és egy új összetételű testület felállása esetében is működhessen. Az Útmutató javaslatokat fogalmaz meg a rendelet javasolt tartalmi elemeire is, amelyek az alábbiak (7. oldal): -

-

a városrehabilitációs rendelet célja; a használt fogalmak értelmezése (pl.: akcióterület, akcióterületi terv, stb.); az akcióterületen ellátandó helyi közszolgáltatási feladatok azonosítása (pl. épített és természeti környezet védelme, lakásgazdálkodás az önkormányzat lakásrendeletében meghatározott körben, stb.); a rendelet hatálya (pl. a rendelet hatálya kiterjed az Integrált Városfejlesztési Stratégiában lehatárolt városrehabilitációs akcióterületekre, stb.); a városrehabilitációs akcióterületek kijelölése; az akcióterületen elvégzendő közszolgálati feladatok végrehajtásának részleteire vonatkozó képviselő-testületi határozatok, a megvalósításra vonatkozó megállapodások;

21


-

-

a városrehabilitációs célú vagyon meghatározása; a városrehabilitáció megvalósításához biztosított pénzügyi keretek: a városfejlesztő társaság (VT) kijelölése; a megbízási szerződésre való hivatkozás, és annak tartalmi elemeinek kijelölése; a városrehabilitációs feladatok megvalósulása érdekében alkalmazásra kerülő sajátos jogintézmények szabályozása (pl.: elővásárlási jog, homlokzat felújítási alap, útépítési és közművesítési hozzájárulás, Programalap, stb.); eljárási rendelkezések.

2) Akcióterületi terv Az akcióterületi tervben szükséges részletezni magát az akcióterületi fejlesztési programot, annak éves és negyedéves bontású előkészítési és végrehajtási ütemezését. Amennyiben több akcióterület is kijelölésre került, minden egyes területre el kell készíteni az akcióterületi tervet. 3) Pénzügyi megvalósíthatósági terv A pénzügyi megvalósíthatósági terv a kijelölt akcióterületekre készül, az IVS által felölelt teljes időszakra vonatkozóan. Alapvetően költség-haszon elemzésre épül. 4) A megbízási szerződés tartalmára is konkrét ajánlásokat tesz az Útmutató (9. oldal): -

-

-

a VT önkormányzat általi megbízása a kijelölt vagyonelemek kezelésével; a szerződés tárgyát képező városrehabilitáció megvalósulásának határidejére, ütemezésére, felelőseire vonatkozó paraméterek megállapítása; a szerződés keretében ellátott tevékenységek meghatározása, pl.: az akcióterületi terv elkészítése, az akcióterület városfejlesztési eszközökkel történő megújítása; a feladatok megvalósítására biztosított pénzeszközök felhasználásának, rendelkezésre bocsátásának és elszámolásának módja, pénzügyi ütemezése, a felek kötelezettségvállalása, az önkormányzat és a VT az akcióterületi terv megvalósítása érdekében harmadik személyekkel kötött szerződésekben vállalt feladataik megosztása; az akcióterületi terv szerződéses rendszerének lehetséges elemei felsorolása, pl.: ingatlanokra vonatkozó adás-vételi szerződések, az Uniós forrás felhasználására vonatkozó támogatási szerződés, befektetői szerződések, településrendezési szerződés, projekttársaság létrehozása esetén a kapcsolódó szerződések, lebonyolítói szerződés városfejlesztő díjazása.

5) Akcióterületi terv megvalósításához kapcsolódó szerződések és egyedi önkormányzati határozatok – amelyek függetlenek az akcióterületi beruházást szabályozó megbízási szerződéstől (Útmutató, 11. oldal): -

az ingatlanokra vonatkozó adás-vételi szerződések; az Uniós forrás felhasználására vonatkozó támogatási szerződés és az ehhez kapcsolódó konzorciumi szerződés;

22


-

a közbeszerzési törvény 29 § (2) bekezdése, valamint a 243 § a) pontja szerinti szerződés; befektetői szerződések, településrendezési szerződés, projekttársaság létrehozása esetén a kapcsolódó szerződések, lebonyolítói szerződés.

6) A Városfejlesztő Társaság SZMSZ-e Ez a fejezet abban a tekintetben különös jelentőségű, amennyiben a városfejlesztő társaság nem önálló, hanem egy több profilú társaság része. Ekkor a városfejlesztésért felelős szervezeti egység SZMSZ-e önálló fejezetben készül és kiegészül a döntéshozatali eljárásrend, a városfejlesztési igazgató, a munkatársak hatáskörének és feladatainak, valamint a holdingon / társaságon belüli együttműködési és döntési mechanizmusok bemutatásával. 7) A városfejlesztő társaság üzleti terve és az Útmutató alapján az ebben megfogalmazandó v városfejlesztési specifikus elemek (12. oldal): -

a Városfejlesztő Társaság missziója; a társaság által elérendő szakmai és pénzügyi eredmények; szükséges erőforrások: humán erőforrás igény, kompetencia szükséglet, forrás szükséglet; részletes ingatlangazdálkodási terv a fejlesztési területre vonatkozóan, ingatlanpiaci helyzet, akcióterületi funkciók értékelése, stb.; jövedelemterv, fedezetszámítás, mérleg, pénzforgalmi terv; városmarketing terv az akcióterületekre.

3.4. FELELŐSSÉGLEHATÁROLÁS ÉS KOMPETENCIÁK MEGHATÁROZÁSA A gördülékeny feladatellátás érdekében szükséges rögzíteni a résztvevő felek kötelezettségeit, valamint a feladatokat és a döntési kompetenciákat. A városfejlesztő társaság kötelezettségei: - a Városfejlesztő Társaság az önkormányzat nevében és képviseletében jár el; -

a feladatok ellátásához szükséges szerződéseket az önkormányzat megbízásából, az önkormányzat döntésének és vagyonrendeletének megfelelően bizonyos körben az önkormányzat nevében készíti elő és az önkormányzat – csak bizonyos esetekben pedig Városfejlesztő –írja alá;

-

a feladatok ellátására a Városfejlesztő Társaság kizárólagosan jogosult és köteles.

Az önkormányzat kötelezettsége: - az önkormányzat gondoskodik arról, hogy a polgármesteri hivatal és más vagyonkezelő szervezet a megállapodásban foglaltak szerint járjanak el, mivel a szerződésben meghatározott feladatok eredményes ellátásához a Városfejlesztő Társaság, az önkormányzat, a polgármesteri hivatal és az önkormányzat más vagyonkezelő szervezetei közötti szoros együttműködés szükséges.

23


A városfejlesztő társaság, valamint az önkormányzat más szervezetei, intézményei közötti feladat- és felelősség-megosztás (Útmutató, 5. oldal): Képviselő-testület A döntéshozatal fő szereplője: ⋅ elfogadja a rehabilitációs rendeletet, az integrált városfejlesztési stratégiát, a rehabilitációs/ vagyonkezelési szerződést, a többéves akcióterületi tervet és pénzügyi megvalósíthatósági tervet, valamint az operatív munka alapjait képező lebontásokat; ⋅ éves szinten kötelezettségvállalást tesz; ⋅ elfogadja az éves és több éves tervek megvalósulásáról szóló beszámolókat; ⋅ döntést hoz a városfejlesztő társaságot érintő személyi és társasági ügyekben. Képviselheti a polgármester, vagy a Képviselő-testület által kijelölt személy. Városfejlesztési Bizottság

A Városfejlesztési Bizottság tárgyalja és véleményezi: ⋅ a rehabilitációs rendeletet, ⋅ az integrált városfejlesztési stratégiát, a rehabilitációs/ vagyonkezelési szerződést, ⋅ a többéves akcióterületi tervet és pénzügyi megvalósíthatósági tervet, ⋅ véleményezi a negyedéves, éves és több éves megvalósulásokat is.

Főépítész és/vagy ⋅ felelős az integrált városfejlesztési stratégia kidolgozásáért nyomon Városfejlesztési követéséért, felülvizsgálatáért; Irodavezető ⋅ közreműködik az akcióterületi terv kidolgozásában, annak IVS-hez való illeszkedését vizsgálja; ⋅ újabb akcióterületek kijelölését javasolja; ⋅ biztosítja a településszerkezeti tervvel való egyezést és a HÉSZ-nak való megfelelést. Városfejlesztési / A városfejlesztési iroda kétoldalú információáramlást és egyeztetést lát el: főépítészi iroda a hivatal irányában és a városfejlesztő társaság irányában. ⋅ jegyzői utasítás alapján eljárási jogokat gyakorol: egyeztet, döntés előkészítésben részt vesz; ⋅ felelős a városfejlesztő társasággal való operatív kapcsolattartásért; ⋅ koordinálja a polgármesteri hivatal szakterületi szervezeti egységeit, és összegyűjti a szükséges inputokat; ⋅ a városfejlesztő társaságnál jelentkező kérdések/ problémák megoldásában az szervezeti egységek koordinációját látja el; ⋅ véleményezi az akcióterületi tervet. A városfejlesztő társaságon belüli felelősségek és kompetenciák: Igazgató

Az igazgató felelős az akcióterületi tervek elkészítéséért, és az akcióterületi fejlesztések megvalósításáért, ezen belüli feladata: ⋅ projekt előkészítés, fejlesztések végrehajtása, menedzsmentje; ⋅ előterjesztési jog gyakorlása a hatáskörébe tartozó akcióterületek vonatkozásában; ⋅ munkáltatói jogok gyakorlása;

24


⋅ a magánberuházókkal való kapcsolattartás, a befektetési szándékok

feltérképezése, a magántőke bevonás lehetőségeinek megvizsgálása. A városfejlesztő társaság vezetője általában nem a képviselőtestület tagja, illetve a polgármesteri hivatal tisztviselője vagy alkalmazottja. Térségi/ Horizontális kompetencia: települési tervezői ⋅ az akcióterületi terv tervezési munkáinak ellátására; kompetencia ⋅ pénzügyi megvalósíthatósági terv elkészítésére; ⋅ beruházói kapcsolatok menedzselése, fejlesztések előkészítése. Menedzseri kompetencia

Az akcióterületi projektet projektvezetési feladatait látja el, felelős a nevesített akcióterületi projekt teljes körű végrehajtásáért.

Pénzügyi, közgazdasági kompetencia

Feladata: ⋅ a városfejlesztő társaság üzleti tervének előkészítése; ⋅ a fejlesztések pénzügyi megvalósíthatóságának előkészítése, koordinációja, az éves és negyedéves pénzügyi tervek elkészítése, és azok megvalósulásának nyomon követése, ⋅ a megvalósításához kapcsolódó pénzügyi vonatkozású feladatok elvégzése.

Műszaki szakértői Feladata: kompetencia ⋅ az akcióterületi terv elkészítéséhez szükséges műszaki információk közvetítése, beszerzése, koordinációja; ⋅ a végrehajtás során a műszaki tartalom biztosítása, a megvalósulás nyomon követése, a tervezőkkel, kivitelezőkkel való koordináció, kapcsolattartás. 3.5. A VÁROSFEJLESZTŐ TÁRSASÁG MUNKATÁRSAIVAL SZEMBEN TÁMASZTOTT ELVÁRÁSOK A városfejlesztő társaság esetében a munkatársakkal kapcsolatos elvárás elsősorban minőségi (kompetencia) és nem mennyiségi szinten jelenik meg. A belső munkatársak által minimálisan lefedett kompetenciák: -

menedzseri;

-

pénzügyi;

-

műszaki.

A városfejlesztő társaságban házon belül meg nem levő kompetenciák bevonására, illetve a nem elégséges kapacitások kiegészítésére a társaság munkájába külső szakértőket vonhat be. Ezek közül a legjellemzőbbek, amelyekkel az Útmutató számol (6. oldal): -

tervező műszaki ellenőr, tervellenőr; lebonyolító; könyvvizsgáló, jogi és közbeszerzési szakértő; ingatlangazdálkodási szakértő; kommunikációs és társadalmi kapcsolatok szakértő. 25


3.6. KAPCSOLÓDÁS A REGIONÁLIS OPERATÍV PROGRAMOK VÁROSREHABILITÁCIÓS KONSTRUKCIÓJÁHOZ A városrehabilitációs pályázat kedvezményezettje az önkormányzat, illetve az önkormányzat vezette konzorcium. A városfejlesztő társaság a projektmenedzsment szervezet, amely az önkormányzat számára, az önkormányzat nevében látja el a feladatokat. Az önkormányzat – ahogy az fentebb bemutatásra került – rendelettel kijelöli ki a városfejlesztő társaságot az akcióterületi fejlesztés végrehajtására. A fentiek idáig még teljesen megegyeznek az eredeti szakmai koncepcióval, amelyet a pályázati rendszertől függetlenül alkottak meg és képviselnek a korábbiakban bemutatott példák. Amiben tehát az uniós pályázati rendszer nem akart eltérni az eredeti elgondolásoktól, az elsősorban a feladatellátásra, a szakértelemre, a döntési kompetenciákra és a beszámoltatási mechanizmusra vonatkozott. A ROP pályázatokban való alkalmazhatósághoz viszont több módosításra is szükség volt, amelyekkel a cél az volt, hogy még ha egy kissé „lebutított” változatban is, de a támogatások azért hozzásegítsék ezeket a most létrehozott szervezeteket az elinduláshoz, így az eredeti elvárások kötelezővé tételével egy megfelelő tapasztalattal rendelkező társaság jöhetett létre, amely a megszerzett tapasztalatok és a kialakult kapcsolatrendszerek mentén a későbbiekben piaci körülmények között is képes megállni a helyét. 3.7. A TÁRSASÁGOK JÖVŐJE Ahogy ezt e fejezet bevezetőjében már jeleztem a városfejlesztő társaságok létrehozása, valamint a kapcsolódó tervezési dokumentumok, mit az IVS és az ATT, valamint jogi és intézményi környezet (városrehabilitációs rendelet, rehabilitációs szerződés) kialakításának célja a támogatott projekteket hatékonyan és professzionális végrehajtásán túl, egy hosszabb távra szóló, a városirányítást, a település fenntartást és településfejlesztést megreformálni képes struktúra kialakítása vezérelte. A társaságnak a támogatásban részesült városrehabilitációs projekt menedzselése mentén további hasonló, komplex és sokrétű fejlesztések lebonyolítására kell alkalmassá válnia, tehát feladatai a ROP projekt lezárásával nem szűnnek meg. A támogatott projekt az a vezérfonal, amelynek segítségével a szervezet hosszú távon is meghatározó szereplőjévé válik a városfejlesztésnek. Amiben viszont a legnagyobb szerepe lehet a társaságnak, az a visszatérítendő támogatások rendszerén alapuló JESSICA (Joint European Support for Sustainable Investment in City

26


Areas) kezdeményezés, amelyet az Európai Bizottság és az Európai Beruházási Bank (EBB) együtt hívott életre, együttműködő partnerként pedig részt vesz benne az Európa Tanács Fejlesztési Bankja (CEB) is. A kezdeményezés lényege, hogy a strukturális alapokból lehívható támogatások egy része megtérülő befektetésként olyan beruházásokra kerüljön felhasználásra, amelyek a fenntartható városi fejlődést tartják szem előtt, és egy integrált fejlesztési terv részét képezik. A források városfejlesztési alapok (tagországtól függően pedig akár ún. holdingalapok) közvetítésével helyezhetők ki a projektekbe tőkejuttatás, hitel, garancia formájában illetve ezek egyfajta mixeként A JESSICA hazai megvalósítása érdekében elengedhetetlen követelmény egy olyan, a településfejlesztési projekteket professzionális módon menedzselni képes szervezetek, projekttársaságok léte, amelyek alapját a városfejlesztő társaságok képezik, az önkormányzat ugyanis csak ezen a szervezeten keresztül juthat a forráshoz. Ebből következően a JESSICA források projektszintű felhasználásának letéteményesei az egyes városokban a városfejlesztő társaságok, amely szerep megerősíti a városfejlesztő társaságokon belüli kompetenciákkal, munkatársakkal szemben megfogalmazott követelményeket. 3.8. A VÁROSFEJLESZTŐ TÁRSASÁG MEGBÍZÁSÁNAK KÖZBESZERZÉSI VONATKOZÁSAI A városfejlesztő társaságok ROP pályázatban történő megjelenésére vonatkozó módosítása az eredetileg meghatározott feltételekhez képest fent ismertetett esetei elsősorban kényelmi szempontok voltak, amelyek a korábban kialakult struktúrákat és erőviszonyokat, valamint a költségkímélést igyekeztek figyelembe venni. A legkomolyabb problémát, ami magát az uniós pályázati rendszerre történő adaptálást megnehezítette, az nem a megelőző helyzet figyelembevétele volt, hanem a városfejlesztő társaságnak, mint menedzsmentszervezetnek a projektbe történő szabályos bekerülése jelentette. Azon városok projektjei, amelyek esetében a rendszer a társaságon keresztüli megvalósítást előírta, a projektmenedzsmentre fordítható költség általában minden esetben meghaladta a közbeszerzési értékhatárt. Ebből következően a projektgazdáknak közbeszerzés kiírása volt kötelező, amely versenyhelyzet –a hogy azt már korábban említettem – nem kedvezett volna a frissen alapított szervezetek számára – nem lehetett garanciát teremteni arra, hogy ezek a társaságok adják a legmegfelelőbb ajánlatot az ajánlatkérésre. A megoldást a közbeszerzési törvény 29. § (2) E fejezete szerinti eljárás jelentette.

27


Ha törvény másként nem rendelkezik, a szerződések határozott időre, legfeljebb három évre köthetők; a szerződések közbeszerzési eljárás mellőzésével akkor hosszabbíthatók meg, ha a feltételek a hosszabbítás időpontjában továbbra is teljesültek. Az önkormányzat legalább háromévenként - független szakértő igénybevételével hatáselemzés

készítésére

köteles,

amelynek

keretében

megvizsgálásra

kerülnek

a

szerződés(ek) teljesítésének tapasztalatai, így a közfeladat, illetve a közszolgáltatás ellátásával összefüggésben végzett gazdasági tevékenység minősége, hatékonysága (annak közvetett és közvetlen költségei), valamint az, hogy indokolt-e a Kbt. szerinti önkéntes közbeszerzési eljárás lefolytatása. A fentiek alkalmazása mára gyakorlattá vált, de közel sem biztos, hogy Közbeszerzési Döntőbizottság ne tudna találni olyan pontot vagy gyakorlati alkalmazást, amely alapján megtámadható lenne egy-egy ilyen módon kötött szerződés. Ezért is lenne lételeme a városoknak, hogy minél gyorsabban és minél alkalmasabb személyi állomány alkalmazásával alakítsák olyanná a szervezetet, amely már piaci körülmények között is megállja a helyét, alkalmas külsős partnerek bevonására, szükség esetén versenyképes ajánlattétellel képes elnyerni különböző projektek végrehajtására szóló megbízásokat,

miközben

megfelelő

szakmai

kompetenciákkal

bír,

kezdeményez és adott esetben hasznos tanácsokkal látja el az önkormányzatot.

28

beruházásokat


4. ESETTANULMÁNYOK Az alábbiakban tehát két olyan megyei jogú város gyakorlatát vizsgáltam meg, ahol korábban nem működött városfejlesztő társaság, azok létrehozása mellett kifejezetten a ROP városrehabilitációs forrásainak elnyerése érdekében döntöttek. Ahogy azt a dolgozatom elején is jeleztem, abból indultam ki, hogy a két város nagyon eltérő földrajzi és gazdasági helyzetéből adódóan nagy különbségek lesznek a megközelítés és a megvalósítás vonatkozásában. Győr Megyei Jogú Városa esetében az intenzív beruházói jelenlét, a partnerségen alapuló, határokon is átnyúló együttműködések fejlett szervezeti struktúrát, nyitott hozzáállást feltételeznek, amelyben a város azonnal átlátja a városfejlesztő társaság eszközének előnyeit, sőt akár már rendelkezik is valami hasonló kezdeménnyel az önkormányzat berkein belül. Nyíregyháza Megyei Jogú Városa esetében számítani lehetett arra – ahogy azt a várost képviselő szakértők a kezdetektől hangoztatták is –, hogy nagyobb ellenállásba ütközik ez a kezdeményezés. Ugyan itt is megjelennek a befektetők, de lényegesen kisebb volumenben, mint Győr esetében, ez pedig egy sokkal szigorúbb és lineárisabb döntéshozatali mechanizmust feltételez, amelybe nehezen fér bele a feladatoknak a megadott módon történő strukturálása. Az interjúkat ezért úgy építettem fel, hogy kerüljön pontosan elhelyezésre a szervezeti struktúrán belül a városfejlesztő társaság, valamint kerüljenek bemutatásra a társaság kialakítását övező körülmények, hogyan tervezték kialakítani, mi befolyásolta ennek eldöntését, mi a pontos feladatköre a társaság munkatársainak. Amennyiben időközben történtek változások a szervezet vonatkozásában (akár az önkormányzat, akár a menedzsment tekintetében), azok is kerüljenek ismertetésre. Végül kértem, hogy számoljanak be személyes meggyőződésükről is, mi haszna volt városuk életében ennek a szervezetnek, volt-e haszna, változtatott-e bármit is az önkormányzat gondolkodásán az elmúlt néhány év ilyen irányú

tapasztalat.

Az

interjú

kérdéseit

(1. sz. melléklet).

29

mellékletben

csatoltam

dolgozatomhoz


4.1. GYŐR MEGYEI JOGÚ VÁROS ÖNKORMÁNYZATA 4.1.1. A TÁRSASÁG MŰKÖDÉSE Győr

Megyei

Jogú

Városa

2008 májusában

a

városfejlesztő társaság megalakítását illetően három alternatívát látott maga előtt. Az egyik a három közül a 2006-ban

alapított

Szolgáltató Kft.,

Győri

amely

a

Fejlesztési

várost

érintő

Pólus fejlesztési

programok koordinációjában, menedzsmentjében látott el feladatokat, mind az ipari jellegű gazdaságfejlesztési programokban,

mind

együttműködésekben, Lehetőség

lett

volna

a

vagy az

az

határon uniós

INSZOL Zrt.

átnyúló

projektekben. egy

önálló

egységeként kialakítani, illetve meg volt a lehetősége az új alapítású társaság létrehozásának is. A három alternatíva közül Győr MJV végül a Győri Fejlesztési Pólus Szolgáltató Kft kijelölése mellett döntött, mivel a céget eleve fejlesztési célokra alapították, már bejegyzett, működő cég volt, így költségeket lehetett megtakarítani, valamint 100%-os önkormányzati tulajdonban volt, kialakított szervezeti struktúrával rendelkezett, adott volt az elhelyezése is valamint kialakult kapcsolatrendszere volt a városfejlesztésben érintett cégekkel. A 2006-ban alapított Győri Fejlesztési Pólus Kft 2008 májusában ténylegesen átnevezésre is került Győri Városfejlesztési Kft-re. Legnagyobb feladata a 2007-ben indult Pólus Programhoz tartozó Agora - Pólus projekt végrehajtása volt. Emellett az önkormányzat a következő feladatokat határozta még meg a szervezetnek: -

városfejlesztési tevékenység (az IVS felülvizsgálata, akcióterületek „karbantartása”, új akciótervek készítése);

-

az egyes akcióterületi projektek előkészítési, végrehajtási feladatainak menedzselése (Széchenyi tér és környezete funkcióbővítő fejlesztése, Kulturális negyed kialakítása Újvárosban, szociális típusú városrehabilitáció előkészítése és megvalósítása);

30


A társasággal szemben az Integrált Városfejlesztési Stratégiában megfogalmazott elvárások az alábbiak voltak az önkormányzat részéről (IVS7, 269. oldal): -

átláthatóság a képviselőtestület számára, a városrehabilitációs akció során keletkezett bevételek visszaforgatása más önkormányzati célok finanszírozására, azok következő lépéseinek finanszírozására;

-

olyan speciális szakemberek alkalmazása, akik biztonsággal képesek végrehajtani a komplex városrehabilitációs műveleteket (pénzügyi, építészi, közigazgatási ismeretek);

-

a társaság vezetője városfejlesztésben érdekeltműszaki, területfejlesztési, pénzügyi, építészi vagy közgazdász ismeretekkel rendelkező személy legyen, nem lehet vagyongazdálkodási vagy üzemeltetési feladatokban érintett alkalmazott;

-

szükséges együttműködnie a vagyonkezelő társasággal;

-

befektető bevonása és projekttársaság felállítása esetén az önkormányzat részéről a társaság vesz részt a folyamatban.

4.1.2. A TÁRSASÁG FELADATAI A konkrét feladatok, amelyeket az önkormányzat a szervezet hatáskörébe utalt a következők – szintén az IVS alapján (270. oldal): -

-

akcióterületi terv készítése és felülvizsgálata; gazdaságfejlesztési elemek integrációja; participációs feladatok (lakosság, civilek, államigazgatási partnerek); beruházások tartalmi fejlesztésének megvalósítása; fenntartás koordinációja; további pályázati és befektetői lehetőségek felkutatása; ingatlanvásárlás esetén üzleti tárgyalások bonyolítása, szerződések előkészítése és megkötése; területelőkészítési munkálatok irányítása (bontások, közműépítési munkák, ingatlanrendezési feladatok, építési telkek kialakítása); az önkormányzat beruházásai esetében beruházói feladatok ellátása (terveztetés, kivitelezési munkák pályáztatása, megrendelése, ellenőrzés, az elkészült munkák átvétele); a magánvállalkozások építési tevékenységeinek koordinálása; a fejlesztések pénzügyi egyensúlyának biztosítása (a szükséges pénzforrások megszerzése, pályázatok és projektek készítése, bankhitel felvétele); adminisztrációs feladatok ellátása (kapcsolattartás az önkormányzattal, lakossággal, vállalkozókkal, bankokkal).

Ha nem is értelmezhető a két fenti felsorolás minden egyes pontja, mit is értett alatta egészen pontosan az önkormányzat, mindezek alapján azért elmondható, hogy Győr Megyei Jogú

7

Győr Megyei Jogú Város Középtávú Integrált Városfejlesztési Stratégiája, 2008. május

31


Város Önkormányzatának 2008-ban még szándékában állt az elvárásoknak megfelelő szervezet

létrehozása. Nyilván igyekezett élni

azokkal a könnyítésekkel,

amelyek

2008 májusára már megfogalmazódtak az uniós pályázati rendszerben, mint pl. hogy nem szükséges az önálló és újonnan alapított városfejlesztő társaság, hanem egy feladatokkal már nem rendelkező, egykor más célokra létrehozott szervezet átalakítása is elfogadható, de alapvetően az eredeti koncepció érvényesült. Változások a menedzsmentben 2010 októberében aztán a korábban átalakított városfejlesztő társaság beolvadt a GYŐRSZOL Zrt-be, amely magában foglalja az önkormányzat valamennyi 100%-os tulajdonában lévő gazdasági társaságait. Csak azok a szervezetek maradtak ki, amelyek vegyes tulajdonban vannak, ill. néhány közszolgáltató, mint pl. az állatkertet üzemeltető cég, ill. néhány, szociális szolgáltatást végző szervezet. A beolvasztott intézmények a városfejlesztő társaság mellett: az INSZOL ingatlankezelő, a hőszolgáltató és a kommunális szolgáltató. A szervezet feladatköre az eredetileg meghatározottakhoz képest nagyban megváltozott, jelenleg gyakorlatilag a végrehajtásra korlátozódik. Eredetileg azonban a projektek előkészítésében is részt vett a városfejlesztő társaság, nem csak a végrehajtásban: -

Győr MJV funkcióbővítő városrehabilitációs projektjét érintően (Széchenyi tér és környezete) is kapott feladatot a Győri Városfejlesztési Kft a projekt minden fázisára kiterjedően. Időközben a szervezet megvalósította a Pólus - Agora projektet, a Mobilist, amely tulajdonképpen egy interaktív kiállítóteret jelent, és folyamatban van a funkcióbővítő

városrehabilitációs

projekt

zárása

is,

amelyet

még

a

Győri

Városfejlesztési Kft kezdett meg, de már a GYŐR-SZOL Zrt. fejezett be. -

Más feladat hiányában az átalakult szervezet az önkormányzat által meghozott döntések alapján látja el a szintén uniós támogatásból megvalósuló, jelenleg projektfejlesztési

szakaszban

lévő

szociális

célú


projekt

menedzsmentjét. E projekt dokumentációs előkészítésben illetve a terveztetésben (tervezés, akcióterületi terv készítése, szociális felmérés megrendelése) kezdetben részt vett a társaság, jelenleg azonban már csak végrehajtással kapcsolatos feladatai vannak. További fejlesztések Ahogy az már említésre került, a 2 fősre apadt szervezet jelenleg az uniós forrásokból támogatott városrehabilitációs projekteken kívül nem lát el egyéb feladatot, sem más pályázatos

projektek,

sem

határmenti

együttműködések,

vonatkozásában.

32

sem

saját

beruházások


Ugyanakkor korábban a tervek között szerepelt két, az Újváros területét érintő rehabilitációs projekt is, amelyek közül az első célja a Belváros kiterjesztése lett volna, azonban ez a projekt forráshiány miatt végül nem valósult meg. Tekintettel arra, hogy Győr szociális célú városrehabilitációs projektjavaslata szintén Újváros területén valósul meg, ezért nagyjából ellensúlyozva érezte magát a város ezzel az utóbbi beruházással. Az újvárosi projekt tehát csak elképzelések szintjén létezett, a magas fenntartási költségek valamint a szociális célú városrehabilitációs projektjavaslat megkérdőjelezte létjogosultságát. A feladatok között eredetileg szerepelt a projektek szakszerű előkészítésén és végrehajtásán felül további források (pályázatos, befektetői) felkutatása, valamint az önkormányzat beruházásai esetében beruházói feladatok ellátása. Mivel azonban az önkormányzat az uniós projektek végrehajtásán felül végül semmilyen egyéb feladattal nem bízta meg a társaságot, a szervezet nem képes végrehajtani ezeket az eredetileg neki szánt feladatokat. Ezek közé tartozna az ingatlanvásárlás, a további fejlesztési területek előkészítése, de felhatalmazás nélkül nem képes elvégezni a magánvállalkozások építési tevékenységeinek koordinálását, vagy a fejlesztések pénzügyi egyensúlyának biztosítását sem. A fenntartási feladatokat is neki szánta kezdetben a város, ezeket azonban az ingatlan szolgáltató szervezet tartotta mindig is kézben, és most sem gondolkozik abban az önkormányzat, hogy legalább az uniós fejlesztésekkel érintett ingatlanok vonatkozásában a városfejlesztő társaság legyen a fenntartó, üzemeltető. Kisebb fejlesztések (egy-egy középület felújítása, karbantartási munkálatok stb.) sem érintik a városfejlesztő társaságot, ezek mind tőle függetlenül az önkormányzat koordinációjába tartoznak. A nem kizárólag önkormányzati tulajdonban lévő ingatlanokat érintő fejlesztések vonatkozásában sem kap szerepet a városfejlesztő társaság, ezek fejlesztésében az önkormányzat a tulajdonosi struktúrának megfelelő módon vesz részt. Mivel az Ipari Park például egy osztrák céggel közös tulajdonban került létrehozásra, áttételesen ugyan ez is a GYŐR-SZOL Zrt-hez tartozik, de a fejlesztések irányítására a városfejlesztő csoportnak nincs hatásköre. Közlekedési fejlesztések: -

a győri repülőteret az Audi segítségével fogják fejleszteni (kifutópálya hosszabbítása), ez szintén vegyes tulajdonban van, ennek megfelelően történik a döntéshozatal és valósulnak meg a fejlesztések;

-

a közösségi közlekedés üzemeltetése a Kisalföld Volánhoz tartozik, a városnak erre nincs befolyása;

33


-

a településen belüli utak önkormányzati tulajdonúak, fenntartásukat az önkormányzati útkezelő szervezet végzi, amely egy önkormányzaton belüli szervezet;

-

a várostól keleti irányban tervezett egy elkerülő út megépítése, amelynek eredményeként a Szlovákia felől érkező kamionforgalom terhétől mentesülne a város, ez azonban kormányzati fejlesztés.

A város tervei között szereplő új projekt a Dunakapu tér 4,5 Mrd Ft összegű turisztikai jellegű fejlesztése. Tartalma: őstermelői piac átépítése, mélygarázs, valamint közösségi tér kialakítása, 200 m-re a Széchenyi tértől a Mosoni-Duna partján. A mélygarázs a tér alá épül, az egykori vár falai a föld alatt jelenleg is feltárás alatt vannak, a megépülő mélygarázsban ezt láthatóvá kell majd tenni. A projekthez tartozik még a mélygarázs felszíni tereprendezése. Bekerülési költsége kb. 3 Mrd Ft. Végrehajtásával a város a GYŐR-SZOL Zrt-t fogja megbízni, ugyanakkor a nagyrendezvény tér kizárólag a város beruházása marad közel 1,5 Mrd Ft-os összköltséggel. Indokolt lenne egy vízi műtárgy megépítése Győrtől keletre, a szigetközi Duna-ágak összefolyása

után,

amelynek

segítségével

visszaduzzasztható lenne a Mosoni-Duna vize, jelenleg ugyanis rendkívül alacsony a vízállás épp azon a belvárosi területen, ahová a Dunakapu tér nagyszabású projektjét tervezi a város. Erről a beruházásról azonban még csak elképzelések vannak. Ahogy az már korábban említésre került, jelenleg is előkészítés alatt áll a város szociális célú városrehabilitációs projektje, ahol a városfejlesztő csoportnál mindössze a menedzsment maradt meg, végrehajtási feladatokkal. A felújításra kerülő épületekre vonatkozóan az engedélyezést és a kiviteli terveket az INSZOL rendelte meg még 2010-ben. A két cég eredetileg is együttműködött volna a projektben, most pedig már egy és ugyanaz a kettő. A Dunakapu tér esetében a mélygarázs megépítését megkapta feladatban a GYŐR-SZOL Zrt, de már ingatlanfejlesztő és üzemeltető szerepkörben viszi a projektet, mivel a kommunális cég beolvadásával minden parkolási feladat a GYŐR-SZOL Zrt-hez került (parkolási rend kialakítása, üzemeltetése, parkolóházak üzemeltetése, karbantartása, stb.), itt tehát a városfejlesztési csoport ismét csak nem került megszólításra.

34


4.1.3. SZERVEZETI FELÉPÍTÉS A 2010-ben bekövetezett változások hatására a társaság kapcsolódása az önkormányzathoz szintén megváltozott, de ez elsősorban a hivatalt érintő változásokra vezethető vissza. Korábban a polgármesteri hivatalon belül osztályok szerinti beosztás alapján helyeződött el a városfejlesztés témaköre, az új szervezeti struktúra értelmében viszont már egy Településfejlesztési Főosztályba vonták össze a korábbi osztályokat, és e szervezeti egység alá tartozik jelenleg a teljes GYŐR-SZOL Zrt. is. A tulajdonosi jogokat megosztva továbbra is a Közgyűlés, az Önkormányzat Gazdasági és Tulajdonosi Bizottsága, valamint a Polgármester gyakorolják; ugyanakkor konkrét, szakmai ügyekben főként (de nem kizárólag) a Településfejlesztési tartják

a

Főosztállyal

kapcsolatot

SZOL Zrt

a

GYŐR-

munkatársai,

de

utasításokat, instrukciókat a GYŐRSZOL Zrt

felé

kizárólag

a

Polgármester, a Kabinetfőnök és a Jegyző intéz. A

városfejlesztési

egység

nagy

állományt örökölt meg a Győri Városfejlesztési Kft-től, összesen 8 fő került

át

a

GYŐR-SZOL Zrt-be.

4. A GYŐR-SZOL Zrt. kapcsolatrendszere

Mindössze 2 fő külső szakértő volt a menedzsmentben, ahol beolvadás előtt megvolt mindenkinek a speciális feladata. Az összeolvadás után azonban az egyes projekten mentén, amelyek menedzsmentjét ellátták, szétvált a korábbi menedzsment (volt, aki alvállalkozója lett a GYŐR-SZOL Zrt-nek és kívülről látta el azokat a feladatokat, amelyeket azelőtt a szervezeten belül végzett). A teljes intézményen belül városfejlesztéssel jelenleg mindössze 2 fő foglalkozik. 4.1.4. KONKLÚZIÓ Annak idején ésszerű lépés volt a Győri Városfejlesztési Kft-t átalakítani városfejlesztő társasággá, azonban az új szervezetet nagyfokú bizalmatlanság övezte a Közgyűlés részéről. A működés kezdetekor az ott dolgozók nagy reményekkel tekintettek az előttük álló feladatokra, mert egy olyan szervezet munkatársai, ahol valóban egy helyen összpontosul a tervezés, a fejlesztés és a végrehajtás, a véleményükre kíváncsi a város, így valóban hozzájárulhatnak majd Győr fejlődéséhez. Ez az elképzelés nagyjából fél évig tartotta magát, addig a társaság munkatársai lelkesen készítették elő a különböző projekteket, pl. egy 35


részletes tanulmányt Lapos városrész rendberakására, ahol is egy értékbecsléssel alátámasztott

jelentés

készült

a

városrész

épületeinek

megújítására.

Célirányos

önkormányzati beavatkozás kellett volna, de ez csak remény maradt. A szervezet végül nem is annyira lassan, de teljesen elsúlytalanodott. Az Integrált Városfejlesztési Stratégiában a város egy közel 80-100 Mrd Ft összköltségű programot fogalmazott meg, továbbá annak elfogadását követően vált világossá, hogy a város jó eséllyel pályázik a 2017. évi Európai Ifjúsági Olimpiai Fesztivál8 (EYOF) megrendezésére, amelynek kapcsán Győrben beruházások sorának kell elindulnia: sportcsarnok, atlétikai pálya, uszoda fejlesztése. A rendező cím elnyerése esetén minderre 10 Mrd Ft-os állami garanciát is kap a város, feladat tehát lenne bőven a városfejlesztő társaság számára. Az összeolvadás egyetlen előnye, hogy nagy szervezetben legalább a finanszírozás nem jelent gondot.

8A fesztivál (EYOF) a Nemzeti Olimpiai Bizottság (NOB) égisze alá tartozik, kétévente rendezik meg és teljes jogú olimpiai rendezvénynek számít

36


4.2. NYÍREGYHÁZA MEGYEI JOGÚ VÁROS ÖNKORMÁNYZATA 4.2.1. A TÁRSASÁG MŰKÖDÉSE Nyíregyháza Megyei Jogú Város Önkormányzata az Integrált Városfejlesztési Stratégia 9 alapján 2008-ban egy tisztán fejlesztési profilú, 100%-os önkormányzati tulajdonú korlátolt felelősségű társaság létrehozását tervezte. Az Akcióterületi Terv értelmében azonban már Nyíregyháza az önkormányzat a 100%-os tulajdonában lévő Ipari Park Kft-t bízta meg a menedzsment feladatok ellátásával. Az Ipari Park Kft-t 1997-ben alapította a város, feladata az ipari park ingatlanfejlesztési beruházásainak lebonyolítása volt. Mivel a Kft működése 10 éve alatt igen sok, a városrehabilitációs projekt kapcsán is hasznosítható tapasztalatra tett szert, költséghatékonyabb megoldásnak tűnt ennek a szervezetnek a Tervezési Felhívásnak megfelelő átalakítása új cég alapítása helyett. Továbbá az Ipari park I. ütem beruházása, azaz a terület teljes betelepülése 2009-re teljesen megvalósult, a befektetők felkutatása megtörtént, ebből következően a szervezet korábbi feladatai megszűntek. A városrehabilitációs projekthez kapcsolódó, a menedzsmentre vonatkozó elvárások ismertté válását követően egyértelmű volt a korábbi cég átalakítása. A társaság elsődleges feladata az akcióterületi fejlesztések összehangolt megvalósítása volt, valamint az Akcióterületi Terv alapján a város az üzemeltetési időszakra vonatkozóan a projekt indikátorainak nyomon követésében is szerepet szánt a szervezetnek. 4.2.2. A TÁRSASÁG FELADATAI A társaság feladatai az Akcióterületi Terv10 alapján (ATT, 92. oldal) -

9

a projektek megvalósításának előkészítése, a tervezés és engedélyeztetés koordinálása; a beruházások megkezdéséhez szükséges területelőkészítési munkálatok lebonyolítása; az önkormányzati beruházások operatív irányítása, a kivitelezők közbeszerzés útján történő kiválasztása, a vállalkozói szerződések megkötése, a megvalósítás nyomon követése, ellenőrzése, stb.;

Nyíregyháza Megyei Jogú Város Integrált Városfejlesztési Stratégiája, 2008. március

10

Nyíregyháza: az emberarcú város, A belvárosi terek integrált funkcióbővítő fejlesztése Nyíregyházán, 2008. január 30.

37


-

-

a projektek pénzügyi folyamat-menedzsmentje, a folyamatosan pozitív cash-flow biztosítása; a projektekhez nyújtott támogatások kapcsán felmerülő feladatok ellátása, a Regionális Fejlesztési Ügynökséggel való kapcsolattartás; az Akcióterületi Tervben megnevezett magánberuházókkal megkötendő együttműködési szerződések előkészítése, a magánberuházások lebonyolításának figyelemmel kísérése; adminisztratív feladatok (dokumentumok tárolása, kapcsolattartás) ellátása; a projekthez kapcsolódó tájékoztatási, nyilvánossági feladatok biztosítása; a városrehabilitációs projekt keretén túlmutató magánberuházások ösztönzése, koordinálása, a befektetőkkel történő tárgyalások lebonyolítása; az esetlegesen értékesítésre kerülő ingatlanokból származó bevételek befektetése további beruházási célok érdekében; az Akcióterületen megvalósuló soft projektelemek koordinálása.

A feladatleírásból látható, hogy az önkormányzat elsősorban az uniós forrásból megvalósuló projekt lebonyolítására koncentrált, az Akcióterületi Terv értelmében azonban középtávon lehetőséget látott a szervezet zártkörű részvénytársasággá

alakítására

a

magánbefektetők bevonása érdekében. A társaság eredeti szervezeti felépítése is ezt támasztotta alá (5 sz. ábra). Az interjú során kiderült, hogy a fent leírtakhoz

képest


a

funkcióbővítő

projekt

első

és

5. A nyíregyházi VT kapcsolatrendszere

második fázisát is még az önkormányzat városfejlesztési osztálya készítette elő a városfejlesztő társaság nélkül. Ennek indoka az volt, hogy a projekt előkészítése idején a városfejlesztő társaság működését szabályozó iránymutatások nem voltak egyértelműek, ezért a város addig nem tudott leszerződni a városfejlesztő társaságával, amíg ezek a szempontok nem véglegesedtek, így még a városrehabilitációs projekt Támogatási Szerződésének előkészítésében is az önkormányzat vett részt. 2009 októberében került végül sor a szerződéskötésre a város és az Ipari Park Kft között, ezt követően vette át a városfejlesztő társaság a projektet és került sor a menedzsment-feladatok átadására. A társaság sorsa tehát nem az ideális úton haladt, sem a kialakítását, sem a megbízását illetően, mivel valójában a város nem találta ennek a szervezetnek a helyét a rendszerében. Ennek ellenére az önkormányzatban továbbra is megvolt a szándék arra, hogy a társaságnak

38


valódi feladatot adjon és a következő projektet már teljes egészében az Ipari Park Kft vitte volna az előkészítéstől a megvalósításig. Jelenleg azonban a társaság még mindig a funkcióbővítő városrehabilitációs projekt zárását bonyolítja, lassan egy éves csúszást realizálva az eredetileg tervezett befejezéshez képest. Talán ez az oka annak, hogy az eredeti szándékok ellenére a város az azóta előkészített két szociális célú városrehabilitációs projektjavaslatának kidolgozásába ismételten nem vonta be a városfejlesztő társaságot, hanem az előkészítés ismételten, teljes egészében az önkormányzatnál történt. 4.2.3. SZERVEZETI FELÉPÍTÉS Az Ipari Park Kft két főfoglalkozású alkalmazottal dolgozott egy vezető és egy asszisztens személyében, akik a továbbiakban a városrehabilitációs projekt menedzsmentjét vették át. Az előzetes Akcióterületi Terv még számolt létszámbővítéssel, de végül mindenki más, aki részt vett a menedzsmentben, külsős megbízással dolgozott, ahogyan a két műszaki szakember és a teljes projekt végrehajtását végző projektmenedzser is. Ez utóbbi alapján látszik, hogy – akárcsak Győr esetében – az egyeztetési és tervezési fázisban a város még tartotta magát azokhoz az előírásokhoz, amelyeket a különböző pályázati és tervezési felhívások iránymutatásai szabtak meg, azonban a feladatok konkretizálásakor már bizonyos feladat és hatáskörök csorbultak az eredeti elképzelésekhez képest. A városfejlesztő társaság működését szabályozó Útmutató szerint alapvetően belső kompetencia és feladatkör a teljes projekt irányításáért felelős projektmenedzseri feladat ellátása, amely pozíciót Nyíregyháza esetében nem a társaság belső alkalmazotti állományában foglalkoztatott munkatárs adta, hanem megbízási szerződéssel látta el egy külsős szakértő. Változások a menedzsmentben 2011 márciusától személyi változások történtek a társaságnál, új ügyvezető került az élére. A többi alkalmazott, ill. megbízási szerződéssel bíró személy maradt a menedzsmentben. Változatlan maradt a feladatleosztás is, amely szerint a funkcióbővítő városrehabilitáció bonyolításával foglalkozzon a menedzsment. A 2010-ben lezajlott helyhatósági választások következtében a hivatal itt is átalakult. Ennek eredményeként létrejött a polgármesteri kabinet, amely 7-8 referatúrából áll össze, kb. 20 fős alkalmazotti létszámmal. A referatúrák különböző tématerületekre jöttek létre, mint például:

39


társadalmi kapcsolatok, pályázatok és projektmenedzsment, közbeszerzés, stb. Korábban az egyes osztályokon belül helyezkedtek el a pályázatokkal foglalkozó munkatársak, ez most mind egy referatúrához tartozik. Ez a referatúra kezel tulajdonképpen minden fejlesztést a városban: a legkisebb karbantartási munkálatoktól kezdve a milliárdos városi projektekig mindenről van legalább tudomása, de legtöbbször maga is bonyolítja azokat. Akár létszámbővítés is elképzelhető a referatúrán belül, mivel még a projektek menedzsmentjét is ezen az egységen belül viszik, csak a kötelezően külső szakértőtől igénybeveendő feladatok esetében kerülhet sor külsős megbízásra. A referatúra tehát nagyjából úgy működik, ahogy a Kézikönyv és a pályázati felhívásokhoz tartozó Útmutatóban részletezett működési struktúra meghatározásra került. Egy szervezet horizontálisan átlátja a várost érintő valamennyi beruházást, folyamatosan és gördülékenyen működik együtt az önkormányzattal, miközben hasznosul a referatúrán alkalmazottak pályázás és projektmenedzsment területén szerzett szakmai tapasztalata. 4.2.4. KONKLÚZIÓ Az IVS-ben megfogalmazott kezdeti terv tehát – ami az NFÜ elvárásait tükrözte – egyáltalán nem valósult meg. Interjúalanyom szerint ez több okra is visszavezethető. Ezek közé tartozik, hogy: -

a menedzsmentre vonatkozó elvárások teljesülésének alapvető feltétele, hogy alulról jövő kezdeményezés legyen, azaz kötelező jellege eleve fenntartásokat idézett elő a felhasználóknál, a városoknál, érdemesebb lett volna opcióként meghatározni a menedzsment társasági formában történő bonyolítását;

-

a városrehabilitációs projekt megjelenésekor az önkormányzat már egy hosszú évek óta kialakult vezetői struktúra mentén működött, amely nem tette lehetővé ennek az újításnak a bevezetését;

-

az önkormányzat szerepe túlságosan behatárolt volt;

-

személyi kérdések vonatkozásában alapvető, hogy egy új szervezet számára nem feltétlenül biztosított a bizalom az önkormányzaton belülről;

-

ahogy az korábban is említésre került, sok kérdés a feltételek megjelenésekor még nem volt tisztázott, a projektek előkészítésére, véglegesítésére, a támogatási szerződés megkötésére meghatározott határidők azonban komolyan befolyásolták a társaság kialakításával kapcsolatos döntést, a feltételek időközbeni folyamatos változása és pontosodása nem tette lehetővé a megfelelő társaság kialakítását;

-

komoly gondot jelentenek egy ilyen szervezet életében a személyi változások, amelyek megbontásával az egész szervezet működése változik meg; 40


-

Nyíregyháza MJV esetében ráadásul a feladatot a társaság csak támogatási szerződés megkötése után kapta meg, így sok idő telt el, mire a menedzsmentszervezet magáénak érezte a projektet, ami komolyan hátráltatta a megvalósítást.

Összességében elmondható, hogy az új struktúrában egy hatékonyabb szervezeti egység jött létre, méghozzá egy olyan szervezet, amely hasonlít a városfejlesztő társaságokkal szemben megfogalmazottakkal, az önkormányzat azonban úgy ítéli meg, hogy a munkavállalók helyzete bizonytalanabb lenne egy külsős cég esetében, mint a hivatal kapuin belül, köztisztviselői státuszban. Jelenleg amivel egy 100%-osan önkormányzati tulajdonú, de független szervezet többre lenne képes, mint a referatúra, az a magánbefektetők bevonzása a városfejlesztésbe, akár résztulajdonosként is. Az önkormányzat azonban ennek akkor sem látja lehetőségét, ha gazdasági társaságként működne a városfejlesztő, tekintettel Nyíregyháza földrajzi elhelyezkedésére és mérsékelt tőkevonzó képességére.

41


5. ÖSSZEGZÉS A városfejlesztő társaság, mint a városirányítás egy fajtája a rendszerváltást követően megjelent Magyarországon, elterjedésére azonban még jó másfél évtizedet várni kellett. 2008 előtt a 2. fejezetben bemutatott két alaptípust adó városfejlesztő társaságon kívül még egy-két ilyen jellegű társaság működött, tömeges elterjedése azonban egy olyan külső kényszerítő körülménynek volt köszönhető, amely nemcsak egyszerűen a társaságok megalapítását, de a hosszú távú fennmaradásukat is befolyásolni képes. Mi történt mégis ezzel a lehetőséggel hazánkban? Mit volt képes Magyarország adaptálni a külföldi modellekből? Tudta-e hasznosítani az eddigi tapasztalatokat? A magyarországi gyakorlatot követve és a két általam kiválasztott várossal lefolytatott mélyinterjúk nyomán megállapítható, hogy valami egészen más történt ezen a területen, mint amit 2007-ben a fejlesztéspolitika elképzelt. Azt mindenképpen fontos rögzíteni, hogy a kialakult helyzet oka nem csak a városok elszántságának hiányában keresendő. A pályázati rendszer témát érintő félsikerének több összetevője is van. Ezek közül néhányat már említettem a dolgozatom elején is, de itt az összegzésben is fontos minden szempontot felsorolni, mivel ezeken keresztül juthatunk el a végső konklúzióhoz. A fent említett sikertelenség okai alapvetően két szempont köré csoportosíthatók, az egyik az eszközt elterjeszteni szándékozó intézményrendszer, a másik a felhasználókat jelentő pályázók köre. Az intézményrendszer által teremtett körülmények, amelyek a pályázók számára megnehezítették a kötelező előírásoknak való megfelelés teljesíthetőségét az alábbiak: 1.

A városfejlesztő társaságra vonatkozó elvárás bevezetésekor több, a létrehozást és a működtetést befolyásoló szabályozás nem állt rendelkezésre, pedig a közpénzek felelősségteljes és átlátható felhasználását rendkívüli szigorral ellenőrző rendszer vonatkozásában további segítségre lett volna szüksége a városoknak a források szabályos lehívása érdekében. Ezek a problémák azonban legtöbbször folyamatában kerültek megoldásra, amely rengeteg késlekedést, ez pedig sok esetben felesleges erőfeszítéseket eredményezett a pályázók részéről.

2. Ide tartozik az a probléma is, amely a városfejlesztő társaságnak a pályázati rendszer

részéről történő nem anyagi jellegű támogatását, hanem a létrehozását szorgalmazó és elősegítő megközelítést jelenti. Ahogy azt már említettem, a társaság létrehozása csak bizonyos települési kör számára volt kötelezettség, de sokkal fontosabb, hogy egyedül a városrehabilitációs felhívások rendelkeztek erről a kérdésről. Ezen kívül a Környezet

42


és Energia Operatív Program (KEOP) örökölt még az ISPA időszakából egy olyan menedzsmentszervezetet (projekt végreható egység, PIU), amely önálló és szakértői szintű menedzsmentet várt el a projektjeihez. Itt – a városfejlesztő társasághoz hasonlóan – az intézményrendszer meghatározta azokat a kapacitásokat, amelyek alapfeltételei a társaság személyi állományának a források elnyeréséhez, enélkül a pályázó nem juthatott támogatáshoz. Ez a szervezet azonban nem került általánosításra és elvárásai is kifejezetten csak az egyes környezetvédelmi tématerületeken jártas szakértők foglalkoztatásában merültek ki. Hiába nyertek el tehát egyes települések különböző operatív programokból sok száz millió Ft nagyságrendű forrást, egy megfelelően alátámasztott, akár külsős szakértőkből álló menedzsmentszervezet elégséges volt azok felhasználásához. Az előkészítés és a végrehajtás lebonyolításának során szerzett tapasztalatok, a kialakult kapcsolati tőke és az egyéb előnyök – különösen a kiszolgáltatott helyzetben lévő önkormányzatok számára történő – további hasznosítása nem tartozott a pályázati rendszer elérendő céljai közé. Amennyiben a támogatások felhasználásának feltételeként az egyéb pályázati és kiemelt felhívások is kötelezővé tették volna ezt az eszközt, a pályázók részéről is komolyabb figyelmet kapott volna a városfejlesztő társaság. 3. Nem csak a pályázati rendszer, de a teljes fejlesztéspolitika is elhanyagolta ezt a

kérdést. A Kézikönyv kidolgozásáért felelős minisztérium 2007-ben egy 150 oldalas módszertani útmutatót bocsátott a magyar települések rendelkezésére, amely alapján az Integrált Városfejlesztési Stratégia elkészíthető. Ebben külön fejezete van a városfejlesztő társaságnak, annak előnyeit és szükségszerűségét hangsúlyozva. Az IVS készítése 2009 óta jogszabályban rögzített előírás valamennyi település – tehát nem csak a városok – számára. A jogszabályi kötelezettség megszületése után azonban a minisztérium magára hagyta ezt a területet. Nem születtek értelmezések, ajánlások, nem voltak szakmai napok, felkészítők a városok döntéshozói számára, és az uniós pályázatokon kívül nem is voltak források, amelyek segítették volna e szervezetek elfogadtatását. 4. Komoly érv volt a társaságok mellett – és egyébként a 2007-13 közötti időszakra

vonatkozó valamennyi regionális fejlesztési operatív programban említésre került – a visszatérítendő támogatások rendszerének bevezetése. Ez a pénzügyi eszköz nélkülözhetetlenné tette volna a társaságokat az önkormányzatok számára, mivel egyszerűen ezek a szervezetek tették volna ezeket a forrásokat elérhetővé. Egyre valószínűbb, hogy ez az eszköz már csak a következő programozás idején, 2014-2020 között lesz elérhető, ennek elmaradása tehát tovább gyengítette a városfejlesztő társaságok amúgy sem erős pozícióját.

43


Az intézményrendszer tehát sok mulasztást tett, ami ehhez az érdektelenséghez vezetett, de a pályázó városok is megtettek minden tőlük telhetőt azért, hogy kibújhassanak a társaságok létrehozásának kényszere alól. 1. A szabályozás megjelenésekor azonnal megkezdődött az egyezkedés, hogyan lehetne alkalmazható az egyes városokban a már esetlegesen meglévő struktúra, hogy mégse kelljen új társaságot, méghozzá mindjárt részvénytársaságot alapítani. Így került a szabályozásba a négy alternatíva arra, hogyan épülhet fel egy városfejlesztő társaság, valamint, hogy elégséges a korlátolt felelősségű társaság is, nem kell azonnal a részvénytársasági forma, hiszen később, igény szerint a kft átalakítható zrt-vé. Nem volt kötelező a fejlesztési ingatlanokat a társaság tulajdonába adni – ahogy ez a modell koncepcióban szerepelt. Kikerült az is a szabályozásból, hogy a társaság szerződéseket köthet, beszerzéseket indíthat meg és szolgáltatásokat vehet igénybe a saját nevében az önkormányzat felhatalmazása alapján, mert ez komoly akadályokat jelentett volna a pályázati források elszámolásakor – ahogyan lett is belőle bonyodalom olyan önkormányzat esetében, akinek nem volt ideje kivárni egy központilag kiadott állásfoglalást vagy egyszerűen csak nem figyelt a részletekre. Ezen könnyítések között volt, ami jogos észrevétel volt az önkormányzatok részéről, de volt köztük olyan, amelynek megengedésével elindult egy folyamat, ami végül ahhoz vezetett, hogy a társaság, mint eszköz nem tudott megerősödni kellő mértékben, így a szervezet – és így az egész törekvés – széteséséhez vezetett. 2. Amiből a pályázati rendszer nem engedett, de a városok mégis megpróbálták sokszor kijátszani, az a városfejlesztő társaságon belüli szakmai kompetencia követelménye volt. Az Útmutató szintjén kellett rögzíteni, hogy a szervezet alkalmazásában kell állniuk olyan szakembereknek, akik biztonsággal le tudják vezényelni a projektet. A szakmai tapasztalat, a városfejlesztő társaságon belül a projekt lebonyolítása során való helytállás, valamint a végrehajtás során szerzett tapasztalatok és kapcsolati tőke együtt tudnak oda vezetni, hogy a társaság egy fejlesztési szemléletű, hatékony, megbízható és hosszú távon sikeres egységet alkosson, értéket teremtsen és segítse az önkormányzatot

a

feladatai

ellátásában,

valamint

a

forrásszerzésben.

A

városfejlesztőn belül így felgyűlt szakmai tapasztalatok egy idő után szükségtelenné tették volna a szaktudás kívülről történő megvásárlását, a társaságok a vidéki városok elit munkahelyivé válhattak volna. Az önkormányzatok azonban nem kértek és ma sem kérnek ebből a segítségből, még mindig jobban akarnak hinni a kívülről érkező tanácsadóknak, mint a települést, a helyi viszonyokat jobban ismerő, tudással felvértezett saját szakmai szervezetüknek. Pedig ezek a szakemberek képesek lehettek volna az önkormányzat saját, belső tanácsadóivá válni, használható javaslatokat 44


kidolgozni és mindezt kevesebb pénzért is tették volna. Mivel a városrehabilitációs projekteket kevés társaság élte túl, ez utóbbi, tanácsadói tevékenységre kevés bizonyíték mutatható fel. Beszédes azonban az a példa, amely szerint az egyik város projektjének előkészítését eddig végző külsős tanácsadó céget éppen lecserélni készül egy másik város városfejlesztő társaságára és ez utóbbi szervezetet akarja megbízni újabb városrehabilitációs projektjének előkészítésével. Mindez a példa is szemlélteti, hogy egy jó szakemberekkel felvértezett városfejlesztő társaság képes lehet önfenntartóvá válni. 3. Az önkormányzatok úgy tűnik, mintha félreértelmeznék a szabályozás bizonyos pontjait. Az iránymutatások pontosan meghatározták a felelősségi és döntési pontokat, kompetenciákat, hogy ki kit irányít, ki kinek tartozik beszámolással és mindezt hogyan kell dokumentálni. Az eddigiek – és különösen az interjúk alapján azonban – az mondható el, hogy az önkormányzatok e konkrét szabályozás ellenére sem hajlandóak megválni egyes fontos hatásköröktől, ennek okára pedig csak találgatások maradnak, miért ilyen szkeptikusak és elutasítóak ebben a kérdésben. 4. Végül, de nem utolsó sorban sajnos a tapasztalatok azt mutatják, hogy bizonyos esetekben nem a bizalmatlanság vagy a kényelem vezérelte a városok döntéshozatalát a társaságok ignorálására, hanem inkább az ismereteik hiánya. Erről tanúskodik az is, hogy több megyei jogú város (nem csak a kisebbek) fontos pozíciókat betöltő szakemberei illetik mind a mai napig városuk uniós forrásból megvalósuló városrehabilitációs projektjét „az IVS projekt” elnevezéssel. A valós helyzet tehát manapság az, hogy a városfejlesztő társaságok napjai a kezdeti nagy lelkesedés hirtelen megtorpanása után meg vannak számlálva. A legtöbb városban – ahogy az esettanulmányként kiválasztott két település esetében is – a városrehabilitációs projekt lezárulttával a fejlesztés irányítása kezd visszaszivárogni az önkormányzat kapuin belülre. Ebben a kérdésben ráadásul nem érvényesül az ország kelet-nyugati irányú megosztottsága sem: a városfejlesztő társaságra éppúgy nem nyitott Győr MJV, ahogyan csukott ajtókat talált az elképzelés Nyíregyházán is. Sőt, az interjúk alapján arra a megállapításra jutottam, hogy Nyíregyháza Önkormányzatának mai felépítése még talán közelebb is áll ahhoz, amit a koncepció egy fejlesztési szemléletű egység működtetése alatt értett, mint Győrben, ahol a végrehajtáson és az üzemeltetésen kívül nincs feladat az önkormányzat szűken vett keretein kívül. Pedig a településeknek nagy valószínűséggel sokat segített volna egy önálló városfejlesztő társaság, hiszen egyeztetések szintjén a városok akarata összhangban volt az NFÜ koncepciójával, a döntések meghozatalakor azonban már hiányzott a valódi elkötelezettség.

45


Egyértelműen megállapítható, hogy a magyar önkormányzatok szemléletében egyáltalán nem okozott változást ennek a feltételnek a meghatározása. A városfejlesztő társaság létrehozása politikai akarat kérdése, és amennyiben hiányzik rá az elkötelezettség, továbbá hiányzik mind a társaság munkatársai, mind maga a szervezet irányában a bizalmi tőke, a struktúra működésképtelenné válik, és végül teljesen elhal a kezdeményezés. Tovább tetőzik mindezt a személyi konfliktusok: amennyiben ugyanis a döntéshozók részéről nagyobb bizalommal bíró személyek képviselik a városfejlesztő társaság ügyét, minden bizonnyal sikeresebben vihető át ez az újítás, ellenkező esetben viszont garantálható, hogy csak a szükséges minimumok teljesülnek az elvárásokból. A legfontosabb kérdés azonban a döntési kompetencia: egy önkormányzat – amennyiben nem látja át az érdekeit és az eszközeit egy ilyen szervezet vonatkozásában – továbbra is képtelen lesz kiengedni a kezéből a városfejlesztés operatív megvalósítását. Amíg nem lát garanciát arra, hogy a döntés alapvetően továbbra is a hivatalon belül marad, a szervezet pedig csak a „keze alá dolgozik”, nem is fogja szorgalmazni e feladat kiszervezését. A probléma mindezzel az, hogy a garanciák a szervezet felépítéséből és működéséből fakadóan már adottak, az önkormányzatoknak mindezt csak észre kellene venniük és alkalmazniuk azt, tehát az egész kezdeményezés tulajdonképpen az önkormányzat téves szerepértelmezése miatt bukhat meg. Az induláshoz és újrainduláshoz tehát kétségtelenül szükséges a külső kényszer, egy olyan fajta kényszer, amelyet az NFÜ a korábbiakban alkalmazott, miszerint a források elnyeréséhez elengedhetetlen feltétellé tette a szervezet létrehozását, de ezt a külső kényszerhelyzetet idézhetik elő majd a visszatérítendő támogatások is. Bármi lesz végül ez a kényszer, az a fontos, hogy a jövőben a jelenleginél kevésbé megengedő szabályozással és következetesen kell végigvinni a társaságok megerősödésének időszakát. 2014-től egy újabb programozási időszak köszönt ránk. A mostanában megjelenő és ezt az időszakot alapjaiban meghatározó jogszabálytervezetekből már ma is látszik, hogy az Európai Unió továbbra is az integrált és stratégiai szemlélet alkalmazását szorgalmazza a strukturális alapok forrásainak felhasználása terén. Továbbá egyre nagyobb hangsúlyt kíván fektetni a visszatérítendő

támogatások

alkalmazására,

ugyanis

konkrétan

a

tagország

által

felhasználható forrás mennyisége növekedhet az által, hogy visszaforgó alapokon keresztül hívja azt le az Uniótól. Ehhez a típusú forrásfelhasználáshoz elengedhetetlen lesz mind az a szakértelem, amelyet a pályázati rendszer próbált a városfejlesztő társaságokba invesztálni, mind pedig magának a szervezetnek a megléte, amely szervezet a visszatérítendő támogatások fogadására alkalmas projekttársaság alapvető alkotóeleme.

46


A jövő tehát a társaságoké. A kérdés, hogy ezt a magyar önkormányzatok mikor veszik észre és mikor foganatosítják az intézkedéseiket ennek érdekében, nem reagálnak-e esetleg későn a körülményekre és mindez nem okoz-e majd forrásvesztést a 2014 és 2020 között Magyarországra érkező, a jelenlegi időszakhoz képest jelentősen megcsappanó uniós források tekintetében.

47


6. RÖVIDÍTÉSEK ATT

Akcióterületi Terv

BM

Belügyminisztérium

CDC

Caisse des Dépots et Consignation (francia állami pénzintézet)

CEB

Európai Tanács Fejlesztési Bankja

EBB

Európai Beruházási Bank

EYOF

European Youth Olympic Festival (Európai Ifjúsági Olimpiai Fesztivál)

EU

Európai Unió

HÉSZ

Helyi építési szabályzat

ISPA

Instrument for Structural Programmes for pre-Accession (Strukturális Felzárkózást Segítő Eszköz)

IVS

Integrált Városfejlesztési Stratégia

JESSICA

Joint European Support for Sustainable Investment in City Areas

KBT

Közbeszerzési törvény

KEOP

Környezet és Energia Operatív Program

KFT

Korlátolt Felelősségű Társaság

MJV

Megyei Jogú Város

NFGM

Nemzeti Fejlesztési és Gazdasági Minisztérium

NFÜ

Nemzeti Fejlesztési Ügynökség

OTP

Országos Takarékpénztár

ÖTM

Önkormányzati és Területfejlesztési Minisztérium

PIU

Project Implementation Unit (Menedzsment Egység)

RÉV

Józsefvárosi Rehabilitációs és Városfejlesztési Részvénytársaság

ROP

Regionális Fejlesztési Operatív Programok

RT

Részvénytársaság

SEM

Société d’Économie Mixte (vegyes tulajdonú gazdasági társaság)

SZMSZ

Szervezeti és Működési Szabályzat

TIOP

Társadalmi Infrastruktúra Operatív Program

VT

Városfejlesztő társaság

ZRT

Zártkörűen működő Részvénytársaság

48


7. FELHASZNÁLT IRODALOM

Városfejlesztési Kézikönyv (Második, javított kiadás), Nemzeti Fejlesztési és Gazdasági Minisztérium, Területfejlesztésért és Építésügyért Felelős Szakállamtitkárság, 2009 A Városfejlesztő Társaság létrehozását és működtetését segítő iránymutatás, Nemzeti Fejlesztési Ügynökség, Regionális Fejlesztési Programok Irányító Hatósága, 2009 Budapest – Józsefváros Magdolna Negyed Program II., Akcióterületi Terv 2. kötet, 2008 Budapest Főváros IX. kerület Ferencváros Önkormányzata, József Attila Terv, 2010 Győr Megyei Jogú Város Középtávú Integrált Városfejlesztési Stratégiája, 2008 Nyíregyháza Megyei Jogú Város Integrált Városfejlesztési Stratégiája, 2008 Nyíregyháza: az emberarcú város, A belvárosi terek integrált funkcióbővítő fejlesztése Nyíregyházán, 2008

49


8. MELLÉKLET A városokkal folytatott interjú alapkérdései: •

Az előírásokhoz képest hogyan alakult ki a Városfejlesztő Társaság (VT) végleges felépítése;

•

A működés alatt történtek-e változások, ha igen, milyen mértékűek;

•

A projektek előkészítésében vállalt feladatok (a VT készítette-e a dokumentációt, ha nem, közreműködött-e benne bármilyen formában, az egyéb előkészítési feladatokban hogyan vett részt);

•

A végrehajtás során tapasztalt változások az eredeti elképzelésekhez képest (hogy változott / kellett változtatni a szervezeti felépítést, feladatmegosztást, kompetenciakört, munkarendet, stb.);

•

Okozott-e a város vezetésében bármilyen szemléletváltozást ez a követelmény, ill. a szervezet működtetése során szerzett tapasztalatok;

•

Külső szakértők a menedzsmentben (milyen formában, milyen szakértők, milyen feladatkörrel, milyen rendszerességgel, stb.);

•

Elvárások a feladattal szemben, valamint az idő közben felmerült problémák (eredeti elképzelések a városvezetés részéről, hogy milyen szerepe van a VT-nek és ez a projektmegvalósítás során hogyan, milyen irányban változott meg);

•

NFÜ elvárások alkalmazása, adaptálása;

•

Milyen változtatásokat javasolnának az előírások vonatkozásában, amelyek gördülékenyebbé tehetik egy ilyen társaság működését;

•

Az NFÜ elvárások előtti elképzelésekhez hogyan illeszkedik a jelenlegi működés, mit tudtak/akartak abból átültetni, ez milyen sikerrel ment.

50

Készítette: Horváth Csilla. BME, Urbanista szakirányú továbbképzés. Budapest, május 23

Recommend Documents