Keberadaan UUPA Sebagai Lex Specialis

JURNAL NANGGROE ISSN 2302-6219 Volume 4 Nomor 3 (Desember 2015) Bagian Hukum Tata Negara Fakultas Hukum Universitas Malikussaleh

NANGGROE JURNAL HUKUM TATA NEGARA

ORIGINAL ARTICLE

Keberadaan UUPA Sebagai Lex Specialis Mukhlis1

Abstrak

Correspondence: [email protected] 1. 2.

Fakultas Hukum Universitas Malikussaleh Pusat Studi Hukum dan Pemerintahan Lhokseumawe

Undang-Undang Nomor 44 Tahun 1999 dan Undang-Undang Undang Nomor 11 Tahun 2006 merupakan Undang-undang undang yang memberikan keistimewaan dan kekhususan untuk Aceh. Dalam perjalanannya, keistimewaan dan kekhususan Aceh menimbulkan polemik yang dianggap saling bertentangan dengan undang-undang lainnya yang dikeluarkan kemudian, seiring dengan perkembangan politik di Indonesia. Tulisan ini menguraikan yang berkaitan dengan UndangUndang Undang Pemerintahan Aceh sebagai lex specialis. specialis Terjadinya konflik antara dua undang-undang undang maka akan berlaku secara konsisten asas lex spesialis derogat legi generalis dan asas lex superior derogat legi inferiori. Penerapan hukum asas lex specialis derogatlegi generalis di Aceh, Aceh bahwa UUPA yang harus dilihat dari hakikat dan subtansi yang diatur, dalam kedua peraturan yang dipertentangkan, UUPA didahulukan, baru kemudian UU lainnya dalam hal UUPA dan Qanun tidak mengaturnya.

Kata Kunci: UUPA dan Lex specialis

Jurnal Hukum Tata Negara NANGGROE: Volume 4 Nomor 3 (Desember 2015)| 24

ISSN 2302-6219

Keberadaan UUPA sebagai Lex Specialis – Mukhlis (24-42)

A. PENDAHULUAN

Undang

1. Latar Belakang UUPA merupakan suatu kata

Nomor

18

Daerah

Istimewa

Aceh

sebagai

Provinsi

Nanggroe

Aceh

perkembangannya

singkatan

Nomor

menyebutkan

bagi

Provinsi

masyarakat Aceh. UUPA merupakan untuk

Khusus

Otonomi

Darussalam,

dipakai

2001

tentang

yang sering terdengar dari dan oleh

yang

Tahun

dalam

18

Undang-Undang

Tahun

2001

dicabut

Undang-Undang

dengan Undang-Undang Nomor 11

Pemerintahan Aceh atau Undang-

Tahun 2006 tentang Pemerintahan

Undang

Aceh.

tentang

Nomor

11

Tahun

Pemerintahan

2006 Aceh.

Dalam perjalanannya, keisti-

Sebelum UU Pemerintahan Aceh keluar, istilah UUPA sering dipakai

mewaan

dan

untuk menyebutkan Undang-Undang

menimbulkan

Pokok Agraria yaitu UU No. 5 Tahun

dianggap

1960.

dengan undang-undang lainnya yang dikeluarkan Undang-Undang

Nomor

11

kekhususan

Aceh

polemik

yang

saling

bertentangan

kemudian

seiring

dengan per-kembangan politik di

tahun 2006 tentang Pemerintahan

Indonesia.

Aceh

beberapa konflik regulasi dalam

(UUPA)

lahir

sebagai

Sehingga

timbul

Implemtasi butir-butir kesepakatan

pelaksanaannya,

dalam MoU Helsinki pada tanggal 15

pelaksanaan Pilkada tahun 2012,

Agustus 2005, perdamaian Aceh dari

Pemilihan anggota KIP, penafsiran

konflik bersenjata di mulai, MoU

UU yang berbeda antara DPRA dan

Helsniki

Bawaslu, dan lain-lain.

mengakiri

permusuhan

seperti

antara Pemerintah Pusat dengan Berdasarkan

Gerakan Aceh Merdeka.

uraian

dan

kenyataan di atas, pertentangan Sebelum

UU

tersebut

yang

dianggap

dikeluarkanlah,telah

dikeluarkan

merupakan

juga

Nomor

istimewa,

Tahun garaan

Undang-Undang 1999

tentang

Keistimewaan

44

Penyeleng-

penerapan

bahwa

daerah

khusus

sehingga berbagai

Aceh dan dalam

peraturan

Provinsi

perundang-undangan di Aceh harus

Daerah Istimewa Aceh dan Undang-

disesuaikan dengan hal tersebut.


ISSN 2302-6219


Tulisan ini mencoba menguraikan

undangan

tersebut

yang

berdasarkan

sistem

berkaitan

dengan

Undang-

disusun baik.1

yang

Undang Pemerintahan Aceh sebagai

Pembentukan peraturan perundang-

lex specialis.

undangan

tentunya

berpedoman 2. Identifikasi Masalah Berdasarkan belakang

di

uraian

latar Lex

dapatlah

masalah

yaitu

bagaimanakah keberadaan UndangUndang Pemerintahan Aceh sebagai lex specialis?

kalimat

derogat

legi

ini

tujuan

dari

adalah

untuk

menemukan konsepsi yang tepat mengenai

keberadaan

Undang-

Undang Peme-rintahan Aceh sebagai lex specialis.

yang

spesialis

bermasyarakat,

berbangsa

dan

bernegara. Peraturan perundangundangan yang baik akan dapat berlaku secara efektif dan efesien manakala

peraturan

perundang-

yang

generalis

pengetahuan

hukum

persoalan

berbagai

derogat

hukum

peraturan Asas

legi

lex

generalis

mengandung makna bahwa aturan hukum

2

undangan merupakan bagian hukum

nakan untuk mengatur kehidupan

legi

perundang-undangan.

perundang-

tertulis pada umumnya dipergu-

specialis

generalis

derogat

melihat

dalam

B. PEMBAHASAN

Peraturan

lex

penerapan hukum positif.3 Asas lex

1

1. Definisi dan Pemahaman Lex Spesialis

merupakan

merupakan salah satu asas dalam

merupakan

3. Tujuan Penulisan

penulisan

spesialis

potongan

specialis

Adapun

peraturan

perundang-undangan yang berlaku.2

atas,

diidentifikasikan

kepada

dengan

3

yang

khusus

akan

HAS Natabaya, Sistem Peraturan Perundang-Undangan Indonesia, Konpress dan Tatanusa, Jakarta, 2008, hlm. xiii. Lihat Undang-Undang No. 12 tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, dan permendagri Nomor 1 Tahun 2011 serta untuk Aceh Qanun Aceh No. 5 Tahun 2011. Selain asas tersebut juga dikenal Asas lex superior derogat legi inferiori (peraturan perundangundangan yang lebih tinggi mengeyampingkan peraturan yang lebih rendah), Asas lex posterior derogat legi priori (peraturan perundang-undangan yang baru mengkesampingkan atau meniadakan peraturan perundangundangan yang dikeluarkan sebelumya/lama).


ISSN 2302-6219


mengkesampingkan aturan hukum

ketentuan

yang umum.4 Atau asas lex spesialis

tersebut. Kekhususan itu karena

derogat

diartikan

sifat hakikat dari masalah atau

perun-

persoalanya sendiri.7 Dari segi isi

dang-undangan yang bersifat khusus

hukum dibagi menjadi lex generalis

dapat mengeyampingkan undang-

dan lex spesialis. Lex generalis

undang/peraturan

adalah hukum umum yang berlaku

legi

generalis

undang-undang/peraturan

undangan Amiroeddin

yang

perundangbersifat

Syarif

umum.5

menyebutkan

umum

undang-undang

dan

sedangkan

umum

merupakan

dasar,

spesialis

adalah

yaitu

yang

lex

Undang-undang yang bersifat khusus

hukum

khusus

menyampingkan

undang-undang

menyimpang dari lex generalis. Lex

yang bersifat umum artinya undang-

generalis merupakan dasar dari lex

undang yang mengatur persoalan-

specialis.8

persoalan pokok secara umum dan Bagir Manan menyebutkan

berlaku umum pula.6

ada beberapa prinsip yang harus Pertanyaan kemudian yang membedakan peraturan yang umum dengan yang khusus

apa?

Pada

diperhatikan spesialis yaitu:

dalam

derogat

asas

legi

lex

generalis

9

awalnya pemahaman yang diberikan sebagai contoh adalah ketentuan

a) Ketentuan-ketentuan yang dida-

dalam KUHDagang (khusus) dengan

pati dalam aturan hukum umum

KUHPerdata(umum).

tetap

berlaku,

diatur

khusus

Undang-undang yang umum mengatur

hukum

persoalan-persoalan

Mengapa

kecuali dalam

khusus yang

aturan

tersebut. ditonjolkan

pokok tetapi mengaturnya secara

prinsip

khusus menyimpang dari ketentuan-

tetap berlaku? Karena aturan hukum

4

5 6

Bagir Manan, Hukum Positif Indonesia (Suatu Kajian Teoritik), FH UII Press, Yogyakarta, 2004, hlm. 57. HAS Natabaya, Op Cit, hlm. 38. Amiroeddin Syarif, PerundangUndangan Dasar, Jenis Dan Teknik Membuatnya, bina aksara, Jakarta, 1987, hlm. 81.

7 8

9

aturan

yang

khusus

hukum

umum

merupakan

Ibid. Sudikno Mertokusumo, Mengenal Hukum suatu Pengantar, Liberty, Yogyakarta, 203, hlm. 129. Bagir Manan, Op Cit, hlm. 56.


ISSN 2302-6219


pengecualian dari aturan hukum

kecuali apabila subtansi peraturan

umum.

perundang-undangan

b) Ketentuan-ketentuan

lex spe-

lebih

tinggi

mngatur hal-hal yang oleh undang-

cialis harus sederajat dengan

undang

ditetapkan

menjadi

ketentuan-ketentuan lex gene-

wewenang

peraturan

perundang-

ralis

undangan

(undang-undang

dengan

undang-undang).

Peraturan

c) Ketentuan-ketentuan cialis

harus

tingkat

lex spe-

rendah.

pemerintah

(PP)

bertingkat lebih atas dari peraturan

dalam

daerah (perda). Tetapi perda yang

lingkungan hukum (rezim) yang

bertentangan dengan PP tidak serta

sama

dengan

merta kalah sehingga dinyatakan

Kitab

Undang-Undang

Dagang

berada

lebih

dan

lex

generalis.

Kitab

Hukum

atau

materi

Undang Hukum Perdata sama-

mengatur

hal-hal

sama

wewenang

lingkungan

hukum keperdataan.

muatan

sah.10

tidak

ternyata

termasuk

Undang-

batal

muatan yang

daerah, perda

Kalau PP

menjadi

dan

materi

berada

dalam

wewenang daerah, maka PP yang Dalam menghadapi dualisme ketentuan

yang

berlaku

memerlukan suatu pemahaman ini. Terjadinya

konflik

mengalah, bukan perda.11

antara

2. Keistimewaan dan Kekhususan Aceh12

dua

undang-undang maka akan berlaku Secara

secara konsisten asas lex spesialis

konsep

Negara

derogat legi generalis dan asas lex

kesatuan dalam negara kesatuan,

superior

inferiori.

tanggung jawab pelaksanaan tugas-

Pemahaman lex superior derogat

tugas pemerintahan pada prinsipnya

legi inferiori mengacu padatertip

tetap berada di tangan pemerintah

derogat

legi

hukum yaitu asas pertingkatan atau hierarki undangan.

peraturan Peraturan

undanganyang tingkatannya peraturan

lebih

perundangperundangtinggi

mengkesampingkan perundang-undangan

yang lebih rendah tingkatannya,

10 11 12

Bagir Manan, Op cit, hlm. 57. Ibid Terkait dengan keistimewan dan kekhususan Aceh dapat dilihat lebih rinci dalam Mukhlis, Keistimewaan dan kekhususan Aceh dalam perspektif negara kesatuan republik Indonesia, Jurnal Ilmu Hukum FH Universitas Riau, Vol 4 Nomor 1 Tahun 2014, hlm. 76-98.


ISSN 2302-6219


pusat. Namun, dikarenakan sistem

(1) UUD 1945 menyebutkan bahwa

pemerintahan

Indonesia

negara mengakui dan menghormati

desentralisasi

satuan-satuan pemerintahan daerah

kekuasaan (pembagian kekuasaan

yang bersifat khusus atau bersifat

secara

istimewa

menganut

di

prinsip

vertikal),

maka

terdapat

yang

diatur

dengan

tugas-tugas tertentu bahkan tugas-

undang-undang. Berdasarkan keten-

tugas istimewa dan khusus yang

tuan Pasal 18B ayat (1) UUD 1945

diurus oleh pemerintahan daerah

tersebut di atas dapat diketahui

(lokal)

pada

bahwa negara mengakui adanya

sendiri.

Hal

ini

dasarnya

akan

menimbulkan

daerah yang bersifat khusus atau

hubungan

timbal

balik

istimewa.

yang

Namun daerah

demikian

melahirkan hubungan kewenangan

pengertian

khusus

atau

dan pengawasan.

istimewa tersebut tidak dijelaskan secara terperinci dalam UUD 1945.

Aceh

DAERAH

Oleh karena itu berkaitan dengan

MODAL, namun sekarang Aceh dapat

hal tersebut perlu diatur dengan

disebut sebagai DAERAH MODEL?.13

undang-undang sebagaimana perin-

Keistimewaan dan kekhususan Aceh

tah UUD 1945 tersebut.

mengalami

merupakan

pasang

surut

dalam

perjalanan ketatanegaraan republik

Perkataan khusus memiliki

Indonesia. Berdasarkan Pasal 18B

cakupan yang luas, antara lain karena dimungkinkan membentuk

13

Gelar kehormatan yang diberikan Presiden bagi Aceh dengan DAERAH MODAL, dan menjanjikan akan memberi hak otonomi yang luas bagi Aceh sehingga dapat menjalankan Syari'at Islam. Namun dalam implementasinya tidak berjalan sebagaimana dijanjikan. Sedangkan daerah model dapat disebutkan banyak konsep yang lahir dari Aceh, namun kemudian di adopsi menjadi bagian dan masuk dalam sistem hukum yang berlaku secara nasional, seperti: MUI, Bappeda, Mahkamah Syariah kemudian menjadi Peradilan Agama, Calon Independen/perseorangan, Partai Politik Lokal, dll.

pemerintahan

daerah

dengan

otonomi khusus (Aceh dan Irian Jaya)14. Mengingat ketentuan Pasal 18B UUD 1945 tersebut maka dapat dikatagorikan Indonesia sebagai

bahwa

dapat daerah

daerah

di

dikatagorikan istimewa

atau

daerah khusus. Daerah istimewa 14

Bagir Manan, Menyonsong Fajar Otonomi Daerah, Yogyakarta: Pusat Studi Hukum, Fakultas Hukum Universitas Islam Indonesia, 2001, hlm. 15.


ISSN 2302-6219


yaitu Daerah Istimewa Yogyakarta

daerah istimewa dan daerah khusus,

dan Daerah Istimewa Aceh, adapun

sehingga

daerah

disebutkan sebagai daerah khusus

khusus

meliputi

Daerah

Khusus Ibukota Jakarta, Papua dan

nama

Aceh

dapat

propinsi daerah istimewa Aceh.

Aceh. Berdasarkan kenyataan di Perjalanan panjang dalam

atas UUD 1945 menyebutkan istilah khusus

atau

Daerah

istimewa,

namun

dapat

disebut

Aceh

pembentukan mengalami

propinsi bermacam

persoalan

mendapat 2 (dua) sebutan yaitu

dan

Daerah

sejarah ketatanegaraan Indonesia.

Istimewa

dan

Daerah

perjuangan

Aceh

panjang

dalam

Ketata-negaran Republik Indonesia

khusus.15

menempatkan Aceh sebagai satuan Aceh

merupakan

istimewa

dan

khusus.

istimewa

terkait

dengan

daerah

pemerintahan daerah yang besifat

Daerah

istimewa

kewi-

dengan

dan

khusus,

kharakter

khas

terkait sejarah

layahan yaitu keistimewaan dalam

perjuangan masyarakat Aceh yang

bidang

agama,

memiliki ketahanan dan daya juang

adat, pendidikan dan peran ulama

yang tinggi. Pemberian otonomi

sebagaimana diatur dalam Undang-

kepada

Undang Nomor 44 Tahun 1999,16

jalan yang panjang dan berliku.

penyelenggaraan

Provinsi

Aceh

melewati

sedangkan daerah khusus terkait dengan pemerintahan sebagaimana diatur dalam Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2006 (sebelumnya diatur Undang-Undang Nomor 18 Tahun 2001),

oleh

karena

itu

Aceh

terdapat 2 (dua) sebutan yaitu 15 16

Mukhlis, Loc.cit. Pemberian sebutan keistimewaan sebelumnya diberikan kepada Daerah Istimewa Aceh berdasarkan Keputusan Perdana Menteri No.1/Misi/1959 yang berlaku pada tanggal 25 Mei 1959, adapun hal yang menjadi perhatian utama adalah bidang keagamaan, peradatan dan pendidikan.

“Disebut sebagai perjuangan “melawan arus” dalam bingkai NKRI, memakan waktu yang lama, dan sangat melelahkan bagi pemerintah pusat maupun pemerintah daerah. Tidak hanya itu, kebijakan otonomi khusus (special autonomy) atau kerap disebut “asymmetris decentralization”, dimana diberikannya kewenangan yang besar di bidang politik, ekonomi, dan sosial budaya kepada daerah merupakan barang baru dalam sejarah ketatanegaraan Indo-


ISSN 2302-6219


nesia melalui kebijakan otonomi daerah”.17 Provinsi diberikan

Aceh

kemudian

Keistimewaan

dalam

Pendidikan, Adat dan peran Ulama dalam

pembangunan

Aceh

Mempertahankan integrasi bangsa dalam wadah Negara Kesatuan Republik Indonesia dengan menghargai kesetaraan dan keregaman kehidupan sosial budaya masyarakat Aceh dan Irian Jaya sebagai daerah otonomi khusus yang diatur dengan Undang-undang”.

berdasarkan Undang-Undang Nomor 44

Tahun

1999

Penyelenggaraan

Keistimewaan

Provinsi

Daerah

Namun

pemerintah

Istimewa

Aceh.

belum

bisa

mengakomodir tuntutan masyarakat Aceh dalam pelaksanaan syari’at Islam

yang

Sidang

kaffah,

umum

MPR

maka

pada

Tahun

1999

melahirkan Ketetapan MPR Nomor IV/MPR/1999 Besar

tentang

Haluan

Garis-Garis

Negara

mengatur

secara hukum otonomi khusus yang di

berikan

Provinsi,

kepada

yaitu

dua

Daerah

Daerah Istimewa

Aceh dan Irian Jaya yaitu: “Dalam rangka pengembangan otonomi daerah di dalam wadah Negara Kesatuan Republik Indonesia, serta untuk menyelesaikan secara adil dan menyeluruh permasalahan di daerah yang memerlukan penanganan segera dan bersungguh-sungguh maka perlu di tempuh langkah-langkah sebagai berikut; 17

Ketetapan

tentang

Yohanis Anton Raharusun, Daerah Khusus dalam Perspektif NKRI, Jakarta: Konstitusi Press, 2009, hlm.186.

MPR

tersebut

pada Sidang Umum Tahunan MPR Tahun 2000 melalui Ketetapan MPR Nomor

IV/MPR/2000

merekomendasikan secepatnya Otonomi

supaya Undang-Undang

Khusus

bagi

Daerah

Istimewa Aceh maka dikeluarkan Undang-Undang Nomor 18 Tahun 2001 tentang Otonomi Khusus Bagi Provinsi

Daerah

Istimewa

Aceh

Sebagai

Provinsi

Nanggroe

Aceh

Darussalam, yang pada prinsipnya mengatur

kewenangan

pemerintahan

yang

merupakan

kekhususan

dalam

bidang

pelaksanaan Syari’at Islam, diakui Peran Wali Nanggroe dan Tuha Nanggroe Adat,

sebagai Budaya,

Masyarakat,

Penyelenggara dan

mendapatkan

Persatu dana

perimbangan keuangan yang besar dari daerah lain dan ditetapkan Qanun sebagai Peraturan Daerah. Pelaksanaan Syari’at Islam yang

diberikan

untuk

Aceh


ISSN 2302-6219


merupakan Otonomi Khusus yang

pelayanan umum dan daya saing

diamanatkan Undang-Undang Nomor

daerah.18

18 Tahun 2001 tentang Otonomi ini

Pemberian Otonomi Khusus

dilatarbelakangi konflik Aceh yang

bagi Provinsi Daerah Istimewa Aceh

berupa

sebagai

Khusus.

Kelahiran

UU

gerakan

separatisme

Provinsi

Nanggroe

Aceh

dilakukan Gerakan Aceh Merdeka

Darussalam melahirkan harapan dan

pada

gerakan

membuka peluang untuk tumbuhnya

reformasi yang dilakukan mahasiswa

kreatifitas, diskresi dan kebebasan

menuntut

bagi

Tahun

aspek,

1976

dan

perubahan

terutama

di

pola

segala

hubungan

Pemerintah

Provinsi

dan

Kabupaten/Kota serta masyarakat

pusat dan daerah yang selama ini

Aceh

berlaku sistem sentralisasi berubah

menemukan kembali indentitas diri

menjadi

dan

desentralisasi

diberlakukannya Nomor

22

Undang-Undang

Tahun

Pemerintahan kemudian Undang

dengan

1999

tentang

Daerah

yang

diganti dengan UndangNomor

32

Tahun

2004

pada

membangun

Peluang positif

ini

di

oleh

positif

diperlukan

Nomor

32

dahulu

Daerah

sentralisasi.19

memberikan

wewenang

dan

18

daerah otonom untuk mengatur dan sendiri

rintahan

dan

urusan

peme-

kepentingan

masyarakat setempat sesuai dengan peraturan dengan

perundang-undangan tujuan

kesejahteraan

memang mencegah

pada

bahwa massa

pemerintah Pemberian

yang keisti-

dan

kewajiban yang lebih menekan pada

mengurus

ini

orde baru akan berbalik kembali ke sistem

mengatur

pemerintah.

kemungkinan

Tahun 2004 tentang pemerintahan telah

secara

komponen

untuk

pengalaman Undang-Undang

tanggapi

dan

Tanggapan

untuk

wilayahnya.

berbagai

masyarakat

timbulnya

tentang Pemerintahan Daerah.

umumnya

meningkatkan masyarakat,

19

Pasal 2 ayat (3) UU No. 32 Tahun 2004. yang dimaksud daya saing daerah adalah merupakan kombinasi antara faktor kondisi ekonomi daerah, kualitas kelembagaan publik daerah, sumber daya manusia dan teknologi, yang secara keseeluruhan membangun kemampuan daerah untuk bersaing dengan daerah lain. Al Yasa’ Abubakar, Hukum Pidana Islam Di NAD, Banda Aceh: Dinas Syari’at Islam Provinsi Nanggroe Aceh Darussalam, 2006, hlm.1.


ISSN 2302-6219


mewaan dan kekhususan kepada

Tahun 2001. Namun Undang-Undang

Aceh

Nomor 18 Tahun 2001 kemudian

selalu

didahului

dengan

kekecewaan bahkan pemberontakan

dicabut

terhadap Pemerintah Pusat yang

Nomor 11 Tahun 2006.

kemudian

melahirkan

Undang-Undang Tahun

Persoalan kemudian apakah Aceh

masih

Undang-Undang

berbagai

perlawanan dari rakyat Aceh.

Provinsi

dengan

dikatakan

2001

Nomor

menempatkan

18 titik

berat otonomi khusus pada Provinsi Nanggroe

AcehDarussalam

sebagai daerah istimewa dan masih

pelaksanaannya

mempunyai

daerah Kabupaten dan Kota atau

Otonomi

Khusus?

diletakkan

yang

secara

pada

Jawaban atas pertanyaan tersebut

namalain

proporsional.

akan diuraikan berikut ini.

Kekhususan ini merupakan peluang yang berharga untuk melakukan

Pasal 18 ayat (5) UUD 1945

penyesuaian

struktur, dan

susunan,

menyebutkan

Pemerintah

daerah

pembentukan

menjalankan

otonomi

seluas-

pemerintahan

urusan

bawah yang sesuai dengan jiwa dan

pemerintahan yang oleh undang-

semangat berbangsa dan bernegara

undang ditentukan sebagai urusan

yang hidup dalam nilai-nilai luhur

Pemerintah

masyarakat Aceh, diatur

luasnya,

kecuali

Pusat.

Lebih

lanjut

Pasal 18A UUD 1945 menentukan Negara mengakui dan menghormati

Peraturan

di

penamaan

tingkat

Daerah

yang

lebih

dalam disebut

20

dengan Qanun.

satuan-satuan pemerintahan daerah yang bersifat khusus atau bersifat istimewa

yang

diatur

dengan

undang-undang.

Berbeda

halnya

dengan

Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2006

yang

tidak

menyebutkan

secara tegas dimanakah letak titik Sebagaimana telah diuraikan

berat otonomi tersebut, lebih lanjut

di atas, bahwa Aceh merupakan

Undang-Undang Nomor 18 Tahun

daerah Istimewa dengan otonomi

2001 dengan tegas menyebutkan

khusus sebagaimana diatur dalam

Aceh


khusus. Hal ini dapat dilihat dari

adalah

daerah

otonomi

1999 dan Undang-Undang Nomor 18 20

Penjelasan UU No. 18 Tahun 2001


ISSN 2302-6219

judul


Undang-Undang

18

Undang

Tahun 2001 tentang Otonomi Khusus

tentang

Bagi Provinsi Daerah Istimewa Aceh

Dalam

Sebagai

Aceh

disebutkan:

“…pemerintahan

yang

daerah,

mengatur

Provinsi

Darussalam,

Nomor

Nanggroe

meskipun

apa

Nomor

32

Tahun

Pemerintahan konsideran

yang

2004

Daerah.

menimbang

a

dan

menjadi kewenangan yang bersifat

mengurus

khusus tersebut tidak dirumuskan

pemerintahan

secara

otonomi dan tugas pembantuan,

jelas

dan

tegas.

Hanya

sendiri

urusan

menurut

ditegaskan dalam Pasal 3 ayat (1)

diarahkan


terwujudnya

2001 bahwa kewenangan Provinsi

masyarakat

melalui

Nanggroe Aceh Darussalam yang

pelayanan,

pemberdayaan,

diatur

peran

dalam undang-undang ini

untuk

asas

kesejahteraan

serta

adalah kewenangan dalam rangka

peningkatan

pelaksanaan otonomi khusus.

dengan

mempercepat

peningkatan,

masyarakat, daya

saing

memperhatikan

dan serta

daerah prinsip

demokrasi, pemerataan, keadilan, Penjelasan umum UndangUndang

Nomor

18

Tahun

2001

keistimewaan dan kekhususan suatu daerah

dijelaskan Undang-undang ini pada

Kesatuan

prinsipnya mengatur

Berbeda

kewenangan

dalam

sistem

Republik

Negara

Indonesia”.

redaksinya

dalam

pemerintahan di Provinsi Daerah

konsideran menimbang UU No. 23

Istimewa

merupakan

Tahun 2014 tentang Pemerintahan

kewenangan

Daerah yang mencabut UU No. 32

Aceh

kekhususan pemerintahan sebagaimana

yang

dari

daerah, yang

diatur

selain

Tahun 2004, menyebutkan dengan

dalam

tanpa

menyebutkan

lagi


keistimewaan

1999 tentang Pemerintahan Daerah

namun menyebutnya dengan istilah

dan

kekhasan suatu daerah, huruf b

Undang-Undang

Nomor

25

dan

kekhususan,

Tahun 1999 tentang Perimbangan

menyebutkan

Keuangan antara Pemerintah Pusat

penyelenggaraan

dan Daerah.

daerah diarahkan untuk memper-

Konsep keistimewaan

kekhususan dalam

dan

Undang-

bahwa pemerintahan

cepat terwujudnya kesejahteraan masyarakat

melalui

peningkatan


ISSN 2302-6219


pelayanan, peran

pemberdayaan,

serta

peningkatan dengan

dan

masyarakat, daya

saing

serta

mencerminkan sifat pemerintahan yang diinginkan.21

daerah

memperhatikan

Pengakuan

prinsip

keistimewaan

demokrasi, pemerataan, keadilan,

terhadap

Propinsi

dan kekhasan suatu daerah dalam

Yogyakarta didasarkan pada asal-

sistem Negara Kesatuan Republik

usul dan peranannya dalam sejarah

Indonesia;

perjuangan nasional, sedangkan isi keistimewaannya

Ketentuan

lebih

lanjut

angkatan

Istimewa

adalah

Gubernur

pengdengan

dalam Penjelasan Umum disebutkan

mempertimbangkan

aspek

keturunan Sultan Yogyakarta dan

hubungan

memper-hatikan

wewenang

kekhususan

dan

Wakil

calon

Gubernur

dari

dengan

keragaman daerah dalam sistem

mempertimbangkan

calon

Negara

Republik

keturunan

Paku

Alam

Indonesia. Dalam hal ini Papua

memenuhi

syarat

secara tegas disebutkan dalam judul

undang-undang.


mewaan

2001 tentang Otonomi Khusus bagi

Istimewa

Provinsi Papua. Untuk Papua status

keistimewaan

Otonomi Khusus jelas dari judul

Negara.


Propinsi Istimewa Aceh didasarkan

2001

pada

Kesatuan

sebagaimana

halnya

juga

sesuai

dari yang dengan

Status

kepada

Daerah

Jakarta,

sejarah

Kota

mempunyai

sebagai

Sedangkan

keisti-

Ibu

Kota

keistimewaan

perjuangan

dalam Undang-Undang Nomor 18

kemerdekaan nasional, sedangkan

Tahun 2001 tentang otonomi khusus

isi keistimewaannya berupa pelak-

bagi Aceh. Otonomi khusus tidak

sanaan kehidupan beragama, adat,

menonjol

dan

Nomor

11

terdapat

dalam

Undang-Undang

Tahun

2006,

dalam

namun

beberapa

pendidikan

serta

mem-

perhatikan peranan ulama dalam penetapan kebijakan Daerah.

ketentuan/penjelasan. Hal tersebut Sifat

dikarenakan dalam MoU Helsinki

Kekhususan

dalam

“otonomi


khusus”, karena oleh fihak GAM

2001 baru dapat dipahami secara

tidak

dipakai

istilah

tidak dianggap sebagai sesuatu yang

21

Mukhlis, Op. Cit, hlm. 91


ISSN 2302-6219

baik,


apabila

dikaitkan

dengan

seluas-luasnya

ketentuan Undang-undang Nomor 44

kepada

Tahun 1999. dalam Undang-Undang

mengelola

Nomor 18 Tahun 2001 tersebut

sesuai

ditegaskan

governance

bahwa

Provinsi

NAD

di

bidang

masyarakat

politik

Aceh

dan

pemerintahan daerah

dengan

prinsip

yaitu

good

transparan,

adalah daerah otonom yang bersifat

akuntabel, profesional, efisien, dan

istimewa.

adalah

efektif dimaksudkan untuk sebesar-

untuk

besarnya kemakmuran masyarakat

menyelenggarakan kehidupan ber-

di Aceh. Dalam menyelenggarakan

agama, adat, pendidikan, dan peran

otonomi yang seluas-luasnya

ulama dalam penetapan kebijakan

masyarakat Aceh memiliki peran

daerah.22

serta,

Keistimewaan

“kewenangan

khusus”

Mengenai

eksistensi

baik

dalam

itu,

merumuskan,

otonomi khusus Provinsi Aceh dapat

menetapkan, melaksanakan maupun

dilihat lebih khusus dalam disertasi

dalam

Husni.

23

kebijakan

pemerintahan daerah.

Berbeda halnya pengaturan otonomi

mengevaluasi

khusus

dalam

Undang-

Undang-Undang

Nomor 11

Tahun 2006 mengatur dengan tegas

Undang Nomor 11 Tahun 2006, yang

bahwa

tidak menyebutkan istilah otonomi

merupakan

khusus di dalam isinya sebagimana

terpisahkan dari Negara Kesatuan


Republik

2001 sebagaimana di uraikan di

otonomi

seluas-luasnya

atas. Penjelasan umum Undang-

diterapkan

di

Undang

Undang-Undang

Nomor

disebutkan

22

23

11

Tahun

Pemberian

2006

otonomi

Husni, Eksistensi Otonomi Khusus Provinsi Nanggroe Aceh Darussalam Dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia Berdasarkan UUD 1945, Disertasi, PPS Unpad, 2004, hlm. 324. Ada perebdaan keistimewaan dengan keputusan Misi Hardi yang hanya mengenal 3 (tiga) keistimewaan yaitu agama, adat dan pendidikan. Ibid.

Pemerintahan bagian

Indonesia

Aceh

yang

dan

tidak

tatanan yang

Aceh

berdasarkan

ini

merupakan

subsistem

dalam

pemerintahan

secara

sistem nasional.

Dengan demikian, otonomi seluasluasnya pada dasarnya bukanlah sekadar hak, tetapi lebih dari itu yaitu

merupakan

kewajiban

konstitusional untuk dimanfaatkan sebesar-besarnya

bagi

kesejah-


ISSN 2302-6219


teraan di Aceh.24 Istilah otonomi

Dilihat segi isi hukum maslah

khusus tidak disebutkan dalam judul

keistimewaan


penyelenggaraan agama termasuk di

2006, namun terdapat beberapa

dalamnya penerapan Syari’at Islam

ketentuan yang menyarankan bahwa

dan

Aceh mempunyai “otonomi khusus”.

(termasuk

3. Bagaimana dan dimanakah Lex Specialis Aceh?

kan di atas bahwa pemahaman Aceh

Mahkamah

bidang

Syar’iyah,

adat

di

dalmnya

Wali

Nanggroe

dan

Lembaga

adat

lainnya),

pendidikan

(termasuk

MPD) dan peran ulama (termasuk

Sebagaimana telah disebut-

terhadap

dalam

sebagai

Daerah

Istimewa dapat dibedakan yaitu:25

MPU) dibagi lex spesialis, karena dalam

aturan

yang

lain

tidak

menyebutkan. Lex generalis adalah hukum umum yang berlaku umum dan merupakan dasar, sedangkan

sebagai

lex spesialis adalah hukum khusus

Daerah istimewa terkait dengan

yaitu yang menyimpang dari lex

kewilayahan

generalis. Lex generalis merupakan

Pertama,

dalam

Aceh

yaitu

bidang

keistimewaan

penyelenggaraan

dasar dari lex specialis.

agama, adat, pendidikan dan peran ulama sebagaimana diatur dalam Undang-Undang Nomor 44 Tahun 1999 meskipun hal tersebut juga dikuatkan kembali dalam UUPA. Berkaitan dengan hal keistimewaan tersebut

pemerintah

sepenuhnya

menyerahkan sepenuhnya kepada Aceh

dalam

mengatur

dan

menjalankannya.

24

25

Penjelasan Umum Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2006. Mukhlis, Op. Cit, hlm. 98.

Kedua, khusus

itu

Sedangkan

daerah

terkait

dengan

pemerintahan atau ditambah dalam bidang politik sebagaimana diatur dalam Undang-Undang Nomor 11 Tahun

2006

(sebelumnya

diatur

Undang-Undang Nomor 18 Tahun 2001) yaitu: 1. Mukim; 2. Persetujuan internasional yang berkaitan langsung dengan Pemerintahan Aceh; 3. Kerjasama internasional; 4. Pembentukan undangundang oleh Dewan Perwakilan Rakyat yang berkaitan langsung dengan


ISSN 2302-6219


Pemerintahan Aceh dilakukan dengan konsultasi dan pertimbangan DPRA; 5. Pembentukan badan/lembaga/komisi; 6. Kewenangan gubernur mempunyai tugas dan wewenang khusus/tambahan; 7. Jumlah anggota DPRA 125% dari ketentuan nasional; 8. DPRA mempunyai kewenangan khusus; 9. Partai politik lokal (parlok); 10. Komisi Kebenaran dan Rekonsiliasi (KKR); 11. Sumber daya alam; 12. Sumber keuangan dan penge-lolaan keuangan khusus; 13. Tidak dikenal lagi kelurahan; 14. Bendera, lambang dan himne; Dalam

hal

terjadinya

dualisme peraturan di Aceh, maka ada 2 (dua) pandangan terhadap hal

Hal ini sebagaimana saat ini terkait dengan pemerintahan daerah maka untuk daerah khusus dan istimewa disebutkan dalam UU baru yaitu Pasal 399 UU No. 23 Tahun 2014 tentang

Pemerintahan

daerah

kemudian di ubah dengan UndangUndang Republik Indonesia Nomor 9 Tahun

2015

Tentang

Perubahan

Kedua Atas Undang-Undang Nomor 23

Tahun

2014

Tentang

Pemerintahan Daerah, menyebutkan Ketentuan dalam Undang-Undang ini berlaku juga bagi Provinsi Daerah Istimewa Daerah

Yogyakarta, Khusus

Provinsi

Ibukota

Jakarta,

Provinsi Aceh, Provinsi Papua, dan Provinsi Papua Barat, sepanjang tidak diatur secara khusus dalam

tersebut yaitu:

Undang-Undang Pertama,

harus

dilihat

keistimewaan

yang dan

kekhususan

instrumen yang mengatur tentang

Daerah

hal

disesuaikan,

misalnya Penjelasan Pasal 139 ayat

dalam arti untuk menghilangkan

2 huruf i tentang pemberhentian

dualisme aturan maka peraturan

anggota DPRD, bahwa anggota DPRD

yang dibuat perlu menyesuaikan diri

provinsi diberhentikan antarwaktu

dengan peraturan yang baru. Dalam

juga menyebutkan Ketentuan ini

ilmu

dikecualikan

tersebut

hukum

harus

dikenal

azas

lex

tersebut.

mengatur

Lihat

terhadap

juga

anggota

posteriori derogat legi priori, yaitu

partai politik lokal sesuai dengan

hukum


yang

ditetapkan

berlaku

atau

kemudian

mengenyampingkan

hukum

2006 tentang Pemerintahan Aceh.

yang

ditetapkan atau berlaku terdahulu.

Kedua, tersebut

di

pendapat atas

tidak

azas tepat


ISSN 2302-6219


diterapkan untuk kasus UU Pemda

dikatakan UU khusus (lex specialis),

versus UU Otsus di Aceh. Azas

dalam hal ini maka yang dapat

hukum yang lebih tepat adalah lex

dikatakan secara khusus adalah UU

specialisderogatlex generalis, yaitu

pilkada.

hukum

yang

mengatur

materi

khusus lebih didahulukan ketimbang

Pasal 199 UU No. 1 Tahun

yang mengatur materi yang umum.

2015 Tentang Penetapan Peraturan

Hanya,

Pemerintah

UUPA

khusus

mengatur

Pengganti

pemerintahan daerah di Aceh, tidak

Undang

di daerah lain. Karena itu, ia

Tentang

menjadi lex specialis dari aturan

Bupati,

tentang pemerintahan daerah di UU

Undang-Undang

Pemda

yang

dikatakan

Diubah Dengan UU No. Undang-

sebagai

lex

Aturan

Undang Republik Indonesia Nomor 8

tentang pilkadal di UUPA dengan

Tahun 2015 Tentang Perubahan Atas

sendirinya kemudian menjadi lex

Undang-Undang

specialis dari aturan sejenis di UU


Pemda.

Pemerintah

dapat generalis.

terkait

dengan

1

Tahun

Pemilihan Dan

Undang Contoh:

Nomor

Undang-

Tentang

Gubernur,

Walikota Yang

Menjadi Kemudian

Nomor

1

Pengganti

Nomor

1

Tahun

Undang-

Tahun

Pemilihan

2014

Gubernur,

Pilkada di Aceh mana yang disebut

Bupati,

dengan lex specialis, Karena UUPA

Undang-Undang,

mengatur tentang pilkada dan UU

Ketentuan dalam Undang-Undang ini

terbaru UU

2015

berlaku juga bagi penyelenggaraan

kemudian di ubah dengan UU No. 8

Pemilihan di Provinsi Aceh, Provinsi

Tahun 2015 TentangPerubahan Atas

Daerah

Undang-Undang

Provinsi

No.

1 tahun

Nomor

1

Tahun

Dan

2014

Walikota

Khusus

Menjadi

menye-butkan

Ibukota

Daerah

Jakarta, Istimewa


Yogyakarta, Provinsi Papua, dan

Pemerintah

Provinsi Papua Barat, sepanjang

Undang Tentang Bupati,

Pengganti

Nomor

1

Tahun

Pemilihan Dan

Undang-Undang.

Undang-

Walikota Kalau

2014

Gubernur,

tidak diatur lain dalam UndangUndang tersendiri.

Menjadi demikian,

secara teoritis maka yang dapat

Oleh

karena

itu

terkait

dengan pemilihan kepala daerah di


ISSN 2302-6219


Aceh perlu menyesuaikan dengan

wewenang

peraturan

UU yang baru sejauh belum diatur

undangan

tingkat

dengan

sebagaimana

syarat

diutamakan.

UU

UUPA

harus

Pemda

sendiri

perundang-

lebih

rendah

UUPA

pelaksanaannya

dalam

diperintahkan

secara tegas menyatakan bahwa

diatur dengan qanun. Peraturan

ketentuan dalam UU Pemda hanya

pemerintah (PP) bertingkat lebih

berlaku bagi Aceh sepanjang tidak

atas dari qanun. Tetapi qanun yang

diatur secara khusus dalam undang-

bertentangan dengan PP tidak serta

undang tersendiri. Mengutamakan

merta kalah sehingga dinyatakan

sebagian

Pilkada

batal atau tidak sah. Kalau ternyata

dengan mengenyampingkan UUPA

materi muatan PP mengatur hal-hal

dikhawatirkan akan menjadi pintu

yang menjadi wewenang Aceh, dan

masuk (entry point) bagi pusat

materi muatan qanun berada dalam

untuk mengenyampingkan seluruh

wewenang Aceh, maka PP yang

aturan

mengalah, bukan Qanun.

ketentuan

dalam

UU

UUPA

khusus

mengenai materi tentang pilkada. C. PENUTUP Dalam menghadapi dualisme ketentuan

yang

berlaku

1. Kesimpulan

memerlukan suatu pemahaman ini. Terjadinya

konflik

antara

dua

undang-undang maka akan berlaku secara konsisten asas lex spesialis derogat legi generalis dan asas lex superior

derogat

legi

inferiori.

Peraturan

perundang-undangan

yang

tinggi

lebih

tingkatannya

mengesam-pingkan perundang-undangan rendah apabila

peraturan yang

tingkatan-nya, subtansi

perundang-undangan

lebih kecuali

peraturan lebih

tinggi

mengatur hal-hal yang oleh undangundang

ditetapkan

menjadi

Penerapan asas lex specialis derogatlegi generalis di Aceh, saya berpendapat harus

dilihat

bahwa

UUPA

yang

dari

hakikat

dan

subtansi yang diatur, dalam kedua peraturan

yang

dipertentangkan,

UUPA didahulukan, baru kemudian UU lainnya dalam hal UUPA dan Qanun tidak mengaturnya. Adapun Pemahaman lex superior derogat legi inferiori mengacu padatertip hukum yaitu asas pertingkatan atau hierarki

peraturan

perundang-

undangan, namun ketika peraturan


ISSN 2302-6219


perundang-undangan

yang

lebih

atas mengatur hal-hal yang menjadi wewenang muatan

Aceh, qanun

dan

materi

berada

dalam

wewenang Aceh, maka peruturan perundang-undangan atasnya

yang

Qanun,

sejauh

dalam

yang

mengalah, qanun

rangka

di bukan

tersebut

menjalankan

keistimewaan dan kekhususan Aceh. 2. Saran Penerapan hukum asas lex

Teoritik), FH UII Yogyakarta, 2004.

Press,

----------, Menyonsong Fajar Otonomi Daerah, Yogyakarta: Pusat Studi Hukum, Fakultas Hukum Universitas Islam Indonesia, 2001. HAS Natabaya, Sistem Peraturan Prundang-Undangan Indonesia, Konpress dan Tatanusa, Jakarta, 2008. Husni, Eksistensi Otonomi Khusus Provinsi Nanggroe Aceh Darussalam Dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia Berdasarkan UUD 1945, Disertasi, PPS Unpad, 2004.

specialis derogat legi generalis di Aceh,

bahwa UUPA yang harus

dilihat dari hakikat dan subtansi yang diatur, dalam kedua peraturan yang

dipertentangkan,

didahulukan

daripada

UUPA undang-

undang lainnya.

Al Yasa’ Abubakar, Hukum Pidana Islam Di NAD, Banda Aceh: Dinas Syari’at Islam Provinsi Nanggroe Aceh Darussalam, 2006. Amiroeddin Syarif, PerundangUndangan Dasar, Jenis Dan Teknik Membuatnya, bina aksara, Jakarta, 1987. Hukum (Suatu

Sudikno Mertokusumo, Mengenal Hukum suatu Pengantar, Liberty, Yogyakarta, 2003. Yohanis Anton Raharusun, Daerah Khusus dalam Perspektif NKRI, Jakarta: Konstitusi Press, 2009.

DAFTAR PUSTAKA

Bagir Manan, Indonesia

Mukhlis, Keistimewaan dan kekhususan Aceh dalam Perspektif Negara Kesatuan Republik Indonesia, Jurnal Ilmu Hukum, FH Universitas Riau, Vol 4 Nomor 1 Tahun 2014.

Positif Kajian

UU No. 11 Tahun 2006 tentang Pemerintahan Aceh UU No. 23 Tahun 2014 Tentang Pemerintahan Daerah UU No. 1 Tahun 2015 Tentang Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti UndangUndang Nomor 1 Tahun 2014 Tentang Pemilihan Gubernur, Bupati, Dan Walikota Menjadi Undang-Undang Yang Kemudian


ISSN 2302-6219


Diubah Dengan UU No. UndangUndang Republik Indonesia Nomor 8 Tahun 2015 Tentang Perubahan Atas Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2015 Tentang Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti UndangUndang Nomor 1 Tahun 2014 Tentang Pemilihan Gubernur, Bupati, Dan Walikota Menjadi Undang-Undang.


Keberadaan UUPA Sebagai Lex Specialis

Recommend Documents