MASARYKOVA UNIVERZITA FAKULTA SOCIÁLNÍCH STUDIÍ
Katedra mezinárodních vztahů a evropských studií Evropská studia
Karl Renner a idea uspořádání habsburské monarchie na základě personální autonomie Bakalářská práce
Zbyšek Stodůlka
Vedoucí práce: PhDr. Vít Hloušek, Ph.D. UČO: 103060 Obor: Mezinárodní vztahy – Evropská studia Imatrikulační ročník: 2004
Brno, 2007
Prohlašuji, že jsem práci vypracoval samostatně, pouze s použitím pramenů, které jsou uvedeny v seznamu použitých zdrojů.
3. 5. 2007
Zbyšek Stodůlka
2
Děkuji touto cestou vedoucímu mé práce, PhDr. Vítu Hlouškovi, Ph.D., za odborné konzultace, které mi poskytoval v průběhu přípravy mojí práce. Jeho komentáře a rady mi byly nepostradatelným přínosem.
3
Obsah
1. Úvod .................................................................................................................................... 5 2. Vývoj myšlenek personální a národní autonomie od roku 1848 ......................................... 9 3. Rakouská sociální demokracie a snaha o řešení národnostní otázky ................................ 16 4. Plán Karla Rennera na federalizaci monarchie.................................................................. 19 4.1.
Personální princip ....................................................................................................... 20
4.2.
Národní autonomie...................................................................................................... 21
4.3.
Oblastní (teritoriální) autonomie................................................................................. 22
4.4.
Národnostní spolkový stát........................................................................................... 23
5. Komplexní návrh federalizace monarchie z roku 1917..................................................... 25 5.1.1.
Správní členění..................................................................................................... 26
5.1.2.
Spolková vláda ..................................................................................................... 27
5.1.3.
Spolkové zákonodárství ....................................................................................... 28
5.1.4.
Spolkové úřady..................................................................................................... 28
5.1.5.
Spolkový ústavní soud ......................................................................................... 30
6. Personální a národní autonomie v praxi ............................................................................ 32 7. Závěr.................................................................................................................................. 34 8. Seznam pramenů a literatury ............................................................................................. 36
4
1. Úvod Leitmotivem této práce je koncept rakouského sociálnědemokratického politika a právního teoretika Karla Rennera (1870-1950), který vypracoval na přelomu devatenáctého a dvacátého století. Jeho cílem bylo nalézt uspokojivé řešení soužití jednotlivých národů v habsburské monarchii a to na základě nového federalistického uspořádání říše. Ačkoli tento koncept nebyl realizován, Karl Renner se poté nesmazatelně zapsal do dějin jako „duchovní otec“ první i druhé rakouské republiky.1 Karl Renner byl rodákem z jižní Moravy,2 slovy moderního slovníku austroněmec, neboť jeho rod pocházel ze Saska. Rodina věnující se vinařství v důsledku hospodářské krize let sedmdesátých nebývale zchudla. Kroky mladého Karla tak vedly po složení maturity na mikulovském gymnáziu do Vídně, kde po krátké vojenské službě začal na počátku devadesátých let studovat práva na Vídeňské univerzitě. Ve Vídni se postupně začal sbližovat s tehdejším sociálnědemokratickým hnutím a jeho myšlenkami a představiteli.3 Jeho přednostmi v politické činnosti byly nesporný řečnický talent, inteligence, mimořádný rozhled a zejména silné demokratické přesvědčení. Na sklonku studií přijal nabídku na místo knihovníka v parlamentní knihovně, které mu umožnilo finančně zajistit dříve založenou, leč nesezdanou rodinu.
1
Blíže o Rennerově životě články a biografie: R. A. Kann, Karl Renner (December 14, 1870-December 31, 1950), Journal of Modern History, roč. XXIII., č. 3, 1951, s. 243-249; Hannak, J.: Karl Renner und seine Zeit. Versuch einer Biographie, Wien, Europa Verlag 1965; Rauscher, W.: Karl Renner: ein österreichischer Mythos, Wien, Ueberreuter 1994; Nasko, S. – Reichl, J.: Karl Renner: zwischen Anschluß und Europa, Wien, Verlag Holzhausen 2000. 2 Narodil se 14. prosince 1870 v Dolních Dunajovicích. 3 Zejména se jednalo o Victora Adlera (1852-1918), pražského rodáka, původně lékaře. Politicky se nejprve přiklonil k liberálně-nacionálnímu německému Lineckému programu z roku 1882, posléze osloven ideami Bedřicha Engelse (1820-1895) spojil svou politickou činnost se rakouskou sociálně-demokratickou stranou (Sozialdemokratische Arbeitspartei). Ta se od svého založení v Neudörflu v roce 1874 potýkala jak s perzekucí ze strany úřadů, tak byla zmítána vlastní nejednotností. Adlerovi se podařilo stranu sjednotit na sjezdu v Hainfeldu na přelomu let 1888 a 1889 a stanul v jejím čele. Politickou linií mu byl boj za všeobecné volební právo a sociální otázky, patřil ke stoupencům postupného přechodu k socialismu cestou reforem. V roce 1905 se stal poslancem říšské rady. Vstup Rakouska-Uherska do války sice rakouská sociální demokracie podpořila, ale Adler jej těžce nesl. Tento pocit v něm umocnil protiválečný atentát jeho syna Fridricha (1879-1960) na ministerského předsedu Karla hr. Stürghka (1859-1916). Adlerovi se nepodařilo během války zabránit rozštěpení rakouské sociální demokracie na jednotlivé národní frakce, hájící své právo na sebeurčení. V říjnu 1918 byl jmenován prvním ministrem zahraničí samostatného Rakouska, ale záhy na to umírá. Blíže Křen, J.: Dvě století střední Evropy, Praha, Argo 2005, s. 276-277; k historii sociálnědemokratického hnutí v Rakousku Berchtold, K.: Österreichische Parteiprogramme 1868-1966, München, R. Ouldenbourg 1967, s. 12-48.
5
Karl Renner začal brzy poté patřit k předním osobnostem kruhu tzv. austromarxistů, intelektuálně orientovaných sociálních demokratů, kteří se zabývali myšlenkami reformování monarchie v politickém, sociálním a hospodářském ohledu na základě konsensu.4 Právě z tohoto období pochází Rennerův koncept personální a národní autonomie spolu se vizí skutečné federalizace monarchie,5 v němž viděl jediné řešení rakouského „národnostního problému“. Tento koncept rozvíjí od přelomu století až do rozpadu monarchie v roce 1918.6 Vzhledem ke skutečnosti, že Renner byl ve státní službě, nesměl bez svolení úřadu publikovat. Svá právní a sociální teoretická pojednání tedy zveřejňoval prostřednictvím nakladatele v Lipsku pod pseudonymy Synopticus či Rudolf Springer.7 V roce 1907, kdy byl zvolen poslancem říšské rady, již od této praxe upustil. Ve funkci poslance se stal uznávaným odborníkem v oblasti rozpočtu, spravedlnosti a vyrovnávacích jednání mezi rakouskými a uherskými delegacemi. Během první světové války se věnoval zejména literární činnost v oblasti sociální problematiky, publikoval pojednání o výživě obyvatelstva a v roce 1916 byl jmenován ředitelem státního úřadu pro výživu.8 Na počátku roku 1918, v době vrcholící krize monarchie, byl Rennerovi císařem Karlem I. (1887-1922) nabídnut post ministerského předsedy, leč na doporučení strany jej odmítl. Rozpadu říše nezabránil ani poslední pokus císaře uskutečnit federalizaci říše, kterou vyhlásil manifestem z 16. října 1918.9 Vytvoření německého Rakouska bylo vyhlášeno 21. října na základě zformování stranicky průřezového dvacetičlenného sboru Státní rady. Zasedání vyzvalo ostatní národy monarchie, aby se na základě práva na sebeurčení připojili ke svazku s nově vytvořeným státem. Karl Renner byl dne 30. října 1918 Státní radou jmenován kancléřem německo-rakouské vlády, jejíchž snahou bylo zastupovat všechny austroněmce bývalého Předlitavska. Vize, na kterých pracoval téměř dvacet let, tedy 4
Vedle Karla Rennera a Victora Adlera sem bývají zařazováni Otto Bauer (1882-1938) a Max Adler (18731937). Své návrhy publikovali především v Adlerově Marxstudien (1904-1922) a Bauerově Der Kampf (19071937). Blíže Johnston, W. M.: Österreichische Kultur- und Geistesgeschichte. Gesellschaft und Ideen im Donauraum 1848 bis 1938, Wien-Köln-Graz, Böhlau 1974, 112-124. 5 Fakticky byla habsburská monarchie federací od roku 1867, kdy došlo k dualistickému rakousko-uherskému vyrovnání. Uherská koruna měla vlastní sněm i vládu, s Předlitavskem byla spojena pouze osobou panovníka na základě pragmatické sankce (1713) a společnou správou v oblasti zahraničních věcí, vojenství a financí. Zastřešovala je tři společná ministerstva a společné zastupitelstvo v podobě tzv. delegací. Srovnej Hye, H. P.:Das politische System in der Habsburgermonarchie, Praha, Karolinum 1998, s. 116-144. 6 Karl Renner za svůj život sepsal 141 knih a brožur, 554 novinový příspěvků, do roku 1933 pronesl 222 parlamentních projevů a 71 po roce 1945, nepočítaje v to nejméně 200 projevů při shromážděních. Jak soudí rakouský historik Anton Pelinka, v mezinárodním kontextu se takovou literární činností mohou ve 20. století z politiků vykázat pouze Winston Churchill (1874-1965) a Vladimír Iljič Lenin (1870-1924). Nasko, S. – Reichl, J.: Karl Renner: zwischen Anschluß und Europa, s. 309. 7 Blíže např. Hannak, J.: Karl Renner und seine Zeit, s. 89-93. 8 Rauscher, W.: Karl Renner: ein österreichischer Mythos, s. 89-92. 9 Rakousko se mělo přeměnit na svazek čtyř národních států: rakousko-německého, českého, jihoslovanského a ukrajinského. Srovnej Křen, J.: Dvě století střední Evropy, s. 350.
6
federalizace monarchie, byla nenávratně ztracena. Všechny své síly napnul k zajištění hospodářské stabilizace válkou rozvráceného Rakouska a byl ochoten přijmout Bauerovu vizi připojení se k Německu. Po únorových volbách roku 1919, vytvořil koaliční kabinet s křesťanskými sociály, připadla mu i nelehká úloha podepsat 10. května mírovou smlouvu v St. Germain.10 Po roce 1920 se křesťanško-sociální strana pod vedením Ignatze Seipela (1876-1932) uchýlila k opuštění kabinetu a spolu s nacionalisty vytvářela střídavě vládní koalice. Polarizace rakouské politické scény přerostla postupně do podoby násilných forem. Karl Renner se stáhl do ústraní, ovšem s rostoucí mírou násilí se zvyšovala i jeho snaha o zmírnění vyhrocené situace. Zejména koncem dvacátých let, kdy se Rakousko dostalo na práh latentní občanské války. Renner vyzýval k vládě velké koalice, přičemž tímto postojem vyvolával nesouhlas většiny ve své straně. „Předvídám ještě horší následky a…mobilizuji o zřízení vlády porozumění“.11 Přelom třicátých let znamenal pro Rennera nový vzestup, když byl 29. dubna 1931 zvolen předsedou Národní rady. Stále více si ovšem uvědomoval nebezpečí nacionálního socialismu spojené s hospodářskými problémy země. Také z tohoto důvodu se rozhodl kandidovat na podzim téhož roku na post prezidenta, i když uznával, že „žádný muž se svědomím se netlačí k takové odpovědnosti“. Volba pro něj znamenala porážku, získal 93 oproti 109 hlasům křesťanského sociála Wilhelma Miklase.12 V květnu 1932 nastoupila vláda Engelberta Dollfuße, která odmítala jakoukoli spolupráci se sociálními demokraty. Příležitostí k uchopení moci se stalo zasedání Národní rady dne 4. května 1933, která se zabývala postojem k probíhající stávce železničářů. Renner po poradě se svými spolustraníky rezignoval na funkci předsedy Národní rady, aby mohl hlasovat jako řadový poslanec. Výsledkem po postupném odstoupení všech předsedů bylo rozpuštění parlamentu, uchopení moci Dollfußem díky nouzovým zmocněním a úspěšné provedený puč zkraje února 1934. Renner se ocitl na tři měsíce ve vězení. Když jej 20. května opuštěl, platila již nová ústava, která legitimizovala diktaturu.13 Renner díky nástupu nacismu v Německu trpce rezignoval na vidinu celní unie mezi Rakouskem, Německem a Československem. Delší dobu si pohrával i s ideou dunajské konfederace skládající se z Rakouska, Maďarska a Československa. Považoval ji za hospodářsky přínosnou, ovšem v tehdejší době politicky nerealizovatelnou. Důvodem byl vliv
10
Ušetřila Rakousko placení reparací, ale zakázala připojení k Německu. Tamtéž, s. 396. Rauscher, W.: Karl Renner: ein österreichischer Mythos, s. 255-256. 12 Tamtéž, s. 274-275. 13 Tamtéž, s. 279-292.
11
7
mocností Německa, Itálie a Francie. „Sebeurčení dunajského prostoru je základním předpokladem hospodářského povznesení“.14 Další léta strávil pod policejním dohledem, i když mohl cestovat do zahraničí. V září 1935 byl jmenován čestným prezidentem Congrès de l' Association Internationale v Bruselu. Uchýlil se do ústraní své vily v Gloggnitz, kde přečkal i válku a věnoval se sepisování svých pamětí. Snad i díky tomu, že se na počátku dubna 1938 vyslovil souhlasně pro Anschluß Rakouska k hitlerovskému Německu.15 Konec války znamenal pro Rennera návrat k politické kariéře. Již v dubnu 1945 byl osloven Sověty, aby přijal úřad předsedy vlády. Tato provizorní vláda byla vytvořena 27. dubna. Renner postupně získal důvěru i západních představitelů. Po listopadových volbách byl zvolen spolkovým shromážděním do funkce spolkového prezidenta. Jeho cílem bylo především usmíření rakouské společnosti a obnovení důvěry v demokratické instituce. Funkci vykonával do 30. prosince 1950, kdy skonal na následky infarktu.16 Tato práce se snaží postihnout základy Rennerova smýšlení o uspořádání habsburské monarchie. Šířeji se téma dotýká koncepcí možného uspořádání habsburské monarchie či soužití národů ve střední Evropě a nebylo dosud v české literatuře zpracováno.17 Hypotézou práce je tvrzení, že pojetí Karla Rennera, v oblasti personální a národní autonomie, spolu s teritoriální autonomií a zastřešením v rámci federalistického uspořádání, představuje provázaný a uzavřený myšlenkový koncept, který předběhl svou dobu a mohl monarchii nabídnout řešení její „národnostního otázky“. Před vlastním výkladem je třeba poukázat na jistou terminologickou nevyhraněnost, která panuje mezi jednotlivými autory v otázkách pojetí národa, národnosti, menšiny, národní či národnostní autonomie. Jak upozorňuje René Petráš, neexistuje obecně uznávaná definice a koncepce různých autorů se až diametrálně liší. Základním znakem tedy pro pojednání o personální a národní autonomii je určující vztah mezi rovinou subjektivní, kde určujícím momentem přináležitosti k národu je osobní, subjektivní cítění a rovinou objektivní, kdy je národní příslušnost, tedy národnost, rozlišena na základě objektivních kritérií dle jazyka či etnické příslušnosti.18 14
Tamtéž, s. 286. Později odmítl, že by tak učinil pod nátlakem, snad z důvodů umožnění emigrace svému zeti s rodinou. Tamtéž, s. 297-299. 16 Tamtéž, s. 361-395. 17 Blíže k tomu např. Haselsteiner, H.: Mitteleuropa und das Gestaltungsprinzip Föderalismus, in: Plaschka, R. G. – Haselsteiner, H. – Suppan, A. – Drabek, A. M. – Zaar, B. (eds.): Mitteleuropa – Konzeptionen in der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts, Wien, Verlag der Österreichischen Akademie der Wissenschaften, s. 19-27. 18 Petráš, R.: Národní otázka v českých zemích na sklonku monarchie, in: Malý, K. – Soukup, L.: Vývoj české ústavnosti v letech 1618-1918, Praha, Nakladatelství Karolinum 2006, s. 695-696. 15
8
2. Vývoj myšlenek personální a národní autonomie od roku 1848 Vývoj federalistického myšlení v Rakousku souvisel s politickou naukou hnutí národních obrození od konce 18. století. K rozšíření této diskuse došlo s revolučními událostmi roku 1848, kdy se zdála být blízko přeměna říše v konstituční stát.19 Z této doby tak pocházejí návrhy, které si kladly za cíl přestavbu říše, decentralizaci či centralizaci výkonné moci a řešení národnostní otázky. Jedním z prvních autorů, který se v roce 1848 zabýval tezemi o národní autonomii, byl sudetoněmecký liberál Ludwig Löhner (1812-1852). Byl přesvědčen, že je třeba zachovat význačné postavení němectví v Rakousku. Základem jeho návrhu bylo poskytnutí plné národní autonomie pro rakouské národy přibližně v rozsahu jejich etnických hranic. Tam, kde nebylo možné provést rozdělení v hranicích stávajících korunních zemí, požadoval vytvoření národnostně jednotných krajů. Navrhoval dále jejich sloučení se stávajícími, také teritoriálně pozměněnými korunními zeměmi stejného národnostního charakteru, k národně jednotným členským zemím. Tyto země by se poté spojily v rakouské federaci. Ve svém návrhu navrhoval vytvoření pěti členských zemí: 20 1. německé Rakousko: sestávalo by z Dolního a Horního Rakouska, Salcburska, Severních Tyrol a Vorarlberska, stejně tak jako z německých částí Štýrska, Korutan, Slezska a Čech, které by byly rozděleny na národnostní kraje. Správním jazykem dle tohoto návrhu by byla němčina. 2. české Rakousko: tvořené z českých částí Čech, Moravy a Slezska. Správním jazykem se měla stát čeština. 3. polské Rakousko: vytvořené z Haliče včetně Krakova a Bukoviny. Jazykem by byla polština a rusínština. 4. slovinské Rakousko: sestávající se z jižních Tyrol, Istrie, italských částí Krasu, Terstu a Dalmácie. Návrh předpokládal jako úřední řeč italštinu. K tomuto „italskému členskému státu“ však neměly patřit Lombardsko a Benátky, i když tehdy ještě byly součástí habsburského panství.
19
R. A. Kann, Das Nationalitätenproblem der Habsburgermonarchie. Geschichte und Ideengehalt der nationalen Bestrebungen vom Vormärz bis zur Auflösung des Reiches im Jahre 1918 II, Graz – Köln 1964, s. 20-21. 20 Tamtéž, s. 22.
9
Löhner se ve svém návrhu vyhnul otázce postavení Uher, vůbec tedy neřešil jihoslovanskou, rumunskou, slovenskou a rusínskou otázku. Jeho návrh také nespecifikoval, jakými prostředky by byl vypořádán problém národnostních enkláv či jazykově smíšených oblastí.21 Dalším zajímavým návrhem na vídeňském a posléze kroměřížském ústavodárném sněmu roku 1848/49, byl návrh slovinského poslance Matiji Kavčiče (1802-1863), který se zasazoval o uspořádání hranic korunních zemí podle etnických hranic a pro vytvoření federace sestávající z etnických částí.22 V žádném případě se však nejednalo v případě těchto korunních nebo říšských zemí, jak je Kavčič nazýval, o skutečně homogenní jednotky. Dokazuje to případ dvojjazyčné česko-německé Moravy, trojjazyčného česko-německopolského Slezska a dokonce čtyřjazyčné rusínsko-rumunské-německo-maďarské Bukoviny. Významný je ovšem Kavčičův poznatek, že nelze zároveň dosáhnout federalistického dělení na základě starých struktur říše v podobě korunních zemí a národnostního uspokojení.23 Třetí návrh roku 1848 přicházel z dílny chorvatského literáta Ognjeslava Ostrožinského (1817-1890), který se zabýval vytvořením spolkového státu. Měl se skládat ze sedmi oddělených, na etnickém základě vytvořených, členských států. Návrh obsahoval propracovanou strukturu uspořádání federální úrovně. Ostrožinski předpokládal vytvoření bikamerální legislativy, kde by se dolní komora skládala z delegátů zemských sněmů. Dále návrh předpokládal vytvoření Národního kongresu vedle Říšské rady a nad národy stojící spolkový kabinet. Němčina se měla stát dorozumívacím jazykem mezi centrálními úřady, styk mezi úřady členských zemí a spolkovou rovinou by se odehrával v národních jazycích. Problém národnostních menšin, tedy národnostních enkláv uvnitř členských států, navrhoval Ostrožinski řešit skrze vytvoření teritoriální autonomie. Tento projekt posléze s obnovením ústavního života v monarchii na počátku šedesátých let revidoval.24 Snad nejpozoruhodnější návrh, který se stal inspirací i pro pozdější koncept Karla Rennera, vzešel z pera vůdce českého politického tábora Františka Palackého (1798-1876) v září 1848. Zdůraznil stejný význam národnostních, geografických a historických faktorů jako základních principů administrativní organizace. Předpokládal vytvoření rakouské konstituční monarchie, skládající se ze čtyř národnostních skupin:25 1. polské: sestávající z dřívější krakovské republiky, Haliče a Bukoviny. 21
Tamtéž. Kavčič navrhoval následující země: 1. české Čechy, 2. německé Čechy, 3. Dolní a Horní Rakousko a Salcburk, 4. německé Štýrsko a Korutany, 5. Slavonsko ze slovanských částí Štýrska, Korutan, Kraňska a slovanských částí Přímoří, 6. Slezsko, 7. Morava, 8. německé Tyroly a Vorarlberk, 9. italské části Tyrol, 10. italské části Přímoří, 11. Dalmácie, 12. Polsko neboli Mazurská Halič, 13. rusínská Halič, 14. Bukovina. 23 . Kann, R. A.: Das Nationalitätenproblem in der Habsburgermonarchie II, s. 34-35. 24 Tamtéž. 22
10
2. české: tvořené Čechami, Moravou a Slezskem. 3. německo-rakouské: z Dolního a Horního Rakouska, Salcburska, Tyrol, Vorarlberska a Štýrska. 4. ilyrské: zastřešující Korutany, Kraňsko, Přímoří a Dalmácii. Za sídla vlád těchto zemí navrhoval Palacký Lvov, Brno, Prahu, Linec, Innsbruck, Štýrský Hradec, Lublaň, Terst, Znojmo a Vídeň. Sídlem spolkové vlády se měla stát Vídeň. Palacký nechal otevřenou otázku, zda zemští ministři, na rozdíl od císařských spolkových ministrů, měli zastupovat deset zemských vlád uvnitř čtyř národnostních skupin. Nebylo tedy jasné, zda budou země podřízenými federativními jednotkami a Rakousko se stane spolkem čtyř nebo deseti členských zemí. Zákonodárná moc měla být v každém případě rozdělena mezi členské státy a říšskou vládu, tedy skrze zemské sněmy a centrální parlament ve Vídni spolu s císařem. Členové centrálního parlamentu, říšské rady, měli být delegováni ze zemských sněmů, jejichž členové by byli zvoleni v přímých volbách. Problematika zahraničních věcí, obrany, zásadní otázky obchodu, financí a veřejných prací měly být vyhrazeny pouze spolkové vládě. Jiné veřejné záležitosti včetně zemského rozpočtu, veřejných financí, stejně tak celého komplexu školství a justiční správy měly být v gesci členských států. Ministři členských států měli být rovni říšským ministrům. Palacký v případě konfliktu mezi jednotlivými národními jednotkami nebo zeměmi plánoval zřízení rozhodčích soudů, které se měly sestávat ze členů říšské rady, ve kterých obě strany
měly
mít
odpovídající
zastoupení.
Palackého
návrh
znamenal
vzhledem
k zamýšlenému vytvoření čtyř hlavních národnostních jednotek velký krok k federalistické přestavbě na základě etnické příslušnosti. Mimořádný znalec rakouského národnostního problému R. A. Kann v něm viděl také silný centralistický tah, zmírněný pouze tím, že císař disponoval při schvalování zákonů parlamentem odkladným vetem.26 Po přesunu zasedání sněmu do Kroměříže Palacký svůj návrh změnil. Na zasedání dne 23. ledna 1849 se rozhodně vyslovil pro národnostní princip sjednocení historických a etnických faktorů monarchie. „Musíme vybudovat Rakousko tak, aby národy rády v Rakousku existovaly, to budiž naší vůdčí myšlenkou“. Navrhl vytvoření národněhistorických skupin zemí a ustavení říšských krajů pro menší národnostní celky:27
25
Tamtéž, s. 36. Tamtéž. 27 Kořalka, J.: František Palacký (1798-1876), Praha, Argo 1998, s. 313-314. 26
11
1. německo-rakouské země: sestávající z alpských zemí s výjimkou neněmeckých částí Štýrska, Korutan a Tyrol, včetně německých částí Čech, Moravy a Slezska. 2. české země: sestávající z českých částí Čech, Moravy, a Slezska, zahrnovaly také Slovensko. 3. polské země: sestávající z Haliče, Bukoviny a rusínských částí Uher. 4. ilyrské země: tvořené slovinskými částmi Štýrska a Korutan, Kraňska a Přímoří. 5. italské země: zastřešující italské části jižních Tyrol, Lombardii a Benátsko. 6. jihoslovanské země: z Chorvatska, Dalmácie, Slavonska a Vojvodiny. 7. maďarské země: vytvořené z maďarských částí Uher a Sedmihradska. 8. rumunské země: sestávající z Rumunů v Rakousku a v Uhrách. Tento projekt byl tím, že zahrnoval celou oblast Habsburské monarchie včetně Uher a lombardsko-benátského království, jedním z nejrozsáhlejších. Palacký svůj projekt formuloval s vědomím rozvinutí emancipace národů v budoucnosti a přizpůsobení tehdy vznikající ústavy této nevyhnutelné skutečnosti. Byl ochoten připustit i administrativní rozdělení jednotlivých národností, tedy národní autonomii, aby se každá mohla v zemských otázkách usnášet na svém stanovisku.28 Při hlasování v třicetičlenném ústavním výboru však tento návrh podpořilo pouze sedm poslanců, schváleno bylo nakonec centralistické řešení moravského austroněmeckého liberála Kajetána Mayera (1811-1880).29 Do jisté míry se Palacký ke svému návrhu z roku 1849 přihlásil i později, ve spisu Idea státu rakouského z roku 1865.30 Ze všech výše zmíněných návrhů je patrné, že operují s vymezením národní autonomie jako konsolidaceh národostních celků při řešení otázky uspořádání habsburské monarchie, ať již skrze rozdělení etnik nebo jejich určení podle historických korunních zemí. V díle maďarského šlechtice, barona Józsefa Eötvöse (1813-1871), Über die Gleichberechtigung der Nationalitäten in Österreich, které vyšlo v Berlíně roku 1850, se objevuje zcela nová a originální myšlenka určení národnostní příslušnosti na základě individuálního se přihlášení k určitému národu. Baron Eötvös vycházel z předpokladu, že nacionalismus je pozitivní faktor v sociálním řádu, pokud spočívá na historických tradicích a je ohraničen v historicko-politických individualitách. Domníval se, že pokud by vystupoval ve své etnicko-jazykové podobě, 28
Tamtéž, s. 314-315. Korunní země měly být zachovány a rozděleny na kraje. V čele výkonné moci by stanul císař společně s odpovědnou vládou, zákonodárnou moc by tvořil říšský sněm o dvou komorách: sněmovny lidu a sněmovny zemí. Zavedeno mělo být přímé a rovné volební právo, určené daňovým censem. Blíže Urban, O.: Kroměřížský sněm 1848-1849, Praha, Argo 1998, s. 76-77. 29
12
nemohl by být v monarchii nikdy plně použit a poloviční řešení zase nemohlo vést k národnostnímu uspokojení. Poukazoval především na skutečnost, že sloučení jednotlivých národů by muselo nejen odstranit uhersko-rakouské hranice, nýbrž by přesáhlo hranice říše, kde národy s výjimkou Maďarů měly velké skupiny příbuzných etnik. Problémy očekával zejména v oblastech obývaných více než dvěma národy, které by neměly absolutní většinu. Eötvöse to přivedlo ke zjištění, že: „pokud by měly být provincie rakouské monarchie rozděleny dle národnostního principu, pak takové dělení mohlo být dokonalé pouze v případě, že by se nedělo na základě teritoria, nýbrž na základě obyvatelstva a každá jednotlivá obec by svá politická práva vykonávala nikoli ve společenství se svými sousedy, nýbrž s příslušníky svého národa.“31 Eötvös tedy rozeznal problém personální autonomie jako podstatný díl každého, na etnickém základě založeného, řešení. Jako neotřesitelný obhájce nauky o historickém právu jej sice odmítl, ale jak uznává R. A. Kann, náleží mu uznání, že jej jako jeden z prvních politických myslitelů, kteří se o rakouskou národnostní otázku zajímali, rozpoznal. Usmíření principů etnického nacionalismu s historickým právem viděl následujícím způsobem: „…v organizaci rakouského státu musí být zohledněny oba směry, jak historická práva jednotlivých provincií, tak rozdílné jazykové požadavky a smějí být porušeny pouze do té míry, jak to nevyhnutelně vyžaduje jednota říše.“ Připouštěl, že usmíření navzájem si protiřečících principů v prostém rámci spolku států (Staatenbund) nelze provést. Federalistické Rakousko by podle něj nebylo dost silné, aby se vyrovnalo s odpovědností v zahraniční i domácí politice. Eötvösem plánované řešení spočívalo ve vytvoření jednotného, decentralizovaného, ale nikoli federalistického státu. Tento stát by měl zemím zajistit plnou autonomii ve všech záležitostech s výjimkou společných, přesněji ale tyto myšlenky nespecifikoval.32 Myšlenky národní autonomie a částečně i personální autonomie se objevily posléze v projektu dunajské konfederace, který vytvořil maďarský politik Lájos Kossuth (1802-1894), vůdce uherského povstání z let 1848-49. Kossuth, který se po porážce uchýlil do emigrace, navázal myšlenkově na projekt konfederativního uspořádání Nikolaje Wesselényiho (1796-1850), předbřeznového představitele Maďarů v Sedmihradsku.33 Kossuth se však
30
Blíže Kořalka, J.: František Palacký (1798-1876), s. 447-450. Kann, R. A.: Das Nationalitätenproblem in der Habsburgermonarchie II, s. 102-103. 32 Tamtéž, s. 105-106. 33 V roce 1843 navrhl Wesselényi přeměnu habsburské monarchie na spolek (Bund) členských států, které se měly skládat ze zemí: 1.německé včetně Slovinců v Kraňsku, kterým se mělo dostat národnostní ochrany, 2. Čech a Moravy, 3. Haliče, kterou by ovládali Poláci, 4. Lombardska-Benátska včetně italské Dalmácie a Istrie,
31
13
necítil svázán historickými hranicemi, ideově také vycházel z obav panslavismu a snahy o nadvládu maďarského etnika. Navrhoval vytvoření konfederace sestávající z Uher, Rumunska a Chorvatska s cílem zajistit znovuobnovení maďarské nezávislosti. Zajímavostí je bezesporu návrh, aby se úředním jazykem konfederace stala francouzština. Stejně tak se zasedání vlády měla odehrávat střídavě po členských státech. K problematice národní autonomie přispěl Kossuth tezí, že každý komitát a obec by měli sami rozhodnout o svém úředním jazyce a vyučovací řeči. Komunikaci s tímto komitátem v daném jazyce by byla vláda povinna dodržet. Princip personální autonomie pak Kossuth aplikoval v náboženské otázce,
kdy
navrhoval
vznik
národních
náboženských
svazků,
které
zahrnovaly
i konfesionální školství.34 Přímou inspirací pro pozdější koncept personální a národní autonomie Karla Rennera představuje dílo německého liberála Adolfa Fischhofa (1816-1893). Svou ideu rozsáhlé přestavby říše publikoval v roce 1869 v díle Österreich und die Bürgschaften seines Bestandes. Navazoval na svůj vypracovaný jazykový zákon z roku 1868, který zaručoval každému občanu komunikovat s úřady v jazyce místně obvyklém. Vnitřní úřadovací řeč si podle Fischhofa měly určit obecní a okresní zastupitelstva autonomně. Zemský jazyk by byl určen usnesením zemského zákona. Jeho vize spočívala v decentralizaci říše, přesto se však do jisté míry nedokázal přenést přes vizi ztráty předního postavení v monarchii pro německý národ. Navrhl vytvoření dvoukomorového parlamentu, který by sestával z přímo volených poslanců. Druhá komora, panská sněmovna, by sestávala ze zastoupení korunních zemí, z dědičných členů šlechtického velkostatku a zástupců zemských sněmů. Konečným stavem se tedy měl stát mnohonárodnostní stát (Vielvölkerstaat) založený na národní autonomii, zastřešovaný „politicko-národním vědomím pospolitosti“.35 Všechna výše zmíněná teoretická pojednání však nebyla v praxi nikdy aplikována. Nehledě na státoprávní dualistické rakousko-uherské vyrovnání z roku 1867, potažmo na uhersko-chorvatské o rok později, habsburská monarchie se ani nepřiblížila představě mnohonárodnostní federace, která by spočívala na rovnoprávném postavení národů. Příkladů aplikace myšlenky národní autonomie, ať již na teritoriálním nebo personálním základě, je v dějinách monarchie velmi málo. Na dlouhou dobu jediným bylo národnostní rozdělení velkostatkářské kurie na dva volební okresy v oblasti Krasu při reformě voleb do zemského sněmu v roce 1866. Rozdělení na italskou a slovinskou část proběhlo podle geografického 5. zemí svatoštěpánské koruny. Tento program nesl výrazné znaky maďarského šovinismu a obav před panslavismem. Kann, R. A.: Das Nationalitätenproblem in der Habsburgermonarchie II, s. 115-117. 34 Tamtéž, s. 121-122. 35 Tamtéž, s. 149-154.
14
vymezení. Dále by se za část aplikace teritoriální národní autonomie dalo považovat rozdělení místních školních rad v Čechách v roce 1873 či v Tyrolsku v roce 1892. Dále rozdělení zemské kulturní rady v Tyrolsku v roce 1881 na německou část se sídlem v Innsbrucku a italskou část se sídlem v Tridentu. V Čechách se rozdělily v roce 1890 a 1891 také zemské školní a kulturní rady.36 Přelomu století však již při otázce řešení národnostních otázek začíná dominovat autonomie personální, o čemž bude pojednáno dále.
36
Urbanitsch, P.: Die nationalen Ausgleichsversuche in den Ländern Cislaeithaniens in den Jahren vor dem Ersten Weltkrieg – Gemeinsamkeiten und Unterschiede, in: Fasora, L. – Hanuš, J. – Malíř, J. (eds.): Moravské vyrovnání z roku 1905: Možnosti a limity národnostního smíru ve střední Evropě, Brno, Matice moravská – Výzkumné středisko pro dějiny střední Evropy 2006, s. 49-50.
15
3. Rakouská sociální demokracie a snaha o řešení národnostní otázky Konec devadesátých let devatenáctého století nebyl v habsburské monarchii rozhodně klidnou dobou. Národnostní rozbroje se vyhrotily zejména mezi Němci a Čechy. Důvodem bylo vydání Badeniho jazykových nařízení z 5. dubna 1897, která zaváděla zrovnoprávnění češtiny a němčiny v celozemském rozsahu.37 Obstrukce německých nacionalistických poslanců a vypjatý radikalismus na konci listopadu téhož roku vedl k násilným nepokojům a pádu vlády. Nástupce Kazimíra Badeniho (1846-1909) ve funkci ministerského předsedy Paul Gautsch (1851-1918) publikoval na jaře 1898 nařízení vlastní. Rušila sice předchozí, ale zaváděla tři národnostní pásma. České, německé a smíšené pro Čechy a dvě pro Moravu, německé a smíšené. V jednojazyčných okresech měl být úředním a služebním jazykem ten zemský jazyk, k němuž se podle výsledků sčítání lidu přiznává obyvatelstvo. Ve smíšených okresech se mělo používat obou jazyků a tomu měla být přizpůsobena i jazyková vybavenost úředníků. Odpor německých stran, všeněmců, pokrokářů i německé lidové strany a snaha a jejich ultimativní požadavky na odvolání těchto předpisů však znemožnily i Gautschovu zástupci, hraběti Františku Thunovi (1847-1916), dosáhnout ustálení jazykových poměrů. Výsledkem byla jeho demise v září 1899 a nakonec odvolání nařízení vládou Manfreda ClaryAldringena (1852-1928) dne 14. října 1899. Zatímco německé strany toto považovaly za své vítězství, česká strana za porážku.38 Vypjatá doba národnostních rozmíšek si vyžádala reakci ze strany rakouské sociální demokracie. Národnostní otázka se na její půdě objevila v rámci 7. sjezdu strany konaném v Brně ve dnech 24.-29. září 1899, kde došlo k vypracování a odhlasování tzv. Národnostního programu. Sestával z pěti bodů:39 1. Rakousko je třeba přetvořit v demokratický mnohonárodnostní spolkový stát. 2. Místo historických korunních zemí budou utvořeny národně vymezené útvary s vlastní samosprávou, jejichž zákonodárství a vládu budou obstarávat národní komory volené na základě rovného a přímého práva. 3. Veškerá samospráva území jednoho a téhož národa společně tvoří národně sjednocený svazek, který své národní záležitosti spravuje zcela samostatně. 4. Právo národnostních menšin bude zajištěno zákonem přijatým říšským parlamentem. 37
Oproti tzv. Stremayerovým jazykovým nařízením z roku 1880, které přiznávaly češtině statut úředního jazyka ve vnějším úřadování, zaváděla Badeniho nařízení povinnost dodržovat jazyk i při vnitřním úřadování, což sebou neslo požadavek na kvalifikaci úředníků v obou zemských jazycích. Blíže Urban O.: Česká společnost 18481918, Praha, Svoboda 1982, s. 460. 38 Urban O.: Česká společnost 1848-1918, s. 467-472.
16
5. Neuznáváme žádná národnostní privilegia, zavrhujeme tudíž podporu státního jazyka. Parlament určí nakolik bude potřeba zavést nějakou zprostředkovací řeč. Na brněnském sjezdu se diskuse vedla zejména o dvou přístupech, na kterých bude založeno řešení národnostní otázky. S ideou řešení na základě personální a národní autonomie vystoupil slovinský delegát Kristian Etbin.40 Středobodem jeho teze bylo zjištění, že národy se nekonstituují na základě celku obyvatel žijících na jednom území, nýbrž ze souhrnu individuí se společným mateřským jazykem a hlásících se dobrovolně k určité národnosti. Dle jeho konceptu mohlo být dosažení národní autonomie podmíněno pouze zahrnutím celých národů, tedy přiznáním práv všem jeho příslušníkům bez ohledu na jejich místo pobytu. Neviděl tak jiné řešení, než dosažení kulturní jednoty národa.41 Etbinův návrh byl odmítnut a to i delegáty jeho slovinské delegace. Etbin jej opakoval o dva roky později na vídeňském zasedání, považoval brněnský program za pouze nutné řešení uklidnění národnostních bojů v monarchii. Neúnavný zastánce ideje personální autonomie pak prosadil zakomponování této myšlenky do národnostního programu slovinské sociální demokracie v listopadu 1909 v podobě tzv. rezoluci z Tivoli. Zahrnovala nikoli politické, nýbrž kulturní jazykové otázky jednoty slovinského národa. V později uveřejněném výkladu se zdůrazňovalo, že otázka autonomie v rámci habsburské monarchie na základě personálního principu je možná až v době, kdy se Rakousko-Uhersko přemění v demokratickou federaci svobodných a rovnoprávných národů.42 Brněnský program tak zůstal ohraničen v mantinelech vize územního principu řešení národnostní otázky, tedy teritoriální autonomie. Z taktických důvodů se vůbec nezabýval řešením maďarského národnostního problému. Přesto překročil hranice požadavku pouhé přeměny monarchie v mnohonárodnostní spolkový stát, neboť požadoval jeho demokratickou organizaci a správu.43 Tento kompromis znamenal slovy R. A. Kanna „smíření dělnictva s ideou jednotné říše“. O rok později, když se rakouská vláda pod vedením Ernesta Koerbera (1850-1919) ocitla pod palbou kritiky stran jazykového zákona a zamýšleného vytvoření
39
Berchtold, K.: Österreichische Parteiprogramme 1868-1966, München, R. Ouldenbourg 1967, s. 144-145. Svou tezi o personální autonomii uveřejnil již rok před brněnským sjezdem v srpnu 1898 v pražském časopisu Akademie s titulem Nationalismus und Sozialismus in Österreich. Je však třeba odmítnout tvrzení France Rozmana, že Etbin jako první vytvořil teorii personální autonomie. Jak bylo ukázáno výše, použili ji ve svých pracech již József Eötvös a Lájos Kossuth. 41 Rozman, F. : Die Personalautonomie der slowenischen Sozialdemokratie bei der Lösung der ethnischnationalen Gegensätze, in: Fasora, L. – Hanuš, J. – Malíř, J. (eds.): Moravské vyrovnání z roku 1905: Možnosti a limity národnostního smíru ve střední Evropě, s. 292-293. 42 Tamtéž, s. 295-296. 43 Kann, R. A.: Die Habsburgermonarchie und das Problem des übernationalen Staates, in: Wandruzska A. – Urbanitsch, P.: Die Habsburgermonarchie 1848-1918 II. Verwaltung und Rechtswesen, Wien, Verlag der Österreichischen Akademie der Wissenschaften 1975, s. 36. 40
17
krajského zřízení v Čechách, připravila volební reformu s rovným a všeobecným hlasovacím právem pro nově vytvořený systém tří kurií. Koerber se přitom opíral o čekávání pozitivního přijetí ze strany rakouské sociální demokracie.44 Idea personální autonomie v sociální demokracii nezanikla, naopak, ačkoli sice nebyla přijata jako jednotící linie strany,45 dva z jejích představitelů a pozdějších teoretiků hnutí, Karl Renner a Otto Bauer, jí věnovali řadu svých studií. Renner využil ideu personální autonomie k vytvoření
národní
autonomie
v duchu
brněnského
programu.
Jeho
cílem
byl
mnohonárodnostní stát, který by otupil národnostní rozbroje a zároveň umožnil hospodářskou a sociální synergii. Bauer, silněji ovlivněn marxistickým učením, spojil národnostní otázku s vývojem dělnického hnutí. Odmítl vizi Karla Marxe (1818-1883), Bedřicha Engelse (1820-1895) či Karla Kautského (1854-1938), že národnostní protiklady po světové revoluci zcela
zmizí.
Řešení
rakouského
národnostního
problému
viděl
ve
vytvoření
mnohonárodnostního státu jako boje za národní kulturní společenství (nationale Kulturgemeinshaft). Předpokládal, že národní specifika, vycházející historie, jazyka, kultury přetrvají i světovou revoluci, proletariát se bude účastnit národních kultur a posléze se rozdělí do autonomních národních obcí.46 Rennerovy i Bauerovy postoje se setkaly s kritikou radikálního levého křídla socialistického hnutí. Josef Stalin (1878-1953) ostře odmítl názory na možné řešení národnostní otázky v rámci mnohonárodnostního státu již v roce 1912 a později charakterizoval ideu personální autonomie jako „vychytralou formu nacionalismu“.47
44
O. Urban: Česká společnost 1848-1918, s. 510. Na IX. Sjezdu československé sociální demokracie v roce 1909 vystoupil Bohumír Šmeral s požadavkem na „provedení úplné národnostní autonomie pro každou z národností v Rakousku na podkladě principu personality a ohledu národnostně kulturním“. O. Urban: Kapitalismus a česká společnost. K otázkám formování české společnosti v 19. století, Praha, Nakladatelství Lidové noviny 2003, s. 247. 46 Kann, R. A.: Das Nationalitätenproblem in der Habsburgermonarchie II, s. 174-175; Konrad, H.: Sto let národnostních problémů. Od brněnského národnostního programu k návrhům řešení současné balkánské problematiky, in: Střední Evropa internacionálně, Brno, Doplněk 2001, s. 51-52. 47 Kann, R. A.: Das Nationalitätenproblem in der Habsburgermonarchie II, s. 176. 45
18
4. Plán Karla Rennera na federalizaci monarchie Karl Renner se při vypracování svého návrhu reformy monarchie inspiroval výsledky jednání ústavodárného sněmu v Kroměříži z roku 1849 i návrhem Františka Palackého. Syntéza těchto úvah spolu s Rennerovým příspěvkem principu personální autonomie a důrazu na demokratizaci veřejného a politického života monarchie, prokázala jeho prozíravost na mnohá desetiletí dopředu. Žádný jiný z reformních návrhů, které za doby existence monarchie vznikly nebyl tak komplexní, zahrnující jak řešení národnostních, tak správních otázek. Nelze tak než souhlasit s názorem R. A. Kanna, že Rennerův návrh byl jako jediný skutečně ve své povaze nadnárodní.48 Do své koncepce zahrnul zejména návrh na obnovení krajského zřízení. „…kraj je možno v drtivé většině případů národnostně vymezit. Dobrých devět desetin správních oblastí Rakouska tak učiní jazykově jednolitých. Ve zbývajících smíšených oblastech by byl uplatněn personální princip, takovéto kraje byly dvojitými kraji i přes jednotu takovéto oblasti, kupříkladu německý kraj Budweis a český kraj Budějovice. Kraj by tak plně postačoval národně-kulturní samosprávě.“49 Kraje jako správní jednotky byly zrušeny v šedesátých letech devatenáctého století. O jejich obnovení se začalo hovořit až na přelomu století, kdy se předpokládalo, že by jejich zřízení mohlo pomoci s řešením národnostních otázek. Německé strany sice tento návrh také podporovaly, ovšem z důvodu oslabení místní správy, která se v polovině devadesátých let začala národnostně politizovat. V této době stále více docházelo k duchovnímu i materiálnímu rozštěpení mezi jednotlivými národy a rozvoji vlastních politických, hospodářských a kulturních aktivit.50 Mimořádný znalec rakouské státní správy, ministerský předseda Koerber, v roce 1904 vypracoval návrh, který dosavadní dvoukolejný správní systém nahradil jednotným systémem spočívajícím na vytvoření nepřímo volených zastupitelských sborů na všech stupních správy, obecní samospráva by zůstala omezena na své úrovni a okresní zastupitelstva a krajský sněm by se zabývaly nepolitickými záležitostmi hospodářské povahy. Výkonná moc by se soustředila do rukou krajských a okresních úřadů, kteří by byli podporováni placenými starosty obcí. Tento návrh však zůstal až do konce monarchie pouze ve stádiu debat.51 48
Kann, R. A.: Die Habsburgermonarchie und das Problem des übernationalen Staates, s. 42. Renner, K.: Das Selbstbestimmungsrecht der Nationen in besonderer Anwendung auf Oesterreich, Leipzig – Wien, Franz Deuticke 1918, s. 229. 50 Blíže k tomu Hlavačka, M.: Zlatý věk české samosprávy. Samospráva a její vliv na hospodářský, sociální a intelektuální rozvoj Čech 1862-1913, Praha, Nakladatelství libri 2006, 34-35. 51 Klabouch, J.: Die Lokalverwaltung in Cisleithanien, in: Wandruzska, A. – Urbanitsch, P.: Die Habsburgermonarchie 1848-1918 II, s. 303-305. 49
19
4.1. Personální princip Princip personální autonomie se stal základem Rennerova díla. Teoreticky jej rozebral ve své první knize, Staat und Nation z roku 1899, kterou věnoval právním aspektům vztahu národa a státu. Akcentoval zejména absenci pojetí národa jako subjektu práva v rakouské legislativě. Kladl si otázky, jak může být řešen národnostní spor, „když nevíme, jak pojmu národ rozumět?“.52 Inspirací se mu stalo řešení konfesionální otázky, tedy rozhodnutí jedince přináležet k určité církvi. Analogicky navrhl takové využití i pro řešení otázky národnostní, tedy přihlášení se každého občana ke své národnosti před úřady. „Toto právo na sebeurčení je nezbytnou součástí práva na určení každého národa“. Národem pak Renner rozuměl „duchovní a kulturní společenství lidí, zakládající se na hodnotné národní literatuře“.53 Ačkoli prosincová ústava z roku 1867 zaručovala rovnost národů a nezcizitelné právo na ochranu a pěstování národnosti a jazyka, zakládal Renner svou argumentaci na nemožnosti se těchto práv domáhat. Navrhoval tedy národům přiznat následující práva: 1. přihlášení se k němu, tedy k oprávnění podílet se na jeho kulturním bohatství i se všemi povinnostmi, 2. oprávnění vznést stížnost proti jinému národu v případě krácení národnostních práv, při pronásledování a poškozování individuálních práv z národnostních motivů, 3. oprávnění bránit svá národnostní práva proti státu v případě zasahování jeho sféry vlivu do národnostní oblasti, která je mu svěřena zákonem.54 Otázkou však pro Rennera zůstávalo, jak zorganizovat z právního hlediska jednotlivé národnosti jako celky? „Dnes by se již nemělo jednat o jedno nebo dvojjazyčné tabulky ulic a podobné kverulantství, ani o vyhlídkách na úřad pro německé, české či polské příslušníky vyšší a střední třídy, nýbrž o organizaci, o znovuvybudování Rakouska po jeho plné dezorganizaci.“55 Řešení v rámci teritoriálního státu Renner neodmítal, byl pro něj nejvhodnějším řešením v otázce budování národního státu. „Národní stát…znamená nejméně třecích ploch, je samozřejmě ideálem každého národa nebo přinejmenším jeho členů… jedním z pomyslných způsobů k řešení národnostní otázky“.56 Na druhou stranu jej nepovažoval za vhodné řešení pro rakouskou národnostní otázku, založenou na historickém vývoji a zejména ekonomicky
52
Synopticus (K. Renner): Staat und Nation. Staatsrechtliche Untersuchung über die möglichen pricipien einer Lösung und der juristischen Voraussetzungen eines Nationalitätengesetzes, Wien, Verlag von Josef Dietl s. 4. 53 Tamtéž, s. 8. 54 Tamtéž, s. 10-11. 55 Tamtéž. 56 Tamtéž, s. 20.
20
a sociálně provázaném státním zřízení.57 Jedinou možnou alternativu tak viděl v národní autonomii, ve vytvoření národnostně jednotných správních celků. Jeho hlavním argumentem se stala potřeba vytvoření demokraticky volené místní samosprávy. „Vnitřní členění národností musí samozřejmě vycházet z místních sídelních oblastí: příslušníci jednoho národa některé obecní nebo okresní části vytvoří národní obec (nationale Gemeinde), která je korporací veřejného a soukromého práva s nařizovacím a daňovým právem, stejně tak jako s vlastním majetkem. Územně a kulturně společné množství obcí vytvoří národní kraj (nationaler Kreis) se stejnými korporacemi. Celek těchto krajů pak tvoří národ (Nation). Také ten je subjektem veřejného a soukromého práva.“58 V praxi se mělo odehrát obligatorní prohlášení každého občana o své národnosti před úřady a zanesení tohoto vyjádření do národnostních katastrů (Nationalmatriken). Obce a kraje měli zastupovat demokraticky zvolení členové zákonodárných sborů v podobě obecních, okresních a národních rad. Renner tak předpokládal vytvoření národní reprezentace. Uvědomoval si, že v některých oblastech může dojít k národnostní převaze. Neobával se ovšem utlačování práv menšin. Předpokládal, že národy budou přístupné kompromisům, aby zabránily utlačování práv v oblastech, kde netvoří většinu. Rennerův návrh počítal s decentralizací správy v kulturní a školské oblasti, ve jazykově smíšených obcích či krajích zaváděl paralelní samosprávné orgány.59 Vycházel z teze, že tam kde spolu žije více národností na jednom území mohou na základě závazných dohod dosáhnout značného zjednodušení správy: „…přenechme národům, aby se naučily, že domluvit se je levnější a pohodlnější, než se bít.“ Připustil ovšem, že vzniklé národní společenství musí být územně podřízeno a včleněno do státního správního rozčlenění. Poukazoval, že pokud by příslušníci takového národa nebyli schopni vykonávat samostatně správní úkoly, pak by jejich konstituování nemělo smysl. Proto požadoval, aby se příslušníci jednoho národa omezili buď na národnostně smíšený kraj nebo na smíšenou korunní zemi.60
4.2. Národní autonomie V díle Staat und Nation Renner nejprve obecně stanovil tři sféry zákonodárství a správy, národní, teritoriální a centrální, přičemž každé vymezil její rovinu. Tento návrh konkretizoval o tři roky později v díle Der Kampf der österreichischen Nationen um den Staat. 57
Tamtéž, s. 20. Tamtéž, s. 21. 59 Tamtéž, s. 27. 60 Springer, R. (Renner, K.): Der kampf der österreichischen Nationen um den Staat I. Das nationale Problem als Verfassungs- und Verwaltungsfrage, Leipzig - Wien, Franz Deuticke 1902, s. 181. 58
21
Základní rovinu tvořila národní reprezentace. Tvořila by ji Národní rada (Nationalrat), která byla by volena na základě národnostních katastrů, přičemž volební okrsky by představovaly národní obce potažmo kraje. Renner předpokládal, že každý národní kraj by volil tři poslance, přičemž většina dva a menšina jednoho. Národní rada dle Rennerových představ tvořila jakýsi kulturní parlament národa. Úkolem by bylo stanovovat zásady a schvalovat prostředky, stejně tak obhospodařovat národní školství, národní literaturu, umění a vědu, zřizovat akademie, muzea a galerie, divadla, knihovny a památníky. Tato rada měla dbát také o národní dějepisectví. Zřizovala by školy všech stupňů, přičemž dohled a stanovení minimálních standartů učebních osnov by si ponechal stát. Školství by bylo financováno z daňových výnosů příslušníků národa. Národní rada by mohla také zakládat banky a spořitelny, zemědělské a řemeslnické úvěrové ústavy za účelem pozvednutí národního blahobytu. Krajský sněm by pak analogicky dbal na obhospodařování obecných, měšťanských a středních škol a kulturní aktivity v rámci své působnosti. Národnostní samospráva by byla tvořena Národním výborem, výkonnými orgány by se staly národní krajské a obecní výbory.61 Národní obecní rady by se volily na základě národnostních katastrů, které by byly zároveň školními a volebními matrikami. Zároveň by sloužily jako daňový katastr. Úkolem obecních rad by se stala národní kulturní práce, pozvedávat duchovní a materiální blaho národa. Pokud by obce nebylo schopny materiálně zajistit fungování své správní úlohy, doporučoval jim Renner slučování v okresních sdruženích, které by mohly podporovat rozvíjení mateřského jazyka najímáním putovních učitelů a zakládáním škol. Z hierarchie nevypustil okresní zastupitelstvo, i když jej považoval pouze za jistý správní mezistupeň. V sídle národního okresu by sídlil okresní soud a daňový úřad, okresní komisař by vykonával dohled nad obecními zastupitelstvy.62
4.3. Oblastní (teritoriální) autonomie Druhou rovinou produkce specifických zájmů byly oblasti. specifických oblastí (Territorien). Volební matriky by tvořily národnostní katastry. Volebními okrsky by představovaly národní obce, potažmo kraje. Tato oblastní či teritoriální rovina Rennerovi sloužila ke vzájemnému sbližování národností, ať již na úrovni obce, okresu nebo kraje v podobě obecních a okresních rad či krajského sněmu. Renner předpokládal, že v těchto
61 62
Synopticus (K. Renner): Staat und Nation, s. 26-27. Springer, R. (Renner, K.): Der kampf der österreichischen nationen um den Staat, s. 185-186.
22
sborech dojde ke spolupráci jednotlivých zájmových skupin napříč národnostmi, k vytvoření aliancí a tudíž k odstranění národnostní řevnivosti.63 Renner plánoval pro plné zastoupení sborů čtvery volby: národní a oblastní obecní volby a národní a oblastní krajské volby. Vznikl by tak podle něj čtyřletý cyklus jejich funkčního období, které končící 31. lednem. První by se odehrály volby do národních obecních zastupitelstev, druhý rok do národních krajských zastupitelstev, třetí rok do oblastních obecních rad a čtvrtý rok do krajských sněmů.64 Oblastní samospráva by sestávala z několika rovin. V oblasti celostátních záležitost, tedy v otázce vojenské a policejní správy by byly řešeny okresním hejtmanem, okresním komisařem a představitelem obce. V této rovině by zastupovali výkonnou moc státu. Otázky oblastní autonomie by řešilo za kolegiální spolupráce krajské, okresní nebo obecní předsednictvo. Sestávalo by vždy z představitelů obou národností na dané úrovni a státního úředníka.
4.4. Národnostní spolkový stát Druhou stranou autonomie, na které Renner postavil svou tezi o přeměně monarchie, byla federace, „stát je federací všech krajů, národ je federací všech krajů a krajských částí jednoho národa, teritorium je federací všech krajů jedné uzavřené oblastní části státu, všechny tři jsou mnohočetnost téže společné masy, zaokrouhlené jednotné místní správní oblasti“. Renner ideu státu neodvozoval od osoby panovníka či existence monarchie, považoval ji dokonce jen za instituci, kterou je možno zaměnit za republiku a presidenta. Jednotícím bodem federativního uspořádání pro něj byly společné zájmy (Gesammtinteressen). Již ve Staat und Nation definoval úrovně podléhající společné správě. Jednalo se o reprezentaci ve vnitřních i vnějších záležitostech, dále armádu, spravedlnost, obecné blaho zastřešující vnitřní bezpečnost a společné finance. Apeloval především na vytvoření společné vůle (Gesammtwille) v otázkách správy těchto společných oblastí. Později to charakterizoval slovy: „Co to tedy znamená být federalistou? Kdy je člověk dokonalým federalistou? Souvisí tato dokonalost s určitým územním vymezením, na velké či malé? Odpovídám: Na žádné! Ani na obec, ani na okres, ani na kraj a přinejmenším na korunní zemi! Ten, jenž rozděluje to, co je od přírody rozděleno, a těmto odděleným částem, když požadují svou vládu, takovou vládou je obdaří, zároveň se ale stará o organické spojení částí, o jejich harmonické včlenění do celku, tak ten je federalistou, někdo jiný však nikoli. I když národy jsou pro nás takové 63 64
Tamtéž, s. 195-196. Tamtéž.
23
oddělené části a to prvního řádu, tak ty se v obci, okrese, kraji, zemi a státu mísí, tedy pravý federalismus začíná v obci a končí nahoře u státu, je všudypřítomný, nikde s více nebo méně právy. To je jedinečnost federativního problému v Rakousku, tedy, že není omezen na provincie a jejich vztah ke státu, tím je naprosto nový a nevídaný v teorii i praxi!“65 Spolkové zákonodárství by se sestávalo z dvoukomorového parlamentu. Na této úrovni se podle Rennera měly projevit státotvorné činitele, předpokládal zde polarizaci zejména v hospodářských a sociálních, nikoli v národnostních otázkách. Renner preferoval poměrnou volbu. Dolní komora, říšská rada, by byla říšským parlamentem pouze v případech, kdy by jednala o ústavním zákoně a mohla tudíž zasahovat do záležitostí národních i oblastních. Druhou komoru by tvořila panská sněmovna, která by zastupovala lid a země. Renner vylučoval volbu u této komory, preferoval doživotní povolání panovníkem, který by zohlednil návrhy národních a provinčních zastupitelstev.66 Výkonnou moc by zastřešoval panovník. Fakticky by ležela v rukou říšského kancléře, který by předsedal ministerské radě.67 Zvláštní úlohu by hrálo osm národních ministerstev, kterým by předsedali státní sekretáři. Představovali by nepřímé spojení panovníka s národem, skrze ministra, který by naplňoval závěry přijaté Národní radou. Zároveň se národní ministr stával předsedou národní správy a měl zajišťovat národnostní ochranu příslušníků svého národa na území jiného národa. 68 Státní sekretáři by zasedali v radě, které by předsedal říšský kancléř, skrze něj by komunikovali jak s resortními ministry, tak s panovníkem. V případě rozepří by celá záležitost byla projednána před korunní radou, která měla sloužit k nalezení kompromisu pod dohledem panovníka. Sestávala by z říšského kancléře, resortních ministrů, státních sekretářů, předsedů obou komor parlamentu a předsedů tří nejvyšších soudů. Její závěry by však nebyly závazné.69 Tento návrh vychází stále ještě z monarchistického principu, kdy panovník vytváří personální unii se zástupci národních vlád, tedy státních sekretářů. Jistě to byl přeci jenom výrazný posun od stavovsky vnímaných personálních unií s korunními zeměmi.70 Renner však svůj návrh ještě dále dopracoval.
65
Renner, K.: Das Selbstbestimmungsrecht der Nationen in besonderer Anwendung auf Oesterreich, s. 234. Springer, R. (Renner, K.): Der kampf der österreichischen nationen um den Staat, Wien 1902, s. 224. 67 Synopticus (K. Renner): Staat und Nation, s. 25-26. 68 Springer, R. (Renner, K.): Der kampf der österreichischen nationen um den Staat, s. 201-202. 69 Tamtéž, s. 238-239. 70 Blíže k charakteristice zdrojů rakouského federalismu Ermacora, F.: Vorstellungen und Wirklichkeit im österreichischen Föderalismus 1848-1970, in: Ermacora F. – Koller, H. – Klecatsky, H. (eds): Föderalismus in Österreich, Wien, Europa Verlag 1970, s. 14. 66
24
5. Komplexní návrh federalizace monarchie z roku 1917 Na podzim roku 1916 se obrátila redakce Österreichische Zeitschrift für öffentliches Recht na přední odborníky v oblasti státovědy a správního práva s anketou „Postavení korunních zemí ve skladbě rakouské ústavy“. Vypracované odpovědi zveřejnila ve zvláštním vydání. Této pomyslné debaty se zúčastnili profesoři německé university v Praze Ludwig Seipel a Heinrich Rauchberg, brněnský profesor František Weyr a vídeňští ústavní právníci Rudolf Herrmann von Hernritt, Rudolf von Laun a Friedrich Tezner. Není bez zajímavosti, že František Weyr navrhoval zrušení korunních zemí a nahrazení národními teritorii, které by byly vytvořeny na základě národní autonomie. Tato anketa přispěla k širší diskusi nad otázkou nového uspořádání Rakouska.71 Ani Karl Renner nechtěl zůstat stranou této debaty. V roce 1916 vydal třísvazkovou sbírku svých novinových článků a úvah s názvem Oeterreichs Erneuerung, ve které připomněl své dřívější práce i názory. „Uprostřed dech beroucích rozhodnutích na bitevních polích, pod dojmem jásavých válečných fanfár, za kterých státníci dvou největších výbojných států světa, Ruska a Anglie, se ohrožují ve jménu osvobození lidu, je těžké udržet pozornost naší veřejnosti při úkolech vnitřního obnovení …“72 Vládní verze ústavní reformy byla na pokyn ministerského předsedy Karla hr. Stürghka (1859-1916) dopracována v dubnu 1916. Byla založena na rozdělení národností dle krajského zřízení a po Stürghkově smrti jej převzala i vláda Heinricha Clam-Martinice (1863-1932). Vzhledem k tomu, že císař odmítl v dubnu 1917 vydat tento ústavní návrh oktrojem, nebyl nakonec uskutečněn.73 Renner se otevřeně k potřebě dokončit přestavbu monarchie vyslovil v parlamentní řeči z 15. června 1917: „…na troskách zaniklého ústavního systému musíme vytvořit základy nového řádu…to je úkol zákonodárce a k tomu bychom se měli vzchopit a sjednotit.74 Svůj návrh, který byl syntézou jeho předchozích děl publikoval na konci téhož roku. Těžiště této práce leželo zejména v důrazu na demokratické a federativní uspořádání nového státu. Koncept personální a národní autonomie definoval dvěma rovinami. Každý občan v jeho rámci disponoval dvěma základními právy. Prvním bylo právo na sebeurčení ve vnitřní 71
Slapnicka, H.: Tschechische und sudetendeutsche Pläne einer Reform der Verfassung Österreich-Ungarns, in: Plaschka, R. G. – Haselsteiner, H. – Suppan, A. – Drabek, A. M. – Zaar, B. (eds.): Mitteleuropa – Konzeptionen in der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts, s. 87. 72 Renner, K.: Oesterreichs Erneuerung II, Wien, Verlag der Wiener Volksbuchhandlung Ignaz Brand, s. 167. 73 Slapnicka, H.: Tschechische und sudetendeutsche Pläne einer Reform der Verfassung Österreich-Ungarns, s. 89-90. 74 Fischer, H.: Karl Renner. Porträt einer Evolution, Wien-Frankfurt-Zürich, Europa Verlag 1970, s. 89.
25
sféře (Selbstbestimmungsrecht für Inneren) a druhým právo na spolurozhodování v rámci celku (Mitbestimmungsrecht im Ganzen). Renner se vyslovil, aby každý občan byl podřízen spolkovému zákonodárství i výkonné moci, tedy oproštění se od personálních unií z návrhu roku 1902. Zákonodárná moc ležela v rukou dvoukomorového parlamentu. Symbolickým ztělesněním exekutivy byla hlava státu, výkonným orgánem kancléř a ministerská rada. Ponechal zastoupení národních zájmů v podobě sekretářů, ovšem ne již státních, nýbrž spolkových.75
5.1.1. Správní členění Renner v tomto konkretizovaném návrhu vytyčil nové územní členění říše na základech tereziánských gubernií, které se mu zdály svou velikostí vhodnější než různě veliké korunní země. Zahrnovala by zrušené korunní země a nesly název svého sídla: 76 1. Dolní a Horní Rakousko, Salcbursko, Štýrsko a Korutany se sídlem ve Vídni. 2. Tyrolsko a Vorarlbersko se sídlem v Innsbrucku. 3. Přímoří a Kraňsko se sídlem v Terstu. 4. Dalmácii se sídlem v Zadaru.. 5. Čechy se sídlem v Praze. 6. Moravu a Slezsko se sídlem v Brně. 7. Západní Halič se sídlem v Krakově. 8. Východní Halič a Bukovinu se sídlem ve Lvově. V čele gubernií by stanul místodržící, který by vykonával reprezentativní a dohlížecí funkci. Gubernia by se dále dělila na kraje (Landschaft) či provincie (Provinz), v jejich čele by stál hejtman provincie. Byly by zároveň sídlem soudů druhé instance. Orgánem státní správy by se stal krajský hejtman, který by tvořil rozhraní mezi státní správou a samosprávou. Gubernie měly disponovat omezenou hospodářskou autonomií. Dalším prvkem teritoriální autonomie se měly stát tzv. oblasti zvláštního postavení. „Německé alpské země, oblast Přímoří, sudetské země a území při úpatí Karpat představují čtyři teritoria zcela rozdílného charakteru, které se nedají již vzhledem ke své poloze nikoli účelně a úspěšně řídit a spravovat z centra. Mají bezpochyby zájem na vlastní teritoriální vládě, což lze nazvat na „zvláštním postavení (Sonderstellung)“. Každá z hlavních oblastí by zastřešovala v Rennerově projektu dvě provincie. „Vnitřní Rakousko“ by zahrnovalo gubernie Vídeň a Innsbruck, oblast Přímoří gubernie Terst a Zadar, 75 76
Renner, K.: Das Selbstbestimmungsrecht der Nationen in besonderer Anwendung auf Oesterreich, s. 286-287. Tamtéž, s. 210-212.
26
sudetská oblast gubernie Prahu a Brno, „území před Karpaty“ gubernie Krakov a Lvov.77 Tyto teritoriální vlády by sídlily ve Vídni, Terstu, Praze a Lvově.
5.1.2. Spolková vláda Výkonná moc je v návrhu soustředěna do rukou spolkové vlády, která podléhá kontrole parlamentu. Vzhledem k převodu pravomocí na zemské vlády by došlo i k redukci dosavadního počtu ministerstev.78 Ve výhradní gesci spolkové vlády by se nacházely oblasti armády, spravedlnosti, hospodářství, sociální politiky a spolkových financí. Renner si byl vědom rozporu mezi ústavní zásadou odpovědnosti vlády parlamentní většině, na druhé straně se obával dosažení takové většiny pouze několika národy. Hledal proto inspiraci inspiraci u dvou typů exekutivy, u německého kancléřského sytému a prezidentského systému vlády ve Spojených státech amerických. Bližší mu bylo pojetí kancléřské, kde císařem jmenovaný kancléř vykonával vládu ve spolupráci se Spolkovou radou, která sdružovala zástupce zemských vlád. Odmítal ovšem absolutisticko-monarchistický prvek jmenování. Kancléřství byla dle Rennerova názoru bližší i rakouská tradice vlád. Preferoval ve svém návrhu zodpovědnost vlády druhé komoře parlamentu, tedy sněmovně lidu a zemí (Völker- und Landeshaus).79 Kancléř by byl předsedou ministerské rady, která by vzešla z parlamentní většiny. Představitelé této většiny by také vybírali ministry, kteří by politicky zastupovali několik jim podřízených samostatných spolkových úřadů. V jejich čele by vždy stál vedoucí spolkového úřadu, který by byl obsazen z úřednictva, byl odborně na výši a nebyl by politicky angažován. Ministři by stanovovali politické cíle úřadů a vedli jejich legislativní práci. Neměli by však vliv na jmenování úředníků, tímto by byli pověřeni vedoucí úřadů se spolkovými sekretáři.80 Jednotlivé národní a teritoriální zájmy by vládě tlumočili zástupci národních či teritoriálních vlád. Renner tak předpokládal vytvoření funkcí alpského, sudetského, karpatského a přímořského spolkového sekretáře, kteří by tak byli nástupci dřívější funkce ministra krajana. Vedle nich by existovali zástupci národních vlád, kteří by také zastávali funkci spolkových sekretářů. Dohromady by tvořili sbor, který by představoval orgán přímé unie, spolkovou rada (Bundesrat). Radě by předsedal kancléř. Spolková rada by mohla vydávat usnesením většiny doporučení a sloužila by k legitimizaci kancléřových kroků. Jejím 77
Renner, K.: Das Selbstbestimmungsrecht der Nationen in besonderer Anwendung auf Oesterreich, s. 233. Rozpuštěno by bylo ministrestvo kultu a vyučování, neboť jeho pravomoci by přešly na národní rady a dále některé agendy ministerstva zemědělství. 79 Tamtéž, s. 282-283. 80 Tamtéž, s. 283-284. 78
27
hlavním úkolem by bylo poskytovat zpětnou vazbou zájmů jednotlivých státních částí. Doporučení by však nebyla závazná a kancléř by nebyl radě odpovědný. Zvláštní zájmy podle Rennerovy koncepce vyžadovaly zohlednění, ale nemohly předcházet všeobecným zájmům. Ty ztělesňoval spolkový parlament a byly prováděny spolkovou vládou.81
5.1.3. Spolkové zákonodárství Návrh spolkového zákonodárství se téměř nelišil od Rennerova návrhu z roku 1902. Volby do Spolkového parlamentu měly být oproštěny od národnostního principu. Ve volbě viděl akt, kdy nikoli národy, nýbrž obyvatelstvo spolku vyjadřuje svou vůli vůči spolkové moci. Agenda spolkového parlamentu se vztahuje na státní celek, zde tedy volič podle Rennera vykonává své právo jako spolkový občan, nikoli jako příslušník národa. „Vyjadřuje tak svůj zájem o materiální zájmy společenství, nikoli o své zvláštní kulturní či národnostní zájmy. Sám by měl volbou dosáhnout souladu a dát tak najevo, že jej spojují společné cíle s příslušníky dalších národů. Měl by si při volbě uvědomit, že vyhrocení nacionalismu jej ekonomicky poškozuje.“ Renner sám připouštěl, že ani u první či druhé volby toho nelze dosáhnout, neviděl ale důvod, proč kvůli tomu měnit volební systém. Správné pochopení podle něj může zabránit, aby se některý národ tvořící menšinu cítil ukřivděn při opakované porážce. Do spolkového parlamentu se mělo volit poměrným systémem, Renner výslovně odmítal jakékoli zvýhodnění menšinového zastoupení. Domníval se, že polarizace bude probíhat zejména v oblasti hospodářských zájmů. Kraj se měl stát jednotným volebním okrskem, který by podle počtu obyvatel vyslal odpovídající počet poslanců, v průměru pět.82 Komorou lidu a zemí (Volks- und Landeskammer) se měl stát Senát. Zde Renner svůj předchozí návrh pozměnil, sestával by ze třetiny z delegací národních rad, druhou třetinu by tvořily delegace oblastních zastupitelstev a poslední třetina by sestávala z volného povolání hlavou státu. Přesně nedefinoval úlohu této komory v procesu přijímání legislativy, pouze takovou funkci označil jako „cennou“.83
5.1.4. Spolkové úřady Otázka výkonu spolkové správy hrála v Rennerově návrhu, který v zásadě spočíval na celkové přeměně správního systému monarchie, neopominutelnou roli. Nejvyšším spolkovým
81
Tamtéž, s. 284-285. Tamtéž, s. 279. 83 Tamtéž, s. 279-280. 82
28
úřadem by bylo kancléřství, které by bylo spojeno se spolkovým úřadem vnitra. Ve struktuře spolkové správy by další úroveň pod spolkovými úřady tvořili místodržící gubernií, provinční vlády a krajští hejtmani. Renner předpokládal, že do úrovně krajského hejtmana a ředitele krajského úřadu by správa byla spolková, krajští úředníci by však již byli zaměstnanci samosprávy, která by je i finančně zabezpečovala.84 Praktické naplnění funkce státní správy ovšem po celou dobu fungování monarchie úzce souviselo s faktickým používáním němčiny jako všeobecné jednací řeči. Ačkoli prosincová ústava obsahovala zásadu národnostní a jazykové rovnoprávnosti, fakticky jej nebyla žádná vláda schopna převzít z obavy o rozklad státní byrokracie.85 Renner se snažil v otázce používání úředního jazyka zohlednit rozdíl mezi spolkovou správou a národní samosprávou, neboť vycházel z teze, že národy mají mít svrchovanost v oblasti personální i úřední. „Tam, kde se spolkový stát obrací na občana, mluví k němu sice vlastním jménem, ale prostřednictvím příslušníka jeho národa a také jeho řečí.“86 Díky předpokládanému zastoupení jednotlivých národností v rámci vlády tak Renner navrhoval, aby se otázka úřední řeči a výběru úředníků řešila skrze tyto orgány. Viděl možnost volby úředníků buď zastupitelskými orgány nebo jejich výbory, upřednostňoval by však ústavní cestu, kdy Národní radě zodpovědný státní sekretář kontrasignuje jmenování učiněné korunou. Státní sekretář by případně jmenoval nižší funkcionáře nebo tak mohl činit v součinnosti s vedoucím spolkového úřadu. Krajští hejtmani by byli jmenováni vedoucím spolkového úřadu vnitra a spolkového sekretáře, který by zastupoval jednotlivé národnosti. Ve smíšených okresech by se vyjadřovali oba spolkoví sekretáři tam zastoupených národností.87 Vzhledem k dřívějším protestům německého úřednictva, které se cítilo být znevýhodněno při požadavku dvoujazyčnosti, v Rennerově návrhu by mohl jednojazyčný úředník zůstal činný ve státní službě v gesci své samosprávy nebo národní vlády. Vyšších funkcí by mohl dosáhnout také jako národní spolkový sekretář. Tlak na schopnost domluvit se dvěma jazyky předpokládal Renner pouze u úředníku ve smíšených krajích. 84
Tamtéž, s. 286-287. Otázku použití jazyka ve vnitřním úřadování pociťovali jako národnostní křivdu především Češi, neboť v Haliči polština a dokonce italština v Dalmácii byly vnitřními úředními jazyky. Petráš, R.: Národní otázka v českých zemích na sklonku monarchie, s. 702. Milan Hlavačka naproti tomu dokládá, že ač formálně byla Badeniho a Gautschova jazyková nařízení zrušena, docházelo přesto stále ve větší míře prosazování češtiny v úřadování státních úřadů a vzhledem k postátňování soukromých integrovaných sítí železnice, telegrafu, telefonu a částečně poštovnictví i zde. Nemalou zásluhu na tom měla činnost českých odborných a krajanských ministrů ve formě vnitřních nařízení a cílené personální politiky. Hlavačka, M.: Zlatý věk české samosprávy, s. 139-140. 86 Renner, K.: Das Selbstbestimmungsrecht der Nationen in besonderer Anwendung auf Oesterreich, s. 287. 87 Tamtéž, s. 288. 85
29
Pro státní službu na spolkové úrovni návrh stanovoval nejen vyšší kritéria, ale zejména podmínku, že dotyčný úředník musí vystoupit ze sféry vlivu jednoho národa a jednat pro dobro spolkového státu. Kontrolu nad výběrem by měli jednotliví národní spolkoví sekretáři, respektive Spolková rada jako celek. Žádoucí ovšem podle Rennera byla skutečnost, aby spolkoví úředníci disponovali vyššími jazykovými znalostmi. Neopominutelnou roli hraje teze, že „v zájmu unie by se na všech středních školách v zemi vyučovala němčina, na každé německé střední škole se pak studenti učili některý ze zemských jazyků.“ Důraz by kladl Renner zejména na „učivo zabývající se hospodářským a právním životem…měl by se číst občanský zákoník a ústava, pasáže z Adama Smithe a jiných klasiků politické ekonomie v dobrých překladech.“ Otázka vnitřního úřadovacího jazyka však zůstala kamenem úrazu této části koncepce. Renner se již sice otevřeně nepřihlásil k tomu, jak to učinil ve Staat und Nation, aby korespondence mezi úřady různých národností byla vedena v němčině.88 Ve svém návrhu z roku 1902, který poté přepracoval v roce 1917, se dokonce vyslovil, že není žádoucí, aby byla němčina výlučnou řečí ve druhé instanci správy. Přitom nepovažoval otázku používání jazyka při výkonu spolkové správy za nějak problematickou. Požadoval, aby daný správní postup probíhal příslušném jazyce tak daleko, jak to bude technicky možné. „Krajské úřady jsou body, na kterých se spolková správa přeměňuje v lokální a národní, kde zprostředkovací řeč přechází v místně obvyklou, kde se stát stává národním. Nad krajským úřadem je spolek s vlastními sférami a toto použití nemůže nikdy vést k národní újmě, neboť se postup odehrává mezi úředními zdmi a na úřadování se podílejí úředníci zastupující různé oblasti a všechny národnosti…z používání jazyka neplynou žádné výhody či nevýhody, pouze slouží k tomu, k čemu byl určen, tedy jako dorozumívací prostředek.“89 Takovýto požadavek však rozhodně nemohl odpovídat národnostně vyhrocenému pojetí života monarchie po roce 1900.
5.1.5. Spolkový ústavní soud Ve svém návrhu si byl Karl Renner plně vědom potřeby oddělení zákonodárné, výkonné a soudní moci i ohledem na vzájemnou kontrolu a vyvažování. Soustava civilních, trestních a správních soudů měla být plně spolkovou oblastí. Její nezávislost mělo zajišťovat provázání jmenování soudců ve spolupráci justiční správy a spolkové rady.90
88
Synopticus (K. Renner): Staat und Nation, s. 38. Renner, K.: Das Selbstbestimmungsrecht der Nationen in besonderer Anwendung auf Oesterreich, s. 291. 90 Tamtéž, s. 291.
89
30
Zvláštní důraz kladl s ohledem na federální uspořádání na zřízení ústavního soudního dvora. Dle Rennerovy vize měl dbát na to, aby si národní či teritoriální vlády neosobovaly více pravomocí než jim přináleží, stejně tak ochraňovat práva osob i státních orgánů. Renner nespecifikoval, kolik by měl mít tento soudní dvůr členů. Sestávat se měl z představitele soudu, který by požíval titulu spolkový soudce a byl by svým postavením roven postavení spolkového kancléře. Byl by volen na společném zasedání obou komor parlamentu a zároveň by došlo k designaci jeho nástupce tak, aby soud nezůstal případně bez vedení. Spolkový soudce by měl nepřímou pravomoc vykonávat rozhodnutí soudu. Renner předpokládal, že již morální autorita této instance při pouhém deklaratorním poukázání na nesoulad zajistí nápravu. Pro případ neuposlechnutí rozhodnutí ze strany zákonodárného sboru nebo vlády by ústavní soud disponoval pravomocí suspendovat nebo rozpustit sbor. Mohl by také použít vojenskou moc, tedy „není mu zapovězen žádný prostředek k tomu, aby vynutil uposlechnutí rozhodnutí spolkového soudu“.91 Nejvyšší instancí však dle návrhu zůstal spolkový parlament, který měl právo posoudit a rozhodnout každou záležitost. Renner se však obával, že by ji mohl zneužít pod vlivem „přechodné parlamentní situace či nálad“, požadoval tedy o takovém tématu dvojí poradu se zvláštními přestávkami. K přijetí bylo potřeba kvalifikované většiny a zároveň přijetí návrhů těch zákonodárných sborů, jejichž práva by byla omezena.92
91 92
Tamtéž, s. 293. Tamtéž, s. 292.
31
6. Personální a národní autonomie v praxi Idea personální autonomie byla realizována v rámci národnostních vyrovnání, tedy řešení otázek soužití více národností na jednom území poprvé v roce 1905 v rámci tzv. Moravského paktu. Na moravském zemském sněmu pracoval již od roku 1898 vyrovnávací výbor, který měl v úmyslu reformovat volební řád do sněmu a současně vytvořit podmínky pro národnostní smír v zemi.93 Výsledný návrh zachoval stávající kuriální volbu do sněmu, zvýšil počet poslanců, přičemž zavedl čtvrtou, všeobecnou volební kurii. Zároveň došlo k rozdělení okresů podle národnostního katastru, městská, venkovská i všeobecná kurie se rozdělily na dva národnostní sbory, z nichž každý měl pevný počet mandátů. Češi díky tomu získali vedoucí postavení, Němci díky taxativně vyjmenovaným oblastem, které mohly být změněny pouze dvoutřetinovou většinou, zase získali právo veta.94 Uzavření moravského paktu bývá někdy označováno jako následováníhodný vzor pro řešení otázek národnostního smíru. Jak ukázal historik Jiří Malíř, vedlo ve své podstatě k prohloubení požadavků národní autonomie. Docházelo k postupnému tlaku na nahrazení subjektivního práva národní příslušnosti, tedy personálního principu, důrazem na objektivní kritérium, tedy etnický původ. Český poslanec Richard Fischer na zemském sněmu požadoval, aby „národnost každého občana v zemi budiž zjištěna hned při narození, k níž se otec, resp. nemanželská matka doznává, a budiž vyznačena v rodném listě.95 Snaha o rozšíření národní autonomie tak vedla k požadavkům na zajištění jazykové rovnoprávnosti u zemských i státních úřadů, na rozsáhlejší obsazování míst úředníky dle národnostních hledisek, na změnu obvodu okresních soudů, na zvýšení učitelských platů, na oddělené financování nákladů na školy a kulturní potřeby až k rovině požadavků na národní zohlednění daňových odvodů. Tzv. Perkův zákon, který stanovil, že do obecných škol smějí být přijímány pouze děti ovládající jazyk výuky, přinesl další vyhrocení národnostní agitace. Postupně se tak obě národnosti stále více odcizovaly a klesal jejich zájem nejen o zemskou, ale i státní politickou rovinu.96
93
Urban, O.: Česká společnost 1848-1918, s. 522. Petráš, R.: Národní otázka v českých zemích na sklonku monarchie, s. 714-715. 95 Malíř, J.: „Druhé“ moravské vyrovnání z r. 1914, in: Fasora, L. – Hanuš, J. – Malíř, J. (eds.): Moravské vyrovnání z roku 1905: Možnosti a limity národnostního smíru ve střední Evropě, s. 90-92.
94
32
Moravský pakt byl nakonec doplněn v roce 1914 o tajnou dohodu, která rozšířila oddělení financí nejen v záležitostech školských a kulturních, ale také zemských financí a zemského hospodaření a předjímala případné zavedení národnostního daňového katastru.97 Moravském vyrovnání bylo inspirací i pro další podobná vyrovnávací jednání. V letech 1908-1910 bylo dosaženo vyrovnání v Bukovině, kterou obývali Rusíni, Rumuni, Židé, Němci, Poláci i Arméni. Výsledkem bylo zavedení čtyř národních kurií, všeobecné kurie a kurie živnostenských a obchodních komor.98 V roce 1914 následovalo vyrovnání v Haliči.99 Princip národnostního vyrovnání se prosadil i na místní úrovni, v případě Českých Budějovic, v tzv. českobudějovickém paktu či vyrovnání. Městské zastupitelstvo ovládali Němci, ačkoli Češi tvořili většinu obyvatel. Německá menšina se ve vidině porážky snažila oddálit volby do zastupitelstva. Po jejich konání v roce 1906, kdy zvítězili Češi, došlo k jednání, ale dosažení kompromisu se podařilo nalézt až těsně před vypuknutím války, v roce 1914. V rámci tohoto vyrovnání byly rozděleny národnostní katastry, rozdělily se mandáty do zemského sněmu a také finance.100 Systém personální autonomie byl zaveden v roce 1927 přes odpor slovinské menšiny v rakouské spolkové zemi Korutany. Jednalo se o veřejný národnostní katastr, do kterého byl občan zapsán na vlastní žádost. Slovinci ovšem vzhledem k obavám z pronásledování této možnosti nevyužívali, což posléze vedlo bagatelizaci skutečného početního stavu slovinské menšiny.101
97
Tamtéž, s. 96-97. Docházelo zde k ovlivňování přihlášení se do národnostních katastrů. Rusínští venkované byli vyzýváni k přihlášení se do rumunského katastru. V opačném případě jim bylo vyhrožováno, že budou považováni za poddané ruského cara a budou se muset podílet na kontribucích Ruska Japonsku po prohrané rusko-japonské válce. Blíže Hensellek, T.: Der Bukowiner Ausgleich – Ein Erfolg in der politischen Praxis?, in: Fasora, L. – Hanuš, J. – Malíř, J. (eds.): Moravské vyrovnání z roku 1905: Možnosti a limity národnostního smíru ve střední Evropě, s. 283. 99 Petráš, R.: Národní otázka v českých zemích na sklonku monarchie, s. 715. 100 Tamtéž, s. 714-715. 101 Tamtéž, s. 708. 98
33
7. Závěr Maďarský historik Peter Hanák, si v jedné ze svých studií kladl otázku, proč všechny federalizační a konfederační projekty habsburské monarchie skončily neúspěchem. Všiml si, že všechny dané návrhy vznikaly v době společenských, politických, ekonomických či vojenských krizí. Navíc se jejich autoři vždy rekrutovali z vrstvy v danou chvíli politicky slabších, kteří vzývali cestu ke kompromisu a konsensu. Jak připomíná Peter Hanák, vítězové nejsou stoupenci fraternité. Na druhé straně existovaly návrhy, a sem je možno zařadit i koncept Karla Rennera, které apelovaly na racionalitu a realitu.102 Maďarský politik Oscar Jászi (1875-1957), dobový kritik Rennerova programu, vysledoval, „že monarchie…se rozpadla, neboť historické tradice každého národa byly plné nepřátelské zkušenosti a hněvu vůči sobě navzájem.“103 To ostatně dovodil i velký znalec Rennerova díla, R. A. Kann, když se pokusil, alespoň v teoretické rovině, aplikovat tento koncept na soužití Palestinců a Židů v Izraeli, na problém severního Irska či na historickou zkušenost některých afrických států.104 Ve svém návrhu se Karl Renner inspiroval uspořádáním Velké Británie jako světové říše a federalistickým uspořádáním Spojených států amerických či Švýcarska. Renner akcentoval řešení založené na personální a národní autonomii, v zásadě spočívající na demokratické místní teritoriální samosprávě. Samospráva by tak v případě přítomnosti více národnostní musela být patřičně vícejazyková. V návaznosti na tuto novou strukturu rozpracoval i nové pojetí správního zřízení, které by bylo rozděleno etnicky a ekonomicky. Národnostní rozdělení monarchie by doprovázelo sociální a hospodářské rozdělení říše. Federální moc by byla dělená, v čele státu by stál kancléř a spolkový kabinet, který by spravoval zahraniční věci, vojenské záležitosti, hospodářskou politiku, finance a spravedlnost. Zákonodárná moc v jeho pojetí byla tvořena dvoukomorovým parlamentem. Rennerův koncept byl založen na vyvažování národní, teritoriální a federální roviny. V jejich rámci mělo dojít k uspokojení národnostních požadavků v rámci vlastní národní autonomie v otázce školství a kultury. V případě soužití dvou národů na jednom území, měly být jejich národní zájmy vyváženy spoluprací na základě hospodářských zájmů. Třetí rovina, spolková, pak měla zajišťovat naplnění společných zájmů, zejména hospodářské povahy
102
Blíže Hanák, P.: Warum sind die Donau-Föderationspläne nicht gelungen?, in: in: Plaschka, R. G. – Haselsteiner, H. – Suppan, A. – Drabek, A. M. – Zaar, B. (eds.): Mitteleuropa – Konzeptionen in der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts, s. 143. 103 Tamtéž, s. 142. 104 Kann, R. A: Renners Beitrag zur Lösung nationaler Konflikte im Lichte nationaler Probleme der Gegenwart, Wien, Verlag der Österreichischen Akademie der Wissenschaften 1973, s. 11-14.
34
s využitím dostatečně velkého trhu. Karl Renner tak na specificky rakouském základě spojoval ideje řešení národnostní otázky s koncepty německého Großraumwirtschaft.105 Historik Jiří Malíř na základě výzkumu tzv. moravského vyrovnání upozornil na skutečnost, že vytvoření národní autonomie vedlo k národnostnímu rozdělení. Pozornosti by nemělo ujít, že vývoj posléze sám tendoval k institutům, které Renner navrhoval, jako byl národnostní daňový katastr. Luboš Velek pak na základě zkoumání snah o česko-německé vyrovnání na přelomu devatenáctého a dvacátého století připustil, že takováto národní autonomie byla jediným možným řešením vztahu Čechů a Němců v rámci monarchie. I když by takový stav dle jeho slov byl pouze přechodný před nějakou formou konečného řešení.106 Je tedy možné potvrdit hypotézu z úvodu práce, že pouze právě Rennerův projekt, tedy naplněním všech tří rovin, které by vzájemným působením otupily národnostní vášně, mohlo dojít v rámci monarchie k nalezení skutečného řešení. Jistý francouzský diplomat vyslovil za války ve vztahu k habsburské monarchii bonmot: „…tito muži byli vždy o jeden krok, jednu ideu, jednu válku pozadu“. Ovšem v případě Karla Rennera rozhodně neměl pravdu.
105
Blíže např. Goněc, V.: Evropská idea I. Idea mírové, kooperující a sjednocující se Evropy do roku 1938, Brno, Masarykova univerzita 2000, s. 81-97. 106 Velek, L.: Národnostní vyrovnání jako cesta k soužití dvou národů v jedné zemi? Několik otázek souvisejících s pokusy o vyrovnání v Čechách 1870-1918, in: Fasora, L. – Hanuš, J. – Malíř, J. (eds.): Moravské vyrovnání z roku 1905: Možnosti a limity národnostního smíru ve střední Evropě, s. 316.
35
8. Seznam pramenů a literatury Berchtold, K.: Österreichische Parteiprogramme 1868-1966, München 1967. Brauneder, W.: Österreichische Verfassungsgeschichte, Wien 2001. Fasora, L. – Hanuš, J. – Malíř, J. (eds.): Moravské vyrovnání z roku 1905: Možnosti a limity národnostního smíru ve střední Evropě, Brno 2006. Ermacora, F.: Vorstellungen und Wirklichkeit im österreichischen Föderalismus 1848-1970, in: Ermacora F. – Koller, H. – Klecatsky, H. (eds): Föderalismus in Österreich, Wien, Europa Verlag 1970, s. 9-98. Fischer, H.: Karl Renner. Porträt einer Evolution, Wien – Frankfurt - Zürich 1970. Goněc, V.: Evropská idea I. Idea mírové, kooperující a sjednocující se Evropy do roku 1938, Brno 2000. Hannak, J.: Karl Renner und seine Zeit. Versuch einer Biographie, Wien 1965. Heer, F.: Der Kampf um die österreichische Identität, Wien 1981. Hlavačka, M.: Zlatý věk české samosprávy. Samospráva a její vliv na hospodářský, sociální a intelektuální rozvoj Čech 1862-1913, Praha 2006. Hye, H. P.:Das politische System in der Habsburgermonarchie, Praha 1998. Johnston, W. M.: Österreichische Kultur- und Geistesgeschichte. Gesellschaft und Ideen im Donauraum 1848 bis 1938, Wien-Köln-Graz 1974. Kann, R. A.: Das Nationalitätenproblem der Habsburgermonarchie. Geschichte und Ideengehalt der nationalen Bestrebungen vom Vormärz bis zur Auflösung des Reiches im Jahre 1918 I-II, Graz – Köln 1964. Kann, R. A.: Karl Renner (December 14, 1870-December 31, 1950), Journal of Modern History, roč. XXIII., č. 3, 1951, s. 243-249. Kann, R. A.: Renners Beitrag zur Lösung nationaler Konflikte im Lichte nationaler Probleme der Gegenwart, Wien 1973. Křen, J.: Dvě století střední Evropy, Praha 2005. Konrad, H: Sto let národnostních problémů. Od brněnského národnostního programu k návrhům řešení současné balkánské problematiky, in: Střední Evropa internacionálně, Brno 2001, s. 47-56. Kořalka, J.: František Palacký (1798-1876), Praha 1998. Nasko, S. – Reichl, J.: Karl Renner: zwischen Anschluß und Europa, Wien 2000. Nimni, E. Marx, Engels, and the National Question, in: Kymlicka, W. (ed.): The rights of Minority Cultures, Oxford 1995, s. 57-75.
36
Petráš, R.: Národní otázka v českých zemích na sklonku monarchie, in: Malý, K. – Soukup, L.: Vývoj české ústavnosti v letech 1618-1918, Praha 2006, s. 694-740. Plaschka, R. G. – Haselsteiner, H. – Suppan, A. – Drabek, A. M. – Zaar, B. (eds.): Mitteleuropa – Konzeptionen in der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts, Wien 1995. Rauscher, W.: Karl Renner: ein österreichischer Mythos, Wien 1994. Renner, K.: Grundlagen und Entwicklungsziele der österreichisch-ungarischen Monarchie, Wien 1906. Renner, K: Österreichs Erneuerung I-III, Wien 1916. Renner, K.: Das Selbstbestimmungsrecht der Nationen in besonderer Anwendung auf Oesterreich, Leipzig – Wien 1918. Synopticus (Renner, K.): Staat und Nation, Wien 1899. Springer, R. (Renner, K.): Der Kampf der österreichischen Nationen um den Staat, LeipzigWien, 1902. Urban, O.: Česká společnost 1848-1918, Praha 1982. Urban, O.: Kapitalismus a česká společnost. K otázkám formování české společnosti v 19. století, Praha 2003. Urban, O.: Kroměřížský sněm 1848-1849, Praha 1998. Wandruzska, A. – Urbanitsch, P. (eds.): Die Habsburgermonarchie 1848-1918 II. Verwaltung und Rechtswesen, Wien 1975.
37
