KEOP végrehajtás egyes feltételeinek értékelése

KEOP végrehajtás egyes feltételeinek értékelése Értékelési zárójelentés

Budapest, 2013. március

Msz.: 101/2012.

KEOP végrehajtás egyes feltételeinek értékelése Értékelési zárójelentés

Projektvezető dr. Rákosi Judit

Készítették Futó Péter (MIXOLID Bt) dr. Harangozó Gábor (Budapesti Corvinus Egyetem) Hartwig Lászlóné Kovácsné Molnár Gyöngyi László Tibor Magyar Emőke Marjainé dr. Szerényi Zsuzsa (Budapesti Corvinus Egyetem) Puskás Erika dr. Rákosi Judit Scheer Márta Szőke Norbert dr. Tombácz Endre Unk Lászlóné (Pylon Kft.) Vidéki Bianka 2

Tartalomjegyzék 1

Vezetői összefoglaló - A vizsgálat legfontosabb tanulságai ........................... 4

2

Bevezetés ..................................................................................................... 9

3

A KEOP eredményei .................................................................................... 11 3.1 3.2

4

Kedvezményezetti vélemények a KEOP projektek eredményeiről ........................... 11 A lakossági elégedettség-vizsgálat eredményei.....................................................12

A KEOP végrehajtását nehezítő külső körülmények ....................................14 4.1 A KEOP makrogazdasági környezete ........................................................................14 4.2 A KEOP jogszabályi környezete ............................................................................17 4.3 Egy igazi nehezítő tényező - a közbeszerzés............................................................... 19 4.4 4.5

5

Engedélyezés - a végrehajtás szerves része .......................................................... 20 A KEOP tervezése és szakmastratégiai megalapozottsága................................... 22

A pályázati rendszerből fakadó segítő és hátráltató tényezők..................... 26 5.1 Az intézményrendszer .............................................................................................. 26 5.1.1 Az emberi tényező ................................................................................................ 26

6

5.1.2

Szakmai kapcsolatok ............................................................................................ 27

5.1.3

Kapacitás .............................................................................................................. 29

5.1.4

Információáramlás ............................................................................................... 29

5.2 5.3 5.4

Pályázati kiírások, dokumentumok......................................................................30 A döntés................................................................................................................ 35 A megvalósítás...................................................................................................... 38

Támogatásintenzitás hatása az abszorpcióra és a hatékonyságra............... 42 6.1 A támogatás hatása az abszorpcióra és a hatékonyságra......................................... 42 6.2 Az energia projektek elemzése jövedelmezőségi szempontból ................................. 44

7

A fenntarthatóság biztosítása .................................................................... 48 7.1 Önkormányzati jövedelemtermelő projektek (1. prioritás) ..................................... 48 7.2 Nem jövedelemtermelő projektek (2., 3. prioritás) ............................................. 50 7.2.1 Projektek központi és önkormányzati költségvetési hatásai................................ 50 7.2.2

8

A fenntartási időszak finanszírozása.................................................................... 54

Javaslatok ...................................................................................................57

3

1 Vezetői összefoglaló - A vizsgálat legfontosabb tanulságai Az értékelés célja azoknak a tényezőknek a feltárása volt, amelyek kedvezőtlenül hatottak a Környezet és Energia Operatív Program (KEOP) abszorpciójára, a környezeti célok megvalósítására, a projektek minőségére és a lakossági elégedettségre. Az értékelés fókuszában a KEOP intézmény-rendszer működése, a KEOP kedvezményezetti kör vizsgálata, a támogatásintenzitás hatásainak és az abszorpció jellemzőinek elemzése, fenntarthatósági és EU-kötelezettségvállalási szempontok, valamint a lakosságnak a megvalósított fejlesztésekhez való viszonya állt. Az értékelés alapját a pályázati rendszer szereplői (kedvezményezettek, szakminisztériumok, Irányító Hatóság - IH, Közreműködő Szervezet - KSZ) körében végzett többféle véleményfelmérés (interjú, kérdőív, esettanulmány) képezte. Ezen túlmenően fölhasználtuk az Egységes Monitoring Információs Rendszer (EMIR) adatait, a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség (NFÜ) adatbázisát, a projektek Részletes Megvalósíthatósági Tanulmányait (RMT), egyéb projektadatokat, az ezek alapján készített helyzetértékelést és két célzott vizsgálat („A fenntartási kötelezettségek hatása az állami és önkormányzati költségvetésre” és „A támogatásintenzitás hatása a hatékonyságra és a jövedelmezőségre”) eredményeit. Az értékelés folyamán a teljes projektciklust áttekintettük tervezéstől a fenntartásig. A KEOP-al kapcsolatos dokumentumok és vélemények megismerése során kirajzolódott azoknak a jelenségeknek a köre, amelyek jelentős hatással vannak az abszorpcióra, amelyek elősegítik, vagy hátráltatják a minden tekintetben megfelelő projektek létrejöttét és megvalósítását. Ezek között vannak olyanok, amelyek minden prioritásnál, csaknem minden konstrukcióban tetten érhetők. Vannak olyanok, amelyek a pályázati rendszer szempontjából külső tényezőknek tekinthetők, és vannak éppen a pályázati rendszer jellemzőiből, struktúrájából adódó segítő vagy gátló tényezők. Az értékelésben ezeket mutattuk be, kiemelve az egyes prioritásokra vonatkozó sajátosságokat is, majd ezek alapján javaslatokat fogalmaztunk meg a következő tervezési ciklus számára. A munka során föltárt és rendszerezett információk alapján az alábbiakban röviden összefoglaljuk, hogy mik az abszorpciót és a környezeti célok teljesülését befolyásoló tényezők, valamint, hogy milyen módon lehet ezeket a kedvező irányba befolyásolni. I. Abszorpció A megfelelő abszorpció letéteményesei a pályázók és a kedvezményezettek. Ha tudjuk, mire van szükségük ahhoz, hogy sikeres projekteket hajtsanak végre, akkor tudjuk azt is, hogyan növelhető az abszorpció. A KEOP-ban a legaktívabb pályázók az önkormányzatok, illetve azok szervezetei voltak. Jelentős még a szerepük a központi 4

költségvetési szervezeteknek. A vállalkozások is sok pályázatot nyújtottak be, de a támogatásokból viszonylag kisebb arányban részesedtek. Mi kell egy jó pályázathoz? Az interjúk és kérdőívek tapasztalatai alapján a pályázási kedv legfontosabb összetevői: • a motiváció, • pénzügyi lehetőségek és • a biztonságérzet. 1. Elsődleges a motiváltság – ha a kedvezményezett szervezet valóban akarja a projektet, azzal a tartalommal, ami a pályázatban szerepel, akkor a projekt valószínűleg sikeres lesz és a lakossági fogadtatás is kedvezően alakul. 2. A pályázat beadásának komoly pénzügyi feltételei vannak, a projektek előkészítésének akárcsak megelőlegezett költségei egy-egy szervezetnél behatárolják a pályázati lehetőségeket, a projektbonyolítás likviditási problémákat okoz(hat). 3. A projektfolyamat hosszú, változékony és nehezen átlátható, a pályázók/kedvezményezettek gyakran elveszettnek érzik magukat benne. Ez sokakat távol tarthat, vagy demotivál. Melyek azok a legfontosabb lehetőségek, amelyekkel a fenti tényezők kedvező irányba befolyásolhatók? A MOTIVÁCIÓ A kedvezményezettek csoportjainak differenciált igényei és a konstrukciók illeszkedése kulcsfontosságú. A probléma a KEOP esetében abban áll, hogy az uniós elvárások csak részben esnek egybe a valódi hazai, illetve kedvezményezetti igényekkel (pl. ivóvizes vagy tájgazdálkodási projektek). Az igények részben formálhatóak, a kedvezményezettek és a lakosság is növekvő környezettudatosságot mutat, ami tájékoztatással tovább növelhető. Ugyanakkor nehéz környezeti problémák megoldására késztetni olyan térségeket, társadalmi szereplőket, akiknek sokkal hétköznapibb hiányok nehezítik az életét (pl. ha az iskolának nincsen pénze, hogy a mellékhelyiségeit megjavítsa, akkor nem biztos, hogy lelkes lesz a hulladékok szelektív gyűjtésében, bármily magasztos pedagógiai és környezeti cél is az), vagy, ha a jelenlegi gazdasági környezethez igazodó céljaik ellentétesek a pályázati célokkal (pl. tájgazdálkodási infrastruktúra fejlesztése, hulladékrendszerek). A potenciális kedvezményezetteket ezért segíteni kell, meg kell erősíteni motiváltságukat a pályázatírásban. Ez részben túlmutat a KEOP keretein – a napi problémák kezeléséhez szükséges feltételek megteremtése tekintetében – részben „házon belül” is lehet mit tenni. A KEOP tervezése során kiemelkedően fontos a következő ciklus előkészítése során az igényfelmérés, ugyanakkor érvényesíteni kell az 5

uniós elvárásokat is. A kettő összehangolásában fontos szerepük van a bonyolító szervezeteknek (IH, KSZ). A pályázókat nem szabad magukra hagyni azzal a problémával, hogy hogyan tudják a maguk hasznára fordítani az uniós elvárások által megszabott pályázati kereteteket. Ebben számos szervezet főként az önkormányzatok segítségre szorulnak. Feltehetően az információs napok elegendőek az ilyen jellegű igényeket kiszolgálására, érdemes lenne valamilyen nyitott, ingyenes regionális tanácsadói hálózatot biztosítani. A motiváltságot fokozná a pályázatok lebonyolításának egyszerűsítése is. Lásd pl. kevesebb dokumentáció, könnyített pályázati konstrukciók, egyszerűsített eljárásrend, alkalmazkodóbb (követi a változásokat) és egyben stabilabb (minden szereplő ugyanazt képviseli) feltételrendszer, közvetlen kommunikáció lehetőségének biztosítása. A következő programozási időszakban célszerű elmozdulni olyan pályázati konstrukciók felé, amelyek egyre inkább tükrözik a közvetlen érintettek elképzeléseit. Olyan esetekben, ahol az EU-s, vagy a központi célok és a kedvezményezettek érdekei nehezen egyeztethetők össze, ott a kedvezményezetteket központilag kiemelten kell segíteni, és a megfelelő érdekeltségi rendszert is meg kell teremteni. PÉNZÜGYI LEHETŐSÉGEK Az önkormányzatok esetében a legfontosabb korlát az önerő biztosítása, a beruházás pénzügyi lebonyolítása (ÁFA vagy bármilyen kifizetés megelőlegezése, utófinanszírozás). E körben a legfontosabb - amennyire lehet - egyszerűsíteni az elszámolási rendszert, csökkenteni az utófinanszírozás körét, és szélesíteni az előfinanszírozás, szállítói finanszírozás lehetőségeit. Vannak olyan pályázók, akik erősen motiváltak különböző környezeti célok elérésében, de pénzügyi lehetőségeik, létszámuk határt szab a projektvállalásnak (tipikusan ilyen szereplők a központi költségvetési intézmények (pl. a nemzeti parkok, vízügyi igazgatóságok), vagy az erdészetek. Esetükben intézményfejlesztéssel, illetve a likviditási problémák kezelésével lehetne fokozni az abszorpciót. Léteznek továbbá olyan potenciális pályázók, akik szintén erősen motiváltak a környezeti célok elérésében (élőhelyvédelem, fajvédelem, szelektív hulladékgyűjtés, stb.), de olyan kis költségvetésűek, hogy nem tervezhetik KEOP-nagyságrendű projektek lebonyolítását. Fontos lenne ezeknek a zömében kis civil szervezeteknek a bekapcsolása a pályázati rendszerbe, mert nyilvánvalóan sok helyi környezeti problémát megoldanának. Igaz, hogy ez nagy terhet róna a pályázati intézményrendszerre, mert kevés pénz elköltéséhez sok projektet kellene menedzselni, cserébe viszont várhatóan a célok iránt igen elkötelezett pályázók kerülnek a rendszerbe, akik többnyire valós lakossági igényt képviselnek. Így a KEOP (és általában véve a környezeti célok) lakossági elfogadottságát tovább növelnék. Javasolható kisprojektek pályázati rendszerbe emelése, egyszerűsített eljárások kidolgozása a kis civil szervezetek bevonása céljából. Vannak olyan pályázati lehetőségek, elsősorban az energetikai, energia-hatékonysági 6

körben, ahol nagy a kedvezményezetti igény. Ezek esetében kerülni kell az olyan pályázati konstrukciókat, ahol a támogatás egyébként is megtérülő projektekre fordítódik. Nem cél, hogy olyan mértékű támogatásban részesüljenek projektek, amelyek eredményeként a piaci elvárásokhoz képest gyorsabb, illetve jobb megtérülés következik be (túltámogatás). Minden szereplő anyagi teherbírását eltérő mértékben ugyan, de érinti az általános gazdasági helyzet és az aktuális hitellehetőségek. A pályázati rendszernek minden olyan lehetőséget ki kell használni, amely az ésszerűség és a gazdaság teherbíró képesség figyelembe vételével javítja a kedvezményezettek pályázati kedvét (támogatásintenzitás, önerőalapok, okszerű költségátcsoportosítási lehetőségek, elszámolható költségek köre). BIZTONSÁGÉRZET Utolsóként kerül szóba, de mégis ez az a tényező, amely a projektvégrehajtás hétköznapjait meghatározza. Két fontos összetevője az állandóság és a biztos pont. A jelenlegi pályázati rendszer – alapvetően a külső körülményeit jelentő bizonytalan gazdasági-jogi környezet miatt – nagyon változékony. A változékonyság megnyilvánul a kiírások és útmutatók, a bennük megfogalmazott elvárások változásában, a keretek változásában, esetleg túl korai kimerülésében, a szereplők változásában (intézményi átalakulások, átszervezések, személycserék, nagy fluktuáció, túlterheltség). Megnyilvánul abban, hogy a projektfolyamatban résztvevő intézmények véleménye, elvárásai nem feltétlenül esnek mindig egybe (hatóságok kontra KSZ, hatóságok egymás között, értékelők kontra KSZ). Megnyilvánul abban, hogy a projektfolyamat eljárásrendje időről időre, vagy személytől függően változó követelményeket támaszthat a kedvezményezettel szemben. Ennek megváltoztatására, az elvárások stabilitásának megteremtésére szükség van. A pályázati és az engedélyezési rendszer összhangjának fenntartása a változékony jogi környezetben döntő jelentőségű. A biztonságérzethez hozzájárul az is, hogy ebben a változékony rendszerben tudok kihez fordulni és az illető tud is segíteni. A kedvezményezettek kevés kivételtől eltekintve elégedettek a KSZ segítőkészségével, de legjobbnak az „1 projekt - 1 menedzser” megoldást tartanák. Más kérdés, hogy vajon a menedzser, a KSZ tud-e ténylegesen segíteni. Számos olyan kritika fogalmazódott meg, hogy a projekt megfelelő megvalósítását éppen az akadályozza, hogy a pályázati rendszer rugalmatlansága nem teszi lehetővé a szükséges módosításokat (pl. előfordul, hogy a megvalósítás 4-5 éves tervek alapján történik egy technikailag gyorsan változó projekttémában, amikor rendelkezésre álnak a jobb eredményt adó hasonló költségű megoldások). A vállaltnál jobb, hatékonyabb megoldások alkalmazásának korlátait meg kell szüntetni. A biztonságérzet szempontjából (nemcsak a kedvezményezett számára) igen fontos tényező az információkhoz való magabiztos hozzáférés, amit sajnos az EMÍR technikai hibái és az intézmények együttműködésének tökéletlensége nem tesz megfelelő módon lehetővé. 7

II. Környezeti célok - hatékonyság - fenntarthatóság – integráció és komplex megközelítés A környezeti célok elérését a lehető leghatékonyabban, a teljes üzemeltetési időszak alatt fenntartható módon kell megvalósítani. A projektek üzemeltetéséről és fenntartásáról nemcsak az ún. ötéves fenntartási időszakban, hanem a teljes működési időszakban gondoskodni kell. A hatékonyság növelését számos, a pályázati rendszerből eredő tényező hátráltatja. Ilyen pl. a döntési, megvalósítási (kiemelten a közbeszerzés) folyamatok lassúsága, a túlszabályozott műszaki paraméterek megkövetelése az RMT-kben, a Támogatási Szerződésekben, általában a hatályos jogszabályoknál szigorúbb, részletesebb követelmények megkövetelése, a változatelemzési követelmények merev kezelése az útmutatókban. A nem megfelelő változatok kiválasztásának fő oka mégsem az útmutatókban, módszertani problémákban van. A kedvezményezettek, a döntéshozók egy része nem volt igazán érdekelt sem a projektek hosszú távú fenntarthatóságában, sem a beruházási költségekkel, sem az üzemeltetési, fenntartási, pótlási költségekkel való felelős gazdálkodásban, a díjak mérsékelt növelésében. Mindehhez sokszor hozzájárultak az egyes kedvezményezettek presztizs szempontjai, az egyes technológiai megoldásokban érdekelt tervezői, kivitelezői lobbi érdekek. Itt vissza kell utalni a motiváció kérdésére. A lakosság leginkább a magas díjaktól tart, a megfizethetőségi problémák sokkal nagyobbak, mint amit a KEOP tervezésekor gondoltak. A megoldás az egész pályázati rendszer olyan átalakítása, amelyben a hosszú távú fenntarthatóság, a hatékonyság és a társadalmi hasznosság szerepel célként. A pályázati feltételrendszert a gazdasági-társadalmi lehetőségekkel összhangban kell kialakítani. Az állami, önkormányzati intézmények 100%-os támogatású projektjeinél a fenntartási költségek tervezését a pályázatírói oldalon megalapozottabbá kell tenni. Az értékelés során is nagyobb figyelmet kell erre fordítani. A fenntartás finanszírozásának rendszerét stabilabb alapokra kellene helyezni. A környezeti célok megvalósítását esetenként az akadályozza, hogy egyetlen konstrukció vagy egyetlen alap nem tudja finanszírozni az adott cél leghatékonyabb, környezeti szempontból leginkább kívánatos módját. Ilyen lehet pl. a napelemmel működő szivattyú, vagy ilyenek a termikus hulladékhasznosítók. Ha egyazon területen, térségben több környezeti probléma kezelésére is sor kerül pl. egy önkormányzat részéről, akkor igazán hatékony az lenne, ha egy projekt keretében tudná azt megvalósítani. Így a kölcsönhatások inkább segítenék, mint akadályoznák egymást, a tervek, a megvalósítási munkák összehangolhatók. Ennek egy változata, ha adott környezeti cél érdekében több projekt összehangolt támogatása történne meg (pl. egy víztest állapotának javítása érdekében szükséges sokféle intézkedés egyidejű megvalósítása). A következő ciklusban mindenképpen törekedni kell az integrált, több forrásból finanszírozott, többszereplős, átjárható, rugalmas pályázati lehetőségek kialakítására. 8

2 Bevezetés Az értékelés célja azoknak a tényezőknek a feltárása, amelyek kedvezőtlenül hatottak a Környezet és Energia Operatív Program (KEOP) abszorpciójára, a környezeti célok megvalósítására, a projektek minőségére és a lakossági elégedettségre. A vizsgálat során elkészült(ek): o a KEOP egészét lefedő részletes adatbázisok, az Egységes Monitoring Információs Rendszer (EMIR) különböző lekérdezéseire, egyéb pályázati projekt szintű adatokra, Nemzeti Fejlesztési Ügynökség (NFÜ) honlapján szereplő adatok feldolgozására alapozva, o helyzetértékelés az abszorpció, időigény, területi összetétel, kiesett pályázatok, stabilitás-értékelés, stb. témakörben a fenti adatbázisok alapján, o projektadatbázisok a Részletes Megvalósíthatósági Tanulmányok (RMT) és költség-haszon elemzések (CBA) felhasználásával, amely alapján lehetővé vált o 2 célzott vizsgálat: o A fenntartási kötelezettségek hatása az állami és önkormányzati költségvetésre (2-es, 3-as prioritás estében) o A támogatásintenzitás hatása a hatékonyságra és a jövedelmezőségre (4-es, 5-ös prioritás etében) o Egy átfogó véleményfeltárás (a pályázati rendszer szereplőinek véleményét többféle módszert alkalmazásával kutattuk) - Összesen 40 db egyéni és csoportos, félig strukturált interjút készítettünk: • 26 db-ot kedvezményezettekkel (állami, önkormányzati, vállalkozói szervezetek), prioritásonként: o 1. prioritás: 8 önkormányzati interjú 2 ivóvíz, 2 szennyvíz, 4 települési hulladék o 2. prioritás: 5 interjú 3 önkormányzati (árvíz, rekultiváció, kármentesítés) 1 VIZIG (árvíz, VKI informatika, energetika), 1 OVF (árvíz, komplex vízvédelem, monitoring) o 3. prioritás: 5 interjú, 2 Nemzeti Park, 1 Erdőgazdaság, 1 önkormányzat és 1 civil szervezet o 4-5 prioritás: 8 interjú (önkormányzati és gazdálkodó szervezetek) •

10 db-ot a szakpolitika képviselőivel: o VM (6 interjú környezetvédelmi stratégia, fejlesztéspolitika, vízvédelem, energetika, természetvédelem témakör), o BM (2 interjú vízgazdálkodás - önkormányzat-ivóvíz témakör) o EMMI (ivóvízminőség), o NFM (energia),

•

4 db-ot a pályázati intézményrendszer munkatársaival (IH és KSZ) 9

-

6 db esettanulmány készült ivóvíz, szennyvíz, hulladék témában (6 minta és 6 kontroll település) a lakossági megelégedettség feltárására és a KEOP-al kapcsolatos vélemények megismerésére,

-

Online kérdőíves felmérés készült a sikeres pályázattal rendelkező önkormányzati és a vállalkozói kedvezményezettek körében (193 önkormányzat és 124 cég töltötte ki a kérdőívet),

-

8 nemzeti parkkal kérdőíves felmérés történt (így a KEOP3 projektek 50%-át lefedő 10 nemzeti park mindegyikét megkérdeztük.

A KEOP-al kapcsolatos dokumentumok, intézményi, kedvezményezetti és egyéb vélemények megismerése folyamán kirajzolódott azoknak a jelenségeknek a köre, amelyek jelentős hatással vannak az abszorpcióra, amelyek elősegítik, vagy hátráltatják a minden tekintetben megfelelő projektek létrejöttét és megvalósítását. Ezek között vannak olyanok, amelyek minden prioritásnál, csaknem minden konstrukcióban tetten érhetők, előfordulnak vagy lecsapódnak, mint a projekt-folyamatot befolyásoló tényezők és vannak csak az adott konstrukcióra jellemzők. Közöttük vannak olyanok, amelyek a pályázati rendszer szempontjából külső tényezőknek tekinthetők és vannak éppen a pályázati rendszer jellemzőiből, struktúrájából adódó segítő vagy gátló tényezők. Tanulmányunkban ezeket a tényezőket tártuk föl, és foglaltuk össze, kiemelve az egyes prioritásokra vonatkozó sajátosságokat is. Az értékelés folyamán - mind az adatbázisok kialakításánál, mind a kérdőívek és interjúkérdések megfogalmazása során - a teljes projektciklust áttekintettük a tervezéstől a pályáztatáson majd a projektmegvalósításon át a projektek fenntartási időszakáig. Az értékelés fókuszában a KEOP intézményrendszer működése, a KEOP kedvezményezetti kör vizsgálata, a támogatásintenzitás hatásainak és az abszorpció jellemzőinek elemzése, fenntarthatósági és EU-kötelezettségvállalási szempontok, valamint a lakosságnak a megvalósított fejlesztésekhez való viszonya állt. Az értékelés alapján témacsoportokra: • • • • • • •

részletes

javaslatokat

fogalmaztunk

meg

a

következő

Általános javaslatok, tervezés Közbeszerzések, engedélyezés Intézményrendszer Pályázati kiírások, értékelés, döntés Megvalósítási időszak Fenntartási időszak Prioritások, szakterületek

10

3 A KEOP eredményei Ez a fejezet azt mutatja be, hogyan élték meg az elsődleges hatásviselők, a kedvezményezettek és a másodlagos hatásviselők, maga a lakosság a KEOP, illetve célzottan az 1, prioritás fejlesztéseit, főként azok eredményeit, a fejlesztésekből adódó esetleges kellemetlenségeket, nehézségeket. Az elemzés 6 esettanulmány, az online kérdőívek és a kedvezményezetti interjúk információra épül.

3.1 Kedvezményezetti vélemények a KEOP projektek eredményeiről Megállapítás: A kedvezményezettek általában elégedettek a fejlesztések eredményeivel. Minél előrehaladottabb fázisban van a projekt, annál inkább. Az online kérdőívben feltett kérdésre, hogy mennyire elégedett a megvalósított fejlesztéssel a kedvezményezettek nagyon pozitív válaszokat adtak. A fejlesztéssel való általános elégedettség az 1-7 fokozatú skálán mindegyik prioritásnál magas átlagot (5,86,3) mutatott, a legmagasabbat a 4. és a 6. prioritás esetében. 3.1 ábra A fejlesztésekkel kapcsolatos kedvezményezetti elégedettség 6,4 6,3

5,69

Total

6,3

6,3

6,2

6,2

6,19

fenntartási időszak

6,1 6,0

6,0

5,63

zárás folyamatban

6,0 5,9

5,9

5,8

5,45

megvalósítás alatt 5,8

5,00

szerződéskötés alatt

5,7 5,6 1

2

3

4

5

6

Prioritásonként

7

0,00

1,00

2,00

3,00

4,00

5,00

6,00

7,00

Projektciklus szakaszai szerint

Legalacsonyabb az átlagos elégedettség a szerződéskötés alatt, legmagasabb a fenntartási időszakban. A válaszadó kedvezményezettek döntő többsége újra szeretne pályázni a KEOP-ra. Ennek részben ellentmondóan a kedvezményezetti interjúkban és az esettanulmányokban felvetődött, hogy nem feltétlenül arra lehet pályázni, amire szükségük lenne, hanem inkább arra, amire éppen ki van írva pályázat. Ha nem akarnak elesni a pályázati pénzektől, akkor azon kell gondolkozniuk, hogy hogyan tudják a saját igényeikre alakítani a meglévő lehetőséget. Nyilvánvaló, hogy ennek inkább fordítva kellene működnie.

11

3.2 A lakossági elégedettség-vizsgálat eredményei Az esettanulmányok közvetlen célja mélyebb és alaposabb információkat szerezni a KEOP 1. prioritás projektjeinek lakossági megítéléséről. Megállapítás: A lakossági vélemények szerint a KEOP 1. prioritás fejlesztései általában valós igényekre reagáltak, és a fejlesztések következtében javult az életminőség. A projektek lakossági megítélése jelentős mértékben függ a fejlesztés céljától és a megvalósítás módjától. Az esettanulmányok szereplői eltérő helyzetben lévő kedvezményezettek, akik különböző szakterülethez tartozó projekteket valósítottak (valósítanak) meg, e projektek különböző fázisban vannak. Az esettanulmányok alapján a következő észrevételeket érdemes kiemelni: • Az olyan ivóvízminőség-javító projektnél, ahol a lakosság a kiinduló ivóvízminőséget nem tartotta eléggé jónak, a végeredményt, a víz minőségének és élvezhetőségének javulását örömmel és elégedettséggel nyugtázta. Ezzel szemben ahol az ivóvíz élvezhetősége érzékelhetően csökkent a beavatkozások következményeképpen, nehezebben tudnak jól viszonyulni, annak ellenére, hogy tudják a víz minősége javult. Máshol az ivóvízminőség-javítás általános megítélése kifejezetten pozitív, ami jobbára annak tudható be, hogy jelenleg az elöregedett vezetékrendszer miatt rendkívül gyakoriak a csőtörések. Ezen probléma kiküszöbölését érthető módon nagy örömmel veszik. • Azon szennyvizes projekteknél, ahol csatornázás is megvalósult, ott a lakosok életében kedvező változást hozott a fejlesztés. A pozitívumok közé sorolják, hogy már kevésbé szennyezik a talajt. A szennyvizes fejlesztés összességében komfortszint növekedést is hozott a lakosság számára. A teljes közművesítésnek köszönhetően magasabbak lettek az ingatlanárak. • Ott, ahol nincs csatorna a lakosság zöme komoly nehézségként éli meg mindennapjaiban a kiépített szennyvízhálózat hiányát, a szippantós kocsival, mint jelenlegi egyetlen lehetséges megoldással elégedetlenek. • Azokon a településeken, ahol nincsen megoldva a szennyvízelvezetés, a lakosok ezt tekintik a legelőbb orvoslandónak, a többi célt (hulladék, ivóvíz) hátrább sorolják. • A szennyvizes szolgáltatói díjak emelkedése hátráltatja a rendszerre csatlakozás folyamatát. Az emésztőhöz szokott idős emberek nem tartják arányosnak a díjakat az új szolgáltatás által nyújtott komfortnövekedéshez. • Vannak projektek, ahol nem valósul meg csatornázás, csak a szennyvíztisztító telep korszerűsítése. A fejlesztés eredménye a „szennyvíztisztító hatásfok javítása” nem érinti közvetlenül a háztartásokat, így kedvezőtlen hatásokról nem számoltak be, de a projektet környezetvédelmi szempontból fontosnak tartják, mert a talaj és a felszíni vizek a fejlesztés eredményeként nem szennyeződnek. 12

•

•

•

•

•

•

•

Annak ellenére, hogy a lakosokat és a szolgáltatást közvetve érintette csak a projekt szélesebb körű tájékoztatást vártak volna el a beruházótól. Vannak olyan települések, ahol a lakossági fókuszcsoportos interjúkon nagyon erős környezettudatosságot lehetett tapasztalni. Jellemzően azokon a nagyobb településeken, városokban figyelhető ez meg, ahol mindhárom szakterületet érintő fejlesztés megvalósul. Sok településen komoly civil környezetvédelmi kezdeményezésekről számoltak be, ami arra mutat, hogy az emberek szeretnének tenni valamit a környezetért. A lakossági megítéléssel és tájékoztatással kapcsolatban alig voltak eltérések a kedvezményezettektől és a lakosságtól begyűjtött információk között, ami azt jelenti, hogy a két oldal között jó a párbeszéd, az információáramlás megfelelő, a körülöttük lévő valóságot hasonlóan látják és értelmezik. Jó gyakorlat a lakossági tájékoztatás, illetve a kivitelező bevonása a lakossággal folytatott kommunikációba, tanulmányút szervezése a lakosság részvételével egy tervezett fejlesztés előkészítésekor. Emellett a panaszok kezelésében a városvezetők személyes rendelkezésre állása is hatékonynak tűnik. Azon településeken ahol hulladékgazdálkodási projekt valósult meg, jellemzően fontos feladatnak tartják a tudatformálást. El szeretnék érni azt, hogy a szelektív hulladékgyűjtés elterjedtebb magatartásforma legyen. A hulladékgazdálkodási projektek megítélése nem egyértelmű. Van olyan település, ahol lakosként két dolgot érzékelnek a hulladékgazdálkodási projektből: a PET palackokat hordja a szél, valamint, hogy sokkal drágább lett a szemétszállítási díj, mint korábban volt. Máshol a lakosság elégedett a hulladékos fejlesztéssel, a szelektív hulladékgyűjtéssel, a veszélyes hulladék lerakási lehetőséggel. A hulladékkezelési díj megállapítási módjával kapcsolatban is különböző a gyakorlat és eltérnek a lakossági vélemények is. Van, ahol elégedetlenek a díjmegállapítás módjával, mert nem hulladékarányos (tömeg alapú) a tarifa. Van, ahol a szolgáltatói díjak változtak a projekt befejezését követően, azonban ennek pozitív a megítélése, mert a tényleges szemétmennyiség után (kukánként) fizetnek a lakosok. Aki szigorúan szelektíven gyűjt, annak a szolgáltatási díja csökkent, hisz sokkal kevesebb szemetet kell elszállíttatnia. Pozitív következmény, hogy e településeken a mennyiségarányos tarifa következtében a lakosság komposztál. A hulladékdíjak emelkedésének következtében több településen arról számoltak be, hogy egyre többen nem tudják fizetni a díjakat, és azóta az illegális szemétlerakás gyakoribbá vált. A díjak részben a projekt miatt, részben az új törvényi szabályozások miatt növekednek. A lakosság több helyen elégedetlen a projekt lassú megvalósításával és ennek következtében a megnövekedett projektkiadásokkal, mert úgy érzik ez az oka a szemétszállítási díj emelkedésének. Van olyan település, ahol türelmetlenül 13

• •

•

•

várják a szennyvizes beruházás elindulását, mert jelenleg sok az illegális megoldás, ami miatt a falubelieknek egymással vannak konfliktusaik. Nem értik, hogy miért nem indul a kivitelezés, hiszen tudják, hogy a pályázat nyert, a Lakossági Takarék Pénztárba (LTP) történt befizetéseikkel ők is financiálisan érintettnek érzik magukat, nem értik, hogy miért nem történik előrelépés. Több helyen zavarták a lakosságot a próbaüzem időszakában jelentkező ivóvíz minőségi problémák. Több településen jeleztek a kivitelezés során zavaró tényezőket (pl. szennyvíz projektnél útfelbontás, útépítés, hang- és szaghatások), de általános lakossági elégedetlenség nem volt. Egyes településeken nagyon fontosnak tartják a szemléletformálás fejlesztését. Elsősorban a szelektív gyűjtéssel, komposztálással és az illegális hulladéklerakással kapcsolatban merült ez az igény fel. Lakossági fórumokat, a falu TV aktív részvételét javasolják. Továbbá fontosnak tartják, hogy az iskolai, óvodai szemléletformáló projekteken kívül a felnőttek tudatformálására is figyelmet fordítsanak. A lakossági elégedettség fontos, zömmel negatív eleme a díjnövekedés.

4 A KEOP végrehajtását nehezítő külső körülmények A KEOP-al kapcsolatos dokumentumok, intézményi, kedvezményezetti és egyéb vélemények megismerése folyamán kirajzolódott azoknak a jelenségeknek a köre, amelyek jelentős hatással vannak az abszorpcióra, amelyek elősegítik, vagy hátráltatják a minden tekintetben megfelelő projektek létrejöttét és megvalósítását. Ezek minden prioritásnál, csaknem minden konstrukcióban tetten érhetők, előfordulnak vagy lecsapódnak, mint a projektfolyamatot befolyásoló tényezők. Közöttük vannak olyanok, amelyek a pályázati rendszer szempontjából külső tényezőknek tekinthetők, ezekről szól a 4. fejezet, és vannak éppen a pályázati rendszer jellemzőiből, struktúrájából adódó segítő vagy gátló tényezők, ezeket az 5. fejezet mutatja be.

4.1 A KEOP makrogazdasági környezete A KEOP projektek megvalósítása viszonylag hosszú folyamat, amely nem függetleníthető attól a gazdasági környezettől, amelyben a megvalósítás zajlik. Elsősorban a pénzügyi lehetőségek (a pályázó anyagi teljesítőképessége, a likviditása, a hitellehetőségek, a projektből származó megtakarítások, a projekt eredménye iránti fizetőképes kereslet) azok a tényezők, amelyek különböző módokon befolyásolják a végrehajtást, illetve a KEOP eredményeit. Megállapítás: A KEOP végrehajtására a gazdasági válság által is befolyásolt makrogazdasági folyamatok jelentősen és kedvezőtlenül hatottak. A legnagyobb nehézségek az 1. prioritás esetében merültek föl az önkormányzati önerő finanszírozása, az ÁFA 14

megelőlegezés és az utófinanszírozás kapcsán. A 4., 5. prioritás esetében szintén az önkormányzati önerő biztosítása, valamint a biztosítékadási kötelezettség jelentkezik problémaként. A megvalósítási, kivitelezési szakaszban lévő projektek óriási építési keresletet támasztanak, ezért a határidős megvalósításnak vannak kockázatai. Nehézségek várhatók a projektek hosszabb távú pénzügyi fenntarthatóságának biztosításában. A fentieket értékelésünk eredményei igazolják. Abból a hipotézisből indultunk ki, hogy a gazdasági válság felülírta a gazdasági céljaink szinte mindegyikét, ami a KEOP szempontjából az alábbi következményekkel járhat: • A lakosság nem képes a megemelkedett és a KEOP projektek miatt is emelkedő közszolgáltatási díjakat kifizetni. • Az EU direktívák alapján kialakított eddigi megoldások Magyarország számára drágák. • A településeket érintő (nem csak KEOP) fejlesztések hozzájárultak az önkormányzatok eladósodásához. • Romlottak a gazdasági fenntarthatóság feltételei az üzemeltetési időszakban. A hipotéziseket mind a makro-gazdaságiértékelés, mind a megkérdezett érintettek véleménye igazolta. A dokumentumokra, előrejelzett gazdasági mutatókra és tényleges statisztikai adatokra épülő makro-gazdasági értékelés alapján a következő megállapítások tehetők: 1. A gazdasági fejlődés nem a terveknek megfelelően alakult. A foglakoztatási adatok mindig a tervezett mérték alatt voltak. 2. A lakossági reáljövedelmek alig emelkedtek. Ez azt jelenti, hogy a lakosság relatív helyzete nem hogy javult, hanem romlott az EU régi tagállamaihoz képest. 3. A csatlakozás előkészítése során elvállaltuk az EU környezetvédelmi előírásainak maradéktalan és eléggé feszített ütemű teljesítését. Utólag kiderült, hogy alábecsültük a ráfordítások mértékét és a szükséges időigényt. Ezzel szemben felülbecsültük a gazdasági növekedési lehetőségeinket, és a lakosság jövedelmének, fizetőképességének alakulását. 4. A vizsgált területeken, de a közszolgáltatások egészében is a díjak folyamatosan növekedtek. Az átlagos díjmértéket figyelembe véve a gazdagabb, az EU szabályokat maradéktalanul betartó tagállamok 1,5-2-szeres díjtételekkel terhelik a lakosságot. A díjak kétszeres mértékét négy-ötszörös jövedelemből kell a fejlettebb országok polgárainak megfizetni. A drágább szolgáltatók díjai már nálunk is nyugati a színvonalon vannak. A jövőbeni díjalakulás a MEH díjmegállapító szerepének kialakulásával a víz- és a hulladékkezelési díjak területén várhatóan más pályára kerül, de ennek hatása még nem látható. 5. Jelenleg a lakosság egyre kevésbé képes a növekvő díjterhek fizetésére, amit mutat az is, hogy a díjhátralékosok száma folyamatosan növekszik. A közeljövőben sem várható jelentős javulás, főként a legrosszabb anyagi helyzetű családok körében. 15

6. A vizsgálatok alapján elmondható, hogy az önkormányzatok pénzügyi helyzetére kedvezőtlen hatással volt az EU-s pályázatokhoz kapcsolódó, fokozott beruházási aktivitás. Ezek a fejlesztések hozzájárultak az önkormányzatok eladósodásához. 7. A rendelkezésre álló források szűkössége miatt, a fejlesztések révén létrehozott létesítmények működtetésének, jövőbeni fenntarthatóságának a biztosítása nem rendezett megnyugtatóan, annál is inkább, mert az üzemeltetés során sok esetben nem képződnek megfelelő bevételek vagy megtakarítások. 8. A pályázati rendszer igyekezett alkalmazkodni a kedvezőtlen makrogazdasági körülményekhez, viszonylagos sikerrel, fontos lenne azonban, hogy az EU-s környezetvédelmi vállalásainkat a jövőben, úgy teljesítsük, hogy figyelembe vegyük a lakosság és az önkormányzatok anyagi terhelhetőségét. Az önkormányzati kedvezményezetti vélemények egybehangzóan állítják, hogy az önerő biztosítása a legtöbb önkormányzatnál problémát okoz. Az önkormányzatok részéről a pályázati aktivitást leginkább az önerő nagysága és biztosításának lehetőségei befolyásolták. Ezt felismerve a KEOP végrehajtás során az önerő mértékének csökkentése, illetve annak központi költségvetésből való biztosítása irányába történő módosítások történtek az ivóvizes, szennyvizes, hulladékos projekteknél. Jelentős részben a támogatásintenzitás fokozása (100%-os) hatására az ivóvízminőség-javításban érintett összes önkormányzat pályázik KEOP támogatásra. A támogatásintenzitás az energetikai projekteknél is alapvető fontosságú. Jelenlegi likviditási helyzetükben a kedvezményezetti interjúk megállapításai szerint a költségvetési intézmények már csak (90-)100%-os támogatás mellett tudnak pályázni. Az önkormányzatok is a legalább 70%-os támogatást érzik kielégítőnek. Korábbi tapasztalatok alapján a kkv-szektorban is minimum 30-50%-os támogatásintenzitásra van szükség a vállalkozások általánosan a rossz likviditási helyzete miatt (még akkor is, ha a projekt hamar megtérül). Ezt támasztják alá az IH/KSZ tapasztalatai is, miszerint a támogatásintenzitás növelése kb. húszszorosára növelte az energetikai pályázatok számát. (Az is hatással volt erre, hogy a többi OP kezdett kimerülni, itt viszont még volt pénz, a két hatás együtt vezetett a pályázói kedv látványos növekedéséhez.) Az önkormányzatoknál a projektekkel kapcsolatos egyéb pénzügyi feltételek biztosítása is gondot okozott. Kiemelték többek között az ÁFA megelőlegezése és az utófinanszírozás nehézségeit. Költségvetési intézményeknél (nemzeti parkok) is adódtak pénzügyi nehézségek, itt főként az előre nem látott költségek (pl. új engedély megszerzése, ismételt közbeszerzések) kigazdálkodása okozott finanszírozási problémákat. A vállalkozások esetében a kedvezményezettek szerint a biztosítékadás jelentett pénzügyi nehézséget. A megvalósítási szakaszban lévő projektek kivitelezésének megszerzéséért nagy a verseny, ami egyfelől pozitív hatású lehet (leviheti az árakat), másfelől azonban kockázatokkal is járhat: 16

• •

Túl sok projektet kell egyidejűleg megvalósítani, amihez nincs elég megfelelő szaktudású cég (szakpolitikai vélemény). Az éles verseny arra ösztönzi a potenciális kivitelezőket, hogy erőn felüli vállalásokat tegyenek (pl. irreálisan szűk határidő), ami azt a veszélyt rejti, hogy a projektek nem valósulnak meg időben. Ez végső esetben akár forrásvesztést is jelenthet (kedvezményezetti vélemény).

A fenntartási időszak tapasztalatai még kevés projekt esetében állnak rendelkezésre. Az viszont tapasztalható, hogy az ivóvíz-, a szennyvíz- és a hulladékdíjak tekintetében a szolgáltatók kintlévőségei növekednek (a víziközmű szolgáltatóknál az összes kintlevőség árbevétellel súlyozott átlagos értéke 2004 óta egyértelműen romló tendenciát mutat. A 90 napon túli kintlévőségek 3% körüli értékről 4,5%-ra nőttek.) Amennyiben a díjak a projektek következtében lényegesen növekednek - ahogy a benyújtott pályázatokban tervezik -, akkor a megfizethetőségi problémák várhatóan hatványozottan növekednek. Ez a pénzügyi fenntarthatóságot egyértelműen rontja. Energetikai projektre pályázó önkormányzatok esetében kedvezményezetti vélemények szerint a forráshiány miatti pályázati kényszer túlvállalást és ezáltal az indikátorok teljesítésének esetleges elmaradását okozhatja. A fejletlenebb országokban, ha hirtelen nagy technológiai, vagy infrastrukturális ugrást hajtanak végre, amelyiknek belső feltételei nem adottak, akkor az eredmény visszaüt, hosszútávon fenntarthatatlan rendszerek jönnek létre. Ez az ún. egyensúlytalan növekedés („unbalanced growth”) jelensége, amely Magyarországon e környezeti infrastruktúra területeken egy alapvető probléma, az EU követelményeknek való erőltetett megfelelés következtében.

4.2 A KEOP jogszabályi környezete A megbízásnak nem volt tárgya a jogszabályok KEOP-végrehajtásra való következményeinek átfogó vizsgálata, itt csak azt kívánjuk bemutatni, hogy milyen környezetben történik a projektek magvalósítása és ez a megkérdezettek véleménye szerint hogyan befolyásolja a projektfolyamatot. Megállapítás: A változékony jogszabályi környezet minden területen drágítja, lassítja, és akár meg is akadályozhatja a projektmegvalósítást, mérsékli a vállalkozási kedvet, csökkenti az abszorpciót még akkor is, ha a KSZ jelentős segítséget nyújt a pályázóknak. Az értékelés során megállapítottuk, hogy a hazai jogszabályi környezet folyamatos változásban, átalakulásban van. Ez egyfelől hasznos és jó, ha a változások a tágabb értelembe vett környezet változásait – mint pl. nemzetközi technológiai és gazdasági trendek, uniós és hazai környezeti követelmények, hazai gazdasági környezet változása – követik. Ugyanakkor nehézséget is jelentenek, mert egy gyakorta változó jogszabályi környezet - azonkívül, hogy bizonytalanságot, kiszámíthatatlanságot eredményezhet -, állandó alkalmazkodást igényel a projekt-folyamatban résztvevők mindegyikétől, ami energiát és időt köt le. 17

A jogszabály-változások egy része olyan, amely közvetlenül kapcsolódik a pályázati rendszerhez, így minden prioritást, minden konstrukciót érint, ezzel növelve az adminisztrációs terheket. Ilyen a támogatások felhasználásának rendjéről szóló 281/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet, amely az idők folyamán gyakran módosult. 20072009-ig pl. a 104/2007. (V. 9.), a 209/2007. (VIII. 7.), majd a 402/2007. (XII. 27.), ill. a 250/2008. (X. 14.), a 359/2008. (XII. 31.) Korm. rendelettel, vagy pl. a 14/2008. (VIII. 19.) NFGM-PM együttes rendelettel. Az Új Széchenyi terv eljárásrendjét is szabályozó 4/2011. (I.28.) számú Korm. rendelet jelentős változásokat hozott a korábbi rendszerben, majd ezt először a 25/2012. (II.29.) Korm. rendelet módosította. A módosítás érintette a pályázati eljárást, a támogatási szerződést, a támogatás kifizetését, a közbeszerzésekre vonatkozó szabályokat, a kifogás benyújtására vonatkozó szabályokat és az értesítés szabályait. A pályázati útmutatók a meghirdetéskor hatályos jogszabálynak megfelelően készültek, így - tekintettel arra, hogy az új rendelkezéseket folyamatban levő ügyekre is alkalmazni kellett - a jogszabályváltozás alapján automatikusan módosultak a pályázati útmutató és támogatási szerződés jogszabályváltozással érintett rendelkezései. A 2012. februári módosítást hamarosan követte az 176/2012. (VII.26.) Korm. rendelet, amely szintén 4/2011. (I.28.) számú Korm. rendeletet módosította, a folyamatban levő ügyekre vonatkozóan is, így a jogszabályváltozás alapján minden további intézkedés nélkül ismét módosultak a pályázati útmutató és támogatási szerződés jogszabály-változással érintett rendelkezései. Ez a változás is érintette a pályázati eljárást, a támogatási kérelem elbírálását, a támogatási szerződést, a támogatás kifizetését, a közbeszerzésekre vonatkozó szabályokat, valamint érintette a szabálytalanságkezelésre és követeléskezelésre vonatkozó szabályokat. További kisebb nagyobb változásokat hoztak a 4/2011. (I.28.) számú Korm. rendelet egyéb módosításai, mint pl. 153/2011 (VIII.10), vagy a 141/2012 (VII.2), vagy a 86/2011 (V.31). A 4/2011. (I.28.) számú Kormányrendelet a mai napig összesen 265 ponton módosult. 2011. február óta tehát 3 komoly, a projektfolyamat jelentős részét érintő módosítás történt. Ezek – még az esetben is, ha mindegyikük célja a projektfolyamat gyorsítása – legalább átmenetileg hátráltatják a megvalósítást, hiszen csak a dokumentumok módosítása hónapokat vesz igénybe. A kiírások módosulása miatt a pályázóknak új és új feltételekhez kell igazodniuk. Ez szükségessé teszi többlet erőforrások bevonását a pályázat előkészítésébe és/vagy meghosszabbítja a ráfordítandó időt. Meg kell említeni még a közbeszerzési törvény változását, amely szintén csaknem minden projektet érintett. A jogszabály-változások másik csoportját azok a módosítások jelentik, amely egy-egy szakterületre vonatkoznak. Ezek az adott szakterület konstrukcióit, projektjeit, annak végrehajtását és az üzemeltetés és fenntartás feltételrendszerét határozzák meg. Kiemelten fontosak az üzemeltetés szervezeti rendszerét, a gazdasági szabályozókat, az árképzést érintő módosítások, így pl. a víziközmű-szolgáltatásról szóló törvény, a törvény a hulladékról (e törvény módosítása miatt a 2012-es évben gyakorlatilag megbénult a hulladékos projektek előrehaladása), a kötelező átvételi rendszer (KÁT) 18

rendszer szabályozása, a megújuló és alternatív energiaforrásokból előállított hő- és villamosenergia-átvételi támogatási rendszer (METÁR) tervezett bevezetése. A gyakori jogszabályi változás minden elemében áthatja a projektfolyamatot. Módosítani kell a konstrukciókat, a kiírásokat, a támogatási feltételeket, az útmutatókat, változhat az engedélyezés rendje, a projektek megtérülése, stb. A pályázók gyakori problémája, hogy a jogszabályi változások miatt át kell dolgozni a pályázatot, vagy akár az egész koncepciót. Módosítani kell a dokumentumokat, a támogatási szerződést, stb. A gyakorta változó jogszabályi környezet alapvetően kiszámíthatatlanná teszi a projektek kimenetelét.

4.3 Egy igazi nehezítő tényező - a közbeszerzés A legtöbb kellemetlen kedvezményezetti tapasztalat valószínűleg ebből az eljárásból fakad tekintve, hogy erősen befolyásolja a projektfolyamatot, komoly erőforrásokat igényel (időt, pénzt és munkaerőt von el) és a megvalósítandó fejlesztés végrehajtását erősen lassítja. Megállapítás: A közbeszerzési rendszer jelenlegi működése hátráltatja az abszorpciót. A közbeszerzés nehézkes, hosszú és gyakorta sikertelen. Nem igazolható, hogy az eljárás ténylegesen a legjobbak kiválasztását segíti elő. Az online kérdőív megvalósítási szakaszban tartó válaszadóinak 25 %-a szerint a közbeszerzés jelenlegi módja akadályozza a projektek megvalósítását. A KEOP3. prioritás kedvezményezettjei között végzett felmérés (10 nemzeti park, 1 erdészet, 1 civil szervezet és 1 önkormányzat) során a megkérdezett 13 kedvezményezettből 9 számolt be arról, hogy a közbeszerzés során problémái voltak. A többi prioritás kedvezményezettjei is előkelő helyen említették a közbeszerzési problémákat. A leggyakrabb az eljárások eredménytelensége volt a probléma pl. lejárt határidő, az eljárás során fölmerült besorolási bizonytalanságok (építés/szolgáltatás), fellebbezés vagy a nyertes visszalépése miatt. Ez az időveszteségen kívül anyagi nehézségeket is okozott tekintve, hogy a megismételt közbeszerzési eljárás költségei a kedvezményezettet terhelték. A közbeszerzések elhúzódását szakpolitikai interjúk is megerősítették. A véleményekből úgy tűnik, hogy a jelenlegi közbeszerzési törvény sok esetben nem szolgálja sem a kedvezményezettek érdekeit, sem a projektcélt. Előfordul, hogy a munkát végül olyan helyi cégek végzik el (alvállalkozói szerződéssel), akik a minőségbiztosítási kritériumok miatt nem tudnak eséllyel részt venni a tendereken. Nem kizárt, hogy számos esetben közbeszerzés nélkül olcsóbban, jobb minőségben meg lehetne valósítani a fejlesztéseket helyi, a problémákat, a területet jól ismerő vállalkozókkal.

19

4.1. - 4.2. ábra A közbeszerzés kedvezményezetti megítélése ,30

,28 ,27

,11

Total

,25 ,03

fenntartási időszak

,20 ,15

,04

zárás folyamatban

,15 ,25

megvalósítás alatt

,10 ,05 ,05

,14

szerződéskötés alatt

,02 0,00

0,00

,00 ,00

,05

,10

,15

,20

,25

Projektciklus szerinti megítélés

1

2

3

4

5

6

7

Prioritásonkénti megítélés

4.4 Engedélyezés - a végrehajtás szerves része A KEOP projektekben előforduló tevékenységeket áttekintve, alig van olyan beavatkozási elem, amely nem igényel hatósági engedélyezési eljárás(oka)t. Az esetek nagy többségében építési engedély szükséges a megvalósításhoz, de nagy azon tevékenységek aránya melyeknél elkerülhetetlen a bonyolultabb, többlépcsős (pl. előzetes vizsgálat, környezeti hatásvizsgálat, vízjogi engedélyezés, telephely engedélyezés) eljárás. Ez a jogszabályban (KET1) meghatározott alap ügyintézési idővel (30 hatósági és 15 szakhatósági ügyintézési nap) számolva is 180 nap, melybe a hiánypótlások, ügyintézési idő meghosszabbítások és a szükséges dokumentációk, tervek elkészítési ideje nincsen benne. Megállapítás: Az engedélyezési eljárások hosszúak. A pályázati rendszer nincs mindig összhangban az engedélyezéssel a szakmai követelmények tekintetében, illetve összetett eljárás esetén az engedélyek sorrendje tekintetében. A hatóságok túlterheltek, nincsen mód a közvetlen kommunikációra, ami gyorsíthatná az ügymenetet. Az engedélyezés lassú, a pályázati eljárásrend és az engedélyezés közti részleges diszharmónia tovább lassítja a folyamatot, mindez mérsékli az abszorpciót. A válaszadók közepesen elégedettek az engedélyező hatóságokkal, leginkább az eljárások elhúzódását ítélték kedvezőtlennek. Gyakori tapasztalat, hogy az engedélyezési eljárások KET-ben foglalt határidejei csúsznak. Határidő előtti engedélykiadásra pedig a megkérdezettek egyike szerint sem volt példa. A célzottan a KEOP 3. prioritás kedvezményezettjei2 körében végzett felmérés során a 13 válaszadó közül 10 jelzett nehézséget az engedélyezés során, köztük olyanok, akiknek több futó projektje is van. Ezek között a jogszabályi változások miatt szükségessé váló módosítások végig vitele, az időközben lejáró engedélyek megújítása és - főként az élőhelyvédelmi, a hulladékos és a 1 2

2004. évi CXL. törvény a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól 10 nemzeti park, 1 erdészet, 1 civil szervezet és 1 önkormányzat

20

szennyvizes projektek esetében - a megfelelő tulajdonviszonyok megteremtése, ill. igazolása okoztak problémát. (Van, hogy a hatóságok az eljárás során újabb és újabb, az előzőekben nem említett hiánypótlási dokumentációkat kérnek be, amelyekhez a kedvezményezettek nem tudnak könnyen alkalmazkodni, esetleg emiatt kifutnak egyéb határidőkből.) Hangsúlyoznunk kell a tulajdonviszonyokból származó - a kérdőívek tanulsága szerint súlyos problémát, amely gyakorta megoldhatatlan helyzetbe hozza a pályázókat. Ha a támogatás feltétele az állami tulajdon tipikus jelenség, hogy az állami vagyonkezelő hozzájáruló nyilatkozatának késedelmes kiadása akasztja meg a projektet. Fontos projektek buktak el a tulajdonos felderíthetetlensége miatt. Hasonló tulajdonjogi probléma a területek művelési ágból történő kivonásának elhúzódása, ami pl. a hulladéklerakók rekultivációját hátráltatta erősen. A hatósági késlekedés legvalószínűbb oka a hatóságok létszámának csökkenése, pénzügyi feltételeik romlása. Tehát az engedélyezési rendszerbe a hivatalok ügyintézőinek jelentős túlterheltsége miatt szinte kódolt a határidő hosszabbítás, a(z esetleg szükségtelen) hiánypótlások, a határidők be nem tartása. Különösen nagy szükség lenne az engedélyezési határidők tartására az EU költségvetési időszak végéhez közeledve. Az engedélyezés hosszúra nyúlásában gyakran felelősségük van a pályázóknak is, amennyiben a hatósági vélemények szerint a beadott engedélyezési dokumentációkból gyakran nem derül ki, hogy uniós pályázatról van szó, és az sem, hogy bizonyos technológiai és tartalmi feltételeket a pályázati kiírások szerint alakítottak. A hatóságok számos esetben kerülnek olyan helyzetbe, hogy úgy tűnik, mintha rajtuk múlna egy-egy projekt sorsa, miközben ők a folyamat végén vannak, és úgy érzik nincs elég idő se a döntéshez, se a változtatási igények realizálásához. Pedig gyakran a tervek műszakilag rosszak, vagy nem kellően kidolgozottak, így szükség van hiánypótlásra. Nem ritka, hogy a hatóságok követelményei egymásnak mondanak ellent, sőt még ugyanazon hatóságon belül sem garantált az egységes megítélés. Az engedélyezés ellentmondásainak szemléletes példája a következő konkrét eset. Egy nemzeti parknak egy projektelem-rész megvalósításához engedélyre volt szüksége az erdészeti igazgatóságtól, és a tulajdonosi hozzájárulásra a Nemzeti Földalapkezelő Szervezettől (NFA). A folyamat a földhivatalnál akadt el, amely nem záradékolta az ún. változási vázrajzokat az erdészeti hatóság jóváhagyása nélkül, utóbbi nem adott ki hozzájáruló nyilatkozatot az NFA tulajdonosi hozzájárulása hiányában, viszont az NFA nem ad ki tulajdonosi hozzájárulást záradékolt változási vázrajz nélkül. Az egyeztetés már több mint egy éve tart. Az engedélyek megszerzését az is lassítja, hogy a megkérdezett önkormányzati és vállalkozói kedvezményezettek szerint a jogszabályok - amelyek alapján az engedélyező hatóságok dolgoznak - nincsenek minden esetben összhangban a KEOP-konstrukciók követelményeivel. Ezek az ellentmondások részben tartalmiak, (pl. egyes konstrukcióknál a jogszabályban előírtaknál szigorúbb feltételeket támaszt a kiírás), 21

másrészt a pályázati rendszer nem mindig veszi figyelembe az egyes engedélyek tartalmi egymásra épülését, azáltal, hogy nem a megfelelő sorrendben (határidővel) kéri azokat. (Pl. előzetes vizsgálati dokumentumot (EVD) csak az előzetes megvalósíthatósági tanulmány (EMT) elkészülte után lehet beadni, vagy pl. örökségvédelmi hatástanulmány, vagy naturás hatásbecslés nem tud korábban elkészülni, mint az RMT, hiszen annak információira épül.) A rossz határidővel megkövetelt engedélyek lehetetlen helyzetbe hozzák a pályázót, akinek később nyilvánvalóan át kell ütemeznie a projekt előkészítést. A rekultivációk esetében pl. az illetékes Környezetvédelmi, Természetvédelmi és Vízügyi Felügyelőségek (KTVF) teljesen mást írtak elő, mint amit a KSZ jóváhagyott volna és viszont. Ezt a helyzetet súlyosbították a területi különbségek, amit az egyik KTVF engedélyezett, azt a másik nem. Tapasztalat, hogy ha egy projekt területe több KTVF illetékességi területére esik, többnyire eltérő a hatósági felfogás és gyakorlat, amit azután nagyon nehéz a projektben összeegyeztetni. A kedvezményezetti vélemények szerint szükség lenne az engedélyezési eljárások egyszerűsítésére, a teljes összhang megteremtésére, továbbá hivatalos személyes konzultációs lehetőségre a tervezők és a hatóság között, amely segítené a hatóságot a projekt gyorsabb és mélyebb megismerésében. Az engedélyezés lassúsága további lassulást gerjeszt, például azáltal, hogy a hatósági engedélyek határozott időre szólnak, így egy-egy engedély lejárhat mire a pályázásimegvalósítási folyamat „odaér”, így azt meg kell újítani. Az igazi probléma akkor van, ha az új engedély más feltételeket tartalmaz, mint a korábbi (pl. jogszbály változás miatt) amihez ekkor már nagyon nehéz alkalmazkodni. Alapvetően méltatlan, hogy a határidők be nem tartása csak a kedvezményezettre ró következményeket, miközben azokat a projektfolyamat hivatalos szereplői (engedélyező hatóságok, IH, KSZ, Bíráló Bizottságok, stb.) sem mindig tudják betartani.

4.5 A KEOP tervezése és szakmastratégiai megalapozottsága A KEOP végrehajtására az operatív program tervezésének körülményei, az akkor rendelkezésre állt információk is hatással vannak, ezért a végrehajtás megítéléséhez érdemes ezeket röviden összefoglalni. A KEOP tervezése megfelelő körültekintéssel történt, ami alapvetően segítette a végrehajtást. Az online kérdőívek és az interjúk egyöntetűen azt mutatják, hogy leginkább 3. prioritás konstrukciói esetek egybe a kedvezményezettek saját céljaival. Legkevésbé volt ez tetten érhető az 1. és 2. prioritás esetén, ahol inkább az EU-kötelezettségek teljesítése volt a motiváló tényező. Megállapítás: A KEOP céljai és intézkedései a környezetvédelem nagyon széles spektrumát fedik le. A KEOP tervezésekor e céloknak csak egy része volt (lehetett) stratégiai dokumentumokkal, igényfelméréssel alátámasztott. A KEOP végrehajtásának időszaka alatt lényeges változások zajlottak le mind a környezeti célok, mind a szakmastratégiák területén, ami befolyásolta a végrehajtást. 22

Az OP-k tervezése során az volt az elképzelés, hogy két megalapozó dokumentum készül: az Országos Területfejlesztési Koncepció (OTK) regionális, az Országos Fejlesztési Koncepció (OFK) pedig az ágazati OP-k alapjait teremti meg. Az idő szűkössége miatt ez a két tervezési folyamat párhuzamosan zajlott, ez az egyik oka annak, hogy nincs teljes összhang e dokumentumok között. (Az OFK egy igazi zöld szemléletű koncepció volt, melyben pl. az ökológiai lábnyom, mint fontos kategória is szerepelt.) A KEOP környezeti stratégiai céljait a Nemzeti Környezetvédelmi Programok (NKPII. 2003-2008, NKPIII. 2009-2014) alapozták meg. Az NKPII. állapotfelmérése, célkitűzései és intézkedései jó alapot nyújtottak. A tervezés igényfelméréssel kezdődött, beépültek a szakmai főosztályok javaslatai és minisztériumi javaslatra bizonyos nagyprojekteket jelöltek ki. (Az akkori szaktárca, a Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztérium nyílt pályázatot hirdetett önkormányzatoknak és intézményeknek projektek megfogalmazására, amelyre leginkább ivóvíz, szennyvíz, hulladék és kármentesítés témában érkeztek ötletek.) A célok, konstrukciók kialakításánál a potenciális kedvezményezettek és a szakmai szervezetek véleményét kikérték. Az energetika területén az első KEOP-os konstrukciók kidolgozásakor nem készült kedvezményezetti igényfelmérés, a minisztérium a szakmai szervezetek véleményére alapozva dolgozta ki javaslatát. Az energetikai prioritás megalapozott tervezéséhez akkor még nem volt megfelelő szakmastratégiai alap, és az igényeket sem láthatták előre. Szintén nem volt tapasztalat a 7. tengelyre, az előkészítésre vonatkozóan sem, így a kezdetben 2-6%-os arány soknak bizonyult (később átcsoportosítás történt). Amikor ismertté váltak a pénzügyi keretek, akkor egyes igényekről le kellett mondani. Az OP-n belüli pénzelosztásnál elsődleges prioritás a derogációs igények kielégítése volt, második a víz- és hulladékgazdálkodás és a természetvédelem, csak ezután következett az energia-témakör és a fenntartható életmód és fogyasztás (FÉF). A KEOP nagyon sokféle témát finanszíroz. A tervezéskor megjelentek újnak számító témák (FÉF) és megközelítések (komplex vízgazdálkodás) is. A természetvédelemmel kapcsolatos prioritás beemelése nemzetközi érdeklődést keltett, mert máshol ilyen témában nem lehet pályázni. A különböző prioritások intézkedések szakmastratégiai megalapozása eltérő volt. Lásd az alábbi táblázat. 4.3. táblázat A meghatározó szakmastratégiák és a KEOP kapcsolata Prioritás, intézkedés

Szakmastratégiai alapok a KEOP tervezésekor, EU követelmények

Szakmastratégiai alapok a KEOP végrehajtása során

Értékelés

Megjegyzés, javaslat

Települési szilárd hulladékgazdálkodás

Országos Hulladékgazdálkodási Terv (2003-2008) 2006/12/EK irányelv

Települési Szilárdhulladék-gazdálkodás Támogatási Stratégiája 2007-2008

EU követelmény a meghatározó.

A stratégia kidolgozásáig nem lehetett támogatást igényelni az 1. prioritásban (késői indulás).

23

Prioritás, intézkedés

Szennyvízelvezetés- és tisztítás

Ivóvíz-minőség javítás

Szakmastratégiai alapok a KEOP tervezésekor, EU követelmények Nemzeti Szennyvízelvezetési és Tisztítási Program 91/271/EGK irányelv a települési szennyvizek kezeléséről

Nemzeti Ivóvízminőség-javító Program (IMJP) 98/83/EGK irányelv az emberi fogyasztásra szánt víz minőségéről

Árvíz-védelem

Vásárhelyi Terv Továbbfejlesztése (VTT) Duna projekt

Komplex vízgyűjtőfejlesztés

A 2000/60/EK irányelv, Víz Keretirányelv

Települési szilárd hulladéklerakók rekultivációja

Elfogadott rekultivációs program nincs, de megalapozó anyagok készültek

Környezeti kármentesítés

Országos Környezeti Kármentesítési Program 2006/118/EK irányelv a felszín alatti vizek védelméről

Szakmastratégiai alapok a KEOP végrehajtása során

A Szennyvíz-program kétévenkénti felülvizsgálata. 2009-ben az agglomerációs kört szűkítették (173 település kimaradt)

Értékelés

EU követelmény, azaz a derogációs kötelezettség a meghatározó.

Megjegyzés, javaslat Választási lehetőség az agglomeráció értelmezésében. A KEOP nem vállalta a teljes derogációs igény finanszírozását. Kb. 100 Mrd Ft a magyar költség-vetésre várt volna. Az OVGT követelményei is számítanak.

Az IMJP által érintett települések a monitoring program alapján rendszeresen felülvizsgálatra kerültek.

EU, ezen belül a derogációs kötelezettség a meghatározó. Az IMJP 1 paraméterrel szélesebb kört ölel fel (ammónium), mint a derogációs kötelezettség (bór, fluor, arzén).

A cél és a kedvezményezetti kör egyértelműen meghatározott. Csak a megoldási módban van választási lehetőség.

Átfogó árvízvédelmi stratégia hiányzik.

2007/60/EK irányelv alapján az árvízkockázatok értékeléséről és kezeléséről 2015 év végéig kell elkészíteni az árvíz-kezelési terveket.

A VKI és az OVGT követelményei az egész 2. prioritásban meghatározóak.

OVGT 2010.

AZ OVGT 2010ben lépett hatályba. A lerakók bezárása EU kötelezettség, de a lezárás, a rekultiváció többi eleme nem.

24

Prioritás, intézkedés

Szakmastratégiai alapok a KEOP tervezésekor, EU követelmények

Szakmastratégiai alapok a KEOP végrehajtása során

Vízbázisvédelem

Vízbázisvédelmi célprogram 2006/118/EK irányelv a felszín alatti vizek védelméről

Nemzeti Éghajlatváltozási Stratégia 2008-2025 (NÉS)

Természeti értékeink jó kezelése

NKPII., Nemzeti Természetvédelmi Alapterv (NTA) Madárvédelmi Irányelv Élőhelyvédelmi Irányelv

NKPIII. 200

A megújuló energiaforrásfelhasználás növelése

Nem volt rögzített stratégia, későn fogalmazódtak meg a támogatás-politikai célok

Magyarország Megújuló Energia Hasznosítási Cselekvési terve 2010-2020 (2011), Magyarország II., Nemzeti Energia Stratégia 2030. (2012) 2009/28/EU irányelv a megújuló energiaforrásokból előállított energia támogatására NÉS 2007

Hatékonyabb energiafelhasználás

Nem volt rögzített stratégia, későn fogalmazódtak meg a támogatáspolitikai célok 2006/32/EK irányelv az energiafelhasználás hatékonyságáról, és az energetikai szolgáltatásokról

Nemzeti Energiahatékonysági Cselekvési Terve (2011), Nemzeti Energia Stratégia 2030. NÉS 2007

Értékelés

Megjegyzés, javaslat

Szakmai konszenzus alapján az élőhelyrekonstrukciók a legfontosabbak. Ezekre koncentrál a KEOP.

Az OVGT követelményei itt is számítanak.

A 2007-2013. időszak közepén megváltoztak a hazai és az EU-s energetikai irányelvek.

Egyértelműen nagy igény van ilyen célok megvalósítására

Egyértelműen nagy igény van ilyen célok megvalósítására

Közép-és Kelet-Európai EU-tagállamokban az EU által a 2007-2013 időszakban társfinanszírozott, környezet és energia programok értékeléseinek vizsgálata szerint ezek az országok is hasonló nehézségekkel küzdenek. Az abszorpciót nehezítő leggyakoribb okok: adminisztratív terhek (Szlovénia, Szlovákia), rugalmatlan szabályok (Litvánia, Bulgária, Románia), kapacitás és szakmai tudás hiánya és nagy fluktuáció 25

intézményi oldalon (Bulgária, Litvánia, Románia), szervezeti együttműködés hiánya (Lettország, Bulgária, Szlovákia, Észtország), jogharmonizációs problémák (Románia, Szlovákia), finanszírozás (mindenütt), közbeszerzésnél a korrupció kockázata (sok országban).

5 A pályázati rendszerből fakadó segítő és hátráltató tényezők A 4. fejezetben áttekintettük a KEOP végrehajtását befolyásoló, a pályázati rendszertől független (vagy majdnem független) tényezőket, amelyek nagy része inkább nehezíti a projektek végrehajtását. Magának a pályázati rendszernek is vannak olyan elemei, tulajdonságai, amelyek nagyon hasznos módon segítik a megvalósítást, a források megfelelő felhasználását, illetve olyanok, amelyek miatt a projektvégrehajtás nehézzé válhat.

5.1 Az intézményrendszer 5.1.1 Az emberi tényező Megállapítás: A pályázati rendszerben kiemelkedően jól működnek a KSZ-munkatársak, akiknek hozzáállása, hatékonysága igen fontos segítője a projektfolyamatnak. A megkérdezettek jónak értékelték a KSZ-el való együttműködést. 85 %-uk érezte úgy, van kihez fordulnia a problémájával és 95%-uk hatékonynak ítélte a kapott segítséget. 5.1. ábra A Közreműködő Szervezettel való együttműködés és kapcsolattartás értékelése

A felmérés szerint a prioritásonkénti elégedettség minden esetben magas, a legalacsonyabb értéket az 5. és a 4. prioritás mutatja.

26

5.2 ábra A KSZ-el való elégedettség prioritásonkénti értékelése az online kérdőívek alapján 6,93 7,00

7,00

6,38

6,40

6,47

6

7

5,94 6,00

5,38

5,00 4,00 3,00 2,00 1,00 0,00 1

2

3

4

5

A kedvezményezetti interjúk is elsősorban az energetikai projektek esetén jeleznek elégedetlenséget alapvetően szakmai hiányosságokat és azt, hogy a KSZ gyakorta elérhetetlen volt, vagy nem válaszolt.

5.1.2 Szakmai kapcsolatok Megállapítás: Az IH/KSZ és a szaktárcák közötti kapcsolat lazult, a szaktárcák meggyengültek, az IH szakpolitikai feladatokat is ellátni kényszerül. Ez előnytelen a szakmai szempontok integrálását tekintve, mert nem az NFÜ a szakmai feladatok ellátására létrehozott szervezet. A megállapítás a szakmapolitikai és IH/KSZ interjúk információira épül. A KEOP tervezésekor a korábbitól eltérő, új rendszer alakult ki (NFÜ, KSZ-ek, minisztériumok). Az NFÜ létrehozásának indoka a gyorsítás, az EU-val való egységes és hatékony tárgyalás feltételrendszerének megteremtése volt, ami jogos igény. Később azonban az NFÜ elkülönült a minisztériumoktól - ez eltér az európai gyakorlattól, mert az IH-k általában a minisztériumok szervezetéhez tartoznak –, de a tárcáknak továbbra is volt beleszólásuk a KEOP fázisaiba (akcióterv, kiírások), a Monitoring Bizottságokon keresztül a kiválasztási szempontrendszerbe, a Döntéselőkészítő Bizottságok (DEB)-beli szavazati jogon keresztül a döntésekbe, az értékelésekbe. Az idők folyamán ez a kapcsolatrendszer sokat erodálódott, a DEB-ek megszűntek, a minisztériumok és az NFÜ közti kommunikáció egyre formálissabbá vált. Ennél fogva jelenleg a szakmai döntéseket végeredményben az NFÜ hozza meg. (Tekintettel arra, hogy a KEOP tervezésének idején és a végrehajtás kezdő éveiben – amikor még szoros szakmai kapcsolat volt a szaktárcákkal - számos stratégiai elképzelés még nem volt ismert, az azóta megszületett dokumentumok – Nemzeti Éghajlat Stratégia, Országos Vizgyűjtő-gazdálkodási Terv, Nemzeti Energia Stratégia (ld. 4.1. táblázat) - integrálását lényegében az NFÜ-nek kellett elvégeznie). Az IH vélemény is az, hogy sokszor az IH szakpolitikai funkciókat kényszerül ellátni, mert a tárcák szakmailag nagyon meggyengültek. A KSZ is úgy nyilatkozott, hogy a minisztériumokkal korábban jó volt az együttműködés, de elmentek azok a szakemberek a tárcáktól, akikkel megfelelően tudtak kommunikálni. 27

Mostanra már kevésbé hiányzik a KSZ számára ez a kapcsolat, mert, egyrészt felkészültnek érzik magukat, másrészt az egyik legégetőbb problémára a jogszabályváltozásokra - úgy vélik - a minisztériumban sem tudnak hatást gyakorolni. Az IH/KSZ arról is beszámolt, hogy a jogszabály módosítási javaslatokat ugyan véleményezhetik, de tapasztalataik szerint azt nem veszik figyelembe, tehát nincsen valódi információcsere ezek között az intézmények között. Az együttműködés hiányosságaira utal, hogy pl. a beruházásokkal összefüggő, az NFÜnél gyűlő kistérségi adatokhoz a Vidékfejlesztési Minisztérium (VM) csak hosszas hivatalos lekérdezés eredményeként juthat, ugyanakkor az agglomerációkra vonatkozó (TESZIR) információkat (pl. miért kerültek be egyes települések a rendeletbe, vagy milyen probléma merült fel az üzemeltetés során) a VM tartja vissza, ami hátrányosan érintheti a projektfolyamatot. (Így fordulhatnak elő egymástól eltérő értelmezések, amelyek azután a pályázókon csapodnak le.) Bizonyos szakterületeken (pl. az 1. prioritás egyes konstrukciói, energetikai projektek) nehézséget okoz a kellő szakmai tapasztalat hiánya. Nem ritka kedvezményezetti észrevétel, hogy a KSZ munkatársai a gyakorlatban nem mindig ismerik a javasolt technológiákat, üzemeltetési sajátosságokat. Egyes konstrukcióknál jellemző volt, hogy előnyben részesültek a pályázatukat az elsők között benyújtók, mert a fogadó oldal – elegendő tapasztalat híján – ezeket tekintette viszonyítási alapnak (technológia, egységár, ütemezés, üzemeltetés stb.) terén. A kedvezményezettek nem mindig kaptak megfelelő válaszokat a módosítások, változások felmerülésekor, egy-egy probléma megoldása során a KSZ nehezen hozott döntést. Szakmai problémák a pályázatkészítők oldaláról is fölmerültek, volt hogy a jogszabályoknak nyilvánvalóan ellentmondó üzemeltetési koncepciót dolgoznak ki. Egyes megkérdezettek a külső értékelők szakmai felkészültségét is bizonytalannak ítélték. Ezt az észrevételt erősíti, a 2006-ban a félidei értékelés azon megállapítása, hogy „szabályozási görcsben” van az egész rendszer. Feltehetően a szaktárcák befolyásának csökkenésével azóta még inkább a szabályozási irányba mozdultak a folyamatok: ami szabályosan kerül be, átmegy esetleg akkor is, ha szakmailag nem a legmegfelelőbb megoldás. Megállapítás: Az IH-KSZ együttműködés jó, kölcsönösen segítik, kiegészítik egymás munkáját, ami előremozdítja a projektvégrehajtást. A megkérdezettek szerint csak ritkán merülnek fel együttműködési nehézségek, amelyeket mindig meg tudtak oldani. A nézetkülönbség forrása a két szervezet közti feladatlehatárolás bizonytalansága. Előfordult, hogy területenként, vagy új pályázati konstrukció megjelenésekor, új eljárásrendek kidolgozásakor nem volt teljesen tisztázott, hogy mi tartozik az IH döntési jogkörébe és mi a KSZ-ébe. Bár ezek a problémák az operatív együttműködéseknek köszönhetően előbb-utóbb tisztázódtak, de javasolható a pontos munkamegosztás rögzítése. 28

5.1.3 Kapacitás Megállapítás: Az intézményrendszer túlterhelt, szinte állandó a kapacitáshiány az IHnál és a KSZ-nél egyaránt. Nagy a fluktuáció, gyakoriak az átszervezések nemcsak a projektvégrehajtó szervezeteknél, hanem a minisztériumok szintjén is. Mindezek hátráltatják a projektek megvalósítását. Az IH-nál és a KSZ-nél folytatott interjúkon elhangzottak szerint – amelyet részben megerősítenek a kedvezményezetti vélemények is – a KEOP-végrehajtás szerteágazó feladatainak ellátására sem az IH-nál, sem a KSZ-nél nincsen megfelelő kapacitás, különösen az energetikai területen. Emellett sok esetben specialistákra lenne szükség, akik nem mindig állnak rendelkezésre. A kedvezményezettek tapasztalata szerint nagy a fluktuáció az intézményekben (IH/KSZ), pedig igény lenne arra, hogy egy projektet egy menedzser vigyen végig, ugyanis az ilyen folyamatot értékelik a kedvezményezettek a leghatékonyabbnak. (Ha új munkatárs kerül a rendszerbe mindig időbe telik a kapcsolat újraépítése és az is, hogy az új ember belehelyezkedjen a folyamatba.) Különösen az energetikai projektek esetében érzékelték úgy a meginterjúvolt kedvezményezettek, hogy magukra hagyták őket, kérdéseik olykor válasz nélkül maradnak. Úgy érzik, a közvetlenebb kapcsolat jobb lenne. Hasonlóan instabil maga az intézményi környezet. A kedvezményezettek véleménye szerint, az új intézmények, a gyakori átszervezések elbizonytalanítják a szereplőket (az intézmények munkatársait is nemcsak a pályázókat) és kedvezőtlenül hatnak a kapcsolattartásra, megakasztják, vagy megszüntetik a már kialakult információs csatornák működését. Nehezítik a projektfolyamat „megtanulását” hogy gyakorta új emberek, új elnevezések, új formanyomtatványok bukkannak föl. Általában segítette a folyamatokat a hatékonyabb félinformális csatornák használata (amire szükség is volt).

5.1.4 Információáramlás Megállapítás: Az információáramlás a projektfolyamatban nem mindig megfelelő, de vannak jó gyakorlatok. Az intézményközi párbeszéd hiányosságait és részben a kapacitásbeli problémákat is enyhíthetné a pályázati információs rendszer (EMIR). Ezzel szemben sajnos a kedvezményezettek és a mi tapasztalatunk is az, hogy az EMIR nem kellően felhasználóbarát, ami akadályozza a pályázatok végrehajtásának irányítását és ellenőrzését. Bár a Nemzeti Környezetvédelmi és Energia Központ Nonprofit Kft. (NKEK) pályázatokkal kapcsolatos információi teljeskörűek, de nem minden áll rendelkezésre elektronikusan. Az EMIR-nek ugyan nagy az információ-tartalma, de nehéz kezelni, adatokat feltölteni és adatokat kinyerni belőle. (Pl. az adatlapok kitöltésének eltérő értelmezése és a pontos kitöltés megkövetelésének elmaradása, valamint az adatlekérdezések problémái miatt a projektek által érintett települések körének megállapítása csak a projektek egyenkénti vizsgálatával volt lehetséges.) A 29

használóknak sok technikai problémával kell megküzdeniük: a le- és feltöltések nehézkesek, lassúak, nem mindig sikerül feltölteni pl. az előrehaladási jelentéseket, korlátozva vannak sorok, hiányoznak menüpontok. Elvileg az adat-szolgáltatásnak az EMIR-en keresztül kell történnie, a valóságban párhuzamos nyilvántartások vannak, mert a kedvezményezettek sokszor nem tudják az információkat feltölteni, így a jelentéseket world formában küldik el a KSZ-nek (és az a releváns anyag). Ebből adódik, hogy az IH a KSZ nélkül nem jut elegendő információhoz a projektekről. Az NFÜ honlapját viszont egyre többen használják, megelégedéssel. Az akadozó információáramlás a jelenlegi gyorsan változó jogszabályi körülmények között hatványozottan hátráltathatja a projektfolyamatokat. Maga a pályázati rendszer, pontosabban a KSZ - a megkérdezettek szinte egybehangzó véleménye szerint – nagyon sokat segít a jogszabályi változásokból adódó feladatok elvégzésében, a nehézségek elhárításában: számos területen az a gyakorlat alakult ki, hogy minden projektet érintő, nagyobb változásokról a KSZ készít egy formalevelet, és azt eljuttatja a pályázói oldalnak.

5.2 Pályázati kiírások, dokumentumok A KEOP meglehetősen szerteágazó, az egyes prioritások, konstrukciók megítélése erősen eltérő lehet. Itt a KEOP kiírásokra általánosan jellemző megállapításokat foglaljuk össze, amelyek egy-egy prioritásra vagy konstrukcióra különböző mértékben lehetnek jellemzőek. Megállapítás: A pályázati kiírások tartalmilag zömmel célba találtak, az 1. prioritásnál voltak nehézségek. Az ivóvizes konstrukciók kivételével alapvetően nagy volt a pályázási kedv, kiemelhetők az energetikai és a természetvédelmi konstrukciók. Az 1. prioritás esetén azonban nem ritka az a gyakorlat, hogy az önkormányzatok a pályázati kiírásoknál azt nézik, melyikből tudnának forráshoz jutni és nem fordítva, hogy a szükségletekhez keresnek pályázati lehetőségeket. Megállapítás: A kiírások jó része jelentős tartalmi változáson ment keresztül. A pályázati közlemények tematikus elemzése alapján megállapítható, hogy a kiírások a tervezési ciklus során gyakran módosultak (ld. 5.1 táblázat). Ez egyrészt kedvező, hisz arra utal, hogy a rendszer reagál a változó körülményekre, tehát rugalmas, másrészt kedvezőtlen, mert a gyakori változás bizonytalanságot kelt. A közlemények harmada (230 alkalom) a dokumentáció/program módosítása, amely a projektek módosítását vonhatja maga után, ez lassítja a folyamatot. Ez akkor is igaz, ha a módosítást külső körülmények (jogszabályváltozás, gazdasági helyzet változása, stb.) teszik szükségessé. A keretek korai kimerülése (felfüggesztés 52 alkalom) többnyire azt jelzi, hogy az igény nagyobb a tervezettnél. Ha túl gyakori, hogy a keret idő előtt elfogy, az bizonytalanságot kelt, mert nem tudható, hogy tényleg él-e egy pályázat a meghirdetett határidőig, 30

érdemes-e belefogni a pályázatírásba – ezt a vélekedést a kedvezményezetti interjúk is megerősítették. 5.1. táblázat: A KEOP pályázati kiírások közleményeinek típusa Darabszám

Százalékos arány

4

0,6

Dokumentáció, program módosítása

230

34,2

Felfüggesztés

52

7,7

Határidő változás

91

13,6

Kiírás megjelenése

50

7,5

Technikai módosítás

23

3,4

Új dokumentáció, program

116

17,3

Egyéb

105

15,6

Összesen

671

100,0

Pályázati közlemény típusa Bezárás

Megállapítás: A kedvezményezettek köre erősen befolyásolja az abszorpciót. Az élőhelyrekonstrukcióknál pl. tudatos nyitás történt olyan szereplők felé, akiknek a természetvédelem nem (fő)feladatuk, és ez nagyrészt sikerült is. Ugyanakkor szembe kellett nézni azzal, hogy esetükben jellemző volt a szakmai felkészültség, vagy az uniós projekttapasztalat hiánya, amit a kétfordulós eljárás sem tudott mindig ellensúlyozni. Így születtek olyan projektek is, amelyek természetvédelmi szempontból nem voltak igazán hasznosak (pl. egyes patakrekonstrukciók). Ennek az éremnek a másik oldala, ha a kedvezményezettek körének szűkítése okoz nehézséget. Erre példa a KEOP komplex vízvédelmi pályázati kiírása, amely állami, VIZIG üzemeltetésű, nem jövedelemtermelő projektként kezelte az intézkedéseket és az önkormányzatokat eleve kizárta a megvalósítók köréből. Ennek eredményeképpen pl. az az RSD projekt3 esetében az eredetileg egy cél érdekében tervezett beavatkozás csomagot (szennyvízkezelés, zsilipépítés, kotrás, szennyvízátvezetés) elemekre kellett bontani, (ami később az EU-s elfogadást is megnehezítette). Voltak olyan kedvezményezettek, akik viszont egyáltalán nem éltek a lehetőséggel, ilyenek voltak a vonalas létesítmények kedvezőtlen hatását mérséklő beavatkozások esetében a vasúttársaságok és a közútkezelők. Az elektromos társaságokat sem sikerült kellően bevonni. A potenciális pályázók körének bővítése fontos cél, amit a jövőben is szorgalmazni kell a mostani ciklus tapasztalatainak ismeretében.

3

Ráckevei (Soroksári)-Duna-ág vízgazdálkodásának, vízminőségének javítása

31

Megállapítás: A pályázati kiírások szövege a gyakorlatlan pályázók számára nehezen értelmezhető, túlbonyolított, hosszú. Az online kérdőívek alapján a kiírásokkal a kedvezményezettek jórészt elégedettek voltak, a legjobb értékelést a szakszerűség és az egyértelműség kapta, a leggyengébbet az információtartalom az online kérdőívek eredménye szerint. A kedvezményezetti interjúk során azonban számos kritikai vélemény is megfogalmazódott. Azok, akik pályázatíró céget (is) alkalmaznak (az önkormányzatok zöme így tesz) nyilvánvalóan nem érzékelik ezt a nehézséget, azonban azok, akik saját stábbal dolgoznak, kezdetben nagyon megszenvednek a pályázati dokumentumok sajátos nyelvezetével, gondolkodásmódjával. A kedvezményezetek által elmondottak és saját tapasztalataink alapján megállapítható, hogy a pályázatok elkészítése önálló szakmává lépett elő, azok a sikeres pályázók, akik jó profi céget tudnak megbízni, vagy saját állandó stábot tudnak erre a célra kialakítani. Ez előnytelenül érinti a kis pályázókat, akik nem tudnak ilyen erőket mozgósítani. Érdemes lenne bizonyos szempontok (pl. a pályázati cél, a pályázó státusza, a pályázott összeg nagysága) alapján differenciálni és jóval egyszerűbb kiírásokat is kialakítani. Pl. az árvízvédelem témakörben, ha egy önkormányzat pár méter töltést épít, ugyanazt az sablont (adatlap, RMT) kell kitölteni, mint a milliárdos fejlesztésnél. Jó gyakorlat az energetikai kisprojekteknél alkalmazott egyszerűsített eljárásrend. Az IH véleménye is az, hogy nem szabad túl részletes kiírásokat készíteni, túl sok adatot bekérni. Megállapítás: Sok a beadandó dokumentum, vannak felesleges előírások. Noha jogszabály írja elő, hogy pályázatoknál csak a legszükségesebb adatokat szabad bekérni, mégis gyakorta óriási mennyiségű dokumentum és adat begyűjtésére kényszerülnek a pályázók. Az árvízvédelmi konstrukció esetében, a kedvezményezettek megítélése szerint a mellékletek egy része nem releváns az adott pályázati cél esetében, fölösleges terhet ró a pályázókra. Az energetikai konstrukcióknál a kedvezményezettek általános véleménye, hogy értelmetlen az előzetes teljes energia-audit, illetve az előírt részletes beavatkozási terv olyan energetikai alrendszerekre vonatkozóan, ahol a pályázó eleve nem kíván beruházást megvalósítani. Ezek ugyan bizonyos esetekben segíthetnek olyan pályázóknak, akik energiát szeretnének megtakarítani, de nem tudják pontosan, hogyan lehetne a leghatékonyabban, konkrét elképzelésekkel rendelkező pályázók számára viszont egyértelműen terhet jelentenek. Gyakran fölmerülő megjegyzés, hogy az árajánlatok bekérése fölösleges formaság, viszont rengeteg munka. A piaci ár megítélését az árajánlat nem bizonyítja, hiszen több évre előre csak spekulatív árajánlatot lehet kapni, ami nem több mint költségbecslés. A tapasztalat is azt mutatja, hogy az árajánlatokkal „alátámasztott” költségektől számos esetben volt eltérés. A kötelező nyilatkozatok jelentős része szintén csak formaság. Ilyen pl. a pályázó nyilatkozata arról, hogy Natura 2000 területre nem lesz kedvezőtlen hatással a projekt – 32

ezt nem a pályázó, hanem a mindenkori engedélyező hatóság dönti el, illetve a pályázatot értékelő szakembereknek is meg kell tudni ítélni. Egyes kedvezményezetti tapasztalatok szerint a kiírás megkövetel olyan igazolásokat, vagy feltételeket, amelyek valójában nem jogszabályon alapulnak, hanem az eljáró szervezetek kérésén, pl. adjon a Felügyelőség nyilatkozatokat naturás egyeztetések ügyében. Nehézséget okoz gyakran, ha területvásárlás is része a projektnek, mivel a kisajátítási tervekhez záradékot csatolnak, ami azonban csak egy évre szól. Amennyiben egy évnél tovább tart a pályázat beadástól a beruházás elbírálása és megindítása (ami nem kizárt, mivel ennek átlagos ideje 2F-es pályázatok esetén 200 napon túli is lehet), akkor az összes tulajdoni lapot újra ki kell kérni, ami plusz pénz és rengeteg plusz idő. Megállapítás: A megkövetelt RMT-k egyes konstrukciók esetében hosszúak, önismétlők, tartalmaznak felesleges táblázatokat, elvárnak sablonszövegeket. Sokszor az indikátorok, a sablonok adattartalma, a megkövetelt dokumentáció nem a projektek jellegének megfelelő. A változatelemzés egyes konstrukciók esetében indokolatlan. Komoly igyekezet ellenére nem sikerült elérni a pályázatok többségénél, hogy valós stratégiai változatok, érdemi változatelemzések készüljenek. Általános volt, hogy az előzetesen kiválasztott változattól kismértékben különböző, elvetendő változatot dolgoztak ki a pályázók. Ez felesleges munkát jelent és valószínűsíthetően nem a leghatékonyabb megoldásokat segíti életre. Néhány konstrukció esetében (pl. kármentesítés, élőhelyrekonstrukció) nehezen értelmezhető a változatelemzés, mert nagyon behatárolt, hogy milyen műszaki-természetvédelmi beavatkozást lehet/kell elvégezni. Szintén a változatelemzésre jellemző, hogy az alkalmazott feltételezések - a CBA útmutató merev alkalmazása miatt - nem a valóságot tükrözik pl. a pótlási idők tekintetében, így az eredmények sem reálisak. A természetvédelmi projektek esetében pedig nehéz korrektül megítélni az egyes változatok eredményét, mert a beavatkozások jelentős részének nincsen pénzben megfelelően kifejezhető hozadéka, így a CBA gazdasági elemzése nem tud igazán releváns lenni. Megállapítás: A horizontális követelmények névlegesek, valójában kevéssé szolgálják a fenntarthatóságot és az esélyegyenlőséget. A kedvezményezettek egységes véleménye szerint a horizontális útmutatók, előírások nem voltak alkalmasak arra, hogy projekt-specifikus vállalást tegyenek. Túl kevés lehetőség közül lehet választani, így sokszor nyögvenyelős kényszervállalások történnek, amelyek teljesítése a fenntartás során még problémákat okozhat. Jobb lenne, ha a fenntarthatósági követelmények a projekt jellegéhez szervesen illeszkednének, pl. egy árvízvédelmi vagy szennyvízkezelési projekt tekintetében ilyen lehet a Víz Keretirányelv (VKI) követelményeinek való megfelelés, az erdei iskolafejlesztési projekteknél, vagy más építési elemet is tartalmazó konstrukcióknál az energiahatékonyság megkövetelése. Nem mindig egyértelmű a különböző vállalások 33

teljesítésének a módja, előfordul, hogy egy adott vállalást a KSZ másképpen értelmez, de ez nincs sehol írásban rögzítve, csak szóbeli tájékoztatásból derül ki. A vállalások közül a közfoglalkoztatással vannak nehézségek, mert az útmutató elmaradt a vonatkozó jogszabályokhoz képest. (Jelenleg a vállalkozások esetében már nem minősül közfoglalkoztatásnak egy munkanélküli felvétele a projekt keretein belül.) Megállapítás: Kétfordulós pályázatok esetén nem mindig megfelelően választott a támogatható költségek köre. A kedvezményezettek számára pénzügyi nehézséget okoz, ha a régészeti feltárást csak az előkészítés során lehet elszámolni. Egy alföldi helyszínen például a kivitelezés megkezdésekor derült ki, hogy szükség lesz teljes régészeti feltárásra, ami 300 M Ft-ba került, és egy évig elhúzódott. (Közben partifecskék költöztek a kiásott részek oldalába, ez is tovább bonyolította az előkészítést). A feltárások költsége óriási, így érthető, hogy a kedvezményezett csak a legszükségesebb területen kívánja azt elvégeztetni. A természetvédelmi szempont is azt diktálja, hogy fölöslegesen ne bolygassunk felszíneket. A pontos helyszínek ismerete nagyterületre kiterjedő projektek esetében csak a kiviteli tervek ismeretében tudható, így logikus, hogy ebben az időben lehet a feltárásokat megkezdeni. Hasonló a helyzet a közbeszerzési eljárásokkal is, amelyeket igen sok esetben kell – nem a kedvezményezett hibájából – megismételni, ezek elszámolhatóságát azonban a kiírás nem teszi lehetővé. Megállapítás: A kiírások kevés lehetőséget teremtenek az egyedi megoldások megvalósítására. A környezeti következmények szempontjából sok esetben vitathatatlanul kedvezőbbek (lennének) az egyedi, az alternatív megoldások. Ezek engedélyeztetése nehézkes és sajnos a pályázati rendszer sem segíti elő az érvényesítésüket. A KEOP esetében törekedni kellene arra, hogy a környezetileg hatékonyabb megoldások megvalósíthatók legyenek. Megállapítás: Hiányzik az integrált megközelítés még a komplex projektek esetében is. Integrált megközelítésre a KEOP minden konstrukciójában szükség lenne. Lásd például: Az árvízvédelmi célú eszközöket, szivattyúkat napelemmel akarnak működtetni, akkor ne kelljen kétfelé pályázni. Hulladékelhelyezés alkalmával célszerű lenne megoldani egy nekifutással a depóniagáz kezelését is. Ha egy erdőfelújítás során kisebb épületek felújítása is finanszírozható lenne, akkor nem kéne arra külön pályázni. Jelenleg két KEOP projekt elemei nem kapcsolhatók össze, mert a rendszer nem tudja kezelni, pedig környezetileg és gazdaságilag is ezek lennének a hatékonyak (nem beszélve az idő tényezőről). A szennyvíztisztítóból származó iszapot jelenleg nem lehet hasznosítani a szomszédos telephelyen lévő hulladékhasznosító területén. A következő ciklusban megfontolandó lenne a termikus hulladékhasznosító(k) támogatása, hiszen a jelenleg 34

üzemelő vagy épülő rendszerek rengeteg mechanikailag kezelt tüzelőanyagot fognak előállítani. Nemcsak a KEOP-on belüli "átjárhatóságról" van szó, hanem esetenként az alapok közöttiről is. A VKI céljainak teljesülését, a Vízgyűjtő-gazdálkodási Terv megvalósítását jelentősen hátráltatja, hogy a KEOP nincsen összehangolva a vidékfejlesztési programmal (ÚMVP), így pl. a tájgazdálkodási infrastruktúra kiépítését nem tudja művelési ág váltás követni. Ma a magyarországi pályázati rendszer nem tudja a komplex, több OP-ból, különösen több alapból finanszírozható projekteket hatékonyan támogatni. A KEOP egyes konstrukciói (pl. komplex vízvédelem, tájgazdálkodás) különösen igényelték volna már a jelenlegi időszakban is a komplex megközelítést. A következő ciklusban mindenképpen törekedni kell a több forrásból, több szereplős, integrált, rugalmas pályázati lehetőségek kialakítására. Különösen megfontolandó egy azonos földrajzi területen (pl. egy-egy településen) megvalósuló fejlesztések (pl. közmű- és közlekedésfejlesztés) integrált módon történő megvalósítása.

5.3 A döntés Megállapítás: A döntési folyamat lassú. A pályázatok beérkezésétől a döntésig minden prioritás esetében átlagosan legalább 100 nap eltelik (ld. 5.2 táblázat). Látható, hogy az egyfordulós pályázatok esetében is (a táblázatban dőlttel szedve) tapasztalható csúszás az útmutatóban vállalt 75 napos határidőhöz képest, amibe azonban a hiánypótlás időtartama nem számít bele. A kétfordulós pályázatok esetében 75+75 nap a vállalt határidő (+ hiánypótlás), de ezt az átlagértékek is túllépik az 1. és 2. prioritások esetében. Ez jelentős csúszás, ha figyelembe vesszük, hogy minden prioritásban vannak egyfordulós pályázatok is, amelyek elvileg javítják a statisztikát. A csúszások gyakori oka a több körös tisztázó kérdések időigénye, a minőségbiztosítás sokszor a kiírással ellentétes, vagy azt meghaladó követelményei és egyes konstrukciók esetében jellemző lassító tényező a pályázatok gyenge színvonala és a hiánypótlások.

35

5.2. táblázat A támogatott KEOP projektek egyes folyamatainak időigénye prioritások szerint (nap) Prioritások

KEOP-1 KEOP-2 KEOP-3 KEOP-4 KEOP-5 KEOP-6 KEOP-7 KEOP-8 KEOP összesen

Eltelt idő a beérkezéstől az első értékelésig

166 107 76 90 128 81 66 25 98

Eltelt idő a beérkezéstől a döntésig

Eltelt idő a döntéstől a szerződés hatályba lépéséig

Eltelt idő a szerződés hatályba lépésétől a tervezett kezdésig

81 84 78 76 116 51 69 10

-176 -125 -75 -93 -212 -54 -120 -76

208 160 118 116 194 105 105 146 136

74

-119

Eltelt idő a szerződés hatályba lépésétől a pénzügyi zárás benyújtásáig

Eltelt idő a pénzügyi zárás benyújtásától a záró kifizetésig

547 824 593 217 218 348 717 337 341

53 81 80 120 186 102 61 82 110

Teljes időigény a pályázat benyújtásától a zárásig

889 1 149 869 529 714 606 952 575 661

A minőségbiztosítás egyszerűsítése fontos lenne. Gyorsítaná az ügymenetet, ha a Közbeszerzési Tanács felé benyújtott dokumentációt az eljárás közben nézné meg a KSZ. Megfontolandó, hogy legyen kétszintű az észrevétel: javaslat, vagy kötelező átvezetés. Bizonyos konstrukciók esetében a minőségbiztosítási szakértők hozzáállását is kifogásolták a kedvezményezettek, volt, pl. akikkel csak levelezés útján lehetett kommunikálni, és legalább 4-5 fordulós volt a minőségbiztosítás. A döntési folyamat 1-1,5 évig is húzódhat, amely idő alatt a műszaki tartalom (főleg vizes hulladékos, vagy energetikai konstrukciók területén) elavulhat. Ez esetben a projektet át kell írni, mert már nem korszerű, már nem kapható az eszköz, a jogszabályi előírások is változtak. Az elhúzódó döntések tovább lassíthatják a megvalósítást, mert a pályázott tevékenységek jelentős része csak bizonyos időintervallumban végezhető (élőhelyes beavatkozások, földmunkák, fűtéskorszerűsítés, stb.) A kedvezményezettek – az interjúk bizonysága szerint – úgy érzik, hogy a minőségbiztosítás során a KSZ-t a Brüsszelből jövő észrevételek is kötik, a KSZ nem tudja mindig megindokolni, miért nem felel meg valamilyen dokumentum, vagy rész elem, csak nem fogadja el mondván „ebben a formában nem szokták mostanában elfogadni”. Ehhez nehéz alkalmazkodni.

36

5.3. ábra Az eljárásrenddel kapcsolatos problémák előfordulása prioritásonként a megvalósítás során ,29

,30 ,25

,22

,20 ,13

,15

,13

,09 ,08

,10 ,05

0,00 ,00 1

2

3

4

5

6

7

A pályázati eljárásokról megoszlanak a vélemények, az egy- és kétfordulós pályáztatásnak egyaránt megvannak a maga buktatói. Kétfordulós pályázatok egyik hibája, hogy az első fordulóban túl sok, túl részletes a KSZ információigénye. A két forduló miatt nagyon elhúzódik a folyamat, ezalatt megváltozik a jogszabályi környezet, új technológiák jönnek, lejárnak a korábban megszerzett engedélyek, és ezen változások követésére nincs mozgástér a pályázatban. Ráadásul ez azzal párosul, hogy az első fordulós vállalásokat már kevéssé lehet változtatni. Például az 1.1.1. konstrukció esetében nagyon fontos lenne a műszaki tartalom változtatásának lehetősége, mert jelenleg nem ritka, hogy 4-5 éves tervek alapján kell kivitelezni. A fenti esetekben - a kedvezményezettek véleménye szerint - az előkészítés aránytalanul hosszú a projekt teljes tartalmához képest a projekt méretétől teljesen függetlenül. Kedvező változás, hogy az idő előrehaladtával több intézkedésnél az előkészítési forduló egyszerűsítésére került sor, több esetben a kétfordulós pályázatokat egyfordulósok váltották fel. Az egyforduló mellett szól, hogy mostanra a pályázói oldal is tapasztaltabb lett, jobban előkészített, kidolgozottabb pályázatokat tudnak beadni már az első fordulóra is. Véleményünk szerint, ha nem várható erős túljelentkezés és főként, ha tapasztalt a pályázó, akkor megfelelőbbnek tűnik az egy forduló. A kétfordulós eljárást inkább összetett projekteknél célszerű alkalmazni, ahol a pályázati dokumentáció összeállítása jelentős idő- és erőforrás igényű. Szakpolitikai vélemények szerint előfordul, hogy egy hosszas mérlegelési folyamatból végül nem a legmegfelelőbb változatok kerülnek ki. A hibás választás oka lehet szakmai hiba, presztízskérdések, magángazdasági érdekek. Ezeket azért nem tudja az intézményrendszer megfogni, mert – ahogyan azt korábban említettük – nem a környezeti célok megvalósítására szolgáló programok hatékony és szakmailag megfelelő végrehajtása van a célrendszer csúcsán, hanem a szabályosság. (Az ivóvízminőség-javító program keretében pl. hozzáértő szakembereknek kellene megmondani, hogy mik azok 37

a célrendszerbe szerepeltethető alapelvek, amelyek referenciaként szolgálnak annak eldöntésére, hogy egy megoldás jó vagy nem jó.)

5.4 A megvalósítás Megállapítás: A megvalósítást nehezíti a pályázati rendszer egyes elemeinek rugalmatlansága. A megkérdezettek tapasztalatai szerint vannak olyan elemei a KEOP pályázati rendszernek, amely miatt ésszerűtlen megoldások születnek, a megvalósítás csúszik, vagy a projekt ellehetetlenül. Ezek egy részéről - amelyek már a megvalósítást megelőző szakaszban is fölmerülnek - már tettünk említést. Itt azokat a fontosabb változtatást igénylő jelenségeket mutatjuk be, amelyek főként a megvalósítási szakaszhoz kötődnek. • Az önkormányzati és az állami kedvezményezettek véleménye szerint projekt menedzsment költség felhasználása túlszabályozott, nem teszi lehetővé vegyes megoldások alkalmazását. Pl. ha saját menedzsment a választás, nem lehet megbízási szerződést kötni. A KSZ szerint is a hatékony megvalósításhoz mindenképpen szükség van egy belső személyre akkor is, ha külső projektmenedzsment van. Önkormányzati kedvezményezettek esetén az a tapasztalat, hogy a külső személyeknek nincsen ráhatása az önkormányzati döntések megszületésére, az ügyek tényleges előrehaladására, ezt csak egy belső személy tudja megtenni. Megfontolandó az a vélemény is, hogy a projekt-menedzsment szervezet túl későn áll fel, amikor a menedzsmenti munka jelentős részét már jólrosszul, de elvégezték (pályázat, társulás megalapítása). • Sokszor a kivitelezés időpontjában már több évesek a tervek, elavultak a technológiák, megváltozik a jogszabályi környezet, nincs lehetőség jobb eredményt nyújtó és/vagy olcsóbb megoldások alkalmazására. Ezt a problémát jelezték hulladékgazdálkodási és energetika kedvezményezettek és a KSZ is. Általában csak a támogatási szerződésben rögzített, túlspecifikált műszaki tartalom valósítható meg még akkor is, ha már elérhetők jobb és hatékonyabb megoldások, és ha minimális pótmunkával – az eredeti költségvetésen belül – jobb, hatékonyabb megoldásokat lehetne találni. Van olyan projekt, ahol a műszaki tartalom időközi megváltoztatását a KSZ nem hagyta jóvá, pedig környezetileg és gazdaságilag is sokkal előnyösebb lett volna. Van olyan energetikai projekt, ahol már tizenháromszor módosították a támogatási szerződést (TSZ). Általában az eredeti tervhez képesti bármilyen változás/változtatás igen hosszú adminisztratív szakaszon keresztül valósulhat csak meg. • A próbaüzemek ideje és módja több esetben akadályozhatja a végrehajtást. Például, ha a szennyvíztisztító telep hat hónapos próbaüzeme letelik, és az nem teljesíti a létesítési vízjogi engedélyben előírtakat, nincs lehetőség a próbaüzem meghosszabbítására. Az üzemeltetőnek kötelező átvenni, így az ő feladatává válik rendbe hozni a technológiát, hogy az a jogszabályoknak és az előírásoknak 38

•

•

•

megfelelően működjön. Sok probléma van a próbaüzemek időzítésével is. Pl. előírás a téli, nyári próbaüzem, de ha csúszik az időjárási helyzet miatt a projekt, akkor az 5 hónapos próbaüzemet legalább 8-9 hónapra kell bővíteni. Hasonlóan nehéz megfelelni a határidőnek, akkor ha a nyári csúcsfogyasztás beüzemelését márciusi határidővel kell elvégeznie egy vízműnek. Amennyiben téli beüzemelésre kerül sor, több hónapos csúszás is bekövetkezhet, mivel a működés ellenőrzését normál időszakban is fontos visszaellenőrizni. Előfordul, hogy a próbaüzemek időszaka alatt negatív környezeti hatások zavarják a településen élőket. A kedvezményezettek rugalmasabb költségátcsoportosítási lehetőségeket szeretnének. Pl. extrém időjárási helyzetek következtében keletkező többletköltségek, vagy az időbeli csúszások miatt szükségessé vált évek közötti átcsoportosítás szükségessége miatt. Az átcsoportosításra csak költségsoron belül volt lehetőség a kiírások szerint. A költségvetésben rendkívül nehézkes a sorok közötti átcsoportosítás is, vagy az előre bevállalt összegek módosítása. Ez még akkor is így volt, ha ennek oka, hogy olcsóbban tudták beszerezni a berendezést. Még azt is indokolni kellett, ha azonos áron magasabb műszaki tartalomhoz tudtak jutni. Pl. egy a világításkorszerűsítési projekteknél a szükséges világítótestek számát előre nem lehetett pontosan megbecsülni, előfordult, hogy kismértékben többre vagy kevesebbre volt végül szükség. Ha többre volt szükség, akkor azt nem lehetett elszámolni, ha kevesebbre, akkor azt indokolni kellett és vissza kellett fizetni a különbözetet. Az sem ritka, hogy a közbeszerzésre külső forrást jelölnek, végül a saját munkatársak végzik el a munkát, de bért ezért nem tudtak nekik fizetni. Ez a kiszervezést segíti elő, ami nem feltétlenül kellene, hogy cél legyen. A projektek időtartamában gyakoriak voltak a csúszások a legkülönbözőbb okok miatt. Például a szerződésmódosítások, a változás-bejelentések gyakorta indokolatlanul hosszú időt vettek igénybe a kedvezményezettek szerint. Az állami tulajdonú fejlesztések végrehajtását nagyon megnehezítik a vagyonkezelési szabályok (ott különösen, ahol a vannak olyan vagyonrészek, amelyek nem a kedvezményezettek vagyonkezelésébe kerülnek). A Magyar Állam tulajdonában lévő területek érintettsége esetén a tulajdonosi hozzájárulás megszerzése akár másfél év is lehet.

Megállapítás: A közbeszerzési rendszerre és a kivitelezésre vonatkozó pályázati követelmények gyakorta túlzóak. A kedvezményezettek a túlszabályozást és a túlzott minőségbiztosítási és ellenőrzési gyakoriságot emelték ki e témában negatívumként. Amint azt már korábban is hangsúlyoztuk a KSZ-ről, a KSZ munkatársairól általában a segítőkészséget, mint fő jellemzőt említették a kedvezményezettek. • A közbeszerzési pályázatok minőségbiztosítását túl sokszor, sok szervezet, időben elhúzódva végzi, ami a kedvezményezettek szerint erősen lassítja a 39

•

•

•

•

folyamatot, ugyanakkor a KSZ véleménye, hogy minőségi szempontból rendben van a közbeszerzés, mert a KSZ és a KFF is „minőségbiztosítja” ezeket. Nyilvánvaló, hogy mindkét állítás valós, a jövőben érdemes volna az optimum megkeresése. (A konkrét példa a túlbonyolítottságot támasztja alá: EU értékhatár fölötti nemzeti parki projekt esetében a közbeszerzést először jóvá kell hagyatni az NFÜ-nél, majd a VM Államtitkárságon, majd a KSZ-nél előzetesen jóvá kell hagyatni a teljes dokumentációt (minőségbiztosítás) és csak ezt követi a Kbt. szerinti eljárás. Ráadásul a sikertelenség miatt megismételt eljárás miatt alig fértek bele a 2 éves előkészítési időszakba.) A hazai jogrend szabályozza a kivitelezéssel kapcsolatos mérnöki és egyéb tevékenységeket, a FIDIC4-et csak a pályázati kiírás írja elő, amit több interjúalany (kedvezményezett, szakpolitikai) is megkérdőjelezett. Van olyan vélemény, hogy FIDIC rendszert nem a mi viszonyainkra találták ki, hanem nálunk fejletlenebb országokra. Az egyes technológiai megoldásoknál általában FIDIC sárga könyves tender szerint megy a pályáztatás, ami kedvezményezetti és üzemeltetői vélemények szerint nem optimális megoldás a tisztítási technológiák vonatkozásában, mert a kivitelezői érdek, illetve az ár dominál a célszerűség, a hosszútávú gazdaságosság helyett. Kedvezményezetti vélemények szerint a kivitelezés ellenőrzése is sokszor, sok intézmény által (KSZ, NFÜ, EUTAF, EUÁSZ, ÁSZ) történik, miközben nincs kapacitás ezek fogadására. Nincsen viszont semmilyen ellenőrzés a fenntartást illetően, pedig ez volna a legfontosabb. Sokkal nagyobb hangsúlyt kellene fektetni a működtetés tényleges magvalósulására, annak ellenőrzésére. Nem mindig egyértelmű hogy egyes projekt előrehaladásának adminisztrációja során milyen elvárások vannak. Számos esetben a projekt-előrehaladási jelentések elfogadásra kerültek akár hiánypótlás nélkül, később a helyszíni ellenőrzésen már ugyanezeket nem fogadták el. Általában egyes előírások értelmezése intézményenként és sokszor személyenként is különbözik. Ebből adódóan semmi sem válhat rutinná, ami lassítja az egész folyamatot. A kivitelezés során is a legkülönbözőbb típusú problémák vetődtek föl. Legjellemzőbbek a kiviteli tervek hiányosságaiból, pontatlanságaiból adódóak voltak, vagy „vis major” esetek (engedélyek és egyeztetések ellenére előkerülő közművek a beruházással érintett területeken, amelyek a tervek részleges módosítását vonták maguk után). Ezek aztán végiggyűrűzhetnek a projekten (engedély, elszámolás, közbeszerzés). Második helyen kell említeni az időjárást (2010-ben rendkívüli belvíz, 2011, 2012-ben aszály). Előfordult új jogszabályi előírások megjelenése a tervezés és a kivitelezés közötti időben, ami szintén nehezítette az ütemterv szerinti megvalósítást.

Federation International des Ingenieures Conseils, Tanácsadó Mérnökök Nemzetközi Szövetsége. Itt azt a nemzetközi gyakorlatban kipróbált, bevált szerződéses rendszert jelenti, melynek alkalmazása az EU társfinanszírozású projektek esetében kötelező, amely viszont nem integrálódik a hazai jogrendbe ezzel számos problémát okozva. 4

40

•

Meglepetéseket okozott, ha a beavatkozási terület egy másik pályázattal, vagy más beavatkozással is érintett volt, ami emiatt azután kényszerűen módosult a kivitelezés (pl. mert a természeti viszonyokban a projektet érintő változást okozott a másik beavatkozás, vagy egy út átmenetileg nem járható, esetleg a másik projekt IH-ja hozzájárulásának megszerzésére kell várni). Ez felveti az Uniós és nemzeti finanszírozású projektek összehangolásának szükségességét legalább régiókon és kistérségeken belül.

Megállapítás: A kifizetések megfelelő ütemben, olajozottan történtek. A kifizetések ütemezésével és gyorsaságával zömében elégedettek voltak a megkérdezettek. Néhány kisebb gyakrabban előforduló problémát említünk meg: • Bizonytalanságok forrása az elszámolható/nem elszámolható kategóriák lehatárolása. Az elszámolási útmutatók tartalmaznak pontatlanságot (nem tisztázott, mit, hogyan kell igazolni, elszámolni), ami az elszámolások és a kifizetések során ütközik ki. (Pl. havi bontású munkaidő-elszámolás készül, utólag pedig kiderül, hogy napi szinten kellett volna vezetni - ez rendkívül sok plusz munkát jelent.) • Sokszor van szükség hiánypótlásra, ami lelassítja a kifizetési folyamatot. Utófinanszírozott projekteknél gyakran sokára fizetnek. • A kedvezményezettek az előfinanszírozást és a szállítói finanszírozást jobbnak tartják, bár itt is előfordulhatnak csúszások. Az utófinanszírozás adminisztratív szempontból a legegyszerűbb, de pénzügyileg a legnehezebb. Ugyanakkor az intézményi oldal meglátása szerint sokszor olyan pótmunkákat akarnak kifizettetni, amelyet be kellett volna tervezni. • A projektzárással kapcsolatban volt olyan tapasztalat, hogy a zárójelentéseket időben leadták, azok értékelése és a végső kifizetés azonban rengeteget csúszott. Ez különösen akkor gond, ha hitelből fedezik a kifizetést, és annak lejártát az elvárható lezáráshoz igazítják. Ezek a rugalmatlanságok a hosszú döntési folyamattal kombinálva a hatékonyság rovására mennek.

41

6

Támogatásintenzitás hatékonyságra

hatása

az

abszorpcióra

és

a

A konstrukciók közül a 2. és a 3. prioritás konstrukciói azok, amely kezdettől fogva 100%-osan támogatottak, a többi prioritás esetében különböző és időben is részben változó volt a támogatásintenzitás. Azt vizsgáltuk, hogy a támogatásintenzitás milyen mértékben befolyásolta a pályázási kedvet, illetve, hogy milyen hatása volt a hatékonyságra nézve.

6.1 A támogatás hatása az abszorpcióra és a hatékonyságra Megállapítás: A magas támogatási arány egyértelműen pozitívan hat a pályázati aktivitásra. Minden kedvezményezetti interjúalany (ivóvíz, szennyvíz, hulladék, energetika) megerősítette, hogy a pályázati aktivitást leginkább az önerő nagysága és biztosításának lehetőségei befolyásolták. Mindezt igazolják a pályázati statisztikák is. Az ivóvizes projektek esetén az önerő-alaptámogatás 100 %-ra emelése 2011. nyarán lényegesen javított a pályázati kedven. A pályázati hajlandóság növekedését ezen túlmenően az Ivóvízminőség Javító Program (IMLP) gyorsítására hozott 1224/2011. (VI.29) Kormányhatározat többi rendelkezése is elősegítette, amely más EU-forrásra való pályázást tiltotta, illetve korlátozta, az átmeneti vízellátás költségét az önkormányzatra terhelte. A Kormányhatározat eredményeként az eddig kimaradt projektek is bekerültek a pályázati rendszerbe. 2011 végére az IMJP által érintett összes önkormányzat beadta a pályázatát, illetve regisztrált a pályázati rendszerbe. KSZvélemény szerint az energetikai projekteknél a támogatási intenzitások felemelése mintegy 20-szorosára növelte a pályázati kedvet. Megállapítás: A támogatásintenzitás és a hatékonyság közötti közvetlen kapcsolatot általánosságban a vizsgálatok nem igazolták. Az energetikai projektekre végzett részletes elemzés azt mutatja, hogy a támogatásintenzitás általában nem befolyásolja a projektek beruházásainak hatékonyságát a fajlagos költségindikátorok tekintetében. Kizárólag a napkollektoros beruházásoknál volt tapasztalható negatív hatás: a magasabb támogatás rosszabb fajlagos költségindikátor értéket adott. Az 1. prioritásban jellemzően magas a támogatási arány. Szakmapolitikai és KSZ vélemény szerint sokszor túl nagy kapacitások épülnek, a hatékonysági és a megfizethetőségi szempontokat nem, vagy alig veszik figyelembe, kicsi a kedvezményezettek költség-érzékenysége. (Van, hogy a pályázók nem a legköltséghatékonyabb megoldásra törekszenek, hanem – mivel pályázati pénzről van szó – „luxusberuházásnak” minősülő elemeket is beterveznek a költségvetésbe.)

42

Nincs empirikus tapasztalat arra, hogy az ivóvizes 100%-os, illetve a szennyvizes, hulladékos projekteknél várható 95%-hoz közeli támogatási intenzitású projektek hatékonysága kisebb lesz, mint az eddigi alacsonyabb támogatásintenzitásúaké. Az energetikai projekteknél a támogatási intenzitás a kedvezményezett státuszától (pl. önkormányzat, vállalkozás) és a területi elhelyezkedéstől (régiótól) függően különböző mértékű és ez időben is változott. Az energetikai projektek támogatásintenzitással és hatékonysági kérdéseivel összefüggően célzott vizsgálatot végeztünk, melynek legfőbb eredményei a következők: • A megújuló projektek gazdálkodási forma szerinti bontásában vegyes a kép a hatékonyságot illetően. A vállalkozások általában jobb hatékonyságúak, ez az ÜHGkibocsátás csökkentés költségeire nem jellemző. Az energiamegtakarítás egységére vetítve az önkormányzatok teljesítettek rosszabbul. Az energiahatékonysági projekteken belül a gazdálkodási forma szerinti bontásban, habár a költségvetési szerveket támogatták átlagosan a legjobban, két indikátorban - az 1 tonna éves ÜHG-kibocsátás-csökkentés és az 1 GJ éves alapenergiahordozó-megtakarítás fajlagos költségeiben - az önkormányzatok teljesítettek legrosszabbul. • A régiók szerinti bontásban nem találtunk szignifikáns eltérést a fajlagos költségekben. • A megújuló projekteknél a támogatásintenzitás szignifikánsan eltér a hátrányos helyzetű (HH) és a leghátrányosabb helyzetű (LHH) kistérségek javára: 67,5% szemben a 60,8%-kal. Ugyanakkor a fajlagos költségindikátoroknál nincs eltérés, kivéve az 1 kW beépített hőteljesítmény fajlagos beruházásigényét. Az energiahatékonysági projekteknél egyetlen fajlagos költségmutatóban sincs szignifikáns különbség a két térség tekintetében. • A projekt típusa szerinti vizsgálatnál azt tapasztaltuk, a 4.1, 4.2, 4.4, 4.9, 5.1 és 5.3 pályázatoknál nem találtunk a támogatásintenzitás és a fajlagos költségindikátorok között összefüggést. Az 5.2. projekteknél a magasabb támogatási hányad rontotta a hatékonyságot (növelte az alapenergiahordozó megtakarítás egységére vetített fajlagos elszámolható költséget). Az 5.4-nél viszont a támogatásintenzitás erős szignifikáns, ráadásul negatív kapcsolatban van az 1 tonna éves ÜHG-kibocsátás csökkentésre vetített elszámolható költséggel, vagyis a nagyobb arányú támogatás nem teszi a beruházást kevésbé hatékonnyá, sőt növeli a hatékonyságát. • A pályázók gazdálkodási formája szerinti bontásban a vállalkozások esetében a nagyobb, napkollektor létesítésével kapcsolatos projekt kevésbé költséghatékony. A költségvetési szerveknél nincs összefüggés a támogatási intenzitás és az indikátorok között. A non-profit szervezeteknél a támogatás intenzitása nem gyakorol szignifikáns hatást sem a kibocsátások csökkentésére, sem a fajlagos költségértékekre. Viszont esetükben is igaz az, hogy a nagyobb napkollektoros projektek kevésbé költséghatékonyak. •

A megvalósítás helye (régió) szerinti vizsgálatok alapján a dél-alföldi régióban az 1 tonna éves ÜHG-kibocsátás csökkentésre vetített elszámolható költség 43

tekintetében a nagyobb támogatási arányban részesülő pályázatok kisebb hatékonyságúak. A dél-dunántúli régióban is azt tapasztaltuk, hogy a napkollektoros beruházásoknál a nagyobb támogatási arány kedvezőtlenül hat a fajlagos költségértékekre. Hasonlóan az észak-alföldi régióban, ahol az 1 GJ éves alapenergiahordozó-megtakarításra vetített elszámolható költség tekintetében a nagyobb támogatási arány növeli a fajlagos költséget, tehát a hatékonyság romlik. A többi régióban nem találtunk összefüggést a támogatásintenzitás és a költségmutatók között. •

Sem a 4., sem az 5. prioritásba tartozó projekteknél a támogatásintenzitás nincs szignifikáns kapcsolatban egyik költségmutatóval sem a korrelációvizsgálat alapján.

6.2 Az energia projektek elemzése jövedelmezőségi szempontból A támogatási rendszer célja, hogy a gazdaságilag nem megtérülő, de környezetileg előnyös projektek jövedelmezőségét – a piaci elvárásoknak megfelelő szintre – emelve ösztönözze megvalósításukat. Megállapítás: A különböző projekt típusok, pályázók és egyéb jellemzők alapján a támogatási intenzitást differenciáló pályázati rendszer hatékonyan tompítja az egyes projektek jövedelmezősége közötti különbségeket. Ugyanakkor vannak egyértelműen túltámogatott projektek, projekttípusok. Azt vizsgáltuk hogyan alakul a belső megtérülési ráta (BMR) a különböző típusú projektek esetében, és hogyan változott a támogatás eredményeként. Mindezt számos projektjellemző függvényében elemeztük, így közvetve információkat kaptunk arra vonatkozóan, hogy a támogatások – a projektek pénzügyi mutatóinak befolyásolásán keresztül – valóban a kívánt hatást érik-e el. Már lezárt kb. 130 projekt közül azt a 102-t vizsgáltuk meg, amelynél részletes dokumentációk (pályázati anyag, RMT, mellékletek (főként az energetikaiak) rendelkezésre álltak, majd ebből 80-at használtunk végső mintaként. Nyilvánvaló, hogy általánosságban nem tekinthető hatékonynak, ha • •

a támogatást a támogatás nélkül is megtérülő projektekre fordítják, olyan mértékű támogatásban részesülnek projektek, hogy ennek eredményeként a piaci elvárásokhoz képest gyorsabb, illetve nagyobb megtérülés következik be (túltámogatás).

A támogatás nélküli és a támogatással korrigált BMR alakulása: A vizsgált projektek összes költséget figyelembe vevő BMR-mutatója alapján az látszik, hogy a legtöbb esetben a BMR ugyan pozitív, de az átlagos hozam elmarad a piacokon elfogadott, illetve a pályázati kiírások által is elismert (12,5%-os, illetve 15%-os) nominális elvárástól. Ezt figyelembe véve, a vizsgált projektek jelentős részének 44

támogatása – amennyiben a környezeti előnyök is megfelelőek – indokoltnak tekinthető. A BMR értéke alapján a támogatott projektek nagy része (70-80%) esetében valóban szükséges a támogatás, 5-10% esetében határeset, és mintegy 14-16% esetében – ahol a BMR már támogatás nélkül is 12,5%, illetve 15% feletti – indokolatlan (vagy legalábbis indokolatlan mértékű). A projektek mintegy 45-50%-ánál a korrigált BMR 10 és 15% közé esik, ami megfelel az átlagos piaci elvárásoknak. Ez esetben a támogatás jól működik, túltámogatás nélkül valósulnak meg a társadalom számára pozitív hatással járó beruházások. A támogatott pályázatok 35-45%-a viszont különböző mértékben túltámogatott, 20%-ot, illetve az esetek 7,5%-ában 40%-ot meghaladó átlagos éves hozammal. Ezek egy része már a támogatás nélkül is megtérült, más részüket pedig a maga támogatási intenzitás tette indokolatlanul gazdaságossá. BMR a különböző projekttípusok esetében: A támogatás nélküli mutatók alapján az látszik, hogy a megújuló energiás projektek esetében a helyi hő- és hűtési energia igényeket kielégítő beruházások (4.2.B pályázat) járnak átlagon felüli hozammutatóval (6,06%). Az energiahatékonysági beruházások esetében kimagasló megtérülést mutatnak az 5.2-es (harmadik feles finanszírozású fűtés-, illetve világításkorszerűsítési) projektek. Az átlagérték alapján már támogatás nélkül is megtérülnek (ld.6.1 ábra). A támogatással korrigált BMR-mutatókat összehasonlítva az látszik, hogy az egyes pályázattípusok közötti különbségek megmaradnak, de kismértékben tompulnak. Ez azt mutatja, hogy a pályázati rendszer az eltérő támogatási intenzitásokon keresztül némileg képes az egyes projekt típusok átlagos jövedelmezősége között jelentkező különbségek tompítására, illetve részbeni kiegyenlítésére.

6.1 ábra Az összes költségre vetített BMR az egyes pályázattípusok szerint

45

6.2 ábra A támogatás nélküli költségekre vetített BMR az egyes pályázattípusok szerint Ugyanakkor érdemes kitérni arra, hogy az összes költség alapján számított, támogatás nélküli magas hozam még nem feltétlenül indokolja a támogatás teljes megszüntetését. Az 5.2-es konstrukcióban megvalósított projektek ugyanis egyértelmű környezeti előnyökkel (és energia megtakarítással) járnak. Összességében megállapítható, hogy az energiahatékonyság javítását célzó projektek hozam mutatója ugyan elmarad az átlagos piaci elvárt hozam szinttől, de már alacsonyabb támogatás esetén is (sőt adott esetben – például az energiaárak kismértékű emelkedése esetén – akár támogatás nélkül is) jövedelmező lehet a projektgazdák számára. Ezzel szemben a megújulós projektek támogatás nélküli hozamszintje jelentősen elmarad a piaci elvárásoktól, így itt mindenképpen jelentős támogatásra van szükség a megvalósulásukhoz. Ugyanakkor a megújuló energiás projektek esetében elérhető magasabb támogatási intenzitás némileg korrigálja a két projekt-típus közti jövedelmezőségi különbséget. A megújuló energiás projektek térnyerését ösztönzi továbbá, hogy az átlagos korrigált BMR már itt is meghaladja a 14%-ot, ami a piaci elvárások alapján is jónak mondható. BMR különböző pályázó szervezetek esetében: A vállalkozások által megvalósított projektek már támogatás nélkül is jóval magasabb (átlagosan 8%-os) hozamszinttel jellemezhetők, míg a költségvetési szervek/ önkormányzatok, illetve a civil szféra képviselői által megvalósított projektek esetében a támogatás nélküli, tehát az összes költséget figyelembe vevő BMR csak 3 és 4% közötti. A jelentős eltérésnek több oka is lehet: • a vállalkozások tudatosabb pénzügyi tervezést folytatnak, nagyobb valószínűséggel csak olyan beruházásokat valósítanak meg, amelyek pénzügyi szempontból is indokoltak, • az önkormányzatok, illetve a költségvetési szervek esetében általában magasabb támogatás intenzitás érhető el, így már kisebb kezdeti BMR mellett is érdemes lehet megvalósítani egy-egy beruházást. 46

A költségvetési szerveknek és önkormányzatoknak magasabb támogatást kínáló pályázati rendszer azonban némiképp itt is kiegyenlíti a jövedelmezőségben jelentkező különbségeket. Megfontolásra érdemes ugyanakkor, hogy vajon a költségvetési szervek és önkormányzatok esetében megítélt támogatási arány környezeti szempontból mennyiben indokolt. Mellette szól, hogy ezeknek az intézményeknek sok esetben a vállalkozásokhoz képest még szűkebb az anyagi lehetőségük, így a magas támogatás az egyetlen esély a környezetileg (és így társadalmilag is) kedvező beruházások végrehajtására. Ez a megkülönböztetés azonban azzal a veszéllyel is jár, hogy így a költségvetési szektorban olyan beruházásokat is megvalósítanak, amelyek környezeti szempontból sem túl hatékonyak (a magas támogatási arány például már alacsony energia megtakarítás mellett is kifizetődővé teszi a projektet, legalábbis papíron). A BMR és a támogatási intenzitás kapcsolata: A magasabb BMR-rel rendelkező (támogatás nélkül is megtérülő, vagy ahhoz közelebb álló) projektek esetében az átlagos támogatási intenzitás alacsonyabb. Ez hozzájárul a különböző projekttípusok közötti jövedelmezőségi szintbeli különbség tompításához, tehát – amennyiben ez a differenciált támogatási intenzitás célja – a pályázat rendszerben megjelenő eltérő támogatási arányok ilyen szempontból sikeresnek tekinthetők. A BMR és az output indikátorok kapcsolata: A nagyobb megtérülést kínáló (magasabb BMR) projektek nagyon kis mértékben gazdaságosabban tudják csökkenteni az ÜHG-kibocsátást. Az energiahatékonyságot javító projektek esetében a környezeti és a gazdasági hatékonyság jóval közvetlenebbül függ össze (az energiahatékonyságot növelő projektek ebből a szempontból némileg kevésbé heterogének). Az olcsóbb fajlagos energiahatékonyság javulással jellemezhető projektek magasabb hozammal (BMR) is járnak, éppen azért, mert gazdaságosabban tudnak energiát megtakarítani. Ugyanakkor megfontolandó, hogy egyértelmű környezeti előnyök esetén gazdaságilag megtérülő projekttípusokat is érdemes – alacsony támogatási intenzitással – támogatni, mert így relatív kis ráfordítással nagy környezeti előny érhető el.

47

7

A fenntarthatóság biztosítása

A projektek üzemeltetéséről és fenntartásáról nemcsak az ún. ötéves fenntartási időszakban, hanem a teljes működési időszakban gondoskodni kell.

7.1 Önkormányzati jövedelemtermelő projektek (1. prioritás) Megállapítás: A projektek hosszú távú pénzügyi fenntarthatóságának biztosítása nehéz feladat. Komoly kockázata van annak, hogy a fogyasztók egy része nem tudja megfizetni a pályázatokban tervezett, magasabb, a költségeket fedező díjakat. Jelenleg is nőnek a díjhátralékok, ami díjfelhajtó erőként jelentkezik. Amennyiben a díjképzés nem a pályázatokban megfogalmazott módon, hanem alacsonyabb szinten történik, akkor fennáll a veszélye annak, hogy nem jut forrás a szükséges karbantartásra, pótlásra, azaz a pénzügyi fenntarthatóság nem biztosítható. Az ivóvíz és szennyvíz derogációs követelmények teljesítése meghatározó módon azon múlik, hogy a létrejövő művek üzemeltetése az ivóvíz-minőségi és a szennyvízkibocsátási követelményeknek megfelel-e. Hasonló a helyzet a települési szilárd hulladékgazdálkodási rendszereknél is. Nemcsak az első öt évről van szó, hanem a teljes üzemeltetési időszakról. Szakmapolitikai vélemény szerint a jelenleginél sokkal nagyobb hangsúlyt kellene fektetni a beruházás utáni működtetésre, a fenntartás ellenőrzésére. Jelenleg még alig vannak a fenntartási időszakban tartó projektek, de ezek követésére történnek ellenőrzések, ezek tapasztalatai még nem ismertek. A csatornadíjak mai színvonala is megfizethetőségi problémákat okoz, a szolgáltatók kintlévőségei növekednek. A hulladékdíjak is radikálisan nőnek. Arra a kérdésre, hogy a díjak hogyan alakulnak a fejlesztések hatására nagyon nehéz választ adni a jelenlegi szabályozási feltételek mellett, hiszen a KEOP időszaka alatt lényeges változás következett be a díjmegállapításban, központi díjmegállapítás lépett életbe (víziközműszolgáltatásról szóló törvény, törvény a hulladékról), ami felborította a teljes díjképzést. Bizonytalanság van abban, hogy majd hogyan fogják figyelembe venni a KEOP-os fejlesztéseket. (A várható díjakat az is befolyásolja, hogy újraszámolják az összes még nem befejezett szennyvizes és hulladékos projekt CBA-ját. Az idők folyamán a maximális támogatási arányt 95%-ra emelték.) Az önkormányzati kérdőívek, az esettanulmányok, a CBA szakértői vélemények, és a NKEK-vélemény alapján ismertetjük milyen tapasztalatok, ill. vélekedések vannak a projektek díjnövekedésre való hatásáról. Az önkormányzati kérdőívben a válaszadó 62 önkormányzat 70%-a jelezte, hogy a beruházás után várhatóan emelkednek (vagy már emelkedtek) a szolgáltatói díjak. (Az emelkedés mértékét a válaszadók nagy része 10-30% közöttinek várja.) A 62 válaszadó közül 11 jelezte, hogy nőtt a lakosság díjhátraléka a projekt következményeként. 48

A szakértők tapasztalatai szerint a CBA-ban számolt díjemelések a következőképpen alakulnak az egyes projekt típusokban: • Ivóvíz: első években 20-30% (kis településeknél nagyobb). Az üzemelési időszak (20-30 év múlva) végére a díjemelés 50% is lehet. • Hulladékos projekteknél első években 20-30%. (Az újabb projekteknél már sokkal alacsonyabb díjemelések szerepelnek a CBA-ban. Most a lerakási járulék miatt megéri települési szilárd hulladékgazdálkodási projektet megvalósítani, a díjemelés kisebb lesz a projekt megvalósítása esetén, mint a projekt nélkül.) • Szennyvizes díjemelés első években 10-15%, és közel duplájára nő az üzemeltetési időszak végén (20-30 év múlva). A KSZ véleménye szerint a díjak várhatóan magasabbak lesznek, mint amit a pályázatokban vállaltak a kedvezményezettek. Ennek egyik oka a hosszú projekt előkészítési és megvalósítási idő. Az induló költségek, az energia árak, az üzemanyag reálárak is változnak ezen időszak alatt. Az esettanulmányok alapján megállapítható, hogy az önkormányzatok és a lakosság leginkább éppen a magas díjaktól tart. A kedvezményezettek jelentős problémának érzik, hogy a lakosok növekvő hányada nem tudja fizetni a díjakat. Ahol nagy a munkanélküliség, sok ember segélyből él, ott nem lehet elvárni a pontos díjfizetést, egyre több a kintlévőség. Az önkormányzatok próbálják orvosolni a problémát, pl. lakásfenntartási támogatás bevezetésével, a közkutak használatával. A legnagyobb változások és díjnövekedések a hulladékgazdálkodásban várhatók. A hulladékkezelési díj alakulását alapvetően befolyásolja majd a lerakási adó, ami alapján azt lehet előrevetíteni, hogy a kapcsolódó szolgáltatási díj a mostaninak a duplája lesz. Az esettanulmányok a szennyvíz projektek esetében is a díjak emelkedését és a lakosság fizetési nehézségeit, a kintlévőségek növekedését támasztják alá. Az emelkedő szennyvízdíj pedig - sajnálatos módon - hátráltatja a rendszerre csatlakozást. Van olyan település, ahol a vízdíj várhatóan duplájára nő. A csatornára rákötést a lakosok 1/3-a várhatóan nem fogja tudni megfizetni. Több településen a vizes szolgáltatások ennél fogva várhatóan fenntarthatatlanok lesznek. Az önkormányzati gazdálkodást is kifejezetten negatívan érinti, hogy a magas vízdíjakat az önkormányzat intézményeire is ki kell vetni. A futó önkormányzati projekteknél bizonytalan, hogy a központi ármegállapítás során mennyire és hogyan fogják figyelembe venni a CBA-ban szereplő díjakat. Ennek remélhetőleg nem lesz támogatás visszafizetési következménye, mert számítottnál talán alacsonyabbak lesznek a díjak, támogatási arány megfelelő lesz, öt év alatt nem dőlnek be a projektek, de a hosszú távú fenntarthatóság okozhat nehézséget. Mivel a lakosság egy része várhatóan nem fogja tudni fizetni az emelkedő díjat, az még magasabb lesz, mert kevesebb lakostól kell majd ugyanazt az összeget beszedni, ami a fenntartáshoz szükséges. Így várhatóan további kintlévőségek képződnek, vagy még kevesebb pótlás valósul meg, és ez veszélyezteti a szolgáltatás minőségét, szélső esetben 49

leállhatnak a rendszerek. Főleg azokon a településeken várhatók fenntartási gondok, ahol egyidejűleg többféle fejlesztés is megvalósul. Az esettanulmányok ezeket az aggodalmakat visszaigazolják: az adók megemelése, az Országos Hulladékgazdálkodási Ügynökség (OHÜ) felállítása, az új Hulladékgazdálkodási törvény (HGT) bevezetése miatt ellehetetlenülnek a szolgáltatók (a magas terhek miatt olyan magas árat kellene kiszabniuk, amit senki sem tud megfizetni). Változás, hogy 2013. január elsejétől a díjakat már nem az önkormányzat, hanem a NAV szedi be, és az adók módjára behajtható, mint egy köztartozás. Még nincs tapasztalat, hogy ez mennyire lesz hatékony, lehet, hogy a közszolgáltatóknak kedvezőbb, hogy az adóhivatal szedi be a tartozásokat.

7.2 Nem jövedelemtermelő projektek (2., 3. prioritás) Abból a feltevésből indultunk ki, hogy a nem jövedelemtermelő projektek esetében az állandó megtakarítási, költségcsökkentési kényszerek miatt nincs meg minden esetben az 5 éves működtetés fedezete. A feltevést indokolta, hogy ezek a fenntartási költségek nem minden tárcánál szerepelnek önálló előirányzatként. 7.2.1 Projektek központi és önkormányzati költségvetési hatásai Megállapítás: A projektek jelentős része bár közvetlen fenntartási többletköltséget okoz, de megtakarítást jelent nemzetgazdasági, illetve társadalmi szinten. Az értékelés részletesen feltárta a projektek központi és önkormányzati költségvetési hatásait. A projektek éves fenntartási költsége: - a Belügyminisztériumnál (BM) a költségvetés 0,6%-a, - a Vidékfejlesztési Minisztériumnál (VM) költségvetés 0,1%-a - az Emberi Erőforrások Minisztériumnál (EEMI) a költségvetés 0,01%-a, - a Honvédelmi Minisztériumnál (HM) a költségvetés 0,01%-a Az önkormányzati projekteknél a költségvetési támogatás 0,7%-a a projektek fenntartási költsége, tényleges többletköltség várható, melynek finanszírozása jelentős gondot okozhat az önkormányzatoknak. Részletes, minden projektre kiterjedő vizsgálatot végeztünk, megvizsgáltuk a támogatást nyert 158 projekt tervezett fenntartási költségigényét, illetve a fenntartási nyilatkozatok tartalmát. Az árvízvédekezési, elmaradó bírságból adódó, egyéb költségmegtakarításokat elkülönítettük a működési, fenntartási többletköltségektől. Így tisztán lehet látni, hogy, hogy évente mennyi a biztosan felmerülő költség, amelyet a fenntartónak biztosítania kell, s mennyi a természeti, időjárási, intézményi viszonyoktól függő védekezési, bírság költségmegtakarítás, amelynek csak éves átlagos költségét lehet becsülni.

50

Az értékelés eredményeként megállapítható, hogy a projektek működési költségeinek egységes értelmezése nehéz, mert a CBA-k az útmutatók ellenére nem egységesek. A fenntartói nyilatkozatok általában nem tartalmazzák számszerűen az éves fenntartási költséget, vagy ha igen, azok általában nem egyeznek meg a CBA-kban kiszámított a projekt esetén várható üzemeltetési és fenntartási költségekkel. Azon kevés esetben, amikor megegyeznek, akkor is eltér, hogy a többletköltségekre vagy a jövőbeni teljes fenntartási költségekre állították ki a nyilatkozatot. A fenntartási költségek időbeli ütemezését az RMT-k alapján vettük figyelembe, de mivel a projektek sok esetben akár 1-2 évvel is csúsznak, csúszik a projektek működésbe lépése, s ezzel a felmerülő költségek biztosításának igénye is. Az 5 éves fenntartási időszakban jelentkező jelentős pótlási költségeket sokszor a CBA útmutató azon előírása okozza, hogy a pótlásokat a számviteli törvényben megadott leírási kulcsok alapján kell tervezni. Az eszközök élettartama ténylegesen általában ennél hosszabb. Tehát elképzelhető, hogy forráshiány esetén a nagy karbantartások, pótlások az eddigi gyakorlatnak megfelelően tolódni fognak. Ez még nem feltétlenül veszélyezteti a projektek fenntarthatóságát. A KEOP 2. és 3. prioritásában támogatást nyert projektek fenntartási kötelezettségeit összegeztük a fenntartók szerint, melynek eredményeit az alábbi táblázat mutatja be.

51

7.1 táblázat Nem jövedelemtermelő projektek fenntartási kötelezettségei (2013 évi áron)

Fenntartó

BM - KEOP 2.1.1

Vállalás számított éves átlagos összege az első 5 évben, (eFt/év)

Projektek száma (db)

Üzemeltetési költségtöbblet, (eFt/év)

Védekezési költség, bírságmegtakarítás, bevétel-változás, (eFt/év)

Teljes költségegyenleg, (eFt/év)

22

1 561 221

442 238

1 012 289

-570 052

BM - KEOP 2.2

5

1 017 491

335 992

290 626

45 366

BM - KEOP 2.4

3

6 844

-2 999

971 480

-974 479

BM - KEOP 3.1.2

6

22 899

-24 143

0

-24 143

36

2 608 455

751 088

2 274 396

-1 523 308

BM összesen VM - KEOP 2.4

1

1 813

-1 467

39 616

-41 083

VM - KEOP 3.1.2

33

174 007

40 685

-14 379

55 065

VM - KEOP 3.1.3

3

47 769

4 130

2 854

1 276

VM - KEOP 3.2.0

15

144 918

84 130

5 568

78 561

VM összesen

52

368 508

127 477

33 658

93 819

EMMI - KEOP 2.4

1

5 189

2 893

21 033

-18 141

EMMI - KEOP 3.1.3

7

326 486

38 032

22 536

-930

EMMI összesen

8

331 675

40 925

43 569

-19 071

HM - KEOP 2.4 Állam összesen Önkormányzatok KEOP 2.1.2 Önkormányzatok KEOP 2.3.0 Önkormányzatok KEOP 2.4.0 Önkormányzatok összesen

KEOP 2. és 3. Összesen Önkormányzatok KEOP 2.3.0 Önkormányzatok összesen korrigált KEOP 2. és 3. Összesen

5

16 379

-5 822

13 227

-19 049

101

3 325 016

913 668

2 364 850

-1 467 610

14

43 508

16 950

106 591

-89 641

32

982 339

863 418

165 610 580

-164 747 162

11

40 855

-8 537

97 341

-105 879

57

1 066 702

871 830

158

4 391 719

1 785 498

168 179 362

-166 410 291

32

982 339

863 418

121 200

742 218

57

1 066 702

871 830

325 132

546 699

4 391 719 1 785 498

2 689 982

-920 911

158

165 814 512 -164 942 681

A Belügyminisztériumnak a vizsgált projektekkel kapcsolatos összes fenntartási költsége 2013. évi árakon várhatóan évi 2,6 Mrd Ft lesz, ami a 2013. évi költségvetésének 0,6 %-a, viszont a védekezési költség, illetve bírság-megtakarítások figyelembe vételével éves szinten 1,5 Mrd Ft megtakarítás várható. 52

A Vidékfejlesztési Minisztériumnak a vizsgált projektekkel kapcsolatos összes fenntartási költsége 2013. évi árakon várhatóan évi 369 M Ft lesz, ami a 2013. évi költségvetésének 0,1 %-a, a védekezési költség, illetve bírság-megtakarítások, valamint a bevételváltozások figyelembe vételével éves szinten már csak 94 M Ft többletkiadás várható. Az Emberi Erőforrások Minisztériuma vizsgált projektekkel kapcsolatos összes fenntartási költsége 2013. évi árakon várhatóan évi 330 M Ft lesz, ami a 2013. évi költségvetésének 0,01 %-a, a bírság-megtakarítások, valamint a bevétel növekedések figyelembe vételével éves szinten 20 MFt megtakarítás várható. A Honvédelmi Minisztériumnak a vizsgált projektekkel kapcsolatos összes fenntartási költsége 2013. évi árakon várhatóan csupán évi 16 M Ft lesz, ami a 2013. évi költségvetésének 0,01 %-a, a bírság-megtakarítások figyelembe vételével éves szinten 20 M Ft megtakarítás várható. Az önkormányzatok a vizsgált projektekkel kapcsolatos összes fenntartási költsége 2013. évi árakon évi több mint 1 Mrd Ft lesz, melynek 92 %-a a hulladéklerakó telepek rekultivációjának fenntartásával kapcsolatosan merül fel. Ezek nagy része a jelenlegi fenntartási költségekhez képest többletköltség lesz. Ez az összeg az önkormányzatok 2013. évi költségvetési támogatásának 0,7 %-a. A védekezési költség és a bírságmegtakarítások figyelembe vételével éves szinten 165 Mrd Ft megtakarítás várható ugyan, azonban az összegzett bírság-megtakarítások ténylegesen nem várhatóak az önkormányzatoknál, mivel ekkora bírságokat nem is tudnának kifizetni, s valószínűleg nem is vetnének ki ilyen magas bírságokat. Az összes rekultivációs projekt esetében csak évi 150 eFt/lerakó vízvédelmi bírsággal számolva a teljes költségegyenleget 742 MFt/év többletköltség várható. A vizsgált projektek esetében várható éves működési költségek időbeli alakulását az alábbi ábra mutatja be. 6 000 000

5 000 000

4 000 000 Önkormá nyza tok EMMI

3 000 000

VM BM

2 000 000

HM

1 000 000

0 "0" változat

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

7.1 ábra: A fenntartókra háruló jövőbeni fenntartási költség a KEOP 2. és 3. prioritás esetén (eFt) 53

A Belügyminisztériumnál a 2019-ben jelentkező magas költségigényt az okozza, hogy általában egyszerre jelentkezik a projektek első pótlási igénye. 2020-ban az önkormányzatoknál jelentkező kiugró költségigény oka az egyes rekultivációs projekteknél jelentkező II. ütem, amely pótlásként lett figyelembe véve. Ennek megvalósítására valószínűleg akkor szintén valamilyen támogatási konstrukciót kell majd kialakítani, mert önerőből nem fogják tudni az önkormányzatok fedezni ezeket a kiadásokat. A projektek területén a jövőben felmerülő teljes költségek más megoszlásban terhelik az egyes fenntartókat, mint a projektek miatt felmerülő többletköltségek. A jelenlegi fenntartási kiadásokhoz ténylegesen többletterhet jelentő projekt miatti többletterhek az önkormányzatoknál jelentkeznek legnagyobb mértékben (a fenntartási többletköltségek 49 %-a), s a projektterületeken felmerülő jelenlegi ilyen jellegű kiadásaikhoz képest ez több mint négyszeres növekedést jelent. A BM részesedése már csak 42 %-os a többletköltségekben, s jelenlegi kiadásaikhoz képest csak 40 %-os a növekedés. A VM a teljes költségekhez hasonló mértékben a többletköltségekből is csak 7 %-kal részesedik, ez azonban a jelenlegi ráfordításaihoz képest 52 %-os növekedést jelent. Az EMMI részesedése elhanyagolható (2 %). A HM-nek pedig nem többletköltségeket, hanem közvetlen megtakarításokat jelentenek majd a projektek.

751 MFt 872 MFt

BM VM EMMI Önkormányzatok

41 MFt

127 MFt

7.2 ábra A különböző szervezetekre háruló jövőbeni éves többlet fenntartási költség a KEOP2, 3 prioritás területén, (MFt)

7.2.2 A fenntartási időszak finanszírozása Megállapítás: A projektek fenntartásának 5 éven belüli finanszírozása várhatóan megoldott, a kedvezményezettek többsége nem aggódik a fenntartás finanszírozása miatt. A kedvezményezetti vélemények és a pályázati dokumentációk alapján nem igazolható, hogy a projektek fenntartása nem biztosított, ugyanakkor van bizonytalanság a konkrét finanszírozás módjában. A fenntartási költségek tervezése sokszor nem kellően megalapozott, néha felülbecsült, mert a kedvezményezettek egy része költségvetési alkupozíciót vár tőle. A fenntartási ígérvények egy része ezért kisebb összegről szól, de előfordul, hogy ezeket a csökkentett fenntartási ígérvényeket sem sikerül biztosítani. A VM-ben történt felmérés arra vonatkozóan, hogy ténylegesen mennyit költenek a 54

projektek fenntartására. Fontos lenne ezt a kérdést a pályázatok, a fenntartás ellenőrzésének részévé tenni. A VIZIG-ek az árvízvédelem területén sokszor az ún. normatív fenntartási költséget adják meg a projekt fenntartási költségének, ami szakmapolitikai vélemény szerint túlzó igényeket jelent. Előfordul, hogy a VIZIG éves korábbi költségvetésével azonos nagyságrendű egy projekt fenntartási költsége. Az OVF, illetve a BM felülvizsgálja a pályázatban megjelenő költségeket. Ennek eredményeként a tényleges fenntartási ígérvénybe már csökkentett, reálisabb költség kerül be. A BM költségvetésében külön soron tervezik a fejezeti előirányzatokon belül (Európai Uniós és Nemzetközi Projektek/programok megvalósításához kapcsolódó kiadások) az egyes projektek fenntartási költségét, amit a VIZIG-ek elkülönülten kapnak meg és külön nyilvántartást vezetnek a felhasználásról, amivel a kedvezményezettek is elégedettek. A VM-nél ilyen külön előirányzat nincs. A nemzeti parkok többségének véleménye szerint még sincs gond az ötéves fenntartással. A projektek finanszírozása biztosított. A természetvédelmi kedvezményezettek többsége nem számít különösebb üzemeltetési problémára, mivel zömükben olyan projekteket terveztek és valósítanak meg, amelyek önfenntartóan működnek, kizárólag a védett területeken szokásos – amúgy is rendszeresen végzett – munkákat kell végezni (kaszálás, legeltetés stb.). Speciális probléma, hogy vannak olyan természetvédelmi intézkedések, amelyeknél az éves rendszeres fenntartáson túl bizonyos időközönként nagy volumenű és pénzigényű tevékenységeket kell végrehajtani. Ilyen például az erdőszerkezet átalakítás és az invazív fajok irtása. Ezek finanszírozása viszont nem megoldott. Úgy tűnik a nemzeti parkok kisebb problémát látnak a fenntartás finanszírozásában, mint az e téren talán nagyobb tapasztalattal rendelkező VIZIG-ek. A VIZIG-eknél jelentkező fenntartási költségek egy projektre vetítve is általában véve jóval alacsonyabbak, sőt sok esetben a fejlesztések megtakarítással járnak. Még nincsenek lezárult nagy projektek, ezek fenntartási időszakára vonatkozóan még nincs tapasztalat. Mostanra még csak a kisebb projektek jutottak el a fenntartási időszakig. A megkérdezett kedvezményezettek saját projektjeik fenntartását egyelőre nem látják problémásnak, megítélésük szerint az indikátorok teljesítése sem okoz gondot. Ugyanakkor önkormányzatok esetében a forráshiány miatti pályázati kényszer túlvállalást és az indikátorok teljesítésének elmaradását okozhatja. A kedvezményezettek ezt jórészt a túl magas elvárásokat támasztó pályázati rendszer számlájára írják. Felhívták a figyelmet arra is, hogy több új konstrukciónál olyan indikátorokat írnak elő, amelyeket nem lehet pontosan mérni, illetve a mérhetőség megteremtése indokolatlan költségekkel járna (pl. számított villamosenergia fogyasztás helyett a tényleges fogyasztás mérése). Ez komoly problémákat okozhat majd a fenntartási időszakban. 55

A szaktárca véleménye szerint a működés tekintetében a megújuló energiás projekteknél nagyon fontos a hőhasznosítás megoldása. A villamos energiát biztosan el lehet adni, de ha nincs a közelben hőenergiát felhasználó, akkor ez ellehetetlenítheti a projektet. Sajnos sokszor csak beírják a pályázatba ennek meglétét, de a valóságban a hőhasznosítás bizonytalan. Az önkormányzati projekteknél talán kisebb a kockázat, mert az intézményeket fűteni kell, de a gazdálkodóknál nagy a piaci változások, az előre nem látható külső tényezők miatt. Az EU-s direktívák által meghatározott kulcsindikátorok egy része nem használható, mert mérhetetlenek, illetve nincs definiálva, hogy hogyan kell mérni őket. Az is előfordul, hogy a mért érték függ pl. az időjárástól. A számított indikátorok pedig nagy hibázási lehetőséggel terheltek, és ellenőrizhetetlen a teljesülésük. A fenntartási jelentés egy rövid formanyomtatvány, ami csak arra elég, hogy a kedvezményezett lejelentse, hogy továbbra is tartja a vállalt indikátorokat. Nagyon meg van kötve a KSZ keze, hogy kérhet-e ezen felül még valamilyen dokumentumot a kedvezményezettektől. KSZ szerint ez ugyanakkor egy jó gyakorlat, mert ha már egyszer kifizették, átadták, akkor utána már nem kell olyan szigorú ellenőrzés a fenntartási időszak alatt. A fenntartási ígérvények hihetőségét a KSZ nem vizsgálja, de nincs is erre mód. A túlvállalás az létező probléma, de láthatóan senki nem fél attól, hogy emiatt projektek dőlnének be. A KSZ-nek nincs módja és lehetősége, hogy ezzel a problémával foglalkozzon, túlmutat a hatáskörén.

56

8

Javaslatok ÉRTÉKELÉSI JAVASLATOK Általános, tervezésre vonatkozó javaslatok

1.

A KEHOP és az akcióprogramok tervezésekor a fenntarthatósági, megfizethetőségi szempontokra is tekintettel társadalmi-gazdasági hatásvizsgálat készüljön, és az eredmények figyelembe vételével kell a célokat, intézkedéseket, támogatási arányok irányértékeit meghatározni.

2.

Az NKP III. végrehajtásának értékelésére és az NKP IV. koncepciójára és végleges tartalmára alapozzák a KEHOP és a többi OP tervezését.

3.

A környezeti célok (pl. VGT, energia-hatékonyság, biodiverzitás megőrzése) elvárásait vegyék figyelembe minden OP tervezésénél, a pályázati kiírások, benne az értékelési kritériumok megfogalmazásakor (kizáró kritérium legyen, ha pl. egy vízrendezési pályázat nem felel meg a VGT követelményeinek, vagy elvárás legyen minden épület felújításánál az energia-hatékonyság, a beruházások során az anyag- és energiatakarékosság, valamint az élőhelyek megőrzése - nemcsak védett területeken).

4.

Igényfelmérés készüljön egyrészt a szakterületi programok előkészítésénél és a források szétosztásánál is, másrészt a végrehajtás során is. Az előregisztrációt, mint igényfelmérési módszer fejleszteni érdemes. Ennek alapján lehetne időben intézkedni a források átcsoportosításáról.

5.

A pályázati és jogszabályi környezet összhangjának folyamatos biztosítása érdekében egy minisztériumok, és az IH közötti testület felállítása javasolható, amelynek feladata a jogszabályi változásokból adódó követelmények beépítése a pályázati rendszerbe, és a pályázati rendszerből fakadó igények, valamint a társadalmi-gazdasági-jogszabályi változások pályázati rendszerre való következményeinek jelzése a jogalkotók felé.

6.

Az OP tervezésekor, a konstrukciók kidolgozásakor a pályázati kiírások megfogalmazásakor a teljes projektciklust kell figyelembe venni, a projektek előkészítésétől a fenntartásig. A fenntartási és az üzemeltetési időszakra, annak finanszírozására nagyobb figyelmet kell fordítani.

7.

A társadalmi egyeztetések gyakorlatának fejlesztésére ajánlhatók a honlapon történő véleményezésen túl, a csoportos egyeztetések szakmai, kedvezményezetti képviseletekkel, valamint a potenciális kedvezményezetteket bevonó szakmai egyeztetések. Közbeszerzésre, engedélyezésre vonatkozó javaslatok

57

8.

A közbeszerzések gyorsítása érdekében a minőségbiztosítások egyszerűsítése szükséges. Megfontolandó, hogy elég lenne egy NFÜ-KFF minőségbiztosítás a rendszerben

9.

A FIDIC rendszer alkalmazását felül kell vizsgálni.

10.

A pályázati és az engedélyezési rendszer összhangjának biztosítása érdekében az engedélyező hatóságok, a szakhatóságok, valamint a KEHOP tervezők, az IH és a KSZ egyeztetése szükséges az egységes követelményekről (pályázati határidők összhangja az engedélyek megszerzési idejével, szakmai elvárások összehangolása, a szakhatóság előírásai és a támogatható projektelemek összhangja).

11.

Közérdekű projektek esetében meg kellene találni a módját annak, milyen módon tud a földhivatal és az állami vagyonkezelő a pályázati rendszerrel szorosabban együttműködni a fontos célok megvalósíthatósága érdekében.

11.

A természeti területeket, élőhelyeket (nem csak védett, vagy Natura2000) érintő projektek esetében javasolt a kötelező egyeztetés a területileg illetékes nemzeti parkkal.

12.

A környezetvédelmi hatóságok személyi és tárgyi feltételeinek javítása, és a velük való közvetlen kommunikáció lehetőségének megteremtése szükséges.

13.

A hatóságok gyakorlatának összehangolása, pl. az egyes KÖTEVIFE-k egységes gyakorlatának megteremtése elengedhetetlen.

14.

Kiemelt beruházásként javasolt kezelni a határidős EU-kötelezettségeket teljesítő fejlesztéseket, valamint az állami projekteket az engedélyezési folyamat gyorsítása érdekében. Intézményrendszerre vonatkozó javaslatok

15.

A pályázati intézményrendszer kapacitását a konkrét igényekhez célszerű igazítani. Az IH és a KSZ közötti feladatmegosztást precízen meg kell határozni.

16.

Az államigazgatási információkhoz való gyors hozzájutás érdekében a pályázati rendszerek működtetésében résztvevő állami intézményeknek (NFÜ, KSZ, illetékes minisztériumok) biztosítaniuk kell az adatforrásokhoz történő hozzáférést a pályázók számára.

17.

Az EMIR informatikai és szakmai fejlesztése szükséges annak érdekében, hogy a projektek előrehaladását nyomon lehessen követni.

18.

A szakminisztériumok és az IH/KSZ kapcsolatát szorosabbra kell vonni, meg kell teremteni a rendszeres szakmai kommunikáció formáit. (Javasolható pl. a minisztériumokban kontakt-személyek kijelölése, akik a pályázati rendszerrel kapcsolatban fölmerülő problémákat kezelni tudják, és akik egyúttal tagjai az 5. pontban javasolt testületnek.)

58

19.

Minden projektnek stabil menedzselésre van szüksége. (Az „egy projekt - egy menedzser” rendszert lenne érdemes kialakítani és a projekt minden fázisában biztosítani a kedvezményezettek számára az elérhetőséget, erősíteni a személyes kapcsolatokat.)

20.

Megfontolandó az ügyfél (kedvezményezetti) értékelés intézményének bevezetése a KSZ munkatársak munkájával kapcsolatosan. Pályázati kiírások, értékelés, döntés

21.

Integrált, rugalmas, adott térséget, területi egységet (pl. település) komplex módon kezelő pályázati kiírásokat kell készíteni, egyes OP-k (Pl. KEHOP, vidékfejlesztés, közlekedés) közötti kapcsolatot meg kell teremteni.

22.

A többcélú projektek megvalósítását támogatni kell, olyan pályázati kiírásokat kell megfogalmazni, melyek biztosítják az egyes konstrukciók közötti átjárhatóságot, kapcsolatot (pl. árvízvédelem, komplex vízvédelem, energiahatékonyság, megújuló energia).

23.

Megfontolandó adott környezeti cél érdekében projektcsoportok összehangolt támogatása (pl. egy víztest állapotának javítása érdekében szükséges sokféle intézkedés egyidejű megvalósítása).

24.

Hasznos eszköz lehet az abszorpció javítására egyes hosszúidejű, vagy egymásra épülő projektek szakaszolása.

25.

A pályázati kiírásokban előírt és a Támogatási Szerződésben rögzített túlspecifikált követelmények és az output indikátorok helyett a projektek eredményeit kellene megkövetelni. A vállaltnál jobb, hatékonyabb megoldások alkalmazásának korlátait meg kell szüntetni.

26.

Bizonyos konstrukcióknál könnyített pályázati lehetőséget kellene biztosítani a rugalmasabb megvalósítás érdekében. Pl. lehessen pályázni egy fejlesztési tervvel, maximális költségvetéssel és a legfontosabb eredmény, projekt cél garantálásával.

27.

Olyan pályázati lehetőségek, keretek kialakítása is javasolt, ahova bepályázhatnak a potenciális kedvezményezettek saját elképzeléseikkel, saját kezdeményezéseikkel.

28.

A pályázati kiírásokat differenciálni kellene a pályázó státusza, a pályázott összeg alapján.

29.

Az egyfordulós pályázati rendszerek körét bővíteni érdemes.

30.

Kétfordulós pályázati eljárás az esetben javasolható, ha túl sok pályázat várható, vagy ha a projekt bonyolultsága hosszabb előkészítést, mérlegelést igényel.

31.

A kétfordulós pályázatok esetén a 2 körbe bejutó, de pályázatot be nem adott pályázók szankcionálását (pl. előkészítési költség visszafizetése) be kellene vezetni.

59

32.

A pályázatokhoz csatolandó dokumentumok körét, az adminisztratív terheket csökkenteni kell. Ehhez jogosultsági és egyéb általános feltételek megteremtése, egységes elektronikus rendszer kialakítása ajánlott, amely biztosítja az átjárást egyes programok, pályázati rendszerek, szektorok között. (Pl. több pályázatot benyújtó szervezetnek ne kelljen általános adatokat mindannyiszor dokumentálni.)

33.

A döntést nem befolyásoló fejezeteket, információkat az RMT követelményei közül ki kell venni (pl. háttér, földrajzi környezet egyes részei). Koncentrálni kell a lényeges fejezetekre: változatelemzés, kiválasztott változat, CBA. Érdemes lenne korlátozni az oldalszámot, jelezve a kidolgozottság elvárt mértékét, vagy a téma súlyát. Csak a projekttel összefüggő tényekre kelljen adatot szolgáltatni. (Pl. élőhelyrekonstrukció esetében nem releváns információ az érintett települések társadalmi-kulturális jellemzőinek taglalása.)

34.

A változatelemzési követelményeket differenciálni kell projekttípusonként. Ha nincs valós változat, vagy részletes számítások nélkül kizárható egy lehetőség, ne kelljen mesterkélt számításokat végezni, műváltozatokat kiizzadni. Az egyes projektelemek változatelemzését be kell mutatni, ha releváns, de ne minden részváltozathoz kelljen komplett, egész projektre kiterjedő változatelemzést bemutatni. A stratégiai és nem technológiai változatok bemutatására kellene ösztönözni a pályázókat.

35.

Egyértelmű útmutatókra van szükség. A különböző útmutatók közötti ellentmondásokat ki kell szűrni, az útmutatókat igazítani kell a változó feltételekhez. A karbantartást periódikusan célszerű végezni, hogy a kiírások feltételrendszere meghatározott ideig mindenképpen állandó legyen.

36.

Az RMT útmutatókból a CBA-ra vonatkozó részeket ki kellene venni. A CBA útmutatóba a különböző projekttípusok specialitásait be kell építeni.

37.

A megelőző régészeti feltáráson kívül támogatható projektelem legyen a mentő régészeti feltárás is.

38.

Régészeti feltárásokat az előkészítő szakaszon túl is szükséges lenne finanszírozni.

39.

A pályázatok értékeléséhez egy állandó szakmai bázis felállítása javasolt, amelyben a felhalmozódott tapasztalatok átadásáról gondoskodni kell. A KSZ általi belső értékelést fejleszteni kell, de a külső értékelők szerepét nem lehet teljesen kizárni. Vegyes értékelési módszer javasolt, az értékelők közötti információcsere fórumának megteremtésével.

40.

A pályázatok értékelésekor, a döntések meghozatalakor a KSZ és az értékelők egységes megközelítését biztosítani szükséges személytől függetlenül.

41.

A horizontális vállalások rendszerét a projekttípusok jellegéhez kell igazítani. A több pályázattal rendelkező kedvezményezetteknél elég csak egyszer ezt lejelenteni és ellenőrizni is csak egyszer javasolt.

60

42.

Az előkészítésre adott támogatások rendszerét ki kell terjeszteni. Az előkészítési támogatás mértéke ne csak a lakosságtól függjön, hanem a tervezési feladat nagyságától, bonyolultságától is.

43.

Az előkészítő szakaszban is célszerű a projektmenedzsment szervezet létrehozása és finanszírozási lehetőségének megteremtése.

44.

Az egyszerűsített eljárásrendet ki kell terjeszteni, ne csak az energetikánál legyen ilyen, hanem a kisprojekteknél is.

45.

A döntés-előkészítés során differenciálni kell a projektméret és a projekt bonyolultság alapján. A könnyített és standard eljárás mellé egy új eljárást kell kidolgozni a tartalmilag is könnyített eljárást.

46.

A döntési, értékelési folyamatok gyorsítása (kevesebb tisztázó kérdés kör, értékelők, döntéshozók megalapozottabb állásfoglalása) érdekében a kedvezményezettel való közvetlen kommunikáció valamilyen formáját ki kellene alakítani (lásd pl. JASPERS gyakorlat).

47.

A Döntéselőkészítő Bizottságok felállítása nagy és problémás projekteknél javasolható.

48.

A derogációs fejlesztéseket, ahol a kedvezményezettek és a cél determinált központilag kiemelten kell segíteni. A pályázati forma helyett egy speciális, egyszerűsített jelentkezési forma kidolgozása javasolt. Ebben a rendszerben is szükség van a változatelemzésre és a CBA készítésre. Fenn kell tartani az állami megvalósítás lehetőségét.

49.

A gyorsabb megvalósítás érdekében egyes nagy projekteknél a szakaszolás lehetőségét meg kell teremteni. A projektcsoportra való pályázás lehetőségét is ki kell dolgozni.

50.

A pályázati kiírásokat, RMT útmutatókat az adott projekttípus jellegéhez kell igazítani, úgy, hogy minél kevesebb felesleges formai elvárás legyen benne.

51.

A jelenlegi értékelési struktúra helyett, ahol egy alappontszám már elegendő a támogatás megítéléséhez, nagyobb teret kellene adni az olyan jellegű pályázatoknak (pl. az eneregtika területén), ahol a pályázatok egymással is versenyeznek a sikerért. Ezzel a költség-hatékonyság és az abszorpció is növelhető.

52.

Az Európai Önerő Alap feltételeit úgy kell módosítani, hogy a pályázásnak ne legyen feltétele a számlázás.

53.

Pályázatok színvonalának növelésére érdekében javasolható a pályázatíró cégek felkészítése és kvalifikálása.

54.

A 100%-os támogatottsági körben célszerű egy központi, professzionális szakértői kör megteremtése, akiket a kedvezményezettek felkérhetnének a pályázat elkészítésére.

55.

Pályázók segítése érdekében jó lehet egy tudásbázis létrehozása, ahová a sikeres pályázatok kivonatai kerülnének be. Ezzel ötleteket adnának a pályázóknak és felhívnák a figyelmet a leggyakoribb buktatókra, kerülendő hibákra. 61

56.

Pályázati díj bevezetése szankcionálására.

szükséges

az

előírásokat

be

nem

tartó

pályázók

57.

Érdemes ösztönözni a kedvezményezetteket a színvonalas pályázatok készítésére, és a végrehajtás tervszerű lebonyolítására. Ennek érdekében támogatási bónusz rendszer kidolgozása javasolt.

58.

Az előkészítő szakaszban kidolgozottabb, problémaorientált lakossági tájékoztatásra van szükség, az interaktív jelleget erősíteni szükséges. A kötelezően megkövetelt módszerek differenciálása javasolt a projekt jellege és a megvalósítás helyszíne szerint (pl. lakatlan területen a tábla kirakása nem hatékony). Megvalósítási időszakra vonatkozó javaslatok

59.

A soktagú önkormányzati társulások, mint kedvezményezettek nem alkalmasak a projektek menedzselésére. Kisebb projekteket, kevesebb érintettel kellene létrehozni.

60.

Célszerű volna egységes szerződésminta kialakítása a kivitelezői szerződésekre

61.

Javasolható az elszámolást segítő, az elszámolható/nem elszámolható költségek körének minél konkrétabb lehatárolását tartalmazó útmutatók készítése.

62.

A költségek kétszeri ellenőrzését meg kell szüntetni (elegendő vagy pályázati szakaszban, vagy tendereztetéskor).

63.

A projekt menedzselés módját döntse el a kedvezményezett. Az adott költséget a kedvezményezett a jogszabályoknak megfelelően használhassa fel, szabadon megválasztva, hogy saját menedzsmentet, külső menedzsmentet, vagy – ami a mostani tapasztalatok szerint a leginkább javasolt – kombinált megoldás: saját menedzsment bizonyos témákra külső szakértők bevonása.

64.

Rugalmasabb költségátcsoportosítási lehetőségek megteremtése nemcsak a sorokon belül, egyes sorok között is.

65.

Az utófinanszírozás problémáit a támogatás folyósítás rendszerének módosításával, az előfinanszírozás, a szállítói finanszírozás kiterjesztésével kell megoldani.

66.

Az elszámolások egyszerűsítése javasolt oly módon is, hogy az ún. járulékos költségeket, soft költségeket (PR, projektmenedzsment stb.) ne kelljen az intézmény-rendszernek tételesen ellenőriznie.

68.

Az állami tulajdonú fejlesztések vagyonkezelési kérdéseit rendezni kell (pl. nem a kedvezményezett a vagyonkezelő, vagy más minisztériumhoz tartozik a vagyonkezelő).

69.

A kisajátítások egyszerűsítése érdekében a kisajátítási tervhez csatolt 1 év helyett hosszabb időszakra szóljon a záradék.

70.

A kivitelezés ellenőrzésének számát csökkenteni kellene. A helyszíni ellenőrzéseknél pedig azt a gyakorlatot kellene általánossá tenni, hogy előre bekérik elektronikus formátumban a dokumentumokat, és a helyszínen már célirányosan vizsgálják azokat. 62

71.

A próbaüzemek idejét, időzítését és módját újra kellene szabályozni (pl. téli, nyári próbaüzem lehetőségének biztosítása érdekében a próbaüzemi idő meghosszabbítása javasolt). Fenntartási időszakra vonatkozó javaslatok

72.

A fenntartási időszak monitorozását, ellenőrzését ki kell dolgozni és a feltételeit is biztosítani kell.

73.

Az állami, önkormányzati intézmények 100%-os támogatású projektjeinél a fenn-tartási költségek tervezését a pályázatíró oldalon megalapozottabbá kell tenni. Az értékelés során is nagyobb figyelmet kell erre fordítani. A fenntartási ígérvények rendszerét egységesíteni kell. A fenntartás finanszírozását pedig a minisztériumok és az önkormányzatok a költség-vetésében önálló tételként kell tervezni. Szakterületi javaslatok 1. prioritás

74.

Javasolt az üzemeltetők bevonása a pályázatkészítés és a projektmegvalósítás minden szakaszában.

75.

Elő kell segíteni, hogy a technológia fejlesztésére szoruló kis vízművek helyett a sok szempontból előnyösebb, nagyobb vízműtelepek és regionális, kistérségi ellátórendszerek fejlesztése valósuljon meg.

76.

A tendereztetés változtatása javasolt a tisztítási projekteknél: a FIDIC sárga könyves tender helyett más megoldást kell választani (piros könyv, vagy egyéb).

77.

Elő kell segíteni, hogy mind a projektek tervezésénél, mind az agglomerációs lehatárolásnál, mind a csatornázható területek kijelölésénél, a jelenleginél is következetesebben érvényesüljenek a gazdasági szempontok.

78.

Az egyedi szennyvízkezelési rendszerek elterjesztését elősegítő programot kell kidolgozni, a megfelelő jogszabályi és intézményi hátteret megteremteni.

79.

A pályázatoknál meg kellene követelni az agglomerációk teljes területén az irányelv szerinti megfelelő megoldásokat, tehát a nem csatornázott területeken a megfelelő egyedi szennyvízkezelést.

80.

A települési szilárd hulladékgazdálkodás területén olyan konstrukció kidolgozása volna jó, ami lehetővé teszi a meglévő szelektív hulladékgyűjtési rendszerek továbbfejlesztését.

81.

A hazai hulladékos pályázati gyakorlatban a technológiáknál nem csak a műszaki tartalmat, hanem a hazai, helyi felvevőpiac sajátosságait is figyelembe kellene venni.

82.

A hulladékkezelési díj esetében a mennyiség-arányos tarifa ajánlott, ez ösztönözné a szelektív hulladékgyűjtést, és a komposztálást is.

83.

A víz- és hulladékdíjak központi megállapításának és az EU-pályázatokban szereplő díjképzésnek az összhangját meg kell teremteni. 63

Szakterületi javaslatok 2. prioritás 84.

A mezőgazdasági alapok és a környezeti-energetikai alapok között biztosítani kell a megfelelő kapcsolatot, az összehangolást (lásd pl. tájgazdálkodási projektekben a területhasználat váltás biztosítása).

85.

A Víz Keretirányelv ökológiai típusú elvárásait elfogadottabbá kellene tenni a vízügyi szakmában, a természetvédelmi és a vízügyi szakma ellentétét mérsékelni kellene képzések, fórumok szervezésével, tájékoztatással.

86.

Pályázati kiírásokat jobban kellene specializálni, a projektek jellegéhez igazítani.

87.

A több minisztériumhoz tartozó intézménynek (pl. VIZIG, nemzeti park) együttműködését elő kell segíteni, főkét a vagyonkezelés és az üzemeltetés, valamint a fenntartási költségek biztosítása területén.

88.

A hatósági és pályázati elvárások összeegyeztetését biztosítani kell különösen a rekultiváció és a kármentesítés területén. Szakterületi javaslatok 3. prioritás

89.

A monitoring tevékenység komplettebb támogatására is szükség volna: pl. protokollok kidolgozásához szakértők megbízása.

90.

Szükség lenne kis projektek támogatási konstrukciójának létrehozására a helyi civil szervezetek pályázásának elősegítése érdekében, különösen a nem védett területek megőrzése terén.

91.

A vonalas létesítmények üzemeltetőit érdekeltté kell tenni a természetvédelmi fejlesztésekben, hogy valóban pályázzanak.

92.

Bizonyos természetvédelmi tevékenységeknél (invazív fajok írtása, erdőszerkezet átalakítás) az utógondozást (pár év múlva ismét szükséges beavatkozásokat) is finanszírozni kellene. Megoldási mód lehetne a projekt szakaszolása.

93.

Az élőhelyrekonstrukciós projekteknél mindig szükség van célirányos monitoringra azért, hogy: a) a tényleges ökológiai eredményeket (fajösszetétel változása, elterjedési terület változása) nyomon lehessen követni, és ne kellejen megelégednünk az output indikátorokkal, b) egy-egy technológia sikerességét, hatékonyságát egy másikhoz képest meg lehessen ítélni (pl. hidromechanizációs kotrás kontra lecsapolás-szárazkotrás-visszaárasztás közül, melyik lenne természetvédelmi szempontból a kedvezőbb), az ilyen vizsgálatok megalapoznák meg a legjobb technológia kiválasztását. Szakterületi javaslatok 4.,5. prioritás

94.

A támogatási célokat, a támogatási arányokat a jövedelmezőség figyelembevételével kell finomítani. 64

95.

A támogatási konstrukciók megalapozása érdekében benchmark számítások készítése javasolható (pl. a jó hatásfokú, kombinált technológiákra).

96.

A korábban támogatott harmadik feles finanszírozási konstrukciókat újra támogatni kellene, hiszen ez a rosszabb likviditási helyzetű, illetve kevesebb önerővel rendelkező pályázók számára is lehetővé tenné az energiatakarékossági projektek megvalósítását.

97.

A megújuló energiás projekteknél nagyobb figyelmet kell fordítani a hőhasznosítás megoldására.

98.

10% tartalék képzési lehetőség megteremtése lenne szükséges.

99.

Célszerű lenne összehangolni a KEOP és a KÁT keretében készítendő üzleti terveket.

100.

Pályázati finanszírozások rendszerének módosítása, az ütemekre bontott támogatás preferálása, kizárólagos utófinanszírozás megszüntetése javasolt.

101.

A pályázók jövőbeli felkészüléséhez javasolható az ismert hazai és külországi referenciahelyek, kiállítások felkeresése, konzultációs tevékenységük bővítése, valamint színvonalasabb alapozó munkák készíttetése.

102.

A METÁR beígérése miatti bizonytalanság megszüntetése és a megújuló energia támogatások racionalizálása érdekében javasolt a METÁR rendszer bevezetése, KÁT/METÁR rendszer összehangolása, kiegészítése. A beruházási támogatások így a METÁR-ra nem jogosult projektekre nagyobb arányban lennének fordíthatók.

103.

Bizonyos konstrukciókban a minimális jövedelmezőségi (BMR) kritériumok (pl. 0,2,4%) bevezetése, illetve emelése javasolt

Mellékletek jegyzéke 1. melléklet

KEOP végrehajtásának prioritásonként és projektciklusonkénti értékelése

2. melléklet

Makrogazdasági értékelés A megvalósítás gazdasági-társadalmi beágyazottságának általános értékelése, makrogazdasági folyamatok, társadalmi feszültségek hatása a KEOP végrehajtására

3. melléklet

Nemzetközi tapasztalatok feldolgozása A környezetvédelemhez és a környezetbarát energiagazdálkodáshoz kapcsolódó Operatív Programok végrehajtásának folyamatértékelése A közép- és kelet-európai EU-tagállamokban a 2007-2013 közötti költségve65

tési időszakban felmerülő tipikus problémák, hibák, akadályok és szűk keresztmetszetek nemzetközi összehasonlítása 4. melléklet

A KEOP pályázatok engedélyezési eljárásai és az ezekkel kapcsolatos problémák

5. melléklet

A KEOP energetikai projektek hatékonysági és jövedelmezőségi értékelése

6. melléklet

A projektek 5 éves fenntartási kötelezettségének hatása az önkormányzati és minisztériumi költségvetésekre

7. melléklet

KEOP végrehajtásának helyzetértékelése

8. melléklet

A KEOP pályázati kiírásokra vonatkozó társadalmi egyeztetések értékelése

9. melléklet

A KEOP pályázati kiírások stabilitásának értékelése a pályázati közlemények elemzésével.

10. melléklet

Az önkormányzatok és a vállalatok körében, a KEOP pályázati rendszerrel kapcsolatban végzett felmérés eredményei

11. melléklet

KEOP tervezése, igényfelmérés

12. melléklet

A KEOP és egyes más támogatási források kapcsolata

13. melléklet

A KEOP végrehajtás egyes feltételeinek értékelése – az értékelés módszertana. Zárójelentés – 2. lot

14. melléklet

Adatbázisok kialakításának módszertana és problémák az adatforrásokkal

15. melléklet

Esettanulmányok és koncepciók

16. melléklet

Interjúkivonatok és interjúvázlatok

17. melléklet

A 3. prioritás (természetvédelem) értékelése interjúk és kérdőívek alapján

18. melléklet

Jelentés a KEOP energetikai projektekről készített kedvezményezetti interjúkról

19. melléklet

Használható indikátorok meghatározása, OP indikátorok és projektindikátorok összehasonlítása 66

20. melléklet

Értékelési alapadatbázis

21. melléklet

Elemzési adatbázisok helyzetértékelés

22 melléklet

Fenntartási költségek adatbázisa

23. melléklet

Energia projektek adatbázisa

24. melléklet

Pályázati közlemények adatbázisa

25. melléklet

Pályázati kiírások társadalmi egyeztetésének adatbázisa

26. melléklet

Számlázási adatbázis

prioritásonkénti

67