Kebijakan Sebagai Proses
Darmawan Senin, 24 September 2012
Tujuan Instruksional Khusus
Setelah mengikuti perkuliahan ini, mahasiswa diharapkan dapat memahami proses kegiatan penyusunan kebijakan
Proses Kebijakan
Kebijakan publik dilihat sebagai suatu kesatuan sistem yang bergerak dari satu bagian ke bagian lain secara sinambung, saling menentukan, saling membentuk (Nugroho, 2009)
David Easton (1984) Analog dengan sistem biologi Proses interaksi antara mahluk hidup dengan lingkungannya menciptakan kelangsungan perubahan hidup yang relatif stabil Analognya adalah kebijakan merupakan hasil atau output sistem (politik) Sistem politik terdiri dari input, throughput dan output
Pendekatan Sistem Easton Environment
Environment
INPUT
support
A POLITICAL SYSTEM
Feedbacks
decisions or policies
OUTPUT
demands
Anderson, dkk (1978) Stage 1:
Stage 2:
Stage 3:
Stage 4:
Stage 5:
• Policy agenda
• Policy formulation
• Policy adoption
• Policy implementation
• Policy evaluation
Thomas R. Dye (1995) Identification of policy problem
Agenda setting
Policy formulation
Policy legitimation
Policy implementation
Policy evaluation
William N. Dunn (1981) Policy Performance
evaluation
forecasting
Policy Problems
Problem structuring
Observed Policy Outcomes
Problem structuring
Problem structuring
Expected Policy Outcomes
Problem structuring monitoring
Preferred Policies
recommendation
Patton & Savicky (1983) Define the problem Implement the preferred policy
Determine evaluation criteria
Select preferred policy
Identify alternative policies Evaluate alternative policies
Model Proses Kebijakan Linear Easton, Anderson, Dye, Meier, Hogwood & Gunn Cycle Patton & Savicky Decision Tree Merilee Grindle & John Thomas Centralist, Pluralist, Fragmented & Multidirected David Scott
Pola Dasar Proses Kebijakan Gagasan Kebijakan Formalisasi – Legalisasi Kebijakan Implementasi Kinerja Kebijakan
Proses Kebijakan Ideal Proses kebijakan Proses politik Isu Kebijakan (agenda pemerintah) input
Evaluasi kebijakan
Formulasi Kebijakan
Implementasi Kebijakan
proses
Lingkungan kebijakan
Kinerja Kebijakan
output
Proses Perumusan Kebijakan Hogwood & Gunn (Policy Analysis for the Real World, 1984) Deciding to decide (agenda setting) Deciding how to decide (issue filtration) Issue definition Forecasting Setting objectives and priorities Option analysis Policy implementation, monitoring and control Evaluation and review Policy maintenance, succession or termination
Hogwood dan Gunn, Policy Analysis for The Real World, 1984
Memutuskan untuk mengambil keputusan (pencarian isu dan penentuan agenda) Memutuskan bagaimana cara memutuskan (penyaringan isu) Mendifinisikan isu Memprakirakan (forecasting) Menentukan tujuan dan prioritas Menganalisis berbagai pilihan Penerapan kebijakan, pemantauan dan pengendalian Evaluasi dan pengkajian Melanjutkan kebijakan, pergantian atau penghentian
1. Memutuskan untuk mengambil keputusan (pencarian isu dan penentuan agenda) Pentingnya pencarian isu
Kontribusi potensial dari analisis kebijakan pada tahap lanjutan dari proses penyusunan kebijakan tergantung kapan dan bagaimana awal dari isu kebijakan tersebut diidentifikasi
Berbagai metode dipergunakan untuk mengidentifikasi isu kebijakan
Pentingnya penentuan agenda
Mengapa dan bagaimana isu yang ada terpilih untuk diagendakan untuk didiskusikan ataupun diambil tindakan?
Pertimbangan: 1) isu tersebut mencapai tahap kritis dan tidak bisa lagi diabaikan; 2) isu tersebut telah menjadi topik utama permasalahan yang lebih besar; 3) isu tersebut menyentuh emosi publik; 4) isu telah berdampak luas; 5) isu yang menimbulkan prasangka terhadap kewenangan dan legitimasi pemerintahan; 6) isu tersebut telah menjadi populer; 7) dll
Penentuan agenda banyak ditentukan oleh aktivitas dan pengaruh “penentu agenda (agenda setter)” seperti: 1) kelompok massa; 2) demonstran; 3) pimpinan partai politik; 4) pejabat tinggi pemerintah; 5) redaktur media massa; 6) pakar
2. Memutuskan bagaimana cara memutuskan (penjaringan isu)
Tidak ada satu cara yang terbaik (no “one best way”) Terjadi di setiap aras unit pemerintahan/organisasi Kriteria untuk menjaring isu dapat bersifat subyektif, berbeda antar waktu, berbeda antar organisasi, kemungkinan tumpang tindih, kemungkinan dianalisis secara formal, sistematik atau tidak, dll Cara paling efektif kemungkinan adalah menyusun daftar kriteria berdasarkan beberapa kajian kemudian diujicobakan Pendekatan berdasarkan konteks isu: 1) apakah ada waktu; 2) apa pengaruhnya terhadap politik; 3) bagaimana posisi terdahulu; 4) sejauhmana pengaruhnya terhadap organisasi Pendekatan berdasarkan karakteristik internal: 1) apakah ada sejumlah pilihan; 2) seberapa jauh konsensus yang ada terhadap isu dan solusinya; 3) seberapa pelik isu tersebut; 4) seberapa jauh ketidakpastian isu dan kemungkinan hasil akhirnya; 5) berapa besar mengandung nilai-nilai yang ada di masyarakat Pendekatan berdasarkan dampak: 1) berapa besar skala konsekuensinya; 2) berapa banyak masyarakat yang terkena dampak; 3) berapa besar signifikansi kelompok yang terkena dampak; 4) berapa signifikan dampak terhadap kelompok tertentu; 5) apakah isu berpengaruh terhadap isu lain; 6) apa pengaruhnya terhadap fleksibilitas aksi pemerintah dimasa mendatang Pendekatan berdasarkan biaya aksi dan biaya analisis: 1) berapa besar biaya aksi; 2) biaya bertahap atau sekaligus; 3) berapa lama pembiayaan; 4) berapa besar biaya analisis; 5) apakah biaya yang dikeluarkan sepadan
3.
Mendefinisikan isu
Merupakan proses dimana satu isu (problem, peluang, tren) telah dikenali dan diletakan sebagai agenda kebijakan publik, dieksplorasi, diartikulasikan, dikuantifikasi, diterima penyebabnya, komponennya dan konsekuensinya oleh berbagai kelompok yang berminat (interested parties)
Pendekatan terhadap pendefinisian isu: 1) siapa yang mengatakan ada permasalahan dan mengapa; 2) apakah benar2 permasalahan; 3) apakah peluang kesepakatannya; 4) apakah waktunya sudah tepat; 5) apakah ada kerangka kebijakan tertentu pada para pendefinisi; 6) apakah ada alternatif kerangka kebijakan lain; 7) apakah tingkat pengelompokannya; 8) apakah penyebabnya dipahami; 9) apakah implikasinya bisa dispesifikasikan atau dikuantifikasi; 10) kapan isu tersebut dikaji kembali
4.
Memprakirakan (forecasting) Prakiraan penting karena pilihan yang diambil saat ini mempengaruhi masa depan, dan apa yang terjadi di masa depan akan mempengaruhi dampak dari pilihan yang diambil di masa kini. Dalam menentukan pilihan, secara implisit dan eksplisit kita membuat asumsi-asumsi mengenai masa depan. Prakiraan adalah membuat asumsi2 tersebut eksplisit dan menyeluruh sehingga pilihan yang dibuat lebih baik Membutuhkan pengetahuan tentang teknik-teknik yang tersedia, kekurangan dan kelebihannya Prakiraan tidak meramalkan masa depan tapi membantu menghadapi ketidakpastian, perubahan dan implikasi opsi-opsi kebijakan Prakiraan juga perlu memperhatikan bagaimana akan digunakan, selain bagaimana dilakukan Prakiraan bisa sangat mahal sehingga perlu disetimbangkan antara manfaat, biaya dan penggunaannya.
5.
Menentukan tujuan dan prioritas Tujuan yang spesifik dan dipahami secara luas akan memberikan perasaan kegunaan (sense of purpose) dan arahan pada satu organisasi dan berbagai program serta kebijakan yang dibuatnya. Penentuan tujuan terkait dengan tahapan sebelumnya. Bila pernyataan hasil prakiraan adalah perkiraan masa depan (expected future), maka pernyataan hasil penentuan tujuan adalah masa depan yang diharapkan (desired future) Tujuan sebagai kunci tetapi elemen yang bermasalah dalam analisis kelembagaan: 1) masalah identifikasi tujuan organisasi; 2) bukan organisasi yang punya tujuan tapi orang-orangnya; 3) pernyataan dan kenyataan tujuan bisa berbeda; 4) pernyataan tujuan banyak dan tidak selaras; 5) tujuan berubah sesuai waktu; 6) berbagai jenis tujuan Daftar periksa tujuan: 1) dimana kondisi saat ini; 2) apa/kemana kondisi yang diinginkan; 3) apa yang menghalangi; 4) apa yang dibutuhkan dari orang lain; 5) apa yang harus dilakukan di tiap aras; 6) bagaimana menangani lebih dari satu tujuan; 7) apa tolok ukur keberhasilan; 8) apakah keberhasilan harus dapat diukur; 9) apa yang menjadi syarat keberhasilan; 10) apa yang harus dilakukan bila tidak tercapai Prioritasi tujuan Kemauan untuk memilih sangatlah penting, demikian pula kekuatan untuk mempertahankan pilihan tersebut. Selain itu memiliki kapasitas teknis untuk memilih juga merupakan landasan kebutuhan. Berbagai tipe kriteria penentuan prioritas dapat meliputi hal-hal yang bersifat faktual yang masuk akal, obyektif dan teknis, tetapi dapat pula bersifat subyektif dan semata mata penilaian politis, misalnya 1) Kriteria intrinsik (mendasar); 2) Permintaan; 3) Kebutuhan; 4) Manfaat Sosial atau Ekonomis Sebaiknya tidak semata pendekatan mekanis tetapi berupa proses dialog antara analis dan pengambil kebijakan
6.
Menganalisis berbagai pilihan
Penggunaan metode analitis ataupun obyektif bisa jadi sangat terbatas karena sebagian besar isu didominasi oleh pertimbangan politis ataupun nilai-nilai tertentu.
Bilapun memungkinkan prosesnya adalah: 1) identifikasi opsi yang tersedia dan mempertimbangkan perlunya ada tambahan opsi lain; 2) mendefinisikan opsi secara seksama; 3) melakukan penilaian dan perbandingan antar opsi dengan berbagai kriteria; 4) menyampaikan opsi terbaik pada pengambil keputusan
Beberapa teknik analisis keputusan: 1) Linear programming; 2) Dynamic programming; 3) Pay-off matrix; 4) Decision Tress; 5) Risk analysis; 6) Queuing theory; 7) Inventory models; *0 etc.
7. Penerapan kebijakan, pemantauan dan pengendalian
Non-implementation vs Unsuccessful implementation
Kegagalan disebabkan oleh: 1) pelaksanaan yang buruk; 2) kebijakan yang buruk; 3) nasib buruk
Mengapa kondisi ideal implementasi kebijakan tidak dapat diperoleh: 1) adanya hambatan pengaruh eksternal; 2) waktu dan sumber daya tidak mencukupi; 3) ketersediaan kombinasi sumber daya tidak tersedia; 4) kebijakan dibuat tanpa teori sebab-akibat yang valid; 5) hubungan antara sebab-akibat adalah tidak langsung dan banyak kaitan lainnya; 6) faktor ketergantungan besar; 7) tidak ada kesepakatan pemahaman dan tujuan; 8) urutan aksi dan tugas tidak tertata baik; 9) komunikasi dan koordinasi buruk; 10) kepatuhan/ketaatan tidak ada
Pendekatan implementasi kebijakan: 1) pendekatan struktural/organisasional; 2) pendekatan prosedural dan manajerial; 3) pendekatan kebiasaan dan tingkah laku; 4) pendekatan politis
8. Evaluasi dan pengkajian
Terkait dengan peristiwa setelah kebijakan di implementasikan
Harus sudah dipikirkan sebelum diimplementasikan
Harus mulai pada tahap pemilihan opsi dan desain program
Perhatian bukan hanya pada bagaimana evaluasi dilakukan dengan baik, tetapi juga bagaimana hasilnya dipergunakan
Pemantauan membutuhkan rangkaian informasi dan spesifikasi awal mengenai bagaimana program yang dilaksanakan tersebut dinilai
Teknis evaluasi sistematis: 1) Kajian sebelum-sesudah; 2) Modelling; 3) metode eksperimental; 4) metode kuasi eksperimental; 5) analisis cost-benefit; 6)
9. Melanjutkan kebijakan, pergantian atau penghentian
Akhir dan awal dari lingkaran proses kebijakan
Berbagai varian pergantian atau penghentian: 1) fungsional; 2) kelembagaan; 3) penghentian kebijakan atau pergantian; 4) penghentian program atau pergantian
Kesulitan menghentikan kebijakan: 1) keengganan intelektual; 2) kurangnya insentif politik; 3) sifat permanen institusi; 4) dinamika konservasionis; 5) koalisi menentang penghentian; 6) kendala hukum; 7) biaya awal yang tinggi; 8) konsekuensi buruk; 9) penundaan dan penolakan
Terima Kasih
